evolution of thinking about poverty

8/17/2019 Evolution of Thinking About Poverty

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LA EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO ACERCA DE LA POBREZA:LA BÚSQUEDA DE LAS INTERACCIONES

Ravi Kanbur es Profesor T. H. Lee de World Affairs en la Comell Unive r sity y Director del Informe sobre eldesarrollo mundial en el Banco Mundial. Lyn Squire es Director de la R ed de Desarrollo Mundial en el Banco

Mundial en Washington, D.C. Noemí Giszpenc brindó excelente asistencia de investigación. Los autor es desean agr adecer a los participantesdel simposio acerca del "Futuro de la economía del desarrollo en perspectiva" que se llevó a cabo en Dubrovnik del 13 all4 de mayo de 1999 por sus muchos comentarios y sugerencias útiles.


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Este trabajo considera la evolución del pensamiento acerca de la pobr eza desde el estudioclásico de Rowntree acerca de la pobreza en Inglaterra a comienzos del último siglo. TIustra laampliación progresiva de la definición y la medición de la pobreza, desde el dominio sobre los

bienes adquiridos en el mercado (ingreso) a otras dimensiones de los niveles de vida tales comolongevidad, alfabetismo y el estado de salud en general, y más recientemente a inquietudesacerca del riesgo y de la vulnerabilidad, y a la impotencia y la falta de voz. El trabajo sostieneque si bien existe una correlación entre estas dimensiones diferentes, esta am pliación cambia demanera importante nuestro pensamiento acerca de las estrategias para reducir la pobreza. Unadefinición más extensa ampliaría la serie de políticas que son per tinentes par a la reducción de la

pobreza. Pero la ampliación también pone el énfasis en que las estr ategias de reducción de la

pobreza tienen que reconocer las interacciones entre las políticas-la repercusión de lascombinaciones diseñadas en forma apropiada será mayor que la suma de las partes individuales.


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Ravi Kanbur y L yn Squire

S e ptiembre de 1999

El punto central de la economía del desarrollo se encuentra en erradícar , o por lo menosreducir , la pobreza. Si bien el desarrollo está dirigido a beneficiar a todos los miembros de lasociedad, los pobres exigen nuestra atención de manera especial. Cualquier def inición razonablede la pobreza implica que cantidades importantes de gente viven en circunstancias intolerablesen donde la inanición es una amenaza permanente, la enfermedad es la compañera constante y laopresión es un hecho cotidiano. En palabras de Alfred Marshall "el estudio de las causas de la

pobreza es el estudio de las causas de la degradación de una gran par te de la humanidad".l Lamejora de las condiciones de vida de los pobres debe estar en pr imer lugar en nuestra agenda.

¿Qué tiene que decir la economía del desarrollo acerca de la reducción de la pobreza? ¿Ycómo ha evolucionado el pensamiento en el último cuarto del siglo? Este traba jo explora estostemas considerando la evidencia y el análisis existente en la literatura en general y en la que hayen los Informes sobre el desarrollo mundial del Banco Mundial acerca de la pobreza.2 Estosinformes extraen evidencia de todo el mundo, resumen el pensamiento contem poráneo acerca deltema y, por consiguiente, son instrumentos útiles para evaluar el avance en nuestra comprensióndel problema y nuestra capacidad de resolverlo.

La amplitud del tema exige que seamos algo selectivos. Nos concentraremos en dostemas. El primero es cómo debe medirse y definirse la pobreza y el segundo es qué políticas yestrategias reducen la pobreza definida de tal manera. Las preguntas, por supuesto, estánvinculadas-la definición de pobreza es el motor para la selección de políticas. Para organizar el

debate, aprovechamos del hecho que la definición de la pobreza se ha ampliado en el transcursode los últimos veinticinco años y que al ampliarse, también lo hizo la serie pertinente de políticas. Comenzando con la concentración sobre el dominio de los bienes adquiridos en elmercado (ingreso), la definición de pobreza se ha ampliado para comprender otras dimensionesde las condiciones de vida tales como longevidad, alfabetismo y condición de salud. Y, en lamedida en que aprendemos más acerca de y de los pobres, el conce pto se ha refmado una vezmás para reflejar la inquietud con la vulnerabilidad y el riesgo, y con la impotencia y la falta devoz. Nuestro análisis de la evolución del pensamiento acerca de la pobreza nos lleva a dosconclusiones generales.

Primero, ampliar la definición de pobreza no cambia de una manera importante a quienesse cuenta como pobres-por lo menos no en lo que respecta a las medidas totales. Si bien esta es

una simplificación, y podemos hallar evidencia que indica lo contr ario en la literatura, refleja elhecho que los muchos aspectos de la pobreza-ingreso, salud, der echos políticos y demás-a

IMar shall, A. "PrincipIes ofEconomics", página 3, octava edición, 1925.2 Informes sobre el desarrollo mundial, 1980 y 1990. En el 2000 aparecerá un nuevo informe sobre la pobreza.


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menudo están correlacionados en forma estrecha. Si bien las medidas totales pueden no verseafectadas en términos generales, las definiciones más amplias permiten una mejor caracterización de la pobreza y las penurias terribles que afligen a los pobres y, por consiguiente,aumentan nuestra comprensión de la pobreza y de los pobres. Esta comprensión más profunda amenudo será crítica para el diseño y la implementación de programas y proyectos específicos que

sirvan para que los pobres salgan de la pobreza.

En segundo lugar, y en relación con lo anterior , al ampliar la definición de pobrezacambia en forma sustancial nuestro pensamiento acerca de las estrategias par a reducir la pobreza.En parte, esto es obvio: al ser la definición más amplia, extiende naturalmente la serie de

políticas que son pertinentes para la reducción de la pobreza. Al reconocerse más aspectos de la pobreza, entonces más políticas se hacen pertinentes para la lucha contra la pobreza-al ir másallá del ingreso para incluir salud, por ejemplo, se introduce una nueva serie de instrumentos de

política. Pero hay otra consecuencia más sutil y más importante. Los aspectos diversos de la pobreza interactúan de maneras importantes, de forma tal que las políticas hacen más quesumarse simplemente- por ejemplo, mejorar la salud aumenta el potencial de obtener ingresos,aumentar la educación conduce a mejores resultados de salud, brindar redes de seguridad permite

a los pobres sacar ventajas de las oportunidades de grandes ganancias que conllevan grandesriesgos y cosas similares. Las estrategias de reducción de la pobreza tienen que r econocer lasinteracciones entre las políticas-la repercusión de combinaciones diseñadas en forma apropiadaserá mayor que la suma de las partes individuales. La interacción entre las diversas dimensionesde la pobreza es un tema que se mantiene constante en todo este análisis.

Estos dos temas--


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y mayor alfabetismo. De cualquier manera, hay una interacción entre estas dos series deresultados.

En la cuarta sección, incorporamos las conclusiones del análisis de la tabla de conexionesde datos y de una serie de técnicas participativas que recientemente han hecho su ingreso al

escenario y que procuran obtener puntos de vista acerca de la pobreza de los pobres mismos.Esto ha conducido a la inquietud actual acerca del riesgo y la vulner abilidad, la impotencia y lacarencia de voz. Aquí también surgen dos interacciones importantes. El reducir la exposición alriesgo ofrece un beneficio inmediato para los que por lo demás son vulnerables pero también brinda una plataforma para salir de la pobreza a largo plazo--la menor exposición al riesgolibera a los pobres de entrar en estrategias de producción e inver sión más riesgosas, pero másredituables, que incluyen invertir en la educación de sus hijos. De manera similar, dar voz a los

pobres reduce su sentido de aislamiento lo que constituye un benef icio inmediato. Pero una vezque su voz tiene un mayor peso en la selección y el diseño de progr amas par a asistirlos, entoncestambién están más comprometidos con su implementación. En oposición dir ecta al aislamientoque los pobres sufren a menudo, la implementación provechosa de proyectos de obtención deingreso, de programas de salud y de redes de seguridad exige que se los incluya y se los haga

participar en forma activa en una serie amplia de circunstancias.

En la sección quinta, llegamos a la conclusión volviendo a afirmar la propuesta central deeste análisis. Al haberse ampliado la definición de pobreza y haber se incluido nuevasdimensiones, el grado de interacción entre los elementos también ha aumentado debido a quecada elemento contribuye al bienestar entendido en forma general pero también a la consecuciónde otros elementos. Teniendo esta perspectiva de fondo, la sección quinta of r ece algunos puntosde vista sobre los temas pendientes más importantes que precisan mayor investigación.

De acuerdo a la costumbre corriente, la pobreza es "El estado del que carece una cantidadnormal o aceptable desde el punto de vista social de dinero o de bienes materiales".3 Estadefinición contiene dos ideas importantes. En primer lugar, la definición de pobreza serádiferente en momentos diferentes y en sociedades diferentes-lo q ue es "ace ptable desde el

punto de vista social" en, digamos, la India, puede ser diferente de lo que es en los EstadosUnidos. Y en segundo lugar , la concentración se encuentra en la ca pacidad de adquirir bienes yservicios (dinero) o en su propiedad (posesiones materiales). Como veremos, muchos intentos demedir la pobreza incorporan estas dos ideas.

Benjamín Seebohm Rowntree, uno de los primeros autores en medir la pobreza, llegó auna cantidad "aceptable desde el punto de vista social" de dinero al estimar el presupuesto

necesario "para obtener las necesidades mínimas para el mantenimiento mer amente de laeficiencia material'''' apropiada a las circunstancias específicas de la ciudad de York a inicios del

3 Merriam-Webster 's Collegiate Dictionary (1995).4 Rowntree, 1910, página 86.


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siglo. Sobre la base del contenido nutritivo de diversos alimentos y sus precios locales, Rowntreellegó a la conclusión de que quince peniques suministrarían el presu puesto mínimo de alimento

para una familia de seis personas durante una semana. Al agregar una asignación para vivienda,combustible, y otros elementos domésticos, llegó a una línea de po breza de veintiséis peniques

para una familia de seis personas, lo que implicaba una tasa de pobr eza de casi el 10 por ciento

en York . Si bien este mismo enfoque se ha utilizado en otros países, la línea de pobrezaresultante es sensible a las circunstancias locales.

