32 33

1) Forbes. 2013.01.23

2) Business insider. 2013.01.24

도시정부와공유경제

김묵한Ⅰ서울연구원세계도시연구센터

hookman@si.re.kr

1. 도시는경제또는제도적으로공유경제활동이이루어지는장소

장래유망한경제활동으로부상하는공유경제

□공유경제(Sharing Economy)는제품과서비스를여럿이공유해쓰는경제활동

－소셜미디어등의기술을통해한번생산된제품과서비스를재차대여하고차용하여사용하는협력적소비

(Collaborative Consumption)가주요한작동방식

•로렌스레식(Lawrence Lessig), 제레미리프킨(Jeremy Rifkin) 등의석학은공유경제예견

•레이첼보츠먼(Rachel Botsman),리사갠스키(Lisa Gansky)등의실천가들이공유경제현황과전

망을체계화

－공유경제는이를지탱하는소셜네트워크서비스등정보기술플랫폼(Information and Communication

Technology Platform, 이하ICT 플랫폼)의발전에의해실현

•ICT 플랫폼을통해경제적으로자원을가진사람과필요한사람을연결

•온/오프라인평판을통한신뢰구축기반제공

－최근공유경제의규모가크게성장하게되면서대안적경제활동으로서의가능성상향

•2013년추산공유경제거래에서발생한수익은전세계적으로$3,500억이상1)

•대표적인공유경제기업에어비앤비(Airbnb)의수익이조만간$10억을넘을것이라는전망제시2)

□소유중심인현경제체제의한계를극복할수있는대안으로지적

－소유경제의한계에대한성찰적상황도래

•대량생산및소비에따른자원의비효율적활용과환경오염에대한반성

•전세계적으로금융위기로인한경제불황의여파지속

특집Ⅰ공유도시, 공유경제 _ 도시정부와공유경제

3) 레이첼보츠먼·루로저스. 2011

4) http://www.collaborativeconsumption.com

5) 이는중복을허용한결과로서교통, 공간, 장비의공유가현재공유경제를이끄는분야임을압축적으로제시

6) http://meshing.it

7) 이역시중복을허용한결과로서소셜미디어등을이용한혁신과기술및자료공유를통한협력적소비가공유경제의주된작동방식임을암시

－이에대한공유경제의혜택은크게경제적, 환경적, 사회적세측면에서요약가능3)

•경제적으로공유경제는자원의보다효율적이고탄력적사용을가능하게하는방식

•환경적으로자원의보다효율적이고지속적이며혁신적사용가능

•공동체를통해사람들간에보다심화된사회적, 개인적연계촉진

혁신과기술공유를통한교통, 공간, 장비의공유경제활동활발

□분야에있어교통, 공간, 장비공유부문에서의활발한공유경제활동

－협력적소비(Collaborative Consumption) 웹사이트의공유경제기업목록4) 구성을보면전체15개

항목중교통, 주거, 공간, 도구, 전기기기의5개항목에해당하는기업이다수

•전체966개중교통13.8%, 주거12.9%, 공간12.8%, 도구10.3%, 전기기기9.4% 차지5)

□방식에있어기업혁신, 기술및자료공유방식을통한공유경제활동활발

－공유경제분류방식을제공하는메시(Mesh)웹사이트의공유경제기업목록6)을보면전체25개항목중

기업혁신, 기술및자료공유를통해공유경제를실현하는기업이다수

•전체8,281개중기업/혁신17.4%, 기술/자료13.5%, 금융/경제6.9%, 음식/음료6.6%, 이동성(교통) 6.2% 차지7)

