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SERIE 3- 2016
Evaluación específica del
destino y uso de los
recursos del FISM del
ejercicio fiscal 2015
Municipio: Morelia,
Michoacán
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Nombre de la evaluación:
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Fecha de inicio de la evaluación:
16 mayo 2016
Fecha de término de la evaluación:
Unidad Administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluación:
Tesorería Municipal
Titular de la Unidad Administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluación:
M.I. Alberto Gabriel Guzmán Díaz
Principales colaboradores:
T.P. Rosalba Lagunas Moreno
Gustavo Valdés López
Instancia evaluadora:
Tecnología Social para el Desarrollo SA de CV.
Coordinador de la evaluación:
Víctor Manuel Fajardo Correa
Principales colaboradores:
Lorena Gutiérrez Ugalde
José Miguel Yáñez Reyes
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Índice Introducción ........................................................................................................................................ 4
1.1. Creación de los Lineamientos generales para la operación del Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS). ....................................................... 11
1.2. Lineamientos del FAIS y ajustes (2014-2015) ......................................................... 12
1.3. Efectos para el uso de los recursos a partir a la modificación de los
lineamientos del FAIS 2015 .................................................................................................... 18
2.1. Contexto sociodemográfico ........................................................................................ 24
2.2. La medición de la pobreza ........................................................................................... 28
2.2.1. Definición de pobreza y metodología para medirla ................................. 28
2.2.2. Situación de la pobreza multidimensional en Morelia .............................. 33
2.3. Rezago social ................................................................................................................... 35
2.3.1. Definición de rezago social y metodología para medirlo ....................... 36
2.3.2. Situación del rezago social en el municipio de Morelia ........................... 38
2.4 Principales carencias en viviendas ubicadas en localidades prioritarias. . 48
2.4.1 Carencias de la población en ZAP Urbana .................................................... 48
3. Metodología a emplear ............................................................................................................... 59
3.1. Destino territorial de la inversión .................................................................................. 59
3.2 Inversión según orientación (uso) a tipos de proyectos prioritarios (obras) .... 69
4. Análisis de los resultados .............................................................................................................. 75
4.1. Descripción de la inversión del FISM ........................................................................... 75
4.2. Sobre el destino ................................................................................................................ 79
4.3. Sobre el uso ........................................................................................................................ 82
4.4. Estimación del impacto en la reducción de carencias sociales....................... 86
5. Análisis FODA y Recomendaciones ............................................................................................... 90
5.1. Análisis interno ................................................................................................................... 90
5.2. Análisis externo .................................................................................................................. 93
6. Conclusiones.................................................................................................................................. 95
Bibliografía ........................................................................................................................................ 96
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Introducción
La evaluación de los fondos y sus resultados forma parte del Sistema de
Evaluación del Desempeño (SED), así como del programa de mejoramiento
de la gestión y se articula sistemáticamente con la planeación y el proceso
presupuestario.
Así, para evaluar el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) 2015, el
municipio de Morelia, conforme a lo establecido en el numeral décimo sexto
de los “Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas
Federales de la Administración Pública Federal”, consideró en su Programa
Anual de Evaluaciones (PAE) 2016 el desarrollo de una evaluación
específica del destino y uso de los recursos del fondo conforme a lo
señalado en el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), que
establece que:
“Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social reciban las entidades, los municipios y las
demarcaciones territoriales, se destinarán exclusivamente al
financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que
beneficien directamente a población en pobreza extrema,
localidades con alto o muy alto nivel de rezago social conforme a lo
previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas de
atención prioritaria” (DOF, 2014: 30).
Asimismo, dicho ejercicio se realizará considerando los Lineamientos
Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social, particularmente en su título segundo, numeral 2.1, que
especifica la población objetivo, y el inciso B, del apartado 2.3, que hace
referencia a la localización geográfica (DOF, 2015: 4-5).
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Esta evaluación contempla los siguientes objetivos:
Objetivo general:
Determinar si la orientación de los recursos del fondo hacia los destinos y usos
responde a lo previsto en las disposiciones normativas aplicables.
Objetivos específicos:
► Evaluar si la inversión de los recursos está orientada a atender las
carencias sociales.
► Evaluar si con ello se estima que se contribuye a los objetivos
estratégicos de la política pública en materia de reducción de
algunos aspectos de la pobreza multidimensional.
► Evaluar si el recurso se invirtió en áreas correctamente focalizadas.
► Medir la mejora en el destino de la inversión pública hacia la pobreza
multidimensional.
► Estimar la disminución de las vulnerabilidades sociales.
El presente documento expone la evaluación específica del destino y uso
de los recursos del FISM ejercidos para el año fiscal 2015; es decir, evalúa la
“pertinencia y eficacia” de las políticas públicas implementadas en el
municipio de Morelia en materia de reducción de la pobreza. Así, la
evaluación de destino identifica si las obras realizadas se focalizaron hacia
las localidades donde habitan las personas más afectadas por la pobreza,
y la evaluación de uso identifica si el tipo de obras están dirigidas a disminuir
las carencias sociales que son factor de la pobreza.
El documento se compone de seis capítulos. El primer capítulo, La evolución
del FISM y el combate a la pobreza y rezago social, contextualiza
históricamente los cambios que ha tenido la normatividad que lo regula, así
como los cambios sustantivos que se han dado en la forma de operarlo. El
segundo, Situación de la pobreza y rezago social en el municipio de Morelia,
describe la situación en estos dos aspectos en el municipio. Posteriormente,
se describen los principios metodológicos empleados.
El capítulo 4 consta de cuatro epígrafes en los que se presentan los
principales resultados:
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
I. Presupuesto del FISM y obras realizadas describe el monto del FISM y las
obras en las que fue utilizado.
II. Sobre el destino determina si las obras se realizaron en localidades
prioritarias.
III. Sobre los usos determina si las obras inciden de forma directa o
complementaria sobre la pobreza multidimensional.
IV. La orientación del FISM para incidir en los factores de la pobreza
multidimensional demuestra la mejor focalización de las políticas públicas
para combatir la pobreza como resultado de los nuevos lineamientos
emitidos por SEDESOL y estima el impacto de las obras realizadas en la
reducción de la masa de carencias sociales de los habitantes del municipio
de Morelia.
En el capítulo 5 se presenta el Análisis FODA del FISM. Finalmente, en el
capítulo 6, se describen las principales Conclusiones y se emiten
Recomendaciones orientadas a mejorar el ejercicio del fondo.
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
La evolución del FISM, el combate a la
pobreza y el rezago social
Capítulo I.
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
En una evaluación específica como ésta es importante tener una visión
histórica del proceso de evolución del fondo y sus fines con relación al
financiamiento de obra pública. En este caso particular, es fundamental
comprender que se trata de un fondo normativamente muy acotado en su
intención de combatir la pobreza y que exige alto grado de pertinencia en
su operación.
A continuación, se presenta un resumen para contextualizar el momento
específico en que se realiza esta evaluación y sus nexos con la evolución de
las estructuras presupuestales.
Antes de 1990 los gobiernos municipales no recibían recursos de la
federación para aplicarlos en obras y acciones sociales bajo la modalidad
de transferencias condicionadas. Sus finanzas dependían
fundamentalmente de las participaciones fiscales, ya que sus ingresos
propios eran sumamente reducidos.
Entre 1990 y 1997, los municipios del país recibieron recursos de la federación
para el financiamiento de infraestructura social y servicios básicos para los
grupos en pobreza extrema. Los mecanismos programáticos utilizados para
realizar esas transferencias tuvieron un espíritu compensatorio, a saber: de
1990 a 1994, Fondos Municipales de Solidaridad; de 1994 a 1995, Fondo de
Solidaridad Municipal; y de 1996 a 1997, Fondo de Desarrollo Social
Municipal.1
A fines de 1997, el Ejecutivo Federal envió a la Cámara de Diputados una
iniciativa para modificar la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), mediante la
incorporación del Capítulo V, con la cual se constituirían las Aportaciones
Federales para Entidades Federativas y Municipios. La iniciativa consideraba
la creación original de 3 fondos: el Fondo de Aportaciones para la
Educación Básica y Normal (FAEB), el Fondo de Aportaciones para los
Servicios de Salud (FASSA), y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social Municipal (FAISM). La Cámara de Diputados determinó que se
adicionaran tres fondos de aportaciones más: el de Infraestructura Social
Estatal (FAISE), que junto con el FAISM integraría el Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social (FAIS); otro para el Fortalecimiento de los
Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal
1 Iniciativa que reforma, deroga y adiciona diversos artículos de la Ley de Coordinación Fiscal, abril de 2013.
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
(FORTAMUN – DF); y el de Aportaciones Múltiples (FAM) para transferir
principalmente recursos a los DIF, ya descentralizados a nivel estatal, y a la
educación.
Así, desde la década de los noventa, México ha estado inmerso en un
proceso de descentralización de la acción pública “en apoyo a la
redistribución de funciones, de decisión y de operación de las políticas
públicas para acercarlas a la población que se beneficia de ellas”
(CONEVAL, 2010: 6).
Este proceso se profundizó a partir de la reforma a la Ley de Coordinación
Fiscal en 1997 con la creación del Ramo 33, formado con recursos de los
Ramos 26 (Combate a la Pobreza), 25 (Educación), 02 (Partida del
Presidente), 29 (Saneamiento Financiero), 04 (Seguridad Pública) y 06
(Coordinación Hacendaria).
En el contexto de esta nueva política se transfirieron recursos federalizados
a los estados y municipios para la atención de responsabilidades de
desarrollo social principalmente.
La nueva figura jurídica del ramo 33 comenzó un nuevo discurso político,
resaltaba la importancia del nacimiento del “auténtico federalismo” que
mejoraría, entre otras cosas, la comunicación entre los ciudadanos y sus
autoridades locales. La innovación más importante de la creación del ramo
33 en el marco formal del gasto público fue el establecimiento de reglas fijas
para asignar los recursos y la distribución geográfica de los mismos desde el
momento de su aprobación presupuestal.
Así, el nuevo ramo 33 pasó de ser un tema preponderante del poder
ejecutivo a uno donde la toma de decisiones se abrió al poder legislativo,
pero sin contar con un manual único de operación. Esta característica
permitió una mayor autonomía en la gestión de los recursos que reciben las
entidades federativas y, a su vez, posibilitó que el manejo de dichos recursos
a nivel estatal y local fuera diverso y en ocasiones poco transparente.2
2 Sour Laura & Ortega Jorge. (2008). Marco institucional formal del FAIS y del FAFM en México. En: Documentos de Trabajo División de Administración Pública, número 210.
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Figura 1. Evolución de los Fondos que conforman el Fondo de Aportaciones
Entidades Federativas y Municipios
(FAFEFM)
Fuente: Ortega, Jorge (2004). Diagnóstico jurídico y presupuestario del ramo 33: Una etapa en la evolución del
federalismo en México.
Con la creación del Ramo 33, dos de los cinco fondos que lo componían en
ese entonces estaban destinados expresamente a combatir el rezago social
y la pobreza extrema: el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social en su vertiente municipal (FISM) y el Fondo para el Fortalecimiento de
los Municipios y el Distrito Federal, siendo el primero el único que se distribuye
tomando en cuenta una metodología para le medición de la pobreza.
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
1.1. Creación de los Lineamientos3 generales para la operación del Fondo
de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).
El 14 de febrero de 2014 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación
los primeros Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social, donde se detallan los principios,
ámbito de aplicación, uso, población objetivo y tipos de proyectos bajo los
que deberá regirse la operación del fondo, así como las obligaciones de
cada dependencia involucrada y los procedimientos de seguimiento y
evaluación.
De conformidad con el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, los
recursos que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social —que contiene a los fondos de carácter estatal (FISE) y los de
carácter municipal (FISM)— reciban las entidades, los municipios y las
demarcaciones territoriales se destinarán exclusivamente al financiamiento
de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien
directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy
alto nivel de rezago social conforme a lo previsto en la Ley General de
Desarrollo Social, y en las zonas de atención prioritaria (ZAP).
Asimismo, las obras y acciones que se realicen con los recursos del fondo a
los que se refiere dicho artículo deberán orientarse de manera preferente a
partir del Informe Anual de la Situación de Pobreza y Rezago Social de las
entidades y sus respectivos municipios o demarcaciones territoriales que
realice la Secretaría de Desarrollo Social.
Según el artículo 33, los rubros de inversión previstos para el FISM son: agua
potable, alcantarillado, drenaje y letrinas; urbanización municipal;
electrificación rural y de colonias pobres; infraestructura básica de salud;
infraestructura básica educativa; mejoramiento de vivienda, caminos
rurales e infraestructura productiva rural.
3 Según la Guía para emitir documentos normativos, Lineamiento se define como el instrumento por el que se determinan términos, límites y características que deben observarse para actividades o procesos del sector público. Sirve para describir las etapas, fases y pautas necesarias para desarrollar una actividad o acción y se emiten cuando se requiere particularizar o detallar acciones, sea que deriven de un ordenamiento de mayor jerarquía o se estimen necesarias para la gestión gubernamental. Secretaría de la Función Pública, tercera Edición, 2011.
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
La creación de los Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social es un hito dentro de los esfuerzos
de la Federación por elaborar una legislación completa y precisa para la
correcta y adecuada operación de los fondos que componen las
aportaciones a entidades federativas y municipios. La ausencia de tal
normatividad, antes de 2014, provocó graves problemas en la ejecución de
las obras y propició divergencias entre los distintos niveles de gobierno en la
interpretación de la Ley; pero, sobre todo, dificultó el cumplimiento de los
objetivos para los cuales fueron creados los fondos, disminuyendo el
impacto que se busca en el abatimiento de la pobreza extrema, y
desalentando incluso, la realización de proyectos y obras de escala regional
sustantiva para el desarrollo integral del país. En consecuencia, la
organización normativa de la que hablamos aquí no se trata solamente de
un asunto de finanzas públicas estatales o municipales, sino de un aspecto
eminentemente social y político.
El caso del FAIS y, por ende, del FISM ha pasado de estar referenciado sólo
en los artículos 32 al 35 de la LCF y en algunos lineamientos generales para
todo el Ramo 33, a tener una normatividad detallada y específica: unos
Lineamientos generales con cinco títulos y 4 anexos que desarrollan
instrumentos específicos para que los entes involucrados en la operación de
estos recursos sean capaces de orientar con mayor asertividad la inversión
para combatir la pobreza.
1.2. Lineamientos del FAIS y ajustes (2014-2015)
En 2014 los lineamientos para la operación del FAIS sufrieron una
modificación que afectó elementos muy precisos en cuanto al destino de
los recursos.
El 13 de mayo de 2014 se publicó una modificación que explicitaba algunos
temas, como los referentes a la utilización de los recursos, a la realización,
clasificación, revisión y seguimiento de los proyectos, y a las
responsabilidades de las entidades y municipios.
Y, para los fines de esta evaluación, es relevante señalar que en marzo de
2015 hubo cambios en los citados lineamientos.
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Es interesante observar el dinamismo en los cambios de estos lineamientos,
ya que, desde nuestro ángulo de observación, manifiestan un esfuerzo por
acotar con la mayor precisión posible el uso de los recursos de este Fondo.
De tal modo que estos cambios, más que señalar innovaciones legales, son
ajustes de precisión que sugieren un seguimiento puntual por parte de las
autoridades responsables del funcionamiento del FAIS. Es interesante
destacar que, al día de hoy, es posible empezar a dimensionar el impacto
que estos cambios normativos han tenido sobre la mejor focalización de la
inversión de recursos del FAIS.
Este año se modificaron18 numerales y se adicionaron 9.
A continuación, se detallarán algunos cambios introducidos en marzo de
2015 a la versión de los lineamientos del FAIS.
Los cambios que nos interesa destacar son los referidos sobre todo a la
focalización del Fondo. En el numeral 2.2 se introduce el criterio de la
utilización del informe anual —documento en el que se informa sobre la
situación de pobreza y rezago social de las entidades, municipios y DTDF
que realice la Secretaría de Desarrollo Social y que deberá publicarse en el
Diario Oficial de la Federación a más tardar el último día hábil de enero del
ejercicio fiscal correspondiente— y obliga a que los gobiernos locales lo
tomen como referencia de planeación y focalización sociodemográfica y
territorial. En este mismo numeral se precisa que para obras relacionadas a
proyectos de electrificación se deberán coordinar con la Comisión Federal
de Electricidad (CFE) y se podrán atender las áreas ubicadas dentro de los
polígonos detectados en la Política Pública para la Prevención Social de la
Violencia y de la Delincuencia.4
En el numeral 2.3, inciso B, apartado II se precisan criterios para el destino de
los recursos en municipios que, como Morelia, cuenta sólo con ZAP urbanas:
4 La inclusión de esta política se puede comprender porque se trata de una política de prevención social que tiene un enfoque articulado y transversal que, como tal, se sustenta en diversas políticas sociales de los tres órdenes de gobierno. Así, la idea de la prevención social propone en el fondo generar políticas de corte redistributivo y compensatorias que buscan abatir desigualdades e inequidades sociales. Cfr. LINEAMIENTOS de la Política de Prevención Social de la Violencia, la Delincuencia y la Participación Ciudadana.
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“Si el municipio o DTDF tiene ZAP urbanas, deberá invertir en éstas
por lo menos un porcentaje de los recursos del FISMDF igual al
PIZU”5 (DOF, 2015d: 4).
Esta modificación implica cambios en las fórmulas de cálculo del PIZU que
serán presentadas en el apartado 3 de este documento.
Vale la pena destacar que los lineamientos para los fondos destinados a
infraestructura social agrupados en el FAIS precisan con mucho detalle el
uso y destino de los recursos. De hecho, es uno de los pocos fondos que
proporcionan criterios tan puntuales que exige a los ejecutores de la política
pública, en todos sus niveles, habilidades de planeación y manejo de
criterios normativos e instrumentos técnicos que les permitan aterrizar en
acciones el ejercicio de dichos recursos.6
Durante el año fiscal que se está evaluando existen dos asuntos que tendrán
implicaciones observables en la focalización territorial:
Primero, en el apartado 2.3 de los lineamientos se establece que:
En los casos en los que el municipio o DTDF no pueda cumplir con el
porcentaje de los recursos que derive del criterio II del direccionamiento
antes señalado, deberá documentarse conforme a lo siguiente:
► En el caso de que la ZAP no esté habitada se deberá recabar
evidencia fotográfica y documentación que permita georreferenciar
esas zonas. La población asociada a esa ZAP según el Censo 2010,
deberá descontarse del numerador establecido en la fórmula (DOF,
2015)
► En el caso de que en la ZAP no haya carencia a atender, el municipio
o DTDF deberá censar esa ZAP con el Cuestionario de Carencias
Sociales del FAIS, que la SEDESOL publicará en su Normateca Interna.
5 La explicación del indicador Porcentaje de inversión en las ZAP urbanas del municipio i (PIZU) se realiza en el capítulo metodológico. 6 De hecho, en el apartado 3.3.1 de estos mismos lineamientos se precisa “I. Dar capacitación a las Delegaciones de la SEDESOL y a los gobiernos locales sobre la operación del FAIS, con el fin de que los proyectos que se realicen con los recursos FAIS incidan en los indicadores de carencias sociales y de rezago social identificados en el Informe Anual, conforme al Catálogo del FAIS.”
