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Entre la política deseada, la practicada y los flujos…. Rodolfo Casillas R. ________________________________________________________________________________

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ENTRE LA POLÍTICA DESEADA, LA

PRACTICADA Y LOS FLUJOS

MIGRATORIOS EMERGENTES:

RESPUESTAS EN CONSTRUCCIÓN Y DESAFÍOS

DURADEROS

RODOLFO CASILLAS R.

www.migracionentransito.org México, 2016 20120152015


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Primera edición, febrero de 2016 © D.R. 2016 Instituto Tecnológico Autónomo de México Departamento de Estudios Internacionales Río Hondo no. 1, Col. Progreso Tizapán Del. Álvaro Obregón C.P. 01080 México, D.F. Por el texto Rodolfo Casillas R. / Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, México Proyecto: Alternativas de política para disminuir la inseguridad de los migrantes centroamericanos en tránsito irregular por México Coordinador del proyecto Ernesto Rodríguez Chávez Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) Proyecto financiado por la Fundación Ford Diseño, formación y edición /Rubén Luna González Fotografía de portada/ EFE Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta publicación, sin contar previamente con la autorización expresa y por escrito del editor. Las opiniones vertidas en este documento son responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la opinión del Instituto Tecnológico Autónomo de México o de la institución a la que está asociado.

Disponible en: www.migracionentransito.org

Sugerencia de cita: Casillas R., Rodolfo. Entre la política deseada, la practicada y los flujos migratorios emergentes: respuestas en construcción y desafíos duraderos. Documento de trabajo, No.4. México,

D.F.: Instituto Tecnológico Autónomo de México, 2016.

http://migracionentransito.org/presentacion-3/

http://migracionentransito.org/presentacion-3/


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CONTENIDO

PRÓLOGO

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RESUMEN

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PROCEDENCIAS

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VISIBILIDADES EMERGENTES

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OTEANDO EL FUTURO QUE LLEGÓ AYER

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

39


5

Prólogo

La grave situación de vulnerabilidad y amenazas a su seguridad que enfrentan los

migrantes que cruzan de manera irregular a través de México, ha hecho que la

política y la gestión migratoria mexicana hacia esas personas, se conviertan en el

blanco de las críticas de diversos actores nacionales e internacionales. El que los

migrantes no tengan un documento migratorio que autorice su estancia en México,

su carencia de recursos, la presencia de grupos delictivos en las principales rutas

de desplazamiento, la falta de capacidades gubernamentales para garantizar su

seguridad y la protección de sus derechos, así como la corrupción en algunos

miembros de la autoridad, son sin duda, elementos que inciden fuertemente en

esta situación.

Sin embargo, poco análisis se ha hecho para explorar a fondo el entramado

causal y motivacional de las políticas y acciones adoptadas por el gobierno

mexicano hacia los migrantes en tránsito irregular desde la década de 1980.

Entender los elementos internos y externos que han condicionado esas políticas y

acciones migratorias, sus cambios y matices, permiten un debate más informado y

avanzar en la búsqueda de alternativas de política y acciones, que contribuyan a

disminuir la inseguridad que afecta a los migrantes centroamericanos y de otras

regiones en tránsito irregular por México. La emergencia de atención a estos flujos

migratorios y los retos que traen a la política mexicana en el contexto regional

actual, nos obliga a analizar el surgimiento de actores sociales e institucionales

específicos y el proceso de concepción, coordinación y aplicación de estas

políticas. De eso trata el texto que a continuación se presenta.


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Este Documento de Trabajo forma parte de los análisis de base, elaborados

para e el proyecto “Alternativas de política para disminuir la inseguridad de los

migrantes centroamericanos en tránsito irregular por México” que el ITAM coordinó

entre 2014 y 2015, con la participación de investigadores y miembros de

instituciones como FLACSO México, ECOSUR, El COLEF, Universidad Autónoma

de Aguascalientes, Centro de Colaboración Cívica, IMUMI y FUNDAR. El resumen

ejecutivo de los resultados del proyecto será publicado próximamente.