공유경제가확산되면서주로도시수준에서기존법제도와충돌하는사안부각

□공유경제의급속한성장과더불어공유경제기업에대한견제심화

－공유경제의확산이빠른대도시숙박, 교통분야에서공유경제기업에대한공정성논쟁심화

•공정성논쟁의핵심은공유경제기업의불법여부및세금미납여부등기존법제도상에서새로등장한

경제활동인공유경제의적법성문제

•공유경제가가장먼저시작된대도시지역에서동종업종기업과의경쟁이가시화되면서법규적용, 고소,

고발등에의해문제가대두되는상황

□공유경제의성공적인경제적모형이제도적으로자리매김하는과정필요

－새로운경제활동으로서공유경제가가진잠재력을구현하기위한법제도적장치에대한요청

•인터넷상거래도입초기이베이(eBay), 아마존(Amazon)의급성장이후이들기업의합법화범위에대한

논의와세금등에대한제도정비가뒤따랐듯이공유경제에대한제도정비가요청되는시점

특집Ⅰ공유도시, 공유경제

도시정부와공유경제

34 358) Bike Share Map(http://bikes.oobrien.com)

2. 도시정부는공유경제의발전에있어주요한역할수행

도시정부자체적인공유경제서비스제공의대표적인사례 : 공유자전거

□전세계적으로적어도 100여개의도시가공유자전거서비스를운영

－공유자전거서비스는주로환경친화적대중교통수단확보의일환으로추진

•자동차위주의도시교통정책에서탈피하기위한‘공공자전거시스템’도입이시초

•자전거의‘공유’를중심으로하는무료대여시스템구성및도입은비교적최근의추세

－공유자전거서비스의대중화를가져온대표사례는파리의벨리브(Velib) 시스템

•2007년7월15일750개의대여소와10,000대의자전거로시작하여현재는1,200개의대여소와18,000여개의

자전거규모로확대

•매일평균100,000명이공유자전거서비스를이용하는것으로추산

•2011년유사한방식으로운영되는전기차공유서비스오토리브(Autolib) 시스템시작

< 서울의공유자전거서비스 >

▶서울특별시공공자전거 : 여의도, 상암동일대에서운영중

- 2010년 11월 1일부터운영시작

- 여의도에 25개소, 상암동 18개소로총 43개의무인자전거대여소운영

- 자전거거치대 564개, 공공자전거 440대규모

▶서울특별시자치구, 공원공공자전거사업지원

- 송파구가 2002년자전거대여서비스를시작한이래지속적으로자치구별공공자전거운영확대

- 한강시민공원, 여의도공원, 월드컵공원등대형공원에서도별도공공자전거대여서비스운영

<그림1> 전세계공유자전거지도Bike Share Map8)

특집Ⅰ공유도시, 공유경제 _ 도시정부와공유경제

자료 : http://www.bikeseoul.com

9) Business Insider. 2013.04.19

－카사(CASA)의자전거공유지도(Bike Share Map)는전세계주요도시의공유자전거서비스를추적

•전세계적으로98개도시에서9,651개의공유자전거대여소가운영중

•운영이파악되는서비스중사용되는자전거수가가장많은도시는파리, 가장사용율이높은도시는

리오데자네이로

•규모만으로보자면중국우한시의공유자전거수가약9만개로1위, 항저우시가61,000개로2위, 파리

벨리브서비스가18,000여개로3위(중국의경우실제사용률은확인불가)

최근뉴욕시가공유자전거서비스를시작하며성공요인에대한관심고조

□뉴욕시는‘씨티자전거공유프로그램(Citi Bike Share Program)’을2013년5월27일부터성공적으로시작

－미국내에서가장큰규모로추진

•현재미국내12개도시에서운영되는공유자전거서비스중가장대규모

•맨하탄, 브룩클린의총330개대여소에자전거6,000여대를배치하였으며앞으로대여소600곳이상,

자전거10,000대까지규모확장계획

－공공의인프라구축과민간과의성공적인비용분담실현

•뉴욕시는성공적인서비스정책을위해시내에총길이560km가넘는자전거도로확보

•씨티은행(Citi Bank)이프로그램명칭과맞바꾸어구축비용4천만달러(약447억원)를전액부담

－성공에대한우려가있었으나현재까지는무리없이운영중

•1달새40,000명이상이연회원으로등록했으며, 사용율도증가추세

□뉴욕시는공유자전거서비스의성공전략으로규모의경제우선확보추진

－공유자전거서비스는장점도있으나단점도뚜렷9)