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
► La población asociada a esa ZAP deberá descontarse del numerador
establecido en la fórmula.
Este criterio ayuda a precisar el destino de los recursos al corregir un desfase
importante existente entre los datos estadísticos usados para la planeación
(basados en el censo 2010 de INEGI) y la dinámica poblacional cambiante
en los municipios.7 Al establecer un mecanismo de actualización de la
información sociodemográfica se resuelve ese desfase, lo que es un cambio
muy positivo.
En segundo lugar, en el mismo numeral se plantea que:
► En el caso de que la normativa federal o estatal impida la inversión
en la ZAP, o en parte de la ZAP, deberá de presentar la
documentación técnico-jurídica que lo soporte, avalado por una
Institución de Educación Superior del estado. La población
asociada a esa ZAP, según el Censo 2010, deberá descontarse del
numerador establecido en la fórmula.
Este criterio de ajuste puede resultar riesgoso porque implica un
impedimento normativo para atender a un número variable de personas
que pueden estar en situación de pobreza pero que, por problemas de
incerteza jurídica de propiedad, por ejemplo, pueden quedar excluidos de
los apoyos; si la normativa planteara estrategias alternativas que no
implicaran exclusión (como un programa de regularización de la
propiedad) esas personas podrían acceder a los apoyos.
Valgan estos casos para ilustrar la manera en que los cambios normativos
pueden ayudar a corregir sesgos (caso de las mediciones de población),
pero también pueden generar riesgos de exclusión de población. Es
importante observar esto en las diversas realidades de los municipios del país
para aportar al proceso de perfeccionamiento de los Lineamientos.
Otro cambio importante en los lineamientos tiene que ver con la
identificación de la población beneficiaria, en el numeral III se plantea que:
7 . Que más allá de la dinámica demográfica inercial, pueden estar relacionadas a movimientos migratorios, conflictos sociopolíticos o de violencia, desastres naturales, entre otras causas.
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
“Para la identificación de la población en pobreza extrema, los
gobiernos locales deberán hacer uso de los Criterios de
Acreditación de Beneficio a Población en Pobreza Extrema, que la
SEDESOL publicará en su Normateca Interna. La SEDESOL, a través
de sus Delegaciones brindará asesoría técnica para su uso, llenado
y captura en la MIDS.8 Una vez que los gobiernos locales recolecten
la información del instrumento, ésta será analizada por la SEDESOL
a través de los medios definidos por esta última, para su evaluación
y determinación de los hogares y personas en pobreza extrema”.
Más allá de las especificaciones técnicas de focalización de la población,
nos interesa destacar el hecho de que las modificaciones de 2015, en este
punto, detallan los mecanismos de definición de la población objetivo a la
que deberá destinarse la inversión de estos recursos. Sin duda, estos cambios
permitirán solventar técnicamente la limitada transparencia en el uso de los
recursos que existía en 2008.
También en el terreno del uso de los recursos, cambian los porcentajes
permitidos de inversión, 70% a obras de incidencia directa y 30% a proyectos
complementarios y especiales, con algunas variaciones específicas muy
importantes, como es el caso de las obras en urbanización de calles
limitándolo a un máximo de 15%; en el numeral 2.4 se precisan las reglas para
justificar y dar seguimiento a los proyectos especiales de inversión.
Adicionalmente, se ajustan procedimientos administrativos y se asignan
responsabilidades de seguimiento a figuras jurídicas específicas de las
diferentes instancias involucradas en el manejo de estos Fondos.
No se debe perder de vista que con las modificaciones en las normas
presupuestales y en la regulación de su operación el FAIS —y sus Fondos
derivados— pretenden concretar las intenciones de política pública con
respecto al combate a la pobreza. Así, la intención de esta breve revisión
histórica pretende destacar los momentos más importantes en este esfuerzo
de operación de recursos públicos.
8 MIDS: Matriz de Inversión para el Desarrollo Social. Herramienta que la SEDESOL utilizará para identificar la incidencia de los proyectos que realicen las entidades, municipios y DTDF en los indicadores de situación de pobreza y rezago social que se señalan en el Informe Anual. ACUERDO por el que se emiten los Lineamientos generales para la operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, febrero de 2014.
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Es muy importante señalar que gracias a la evolución en los lineamientos de
operación de este fondo se logró precisar de manera conceptual e
instrumental la medición de la pobreza como objetivo de las políticas de
desarrollo social. Por ello, es necesario comprender uno de sus conceptos
centrales: la pobreza multidimensional. En el siguiente apartado se
profundiza sobre el contenido de dicho concepto. Hay que destacar que
los municipios pueden precisar sus ámbitos de impacto en el combate a la
pobreza y en la promoción del desarrollo social a partir del concepto de
pobreza multidimensional y considerando los lineamientos ya citados.
A reserva de que más adelante se precisa el análisis, es necesario enfatizar
que las principales dimensiones de impacto sobre la pobreza en las cuales
los municipios tienen mayor capacidad de incidencia son las obras directas:
calidad de los espacios de vivienda y servicios básicos.
En las otras dimensiones, la capacidad de incidencia es menor debido a los
candados normativos para obras en otros rubros que impactan en
dimensiones de la pobreza tales como la educación y la salud. Así, en
materia de salud, por ejemplo, prácticamente todos los tipos de obra son
clasificados como “incidencia directa”, aunque condicionados a la toma
de acuerdos formales con los gobiernos estatales y federal para contar con
los recursos humanos y materiales (medicamentos, equipo, entre otros) antes
de autorizar la realización de obras de infraestructura en materia de salud.
Este candado, aunque parece limitativo, es sumamente relevante para que
la inversión en infraestructura de la salud se traduzca en beneficio de la
población, ya que, en general, la responsabilidad de otorgar los servicios de
salud es competencia estatal.
En materia de educación se dio una reclasificación de las obras,
colocándolas a la mayoría en la categoría de “Complementarias”, con
excepción de los comedores escolares, ello por ser tema de alimentación.
Además, también cuentan con los candados normativos similares a los del
rubro de salud.
En cuanto a la información para el acceso a la mejora de la alimentación,
prácticamente todos estos tipos de obras se clasificaron como de
“incidencia directa”, con reglas que garantizan la operación de dicha
infraestructura.
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Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Más allá de los cambios de detalle, no está de más enfatizar que los ajustes
normativos han permitido mejorar el combate a la pobreza y que la
dinámica de ajustes en los Lineamientos del FAIS es una experiencia muy
importante para concretar los ideales del bien común, en este caso
enfocados en el combate a la pobreza, en una serie de instrumentos que
ayuden a que, en el terreno operativo, los objetivos de la política pública y
el uso de los recursos tengan mejores impactos sociales.
Se puede afirmar que los ajustes analizados se encaminan hacia el
mejoramiento del destino de los recursos al priorizar el combate a la
pobreza, anteriormente, estos fondos eran vistos por los municipios sólo
como apoyo para obras. Al día de hoy, en los Lineamientos del FAIS, las
obras son el medio para el combate a la pobreza y no la finalidad.
Lamentablemente, estas precisiones se realizan fundamentalmente para
ZAP urbanas y no abarca a todas las localidades con Rezago social.
1.3. Efectos para el uso de los recursos a partir a la modificación de los
lineamientos del FAIS 2015
El presente apartado describe los cambios en el uso de los instrumentos
esenciales para la operación del FAIS en dos dimensiones:
A. Para la focalización territorial, en la que se utiliza como instrumento
base el Informe Anual sobre la situación de la pobreza y rezago social,
publicado por SEDESOL.
B. Para la focalización en el uso hacia obras de incidencia en la pobreza,
en la que se utiliza el Catálogo único del FAIS, dos formatos para
proyectos especiales que se pueden ejecutar con recursos del
PRODIM y el Informe Anual sobre la situación de la pobreza y rezago
social.
A. Cambios en el instrumento para la focalización territorial.
El numeral “2.3. Proyectos del FAIS” de los nuevos lineamientos establece
que:
“Las entidades, los municipios y las DTDF, deberán realizar la
planeación, seguimiento y evaluación de los proyectos del FAIS del
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ejercicio fiscal de que se trate, con base en el Informe Anual y el
Catálogo del FAIS…” (SEDESOL, 2014: 6).
En los nuevos lineamientos el Informe Anual, aparece en dos usos, como:
Instrumento de evaluación que debe usar la SEDESOL.
Base-insumo para la planeación, seguimiento y evaluación de los
proyectos del FAIS. En este sentido deben utilizarlos las entidades,
municipios y DTDF.
Las reglas del FAIS, para el ejercicio fiscal 2015, contienen los siguientes
cambios significativos en el uso del Informe Anual:
1. Establecer a los Gobiernos locales como principales usuarios del
Informe Anual, y establecer a éste como instrumento de planeación
para orientar el uso de los recursos.
2. Se incorpora la información de Rezago social a nivel de AGEB lo que
permite identificar, aún dentro de las localidades urbanas, las zonas o
colonias con mayor rezago social.
3. Especifica por grado de rezago social, el número de localidades,
población y porcentaje, desagregado para la ZAP urbanas y
localidades con los dos mayores grados de rezago social.
4. Incorpora información sobre carencias en inmuebles educativos e
informe sobre otros programas federales para que sean considerados
y complementen la inversión de los recursos y potencien los resultados.
Por estas modificaciones, SEDESOL establece el Informe Anual como
instrumento de planeación del uso de los recursos para mejorar la
focalización territorial de las obras y para procurar fondos de programas
federales complementarios al FAIS.
B. Cambios en los instrumentos para la focalización en el uso de los
recursos.
Como hemos mencionado, uno de los aspectos más importantes de la
normatividad del FAIS es “llevar a cabo la planeación, seguimiento y
evaluación de los proyectos que se realicen con (sus) recursos, con base en
los indicadores de carencias sociales y de rezago social identificados en el
Informe Anual y conforme al Catálogo del FAIS” (DOF, 2015).
20
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Este catálogo único precisa los usos a los que se deben destinar los recursos
de este fondo y lo combina con el criterio sociodemográfico al definirlo
como un “listado de proyectos de infraestructura social básica que se
pueden llevar a cabo con recursos del FAIS, el cual permite identificar la
incidencia de éstos en los indicadores de carencias sociales que define el
CONEVAL para la medición multidimensional de la pobreza y el rezago
social”. (DOF, 2014a)
A continuación, con la finalidad de mostrar los saltos cualitativos que se han
tenido en materia de clasificación de obras, señalaremos los cambios más
significativos de un año respecto al otro.
El catálogo publicado en los lineamientos 2015 es más sintético. Desaparece
la columna “Contribución del proyecto en la pobreza (carencia social)”
donde se establece la dimensión social específica a la que el proyecto
puede impactar (calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos de la
vivienda, etc.). Permanece sólo el tipo de contribución a la pobreza
multidimensional (Directa y Complementaria). A nuestro parecer, se
disminuye la precisión del instrumento en ésta materia, ya que, si bien el
catálogo es específico en temas de contribución a la pobreza, se pierde un
tanto el impacto sobre las carencias sociales al realizar una clasificación
general del proyecto.
En cuanto a los tipos de proyectos por clasificación, se presentaron los
siguientes cambios:
Como ya se mencionó, en el rubro Educativo es donde ocurrió el cambio
más drástico, ya que todas las obras se clasificaron como de incidencia
complementaria. Destaca que el Informe anual introduce detalladamente
el tema de las carencias en infraestructura educativa, no obstante, con el
catálogo único de obras del FAIS se limita la inversión en este tema.
Contrario a lo anterior, en el rubro de salud, todas las obras se mantienen
clasificadas como de incidencia directa, sin embargo, el Informe Anual, en
este tema no detalla el nivel de carencia en este rubro. El cambio principal
es que se exige que la Secretaría de Salud apruebe previamente los
proyectos de infraestructura en su programa maestro y el gobierno local se
comprometa a proporcionar los recursos humanos, dicho cambio le da
21
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
mayor consistencia a la inversión en infraestructura de salud, con el fin de
que derive en un incremento real de acceso a los servicios de salud.
En materia de vivienda la focalización en la inversión se fortalece y se
incorporan tipos de obra para servicios básicos, permite, además, el uso de
tecnología sustentable (calentadores solares, electrificación no
convencional, entre otros).
Finalmente, para el caso de otros proyectos, destaca que, en el tema de
Agua y Saneamiento, se agrega el proyecto: “líneas de conducción”, que
permite brindar el servicio de agua potable y no solo redes de agua, el
proyecto se clasifica como de “incidencia directa. Otro cambio fue que en
todos los rubros de proyecto la infraestructura asociada al tema de “acceso
a la alimentación” se considera obra de incidencia directa (huertos
comunitarios, comedores escolares, etc.)
En síntesis, los cambios normativos que se observan en los Lineamientos
generales para la operación del Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social entre 2013 y el año en curso son expresión de un
esfuerzo importante por dar mayor asertividad al destino y uso de los
recursos de este Fondo y define de una manera muy cuidadosa el sentido
de combate a la pobreza.
Sin embargo, las reglas son limitativas en un municipio predominantemente
urbano, ya que la población presenta un fenómeno de dispersión más
agudo que en las zonas rurales. Por lo que los volúmenes de pobreza en el
municipio, en proporción solo alcanzan el 38%, pero en magnitud rebasa los
335 mil habitantes, que es 2.7 veces más grande que la población objetivo
delimitada por los lineamientos del FISM mediante el criterio de ZAP urbana
y dos mayores grados de rezago social para el año 2015.
Como se analiza en el capítulo metodológico, con respecto a las fórmulas,
hay muchas posibilidades de seguir afinando este instrumento de política
social para corregir errores e imprecisiones, pero el balance es positivo en
cuanto a que puede aportar experiencias para el diseño de instrumentos de
política pública que permitan hacer más eficiente el uso de los recursos
públicos y, en paralelo, mejorar las relaciones entre los estados y municipios
y la federación.
22
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Situación de la pobreza y rezago social en el
municipio de Morelia.
Capítulo II.
23
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
La Ley General de Desarrollo Social (LGDS), en el capítulo II, artículo 14,
establece que “la Política Nacional de Desarrollo Social debe incluir, cuando
menos, las siguientes vertientes:
I. Superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la
alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y
capacitación;
II. Seguridad social y programas asistenciales;
III. Desarrollo regional;
IV. Infraestructura social básica, y
V. Fomento del sector social de la economía” (DOF, 2013a).
En el artículo 17 de la misma ley se establece que “los municipios serán los
principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de
desarrollo social, de acuerdo a las reglas de operación que para el efecto
emita el Ejecutivo Federal” (DOF, 2013a: 5).
Es decir, la LGDS establece la corresponsabilidad del gobierno federal y los
gobiernos estatales y municipales en el desarrollo de políticas públicas
orientadas al desarrollo social y la disminución de la pobreza; asimismo,
faculta a los municipios como ejecutores principales de las acciones y
recursos, los cual posibilita el cumplimiento de sus disposiciones.
De esta manera, para cumplir con tales objetivos, los lineamientos
establecen el Informe Anual como instrumento para orientar la planificación
de los recursos y mejorar la focalización de las obras:
“…los gobiernos locales deben incorporar a su plan de desarrollo estatal y
municipal o de las DTDF, la información contenida en el Informe Anual, el
cual permite identificar qué indicadores de situación de pobreza y rezago
social son prioritarios de atender para mejorar el bienestar de las
comunidades” (SEDESOL, 2015d: 4).
24
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Por ello, la evaluación del cumplimiento de los objetivos de política pública
en materia de uso y destino de los recursos del Fondo de Infraestructura
Social Municipal debe partir del análisis del contexto sociodemográfico en
el que se ejercen los recursos, destacando las características de pobreza y
rezago social del municipio de Morelia.
2.1. Contexto sociodemográfico
Conforme a los Principales Resultados por localidad del censo 2010 de INEGI,
del Sistema de Integración Territorial (ITER 2010), Morelia cuenta con un total
de 290 localidades9. De las cuales 12 son urbanas que representan el 4.1%
del total de localidades, y el resto 278 (95.9%) son rurales. Cabe resaltar que
el 91% (664,484) de la población se encuentra concentrada en las
localidades urbanas, y el 9% restante en las rurales (64,795 habitantes).
Gráfica 1. Distribución de la población por ámbito de localidad, 2010.
9 http://www.inegi.org.mx/sistemas/consulta_resultados/iter2010.aspx
Fuente: elaborado por TECSO con información extraída de los Principales Resultados por localidad del censo
2010 de INEGI, del Sistema de Integración Territorial (ITER 2010)
91%
9%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
12
278
Loca
lidad
es
urb
anas
Loca
lidad
es
rura
les
Porcentaje de concentración poblacional
Tota
l de
loca
lidad
po
r ám
bit
o
25
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Como muestra la gráfica anterior, Morelia es un municipio
predominantemente urbano, ya que nueve de cada 10 personas habita en
este tipo de localidades.
En la siguiente gráfica se presenta la distribución de las localidades a partir
de su tamaño.
Gráfica 2. Distribución de las localidades del municipio según tamaño,
2010
Así, el 9% de la población que habita localidades rurales se concentra
principalmente en 241 localidades de 1 a 500 habitantes, que representan
el 82.5% del total de localidades del municipio, y en 39 localidades de 501 a
2499 habitantes, que representan el 13.4% del total.
En el siguiente cuadro se presentan algunas de las principales características
sociodemográficas establecidas en el informe anual sobre la situación de
pobreza y rezago social 2015, emitido por SEDESOL- CONEVAL.
12
131
110
2415
0
20
40
60
80
100
120
140
Urbana_mayor a
2,500 habitantes
de 1 a 50
habitantes
de 51 a 500
habitantes
de 501 a 1000
habitantes
de 1001 a 2,499
habitantes
Fuente: elaborado por TECSO con información extraída de los Principales Resultados por localidad del censo
2010 de INEGI, del Sistema de Integración Territorial (ITER 2010)
4.1%
82.5%
13.4%
26
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Figura 2. Principales características sociodemográficas del municipio, 2010
* Localidades con los dos mayores grados con rezago
Estado 257,061
Municipio 51,863
L2MRS* 377
ZAP urbanas 5,717
AGEB urbanas 48,738
Estado 4,351,037 1,066,630 4.0
Municipio 729,279 184, 601 3.8
L2MRS* 10,160 2,401 4.2
ZAP urbanas 111,656 25,062 4.4
AGEB urbanas 661,834 168,031 3.8
Estado 7.4 305,178 1,930,320
Municipio 10 21,923 267,281
L2MRS* 5 1,166 4,608
ZAP urbanas 7.4 5,195 49,539
AGEB urbanas 10.2 17,241 238,520
Población total Total de viviendas
particulares habitadas
Promedio de habitantes de
las viviendas particulares
habitadas
Grado promedio de
escolaridad de la población
de 15 años o más Población de 15 años o más
analfabeta
Población sin
Derechohabiencia a servicios
de salud
¿?
Fuente: elaborado por TECSO con información extraída de los Principales Resultados por localidad del censo 2010 de
INEGI, del Sistema de Integración Territorial (ITER 2010)
Hogares con jefatura
femenina
27
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
La población de Morelia, representa el 17% del total de población del
estado de Michoacán con 729,279 habitantes al año 2010, de los cuales el
52% de la población es femenina y el 48% restante masculina.