Desde 2012 el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) en

coordinación con otras instituciones y con la participación de diferentes actores, ha

impulsado diversos proyectos, publicaciones y eventos, que contribuyen al

acercamiento y mejor conocimiento de la migración centroamericana en tránsito

por México, así como a disponer de recomendaciones de políticas y acciones en

favor de los migrantes. Ver el reporte Migración centroamericana en tránsito por

México hacia Estados Unidos: Diagnóstico y recomendaciones. Todos los

resultados están disponibles en el sitio www.migracionentransito.org.

http://migracionentransito.org/category/proyectos/alternativas-de-politica-para-disminuir-la-inseguridad-de-los-migrantes-centroamericanos-en-transito-irregular-por-mexico-en-curso/

http://migracionentransito.org/category/proyectos/alternativas-de-politica-para-disminuir-la-inseguridad-de-los-migrantes-centroamericanos-en-transito-irregular-por-mexico-en-curso/

http://migracionentransito.org/wp-content/uploads/2014/12/Informe-de-Migraci%f3n-al-22-julio-2014-versi%f3n-electr%f3nica.pdf

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Resumen

Se presenta un análisis de la política migratoria del gobierno mexicano hacia la

migración indocumentada internacional de paso por el país, en particular de su

aplicación a los flujos centroamericanos. Se explica mediante un desarrollo

procesual a la luz del acontecer regional en Centroamérica y México y de la

geopolítica en los últimos decenios del siglo XX e inicios del XXI, así como de la

conformación del bloque del Norte continental y el papel de la migración en el

mismo. En el análisis se destaca la emergencia del flujo migratorio de paso, el

surgimiento de distintos actores sociales e institucionales, el diseño de políticas

migratorias y algunas de las distintas complicaciones en su concepción,

coordinación y aplicación. Importa destacar cómo el proceso migratorio pasa de

ser un hecho externo, circunstancial y finito a tener implicaciones internas y

regionales, duradero en tiempo y creciente amplitud territorial en la región, que

pone en tensión los propósitos de preservar el desarrollo del bloque del Norte

ajeno a la incursión de esos flujos indocumentados. El análisis se detiene con la

formulación de la Ley de Migración de 2011.

Procedencias

La política migratoria de México durante el siglo XIX y XX constituye un cúmulo de

paradojas: enuncia unos propósitos, pero desarrolla políticas prácticas que no

siempre responden a ellos, además, México cuenta con flujos numerosos de

migrantes que escapan al objetivo de los enunciados. Lo ocurrido en el siglo XIX en

materia migratoria sería largo de exponer en este texto, por lo que basta decir que

con la inestabilidad política de un Estado nación emergente y los conflictos

militares con España, Estados Unidos y Francia, principalmente, no había

condiciones para la llegada masiva de extranjeros. El establecimiento de la

frontera territorial con Guatemala a finales del XIX, no aporta gran cosa para


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ampliar la reflexión allende el sur de México; no obstante será con Guatemala con

quien México establezca en 1832 los primeros acuerdos bilaterales en materia

migratoria (González, 1988:14). Será en el siglo XX cuando iniciarán las grandes

migraciones y en el trayecto de los primeros años del siglo XXI se ampliará el

cuadro de los grandes desplazamientos, unos más masivos que otros, según el

tiempo social de cada cual, y todos ellos con su manera de nutrir su continuidad

una vez iniciados.

Durante todo el siglo XX y el primer decenio del XXI, la inmigración de

extranjeros a México no llegó a representar en ningún ejercicio censal el 1% de la

población total. En cambio, en otros países del continente se lograron altas tasas

porcentuales de inmigrantes por lo que, en Estados Unidos, Canadá, Argentina,

por ejemplo, la inmigración extranjera sí dejó una impronta innegable en su

composición nacional. Si la intención jurídica en México era traer cantidades

importantes de extranjeros para alentar el desarrollo nacional, podría decirse que

el propósito no se logró dado el bajo número de extranjeros que llegaron para

quedarse. Si lo que importaba era la calidad, es decir, el tipo de migrante que

impulsara el desarrollo económico, técnico e industrial, está por analizarse qué

resultados se lograron. Lo que no niega la importancia de las comunidades

estadounidenses, españolas y libanesas, entre otras, con sus miembros

connotados que nutren con frecuencia las páginas de los diarios como muestra de

su poderío, glamour o impacto en la vida económica y cultural del país. Pero son

pocos a final de cuentas.