•구축및유지비용이적지않게필요

•프로그램시작전에적정규모의자전거대수, 대여소수및위치예측곤란

36 3710) 세계도시동향(http://www.sdi.re.kr/node/45904)

< 세계의공유자전거서비스규모및밀도비교 >

▶동일축적으로전세계 29개공유자전거서비스도킹스테이션의공간적분포를비교

<그림 2> 뉴욕시 공유자전거 Citi Bike Share 10)

자료 : David Yanofsky, Quartz (http://qz.com/89019/29-of-the-worlds-largest-bike-sharing-programs-in-one-map/)

특집Ⅰ공유도시, 공유경제 _ 도시정부와공유경제

11) New York City Department of City Planning Transportation Division. 200912) Sightline Institute. 2011.09.1213) Forbes. 2013.01.23.

－성공한공유자전거서비스프로그램의특징은서비스범위가넓고조밀한배치

•뉴욕도시계획국의연구11)에따르면성공적인공유자전거프로그램은가급적넓은지역에대여소를촘

촘히배치하여규모의경제를누릴수있을때성공이용이

•예를들어파리벨리브의경우시내중심에는반경300m 내에서대여소가있는셈

•뉴욕역시가급적반경한블록내에서대여소를찾을수있는조밀한배치실현

□뉴욕시는또한프로그램활성화를위해헬멧착용의무화미적용

－헬멧착용의무화가공유자전거프로그램활성화를저해한다는지적지속12)

•공유자전거프로그램의유일한실패사례로지적되는호주멜버른은헬멧착용의무화를적용하는유일

한프로그램

•또한, 미국서부가자전거공유에서뒤처지는이유중하나가이지역이특히헬멧착용의무화에강경하

다는측면에초점

－뉴욕시는헬멧착용을권장하되의무화하지않는입장을취해자전거공유활성화지원

•자전거헬멧을의무화하는미국연방법은없으나주혹은도시수준에서의법이나조례는존재

•뉴욕시는프로그램시행에있어안전을위해공유자전거사용시헬멧착용을의무화하라는제언또한

받았으나최종적으로는별도조항미삽입

－법제도적으로도시정부가공유경제를지원하기위해어떤선택을할수있는지를보여주는주요한사례

도시정부가공유경제기업을직간접적으로지원하는방식도가능

□공유경제기업에자금이나공간을직접적으로지원하는사례는거의전무

-직접지원이가능하기는하나실질적으로공유경제기업의형성과성장은시장에맡기는추세

•다양한영역에서창출되고성장하는공유경제기업을선별하고지원하기는현실적으로곤란

•샌프란시스코기반벤처기업단기육성프로그램인와이컴비테이터(Y-combinator)를통해성장한

대표적인공유경제기업에어비앤비(Airbnb)13)의사례에서와같이창업과성장은벤처생태계의역할로인정

< 셰어러블(Shareable)의공유자전거정책제언 >

▶공유경제관련온라인매거진‘Shareable’은 2011년부터분야별로‘공유도시를위한정책 (Policies for a Shareable City)’

시리즈를발표

- 샌프란시스코를중심으로하는공유경제기업및기관과의의견교환을통해정책도출

- 현재제안한 20개분야중 15개주제에대한정책제언게시중

▶공유자전거서비스활성화를위해서는다음과같은정책을권장

- 도시전역을대상으로하는자전거공유프로그램의도입혹은지원

- 헬멧법규개정

- 자전거인프라개선을통한자전거타기장려

- 공유자전거도공공교통으로서교통비지원등의혜택을받을수있게제도정비

- 부동산개발시자전거공유프로그램지원을의무화

특집Ⅰ공유도시, 공유경제

도시정부와공유경제

38 39

14) 김범식외. 2013

15) Government Fleet (http://www.government-fleet.com/) 기사 참조

16) PRNewswire. 2013.02.14.