Por consiguiente, las líneas de pobreza en la India y en los Estados Unidos se basan máso menos en este enfoque, sin embargo cuando ambas se expresan en dólares PPP de 1985, ésta esde diez a veinte veces mayor que aquélla, según la cantidad de miembros de f amilia que tenga elhogar . Esta diferencia refleja la tendencia de las líneas de pobreza a cambiar con el tiempo alaumentar los ingresos promedio y la evolución que registren los puntos de vista acerca de las"necesidades mínimas". Un estudio de las líneas de pobreza y los presupuestos para la"subsistencia mínima" que se utilizó en los Estados Unidos en el per íodo 1905 a 1960 concluyóque estos aumentaron un 0,75 por ciento en términos reales por cada uno por ciento de aumentoen el ingreso disponible real per cápita de la población en general. 5 Por consiguiente, en

comparación con el umbral de pobreza absoluta establecido por Mollie Orshansky para 1963, los presupuestos de subsistencia mínima antes de la Primera Guerra Mundial fueron, en dólaresconstantes, del 43 al 54 por ciento de ese monto; en 1923, el "nivel de subsistencia mínima" eradel 53 al 68 por ciento de ese monto. Un presupuesto de "emergencia" durante el año dedepresión de 1935 fue el 65 por ciento, y una línea de ingresos bajos en 1957 se elevó al 88 por ciento del umbral de Orshansky.

Que las concepciones en boga del monto necesario para "ar reglárselas" aumentan con losincrementos en los ingresos generales, se capta nítidamente en una cita que data de 1938: "Un

presupuesto estándar que se realizara en la década de 1890, por ejemplo, no calcularía losartefactos eléctricos, los automóviles, la espinaca, las radios, y muchas otras cosas queencuentran su lugar en el modelo de comodidad de 1938. El presupuesto de 1950, sin duda haría

del actual una cosa tan anticuada como la falda amplia".6 Al progr esar la tecnología y aumentar el nivel de vida en general, tres efectos registran una repercusión sobre la pobreza: nuevosartículos de consumo, que se percibían inicialmente como lujos, pueden ser vistos como algoconveniente y luego como necesidades; los cambios en la forma en que se or ganiza la sociedad

puede hacer más costoso para los pobres el cumplir con un objetivo determinado--digamos,cuando la posesión generalizada del automóvil lleva a un deterior o en el transporte público; yfinalmente, la mejora general de las condiciones sociales puede hacer las cosas más costosas paralos pobres, tal como cuando las exigencias del código edilicio hicieron que todas las casastuvieran cañerías internas se agregaron al costo de la vivienda.

Una vez que se ha establecido una línea de pobreza, puede aplicarse a la informaciónsobre ingresos o a la de gastos. Muchos analistas favorecen hacerlo en la de gastos. En muchoscasos, el gasto es mucho más fácil de medir y también cuenta con una ventaja conceptual. Si los

ingresos varían con el tiempo en formas bastante predecibles (tal como es pr obable que ocurra enuna economía rural, digamos), los hogares pueden en alguna medida suavizar sus niveles de vida

5 Rowntree, 1910, página 86.6 Citado en Fisher, 1996.


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de la variabilidad del ingreso. Anand y Harris (1994) encaran la elección de un indicador de bienestar utilizando información de Sri Lanka. Ellos conjeturan, y concluyen, que el ingreso esun indicador estentóreo del ingreso "permanente", mientras que el gasto total doméstico per cápita es menos estentóreo y por 10 tanto es preferible.7

Dentro de este enfoque amplio, se han hecho muchos intentos de mejorar los estimadosde las líneas de pobreza y superar una variedad de dificultades conceptuales y empíricas.8 Elvalor de este empeño depende del uso que se haga de las líneas de pobreza y por consiguiente delnivel de precisión requerido. Analizamos y juzgamos algunos de estos empeños desde la

perspectiva de dos usos posibles de las líneas de pobreza-como medios de medir la pobreza entodo el mundo y de monitorear los cambios con el transcurso del tiempo, y como medio dediseñar medidas específicas orientadas hacia los pobres.

Una linea de pobreza utilizada comúnmente para monitorear el avance en la reducción dela pobreza en todo el mundo es la medida del dólar diario que apar eciera en el Informe sobre eldesarrollo mundial de 1990. Sobre la base de las líneas de pobreza que se utilizan realmente envarios países de bajos ingresos,9 esta línea de pobreza se expresa en dólares PPP de 1985 y se

refiere al gasto doméstico por persona. Esta medida registra varias deficiencias bien conocidas-no da margen para diferenciales en el costo de vida de los diferentes países (Ravallion y van deWalle, 1991), no distingue entre la pobreza transitoria y la crónica (Banco Mundial, 1990),solamente valora los bienes y los servicios que se prestan por medio del mer cado (van de Walley Nead, 1994), no considera la asignación intradoméstica de gasto (Haddad y Kanbur , 1990),trata sólo en una forma esquemática las diferencias entre la cantidad de integrantes y lacomposición de un hogar (Lanjouw y Ravallion, 1995), y así sucesivamente. Hay técnicas paramanejar la mayoría de estas inquietudes pero solamente con un costo y con informaciónapropiada. Por consiguiente, la pregunta pertinente es: ¿cuándo resulta razonable ignorar estascomplicaciones y cuándo las mismas son cruciales?

Los elementos amplios de la respuesta son claros. En lo que concierne al monitoreo

general, el tema importante es la medida en que la importancia cuantitativa de estas deficienciascambia con el tiempo o difiere entre los diversos países. Si bien es importante mantener estosfactores en cuenta, su importancia tiene que juzgarse contra nuestra capacidad de medir la

pobreza con alguna precisión, incluso en la mejor de las circunstancias. Los errores de mediciónque surgen de las diferentes técnicas, muestras, oportunidad de la encuesta, y demás hacendudoso que los empeños de lidiar con algunas de las deficiencias arriba indicadas mejorennotablemente nuestra capacidad de monitorear el avance en reducir la pobreza en términosgenerales. O, para plantear el mismo argumento en una forma diferente, los métodos actuales,crudos como son, bien pueden ser adecuados. La medición de la solidez de los resultados por medio del uso cuidadoso de los análisis de sensibilidad puede brindar cierta tranquilidad. Esto estanto más importante cuanto la privación de alguien que vive apenas por encima de la línea de

7 Ellos continúan sosteniendo que el gasto en alimentos del hogar es un indicador aún mejor de ingreso permanente.s Para encuestas útiles, ver Callan y Nolan, 1991 y Lipton y Ravallion, 1995.9 En precios PPP de 1985, el IDM de 1990 utilizó un margen de ingreso de $275 a $370 por persona por año, para

permitir comparaciones entre los países. El margen cubría las lineas de pobreza estimadas para una cantidad de países-Bangladesh, la República Ár abe de Egipto, India, Indonesia, Kenia, Marruecos y TanzaDÍa.


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pobreza es casi tan seria como la de la persona que vive a~enas por debajo de ella. Por estarazón, tiene sentido utilizar más de una línea de pobreza. 1

Es alentador que el uso de más de una línea generalmente br inda el mismo cuadro generalen lo relativo a la distribución mundial de la pobreza y cómo cambia con el tiempo. El Cuadro 1

ilustra este punto para dos líneas de pobreza-una que identifica a los pobres y la otra a los pobres extremos tal como se los define en el Informe sobre el desar r ollo mundial de 1990.Cualquiera que sea la línea de pobreza que se utilice, la incidencia de la pobr eza es más alta en elAsia Meridional y en el África al sur del Sahara y más baja en el Medio Oriente y en África del

Norte y en Asia Oriental. En forma similar , cualquiera sea la línea de pobreza que se utilice,entre 1985 y 1990 la incidencia de pobreza disminuyó en Asia Mer idional, pero aumentó enAmérica Latina y en el África al sur del Sahara. La información de la encuesta que sustenta aestas cifras cubre al 80 por ciento de la población en los países en desarrollo. Extrapolándola a la

población total, la más alta de las dos líneas de pobreza, la línea de pobreza ampliamenteutilizada de un dólar al día para una persona a precios de 1985 de los Estados Unidos, indica que,cerca de 1.300 millones de personas, o sea una de cada tres, estaban viviendo en la pobreza en elmundo en vías de desarrollo en 1990.

Línea de po br eza (1985/dólar es PPP/ por I $21,00 I $30,42 per sona/ por mes)Año 1985 1990 1985 1990Región (% de la

po blación)Asia Meridional 36,76 33,31 60,84 58,60Af rica al sur del Sahara 31,65 33,44 51,40 52,89América Latina 13,23 17,21 23,07 27,77Asia Orienta! 4,89 4,86 15,72 14,71Medio Oriente y Af rica 1,33 0,54 4,49 2,52del Nor teTotal 18,25 17,79 33,88 33,52

La importancia de las medidas precisas de pobreza aumenta cuando vamos al diseño deacciones específicas que reduzcan la pobreza, porque el tratamiento igualitar io de los iguales esuno de los principios fundamentales de la política pública. Por ejemplo, tomemos el tema de losdiferenciales urbano-rurales en el costo de vida. La gente que migr a de las zonas rurales a lasurbanas en un país en desarrollo se encuentra con que tiene que enfrentar una seriecompletamente nueva de precios, especialmente en lo relativo a vivienda y alimentos básicos.Por ejemplo, de acuerdo con Ravallion y van de Walle (1991), las rentas promedio de viviendaen 1981 eran seis veces más altas en Java urbana que en la Java rural. Incorporar tales diferenciasenormes en líneas de pobreza ubicadas en ciertos lugares puede por supuesto cambiar laconcentración de las medidas orientadas hacia la pobreza de las zonas rurales a las zonasurbanas. Pero la calidad de las existencias de vivienda a menudo es mejor, en promedio, en laszonas urbanas y, una vez que se deja un margen para esto, Ravallion y van de Walle concluyenque el diferencial apropiado es mucho más pequeño--alrededor del 10 por ciento entre la Java

10 Las condiciones de dominio son una solución más formal al problema de la incertidumbr e acerca de la línea de pobreza (Atkinson, 1987).