La emigración de mexicanos al exterior, algo que no responde a una política

estatal de aliento a salir del país, como sí ocurre con Filipinas, por ejemplo, se ha

constituido en una fuente reiterada de conflictos entre los gobiernos de México y

Estados Unidos y de México con sus nacionales, sin negar los enormes beneficios

para la gobernabilidad en el país y para la satisfacción doméstica diaria de las

familias de los “emigrados”. La migración de paso, de la cual se hablará en

extenso en este texto, será el tercer flujo en aparecer, significando más problemas

que beneficios al Estado mexicano con sus vecinos del norte y del sur, y también

problematizando de distinta manera la relación del gobierno en particular con


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distintos sectores sociales e institucionales locales. Las expulsiones y retornos

obligados de mexicanos, y de otros que por su color de piel parecen serlo, de

Estados Unidos de manera más masiva en los últimos tiempos, y los desplazados

internacionales por motivos de inseguridad pública en el país, constituyen los otros

dos grandes flujos migratorios internacionales que importan destacar en esta

ocasión. Es, en este apretado conjunto de migraciones internacionales en que

habrá que ubicar lo que es y sobre todo los significados posibles que se

construyen en torno a la migración de paso, en particular la que procede de los

países del Triángulo del Norte centroamericano: Guatemala, Honduras y El

Salvador.

La carta magna de un país occidental se nutre, básicamente, de enunciados

político/filosóficos de larga duración en el tiempo que, por lo regular, procuran

adecuarse a los avances del saber y la experiencia acumulada materializada en

las constituciones de los países con mayor preponderancia en el mundo. En ese

sentido, México ha procurado mantenerse al día, aunque esa preocupación

mexicana por signar y ratificar convenciones y protocolos internacionales toma su

tiempo para ser incorporados a la letra constitucional y sus leyes, y un poco más

de tiempo en que sean parte de las políticas de gobierno. Esta manera de

proceder, sin embargo, no ocurrió en el caso de los refugiados (guatemaltecos en

su gran mayoría), que de manera masiva llegaron a Chiapas a inicios de la década

de 1980, pues primero el gobierno federal les atendió, vía la creación de la

Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar) y 10 años después se

incorporó la figura del “refugiado” a la legislación nacional (Rodríguez De Ita,

2003). Pasar de lo internacional a lo nacional, y luego a la política diaria, es algo

que en México lleva por lo regular más tiempo del deseable y esa dilación puede

significar vida o muerte, cuando no la práctica continuada de poderes

discrecionales de los aparatos gubernamentales, como se verá más adelante.

México, como tantos otros países, enfrenta complicaciones cuando de esos

grandes enunciados se desprenden obligaciones que, para mejor resultado, deben

materializarse en un conjunto de disposiciones jurídicas elaboradas por el poder

Legislativo, en programas de gobierno por parte del poder Ejecutivo y en


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actuaciones sobre todo (y sería deseable que no solo fueran) punitivas por parte

del poder Judicial. Esa amplia convocatoria interna de participaciones pone a

prueba no solo la capacidad de coordinación interinstitucional sino permite ver

hasta dónde las competencias y mandatos de cada una de ellas les autoriza

involucrarse, hasta dónde se tiene capacidad para construir acuerdos de política

gubernamental, además del aporte subjetivo de quienes encarnan los mandos por

dependencia. En momentos críticos, ese conjunto de capacidades objetivas y

subjetivas es puesto a prueba y, en el caso de la migración de paso, hay que

considerar otros ingredientes, como son los factores externos.

En efecto, una dimensión es la interna, pero otra corresponde a la externa,

con la lógica que le corresponde, que no tiene que ser la misma que la del

gobierno mexicano. Más bien es al contrario: las lógicas de los intereses externos

son otras en tanto que responden a otro tipo de objetivos mediatos e inmediatos, y

a otras concepciones de política migratoria. Con el desarrollo del proceso

migratorio de paso, en un contexto alimentado por otros flujos migratorios y

problemáticas, y en un espacio de fronteras, el gobierno mexicano pondrá en

marcha en distinto momento políticas unilaterales, otras bilaterales y otras más

multilaterales. Aunque no siempre sea México quien las genere, en la migración

centroamericana de paso hacia Estados Unidos, México es y será un actor

infaltable, sea o no su voluntad. En momentos críticos en la región, lograr un buen

resultado de la conjugación de tantas iniciativas emergentes representa un buen

desafío para la capacidad de cada uno de los gobiernos involucrados para generar

recursos económicos, de personal y de infraestructura extraordinarios. Además, es

deseable la buena coordinación entre tantas agencias gubernamentales de cinco

países (Guatemala, El Salvador, Honduras, México y Estados Unidos). Solo al

paso del tiempo se pueden ver los resultados obtenidos en cada coyuntura, que a

la larga marcan la política migratoria practicada, más allá del discurso construido.