Con respecto a las viviendas particulares habitadas, representan el mismo
porcentaje que el de población con respecto al estado. De los hogares con
jefatura femenina uno de cada cinco se encuentra en el municipio, es decir,
el 20% del total del estado. Asimismo, del total de viviendas habitadas, solo
se puede invertir recursos del FISM según el criterio de ZAP y de los dos
mayores grados de rezago en 27,463 viviendas que representan el 14% del
total municipal.
La población económicamente activa representa el 36% del total de
población del municipio.
Por otra parte, una de cada 18 personas de 15 años o más analfabeta se
encuentra en el municipio, y uno de cada 21 se localizan en las localidades
con los dos mayores grados de rezago; con respecto al municipio
representan el 5.3%, en las ZAP urbanas el 1.7% a nivel estatal y el 23.7% en
el municipal.
Otro aspecto es la población sin derechohabiencia a los servicios de salud,
que en este caso el 14% de los casos presentes en el estado se concentran
en el municipio, es decir, uno de cada siete, y 0.24% en las localidades con
los dos mayores grados de rezago y 2.6% en las ZAP urbanas.
En materia de salud se tiene que de las 1,194 unidades médicas con las que
cuenta el estado, 43 se ubican en Morelia, es decir, el 3.6%. En tanto al
personal médico el 32% se concentra en el municipio. El 9% de la población
es derechohabiente del seguro popular o seguro médico para la nueva
generación.
Por su parte en materia de infraestructura educativa el 23.9% de los
inmuebles educativos en el municipio no cuentan con barda perimetral o la
barda se encuentra incompleta, es decir, uno de cada cuatro de los
inmuebles. El 0.8% tiene piso de tierra y el 14.6% carece de abastecimiento
de agua conectada a la red pública, en tanto que el 0.7% sin
abastecimiento de agua; el 1% de los inmuebles están sin energía eléctrica
y el 12.2% sin drenaje.
28
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
2.2. La medición de la pobreza
Para evaluar si el gasto de los recursos del FISM ha contribuido a disminuir la
pobreza, es necesario esclarecer dos consideraciones:
1. Concepto de pobreza y metodología utilizada para su medición.
2. Caracterización de la situación de pobreza del municipio de Morelia.
Por ello, la presente sección esclarece en primer lugar el concepto de
pobreza utilizado, en segundo lugar, la metodología establecida para su
medición y por último caracteriza la situación de la pobreza en el municipio
de Morelia.
2.2.1. Definición de pobreza y metodología para medirla
Los Lineamientos y Criterios Generales para la Definición, Identificación y
Medición de la Pobreza emitidos por el Consejo Nacional de Evaluación de
la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) establecen en su título 2, capítulo
único, numeral 4, que “la definición de la pobreza considera las condiciones
de vida de la población a partir de tres espacios: el de bienestar
económico, el de los derechos sociales y el del contexto territorial” (DOF,
2010: 2).
Asimismo, el numeral 8 señala que:
“…La población en situación de pobreza multidimensional será
aquella cuyos ingresos sean insuficientes para adquirir los bienes y
los servicios que requiere para satisfacer sus necesidades y presente
carencia en al menos uno de los siguientes seis indicadores: rezago
educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad
social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la
vivienda y acceso a la alimentación” (DOF, 2010: 2).
El CONEVAL publica las consideraciones para cada indicador de carencia
social, mismas que registramos a continuación para tener una visión de
conjunto sobre el tema.
29
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Rezago educativo:10
El indicador toma en consideración los siguientes elementos:
► Que las personas de tres a quince años de edad asistan a un centro
de educación básica o que hayan terminado la educación
secundaria.
► Que las personas nacidas antes de 1982 cuenten al menos con
primaria completa.
► Que las personas nacidas a partir de 1982 cuenten al menos con
secundaria completa.
En síntesis, la persona se considera como no carente sólo si está en edad
escolar y asiste a la escuela o si de acuerdo a su edad ha concluido la
primaria o secundaria, según los criterios antes señalados.
Acceso a los servicios de salud:11
El indicador toma en consideración que las personas cuenten con
adscripción o derecho a recibir servicios médicos de alguna de las siguientes
instituciones:
► Seguro Popular.
► Servicios médicos del IMSS.
► Servicios médicos del ISSSTE o ISSSTE estatal.
► Servicios médicos de Pemex, Ejército, Marina u otra institución
pública o privada.
Por tanto, la persona se considera como no carente sólo si cuenta con
adscripción o derecho a recibir servicios de salud de alguna institución antes
mencionada.
10 La composición de los 6 indicadores considerados por CONEVAL para medir la pobreza se puede conocer en su página web: http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Medición/Indicadores-de-carencia-social.aspx, consultada el 11 agosto 2015. 11 Ídem.
30
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Acceso a la seguridad social:12
El indicador toma en consideración los siguientes elementos:
Que la población económicamente activa (PEA) asalariada tenga todas y
cada una de las siguientes prestaciones laborales:
► Servicio médico en el IMSS, ISSSTE, ISSSTE estatal o PEMEX;
► Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) o inscripción a una
Administradora de Fondos para el Retiro (AFORE) e incapacidad
laboral con goce de sueldo.
Que la población trabajadora no asalariada o independiente tenga como
prestación laboral o contratación voluntaria los siguientes dos beneficios:
► Servicios médicos en el IMSS, ISSSTE, ISSSTE estatal o PEMEX, y;
► Disponga de SAR o inscripción a una AFORE.
Que la persona reciba jubilación o pensión, independientemente de su
edad. Que las personas de 65 años y más sean beneficiarias de algún
programa de transferencias monetarias a adultos mayores. Que las
siguientes personas con parentesco directo con algún familiar, con acceso
a la seguridad social, tengan derecho a recibir servicios médicos:
► Jefe de hogar o cónyuge que no pertenezca a la PEA.
► Ascendentes: padre, madre o suegros del jefe de hogar o cónyuge
que no pertenezcan a la PEA.
► Descendientes: hijos menores de 16 años, o hijos entre 16 y 25 años
que estén estudiando.
► Las personas que gozan de alguna jubilación, pensión o que
reciben servicios médicos en el IMSS, ISSSTE, ISSSTE estatal o PEMEX
por parte de algún familiar, o como consecuencia de muerte de
una persona asegurada o por contratación propia.
Por tanto, las personas no presentan carencia en el acceso a la seguridad
social si, de acuerdo con su edad y/o condición laboral, cuentan con las
prestaciones mencionadas anteriormente.
12 Ídem.
31
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Calidad y espacios de la vivienda:13
El indicador toma en consideración que la vivienda cuente con materiales
de construcción y espacios con las siguientes características:
► Piso firme de cemento o con recubrimiento (laminado, mosaico,
madera);
► El material de techos sea losa de concreto o viguetas con
bovedilla, madera, terrado con viguería, lámina metálica, de
asbesto, palma, teja, o de calidad superior;
► El material de muros sea tabique, ladrillo, block, piedra, concreto,
madera, adobe, o de calidad superior y,
► Que el número de personas por cuarto —contando la cocina, pero
excluyendo pasillos y baños— sea menor a 2.5 (indicador de
hacinamiento).
La vivienda se considera como no carente sólo si se satisfacen de forma
simultánea los cuatro criterios anteriores.
Acceso a los servicios básicos de la vivienda:14
El indicador toma en consideración que la vivienda cuente con todos los
servicios básicos con las siguientes características:
► Agua entubada dentro de la vivienda o fuera de la vivienda, pero
dentro del terreno;
► Drenaje conectado a la red pública o a una fosa séptica;15
► Electricidad obtenida del servicio público, de panel solar o de otra
fuente, planta particular, y
► Que el combustible para cocinar sea gas LP o gas natural,
electricidad, y si es leña o carbón que la cocina cuente con
chimenea.
13 Ídem. 14 Ídem. 15 Es necesario considerar la pertinencia en la ley de otras formas de manejar los desechos que no sean a través de drenaje, porque en este enfoque se está privilegiando un modelo urbano de manejo de los residuos habitacionales.
32
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
La vivienda se considera como no carente sólo si se satisfacen de forma
simultánea los cuatro criterios anteriores.
Acceso a la alimentación:16
El indicador se construye a partir de la Escala Mexicana de Seguridad
Alimentaria (EMSA) y toma en consideración los siguientes elementos: en los
hogares donde sólo residen adultos, se valora si en los últimos 3 meses por
falta de dinero o recursos algún integrante del hogar:
► Tuvo una alimentación basada en muy poca variedad de alimentos.
► Dejó de desayunar, comer o cenar.
► Comió menos de lo que piensa que debía comer.
► Se quedó sin comida.
► Sintió hambre, pero no comió.
► Comió una vez al día o dejó de comer todo un día.
En hogares donde viven menores de 18 años se considera una lista de otras
6 preguntas similares a las descritas anteriormente, las cuales se aplican a
este grupo de población.
El Informe Anual constituye la síntesis de la situación —en este caso— de la
pobreza multidimensional en el municipio; provee información el
comportamiento de cada indicador de pobreza multidimensional a nivel
municipal, estatal y nacional. Además, en el caso de la población en
situaciones de pobreza y pobreza extrema, especifica las carencias
promedio. Y, también provee información sobre las carencias en calidad y
espacio de la vivienda, servicios básicos de la vivienda y bienes de la
población que habita en ZAP urbana y en las localidades con los dos
mayores grados de rezago social.
16 Ídem.
33
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
2.2.2. Situación de la pobreza multidimensional en Morelia
Con base las definiciones presentadas por el CONEVAL para vulnerabilidad
y pobreza en sus distintos matices, vale la pena aclarar que la diferencia
sustantiva se encuentra en que la pobreza incluye carencias sociales e
ingreso por debajo de las líneas de bienestar, en tanto que la vulnerabilidad
se da en dos sentidos: 1) por carencia social de algún tipo pero con ingreso
superior a la línea de bienestar, y 2) vulnerabilidad por ingreso, que es
población sin carencias pero con ingreso menor o igual al de la línea de
bienestar.
Así, para Morelia la situación de la pobreza y vulnerabilidad es la siguiente:
Figura 3. Niveles de pobreza y vulnerabilidad Morelia, 201017
Fuente: elaborado por TECSO con base en los Resultados de la Pobreza en México a Nivel Municipal y por Localidad, 2010,
CONEVAL
Para el año 2010, según el CONEVAL, la proporción de población en
pobreza en el municipio fue de 38% de los cuales el 32.1% fue para la
población con pobreza moderada y 5.9% para la extrema. Por su parte, el
17
La población presentada en estos cuadros tiene un propósito exclusivamente estadístico: está calibrada para que, en las estimaciones de pobreza, la suma
de la población municipal sea igual a la población de cada entidad federativa reportada con base en la información del Módulo de Condiciones Socioeconómicas (MCS) 2010 publicado el día 16 de julio de 2011. Por lo anterior, estas cifras de población podrían diferir de las reportadas por el INEGI y CONAPO a nivel municipal.
Vulnerables por carencia social
32.1%
283,212 individuos
Pobreza moderada
32.1%
283,212 individuos Pobreza extrema
5.9%
52,055 individuos
6.1%
53,819
individuos
23.8%
209,983
individuos
Bie
ne
sta
r
Ing
reso
No pobres, no
vulnerables
Vu
lne
rab
les
po
r in
gre
so
Carencias
Derechos sociales
6 5 4 3 2 1 0
34
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
32.1% son vulnerables por carencia social y el 6.1% carente por ingreso, así
el 38.2% son vulnerables por carencia social o por ingresos de modo que el
23.8% es no pobre y no vulnerable.
En el siguiente cuadro se presentan las carencias más significativas de
acuerdo a cinco indicadores de pobreza multidimensional tanto para el
municipio como para el estado y a nivel nacional, éstos últimos para ser
tomados como referente:
Cuadro 1. Porcentaje de población por carencias sociales, 2010
Indicadores de carencia social Morelia Estado Nacional
Porcentaje de población con carencia por acceso a la seguridad social
58.9 72.2 60.7
Porcentaje de la población con carencia por servicios básicos en la vivienda
14.1 27.2 22.9
Porcentaje de la población con carencia por acceso a la alimentación
25.7 28.8 24.8
Porcentaje de la población con carencia por calidad y espacios de vivienda
11.4 22.4 15.2
Porcentaje de población con carencia por acceso a los servicios de salud
39.7 38.2 29.2
Fuente: elaborado por TECSO con base en los datos presentados por el CONEVAL en sus Resultados a Nivel Municipal 2010 sobre la Pobreza en México
De los datos más relevantes es que 519,663 habitantes, es decir, una de
cada dos personas (58.9%) carece acceso a la seguridad social en el
municipio; en segundo lugar, se encuentra la carencia por acceso a los
servicios de salud con 350,265 habitantes que se traduce a 39.7% de la
población, superando el porcentaje estatal por 1.5% y el nacional por 10.5%.
En tanto, al tema de vivienda se tiene que el 14.1% de éstas presenta
carencias en los servicios básicos, y el 11.4% carencia por la calidad y
espacios, siendo en ambos casos un porcentaje menor tanto a nivel estatal
como nacional.
Sin embargo, en materia de carencia por acceso a la alimentación, se
encuentra en medio del estatal (28.8%) y el nacional (24.8%), por lo que a
nivel municipal esta carencia la presentan el 25.7% de la población.
35
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Considerando que el artículo 4° de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, establece que “toda la población mexicana tiene
derecho a la protección de la salud”, y a la par la Ley General de Salud, la
cual establece en el artículo 77 bis 1 que, “todos los mexicanos tienen
derecho a ser incorporados al Sistema de Protección Social en Salud de
conformidad con el artículo cuarto de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, sin importar su condición social”, es importante
mencionar que el municipio no puede incidir de manera directa, mediante
la inversión de los recursos del FISM, en la resolución de la carencia por
acceso a los servicios de salud y la de seguridad social, lo cual permitiría
reducir los niveles de pobreza multidimensional de su población, ello debido
a que uno de los servicios es otorgado por la Secretaría de Salud, quien
coordina las acciones de protección social en salud que llevan a cabo los
Regímenes Estatales de Protección Social en Salud en sus respectivas
jurisdicciones, los cuales cuentan con la participación subsidiaria y
coordinada de la Federación.
Mediante el FISM se puede incidir parcialmente en una de las carencias más
significativas, la cual es el acceso a los servicios de salud; ya que como se
señala en el catálogo único de obras del fondo, contenido en los
lineamientos vigentes al año evaluado, se deben cubrir ciertos requisitos
para la inversión en esta materia, en cuanto a la construcción de clínicas
dentales, dispensarios médicos, centros de salud o unidades médicas y
hospitales.
2.3. Rezago social
Además de la pobreza multidimensional, el rezago social es otro criterio
considerado por las reglas del FISM. Ahora bien, aunque desde el punto de
vista teórico la pobreza multidimensional y el rezago social presenten
elementos parecidos, es necesario destacar la especificidad que asume
cada concepto dentro de los lineamientos del FISM. La pobreza
multidimensional ocupa un lugar esencial en la medida en que las acciones
y obras realizadas con el presupuesto del FISM están orientadas a disminuir
las carencias sociales de la población.
36
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
En cambio, el rezago social se operacionaliza como criterio para mejorar la
focalización de las acciones del FISM18. En este sentido, los lineamientos del
FAIS para el año 2015, constituyen al Informe Anual, además de instrumento
para la planeación de los recursos, también como instrumento para mejorar
la focalización de las obras (SEDESOL, 2015d: 4). Pues, brinda información
sobre la situación del rezago social del municipio desglosada a nivel de
localidad y AGEB’s.
Entre las novedades que incluye la edición del Informe Anual para el año
2015, destaca la caracterización de las AGEB’s urbanas por grado de rezago
social. Información que permite mejorar la focalización de las obras a un
nivel más detallado (AGEB’s). En este sentido, vale destacar que para la
clasificación de las AGEB’s por grado de rezago social SEDESOL utiliza una
metodología diferente a la instrumentada en el Índice de Rezago Social (IRS)
para localidades, municipios y entidades; por lo que a nivel de AGEB’s sólo
se distinguen tres grados de rezago social: Bajo, Medio y Alto (SEDESOL,
2015).
La presente sección establece, en primer lugar, la definición y metodología
utilizada para la medición del rezago social, y en segundo lugar caracteriza
la situación del municipio con relación al rezago social.
2.3.1. Definición de rezago social y metodología para medirlo
La LDS establece una concepción multicausal y multidimensional de la
pobreza, que la define a partir de la diversidad de factores (educativos, de
salud, de servicios e infraestructura de la vivienda, alimentarios y de activos
del hogar) que la condicionan. Por ello, su medición exige una medida que
integre indicadores que den cuenta del estado de localidades e individuos
a partir de los diversos factores sociales asociados a la pobreza.
Por ello, para mejorar la focalización de las políticas públicas orientadas a
combatir la pobreza multidimensional, el CONEVAL creó el Índice de rezago
social (IRS). Éste constituye “una medida ponderada que resume cuatro
indicadores de carencias sociales (educación, salud, servicios básicos y
18 Ello no significa que dichas acciones no contribuyan a disminuir el rezago social. Todo lo contario: en la medida en que los índices de pobreza multidimensional y rezago social comparten elementos comunes —por ejemplo, algunos indicadores, es plausible que la reducción de la pobreza impacte en la disminución del rezago social.
37
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
espacios en la vivienda) en un solo índice que tiene como finalidad ordenar
a las unidades de observación según sus carencias sociales” (CONEVAL,
2015a). Es decir, el índice contiene tres virtudes esenciales:
► Primera, es una medida sintética que integra en una sola variable
indicadores ponderados asociados a las carencias sociales.
► Segunda, esta medida ordena las unidades de observación según las
carencias sociales, lo que significa que el índice otorga valores a las
entidades federativas, municipios y/o localidades de acuerdo a la
situación de las carencias sociales. Así, al asignarles valor, se pueden
ordenar e identificar las entidades, municipios o localidades
prioritarias con relación a las carencias sociales.
► Tercera: derivada de lo anterior, la desagregación del ISR hasta nivel
de localidad lo constituye en un adecuado instrumento de
planificación y evaluación que permite mejorar la focalización de las
políticas públicas orientadas a combatir la pobreza y el rezago social.
Es necesario destacar que el IRS no constituye una medida de pobreza, porque “no
incorpora los indicadores de ingreso, seguridad social y alimentación” (CONEVAL,
2015).
Así, la construcción del índice de rezago social integra, entre otros, los siguientes
indicadores.
Educativos:
► Porcentaje de la población de 15 años o más con educación básica
incompleta.
Acceso a servicios de salud:
► Porcentaje de la población sin derechohabiencia a servicios de salud.
Calidad y espacios en la vivienda:
► Porcentaje de las viviendas particulares habitadas con piso de tierra.
► Porcentaje de las viviendas particulares habitadas que no disponen
de excusado o sanitario.
Servicios básicos en la vivienda:
► Porcentaje de las viviendas particulares habitadas que no disponen
de agua entubada de la red pública.