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rural y la urbana. 11Por consiguiente, ajustar por diferencias en el costo de vida puede ser importante para garantizar el tratamiento igualitario de los residentes urbanos y los rurales, peroel ajuste normalmente será mucho menor que el que sugiere la simple comparación de precios.

De manera similar, el no dar un margen para el acceso difer encial a los bienes y servicios

que no se adquieren en el mercado puede conducir a evaluaciones engañosas de la pobreza. Por consiguiente, dos hogares igualmente pobres de acuerdo con la definición del dólar diario

podrían tener niveles diferentes de bienestar si tienen grados diferentes de acceso a bienes yservicios sumamente subsidiados, o si tienen diferentes grados de acceso a los bienes públicos.Por ejemplo, el subsidio que recibía el decil más pobre de la población urbana por medio de suuso de hospitales y centros de salud primaria en Indonesia en 1987 era el doble del que recibía eldecil más pobre de la población rural (van de Walle, 1994). En forma similar , si la gente pobreestá agotando recursos comunes, los estimados convencionales no tendrán en cuenta losaumentos en el empobrecimiento. Por ejemplo, Jodha (1995) indica la pérdida de recursos de

propiedad común en las regiones secas de la India. Entre 1950 e inicios de la década del 80, lasáreas comunes decayeron del 31 al 55 por ciento en las aldeas estudiadas. Se puede ver unamanifestación de opciones más limitadas para las generaciones sucesivas en la recolección

prematura de árboles para compensar por la falta de existencia de material de planta, un procesoque no se refleja en las cuentas nacionales.

Supongamos que hemos manejado diferenciales de costo de vida y problemas similarestales como diferencias en la cantidad de integrantes y la composición del hogar,12 y que hemosidentificado dos hogares igualmente pobres durante el período de la encuesta. Pero si un hogar está experimentando una caída temporal en la pobreza mientras que el otro es pobrecrónicamente, las respuestas apropiadas de política hacia los dos hogares probablemente debenser muy diferentes. En forma específica, el alivio de la pobreza crónica exige aumentos en elcapital material y humano, o en la rentabilidad de su mano de obra, mientras que los mecanismosde seguro y de estabilización del ingreso son más apropiados para la pobreza transitoria.Habiendo dicho esto, los instrumentos y los objetivos no pueden se pararse tan fácilmente. La

existencia de una red eficaz de seguridad o de acceso al crédito par a suavizar las fluctuacionessuaves del ingreso también tienen implicancias potencialmente importantes para la capacidad delos crónicamente pobres de salir de la pobreza, como veremos.

La tabla de conexiones de datos que existe sugiere que el movimiento hacia y fuera de la pobreza es grande. Por ejemplo, la información de la encuesta del International Crops ResearchInstitute forthe Semi-Arid Tropics OCRISAT) de seis aldeas indias de 1975 a 1983 demostróque el 50 por ciento de la población era pobre en un año típico pero solamente el 19 por cientoeran pobres todos los años (Banco Mundial, 1990). Por consiguiente, un núcleo substancial de

pobres con características de cronicidad coexiste con el movimiento considerable hacia la y fuerade la pobreza. Jalan y Ravallion (1998) presentan una cantidad de conclusiones acerca de laChina rural utilizando información de conjunto durante seis años, de 1985 a 1990. Concluyen

11 Raval1ion y van de Wal1e (1991).12 La elección de una "escala de equivalencia" que fija una proporción para las necesidades de los niños contra las delos adultos puede cambiar los puntos de vista comunes acerca de la pobreza. Por ejemplo, si las economías devolumen no son suficientemente sólidas entonces la relación negativa entre la cantidad de integrantes del hogar yelgasto por persona puede revertirse (Lanjouw y Raval1ion, 1995).


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que la pobreza transitoria, definida como la pobreza que puede atribuirse a la variabilidadintertemporal en el consumo, representa el 37 por ciento de la pobr eza total para aquelloshogares que se encontraban por debajo de la línea de pobreza en pr omedio. Sin embargo, lamedida de la pobreza transitoria cae a un monto insignificante para los hogar es cuyo consumomedio es más del 50 por ciento por encima de la línea de pobreza. Los autores también

concluyeron que alrededor de la mitad de la pobreza media se puede atribuir a la variabilidad delconsumo en las provincias más pobres, mientras que en una provincia en una posiciónrelativamente buena con un consumo promedio elevado era mucho más alta, el 84 por ciento dela pobreza media.

La distinción entre pobreza transitoria y crónica ha surgido como un tema de importanciaen el contexto de la crisis en el Asia OrientaL La concentración tradicional de la pobreza enIndonesia, el país que la sufre en mayor grado, se encuentra en las zonas rurales. La pobrezarural ha estado disminuyendo en Indonesia, pero en 1997 se encontr aba todavía al 12,4 por ciento, en comparación con el 9,2 por ciento en el sector urbano, con el resultado que el 70 por ciento de los pobres en Indonesia se encontraban en las zonas rurales en 1997 (Poppele Y otros,1999). Pero la repercusión inmediata de la crisis ha caído en el sector financiero y el sector

empresario y puede, por consiguiente, esperarse que genere más pobreza en las zonas urbanas.Está comenzando a aparecer ahora evidencia en respaldo de este punto de vista. Una encuesta de2.000 hogares sugiere que los ingresos en las zonas urbanas han caído en una tercera parte,mientras que en las zonas rurales la caída ha sido de menos del 15 por ciento (Poppele y otros,1999). Si se hubiesen asignado mecanismos de respaldo del ingreso-tales como programas deobras públicas-de acuerdo con la distribución de la pobreza antes de la crisis muchos de los

pobres nuevos en las zonas urbanas no se hubiesen sido afectados.

Imaginemos que hemos trazado líneas de pobreza que verdaderamente tratan igual a loshogares que son iguales. ¿Implica esto necesariamente que las per sonas iguales reciben igualtrato? La respuesta depende en cómo asignan los hogares el ingreso o los alimentos a cadamiembro del hogar. Para comprobar la importancia cuantitativa de desplazar se de mediciones

basadas en el hogar a las basadas en la persona, Haddad y Kanbur (1990) utilizan informaciónsobre ingesta de calorías de personas sobre la base de la memoria de las últimas 24 horas de lamadre en una muestra de hogares rurales al sur de las Filipinas. Ellos hallaron que ignorar ladesigualdad dentro del hogar no llega a declarar la desigualdad total-por ejemplo, el índice Giniaumenta en alrededor del 35 por ciento cuando la base se desplaza de los hogares a las personas.Por el otro lado, los lugares que ocupan entre los grupos que producen diferentes cosechas o quetienen diferentes condiciones de propiedad no se vieron afectados por el cambio en la base.

La forma en que los hogares asignan el ingreso entre los miembros puede tener unarepercusión significativa en la formación y la implementación de la política. En el modelounitario,13 que supone una función de utilidad única que rige el hogar como un todo, losresponsables de la adopción de políticas pueden solamente desplazar la asignación hogareñavariando los precios relativos. Otros modelos se salen de la noción de reunión de ingresos y lafunción común de utilidad y suponen en lugar de ello que los miembros del hogar entran en un

proceso de negociación o sino actúan en forma independiente (Manser y Brown, 1980, McElroyy Horney, 1981, Alderman Y otros, 1995, Haddad y otros, 1997). En estos modelos, la


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repercusión que las transferencias públicas tienen sobre el bienestar pueden estar afectadas por laidentidad del receptor. En apoyo de esto, Thomas (1990) muestra que la repercusión del ingresoque no proviene de la mano de obra que devengan las mujeres en los hogares brasileños sobre laingesta de calorías y de proteínas per cápita, la fertilidad, la supervivencia infantil y el peso parala talla en los niños menores de ocho años de edad es diferente de lo que hubiera ocurrido si el

ingreso lo devengaran los hombres. Por ejemplo, el ingreso no salar ial que devenga la madreeleva la probabilidad de supervivencia del niño 20 veces más que un aumento similar en elingreso no obtenido del padre.

En forma similar, si la información no se reúne, entonces sí interesa a quien se dirigen lasiniciativas de política. Los supuestos erróneos de política pueden r esultar en la no-adopción de,digamos, nueva tecnología o la adopción de proyectos que hacen que un grupo quede en peor

posición. Por ejemplo, en la República Dominicana una iniciativa de reforestación supuso quelos hombres y las mujeres utilizaban madera para los mismos propósitos y en consecuenciasolamente consultaron a los hombres. A las mujeres solamente se las consultó al promediar el

proyecto, y resultó que sus necesidades de leña no fueron cubiertas por el proyecto--y ya erademasiado tarde para que se encararan dichas necesidades. 14

No obstante las múltiples dificultades para medir la pobreza siguiendo las pautasconvencionales, la tarea ha visto un avance considerable en los últimos 25 años gracias a ladisponibilidad cada vez mayor de las encuestas domiciliarias. Entr e el primer informe de avancedel Banco Mundial sobre la pobreza en 1993 y el segundo en 1996, la cantidad de países de bajosingresos y de ingresos medios con información doméstica sobre ingresos o gastos se duplicó enexceso de 31 a 71 (Banco Mundial, 1996). Esta disponibilidad de encuestas domiciliarias hamejorado de una forma u otra nuestro conocimiento de la pobreza en forma substancial yclarificó los vínculos entre el crecimiento en el ingreso nacional y los cambios en la desigualdad,el tema que vamos a analizar a continuación.