Los censos de Estados Unidos dan cuenta de cómo ha crecido en los

últimos 30 años en ese país la población de origen guatemalteco, hondureño y

salvadoreño (ver figura 1). Mucha de esa población no tiene los documentos

migratorios requeridos por su estancia en territorio de Estados Unidos y pasó por


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México para llegar allí, no una sino varias veces, pues son frecuentes los retornos

al sur y regresos al Norte. Gran parte de esos movimientos, al menos durante los

años 80 e inicios de los 90, se hicieron fuera del control migratorio gubernamental,

de su país de origen, del de tránsito y del de destino. ¿Qué hizo el gobierno de

México durante esos años para que eso no ocurriera según sus disposiciones

legales, o qué hizo para permitir que ocurriera y bajo qué considerandos? y ¿cuál

es el balance que se puede hacer de ese fin de siglo e inicio del siglo XXI? De dar

respuesta a estas interrogantes versa este texto.

Figura 1. Población nacida en Centroamérica residente en Estados Unidos, según periodo

de ingreso hasta 2009

Fuente: SIMDE, UAZ. Estimaciones con base en U.S. Bureau of the Census,

American Community Survey (ACS) 2009.

Visibilidades emergentes

Hay un antecedente esclarecedor que de tan viejo y manido, a veces se olvida: las

migraciones que del norte continental van al sur, cuentan, desde tiempos largos,

con facilidades para el cruce de fronteras nacionales (incluso, solo después del 11

11.6 11.9 18.6 36.2 56.5

86.2

146.8

315.0

427.6

368.2

464.1

605.4

456.0

0

5

10

15

20

25

30

35

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45

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100

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300

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700

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de

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Población del periodo Porcentaje del total

Población total acumulada a 2009: 3,004,231


12

del 11 del 2001, migrantes estadounidenses, por disposición unilateral de su

gobierno, tuvieron que empezar a viajar con pasaporte; antes, por ejemplo,

cualquier documento de identificación servía para que ingresaran a México, por

cualquier lugar y hora, con la anuencia plena del gobierno mexicano). En cambio,

las migraciones del sur continental, particularmente las de ciertos países con

desarrollo menor o signo ideológico inaceptable para los mandos del Norte, eran y

son objeto de procesos de admisión que llegan a incluir considerandos de

Seguridad Nacional a cargo de instancias de inteligencia estatal. Este antecedente

es de importancia para justipreciar el valor que un documento, como lo es una

visa, puede llegar a tener para facilitar o no el tránsito de fronteras. Dicho de otra

forma, a quienes integran un flujo migratorio internacional se les trata según el

significado que se le da a ese flujo en los países de tránsito o destino en el norte

continental; ese significado responde a prioridades políticas nacionales, o que son

presentadas como tales. Por tanto, para llegar a valorar un instrumento, la visa, es

pertinente observar qué se ha enunciado y hecho, en este caso en México con el

flujo migratorio de paso.

Los años ochenta del siglo XX bien podrían recibir el calificativo del decenio

de las nuevas migraciones centroamericanas en México, particularmente si se

tiene en cuenta la presencia y los efectos internos de los flujos de refugiados y

desplazados por los conflictos sociopolíticos que ocurrieron en aquella región

desde fines del decenio de los setenta. Su presencia masiva no tiene parangón en

la historia de México (Casillas, 1994). Empero, hasta los primeros años de los 90

del siglo XX, México no contó con política gubernamental para la migración

indocumentada de paso, por tres razones básicamente: 1) esa migración era

prácticamente inexistente, en términos cuantitativos, y por la presencia discontinua

de los pocos que transitaban por el país; 2) porque el flujo de algunos países

centroamericanos que empezó a visibilizarse fue visto como una presencia

temporal que respondía a razones externas y que perdería su razón de ser cuando

se estableciera y practicara la solución pacífica de los conflictos políticos en

Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Honduras; y 3) porque ese flujo era

diferenciable y no se mezclaba con el flujo migratorio laboral y temporal que


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regularmente se presentaba en el Soconusco, principalmente, para labores

agrícolas de temporal (café, caña de azúcar y algunos otros cultivos);

adicionalmente, no afectaba la gobernabilidad ni las relaciones laborales en el

campo de la región fronteriza. Con el paso del tiempo, es posible destacar estas

tres razones, pero en ese entonces la inmediatez centraba las cosas de manera

diferente.