38
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
► Porcentaje de las viviendas particulares habitadas que no disponen
de drenaje.
► Porcentaje de las viviendas particulares habitadas que no disponen
de energía eléctrica.
2.3.2. Situación del rezago social en el municipio de Morelia
Como primer punto se presenta la operacionalización del IRS, expresado en
el Grado de Rezago Social, tanto a nivel municipal, que para Morelia es Muy
Bajo, como a nivel localidad donde se tiene lo siguiente: De las 290
localidades con las que cuenta el municipio, 62 localidades, es decir el
21.4% no cuenta con el dato de grado de rezago social, por lo que las 228
localidades restantes se clasifican por grado de rezago de la siguiente
forma:
Cuadro 2. Distribución porcentual de localidades y población por grado de rezago social, 2010
Grado de rezago social
Número de localidades
Porcentaje de localidades
Total de habitantes
Porcentaje de población
Morelia (Muy Bajo) 1 0.4 597,511 82
Urbanas (Muy Bajo) 8 3.5 53,087 7.3
Muy bajo (rural) 60 26.3 27,504 3.8
Bajo 75 32.9 40,674 5.6
Medio 64 28.1 8,821 1.2
Alto 20 8.8 1,339 0.2
Total 228 100 728,936 100
FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago Social 2010 a nivel municipal y
por localidad, CONEVAL.
El 93% de la población se concentra en 69 localidades consideradas con
Muy bajo grado de rezago social, de estas 60 son localidades rurales y el
resto urbanas, las cuales representan el 89% de la población total del
municipio. De igual forma, 75 localidades con Bajo grado de rezago
representan el 32.9%, de las cuales 72 son rurales y 3 urbanas, éstas agrupan
al 5.6% de la población. Asimismo, 64 localidades corresponden al grado
de rezago social medio que representan el 28.1% de las localidades, las
cuales suman 8,821 habitantes, es decir, el 1.2%. Para el caso del grado de
rezago social alto, son 20 localidades que en total suman 1,339 habitantes;
para ambos grados de rezago (medio y alto) las localidades son
únicamente de ámbito rural.
39
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Por ello con el objetivo de ilustrar y de identificar las zonas que requieren
mayor inversión y atención prioritaria, en el siguiente mapa se muestra la
distribución de localidades con rezago social en el municipio de Morelia.
Mapa 1. Rezago social por localidad en el municipio de Morelia
FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010
a nivel municipal y por localidad, CONEVAL
A continuación, se analizan algunos indicadores en relación con el tamaño
y el grado de rezago social de la localidad.
En materia de acceso a los servicios de salud el indicador es el Porcentaje
de la población sin derechohabiencia a servicios de salud. el municipio de
Morelia cuenta con los siguientes datos al año 2010:
40
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Cuadro 3. Población sin derechohabiencia a los servicios de salud, según tamaño y grado de rezago social de la localidad, 2010.
Grado de Rezago Social
Tamaño de localidad Número de localidades
Población total
Población sin derechohabiencia a servicios de salud
Porcentaje
Morelia (muy bajo) Total 1 597,511 217,219 36.4
Urbana (muy bajo) Total 8 53,087 15,546 29.3
Muy bajo (rural) Total 60 27,504 9,405 34.2
Bajo Total 75 40,674 20,320 49.9
Medio
1 a 249 habitantes 55 4,978 2,428 48.7
250 a 499 habitantes 7 2,571 1,007 39.2
500 a 999 habitantes 2 1,272 474 37.3
Total 64 8,821 3,909 44.3
Alto
1 a 249 habitantes 19 651 326 50.1
500 a 999 habitantes 1 688 373 54.2
Total 20 1,339 699 52.2
Total 228 728,936 267,098 36.6 Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI
Como se puede observar en las 69 localidades con grado de rezago Muy
bajo, el 35.7% de la población tiene carencia por acceso a los servicios de
salud, mientras que para las localidades de grado de rezago social bajo es
el 49.9%.
Por otra parte, en el grado de rezago social Medio, conformado por 64
localidades, de sus poco más de 8 mil habitantes, el 44.3% de la población
presenta la carencia, siendo en las localidades de uno a 249 habitantes
donde la carencia se agudiza (48.7%). En tanto, en las 20 localidades de Alto
grado de rezago social, es el 52.2% de la población que representa a poco
más de mil trescientos habitantes.
Gráfica 3. Porcentaje de población sin derechohabiencia a servicios de
salud, por grado de rezago social.
Muy bajo Bajo Medio Alto
35.71
49.9644.31
52.20
Fuente: elaborado por Tecso con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI
41
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Así, se puede ver que en las localidades de Alto grado de rezago social más
del 50% de la población tiene carencia por acceso a los servicios de salud,
y casi el cincuenta en el grado de rezago social bajo.
En materia de calidad y espacios en la vivienda se cuenta con dos
indicadores, uno de ellos es el Porcentaje de viviendas particulares
habitadas con piso de tierra y el segundo es el Porcentaje de viviendas
particulares habitadas que no disponen de excusado o sanitario.
Para el primer indicador se cuentan con los siguientes datos:
En las 69 localidades de muy bajo grado de rezago social el 3.2% de las
viviendas particulares habitadas cuentan con piso de tierra, es decir, 5,660
viviendas. En el caso de las 75 localidades con grado de rezago social bajo,
es el 17.4%, es decir, 1,693 viviendas.
Para las localidades de grado de rezago social medio, en promedio son
35.5%, es decir 753 viviendas, sin embargo, en las dos localidades donde el
rango de habitantes es de 500 a 999, el 53.4%, es decir, 158 viviendas tienen
piso de tierra. En el caso del grado de rezago alto, de las 20 localidades que
la conforman el 54.5% tienen esta condición, es decir, 153 viviendas; en el
mismo rango de habitantes mencionado anteriormente para este grado de
rezago es 59.4%.
Cuadro 4. Viviendas con piso de tierra, según tamaño y grado de rezago social de la localidad, 2010.
Grado de Rezago Social
Tamaño de localidad Número de localidades
Viviendas particulares habitadas
Viviendas particulares
habitadas (VPH) con piso de tierra
Porcentaje
Morelia Total 1 15,5433 4,980 3.2
Urbana (muy bajo) Total 8 14,910 394 2.6
Muy bajo (rural) Total 60 7,648 286 3.7
Bajo Total 75 9,711 1,693 17.4
Medio
1 a 249 habitantes 55 1,161 376 32.4
250 a 499 habitantes 7 663 219 33
500 a 999 habitantes 2 296 158 53.4
Total 64 2,120 753 35.5
Alto
1 a 249 habitantes 19 143 71 49.7
500 a 999 habitantes 1 138 82 59.4
Total 20 281 153 54.5
Total 228 190,351 8,259 4.3 Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI
42
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Gráfica 4. Porcentaje de viviendas particulares habitadas con piso de tierra,
con respecto al número de viviendas por grado de rezago social.
Fuente: elaborado por Tecso con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de
Población y vivienda, INEGI.
Como se puede observar, aunque pareciera que, a mayor grado de rezago
social, mayor es la presencia de piso de tierra en las viviendas, en los
números netos esta situación se invierte, teniendo la mayor concentración
en las localidades de muy bajo y bajo grado de rezago social.
El segundo indicador para la calidad y espacios en la vivienda es si las
viviendas particulares habitadas disponen de excusado o sanitario, para
este indicador se cuentan con los siguientes datos: Cuadro 5. Viviendas particulares habitadas que no disponen de excusado o sanitario, según tamaño y grado de
rezago social de la localidad, 2010.
Grado de Rezago Social
Tamaño de localidad Número
de localidades
Viviendas particulares habitadas
VPH que no disponen de
excusado o sanitario Porcentaje
Morelia (Muy bajo) Total 1 155,433 5,184 3.3
Urbana (muy bajo) Total 8 14,910 868 5.8
Muy bajo (rural) Total 60 7,648 718 9.4
Bajo Total 75 9,711 649 6.7
Medio
1 a 249 habitantes 55 1,161 258 22.2
250 a 499 habitantes 7 663 244 36.8
500 a 999 habitantes 2 296 27 9.1
Total 64 2,120 529 24.9
Alto
1 a 249 habitantes 19 143 53 37.0
500 a 999 habitantes 1 138 83 60.1
Total 20 281 136 48.4
Total 228 190,351 8,332 4.4 Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI
3.28
17.43
35.52
54.455,660
1,693
753153
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
Muy bajo Bajo Medio Alto
% de viviendas particulares habitadas con piso de tierra
Número de viviendas particulares habitadas con piso de tierra
43
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Para las 69 localidades con muy bajo rezago el porcentaje de viviendas es
de 0.7% lo que representa a 1,188 viviendas, mientras que en el grado de
rezago social bajo, el 6.7%, es decir, 649 viviendas presentan esta carencia.
Por su parte, las 64 localidades de medio grado de rezago social, en
promedio el 24.9% no cuenta con sanitario, es decir, 529 viviendas, mientras
en el grado de rezago social alto es el 48.4% que representan 136 viviendas.
Al igual que en el indicador de viviendas con piso de tierra la mayor
concentración de las carencias en los grados de rezago muy bajo y bajo, se
debe a la concentración de viviendas habitadas en estas localidades.
En materia de servicios básicos en la vivienda se presentan tres indicadores
que miden el porcentaje de viviendas que no disponen de: agua entubada
en la red pública, drenaje y energía eléctrica. Para el primer indicador se
cuenta con los siguientes datos:
Cuadro 6. Viviendas que no disponen de agua potable, según tamaño y grado de rezago social de la localidad, 2010
Grado de Rezago Social
Tamaño de localidad Número de localidades
Viviendas particulares habitadas
VPH que no disponen de agua entubada en
el ámbito de la vivienda
Porcentaje
Morelia Total 1 155,433 6,541 4.2
Urbana (muy bajo)
Total 8 14,910 7,57 5.1
Muy bajo (rural)
Total 60 7,648 397 5.2
Bajo Total 75 9,711 1,938 20.0
Medio
1 a 249 habitantes 55 1,161 547 47.1
250 a 499 habitantes 7 663 64 9.7
500 a 999 habitantes 2 296 229 77.4
Total 64 2,120 840 39.6
Alto
1 a 249 habitantes 19 143 106 74.1
500 a 999 habitantes 1 138 2 1.5
Total 20 281 108 38.4
Total 228 190,351 10,581 5.6 Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI
En las 69 localidades con grado de rezago social muy bajo, el 4.5% de las
viviendas particulares habitadas no disponen de agua entubada en el
ámbito de su vivienda, lo que representa a 7,695 viviendas, en las 75
localidades de grado de rezago bajo son 1,938 viviendas, es decir, el 20%.
44
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Por su parte, en el grado de rezago social medio, es el 39.6%; en las dos
localidades cuyo rango de habitantes va de 500 a 999 son 229 viviendas lo
que representan el 77.4%.
En el caso de las 20 localidades de grado de rezago social alto, son 108
viviendas que no cuentan con agua entubada, es decir, 38.4% en donde en
19 localidades sonde el rango de habitantes va de uno a 249 el 74.1%
presenta esta carencia, es decir, 106 viviendas.
Gráfica 5. Porcentaje de viviendas particulares habitadas que no disponen
de agua entubada a la red pública, con respecto al número de viviendas
por grado de rezago social.
Fuente: elaborado por Tecso con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de
Población y vivienda, INEGI
Como se puede observar en la gráfica la suma de las viviendas de los grados
de rezago social más altos no llega ni a la mitad de las viviendas con la
carencia en el grado de social medio y en comparación con el grado de
rezago social muy bajo, solo representa el 12%.
El segundo indicador es el Porcentaje de viviendas particulares habitadas
que no disponen de drenaje, para este se cuentan con los siguientes datos:
4.46
19.96
39.62 38.437,695
1,938
840
1080
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
9,000
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00
30.00
35.00
40.00
45.00
Muy bajo Bajo Medio Alto
Porcentaje de viviendas particulares habitadas que no disponen de agua entubada en el ámbito de la vivienda
Número de viviendas particulares habitadas que no disponen de agua entubada en el ámbito de la vivienda
45
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Cuadro 7. Viviendas que no disponen de drenaje, según tamaño y grado de rezago social de la localidad, 2010.
Grado de Rezago Social
Tamaño de localidad Número
de localidades
Viviendas particulares habitadas
VPH que no disponen de
drenaje Porcentaje
Morelia (muy bajo) Total 1 155,433 2079 1.3
Urbana (muy bajo) Total 8 14,910 123 0.8
Muy bajo (rural) Total 60 7,648 226 3
Bajo Total 75 9,711 1,719 17.7
Medio
1 a 249 habitantes 55 1,161 706 60.8
250 a 499 habitantes 7 663 398 60.0
500 a 999 habitantes 2 296 227 76.7
Total 64 2,120 1,331 62.8
Alto
1 a 249 habitantes 19 143 109 76.2
500 a 999 habitantes 1 138 104 75.4
Total 20 281 213 75.8
Total 228 190,351 5,691 3 Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI
De las 69 localidades que se encuentran en muy bajo rezago social, el 1.4%,
es decir, 2,428 viviendas no disponen de drenaje, en el caso de las 75
localidades de grado de rezago social bajo es el 17.7% que representan
1,719 viviendas con dicha carencia.
Para las 64 localidades de grado de rezago social medio, en promedio el
62.8% carece de drenaje, es decir, 1,331 viviendas; en dos de las localidades
con un rango de habitantes de 500 a 999 es el 76.7% de las viviendas (227)
en el rango de uno a 249 habitantes es el 60.8% lo que quiere decir que 706
viviendas no disponen del servicio.
En el caso de las 20 localidades con grado de rezago social alto, 213
viviendas no disponen del servicio, lo que representa el 75.8% de las
viviendas.
46
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Gráfica 6. Porcentaje de viviendas particulares habitadas que no disponen
de drenaje, con respecto al número de viviendas por grado de rezago
social.
Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de
Población y vivienda, INEGI
Como se puede observar en la gráfica la suma de las viviendas de los dos
grados de rezago más altos no alcanza al número de viviendas con la
carencia a nivel medio y para el grado de rezago muy bajo la suma
representa el 64%.
El tercer indicador es el Porcentaje de viviendas particulares habitadas que
no disponen de energía eléctrica para el cual se cuentan con los siguientes
datos: Cuadro 8. Viviendas sin energía eléctrica, según tamaño y grado de rezago social de la localidad, 2010.
Grado de Rezago Social
Tamaño de localidad Número
de localidades
Viviendas particulares habitadas
VPH que no disponen de luz
eléctrica Porcentaje
Morelia Total 1 155,433 439 0.3
Urbana (muy bajo) Total 8 14,910 56 0.4
Muy bajo Total 60 7,648 41 0.5
Bajo Total 75 9,711 166 1.7
Medio
1 a 249 habitantes 55 1,161 71 6.1
250 a 499 habitantes 7 663 25 3.8
500 a 999 habitantes 2 296 10 3.4
Total 64 2,120 106 5.0
Alto
1 a 249 habitantes 19 143 75 52.5
500 a 999 habitantes 1 138 9 6.5
Total 20 281 84 29.9
Total 228 190,351 892 0.5 Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI
1.4117.70
62.78
75.802,428
1,719
1,331
2130
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
0.00
20.00
40.00
60.00
80.00
Muy bajo Bajo Medio Alto
Porcentaje de viviendas particulares habitadas que no disponen de drenaje
Número de viviendas particulares habitadas que no disponen de drenaje
47
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
En las 69 localidades de grado de rezago social muy bajo, 536 viviendas no
disponen de energía eléctrica, es decir, el 0.3%; en el caso de las 75
localidades de grado de rezago social bajo, son 166 viviendas lo que
representan el 1.7%. Mientras en el grado de rezago medio son el 5%,106
viviendas, y en las 20 localidades de grado de rezago alto, son 84 viviendas
lo que representan el 29.9%.
Gráfica 7. Porcentaje de viviendas particulares habitadas que no disponen
de energía eléctrica, con respecto al número de viviendas por grado de
rezago social.
Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de Población y vivienda, INEGI
Como se puede observar, en comparación con los otros dos servicios, las
viviendas que no disponen de energía eléctrica son menores. Ya que en
total son 892 viviendas que carecen del servicio.
En la siguiente gráfica se muestran los resultados de algunos indicadores de
rezago social:
Gráfica 8. Resultados de los indicadores de rezago social (Porcentaje)
Fuente: elaborado por TECSO con base en los Principales Resultados por Localidad (ITER) 2010, del Censo Nacional de
Población y vivienda, INEGI
0.31 1.715
29.89
536
166106
840
100
200
300
400
500
600
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
Muy bajo Bajo Medio Alto
Porcentaje de viviendas particulares habitadas que no disponen de luz eléctrica
Número de viviendas particulares habitadas que no disponen de luz eléctrica
36.644.48
1.36
5.73
3.08
0.48
Población sin derechohabiencia a servicios de salud
Viviendas particulares habitadas con piso de tierra
Viviendas que no disponen de excusado o sanitario
Viviendas particulares habitadas que no disponen de agua entubadaen el ámbito de la vivienda
Viviendas particulares habitadas que no disponen de drenaje
Viviendas particulares habitadas que no disponen de luz eléctrica
48
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Como se observa, en materia de acceso a los servicios de salud, es donde
a nivel municipal el 36.6% de la población no cuenta con derechohabiencia
a dichos servicios, el segundo indicador más alto es el 5.73% de viviendas
que no disponen de agua entubada en el ámbito de la vivienda; seguido
del porcentaje de viviendas particulares habitadas con piso de tierra con un
4.5%.
La posibilidad de incidencia total en las carencias desde el criterio de los
dos grados más altos de rezago social es muy baja, ya que en ningún caso
llegan a representar más del 1% del total de las viviendas del municipio.
2.4 Principales carencias en viviendas ubicadas en localidades
prioritarias.
Atendiendo a que los Lineamientos del FAIS para el año 2015, constituyen al
Informe Anual como instrumento que caracteriza las principales carencias
sociales que deben ser combatidas con los recursos del FISM y provee
información sobre la situación del rezago social a nivel de localidad y AGEB´s
urbanas, y que de acuerdo a la competencia del municipio, este puede
realizar obra para disminuir las carencias sociales en calidad y espacios de
la vivienda y sus servicios básicos, la presente sección caracteriza las
principales afectaciones de las viviendas en localidades prioritarias: ZAP
urbanas y localidades con los dos mayores grado de rezago social.
2.4.1 Carencias de la población en ZAP Urbana
Para el año 2015, a nivel nacional, se declararon 18,139 ZAP urbanas; éstas
son AGEB’s que cumplen las siguientes condiciones:
“Muy Alto o Alto Grado de Marginación e Índice de Rezago Social bajo,
Medio y Alto, adicionalmente las AGEB’s urbanas con Índice de rezago
Social Alto o Medio y Grado de Marginación Medio” (DOF, 2014b: 1).