□공유경제서비스의구매나조달을통한간접지원은지속적으로확대

-도시정부는공유경제서비스의주요한사용자로서공유경제기업과상생

•도시정부는자체수요를공유경제기업에개방하여안정된시장형성에도움

•동시에도시정부또한공유경제를통한비용절감의효과를현실화

-공공구매를통한시장확대정책은전통적인지원방식의연장선

•취약계층을지원하기위한공공구매시행14) 등복지정책의일환으로도시정부의구매력을활용하는

방안은일반적인정책옵션

도시정부가자동차공유기업의서비스를구매하는사례가대표적

□미국내도시정부가자동차공유서비스짚카(ZipCar)의서비스를구매하는사례증가

-짚카(ZipCar)는2000년에설립된미국내대표적인자동차공유서비스

•2013년2월기준으로미국내회원이약80만명이며, 10,000여대의자동차를공유

•2013년3월렌트카회사인에이비스(Avis)의모회사인에이비스버짓그룹(Avis Budget Group)에$5억에

인수

-초기에는짚카의서비스를이용하는수준에서최근에는도시정부와의파트너십형태로확대15)

•필라델피아가2008년도시정부근무자를위해짚카를사용

•워싱턴D.C.가2009년처음으로짚카에서개발한차량공유관리시스템인패스트플릿(FastFleet)을

자체보유차량에도입하여운영

•이후볼티모어, 시카고, 보스턴, 휴스턴등도시도짚카의서비스를시정에활용

-연방정부수준에서의자동차공유서비스구매도진행

•정부조달을담당하는연방행정관리청(General Services Administration)도2011년짚카서비스일괄구

매계약(Blanket Purchase Agreement)을통해서비스이용시작

□최근시카고시정부의자동차공유서비스구매및쿡카운티로의확대가대표적인사례

-시카고시는2011년3월부터짚카서비스를도입16)

•짚카의주요시장기반은초기부터도시내단거리단기자동차공유

•시카고시는‘기업대상짚카(ZipCar for Business)’을시정에공식적으로활용

•동시에시가이미보유하고있던자동차를대상으로짚카의패스트플릿기술을도입하고짚카에관리를

맡겨기존시스템을시정부자동차공유서비스로전환

-자동차공유서비스의도입으로인해시도상당한비용절감효과를창출

•짚카와시내부차량공유를통해통상적인일에소요되는차량대수를2007년950여대에서현재는

750여대로20%이상감축

•매년차량보유및유지보수비용50만불절감효과

특집Ⅰ공유도시, 공유경제 _ 도시정부와공유경제

17) Walk Score(http://blog.walkscore.com/2013/02/walk-score-ranking-top-10-car-share-cities/)

18) 위키피디아(https://en.wikipedia.org/wiki/Cook_County,_Illinois)

19) 조목인. 2013

-시카고시가자리잡고있는쿡카운티도2013년자동차공유서비스활용시작

•시카고와마찬가지로자체소유차량에짚카의패스트플릿기술을도입하고차량공유서비스관리를

맡기는구조로시카고의성공사례를벤치마킹

•차량500여대규모로시작하여2013년에만교통비및유지보수비용절감등으로약＄25만을절감할것

으로전망

공유경제의편익을어떻게배분할것인가에대한문제제기

□에어비앤비사례에서보듯이공유경제기업의성장은필연적으로소득의재분배문제와결부

-에어비앤비는2008년시작된세계최대의숙박공유서비스

•방, 집, 별장, 보트하우스등사람이숙박할수있는공간을모두인터넷으로중개, 공유

•2013년기준으로192개국3만4천여개도시에대한숙박을중개하는업체로성장

•최근에어비앤비의기업가치는$25억에육박하는것으로평가받고있으며, 몇년안에매출$10억을

돌파할것이라는전망이제시되는수준 19)