Aquellos que veían a la pobreza como la falta de ingresos o de mercaderías naturalmentegiraron su atención a la ampliación del ingreso per cápita--erecimiento económico--eomo unaestrategia potencial para reducir la pobreza. La única pregunta era si la ampliación del ingreso seacumulaba tanto para los pobres como para el resto de la sociedad, o si los había dejado atrás. En1955, Simon Kuznets llamó la atención a la consideración del crecimiento económico y ladesigualdad del ingreso, describiéndolo como "vital para gran par te del análisis y del

pensamiento económico".15 Kuznets examinó la cuestión con alrededor del 5 por ciento de lainformación empírica y 95 por ciento de especulación, según su propio relato, sugiriendoexplicaciones para-y argumentos teóricos contra-su escasa información.16 Lo que se conoceactualmente como la curva de Kuznets o la Hipótesis de la U Inver tida proviene de un ejercicionumérico hipotético. La idea es que primariamente las economías agrícolas arrancan con una

14 Fortmann y Rocheleau (1989) en Haddad, Hoddinott y Alderman (1997).15 Kuznets (1955).16 La mayoría de sus cifras provienen de los Estados Unidos, del Reino Unido y de Alemania, con algunas

referencias a la India, Prusia, Ceilán y Puerto Rico (obras citadas).


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distribución inicialmente equitativa con un promedio bajo, pero que al desarrollarse, partes de la población emigran a otros sectores con mayor inequidad pero con pr omedios mayores.Inicialmente, esto hace que la desigualdad empeore. Pero, al seguir avanzando los países, una

parte mayor del sector rural abandona la agricultura y la desigualdad disminuye con el tiempo.Este cuadro se basó en gran medida en la teoría de la economía dual de Lewis (1954). En su

ejemplo numérico, Kuznets observó que la parte de la porción menor de la población cayó entodos los casos (pero no se halló dicho patrón en su información).

Kuznets basó su especulación en la información longitudinal del desar rollo de los paísesindustrial izados, pero muchas estimaciones subsiguientes utilizaron información comparativaentre países para explorar la hipótesis.!? Estos estudios hallaron un patrón de aumentosimportantes en la desigualdad al subir los niveles de ingreso, con ef ectos ambiguos para lareducción de la pobreza, que iban desde el empobrecimiento absoluto a las ganancias con unritmo menor al promedio. Los estudios posteriores criticaron los ejercicios comparados entre

países por ignorar efectos específicos y diferencias en las mediciones de país, y tambiénobservaron información de serie cronológica de país recién disponible.!8 La U de Kuznets seesfumó de la vista, dejando la conclusión de que la desigualdad y el ingreso no están

relacionados en forma sistemática de acuerdo con alguna ley inmutable del desarrollo.!9 Por consiguiente, un estudio de 49 países llega a la conclusión que no existe una relación estadisticaentre la desigualdad y el ingreso en cuarenta casos (más del 80 por ciento de la muestra). Cuatrode los nueve restantes exhibieron una relación en forma de U más que la U invertida de lahipótesis de Kuznets. De manera que la curva de Kuznets apareció solamente en 5 de los 49

países.2o No parece tampoco que haya una relación simple entre desigualdad y crecimiento. Cheny Ravallion (1997) hallaron que la desigualdad no estaba correlacionada con el crecimiento en elconsumo medio en 43 períodos, en donde cada período constituye un ciclo en el cual se disponede dos encuestas domiciliarias en un país.

En lugar de la curva de Kuznets, la literatura reciente apunta a una regularidad empíricadiferente. Al ponerse a disposición más información de serie cronológica, parece que la

desigualdad agregada tal como la mide, digamos, el índice Gini no cambia normalmente enforma abrupta de un año al otro. De hecho, un examen de la tabla de conexiones de datos en 49 países halló que el 91,8 por ciento de la variación en la desigualdad se debía a la variacióncomparativa entre los países mientras que solamente el 0,85 por ciento se atr i buía a la variacióncon el tiempo.2! El mismo estudio también mostró que pocos países exhibían tendenciassignificativas desde el punto de vista estadístico con el tiempo. Tr einta y dos de los 49 países norevelaron ninguna tendencia, mientras que 10 exhibieron una tendencia creciente a ladesigualdad y 7 una decreciente (Li, Squire, Zou, 1998). Esto no quiere decir que la desigualdadno cambia. Obviamente, sí lo hace y en algunos casos-China, Europa Oriental, el ReinoUnido--en forma bastante rápida. No obstante, resulta sorprendente que la desigualdad es

persistente para muchos países durante extensos períodos de tiem po. Y donde la desigualdad ha

17 Ahluvalia y otros (1979), Puakert (1973), Chenery y Syrquin (1975) y Ahluwalia (1976).18 Anand y Kanbur (1998), Bruno y otros (1998), Deininger y Squire (1998).19 En su examen de la distribución del ingreso yel desarrollo, Kanbur (1998) describe esta conclusión como el"consenso emergente".20 Deininger y Squire, 1998, página 279.21 Li, Squire y Zou, 1998, página 4.


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cambiado en forma rápida, ha aumentado. No contamos con evidencia sólida de reduccionesrápidas en la desigualdad. En los siete países en donde la desigualdad disminuyó en la muestrade Li, Squire y Zou, la tasa promedio de disminución fue de 0,3 puntos Gini al año. Ello implicaque tomaría alrededor de 60 años para un país con los niveles de inequidad de América Latina

para llegar al promedio de todos los países en desarrollo.

Habiendo dicho eso, incluso los cambios pequeños en la desigualdad total pueden tener una repercusión importante sobre la pobreza. Es dificil establecer una fórmula simplerelacionando los cambios en las medidas totales de desigualdad tales como el índice Gini con loscambios en la pobreza. Por consiguiente, el índice Gini puede aumentar o disminuir y dejar sincambios la pobreza si cambia la distribución por encima de la línea de pobreza. Y la pobreza

puede aumentar o disminuir sin ningún cambio en el índice de Gini si hay cambios decompensación apropiados en la distribución entre los que no son pobres. Par a explorar larepercusión de la desigualdad sobre los pobres, necesitamos especificar con mayor precisión elcambio en la distribución.

Una especificación que ha recibido alguna atención22 supone que la curva de Lorenz

varía en una proporción constante de la diferencia entre la propor ción actual del ingreso total quese acumula a cada grupo de ingreso y partes iguales. Esto conduce a elasticidades manejablesdesde el punto de vista analítico de la brecha de pobreza con respecto al índice de Gini. 3Utilizando la línea de pobreza de un dólar al día, la elasticidad puede llegar a ser del 8,2 (Brasil),del 12,6 (Chile) e incluso de12l,1 (Tailandia). En los países con menores ingresos y por endecon mayor pobreza, sin embargo, las elasticidades son mucho menores: 0,82 (India), 0,76(Uganda) y 0,40 (Zambia). Sin embargo, la experiencia de dos países revela la importancia de lascaídas sostenidas en la desigualdad con el transcurso del tiempo. Desde inicios de la década del60 a inicios de la década del 90, Tai1andia vio subir su índice Gini en un 0,31 puntos Gini por año; Noruega vio caer el suyo en una cantidad simi1ar -o,34 puntos Gini por año. En Tailandia,los ingresos del quinti1 más pobre crecieron a la mitad de la tasa del ingreso per cápita medio; en

Noruega, crecieron casi e180 por ciento más rápido que la media.24

Aún más, si bien no hay evidencia de ningún vínculo sistemático entre la desigualdad y elnivel de ingreso, ni entre la desigualdad y la tasa de crecimiento (ver la evidencia citada arriba), puede haber una relación inversa de la desigualdad inicial en el ingreso o los activos con elcrecimiento. C1arke (1996) realiza uno de los estudios econométr icos más cuidadosos en laliteratura y halla un efecto negativo sólido y estadísticamente significativo de desigualdad inicialen el ingreso sobre el crecimiento futuro. Concluye que una reducción en desigualdad de unadesviación estándar por encima de la media a una desviación estándar por debajo de ellaaumentaría la tasa de crecimiento a largo plazo en 1,3 puntos por centuales por año. En contraste,la investigación subsiguiente utilizando información de mayor calidad ha hallado un impacto

positivo de la desigualdad inicial sobre el crecimiento (Li y Zou, 1998 y For bes, 1998).

22 Ver Kakwani, 1980 y Lipton y Ravallion, 1995.23 La brecha de pobreza se define como la cantidad de transferencia (perfectamente enfocada) que se requiere paraatraer a todo el mundo a la línea de pobreza expresada en términos de la propor ción de la línea de pobrezamultiplicada por toda la población.24 Cálculo de los autores utilizando la base de datos de Deininger-Squire.


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Si bien la evidencia acerca de la desigualdad en el ingreso inicial puede por consiguienteser desigual, varios autores han hallado una relación sólida entre el crecimiento y la distribucióninicial de diversos tipos de activos. Por ejemplo, Birdsall y Londoño (1997) concluyeron que ladistribución inicial del capital humano afecta el crecimiento futur o, mientras que Deininger ySquire (1998) hallaron que la distribución desigual inicial de la tierra reduce el crecimiento

futuro. Una cosa con la que hay que tener cuidado en estas regresiones de crecimiento agregadases la posibilidad de un sesgo de agregación. Ravallion (1998) halló que ese sesgo es bastantegrande, y un micro modelo congruente de crecimiento de consumo al nivel de hogar agricolaindicó un efecto mucho más peligroso de desigualdad de activos en el crecimiento del consumo.Estas conclusiones indican la posibilidad de identificar políticas r edistributivas que aumenten elcrecimiento y que por consiguiente puedan arrojar un beneficio do ble para los pobres.