Para 2015, en el municipio de Morelia se declararon 97 ZAP, distribuidas en
seis localidades como se muestra en el siguiente cuadro:
49
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Cuadro 9. Distribución de las ZAP declaradas para el municipio de Morelia, 2015
Localidad AGEB’s N° de AGEB’s Población
Morelia
1111, 1304, 1751, 1766, 179A, 1817, 1821, 1855, 1906, 211A, 2124, 2247, 2251, 2459, 2463, 2641, 2660, 2675, 2711, 2745, 275A, 2764, 2779, 2783, 2798, 2815, 2853, 2868, 2872, 2887, 2891, 2919, 2923, 2995, 3014, 3048, 3067, 3122, 3137, 3141, 3156, 318A, 3279, 3283, 332A, 3334, 3349, 3353, 3368, 3372, 3461, 3476, 3480, 3495, 3527, 3531, 3565, 357A, 3635, 3777, 3781, 3796, 3809, 3847, 4614, 4629, 4652, 4671, 4718, 4811, 4830, 4845
72 88,410
La Aldea 3921, 3936, 4686, 4690, 4883, 4898, 4900,
4915, 492A, 4934 10 4,145
Capula 1395, 1408, 2548, 2552 4 5,064
Jesús del Monte
(La Capilla) 3194 1 4,161
Morelos 1624, 1639, 3226, 3230, 325A, 3264 6 6,936
Puerto de
Buenavista
(Lázaro Cárdenas)
5129, 5133, 5148, 5152 4 2,940
Total 97 111,656
Otras AGEBS Urbanas 249 550,190
Fuente: elaborado por TECSO con base en la Declaratoria de Zonas de Atención Prioritaria para el año 2015, SEDESOL
Como se puede observar, de las 97 ZAP declaradas, la población total que
concentra son 111,656 habitantes, que representan a poco más del 15% de
la población.
En los siguientes mapas se ilustra el grado de marginación y rezago social
cada una de las localidades donde se declararon ZAP:
Para las AGEB´S de la localidad de Morelia se presentan tres grados de
Rezago Social, Bajo, Medio y Alto.
50
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Mapa 2. ZAP de la localidad Morelia por Gado de Rezago Social, 2010
FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010
a nivel municipal y por localidad, CONEVAL
Como se puede observar, el mapa muestra las 72 AGEB´s que concentran
a 88,410 habitantes en las Zonas de Atención Prioritaria. Además, presenta
una característica interesante: debido a que se trata de la localidad más
grande del municipio y está catalogada como ciudad, se observa un
elemento indiscutible de espacios altamente urbanizados como lo es la
marginalidad. Es decir, la zona periférica de la ciudad se convierte en un
cinturón de pobreza, es decir, espacios urbanos que “están en el límite y no
son parte ni del campo que los expulsa, ni de la ciudad que los recibe. Son
aquellos individuos que no están en la estructura de la sociedad, solamente
ocupan una parte del territorio y quedan fuera de los patrones sociales,
económicos y políticos” (CONAPO, 2010). Por ello, la inversión del FISM en el
municipio de Morelia tiene un reto de atención en zonas urbanas pues solo
51
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
la población de las ZAP de esta localidad, representan el 12% de la
población total de municipio.
Para la localidad La Aldea, se presentaron tres grados de Rezago Social,
Bajo, Medio y Alto.
Mapa 3. ZAP de La Aldea por Grado de Rezago Social
FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010
a nivel municipal y por localidad, CONEVAL
Las ZAP declaradas para esta zona contemplan 10 AGEB´s que concentran
a 4,145 habitantes. Por otra parte, casi la totalidad de la localidad es Zona
de Atención Prioritaria, lo que implica que de sus poco más de seis mil
habitantes el 70% puede ser atendido con los recursos del FISM.
En la localidad de Capula se identifican, en las ZAP declaradas para 2015,
los grados de Rezago Social Medio y Alto.
52
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Mapa 4. ZAP de Capula por Grado de Rezago Social, 2010.
FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010
a nivel municipal y por localidad, CONEVAL
Estas ZAP contemplan 5 AGEB´s que concentran a 5,064 habitantes, de los
cuales mediante los criterios de los lineamientos del FISM, se debe atender
al 99% de la población de la localidad, lo cual atiende al numeral 2.3 de
dicha normativa.
53
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
En la localidad de Jesús del Monte (La Capilla) tiene Grado de Rezago
Social Bajo.
Mapa 5. ZAP de la localidad Jesús del Monte (La Capilla) por Grado de
Rezago Social
FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010
a nivel municipal y por localidad, CONEVAL
Esta localidad, es declarada como ZAP, y concentra a 4,161 habitantes,
dejando fuera solo a 13 habitantes que se encuentran en la AGEB 4953, que
además se encuentran en Alto Rezago Social.
54
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
La localidad Morelos presenta en las ZAP declaradas grado de Rezago
Medio y Bajo.
Mapa 6. ZAP de la localidad Morelos por Grado de Rezago Social, 2010.
FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010
a nivel municipal y por localidad, CONEVAL
Las 6 AGEB´s declaradas como ZAP, concentran a 6,936 habitantes, es decir
la atención debe ser para el 51% de la población de la localidad, en tanto
que el resto, para el año 2015, no es población objetivo del FISM.
Finalmente, la localidad de Puerto de Buenavista (Lázaro Cárdenas) está
compuesta por cuatro AGEB´s con grado de rezago social medio.
55
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Mapa 7. ZAP de la localidad Puerto de Buenavista (Lázaro Cárdenas), por
Grado de Rezago Social, 2010.
FUENTE: elaborado por TECSO con base en datos de los Resultados del Índice de Rezago social 2010
a nivel municipal y por localidad, CONEVAL
Esta localidad, concentra a 2,940 habitantes y todas sus AGEB son ZAP.
Así de las 97 ZAP declaradas en el municipio de Morelia, éstas concentran a
111,656, lo que representa 15% con respecto de la población total del
municipio, es decir, 15 de cada 100 habitantes se encontró en una ZAP para
el año 2015.
56
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Por otra parte, las características de las viviendas en doce de las ZAP
urbanas de mayor rezago y marginación, son las siguientes:
Como se puede observar en el cuadro, de las AGEB´s seleccionadas, la de
clave 4845 concentra el mayor número de viviendas particulares habitadas
con piso de tierra, es decir, 59% de las viviendas, seguido de la 2745 con 185
viviendas, que representa el 34%, ambas de la localidad de Morelia; en
tercer sitio se encuentra la localidad de Capula con 110 viviendas, es decir
el 20% del total de sus viviendas. En total de dichas AGEB´s seleccionadas
son 888 viviendas que se encuentran con piso de tierra. Cabe señalar que
en la AGEB 4934 de la localidad la Aldea el 54% de las viviendas presentan
esta condición.
Por su parte las viviendas que cuenta con un solo cuarto, en la AGEB 2745 es
la que concentra a 362 viviendas, es decir, el 67%, ubicada en la localidad
de Morelia, en segundo sitio la AGEB 3194 de Jesús del Monte (La Capilla)
Cuadro 10. Carencias en las viviendas en diez de las ZAP urbanas, 2010
Localidad Clave
Viviendas
Con piso de tierra
Con un cuarto
Sin electricidad
Sin agua entubada
Sin excusado
Sin drenaje
Sin refrigerador
Sin lavadora
Habitadas
Morelia 2745 185 362 11 466 53 165 245 317 543
Morelia 3048 30 129 3 23 10 3 56 139 459
Morelia 4845 191 209 14 318 20 244 151 204 322
La Aldea 4898 90 106 * 170 10 85 56 86 191
La Aldea 4934 38 50 * 67 2 38 21 26 71
Capula 1408 30 36 5 73 7 57 44 67 122
Capula 2552 110 193 * 135 23 36 155 264 550
Jesús del Monte (La capilla)
3194 94 279 4 37 81 18 194 399 997
Morelos 1639 31 69 3 57 770 19 795 841 974
Morelos 325A 61 136 21 90 1,321 26 1,376 1,442 1,683
Puerto de Buenavista
(Lázaro Cárdenas) 5129 18 72 3 219 1,034 15 1,057 1,120 1,300
Puerto de Buenavista
(Lázaro Cárdenas) 5133 10 27 * 102 583 3 541 572 685
Totales 888 1,668 64 1,757 3,914 709 4,691 5,477 7,897
Fuente: Elaborado por Tecso, a partir de la información del Informe Anual sobre la situación del a pobreza y rezago social 2015, SEDESOL
57
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
con 279 viviendas (28%)y nuevamente la localidad de Morelia, pero la AGEB
4845, con 209 viviendas (65%). Es de resaltar que el 70% de las viviendas de
la AGEB 4934 de la localidad la Aldea se encuentran en ésta condición.
En materia de carencia de servicios básicos se tiene que en la localidad
Morelos, AGEB 325A hay 21 viviendas sin electricidad, seguido por las AGEB´s
4845 con 14 viviendas y la 2745 con 11 ubicadas en la localidad de Morelia.
En el tema de agua entubada se tiene que la AGEB 2745 concentra de las
1,757 a 466, es decir, el 86% de las viviendas; en segundo sitio la 4845 con 318
viviendas (99%) ambas, ubicadas en Morelia, en tercer sitio se encuentra la
AGEB 5129 de la localidad de Puerto de Buenavista (Lázaro Cárdenas) con
219 viviendas (17%). Es importante señalar que en las dos AGEB´s
seleccionadas para este análisis el 89% y el 94% de las viviendas carecen del
servicio.
En tanto, el drenaje al igual que en el agua entubada las dos mayores
concentraciones se encuentran en las dos AGEB´s señaladas de la localidad
de Morelia con 165 (30%) y 244 (76%) respectivamente, en tercer sitio se
encuentra la AGEB 4898 de la Aldea con 85 viviendas sin drenaje, es decir,
el 45%. Es de resaltar que en la AGEB 4934 el 54% de las viviendas carece
servicio,
Por su parte, en las AGEB´s 325A de la localidad de Morelos y 5129 de la
localidad de Puerto de Buenavista (Lázaro Cárdenas) el número de
viviendas sin excusado o sanitario son 1,321 (78%) y 1,034 (80%)
respectivamente, de la primera localidad el tercer sitio lo ocupa la AGEB
1639 con 770 viviendas con esta carencia, es decir, 79%. La AGEB 5133 de
Puerto Buenavista, cuenta con 583 viviendas sin sanitario, lo que representa
el 85% de éstas.
En cuanto a los bienes de refrigerador y lavadora se tiene que la misma
situación que en la carencia de sanitarios ya que la AGEB 325A, 1,376 no
cuentan con refrigerador (82%)y 1,442 (86%) no cuentan con lavadora,
seguido por la 5129, con 1,057 viviendas (81%) que no cuentan con
refrigerador y 1,120 (86%) no cuentan con lavadora, al igual el tercer sitio es
la AGEB 1639 con 795 viviendas 82%, sin refrigerador y 841, 86% sin lavadora.
58
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Metodología sobre el ejercicio ejercido.
Capítulo III.
59
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
3. Metodología a emplear
La evaluación del destino de los recursos para el año fiscal 2015, se refiere a
la valoración de la pertinencia de la inversión pública del FISM en dos
sentidos:
Destino territorial: que la inversión, expresada en obras, se ubique en las
zonas de atención prioritaria, localidades con rezago social y población en
pobreza extrema, como señala el artículo 33 de la LCF y se especifica en los
Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones para
la Infraestructura Social.
Uso de la inversión en el tipo de obras: que se señalan en el artículo 33 de la
LCF y su contribución a mejorar alguna(s) de las carencias sociales que
inciden en la pobreza multidimensional.
Es decir, se realizará un análisis de focalización de la inversión en dos
coordenadas, “Destino territorial” y “Uso de los recursos en obras prioritarias”,
entendiéndose por focalización:
“…concentrar los recursos disponibles en una población de
beneficiarios potenciales, claramente identificada, y luego
diseñar el programa o proyecto con que se pretende atender un
problema o necesidad insatisfecha, teniendo en cuenta las
características de esa población, a fin de elevar el impacto o
beneficio potencial per cápita” (Fajardo Correa y Calzada Lemus,
1995).
Las reglas de operación son específicas en ambos sentidos, tanto en lo
territorial, con una fórmula de distribución, como en el uso de la inversión en
obras de incidencia directa a la pobreza multidimensional, con un
porcentaje específico (70%) para este tipo de obras, por lo que el análisis se
efectuará en estos dos niveles.
3.1. Destino territorial de la inversión
En los lineamientos Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social, numeral 2.3 inciso B, se señalan tres
condiciones para invertir en territorios:
60
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
AGEB’s que estén ubicadas en ZAP
Localidades con los dos mayores grados de rezago social
Localidades en donde exista pobreza extrema
Es decir, que los recursos del FAIS estarán focalizados adecuadamente
cuando se dirijan a localidades en cualquiera de las tres condiciones
anteriores, cuando ello ocurra se denominará como “Destino de la inversión
pertinente conforme a las localidades prioritarias”.
Cabe señalar que las proporciones de inversión varían según las
características de los municipios. Así, para el municipio Morelia aplica el
inciso B del numeral 2.3, apartado II de los Lineamientos Generales para la
Operación del FAIS publicados en marzo de 2015: donde se establece que
la inversión en ZAP urbana, localidades con los dos mayores grados de
rezago social y localidades con población en pobreza extrema son los
elementos a considerar para el adecuado enfoque territorial de los recursos
(DOF, 2015).
Así, la inversión pertinente dependerá de tres componentes:
𝐼𝑃𝐷 = 𝐼𝑍𝑈 + 𝐼𝑀𝑅𝑆 + 𝐼𝑃𝐸
Donde:
IPD = Inversión Pertinente en el Destino
IZU = Inversión en ZAP urbana
IMRS = Inversión en las localidades con los dos mayores grados de Rezago
Social
IPE = Inversión en localidades con Pobreza Extrema.
Por lo tanto, un índice que mida la proporción de la inversión que se realizó
conforme a los lineamientos en materia del destino territorial será:
𝑃𝐼𝑃𝑇 =𝐼𝑃𝐷
𝑇𝐼𝐹𝐼𝑆𝑀
Donde:
PIPT = Porcentaje de Inversión Pertinente por Territorio.
IPD = Inversión Pertinente en el Destino.
61
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
TIFISM = Total de la Inversión del FISM en el municipio.
Cabe mencionar que el numeral 2.3 de los Lineamientos Generales para la
Operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social fue
modificado para marzo del 2015, especificando cambios considerables en
la fórmula planteada en mayo de 2014 y estableciendo un nuevo
porcentaje mínimo de inversión en ZAP urbana, así se tiene que:
“II. Si el municipio o DTDF tiene ZAP urbanas, deberá invertir en éstas
por lo menos un porcentaje de los recursos del FISMDF igual a:
𝑃𝐼𝑍𝑈𝑖 = (∑ 𝑃𝑍𝑈𝑖𝑗
𝑛𝑗=1
𝑃𝑃𝑀𝑖)2 𝑥 100
Donde:
PIZUi = Porcentaje de Inversión en las ZAP urbanas del municipio i.
PZUij = Población que habita en la ZAP urbana j del municipio i.
j = ZAP urbana
n = Número de ZAP urbanas en el municipio i.
PPMi = Población en pobreza del municipio i.
Los municipios o DTDF deberán invertir al menos el 50% de los
recursos para la atención de las ZAP urbanas cuando el PIZUi sea
mayor a este porcentaje. El resto de los recursos podrá invertirse en
beneficio de la población que vive en las localidades que
presentan los dos mayores grados de rezago social, o bien, donde
haya población en pobreza extrema” (DOF, 2015).
Adicionalmente, las modificaciones presentadas en los lineamientos de
2015,19 agregan un par de criterios para el cálculo del PIZU. Por un lado, el
reconocimiento de las diferencias entre los datos estadísticos 2010 con la
19 Los lineamientos, en el numeral 2.3, referidos a la inversión en ZAP, establecen que: -En el caso de que la ZAP no esté habitada se deberá recabar: evidencia fotográfica y documentación que permita georreferenciar esas zonas. La población asociada a esa ZAP según el Censo 2010, deberá descontarse del numerador establecido en la fórmula. -En el caso de que en la ZAP no haya carencia a atender, el municipio o DTDF deberá censar esa ZAP con el Cuestionario de Carencias Sociales del FAIS, que la SEDESOL publicará en su Normateca Interna. La población asociada a esa ZAP deberá descontarse del numerador establecido en la fórmula -En el caso de que la normativa federal o estatal impida la inversión en la ZAP, o en parte de la ZAP, deberá de presentar la documentación técnico-jurídica que lo soporte, avalado por una Institución de Educación Superior del estado. La población asociada a esa ZAP, según el Censo 2010, deberá descontarse del numerador establecido en la fórmula.
62
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
situación actual de las ZAP; ya que en la fórmula precisa que, en el
numerador, a la población en ZAP urbana se le deberá descontar la
cantidad de individuos que no presenten carencias o cuando dicha zona
esté deshabitada. En segundo lugar, se descontará del numerador la
cantidad de personas de la ZAP urbana, que por algún motivo jurídico
normativo no puedan ser atendidas.
De esta manera si dichos criterios los expresamos algebraicamente en la
fórmula para PIZUi, queda de la siguiente forma:
𝑃𝐼𝑍𝑈𝑖 = ((∑ 𝑃𝑍𝑈𝑖𝑗) −𝑛
𝑗=1 (∑ 𝑃𝑁𝐸𝑍𝑖𝑗𝑛𝑗=1 + ∑ 𝑃𝐼𝑁𝑍𝑖𝑗
𝑛𝑗=1 )
𝑃𝑃𝑀𝑖)2 𝑥 100
Donde:
PIZUi = Porcentaje de Inversión en las ZAP urbanas del municipio i.
PZUij = Población que habita en la ZAP urbana j del municipio i.
PNEZij= Población No Elegible en la ZAP urbana j del municipio i.
PINZij= Población Impedida Normativamente para ser contemplada en la
ZAP urbana j del municipio i.
PPMi = Población en pobreza del municipio i
j = ZAP urbana
n = Número de ZAP urbanas en el municipio i.
Es importante reiterar que solo se incorporan como expresiones algebraicas
reglas cuantitativas textuales de los lineamientos.
Otra situación relevante a señalar es que, no obstante que el PIZUi se
describe, desde los lineamientos actuales, como el “Porcentaje de Inversión
en las ZAP urbanas del municipio”, en realidad lo que mide es la proporción
de habitantes de la ZAP urbana con respecto a la población en pobreza del
municipio. En todo caso, representa el porcentaje que debería invertirse en
la ZAP urbana, es decir, un dato de referencia para la planeación.
Por tanto, para conocer el porcentaje de inversión realizado en la ZAP
urbana la fórmula es:
63
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
PIrZU =MIrZU
TI 𝑥 100
Donde:
PIrZU = Porcentaje de Inversión en ZAP urbana.
MIrZU = Monto de la Inversión realizado en ZAP urbanas
TI = Total de Inversión.
Así, para medir el cumplimiento de la disposición de invertir la misma
proporción que resultó del cálculo del PIZU tenemos:
GCIZU =PIrZU
PIZUi
Donde:
GCIZU = Grado de Cumplimiento de la Inversión en ZAP urbana
PIrZU = Porcentaje de Inversión en ZAP urbana.
PIZUi = Porcentaje de Inversión en las ZAP urbanas del municipio i.
Considerando los topes establecidos en los lineamientos cuando el PIZUi es
superior a 50%, la inversión debe ser como mínimo éste porcentaje, es decir:
Cuando PIZUi > 50% ⇒ PIZUi = 50%.