Al evaluar el estado de conocimiento sobre las llamadas migraciones del

sur, se observa que la atención se centraba en esos años casi exclusivamente en

el caso de los refugiados, con un mínimo conocimiento sobre los otros flujos que

ocurrían a la región. Antes del surgimiento de los flujos migratorios de los años

ochenta, solo se tenían registros oficiales de la presencia de residentes fronterizos

(González, 1988)1 y algunos estudios sobre los trabajadores temporales en la

cosecha del café (Pohlens, 1978 y Helbig, 1964), ambos de origen guatemalteco.

A finales de los años setenta, la presencia de un nutrido grupo de salvadoreños en

la ciudad de México originó el primer estudio sobre este flujo hecho por una

dependencia del gobierno de México (Zazueta y Pablos, 1982). La llegada masiva

de miles de guatemaltecos a poblaciones chiapanecas dio lugar a la creación de

organismos no gubernamentales de asistencia a los refugiados (aguayo, s/f), la

creación de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar), el

establecimiento de una representación del Alto Comisionado de Naciones Unidas

para Refugiados (ACNUR), así como el conocimiento público de las poblaciones

expulsadas por los conflictos bélicos en Centroamérica mediante reportajes,

noticias y entrevistas de prensa, radio y televisión. En poco tiempo, el tema de los

refugiados y el acontecer centroamericano lograron un espacio en la opinión

pública2, en la academia (Aguayo, 1985) y en los mandos gubernamentales.3 En la

1 El Registro Nacional de Extranjeros, que se encuentra disponible en el Archivo General de la Nación (AGN) da

cuenta de los movimientos migratorios centroamericanos hacia México de mediados del siglo XIX a 1950. Para la

mayor parte de la segunda mitad del siglo XX los registros oficiales los elaboró la Dirección General de Servicios

Migratorios de la Secretaría de Gobernación, que sería sustituida por el Instituto Nacional de Migración (INM) en

1993.

2 En particular, los medios de comunicación masiva al servicio del Estado dieron amplia cobertura a los

conflictos centroamericanos. Los casos más publicitados fueron los de Nicaragua, El Salvador y Guatemala.


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segunda mitad de los ochenta se empezaron a realizar estudios más sistemáticos

sobre los trabajadores temporales (Grollova, 1984; Casillas y Castillo, 1987;

Ordoñez, 1989 y Mosquera, 1990), se hicieron investigaciones de campo sobre los

flujos centroamericanos hacia otros lugares de la frontera sur de México (Chenaut,

1989 y César Dachary, 1990); y se llevaron a cabo análisis exploratorios de otros

tipos de migraciones (Salvado, 1988; O'Doherty, 1989; Casillas y Castillo, 1989 y

1994). Sin embargo, aún no había atisbo alguno de la importancia creciente que

llegaría a tener la migración centroamericana de paso por México.

El clímax del conflicto en Centroamérica llegó a México con la entrada de

miles de solicitantes de refugio, como ya se dijo, pero lo importante es que

también fue vista como un hecho externo y temporal, que no alteraba las

relaciones laborales y comerciales de la zona. Aunque tuvo secuelas acotadas a lo

político y a la solidaridad internacional con las víctimas, no más allá. De ahí que

México tardara 10 años en incorporar la figura del Refugiado a su legislación

nacional, justo cuando los refugiados ya habían sido distribuidos, unos,

rechazados otros y no reconocidos otros más. De manera pragmática se “resolvió”

en ese entonces el problema del refugio, algo que está lejos de ser resuelto hoy

día (enero de 2016).

La distención en Centroamérica llegó con dos hechos, también externos a

México: 1) el logro de acuerdos políticos para encauzar las disputas

centroamericanas por las urnas electorales, en donde México participó como

mediador en algunos casos; y 2) con la implosión del bloque soviético, lo que

permitió que los conflictos centroamericanos dejaran de ser vistos como parte del

choque bipolar, Este/Oeste, capitalismo/comunismo. En poco tiempo, la

geopolítica cambió sus referentes y su manera de significar los diferendos locales

(lo que no niega la presencia de distintas manos moviendo las aguas del desborde

social). Éstos, a su vez, “recuperaron” ante el mundo elementos de su propia

naturaleza, identidad, curso, actores sociales e institucionales y, sin duda, sus

3

En particular, los gobiernos de José López Portillo (1976-1982) y de Miguel De la Madrid (1982-1988)

destacaron en su política internacional hacia Centroamérica; el primero por su simpatía hacia el sandinismo

nicaragüense y las fuerzas beligerantes de El Salvador y el segundo por la participación mexicana en la

creación y las gestiones del Grupo de Contadora, principalmente.