Es probable que la búsqueda de un vínculo mecánico entre la desigualdad y el ingreso noresulte fructífera. Existen demasiadas experiencias diferentes y ese enfoque tampoco conduce adiscernimiento de política (Kanbur, 1998). Tanto el crecimiento como la desigualdad son

resultados de políticas económicas así como de capacidad institucional, y están sujetos atendencias y choques externos. Aún más, existe ahora una literatur a empírica substancial en laserie de factores que influyen sobre el crecimiento (Barro y Sala-I-Martin, 1995, Easter1y, yotros, 1993) y una de menor peso sobre los factores que influyen la desigualdad (Bourguignon yMorrison, 1990, Li, Squire, Zou, 1998). Es extraño, sin embargo, que los analistas han buscadonormalmente los vínculos mecánicos cuando investigan el crecimiento y la desigualdad a la vez,en gran medida ignorando el papel de la política. Y cuando han investigado el papel de la

política, normalmente han observado por separado al crecimiento y a la desigualdad. Sinembargo, la pieza clave de información desde el punto de vista de los responsables de laadopción de políticas es cómo las políticas influyen tanto el crecimiento como la desigualdad.

Las políticas para ayudar a los pobres deben examinar cómo aumentar el crecimiento y

mejorar la igualdad al mismo tiempo, o por 10menos cómo atenuar el crecimiento que generadesigualdad con medidas a favor de los pobres. Lundberg y Squir e (1999) demuestran laimportancia de examinar el impacto de la política tanto sobre el cr ecimiento como sobre ladesigualdad y estiman ecuaciones separadas de crecimiento y de desigualdad basadas en laliteratura existente. Estas regresiones revelan una variable común-la educación--que essignificativa en ambas ecuaciones. La educación comprende una compensación-reduce elcrecimiento pero mejora la desigualdad. Esta es la confirmación inmediata de que el tratamientoseparado del crecimiento y de la desigualdad puede ser bastante engañoso desde una perspectivade política.

La valoración de modelos están dar separados indica que tres variables-apertura,libertades civiles y distribución de la tierra-son significativas exclusivamente tanto para el

crecimiento o para la igualdad. Esto sugiere que el responsable de la adopción de políticas tieneun espacio amplio para escoger un conjunto de políticas que benef icia tanto al crecimiento comoa la igualdad. Pero las tres variables son mutuamente exclusivas desde el punto de vistahipotético. Lundberg y Squire volvieron a correr las regresiones estándar pero ahora incluyentodas las variables en ambas ecuaciones. En el modelo conjunto, la distribución de la tierra y las


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libertades civiles se confirman como variables mutuamente excluyentes pero la apertura ahorasignifica una compensación-aumenta el crecimiento pero empeor a la igualdad. Lundberg ySquire concluyen que, por lo menos para estos modelos simples, el análisis independiente delcrecimiento y de la desigualdad produce resultados potencialmente engañosos, o por lo menosincompletos, para el responsable de la adopción de políticas. Estos resultados sugieren también,

sin embargo, que, incluso cuando el crecimiento y la desigualdad se analizan conjuntamente,todavía es probable que hayan variables mutuamente excluyentes que implican un grado deflexibilidad para el responsable de la adopción de políticas.

Lundberg y Squire también examinan la determinación con junta del crecimiento y de ladesigualdad en especificaciones más realistas. La apertura, la prof undidad f inanciera y laredistribución de la tierra surgen como políticas que promueven el crecimiento en la totalidad delas distintas especificaciones. También concluyen que con la excepción importante de la aperturaal intercambio, estas políticas benefician la igualdad, aunque estos resultados no se mantienen

para todas las especificaciones y su impacto cuantitativo es pequeño. Ciertamente, un resultadogeneral que emerge de este análisis es que el crecimiento es mucho más sensible que la igualdada las intervenciones de política. Por ejemplo, la elasticidad del cr ecimiento con respecto al índice

de apertura es-0,33; con respecto a la desigualdad es 0,01. En ningún caso la variable tiene unainfluencia relativamente más grande sobre la desigualdad que el cr ecimiento. Esto es congruentecon la experiencia histórica: las tasas de crecimiento son mucho más volátiles que ladesigualdad.25

Estos resultados ilustran la importancia de tratar al crecimiento y a la desigualdad enconjunto. Un desempeño firme del crecimiento incluso con una r educción r elativamente modestaen la desigualdad tiene una repercusión enorme sobre los ingresos de los pobres. La evidenciahistórica respalda este punto de vista. La información desde inicios de la década del 60 hastainicios de la década del 90 muestra que tanto Indonesia como Taiwán experimentaroncrecimiento rápido y al menos sin deterioro en la desigualdad--en ambos países la desigualdadcayó pero la tendencia no era significativa desde el punto de vista estadístico. Durante este

período, el quintil más pobre en Indonesia vio aumentar su ingreso a una tasa del 4,8 por cientoanual; en Taiwán al quintil más pobre le fue mejor aún, a una tasa anual del 5,8 por ciento,z6

La comprensión de las políticas y las estrategias de desarrollo de estos países debe brindar orientación valiosa a otros países. El Informe sobre el desarrollo mundial de 1990 indicó:un entorno macroeconómico estable (para alentar la inversión prívada), tér minos de intercambiosectorial relativamente sin distorsiones (para evitar el sesgo contr a la agricultura), mercados defactores relativamente sin distorsiones (para evitar la producción intensiva en términos delcapital), y suministro público de infraestructura especialmente par a las áreas rurales (para evitar el sesgo urbano). Otra característica que subyace en el éxito de estos países fue su énfasis en eldesarrollo humano. Invirtieron mucho en la educación y en la salud de sus pueblos como unfactor de contribución al crecimiento pero también como beneficio en sí mismo. Observaremos

esta dimensión adicional de la pobreza en forma más exhaustiva en la siguiente sección.

25 Ver Easterly y otros (1993) en lo relativo al crecimiento y Li, Squire y Zou (1998) en cuanto a la desigualdad.26 Cálculos de los autores utilizando la tabla de datos


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Una encuesta reciente acerca de la pobreza llega a la conclusión de que: "El indicador

preferido en términos generales de los niveles de vida los hogares es una medida integral enforma adecuada del consumo corriente, dado por un agregado valuado-ponderado sobre todas lasmercaderías comercializadas consumidas por el hogar de todas las fuentes (compras, regalos y producción propia)".27 Esta declaración cuidadosamente formulada resume bien la visiónconvencional acerca de la medición de la pobreza. En principio, esta defmición capta el valor delos bienes suministrados públicamente que a menudo se proporcionan gratis o si no estánsumamente subsidiados mientras haya un precio de mercado pertinente. En la práctica, sinembargo, esto no siempre se puede hacer. Hay muchos bienes y servicios como estos, pero dosque casi siempre se brindan de esta manera son servicios de salud y de educación básica. Aúnmás, la defmición no capta los bienes públicos-rociado de pantanos para eliminar la malaria, por ejemplo--muchos de los cuales influyen los resultados de salud. En virtud de que el nivel yla calidad de los servicios de educación básica y de salud, incluyendo los bienes públicos, varía

en forma importante de un país a otro, la mayoría de los analistas recomienda la inclusión de losindicadores sociales para llegar a una evaluación global de las condiciones de vida. Por ejemplo,el Informe sobre el desarrollo mundial "complementa una medida de pobreza sobre la base delconsumo con otras, tales como nutrición, expectativa de vida, mor talidad de niños menores de 5años y tasas de matricula escolar ".28

La palabra clave en la cita anterior es "complementa"-los indicadores sociales brindaninformación que no se capta en las mediciones convencionales de la pobreza. El dominio de lasmercaderías adquiridas en el mercado es importante, pero también 10 es el acceso a los bienes públicos. Un enfoque alternativo trata al ingreso (o a los gastos) como un insumo a otrosobjetivos, que son más fundamentales. Por ejemplo, la concentración del Inf orme sobre eldesarrollo mundial de 1980 se encuentra en la "pobreza absolut a-una condición de vida tan

caracterizada por la malnutrición, el analfabetismo y la enfermedad que está por debajo decualquier defmición razonable de decencia humana".29 Esto representa una diferencia marcadade las definiciones convencionales en tanto y en cuanto no menciona ingreso o gasto sino que secentra en el bienestar como 10 revela el estado de nutrición, el logro educativo y la condición desalud. Efectivamente, el ingreso puede ser importante para la realización de estos resultados,

pero no hay una transformación garantizada o universal del ingreso en estos resultados, y deacuerdo con este punto de vista, son los resultados los que cuentan.

Esta visión ha recibido respaldo intelectual de la definición de pobr eza de Sen entérminos de "capacidades,,30. Sen llama capacidad a las libertades importantes de que disfruta lagente para llevar el tipo de vida que tiene razones para valorar, tales como funcionamientosocial, mejor educación básica y atención de salud, y longevidad.3! Los argumentos a favor del

27 Lipton y R avallion, 1995, páginas 2573-4.28 Banco Mundial (1990), página 26.29 Banco Mundial (1980), página 32.30 Sen (1981) y (1984).31 Sen (1999).


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Una encuesta reciente acerca de la pobreza llega a la conclusión de que: "El indicador

preferido en términos generales de los niveles de vida los hogares es una medida integral enforma adecuada del consumo corriente, dado por un agregado valuado-ponder ado sobre todas lasmercaderías comercializadas consumidas por el hogar de todas las fuentes (compras, regalos y

producción propia)"?? Esta declaración cuidadosamente formulada r esume bien la visiónconvencional acerca de la medición de la pobreza. En principio, esta definición capta el valor delos bienes suministrados públicamente que a menudo se proporcionan gratis o si no estánsumamente subsidiados mientras haya un precio de mercado pertinente. En la práctica, sinembargo, esto no siempre se puede hacer. Hay muchos bienes y ser vicios como estos, pero dosque casi siempre se brindan de esta manera son servicios de salud y de educación básica. Aúnmás, la definición no capta los bienes públicos-rociado de pantanos para eliminar la malaria,

por ejemplo--muchos de los cuales influyen los resultados de salud. En virtud de que el nivel yla calidad de los servicios de educación básica y de salud, incluyendo los bienes públicos, varíaen forma importante de un país a otro, la mayoría de los analistas recomienda la inclusión de losindicadores sociales para llegar a una evaluación global de las condiciones de vida. Por ejemplo,el Informe sobre el desarrollo mundial "complementa una medida de pobreza sobre la base delconsumo con otras, tales como nutrición, expectativa de vida, mortalidad de niños menores de 5años y tasas de matrícula escolar ".28

La palabra clave en la cita anterior es "complementa"-los indicador es sociales brindaninformación que no se capta en las mediciones convencionales de la pobreza. El dominio de lasmercaderías adquiridas en el mercado es importante, pero también lo es el acceso a los bienes

públicos. Un enfoque alternativo trata al ingreso (o a los gastos) como un insumo a otrosobjetivos, que son más fundamentales. Por ejemplo, la concentración del Informe sobre eldesarrollo mundial de 1980 se encuentra en la "pobreza absoluta-una condición de vida tancaracterizada por la malnutrición, el analfabetismo y la enfermedad que está por debajo de

cualquier defmición razonable de decencia humana".29 Esto representa una diferencia marcadade las definiciones convencionales en tanto y en cuanto no menciona ingreso o gasto sino que secentra en el bienestar como lo revela el estado de nutrición, el logro educativo y la condición desalud. Efectivamente, el ingreso puede ser importante para la realización de estos resultados,

pero no hay una transformación garantizada o universal del ingreso en estos r esultados, y deacuerdo con este punto de vista, son los resultados los que cuentan.