Las otras localidades donde es válido invertir son las de rezago social y de
pobreza extrema, y el monto máximo que se debe invertir en ellas es lo que
quede de recursos una vez utilizados en la ZAP urbana con un máximo de
50% en los casos que PIZU llegue a 50% o lo supere:
PIrRSPE = ( 1 − 𝑃𝐼𝑍𝑈𝑖)
Donde:
PIrRSPE = Proporción de Inversión requerida en localidades con Rezago
Social y Pobreza Extrema.
Este indicador es sólo un dato de referencia del monto que se debería
invertir en dichas zonas, por lo que para medir la inversión en el año fiscal
evaluado se debe calcular la proporción de ésta con respecto al total de la
inversión:
64
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
PIRSPE =IeLRS + IeLPE
TI
Donde:
PIRSPE = Proporción de Inversión en localidades con Rezago Social y Pobreza
Extrema.
IeLRS = Inversión ejercida en Localidades con los dos mayores grados de
Rezago Social.
IeLPE = Inversión ejercida en Localidades con Pobreza Extrema (Zonas de
marginación aprobadas).
TI = Total de Inversión.
Se calcula comparando la proporción de inversión con respecto a la
proporción que se debe invertir. Por tanto, la fórmula para medir el grado
de cumplimiento de la inversión en localidades con rezago social o pobreza
extrema es:
GCIRSPE =PIRSPE
PIrRSPE
Donde:
GCIRSPE = Grado de Cumplimiento de la Inversión en localidades con
Rezago Social o Pobreza Extrema.
PIRSPE = Proporción de la Inversión en localidades con Rezago Social o
Pobreza Extrema.
PIrRSPE = Proporción de recursos requerida en localidades con Rezago Social
o Pobreza Extrema.
La inversión permitida en las localidades con los dos mayores grados de
rezago social debe estimarse conforme al índice que es publicado por
CONEVAL en el informe Estimaciones del Índice de Rezago Social 2010 a
nivel municipal y por localidad.
Con respecto a las localidades con población en pobreza extrema, los
lineamientos vigentes establecen:
“Para la identificación de la población en pobreza extrema, los
gobiernos locales deberán hacer uso de los Criterios de
Acreditación de Beneficio a Población en Pobreza Extrema, que la
SEDESOL, publicará en su Normateca Interna. La SEDESOL, a través
65
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
de sus Delegaciones brindará asesoría técnica para su uso, llenado
y captura en la MIDS. Una vez que los gobiernos locales recolecten
la información del instrumento, ésta será analizada por las SEDESOL
a través de los medios definidos por esta última para su evaluación
y determinación de los hogares y personas en pobreza extrema”
(DOF, 2015).
El instrumento utilizado por dichos criterios es el Cuestionario Único de
Información Socioeconómica (CUIS), que permite identificar a las
localidades que cuentan con población en pobreza extrema.
En este sentido, en el año 2015 en el municipio no se aplicó ningún
instrumento CUIS.
Sin embargo, hay otra forma de identificar las localidades con
concentración de pobreza extrema: con el Informe Anual sobre la Situación
de la Pobreza y Rezago Social publicado por SEDESOL, señalado por los
propios lineamientos en su numeral 2.2 como base para la planeación y
focalización territorial:
“El informe anual es la herramienta para orientar la planeación de
los recursos que ejercen los gobiernos locales para el mejoramiento
de los indicadores de situación de pobreza y rezago social” (DOF,
2015).
Es importante resaltar los cambios cualitativos y la importancia de este
instrumento, mencionado ya en el apartado anterior, que mejora en gran
medida la información sobre pobreza y rezago llevándolo a un nivel
específico de carencias en las AGEB’s declaradas como ZAP urbana en el
municipio.
Derivado de lo anterior, para calcular la inversión en localidades con
población en pobreza extrema se utilizarán las localidades acreditadas por
CUIS y aquellas que aparecen en el Informe Anual sobre la Situación de la
Pobreza y Rezago Social.
De esta manera, para la evaluación de destino territorial se utilizarán tres
indicadores:
66
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
1. Porcentaje de Inversión Pertinente por Territorio.
2. Grado de Cumplimiento de la Inversión en ZAP urbana.
3. Grado de Cumplimiento de la Inversión en localidades con Rezago
Social y/o Pobreza Extrema.
Con la información de estos indicadores, se evaluará la pertinencia en el
destino territorial de los recursos del FISM. Cabe señalar que para este año
evaluado ya se está en posibilidad de hacer un análisis comparativo, dado
que se tienen dos años de aplicación de los lineamientos del FAIS.
Sin embargo, para realizar dicho análisis comparativo, es importante
destacar el cambio drástico que sufrió la fórmula del PIZU:
Cuadro 11. Modificación a la fórmula del PIZU, 2015
Fórmula 2014 Fórmula 2015
𝑃𝐼𝑍𝑈𝑖 =∑ 𝑃𝑍𝑈𝑖𝑗
𝑛𝑗=1
𝑷𝑷𝑬𝑴𝒊 𝑥 100 𝑃𝐼𝑍𝑈𝑖 = (
∑ 𝑃𝑍𝑈𝑖𝑗𝑛𝑗=1
𝑷𝑷𝑴𝒊)
2
𝑥 100
Fuente: elaborado por TECSO con base en los lineamientos Generales para la Operación del FAIS (mayo, 2014 y marzo, 2105).
Como se puede observar el primer cambio para 2015 es que la proporción
del PIZU original ahora considera una elevación al cuadrado, lo que
provoca una reducción significativa del PIZU cuando es menor a “1”; sin
embargo, cuando es mayor a “1”, el valor se incrementa. No obstante, la
misma norma señala que cuando el PIZU sea mayor a 50% se deberá invertir
a lo más ésta cantidad.
Otro cambio es que el denominador se incrementa al pasar de población
en pobreza extrema a población en pobreza; solo como referencia
señalaremos que, a nivel nacional, esto implica que el denominador crece
4.8 veces, provocando la reducción proporcional del PIZU.
Además, también hay cambios en el numerador al descontar la población
de la ZAP como se mencionó anteriormente. Estas tres medidas (la función
cuadrática, la ampliación del denominador y la reducción del numerador)
apuntan a reducir el PIZU, es decir, a reducir la cantidad de recursos que se
deben destinar a un municipio para ZAP urbanas. Así, para el caso de
Morelia, en 2014 el PIZU fue de 216%; para el año 2015 se redujo a solo 11%,
67
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
aun considerando los mismos datos del censo 2010. Con esto, la obligación
del municipio de invertir en la ZAP urbana se reduce significativamente a tan
solo una tercera parte.
Por lo anterior, se tendrá que utilizar una misma fórmula del PIZU, ya que para
2015 disminuye el monto necesario a invertir; así, para el análisis
comparativo, se utilizará el PIZU 2015 que considera como denominador a la
población en pobreza total (en 2014 solo se contemplaba la población en
pobreza extrema) y se descuenta la población en la que no se puede invertir
por motivos de dinámica poblacional o imposibilidades normativas.
Así, se tiene que:
𝑃𝐼𝑍𝑈𝐹 = (𝑃𝑍𝑈
𝑃𝑃𝑀) 𝑥 100
Donde:
PIZUF= Porcentaje de inversión en ZAP urbana Final
PZU=Población que habita en la ZAP urbana
PPM= Población en Pobreza del Municipio
𝑃𝑃𝑁𝐸𝑍 = (𝑃𝑁𝐸𝑍
𝑃𝑃𝑀) 𝑥 100
Donde:
PPNEZ= Porcentaje de Población No Elegible en ZAP urbana
PNEZ= Población No Elegible en ZAP urbana
PPM= Población en Pobreza del Municipio
𝑃𝑃𝐼𝑁𝑍 = (𝑃𝐼𝑁𝑍
𝑃𝑃𝑀) 𝑥 100
Donde:
PPINZ= Porcentaje de Población Impedida Normativamente para ser
contemplada en ZAP urbana.
PINZ= Población Impedida Normativamente para ser contemplada en ZAP
urbana.
PPM= Población en Pobreza del Municipio.
68
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Utilizando la división directa sin elevación al cuadrado da claridad a la
explicación de la proporción.
Que en conjunto sería el porcentaje total a invertir en la ZAP urbana, cuya
fórmula es:
𝑃𝐼𝑍𝑈𝐹 = PIZU𝑖 − PPNEZ − PPINZ
Donde:
PIZUF= Porcentaje de Inversión en ZAP urbana Final.
PIZU= Porcentaje de inversión en la ZAP urbanas del municipio i.
PPNEZ= Porcentaje de Población No Elegible en ZAP urbana.
PPINZ= Porcentaje de Población Impedida Normativamente para ser
contemplada en ZAP urbana.
Si dicha fórmula se compara contra la inversión a ejercer en la ZAP para
2015, tenemos:
𝐼𝑃𝐸𝑍𝑈 = (𝑃𝐼𝑍𝑈𝐹
𝑃𝐼𝑟𝑍𝑈)
Donde:
IPEZU= Inversión a ejercer en la ZAP urbana
PIZUF= Porcentaje de Inversión en ZAP urbana Final
PIrZU = Porcentaje de Inversión realizada en la ZAP urbana
Finalmente, para conocer la Inversión en destino Territorial Prioritaria,
tenemos:
IDTP =𝑃𝐼𝑍𝑈𝐹 + 𝐼𝑀𝑅𝑆 + 𝐼𝑃𝐸
𝑇𝐼
Donde:
IDTP= Inversión en destino territorial prioritaria.
PIZUF= Porcentaje de Inversión en ZAP urbana Final
IMRS = Inversión en las localidades con los dos mayores grados de Rezago
Social.
IPE = Inversión en localidades con Pobreza Extrema.
TI= Total de Inversión.
69
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Con estos dos indicadores, además de valorar la focalización en el
cumplimiento normativo, también se podrá observar la tendencia en la
inversión 2014-2015.
3.2 Inversión según orientación (uso) a tipos de proyectos
prioritarios (obras)
Los Lineamientos para la operación del FAIS 2015, clasifican las obras en tres
tipos de proyectos distintos de acuerdo a su contribución al mejoramiento
de los indicadores de pobreza y rezago social; éstos son:
“Directa: Proyectos de infraestructura social básica que
contribuyen de manera inmediata a mejorar alguna de las
carencias sociales relacionadas con la pobreza multidimensional
e identificadas en el Informe Anual.
Complementarios: Proyectos de infraestructura social básica que
coadyuvan al mejoramiento de los indicadores de pobreza,
rezago social y al desarrollo económico y social de los gobiernos
locales.
Especiales: Acciones y obras que no estén señaladas en el
catálogo del FAIS, pero que por su impacto social se podrán
realizar con los recursos provenientes de este Fondo, ya que
corresponden a los destinos a que se refiere el artículo 33 de la LCF
y que contribuyen a mejorar los indicadores de pobreza y rezago
social que publica CONEVAL y se encuentren plenamente
justificados con base en las necesidades de los gobiernos locales”
(DOF, 2015)”.
Con base en dicha clasificación, se establecen los criterios para la inversión
de acuerdo a su uso:
“I. Deberán destinar por lo menos el 70% de los recursos en los
proyectos clasificados como de incidencia directa conforme al
catálogo del FAIS.
70
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
III. Podrán destinar como máximo hasta un 30% en proyectos
clasificados como de incidencia complementaria y/o en proyectos
especiales.”. (DOF, 2015)”.
De esta manera, son tres los límites para considerar que la inversión es
pertinente en cuanto a su uso:
Mínimo 70% en proyectos de incidencia directa y hasta 100%
Máximo 30% en complementarios o especiales sin establecer un
porcentaje mínimo
Máximo 15% en proyectos complementarios de infraestructura para
urbanización de calles y caminos y en los casos de infraestructura
dañada por un desastre natural, se podrá utilizar, en esos rubros, hasta
un 15% de inversión adicional. Es decir, que la inversión máxima en
infraestructura para la urbanización de calles y caminos es de 30% solo
en casos de obras por contingencia
Así, para establecer un indicador que permita evaluar la pertinencia en este
tema se genera en primera instancia el porcentaje de inversión en obras
directas:
PID =IPD
TI 𝑥 100
Donde:
PID = Porcentaje de inversión directa.
IPD = Inversión en proyectos de incidencia directa.
TI = Total de inversión.
La fórmula para conocer el grado de pertinencia en el uso de los recursos
en proyectos de incidencia directa sería:
GPURD =PID
70%
Donde:
71
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
GPURD = Grado de Pertinencia en el Uso de los Recursos de incidencia
Directa.
PID = Porcentaje de Inversión Directa.
En los casos de los tipos de proyectos con topes máximos (complementarios
y especiales) el Grado de Pertinencia en el Uso máximo de recursos en
proyectos complementarios y Especiales, es:
GPUPCEC =30% − (PIePCEC)
30%
Dónde:
GPUPCEC = Grado de Pertinencia en el Uso máximo de recursos en proyecto
complementarios, Especiales y Contingentes
PIePCEC = Porcentaje de Inversión ejercida en Proyectos Complementarios
y Especiales.
En este caso, si el valor obtenido es cero o positivo, se considera que la
inversión ejercida es pertinente en su uso de acuerdo al porcentaje máximo
permitido para proyectos complementarios o especiales, mientras que los
valores negativos se refieren a la proporción de recursos que superaron el
máximo permitido.
Adicionalmente los lineamientos 2015 establecen topes en la inversión para
tipos de proyecto dentro de las obras complementarias, señalando lo
siguiente:
“En el caso de los proyectos de infraestructura carretera, caminos,
pavimentación, revestimiento, guarniciones y banquetas, sólo se
podrá destinarse hasta un 15% de los recursos FISMDF y hasta un 15%
adicional para dicha infraestructura, en el caso que haya sido
dañada por un desastre natural en el ejercicio fiscal actual o en el
inmediato anterior, con motivo del cual se cuente con una
declaratoria de emergencia de las Secretaría de Gobernación o
con un dictamen de protección civil de la entidad que avale dicha
situación”(DOF, 2015)”.
Así, se podrá invertir máximo 15% en urbanización de calles y caminos:
72
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
𝐺𝑃𝑈𝑅𝑈𝐶𝐶 =15% − (𝑃𝐼𝑒𝑃𝑈𝐶𝐶)
15%
Donde:
GPURUCC= Grado de Pertinencia en el Uso de los Recursos en Urbanización
de Calles y Caminos
PIePUCC= Porcentaje de Inversión ejercida en Proyectos de Urbanización de
Calles y Caminos.
En el caso de que se decrete desastre natural y se aprueben recursos para
obras por contingencia, la fórmula es la siguiente:
𝐺𝑃𝑈𝑅𝐶𝑈𝐶𝐶 =30% − (𝑃𝐼𝑒𝑃𝑈𝐶𝐶)
30%
Donde:
GPURCUCC= Grado de Pertinencia en el Uso de los Recursos en obras de
Contingencia para Urbanización de Calles y Caminos.
PIePUCC= Porcentaje de Inversión ejercida en Proyectos de Urbanización de
Calles y Caminos, considerando los recursos por contingencia aprobadas.
Para calcular la cantidad de recursos que fueron usados pertinentemente
en el tipo de proyectos conforme a la norma, se debe descontar al total de
inversión, en primer lugar, los recursos que faltaron en inversión directa, en
los casos que dicho monto haya sido menor a 70%; y, en segundo lugar, el
monto excedente al tope máximo permitido (15%) en proyectos de
urbanización de calles y caminos y, en caso de presentarlo, (15%) para
proyectos complementarios por contingencia.
La fórmula es:
TIP = TI − (CRFID + CREPCE + CREPUCC)
Tal que:
CRFID = (TI ∗ .7) − IPD
CREPCE = IPCE − (TI ∗ .30)
73
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
CREPUCC = IPUCC − (TI ∗ .15)
Donde:
TIP = Total de Inversión Pertinente.
TI = Total Inversión.
CRFID = Cantidad de recursos que faltaron para llegar al 70% de Inversión
directa.
CREPCE= Cantidad de recursos que excedieron el 30% en proyectos
complementarios y especiales.
CREPUCC= Cantidad de recursos que excedieron el 15% en proyectos de
urbanización de calles y caminos.
IPD = Inversión en proyectos de incidencia directa.
IPCE = Inversión en proyectos complementarios y especiales.
IPUCC= Inversión en proyectos de urbanización de calles y caminos.
Cabe señalar que cuando CRFID, CREPCEC, CREPUCC o CREPCUCC sean ≤
0 el valor será cero.
Con ello, el grado de pertinencia en el uso de los recursos en cuanto al tipo
de obras es:
GPURTO =TIP
TI
Donde:
GPURTO = Grado de pertinencia en el uso de los recursos en cuanto al tipo
de obras.
TIP = Total de inversión pertinente.
TI = Total de inversión.
Con estas dos dimensiones a evaluar (por un lado, la focalización territorial,
y por otro, el uso en proyectos de incidencia en la pobreza), se puede tener
una valoración amplia del cumplimento en cuanto al “destino” de los
recursos previstos en el artículo 33 de la LCF.
74
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Análisis de los resultados.
Capítulo IV.
75
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
4. Análisis de los resultados
El presente capítulo expone los resultados de las evaluaciones de “destino”
y “uso” de los recursos, realizadas a la inversión del FISM correspondiente al
municipio de Morelia durante el año 2015. La evaluación de destino se
caracteriza por identificar si las obras se realizaron en localidades prioritarias
por los diversos criterios establecidos por los lineamientos del FAIS (ZAP
urbana, 2 mayores grados de rezagos social, localidades identificadas con
población en extrema pobreza). A la vez, la especificidad de la evaluación
de uso de los fondos identifica si el tipo de obras inciden directa o de forma
complementaria sobre los factores que contribuyen a mejorar las
condiciones de vida de las personas más afectadas por la pobreza.
Antes de mostrar tales resultados es menester caracterizar la inversión en
cuanto al monto, tipo y modalidad de las obras.
4.1. Descripción de la inversión del FISM
El presupuesto aprobado del FISM para el ejercicio fiscal 2015 en el municipio
Morelia fue de $132,599,461.07 el cual no sufrió modificaciones. De esta
manera, en la realización de 257 obras, se contempló ejecutar
$131,928,057.30, es decir, el 99% del recurso asignado. Asimismo, según los
datos disponibles; se programó la ejecución de $671,403.77 de gastos
indirectos que equivale al 0.5% de los recursos del fondo, los cuáles están
programados por debajo de los parámetros de la norma que es del 3%
máximo.
No obstante, la ejecución del recurso del ejercicio fiscal 2015 fue de
$54,168,048.92, con los cuales se realizaron 252 obras, es decir, 5 obras menos
a las programadas, sin embargo, el monto real ejercido fue mucho menor al
planeado, lo que limita el impacto esperado en la población debido a la
reducción de costos de los proyectos.