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propios problemas irresueltos en lo inmediato; ¿qué democracia dejaría de ser

sensible al llamado de una oportunidad y de tiempo que hacían esas presumibles

democracias emergentes de Centroamérica? México se sumó a la comprensiva

espera de que los centroamericanos arreglaran sus respectivas casas. Las causas

eran asuntos externos y los migrantes de paso, por pura lógica formal, ya no

tenían razón para migrar: la paz volvía. En esa lectura, ¿qué caso tenía elaborar

una política específica para los migrantes indocumentados de Centroamérica?

Mejor seguir con respuestas casuísticas, pragmáticas, ante lo que pronto dejaría

de ser.

Pero no fue así: la vida social no es lineal. Hay más cursos sociales

atomizados y más búsquedas autónomas en Estados frágiles, con construcciones

ciudadanas débiles, con estructuras de gobierno endebles, cuando no fuertemente

arraigadas en el proceder desviado, en el gobernar sin apego a la ley, con

vestimentas renovadas del poder viejo. Lo que en un primer momento fue una

salida extrema, la migración, se volvió una opción razonada, esperanzada en una

vida mejor y no solo en salir del averno. Hubo un cambio cualitativo en

Centroamérica, sin duda, pero también en las razones para migrar. La migración

de paso masiva cobró autonomía de las razones que le dieron origen y se dio una

nueva perspectiva de vida en el exterior, en el Norte.

La urgencia individual, sectorial, de lograr una vida material mejor, algo

altamente alentado en Occidente, alentó la búsqueda del futuro que se enunciaba

para Centroamérica donde ya era moneda corriente, Estados Unidos. Y también

acorde con la cultura del esfuerzo individual, migrar tenía un costo personal y

familiar, no solo el distanciamiento de los referentes emocionales, culturales,

lingüísticos, nacionales, sino también asumir como pagos en especie los daños

posibles en el migrar transnacional. Cruzar dos o tres países, dotados con las

herramientas propias de la vida social producida y reproducida en la periferia o

ausencia del Estado, hacían prever formas y modos de evitar las fuerzas

estatales, o negociar con ellas como lo hacían en sus países de origen, o absorber

las reprimendas legales o legaloides que les llegaran a aplicar, con tal de avanzar,

de llegar o de volver a intentar lograr la meta.


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Si algo han tenido, desde tiempos lejanos, quienes engrosan la migración

de paso, es saber vivir en la adversidad, a negociar desde una posición de

inferioridad, de vulnerabilidad, sin o con poco recurso defensor de sus derechos

ciudadanos, con el pragmatismo necesario para sobrevivir. La sobrevivencia,

cuando se vuelve una práctica constante transgeneracional, deja de ser una

estrategia para ser una forma de vida de los grupos sociales subalternos que se

norma por su propia experiencia y condiciones de realización. Los migrantes

centroamericanos pasaron entonces por México: su futuro promisorio no estaba ya

en esperar a la llegada del futuro, sino en partir al Norte en el presente.

Las prioridades de los Estados estaban en lograr la gobernabilidad

inmediata en la región centroamericana y en favorecer las condiciones para un

desarrollo en paz en el futuro inmediato. De distinta manera, Estados Unidos y

México flexibilizaron su política migratoria hacia esos flujos centroamericanos,

pues había un diagnóstico compartido: un hecho transitorio surgido del conflicto

armado que, al acabarse, paulatinamente iría acabando con esa especie de

anemia social que desangraba el Istmo. Ese proceder del Norte terminó por

alentar la migración de paso, que empezó a fincar su presente en el exterior de

Centroamérica. Las distintas lecturas de la realidad por los distintos actores

llevaron a expectativas diferentes. Al poco tiempo vendría el conflicto entre ellos.

El Norte continental perfiló la creación de un bloque comercial (el Tratado

de Libre Comercio) en los inicios de los años 90, mismo que fue signado en 1994.