< 워크스코어(Walk Score)의자동차공유도시순위17)>

▶동네에서 걸어 다니기 편한 정도를 수치화하여 보여주는 워크 스코어는 새로운 편의 시설인 자동차 공유서비스 정도가

높은미국내도시를선정하여발표

- 시카고는뉴욕, 샌프란시스코에이어미국내 3위권의자동차공유도시

- 이어포틀랜드, 워싱턴D.C., 시애틀, 샌디에고, 오스틴, 마이애미, 보스턴의순서

- ZipCar 뿐만 아니라 RelayRides, City CarShare, Enterprise CarShare, Getaround, Hertz On Demand, I-GO,

WeCar, Car2go 등주요자동차공유서비스스테이션을모두포함한결과

<그림 3> 쿡카운티와시카고시위치 18)

40 41

<그림 4> 샌프란시스코 내 호텔과 에어비앤비 참여 주택 분포 20)

특집Ⅰ공유도시, 공유경제 _ 도시정부와공유경제

-에어비앤비(Airbnb)는샌프란시스코에연간$5,600의경제적효과를내고있다는연구발표

•이중23%는집주인에게나머지77%는지역사업체에귀속

•또한, 샌프란시스코내에어비앤비임대장소분포를호텔분포와비교해보면전체의72%가호텔밀집

지역밖에위치하여관광업의경제효과를보다넓히는효과가있음을암시

•샌프란시스코의경우임대를준집주인의60%는소득의중간값이하의다소빈곤한계층으로소득의

상당한부분이에어비앤비를통한임대소득임

-에어비앤비를통해발생하는소득에대한세금규정이모호한것이문제로제기

•호텔등은에어비앤비를통해임대를수행하는이들이온당히지불해야할세금을내지않는방식으로

수익을가로챈다는문제제기

•에어비앤비는기존호텔업을위협할정도로급성장하면서기업뿐만아니라시정부도지역호텔업의축

소와이에따른세금납부액축소우려

•미국캘리포니아주팔로알토시에서는지역세금납부기반축소에대한우려를에어비앤비측에공식전달21)

□시정부의입장에따라에어비앤비기업활동의관련불법여부와세금추징에대한접근은다양

－대표적으로올해5월뉴욕시법정에서에어비앤비불법판결

•뉴욕공무원들이에어비앤비를통해자기아파트를빌려준나이젤워렌에게호텔법위반으로벌금을

부과했고법원은최종적으로$2,400의벌금을추징하라고판결

•뉴욕시의2011년불법호텔법(the 2011 illegal hotel law)은주거부동산을호텔로바꾸지못하도록하고

개인이소유한집을연간29일미만으로임대하는것을금지

•뉴욕시에어비앤비관련부동산전체가아니라고소장이제출된부동산의임대만을제한

20) Forbes. 2012.11.09

21) CBS SF Bay Area. 2013.06.10

22) Hantman. 2013

23) Time. 2013.06.06

24) Downes. 2013

25) Shareable. 2011.09.14

－반면, 암스테르담시는최근단기임대를허용하는법제도적요건을명확히하여에어비앤비를합법화 22)

•암스테르담시는자체적인연구를통해에어비앤비의편익이충분히크다고판단하고이를위해그동안

애매했던법제도를재차해석하고정비

－에어비앤비는기본적으로지방법이나조례에대한사항은지방에서해결되어야한다는입장

•자체적으로전세계3만4천여개도시의지방법과조례에대응하기는역부족

법제도정비기능은도시정부의고유역량으로공유경제기반마련에긴요

□공유경제에대한도시차원에서의법제도정비가향후공유도시의성장에필수

－에어비앤비외에릴레이라이드(Relay Rides), 플라이트카(Flight Car) 등교통부문에서의불법여부도

최근쟁점화 23)