Las obras realizadas se distribuyen de la siguiente forma: la localidad que
concentró el mayor número de obras fue la cabecera municipal Morelia
con 210, que representa el 81.7%; en las localidades de Capula y Joya de
Buenavista se realizaron cuatro obras en cada una, que representan al 3.1%.
en ocho localidades (Aracurio, Atécuaro, Buenavista, Joyitas del Cuetazo,
Las palomas, Nieves, San Miguel del Monte y Umécuaro) se realizaron 2 obras
en cada una, es decir, 16 obras que representan el 6.2%; finalmente un total
de 24 obras, correspondientes al 9.3% de las obras realizadas, fueron
distribuidas en 24 localidades.
76
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Cabe señalar que en el año 2015 se realizaron 50 obras con financiamiento
de recursos federales en convenio con el programa hábitat con un monto
de $9,419,959.07; los cuáles se ejecutaron en obras de agua y saneamiento,
drenaje y alcantarillado y electrificación, así como obras en materia de
urbanización.
El siguiente cuadro muestra el número de obras programadas, hogares
beneficiados y monto de inversión por tipo de proyecto:
Cuadro 12. Obras por tipo de proyectos, beneficiarios e inversión, 2015
Tipo de proyecto Obras Hogares beneficiados Inversión Agua y Saneamiento 110 8,670 $60,404,196.92
Urbanización 70 3,649 29,943,899.88
Vivienda 45 5,062 $28,977,107.19
Salud 5 7,828 $4,575,276.30
Educación 27 1,460 $8,027,577.01
Total 257 26,669 $131,928,057.30
Fuente: elaborado por TECSO con base en datos del formato Relación de Obras Realizadas con Recursos del FISM para el año 2015
Por tipo de proyectos, las 257 obras se distribuyeron de la siguiente forma:
110 obras en Agua y Saneamiento, mismas que beneficiaron a 8,670 hogares
por un monto de inversión de $60,404,196.92 (45.8%); 70 obras en
Urbanización, cuya inversión de $29,943,899.88 (22.7%) benefició a 3,649
hogares; 45 obras en vivienda que beneficiaron a 5,062 hogares, con un
monto de inversión de $28,977,107.19 (22%); 27 obras en educación cuya
inversión fue de $8,027,577.01 (6.1%) que beneficiaron a 1,460 hogares y
finalmente 5 obras en salud que beneficiaron a 7,828 hogares con una
inversión de $4,575,276.30, es decir, el 3.4% de los recursos del FISM.
Las 45 obras realizadas en Vivienda son de gran importancia, ya que
beneficiaron a 5,062 viviendas dotando calentadores solares, estufas
ecológicas o material para cuartos y techo firme para el mejoramiento de
ésta.
En cuanto a servicios básicos la construcción de redes de electrificación,
Asimismo se realizaron 110 obras en materia de agua y saneamiento,
equipando pozos profundos de agua potable y construyendo depósitos o
tanques redes o sistemas de agua potable y ollas/colectoras de agua
pluvial; así como, redes de alcantarillado o drenaje sanitario, las cuales
beneficiaron a 8,670 viviendas.
Finalmente, se mejoraron, equiparon y construyeron dispensarios médicos,
con la finalidad de contribuir a mejorar el acceso a los servicios de salud.
77
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
El cuadro siguiente muestra la especificidad de las obras realizadas, lo que
permite tener una visión más detallada de la inversión del FISM.
Cuadro 13. Obras por tipo, modalidad y subcategoría del tipo de proyecto, 2015
Tipo de Proyecto Modalidad Subcategoría Obras
Vivienda
Mejoramiento
Calentadores solares 1
Cuarto dormitorio 1
Estufa ecológica 1
Construcción Electrificación 41
Techo firme 1
Subtotal Vivienda 45
Salud
Mejoramiento Dispensario médico 1
Equipamiento Dispensario médico 1
Construcción Dispensario médico 3
Subtotal Salud 3
Agua y saneamiento
Equipamiento Pozo profundo de agua potable 5
Construcción
Depósito o tanque de agua potable 5
Red o sistema de agua potable 47
Drenaje sanitario 48
Olla/colector de agua pluvial 7
Red de alcantarillado 1
Subtotal Agua y saneamiento 110
Educación
Rehabilitación Secundaria (aulas) 1
Construcción
Primaria (sanitarios) 2
Primaria (aulas) 7
Primaria (bardas perimetrales) 1
Preescolar (aulas) 4
Preescolar (bardas perimetrales) 1
Preescolar (sanitarios) 1
Preescolar (comedores) 2
Primaria (comedores) 1
Techados en áreas de educación física 3
Secundaria (aulas) 3
Secundaria (bardas perimetrales) 1
Subtotal Educación 27
Urbanización
Rehabilitación Pavimentación 1
Revestimiento 2
Mejoramiento Comedores comunitarios 3
Construcción
Caminos rurales 7
Pavimentación 36
Alumbrado público 10
Comedores comunitarios 1
Guarniciones y banquetas 10
Subtotal Urbanización 70
Total 257
Fuente: elaborado por TECSO con base en datos del formato Relación de Obras Realizadas con recursos del FISM para el año 2015
78
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Como se puede observar en el cuadro anterior, el mayor número de obras
se concentraron en la construcción de redes o sistemas de agua potable y
la construcción de drenaje sanitario con 47 y 48 obras respectivamente.
En el siguiente cuadro se muestra la distribución de las obras por tipo de
contribución a la pobreza.
Cuadro 14. Obras por tipo de contribución a la pobreza multidimensional, 2015
Tipo de contribución Clasificación de la obra Obras
Directa
Vivienda 45
Salud 5
Agua y saneamiento 110
Educación 3
Urbanización 4
Subtotal directas 167
Complementaria Educación 24
Urbanización 66
Subtotal complementarias 90
Total 257 Fuente: elaborado por TECSO con base en datos del formato Relación de Obras con Recursos del FISM para el año 2015
Vale destacar que 167 obras (65%) inciden de manera directa en la
reducción de las carencias sociales de habitantes de localidades
caracterizadas por la pobreza y el rezago social en el municipio de Morelia.
En tanto que las restantes 90 (35%) inciden de forma complementaria.
79
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
4.2. Sobre el destino
Como ya se señaló en el apartado metodológico, los lineamientos generales
para la operación del FAIS especifican en el numeral 2.3 el tipo de
localidades prioritarias para invertir los recursos del fondo. A la vez, el
numeral 2.2 establece al Informe Anual sobre la Situación de la Pobreza y
Rezago Social como instrumento de planeación que enumera las
localidades con mayores carencias de acuerdo a la medición de pobreza
multidimensional y rezago social.
Por tanto, de acuerdo al numeral 2.3 de los lineamientos, al contar con ZAP
urbanas para el año 2015, el municipio Morelia puede invertir en las AGEB
de dicha ZAP, en las localidades con los dos mayores grados de rezago
social (Alto y Medio) y en donde exista población en pobreza extrema. En
este sentido, de las 257 obras programadas por el municipio en 2015, 206 se
localizan en las ZAP urbanas, 31 se ubican en localidades con grado de
rezago social Alto y Medio, y 20 en localidades no priorizadas por los criterios
territoriales del FISM:
Cuadro 15. Obras por criterio de prioridad, localidades e inversión, 2015
Criterio Obras Inversión Porcentaje de
inversión
ZAP urbana 206 $106,314,683.56 80
Localidades con los 2 grados más altos de rezago 31 $19,666,401.37 15
Localidades no prioritarias 20 $6,618,376.14 5
Total 257 $132,599,461.07 100 Fuente: elaborado por TECSO con base en datos del formato Relación de Obras con Recursos del FISM para el año 2015.
De acuerdo al destino, el 95% de las obras se focalizaron conforme a los
lineamientos; es decir, se ejecutaron en localidades prioritarias (ZAP urbanas
y localidades con los 2 mayores grados de rezago social).
Entonces, la inversión pertinente en el destino, entendida como la inversión
en las localidades prioritarias según lineamientos, equivale a
$125,981,084.93:
𝐼𝑃𝐷 = 𝐼𝑍𝑈 + 𝐼𝑀𝑅𝑆 + 𝐼𝐿𝑃𝑃𝐸 = $106,314,683.56 + $19,666,401.37 + 0 = $𝟏𝟐𝟓, 𝟗𝟖𝟏, 𝟎𝟖𝟒. 𝟗𝟑
Donde:
IPD = Inversión Pertinente en el Destino.
IZU = Inversión en ZAP urbana.
80
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
IMRS = Inversión en localidades con los dos mayores grados de Rezago
Social.
ILPPE= Inversión en localidades con población en pobreza extrema.
Asimismo, si se contemplan los recursos ejercidos del año 2015, del total de
$54,168,048.92, se focalizaron pertinentemente en localidades prioritarias
solo $37,743,833.24.
De esta manera, el Porcentaje de Inversión Pertinente por Territorio con los
recursos programados para el año 2015, es:
𝑃𝐼𝑃𝑇 =𝐼𝑃𝐷
𝑇𝐼𝐹𝐼𝑆𝑀=
𝟏𝟐𝟓, 𝟗𝟖𝟏, 𝟎𝟖𝟒. 𝟗𝟑
𝟏𝟑𝟐, 𝟓𝟗𝟗, 𝟒𝟔𝟏. 𝟎𝟕= 95%
Es decir, el 95% de las obras se programaron en localidades prioritarias
conforme a los lineamientos.
Cabe señalar que el Porcentaje de inversión pertinente en el destino
tomando en cuenta los recursos ejercidos en 2015, es del 91%.
Ahora, como se señaló en la metodología, en los lineamientos del FAIS,
numeral 2.3, apartado B, inciso II, se especifica lo siguiente: “deberá invertirse
en la ZAP urbana por lo menos una proporción de los recursos del FISM igual
al PIZU”, por lo que:
El PIZU para Morelia es:
𝑃𝐼𝑍𝑈 = (𝑃𝑍𝑈
𝑃𝑃𝑀)2 𝑥 100 = (
111,656
335,153)2 𝑥 100 = 11.1%
De la misma manera señalado en la nota metodológica de ésta evaluación,
dicha proporción corresponde a la cantidad de recursos que debería
invertirse en las ZAP urbanas del municipio. Por tanto, para evaluar dicha
regla debe calcularse el porcentaje de inversión programada para las ZAP
urbana, mediante la fórmula:
PIrZU =MIrZU
TIe 𝑥 100 =
106,314,683.56
132,599,461.07= 80%
Donde:
81
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
PIZU = Porcentaje de Inversión en ZAP urbana.
MIrZU = Monto de la Inversión realizada en ZAP urbanas
TIe = Total de Inversión.
Con ello se tiene que el municipio planeó intensificar la inversión en ZAP
urbanas en 2015 en 80%, sin embargo, tomando en cuenta los recursos
ejercidos el porcentaje de inversión ha sido del 70%.
Así, el Grado de Cumplimiento de la Inversión en ZAP urbana es:
GCIZU =PIrZU
PIZU=
80.2
11.1= 7.2
Donde:
GCIZU = Grado de Cumplimiento de la Inversión en ZAP urbana.
PIrZU = Porcentaje de Inversión en la ZAP urbana.
PIZU = Porcentaje de Inversión en ZAP urbana.
Esto significa que, de acuerdo con los lineamientos, el municipio Morelia,
planificó invertir en ZAP urbana 7.2 veces más de lo requerido por la norma
en el año 2015 y ha intensificado la inversión con los recursos ejercidos 6.3
veces, considerando que la inversión requerida por los lineamientos
disminuyó considerablemente, pues debido a las modificaciones del PIZU lo
requerido en 2014 era 216% de la inversión, donde lo máximo que se podía
invertir era 60%. Sin embargo, la focalización del municipio es precisa
respecto a sus condiciones mayoritariamente urbanas, donde un alto
porcentaje de la población habita las AGEB´s consideradas Zonas de
Atención Prioritaria, pero toma en cuenta, también, localidades con alto y
medio rezago social en las que se debe atender a poco más de 10 mil
personas. En este sentido tal y como se puede observar en el Cuadro 15, en
cuanto a la inversión en las localidades con los dos mayores grados de
rezago social (Alto y Medio), se planificaron 31 obras, con una inversión de
$19,666,401.37, equivalente a 15% de la inversión, lo cual habla de los
esfuerzos municipales por atender los criterios territoriales del focalización
marcados en los lineamientos y acertando en la priorización de zonas donde
el problema de pobreza es más agudo debido a la magnitud de población.
82
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Así, casi la totalidad de los recursos del FISM se focalizaron conforme lo
establecen los numerales 2.2 y 2.3 de los lineamientos generales para la
operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.
4.3. Sobre el uso
Como ya se mencionó, los lineamientos del FISM 2015 señalan 3 reglas en
cuanto al uso de la inversión de acuerdo al tipo de proyecto; es decir, se
debe invertir un mínimo de 70% en obras de Incidencia directa en la pobreza
y un máximo de 30% en obras catalogadas como Complementarias y
especiales. Entre las obras Complementarias y especiales, una prescripción
limita a un máximo de 15%, la inversión en proyectos de urbanización de
calles y caminos; proporción que, en caso de contingencia climática,
puede tener un 15% adicional.
Cuadro 16. Obras por tipo de contribución, modalidad y subclasificación Tipo de
contribución Clasificación de
la obra Subclasificación de la obra Obras Inversión
Directa
Vivienda
Electrificación 41 $5,096,672.00
Calentadores solares 1 $1,000,000.00
Cuartos dormitorio 1 $15,000,000.00
Techo firme 1 $2,680,435.19
Estufas ecológicas 1 $5,200,000.00
Salud Dispensario médico 5 $4,575,276.30
Agua y saneamiento
Pozo profundo de agua potable 2 $1,587,500.00
Deposito o tanque de agua potable
5 $4,101,980.37
Red o sistema de agua potable 47 $23,142,728.38
Drenaje sanitario 48 $19,544,340.50
Olla/colector de agua pluvial 7 $11,736,065.12
Red de alcantarillado 1 $291,582.55
Educación Preescolar (comedores) 2 $370,815.32
Primaria (comedores) 1 $279,359.98
Urbanización Comedores comunitarios 4 $1,638,690.74
Subtotal directas
167 $96,245,446.45
Complementaria Educación
Primaria (sanitarios) 2 $644,634.75
Primaria (Aulas) 7 $2,047,215.93
Primaria (Bardas perimetrales) 1 $89,947.75
Preescolar (aulas) 4 $1,128,566.90
Preescolar (bardas perimetrales) 1 $295,087.21
Preescolar (sanitarios) 1 $521,125.85
Techados en áreas de educación física
3 $1,579,807.96
Secundaria (aulas) 4 $956,244.23
Secundaria (bardas perimetrales) 1 $114,771.13
83
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Urbanización
Caminos rurales 7 $8,341,837.36
Pavimentación 37 $18,028,867.45
Alumbrado público 10 $555,608.13
Revestimiento 2 $606,692.62
Guarniciones y banquetas 10 $772,203.58
Subtotal complementarias 90 $35,682,610.85
Total FISM 257 $131,928,057.30
Fuente: elaborado por TECSO con base en datos del formato Relación de Obras con Recursos del FISM para el año 2015.
La inversión planificada en obras de incidencia directa ($96,245,446.45)
supera en 2.9 puntos porcentuales la meta establecida por los lineamientos.
𝑃𝐼𝐷 =IPD
TI 𝑥 100 =
96,245,446.45
131,928,057.30= 72.95%
Donde:
PID = Porcentaje de Inversión en obras Directas.
IPD = Inversión en proyectos de incidencia directa.
TI = Total de Inversión.
Sin embargo, este porcentaje disminuye considerablemente con los montos
de los recursos ejercidos por el municipio en el 2015, es decir, la inversión en
obras de incidencia directa a penas alcanza el 42.2% por lo que se
encuentra 27.8 puntos porcentuales por debajo de la meta establecida por
la norma.
Con este dato se puede obtener el Grado de Pertinencia en el Uso de los
Recursos en Proyectos de incidencia Directa (GPURD), establecido en la
metodología:
GPURD =72.9
70= 1.04 (de lo programado)
GPURD =42.2
70= 0.60 (de lo ejercido)
Así, la inversión en obras que reducen las carencias sociales es superior a lo
que establece la política pública nacional tomando en cuenta los recursos
planificados; es decir, se planeó focalizar de manera correcta la inversión
en obras que inciden de manera directa en la reducción de la pobreza
multidimensional. No obstante, los recursos ejercidos se quedaron 40% por
debajo del mínimo requerido por la norma.
84
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Como se señaló en la metodología, otro parámetro establecido en los
lineamientos es no invertir más del 30% de los recursos en obras
complementarias. En este sentido, se programaron 90 obras de incidencia
complementaria sobre la pobreza multidimensional; en éstas se planeó
invertir $35,682,610.85 que representan el 27.05% del fondo. Por lo que el
Grado de Pertinencia en el uso de los Recursos (GPUPCE) en cuanto al tope
máximo, es:
GPUPCE =30 − 27.05
30= 0.1
Esto significa que el municipio Morelia focalizó la inversión global en obras
complementarias para el año 2015 de acuerdo a la norma. Sin embargo,
dado que los recursos ejecutados se cargaron mayoritariamente a las obras
de incidencia complementaria, el porcentaje de recursos ejercidos en este
tipo de obras es de 57.7%, lo que implica haber ejecutado 0.9 veces más la
proporción permitida por los lineamientos.
El otro parámetro a considerar, como se destacó en la metodología, es que
la inversión en obras de infraestructura carretera (caminos, pavimentación,
revestimiento, guarniciones y banquetas) no exceda el 15% del presupuesto
del FISM o un 15% adicional en caso que haya sido dañada por emergencia
climáticas durante el ejercicio fiscal actual o en el inmediato anterior caso
que no ocurrió en Morelia.
Así, en el año 2015, la inversión del FISM para infraestructura carretera
(pavimentación, caminos rurales y banquetas) equivale a $28,305,209.14,
que representa el 21.4% del FISM. Por lo que el Grado de Pertinencia en el
Uso de los Recursos en Urbanización de Calles y Caminos es:
𝐺𝑃𝑈𝑅𝐶𝑈𝐶𝐶 =15%−(𝑃𝐼𝑝𝑃𝑈𝐶𝐶)
15% =
15%−(21.4%)
15% = -0.43
Donde:
GPURCUCC= Grado de pertinencia en el uso de los recursos en obras de
contingencia para urbanización de calles y caminos.
85
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
PIUCC= Porcentaje de inversión en proyectos de urbanización de calles y
caminos.
Ello significa que el municipio focalizó recursos en obras complementarias en
materia de urbanización por encima de la norma 0.43 veces más y ejerció
de esos recursos 2.1 veces más lo permitido por los lineamientos en obras de
este rubro.
En el año 2015 el municipio realizó una evaluación “Específica para el análisis
de los resultados de los indicadores del ejercicio fiscal 2014” de algunos
programas que utilizan recursos del FISM para operar. Uno de los hallazgos
es que se priorizó al menos con dos programas F17 y F18, un total de 138
obras en materia de Agua potable y Drenaje (TECSO, 2015), lo que indica
que la estrategia municipal ha programado con énfasis en la pobreza en
cuanto a número de obras.