Esta visión ha recibido respaldo intelectual de la definición de pobreza de Sen entérminos de "capacidades,,30. Sen llama capacidad a las libertades importantes de que disfruta lagente para llevar el tipo de vida que tiene razones para valorar, tales como f uncionamientosocial, mejor educación básica y atención de salud, y 10ngevidad.31 Los argumentos a favor del

27 Lipton y Ravallion, 1995, páginas 2573-4.28 Banco Mundial (1990), página 26.29 Banco Mundial (1980), página 32.30 Sen (1981) y (1984).31 Sen (1999).


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enfoque de capacidad son que: la pobreza puede caracterizarse por pr ivación de la capacidad,dado que estos son intrínsecamente importantes mientras que el ingr eso bajo solamente esimportante desde el punto de vista instrumental; el ingreso bajo no es la única influencia en la

privación de la capacidad; y el impacto del ingreso sobre las capacidades varía entre lasdiferentes comunidades, familias y personas. Es interesante destacar que hay una conexión entre

la mejora de capacidad con el mayor poder de ganancia y no solamente en el otro sentido. Estoapunta a la importancia de una ciudadanía bien preparada para sacar ventaja de las oportunidadeseconómicas.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ha asumido el papel principal endefinir la pobreza en términos del desarrollo humano y ha creado varias medidas quecomprenden el Índice de desarrollo humano y, de particular importancia para este análisis, elÍndice de pobreza humana (IPH). Este índice se concentra en tres aspectos de la privaciónhumana-longevidad, alfabetismo y condiciones de vida. La longevidad se mide por el

porcentaje de gente que fallece antes de los 40 años, el alfabetismo por el por centaje de adultosque están alfabetizados, y las condiciones de vida por una combinación del porcentaje de la

población con acceso a los servicios de salud, el porcentaje de la población con acceso a agua

potable y el porcentaje de niños malnutridos menores de cinco años de edad. Si bien lainformación sobre cada aspecto es valiosa, su consolidación en un índice único plantea una seriede temas serios. Aparte de la pérdida de información pertinente en cuanto a política, laconsolidación requiere la selección arbitraria de pesos, una caracter ística que está sujeta a críticasconsiderables en la literatura.32

A diferencia de las medidas convencionales de pobreza consideradas anteriormente, elIPH como mucho coloca en una lista jerárquica a los países del mundo. Debido a que son mediosnacionales-tales como el PIB per cápita-no nos dicen nada acer ca de los pobres. Si bien se

presume que los gobiernos están interesados en la expectativa de vida de todos sus ciudadanos,de la misma manera en que se presume que están interesados en los ingresos de todos losintegrantes de la población, una concentración especial en la pobreza requiere que observemos atodos los que pueden esperar vivir la menor cantidad de años. Los promedios nacionales no

permiten hacer una lista jerárquica de los hogares dentro de los países. Y en su carácter de tales,no pueden utilizarse para distinguir a los pobres de los que no lo son. Por supuesto, esto refleja laausencia de encuestas domiciliarias que permiten el cálculo de las distribuciones pertinentes. Sinembargo, para algunas medidas de desarrollo humano, comienza a estar disponible lainformación a nivel del hogar . Dondequiera que se disponga de dicha información, los hogaresque son pobres de acuerdo con una medida basada en el gasto registran malos índices en otrosindicadores de bienestar. Los cuadros 2 y 3 ilustran este tema.

El Cuadro 2 muestra que los hogares más pobres por nivel de ingreso en cinco países deAmérica Latina logran menos años de educación que los hogares más ricos. En los hogares más

pobres, la cantidad de años de educación para los jóvenes de 25 años varía de la mitad a unquinto de la que logran sus contrapartes en los hogares más ricos. En cada país, la cantidad de

años de educación aumenta en forma constante al subir en la escala del ingr eso.

32 Ver , por ejemplo, McGillivray y White (1993) y Ravallion (1997) acerca del tema del Índice similar del desarrollohumano.


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Cuadro 2: Promedio de años de educación para los jóvenes de 25 años por nivel de ingreso. Información. d d' ir " . 'd Am" L' provemente e encuestas OtnlC lanas reCIentes en cmco paises e enca atma

Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Cbile 6,24 6,88 7,09 7,40 7,69 8,16 8,47 9,80 10,88 12,83Brasil 1,98 2,49 2,97 3,41 3,66 4,40 4,49 5,98 7,43 10,53México 2,14 2,95 3,78 4,15 4,78 5,66 6,06 7,24 8,89 12,13

Perú 3,87 4,17 4,95 5,69 6,60 7,05 7,66 8,28 9,04 10,80

Venezuela 4,66 4,94 5,27 5,72 6,23 6,68 7,20 7,78 8,58 10,81

El cuadro 3 revela una situación casi idéntica (pero opuesta) para la salud y laenfermedad en los países en desarrollo. Los muy pobres generalmente están mucho másenfermos que el resto de la población. En la muestra de países asiáticos y africanos que apareceen el Cuadro 3, la proporción de niños nacidos en los 5 últimos años que ya f allecieron es de 3 a6 veces mayor en el decil más pobre que en el más rico. En dos de los países- Tanzania yUganda-casi la mitad de los niños que nacieron en el decil más po bre en los últimos cinco añosya ha fallecido. Tal como con la educación, pero en el sentido inverso, el cuadr o revela una caídaconstante en esta medida de la mortalidad infantil al aumentar la riq ueza.

Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Banl!lades b 0,19 0,13 0,10 0,09 0,08 0,10 0,07 0,09 0,09 0,06Indonesia 0,25 0,14 0,08 0,06 0,06 0,05 0,05 0,05 0,04 0,04Madal!ascar 0,25 0,14 0,13 0,10 0,1 0,10 0,10 0,09 0,08 0,08Pakistán 0,18 0,10 0,10 0,09 0,09 0,07 0,08 0,07 0,07 0,06Tanzania 0,49 0,18 0,13 0,14 0,11 0,10 0,08 0,07 0,07 0,09Ul!anda 0,48 0,19 0,16 0,14 0,13 0,09 0,12 0,09 0,09 0,07

De esta evidencia, no debe sacarse la conclusión que la identificación de los pobres deacuerdo con las dif erentes dimensiones de la pobreza conducirá exactamente a los mismosresultados. Un estudio que utilizó información recogida en 1985 en la Costa de Marfil demostrócorrelaciones relativamente modestas entre medidas diferentes de pobreza. Del 30 por ciento de

la población identificada como pobre por una medida basada en el consumo per cápita ajustado por composición de familia, se identificaron así menos de la mitad en donde el criterio era laeducación promedio de los adultos (Glewwe y van der Gaag, 1990). Una conclusión similar surge del estudio de seis países en vías de desarrollo--"las personas con menor es ingresos en

promedio también cuentan con menor bienestar en otras dimensiones ... Sin em bargo, también esnotable que las correlaciones son bastante modestas-el ingreso ex plica nor malmente muy pocode la variación en los indicadores de bienestar métricos no monetar ios" (Appleton y Song, 1999,

página 25). Sin embargo, este estudio no da margen para la composición de la familia para llegar a su medida del consumo per cá pita. Por consiguiente, si bien existe claramente unasuperposición-los que carecen de ingresos son también los que están menos educados y sufrenmás enfermedades-la correspondencia es menos que completa y puede, en algunos casos, ser muy pequeña.

Vimos anteriormente que los pobres, a fin de cuentas, ganan con el cr ecimiento de baseamplia (ciertamente tienen poco que ganar de la contracción o del estancamiento). Desde esta

perspectiva, entonces una estrategia de reducción de la pobreza que no dé un papel central alcrecimiento que mejore la equidad tiene pocas probabilidades de tener éxito. ¿Cómo debe


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cambiar la estrategia si la definición de pobreza se amplía para incorporar el desarrollo humanomedido por , digamos, la expectativa de vida o el alfabetismo? Esta extensión capta dimensionesimportantes de la pobreza que se pierden con las medidas convencionales de ingresos o de gastosespecialmente como se usan en el trabajo aplicado. Sirve para recordamos que hay instrumentosadicionales de política que necesitan tomarse en cuenta. Aún más, hay interacciones importantes

en juego--tanto entre los diversos elementos del desarrollo humano y entre aquellos elementos yel crecimiento.

Una sociedad enfrentada a la tarea de brindarles servicios sociales a los pobres bien puede preguntarse por dónde empezar. Las vidas de los pobres están rodeadas de una serie decírculos viciosos, en donde los círculos virtuosos parecen girar completamente fuera de sualcance. Estas interacciones han venido siendo reconocidas durante algún tiempo. El Informesobre el desarrollo mundial de 1980, por ejemplo, enfatiza que "los diferentes elementos deldesarrollo humano son determinantes claves entre sí" (página 68) y habla de la "red continua deinterrelaciones" (página 69). Los esfuerzos de mejorar sobre la base del rendimiento pasado en la

prestación de servicios sociales están más al tanto que nunca acerca de estas interacciones.