Fue un acuerdo explícito de las partes no incluir el tema migratorio, entre otros

más que se dejaron para otro tipo de negociaciones y acuerdos bilaterales y

acciones unilaterales. No hay la menor evidencia de que se hablara de

Centroamérica y de los flujos migratorios que de ella partían. No la pudo haber al

menos por dos razones: 1) las contrapartes gubernamentales del Norte

consideraban que la temática centroamericana iba por buen camino por los

acuerdos de paz logrados y porque se creía que los desplazamientos ocurridos

desaparecerían en un futuro cercano, sin mayor acción estatal y 2) no había

estudio académico alguno que alertara sobre la continuidad de la migración de


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paso; y si lo hubiera habido, seguramente habría sido dejado al margen frente a la

fuerza integracionista de los gobiernos del Norte.

Pareciera que el mensaje era “Centroamérica para los centroamericanos y

el norte continental para los miembros del TLC” (Casillas, 1995). Vecinos, no casa

compartida. Eso explica la creación, a finales de 1993, del Instituto Nacional de

México (INM) y la serie de disposiciones de contención migratoria y control

fronterizo de Estados Unidos durante los 90, que, de paso, también se aplicaba a

los mexicanos. El otro mensaje, complementario al anterior, era “en el norte

continental también hay vecindaje”. “Juntos, pero no revueltos”, como se dice

coloquialmente, para mayor claridad narrativa. Por exclusión, las migraciones

indocumentadas de mexicanos y centroamericanos estaban presentes; eran parte

de lo que no debía ser parte de los acuerdos del bloque.

Pasar de la Dirección General de Asuntos Migratorios, dependencia de la

Secretaría de Gobernación, al Instituto Nacional de Migración, órgano

desconcentrado del gobierno federal, aunque subordinado a la Secretaría de

Gobernación, se arregló con un decreto presidencial. Por distintas razones, entre

ellas la gobernabilidad de la burocracia estatal, la nueva entidad migratoria de

gobierno fue nutrida con personal operativo de la otrora Dirección, y, con ello,

continuaron otras prácticas que dejarían su impronta en el INM: 1) una burocracia

sindicalizada, constantemente criticada por sus actos de abuso, prepotencia y

corrupción, pero nunca tocada de raíz para subsanarla; 2) concepciones policiacas

de qué son los migrantes, cómo tratarlos y la impunidad para el empleado abusivo;

y 3) la facultad del titular del Ejecutivo o la delegada en su Secretario de

Gobernación de nombrar al titular del INM; en 20 años, esa facultad ha dejado 15

titulares caracterizados, todos menos uno, por un amplísimo desconocimiento de

la materia migratoria, según su biografía política publicada.

El gobierno mexicano desarrolló sus políticas migratorias con distintas

participaciones institucionales de su organigrama administrativo y la coadyuvancia

de las entidades federales, estatales y municipales. Esa diversidad de

participaciones quedó lejos de actuar con sincronía en objetivos, actuaciones,

recursos y resultados. Para empezar, las prioridades por dependencia se


18

imponían y las coadyuvancias por mandato, por afinidad subjetiva entre mandos u

otro elemento, quedarían marcados por algo externo a lo migratorio: el fin del

prolongado régimen priísta. Partido que en los últimos estertores del siglo XX

mostró una heterogeneidad interna que le debilitó y le llevó a pagar altos costos

electorales en los tres niveles de gobierno. Además, esta debilidad significó el

inicio de la alternancia partidaria en el gobierno federal, que en lo migratorio,

mantuvo principios, formas de nombrar autoridades y practicas basadas en los

cimientos puestos desde la administración Salinas: los centroamericanos en

Centroamérica y una búsqueda de mayor acercamiento con Estados Unidos. En

ese sentido, las dos administraciones panistas de inicios del siglo XXI no fueron

capaces de presentar ni desarrollar una política migratoria distinta a la ejercida por

las administraciones anteriores, sustentadas en los cimientos políticos del salinato.

Durante el último decenio del siglo XX, México construyó o adecuó 25

instalaciones para la detención de los migrantes indocumentados y en el primer

decenio del XXI construyó otras 25. Cincuenta en total, con miles y miles de

eventos de detención y devolución de migrantes indocumentados: 9 de cada 10

extranjeros detenidos eran nacionales de Guatemala, Honduras o El Salvador.