•공항을중심으로하는차량공유서비스인릴레이라이드, 플라이트카등도공항이용료, 세금, 인허가,

보험규정등의문제로도시정부와갈등상황

•뉴욕시의경우와같이법정에서시시비비를가리는경우도있으나, 공유경제의성과를인정하면서지속

적인협상과대화를통해상황을진전시키는사례도다수

－도시정부는기존법제도의회색지역에서공유경제가겪는어려움을해결할수있는조정자

•도시수준에서공유경제의성장은공유경제의편익을인정하고중장기적으로이를육성하기위한법제

도적기반을구성하여촉진가능

•암스테르담의경우에서처럼공유경제기업의활동을도시수준에서인가해줄수있는공유경제환경의

구축이필요하며, 여기에는관련법제도적해석과정비에대한연구가필수

□공유도시의구현을위한민관협력기구의운영이긴요

－공유경제를위한법제도적기반은미완성으로다양한이해관계자간협력을통한조정이필수

•인터넷도입초기이베이(eBay)와크레이그스리스트(Craigslist)가유통시장을혁신24)하였으며,

결국은인터넷상거래법제정으로이어졌듯이공유경제를위한법제도적기반이마련되어야할단계

•현재이에대한정답은없는만큼기업, 정부, 소비자의입장을종합하고분석하여기존의법제도를혁신

해나갈정책을구성할수있는협력기구설립이절실

•국가혹은국제적합의이전에공유경제의장소로서도시수준에서의다양한실험이필요

－공유경제기업이밀집한도시인샌프란시스코는2012년최초로공유경제워킹그룹을발족25)

•민간주도의공유경제관련정책제언을받아들이고향후정책의지속적인개발을위한민관협력채널을

확보하려는목적

•공유경제관련경제적편익, 혁신적기업, 정책이슈에대한포괄적인논의의장

•공유경제기업, 지역공동체및시청부서까지다양한이해관계그룹을포괄

42 43

3. 공유도시서울실현을위한제도적보완이필요

공유경제기업의운신의폭이넓은지역으로서의서울

□도시는공유경제의확산에따른편익과비용이분명하게나타나는공간

－도시는유휴생산력과잠재소비자가밀집하여공유경제가경제활동으로뿌리를내리기에적합

•제품과서비스, 그리고사람이모여들어ICT 플랫폼등혁신이가장빨리생겨나고보급되는곳이바로

도시

－공유경제라는새로운경제행위의편익과문제점, 그리고해결책이가장먼저드러나는곳도도시

•도시는문제가가장먼저드러나는곳이며새로운해결책이등장할가능성도가장높은곳

•국가의제도개선이전에다양한법제도적해결책이등장할수있는실험실로서의도시

□서울은세계도시로서공유경제의확산이가장기대되는도시

－서울은자체적인공유경제의잠재수요도크고새로운공유경제모형이우선적으로보급되고생겨나는곳

•경제적환경측면에서공유경제기업과활동이모여들수있는국내최적의조건

서울시의주요역할은공유경제서비스의제공·구매와법제도적환경조성

□서울시는공유경제를육성하고관련현안을조정하는제도적지원역할에초점

－서울시는공유경제의발전을꾀하고파생되는문제를조정혹은해결할수있는자원보유

•공유경제의편익을증대시킬수있는법제도적환경조성에역량집중필요

•공유경제에적합한서울의경제적조건을활용할수있는실용적정책개발및구사

－공유경제는새로운경제활동이지만공유경제의지원은전통적인방식으로도가능

•공유경제서비스를직접제공하거나공유경제기업을직간접적으로지원하는방식이대표적

•한편이와관련된법제도적문제에있어법제도의적절한해석부여, 민관협의체구성, 혹은조례제정

등의해결책을지속적으로모색

특집Ⅰ공유도시, 공유경제 _ 도시정부와공유경제

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