Por ejemplo, muchos estudios han demostrado que la educación de las madres tiene unefecto positivo firme en la salud de sus niños. Ahora sabemos que esto ocurr e porque laeducación le permite a la madre obtener y procesar información. Por consiguiente, un estudioque utiliza información del noreste del Brasil en 1986 muestra que los padres que hicieron uso enforma regular de los medios masivos de comunicación tuvieron niños más sanos en términos desus mediciones de altura por edad. Una vez que se incluyeron las variables para el uso de losmedios masivos de comunicación, los años de educación escolar de la madre ya no registró unefecto independiente. Una interpretación de este resultado es que la educación es necesaria paraque las madres procesen la información, pero que el acceso al material pertinente a través de losmedios masivos de comunicación es necesario para que la educación tenga un efecto sobre la

salud del niño (Thomas, Strauss y Henriques, 1991). Un estudio q ue utiliza información deMarruecos de 1990-1991 suministra respaldo para esta interpretación. Su conclusión fue que elconocimiento básico de salud de la madre registró un efecto directo sobre la salud del niño, y quela educación y el acceso a los medios masivos de comunicación demostraron ser los vehículos

para adquirir ese conocimiento (Glewwe, 1997).

yhay muchos estudios que muestran que la mejor salud aumenta la asistencia a laescuela y el rendimiento escolar. Sin embargo, a menudo estos estudios utilizan informacióncomparativa y se basan en la memoria. Para superar éste problema, un estudio reciente utilizainformación longitudinal para investigar la repercusión de la salud y la nutrición del niño en lasmatriculaciones escolares en la zona rural de Pakistán. A diferencia de la mayor parte del restode los trabajos, esta información permite a los autores diluir la hipótesis que la salud y lanutrición del niño está predeterminada antes que determinada por las elecciones que se hacen en

el hogar. Sus cálculos de punto predilectos indican que la nutrición y la salud del niño son tresveces más importante para la matriculación que 1 0 que sugerirían los enfoques convencionales(Alderman y otros, 1997). También concluyen que los efectos son mayores para las niñas que

para los varones. Si bien este estudio demuestra que la salud y la nutrición mejores del niño


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inducen a una mayor escolaridad, su argumento metodológico aumenta nuestra confianza en losresultados de los trabajos previos que también indican un efecto positivo sobre el rendimiento.

Además de las interrelaciones entre los diversos aspectos del desarrollo humano, hayvínculos importantes entre el desarrollo humano y la capacidad de ganar ingr esos-el ingreso esun determinante y resultado importante del desarrollo humano. La f orma específica en la cual los

pobres participan en el crecimiento tiende a ser por medio del uso mayor o más productivo de"su activo más abundante", la mano de obra. Pero parte de las características intrínsecas de la

pobreza-la falta de educación, la mala nutrición y salud deficiente-también contribuye a losefectos funcionales sobre su capacidad para trabajar. Algunos de los vínculos que o bien mejorano limitan las capacidades de los pobres pueden dar una idea de las interacciones sumamentediversas entre el desarrollo humano y el crecimiento. Por ejemplo, una persona bien alimentada

puede trabajar más, por consiguiente ganar más y a la vez consumir más y ahorrar más,garantizando la alimentación futura y la capacidad de trabajo. En forma similar, una persona coneducación primaria puede aceptar un trabajo con mejor salario, garantizando la capacidad de sus

niños de asistir a la escuela. ilustramos esto brevemente de la amplia literatur a empírica acercade estas vinculaciones.

Tomando de una encuesta de 1.725 hogares en Conakry, Guinea en 1990, Glick y Sahn(1997) examinaron la repercusión de la educación sobre los salarios de la mano de obra por sector de empleo. Dos resultados son dignos de notar . Primero, la educación aumenta los salariosde los hombres y de las mujeres en los tres sectores examinados-empleados independientes,empleados asalariados del sector privado y empleados asalariados públicos. Por consiguiente,incluso en una zona de bajos ingresos como lo es Conakry, los beneficios de la escolaridadresultan claramente visibles. Y en segundo lugar, los autores destacan que se espera que el sector informal (que se superpone con las empresas pequeñas de los inde pendientes) sea una fuenteimportante de aumento del empleo en el África. Incluso aquí, se demuestra q ue las ganancias

aumentan con el nivel de educación. Por ejemplo, terminar la escuela primar ia aumenta lasganancias horarias de la empresa de las mujeres en un 30 por ciento.

Las medidas del estado de nutrición y de la condición de salud también han demostradotener repercusiones positivas sobre los salarios y la productividad. Aún más, estas repercusionesson mayores para los pobres que para los que no lo son. Strauss y Thomas (1997) demuestranque con el control de una serie de factores, los hombres más altos en los Estados Unidos gananmás-una estatura mayor en un uno por ciento se asocia con un aumento del 1 por ciento en lossalarios. La misma relación para los varones brasileños es mucho más potente--e1 mismo 1 por ciento de aumento en altura implica un 7 por ciento de aumento en salarios. En su estudio de laliteratura, Strauss y Thomas (1998) llegan a la conclusión que las mejoras en salud resultanefectivamente en aumentos en la productividad y en los salarios y, lo que es más importante paralos propósitos actuales, "es probable que los efectos sean mayores para los que son más

vulnerables, los más pobres y los que tienen poca educación".


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Sin estos elementos fundamentales básicos, los pobres no pueden sacar provecho de lasoportunidades para ganar ingresos que vienen junto con el crecimiento.33 Al mismo tiempo, lasociedad sufre la pérdida de sus contribuciones potenciales. Por consiguiente, el suministro deservicios sociales básicos, además de ser importante en sí y por sí, constituye un elementoimportante en el crecimiento de la sociedad. Como se esperaría, las comparaciones nacionales

indican ciertamente una correlación amplia entre niveles de ingreso y expectativa de vida,alfabetismo, mortalidad infantil y demás. Pero el crecimiento del ingreso por sí mismo no setraslada necesariamente a mejoras en la condición de salud o en el logro educativo; ni la salud ola educación mejores conducen necesariamente a aumentos en el ingreso.

Por ejemplo, hay otros valores atípicos sorprendentes de la correlación general entre elingreso y otras medidas de bienestar. El Informe sobre el desarrollo humano de 1994 mostró aSri Lanka, Nicaragua, Pakistán y Guinea todos con ingresos per cápita en el orden de los $400 a$500, pero con expectativas de vida de 71,65,58 Y 44 años respectivamente y con tasas demortalidad infantil de 24, 53, 99 y 135 por 1.000 nacidos vivos. Los valores atípicos ofrecen amenudo perspectivas valiosas, pero en este caso por lo menos hay dos interpretaciones.

Primero, los recursos generados por el crecimiento pueden no utilizar se en una forma que promueva mejoras en otros indicadores. El crecimiento brinda una oportunidad pero esaoportunidad tiene que aprovecharse. Anand y Ravallion (1993) brindan apoyo a este punto devista. En una muestra de 22 países, probaron que la relación observada entre las mejoras en lasexpectativas de vida y los aumentos en el ingreso medio desaparecen una vez se introducen lasmedidas para la pobreza en relación con el ingreso y el gasto público per cápita en salud. Estosugiere que el aumento en el ingreso medio se traslada a mejoras en expectativa de vidasolamente si el crecimiento reduce la pobreza (los aumentos en el ingreso de los pobres soncriticas para las mejoras importantes en expectativa de vida) y si se hacen las pr evisionesadecuadas para la atención de la salud pública. Lo que resulta critico es la forma en que se usanlos frutos del crecimiento económico. Sri Lanka ha utilizado su ingr eso en forma efectiva en estesentido, mientras que Guinea no lo ha hecho.

Pero también hay una segunda interpretación. La estructura de los incentivos y lasinversiones suplementarias para garantizar que la sociedad y, especialmente los pobres, alcancenel beneficio máximo, incluyendo mayores ingresos, de la inversión en educación y en salud

puede no estar implantado (Squire, 1993). Existe evidencia en respaldo de este punto de vistaespecialmente en lo que respecta a la educación. Por consiguiente, las regresiones entre los

países sugieren que la repercusión del crecimiento en el capital educativo sobre el crecimiento enel PIE por trabajador es "escasa y negativa en forma congruente" (pr itchett, 1996). Pritchettencuentra la cuadratura del círculo entre el efecto aparentemente positivo de la educación a nivelindividual y su efecto aparentemente insignificante al nivel agregado al distinguir entre lasactividades de procura de renta y las productivas (Murphy, Shleifer y Vishny, 1991). Si lasganancias de ser educado se hallan por lo menos en parte en la procura de renta entonces las

personas que reciben educación, gozarán de aumentos en ingreso pero el ingr eso nacional no va aaumentar necesariamente. De acuerdo con este punto de vista, países como Sr i Lanka han gozado

33 Por ejemplo, Ravallion y Datt (1999) muestran que el crecimiento económico no agrícola en los Estados de laIndia era menos efectivo en reducir la pobreza en Estados con educación bási ca mala.


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de los beneficios inmediatos de mejor salud y más educación pero no han llegado a concretar losaumentos en el ingreso que podrían acompañarlos.

El argumento que el crecimiento no se traduce necesariamente en progreso social y elargumento que las mejoras en la salud y la educación no conducen necesariamente a ingresos

más altos pueden, por supuesto, darse vuelta. Los países que han utilizado los beneficios delcrecimiento para financiar atención de salud básica y educación par a todos, y donde los paíseshan puesto en funcionamiento estructuras de incentivos e inversiones complementarias paragarantizar que la mejor salud y la mejor educación llevan a ingresos más altos, los pobres se han

beneficiado por partida doble-tienen más salud y están mejor educados y han aumentado suconsumo. El Informe sobre el desarrollo mundial de 1990 realizó avances en esos dos frentes ysu estrategia doble, argumentando que se reforzaban mutuamente y que el uno sin el otro no erasuficiente.