Tomando en cuenta el uso de recursos en obras directas y los máximos
permitidos en obras complementarias e infraestructura carretera, se tiene
que el Total de Inversión programada Pertinente, partiendo del Total de
inversión (TI), el cual fue de $131,928,057.30, es:
TIP = $131,928,057.30 − (724,387.86) = $131,203,669.44
Por tanto, utilizando la fórmula del grado general de pertinencia en el uso
de los recursos (GPURTO), en cuanto al tipo de obra tenemos:
GPURTO =131,203,669.44
131,928,057.30= 0.99 (de lo programado)
GPURTO =6,645,670.31
131,928,057.30= 0.12 (de lo ejercido)
Se concluye que es pertinente casi la totalidad de los recursos programados
en obras respecto su uso: inversión en obras prioritarias y obras de incidencia
complementaria en la pobreza; no obstante, la proporción cae
considerablemente con los recursos ejercidos, pues el grado de pertinencia
solo es del 12%.
86
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
4.4. Estimación del impacto en la reducción de carencias
sociales.
Hablamos de estimación porque con los datos disponibles no se puede
determinar la población beneficiada con un enfoque preciso de pobreza
multidimensional.
En otro apartado hemos hablado de la importancia que ha tenido
relacionar el uso de los recursos con el enfoque que el CONEVAL desarrolló
de la pobreza multidimensional. Por eso es que podemos hacer sólo una
estimación de la carencia global. Así, se hablará de masa carencial y no de
población con carencia.
Es decir, puede ocurrir que una misma persona concentre 6 carencias o
puede que sólo tenga una. Debido a que con los datos disponibles no se
puede precisar el número de carencias por persona, los cálculos incurrirían
en duplicidades y sería erróneo hablar de impacto en la población.
Por otro lado, los datos disponibles elaborados por el CONEVAL y empleados
como base para el cálculo de la pobreza multidimensional son del año 2010,
es decir, no contemplan casi 5 años de dinámica poblacional. A pesar de
este sesgo, los datos nos permiten estimar una proporción de mejora con
respecto a una condición inicial. En síntesis, las estimaciones basadas en la
información del CONEVAL no permiten un análisis suficientemente sólido de
cada uno de los niveles de carencia.
Con estas consideraciones, en el siguiente cuadro condensamos el cálculo
de la masa carencial del municipio retomando la información plasmada en
el Informe Anual sobre la Situación de la Pobreza y Rezago Social. A partir
de ello estimamos el posible impacto que puede tener la inversión realizada
con los recursos del FISM 2015.
87
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Cuadro 17. Masa de carencias Morelia, 2010
Carencia Porcentaje de personas con la
carencia* Masa de carencia**
Rezago Educativo 22.4 163,358
Servicios de Salud 39.7 289,524
Seguridad Social 58.9 429,545
Calidad y espacios de la vivienda 11.4 83,138
Servicios básicos en la vivienda 14.1 102,828
Alimentaria 25.7 187,425
Total de carencias estimadas en el
municipio 1,255,818
Fuente: elaborado por TECSO con base en el Informe Anual sobre la Situación de Pobreza y Rezago Social 2015
Como se puede observar, se calculó la posible masa de carencias para
cada indicador de pobreza a partir de multiplicar la proporción de cada
dimensión de carencia social por la población total del municipio.
Una vez calculada la masa de carencias para cada nivel de pobreza
multidimensional se realizó una sumatoria que da como resultado una masa
total de carencias de poco más de 1.2 millones.
La gran cobertura con diversas acciones del FISM en este municipio hace
difícil la distinción y cuantificación de los beneficios y los beneficiarios netos
programados. Así, para el cálculo se realizaron ajustes para una estimación
más cercana a la posible disminución de carencias netas. Esto se llevó a
cabo topando el número de beneficiarios programados en cada localidad
que lo requiriera al total de habitantes de ésta; y cuando una localidad
recibió apoyos de una misma dimensión (calidad de la vivienda y servicios
básicos de la vivienda) sólo se contabiliza una carencia.
* Este porcentaje se tomó del Informe Anual sobre la Situación de la Pobreza y Rezago Social para
el Municipio de Morelia, 2015, en su página 1.
** El dato de masa de carencia se calcula en relación a la población total del municipio, que según
dato de INEGI para el año 2010, fue de 729,279 habitantes. Cabe señalar que este cálculo resulta
diferente al del CONEVAL porque éste último, para calcular la pobreza multidimensional, por
razones estadísticas reduce el tamaño de la población a 882,281.
88
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Con esto, y tomando como referencia los datos de beneficiarios
proporcionados por la dependencia para los indicadores donde el
municipio tuvo incidencia, es como se puede estimar el posible impacto en
la reducción de carencias. Así, el posible impacto estimado derivado de las
acciones realizadas en 2015 por el municipio fue de poco más de 100 mil
carencias atendidas, lo que representa una estimación de la posible
reducción a nivel global del 8% del total de carencia que presenta el
municipio en 2010. En tanto, con los recursos ejercidos, la proporción
estimada es del 2%.
En caso de las carencias específicas donde el municipio tiene incidencia
como lo son: 1) vivienda, 2) servicios básicos, 3) acceso a los servicios de
salud y 4) acceso a la alimentación, la suma de carencia es de 662,915 por
lo que la incidencia del municipio en este contexto específico representa el
13% de reducción; mientras que en lo ejercido representó el 1.8%.
Es claro que la atinada focalización realizada posiblemente mitiga las
carencias sociales que pueden ser atendidas de acuerdo a la normatividad
establecida.
Si bien se estima que el municipio pudo haber realizado un 13% de reducción
de masa carencial, cabe aclarar que los datos, cuya fuente es el Censo de
Población y Vivienda 2010, a cinco años de su levantamiento pueden
presentar una magnitud diferente. Sin embargo, como referencia, el dato
nos permite observar la amplia cobertura que alcanzó el municipio con las
obras financiadas con recursos del FISM.
89
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Análisis FODA y recomendaciones.
Capítulo V.
90
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
5. Análisis FODA y Recomendaciones
5.1. Análisis interno
Fortalezas Recomendaciones
Acertada gestión para incrementar
el monto del FISM: se gestionaron
$9,419,959.07 (equivalente al 7% del
presupuesto del FISM aprobado
2015) mediante el establecimiento
de convenios con el programa de
Hábitat, beneficiando a localidades
urbanas con ZAP.
Continuar con la estrategia de
gestión de recursos con programas
federales para incrementar la
inversión para obras de incidencia
directa y complementarias.
El 95% de la inversión programada
fue pertinente en el destino. Es decir,
se planificaron obras en localidades
prioritarias como lo son las ZAP y
localidades con los dos mayores
grados de rezago social. A la par el
91% de los recursos ejercidos fue
pertinente en éste rubro.
Elaborar una estrategia de
acreditación de Zonas de Atención
prioritaria y mantener los montos de
inversión para cada criterio de
focalización territorial del FISM.
Priorización de la inversión
programada en ZAP: la inversión en
ZAP fue 7.2 veces superior (80% del
FISM) al límite inferior establecido por
la normativa federal (11.1%); lo que
demuestra la importancia que
otorga el municipio a la disminución
de carencias sociales en las zonas
urbanas más marginadas. A la par la
inversión ejercida en ZAP fue de 70%,
es decir, 6.3 veces superior.
Continuar la estrategia
programática de combate a la
pobreza, mediante la priorización
de la inversión en ZAP.
La inversión programada en el uso
fue pertinente: la inversión en obras
de incidencia directa superó el 70%,
cumpliendo cabalmente con el
requerimiento normativo. Asimismo,
el porcentaje de inversión en obras
de incidencia complementaria
(27.5%) fue inferior al máximo
establecido por la norma (30%).
Aunque se cuenta con una buena
focalización en el ejercicio de
planeación, se debe:
-Incrementar la capacidad para
ejercer la totalidad de los recursos.
-Investigar las causas que
provocaran el bajo ejercicio de los
recursos del fondo.
91
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Intensificación programática de la
inversión en el servicio de Agua y
Saneamiento. El rubro más
importante dentro de la
programación de inversión fueron
los servicios básicos de Agua
potable y Drenaje, con un 46% del
total de inversión programada y un
total de 110 obras.
Continuar con la intensificación
programática de la inversión en
Agua y saneamiento, para
combatir a la carencia por dos de
los servicios básicos utilizados en el
cálculo de la pobreza
multidimensional.
Intensificación programática de la
inversión en Vivienda: es el segundo
rubro de mayor intensificación
programática en cuanto al número
de obras y monto de la inversión,
siendo estos 45 y 22%
respectivamente.
Continuar con la tendencia
programática al incremento de la
inversión en Viviendas, ya que el
4.48% de las viviendas tienen piso
de tierra, lo que significa que 8,259
viviendas presentan la carencia.
Reducción estimada del 8% de la
masa de carencias global y del 13%
de la masa de carencias sobre las
que el municipio puede incidir
tomando como base la
programación de recursos del FISM
2015.
Continuar la tendencia
programática de la reducción de la
masa de carencias de la
población, principalmente de las
carencias que se pueden combatir
con las obras realizadas con la
inversión del FISM y aquellas de
mayor proporción a nivel municipal.
92
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Debilidades Recomendaciones
El ejercicio de los recursos aprobados
apenas alcanza el 40% de
ejecución.
Mejorar la estrategia de operación,
para que se ejecute el 100% de los
recursos en el ejercicio fiscal en
curso.
El 5% de la inversión programada se
focalizó en localidades no prioritarias
señaladas en los lineamientos del
FISM. A la par con los recursos
ejercidos la proporción fue del 9%
Se recomienda la aplicación de
CUIS, para que la instancia
correspondiente pueda dar de alta
la localidad como “prioritaria por
pobreza” tal y como lo señala el
numeral 2.3 de dichos
lineamientos.
La inversión en obras de incidencia
directa, tomando en cuenta los
recursos ejercidos, apenas alcanza
el 42.2% por lo que se encuentra
27.8% por debajo de la meta
establecida por la norma que es de
70%.
Mejorar el uso del Informe Anual,
como instrumento para la
planeación del destino territorial y
uso de la inversión. De tal manera,
que la obras también se focalicen
de acuerdo a la magnitud de las
carencias en las localidades
prioritarias.
Los recursos ejecutados se cargaron
mayoritariamente a las obras de
incidencia complementaria, el
porcentaje de recursos ejercidos en
este tipo de obras es de 57.7%, lo que
implica haber ejecutado 0.9 veces
más la proporción permitida por los
lineamientos.
Dar prioridad para ejercer las obras
de incidencia directa sobre las
complementarias.
El municipio focalizó recursos en
obras complementarias en materia
de urbanización por encima de la
norma 0.43 veces más y ejerció de
esos recursos 2.1 veces más lo
permitido por los lineamientos en
obras de este rubro.
Desarrollar una estrategia
programática y operacional que
responda a lo establecido en la
normativa aplicable.
93
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
5.2. Análisis externo
Oportunidades Recomendaciones
El catálogo del FAIS clasifica como
obras de incidencia directa a la
inversión en alimentación; lo que
constituye una ventana de
oportunidad para disminuir las
carencias en alimentación y la
inseguridad alimentaria; carencia
que afecta al 25.7% de la
población.
Gestionar con el estado recursos
para la operación de los comedores
y programar inversión del FISM para
ello.
La normatividad del FAIS permite el
uso de CUIS para documentar la
existencia de localidades con
población en pobreza extrema, que
permite ampliar el destino territorial
de la inversión a localidades no
prioritarias en la normatividad
federal.
Implementar una estrategia del uso
de CUIS para identificar localidades
con población en pobreza extrema
y rezago social, así como ampliar el
destino territorial de la inversión a
localidades no prioritarias según la
normativa federal.
Focalizar la inversión en localidades
con los dos grados de rezago más
altos, con la finalidad de abatir el
grado “alto” considerando que la
magnitud de población es baja; lo
que permitiría ampliar la cobertura
territorial en ejercicios fiscales
futuros.
Diseñar una estrategia
programática y operacional, a partir
de los datos publicados en el
Informe Anual sobre la Situación de
la Pobreza y Rezago Social 2016.
94
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Amenazas Recomendaciones
La nueva fórmula (SEDESOL, 2015a)
para calcular el límite inferior de la
proporción del FISM que el municipio
debe invertir en ZAP redujo tal
proporción del 216% a 11.1%.
Aunque en el 2015, la inversión en
ZAP fue 7.2 veces superior a la
proporción límite, ello no es garantía
para que en los años próximos el
municipio no limite la inversión al
mínimo; dejando, legítimamente, a
población prioritaria sin atención.
Continuar la estrategia que prioriza
la inversión en ZAP, superando la
proporción del FISM límite
establecida en la normatividad.
La versión existente Informe Anual
sobre la situación de la pobreza y
rezago social 2016 es preliminar y es
emitido exclusivamente por
SEDESOL, sin la participación de
CONEVAL. Por lo que la información
del principal instrumento de
planeación para la inversión del FISM
sólo tiene carácter preliminar.
Realizar un conteo o actualización
de la información sobre la
población, utilizando un
cuestionario que capte la
información sobre las carencias en
las que el municipio puede invertir;
para ello, se puede utilizar como
referencia el CUIS.
Realizar una encuesta que mida la
situación de la pobreza
multidimensional actual en el
municipio. Para lograr construir una
línea base que sirva como eje de
planeación de los recursos del FISM.
95
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
6. Conclusiones
De acuerdo con las definiciones dadas por CONEVAL en materia de
pobreza, en el municipio de Morelia encontramos que el 32.1% de la
población se encuentra dentro del umbral de pobreza moderada, 5.9% en
pobreza extrema y tan sólo el 23.8% no son pobres ni vulnerables.
Cabe señalar que la inversión programada en el ejercicio fiscal 2015, se
realizó de manera pertinente en cuanto a destino y uso demostrando un
correcto trabajo de planeación al focalizar las zonas y tipos de obras
prioritarios. Sin embargo, esto no se vio reflejado en la ejecución de los
recursos, ya que sólo se ejecutó el 40%.
En cuanto al destino territorial de los recursos, se logró que el 91% del recurso
se focalizara conforme a la norma.
Por su parte, la inversión en las ZAP urbanas, el PIZU, que constituye la
referencia del porcentaje de recursos que el municipio debió invertir en
dicha zona, superó programáticamente en 7.2 veces el requerimiento
normativo y 6.3 veces en lo ejercido.
En lo referente al uso de los recursos en obras de incidencia directa sobre las
carencias sociales, los recursos programados en este tipo de proyectos
fueron el 72.9%, superando el mínimo establecido en los lineamientos. No
obstante, el ejercicio de los recursos tuvo una serie de inconsistencias, ya
que se ejecutó el 42.2% en éste tipo de proyectos la cual no alcanzó el
mínimo establecido en la norma. Aunado a ello, tanto en la programación
como ejecución de las obras de incidencia complementaria en materia de
urbanización superaron el 15% máximo permitido por los lineamientos.
Así, se puede concluir que la pertinencia en el uso conforme a la inversión
en obras prioritarias fue parcial; ya que la fortaleza es programática y la
debilidad es operativa.
Con respecto al posible impacto en la reducción de las carencias sociales,
se estima que el municipio incidió en poco más de 100 mil carencias; esto
es, una reducción estimada del 8% de las carencias totales en el municipio.
Asimismo, considerando el mismo número de carencias atendidas, pero solo
en los rubros donde el municipio tiene incidencia directa, la estimación es
del abatimiento en 13% de las carencias. En tanto que, con los recursos
ejercidos, la estimación baja a 2% en cada uno.
96
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
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98
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Anexo
Índice de figuras, mapas y gráficas
Pág.
Figura 1. Evolución de los Fondos que conforman el Fondo de
Aportaciones Entidades Federativas y Municipios (FAFEFM)
10
Figura 2. Principales características sociodemográficas
establecidas en el informe anual sobre la situación de pobreza
y rezago social 2015, emitido por SEDESOL- CONEVAL
26
Figura 3. Niveles de pobreza y vulnerabilidad Morelia, 2010 33
Mapa 1. Rezago social por localidad en el municipio de Morelia 39
Mapa 2. Grado de rezago social por ZAP declarada en la
localidad de Morelia
50
Mapa 3. Grado de rezago social por ZAP declarada en la
localidad de La Aldea
51
Mapa 4. Grado de rezago social por ZAP declarada en la
localidad de Capula
52
Mapa 5. Grado de rezago social por ZAP declarada en la
localidad de Jesús del Monte (La Capilla)
53
Mapa 6. Grado de rezago social por ZAP declarada en la
localidad de Morelos
54
Mapa 7. Grado de rezago social por ZAP declarada en la
localidad de Puerto de Buenavista (Lázaro Cárdenas)
55
Gráfica 1. Comparativo de la concentración de la población
con respecto al ámbito de la localidad
24
Gráfica 2. Desglose de localidades por rango de habitantes 25
Gráfica 3. Porcentaje de población sin derechohabiencia a
servicios de salud, por grado de rezago social.
40
Gráfica 4. Porcentaje de viviendas particulares habitadas con
piso de tierra, con respecto al número de viviendas por grado
de rezago social.
42
Gráfica 5. Porcentaje de viviendas particulares habitadas que
no disponen de agua entubada a la red pública, con respecto
al número de viviendas por grado de rezago social.
44
Gráfica 6. Porcentaje de viviendas particulares habitadas que
no disponen de drenaje, con respecto al número de viviendas
por grado de rezago social.
46
Gráfica 7. Porcentaje de viviendas particulares habitadas que
no disponen de energía eléctrica, con respecto al número de
viviendas por grado de rezago social.
47
Gráfica 8. Resultados de los indicadores de rezago social
(Porcentaje)
48
99
Evaluación específica del destino y uso de los recursos del FISM del ejercicio fiscal 2015
Índice de cuadros
Pág.
Cuadro 1. Porcentaje de población por carencias sociales,
2010
34
Cuadro 2. Distribución porcentual de localidades y población
por grado de rezago social, 2010
38
Cuadro 3. Población sin derechohabiencia a los servicios de
salud, según tamaño y grado de rezago social de la
localidad.
40
Cuadro 4. Viviendas con piso de tierra, según tamaño y
grado de rezago social de la localidad
41
Cuadro 5. Viviendas particulares habitadas que no disponen
de excusado o sanitario, según tamaño y grado de rezago
social de la localidad
42
Cuadro 6. Viviendas que no disponen de agua potable,
según tamaño y grado de rezago social de la localidad
43
Cuadro 7. Viviendas que no disponen de drenaje, según
tamaño y grado de rezago social de la localidad
45
Cuadro 8. Viviendas sin energía eléctrica, según tamaño y
grado de rezago social de la localidad
46
Cuadro 9. Distribución de las ZAP declaradas para el
municipio de Morelia, 2015
49
Cuadro 10. Carencias en las viviendas en diez de las ZAP
urbanas, 2010
56
Cuadro 11. Modificación a la fórmula del PIZU, 2015 66
Cuadro 12. Obras por tipo de proyectos, beneficiarios e
inversión, 2015
76
Cuadro 13. Obras por tipo, modalidad y subcategoría del tipo
de proyecto, 2015
77
Cuadro 14. Obras por tipo de contribución a la pobreza
multidimensional, 2015
78
Cuadro 15. Obras por criterio de prioridad, localidades e
inversión, 2015
79
Cuadro 16. Obras por tipo de contribución, modalidad y
subclasificación
82
Cuadro 17. Masa de carencias Morelia, 2010 87