La mayoría de los países del Oriente Asiático antes de la crisis reciente, ilustran 10 que se puede lograr. La pobreza cayó abruptamente en el Asia Oriental desde 1975, cuandoaproximadamente seis de cada diez asiáticos orientales vivían en la pobreza a bsoluta, a 1995, en

el que solamente dos de cada diez estaban en tal situación. Al mismo tiempo, y en parteimpulsando estos logros, los gobiernos invirtieron en capital humano por medio de gastos públicos en educación y salud. Durante el mismo período de 20 años, la expectativa de vidaaumentó en más de 9 años, los años promedio de educación aumentaron en un 60 por ciento, y lamortalidad infantil cayó de 73 por mil nacimientos a 35.34 Si bien estos logros puedendeteriorarse en alguna medida durante la crisis actual, su repercusión duradera todavíarepresentará una medida de avance que no se ve en ningún otro lado.

Varios estudios empíricos recientes al nivel doméstico utilizando la tabla de conexionesde datos suministran más respaldo a una interacción sólida entre desarrollo humano ycrecimiento en ingresos. Por ejemplo, se estudió un grupo de 891 hogares en el Perú durante el

período de 1994 a 1997. El estudio halló que cuánto más alto era el grado de educación de lacabeza de familia en 1994, tanto más grande el crecimiento en los gastos per cápita en el períodosubsiguiente (Chong y Hentschel, 1999). En forma similar, la tabla de conexiones de datos de2.678 hogares vietnamitas que cubre el período 1993 a 1998 llegó a la misma conc1usión-mientras en promedio aquellos hogares cuya cabeza no tenía educación vieron disminuir el gasto

per cápita, en promedio todos los hogares cuya cabeza tenía educación primar ia o más vioaumentar el gasto per cápita, siendo el aumento para aquellos con educación secundaria de cic10superior tres veces el de los que tenían educación primaria (Zaman, 1999).

Al incorporar otras dimensiones de la pobreza-longevidad y alfabetismo-en nuestradefinición amplía considerablemente la serie de instrumentos de política disponible para aliviar la pobreza. Inc1uso si no aumentan sus ingresos, las políticas que mejoran la salud de las

personas y aumentan su capacidad de absorber e intercambiar infor mación me joran la calidad desus vidas. Pero, y esta es la lección duradera del Asia Oriental antes de la crisis, en donde las

políticas y los programas para mejorar la salud y ampliar la educación se combinan con lasmedidas del gobierno diseñadas para promover la inversión y el cr ecimiento de base amplia, los beneficios para los pobres son mucho mayores. La investigación adicional a nivel de país para


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resaltar el equilibrio apropiado entre políticas para los países a niveles diferentes de desarrolloarrojaría lecciones valiosas. Transferir dichas lecciones a los países del África al sur del Sahara ydel Asia Meridional, que alberga al 70 por ciento de los pobres del mundo, todavía sigue siendoun desafio importante en la lucha para reducir la pobreza. Sin embargo, aún si este desafio norecibe respuesta, nuevos desafios están saltando a primera plana. Los riesgos tanto para los

pobres como para los que no 10 son de las grandes fluctuaciones en los movimientos de capitalson abundantemente visibles ahora en el Asia Oriental. Y, tal como explorar emos en la secciónsiguiente, el riesgo se manifiesta en una multitud de formas por 10 menos en 1 0 que se refiere alos pobres.

Las medidas convencionales de pobreza extraen mucho de la información estadísticacontenida en las encuestas domiciliarias combinadas con un corte más o menos arbitrario que

separe a los pobres de los que no 10 son. Un enfoque empírico de alternativa para medir la pobreza comprende preguntarle a la gente qué constituye la pobreza, según ellos. Lasinvestigaciones iniciales que siguen estas líneas se diseñaron para extraer inf ormación acerca deuna línea de pobreza basada en los gastos o basada en el ingreso. Por ejemplo, se les podría preguntar a los encuestados: ¿qué ingreso considerarían ellos que es el mínimo para cubrir lasnecesidades?35 El trabajo más reciente--evaluaciones participativas de la pobreza-son muchomás abiertos, interactivos y cualitativos y le permiten a la gente describir 1 0 que constituye

pobreza en cualquier dimensión que ellos escojan.

Las encuestas participativas se diseñan para saber cómo las personas de los diversosgrupos sociales evalúan su propia pobreza y las estrategias existentes para reducir la pobreza;cómo funcionan las diversas estrategias de supervivencia; qué estr ategias guber namentales de

reducción de la pobreza prefiere la gente, y cuáles son las que están preparados para respaldar.Los hallazgos están dirigidos a volver a enfocar , elaborar o validar las conclusiones extraídas deevaluaciones convencionales de la pobreza.36 Al mismo tiempo, las evaluaciones participativasde la pobreza les dan atención especial al proceso con el objetivo de hacer participar a unavariedad de interesados, generando participación, aumentando al máximo el sentido deresponsabilidad a nivel local y creando compromiso con el cambio. Cada uno es diferente, 10 querefleja el contexto del país, el tiempo dis~onible y las necesidades de información de losresponsables de la adopción de políticas. 7 Por ende, las preguntas específicas que encara cadauno variarán enormemente.

El Banco Mundial comenzó a requerir en forma sistemática una evaluación de la pobrezade cada Eaís como resultado de las conclusiones del Informe sobre el desarrollo mundial de 1990

(WDR). 8 Las evaluaciones de pobreza utilizan una variedad de fuentes para diagnosticar las

35 Ver por ejemplo Goedhart y otros, (1977) Y Hagenaars (1986).36 Salmen (1995).37 Nar ayan y Nyamwaya (1996).38 Banco Mundial (1991).


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causas estructurales de la pobreza. Las evaluaciones de la pobreza comenzaron a incluir encuestas participativas propias en 1993 siguiendo la senda marcada por investigadores talescomo N. S. Jodha, Robert Chambers y Lawrence Salmen quienes ha bían estado averiguando conlos pobres acerca de sus propias evaluaciones de su condición económica. Las evaluaciones

participativas de la pobreza derivaron su metodología de otros instrumentos analíticos utilizados

por el Banco Mundial: las evaluaciones de beneficiarios, diseñadas para obtener información delcliente, y evaluaciones rurales participativas que involucran a los interesados en obtener unacomprensión rápida de un lugar en particular . Para julio de 1998, se habían llevado a cabo 43encuestas participativas orientadas hacia la política en el Banco Mundial, habiendo por lo menosdiez más en camino. De las 43 evaluaciones participativas efectuadas, 28 fuer on en el África, 6en América Latina, 5 en Europa Oriental y 4 en el Asia.

Aunque se expresan en muchas formas diferentes, dos aspectos de la pobreza que surgende los análisis participativos y que no se capturan en las encuestas convencionales parecen deespecial importancia. Uno es la inquietud con el riesgo y la volatilidad de los ingresos, y seexpresa a menudo como una sensación de vulnerabilidad. Al hablar acerca de su situación, los

pobres describen las maneras en que las fluctuaciones, las estaciones y las crisis afectaron su bienestar. De estas descripciones, llegamos a comprender la impor tancia particular de la pobrezano solamente como un estado de contar con poco, sino también de ser vulnerable a perder lo poco que uno tiene. Los pobres describen sus interacciones con los empleados y las institucionesde gobierno, lo que revela otro aspecto importante de la vida en la pobreza: la carencia de poder

político. Esta falta de voz y de derechos políticos, que a menudo se describe como una sensaciónde impotencia, es la segunda dimensión de la pobreza revelada por las evaluaciones

participativas, y algunos la describen como la característica más fundamental de la pobreza.

La vulnerabilidad "tiene dos caras: la cara externa de la exposición a los choques, a latensión y al riesgo; y la cara interna de la indefensión, lo que signif ica la carencia de medios parahacer frente a la situación sin sufrir pérdidas considerables".39 Las f uentes externas de riesgo vandesde las lluvias irregulares y las epidemias al crimen y la violencia, así como la vulnerabilidadestructural de los hogares y el conflicto civil. Durante la guerra civil en Tayikistán, la actividadeconómica en las zonas afectadas se detuvo completamente, y en las postrimerías, las mujeres sinhombres adultos que las protegieran todavía se sentían particularmente vulnerables. Por ende, los pobres percibieron la paz y la seguridad como su prioridad mayor, incluso por encima delalimento y de la vivienda. Con la paz, la gente en Tayikistán sintió que la situación económica y

política mejoraría y que lo mismo pasaría con la seguridad fisica (Banco Mundial, 1998a). Altener que enfrentarse con una buena cantidad de riesgo, los pobres procuraron minimizar suvulnerabilidad al desastre diversificando su ingreso. Por ejemplo, en Kenia los pobres se integrana actividades tales como la agricultura de subsistencia en pequeña escala, vendedores y

pregoneros callejeros, mano de obra manual, fabricación ilegal de cerveza, soldado y adoquinadoy operar pequeñas empresas. Pero tal como veremos, estos mecanismos de hacerle frente a lasituación no son adecuados.

Los pobres sufren el riesgo porque carecen de los medios para protegerse adecuadamentecontra este-esto es lo que los hace vulnerables. Si ocurre una contingencia, los pobres tienenescasos activos para vender para encarar el problema, o el agotar dichos activos puede arrojarlos


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más profundamente dentro de la pobreza. Y a menudo no pueden pedir préstamos para cubrir susnecesidades. En Kenia, solamente el 4 por ciento de los pobres tienen acceso a los créditos por medio de los bancos y otro 3 por ciento por medio de cooperativas, principalmente porque losrequisitos de tener propiedad los excluyen. Por consiguiente, los pobres en Djibouti, Zambia yTayikistán asocian la pobreza con la inseguridad, la incertidumbre y la vulnerabilidad.4 o

La evaluación de pobreza participativa de Zambi

evolution of thinking about poverty

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