Cincuenta instalaciones, tipo prisión, escalonadas a lo largo del país, aunque el

mayor número de ellas concentradas en el sur-sureste, indican que, contrario a los

pronósticos de que se trataba de un hecho circunstancial que se reduciría con la

pacificación en Centroamérica, los hechos mostraban que se trataba de un

proceso migratorio que no se detenía, que incluso no se le detendría con un mayor

número de efectivos e instalaciones. En consecuencia, ante la persistencia del

flujo migratorio de paso y la firmeza de desarrollar el bloque del Norte es que se

mantiene inalterable la disposición del Norte en materia migratoria: Centroamérica

es la residencia de los centroamericanos, donde deben vivir.

En esos años 90, esa claridad de exclusión no impedía el desarrollo de

prácticas cotidianas en territorio mexicano de distinto significado y alcance, que

continuarían después de ese decenio. Tampoco impedía que en la región, que

involucra a parte del norte y del centro del continente, emergieran iniciativas

varias. Entre las internas en México, aparte de disponer de instalaciones


19

medianamente adecuadas para la detención migratoria de los migrantes

indocumentados, también fue menester desarrollar registros estadísticos con

información sociodemográfica básica de la población atendida. En los tiempos

actuales, es casi una verdad incuestionable decir que sin conocer del volumen y

características de la población que se atiende no es posible establecer

presupuesto, estimar personal que se requiere, su capacitación, distribución

espacial, infraestructura, gasto ordinario, programas de operación, etc. En

consecuencia, el INM pasa a desarrollarse en distintas vertientes. Entre las

pertinentes para este caso, caben destacar las siguientes: 1) registros

estadísticos; 2) desarrollo conceptual jurídico/administrativo; 3) desarrollo de una

estrategia territorial que diera sentido a la distribución espacial de las entonces

llamadas Delegaciones Regionales del INM que, en realidad, eran delegaciones

por entidad federativa. La mejor expresión de esa estrategia regional es el llamado

Plan Sur,4 de corta vigencia como tal, de infausta memoria por el manejo equívoco

que se le dio, pero de gran claridad en cuanto a prioridades de política migratoria

que en él se expresaban. Por la importancia de estas tres medidas, que

conjugadas son la expresión más lograda de cómo se construyen en México

correspondencias entre prácticas de distinta convivencia pero que abonan la

gobernabilidad inmediata y el mantener líneas de acción abiertas frente a

procesos de difícil conclusión, que reúnen actores e intereses en contraste,

cuando no en conflicto, resulta pertinente ampliar su referencia.

4 El Plan Sur fue anunciado el 18 de junio de 2001, tanto por el Secretario de Gobernación de México,

como por el Comisionado del Instituto Nacional de Migración y puesto en marcha de inmediato.


20

Figura 2. Ubicación de los cinturones de control migratorio del Plan Sur en México

Fuente: Elaboración propia con base en trabajo de campo.

El Plan Sur fue un programa instaurado por el INM en julio de 2001 que pretendía

aumentar la capacidad de control de los flujos migratorios que ocurrían en y por el

sur de México (Casillas, 2002). Su objetivo era fortalecer la vigilancia y el control

de los flujos migratorios internacionales en el sur-sureste del país, de la frontera

sur hasta el Istmo de Tehuantepec, Oaxaca (Figura 2). Estas medidas de control,

particularmente encaminadas a contener el flujo de paso que se dirigía a Estados

Unidos y que en su mayor proporción provenía por vías terrestres del sur, se

fundamentan en el volumen de aprehensiones y expulsiones que en los años

previos se habían dado.

El Plan Sur se proponía cinco objetivos específicos:

1. Fortalecer las actividades de inspección y de control de los migrantes en la

zona del Istmo, Golfo de México y Pacífico.

2. Sumar los esfuerzos interinstitucionales para combatir el tráfico de

indocumentados.


21

3. Obtener el máximo provecho posible de los recursos disponibles de las

Delegaciones Regionales del INM en materia de inspección y control.

4. Incrementar el número de migrantes asegurados (retenidos) y de

detenciones de traficantes de indocumentados.

5. Sumar a este esfuerzo interinstitucional el apoyo de los gobiernos de los

estados y de los municipios.

Para ello se diseñaron algunas estrategias que comprendían labores de

inteligencia interinstitucional; intercambio de información; unificación de la difusión

y de la información; prevención, auxilio y rescate de migrantes; inspección y

vigilancia conjunta, así como operativos vinculados. El INM tenía la encomienda de

coordinar las labores enunciadas a fin de

a. Lograr la real y efectiva relación interinstitucional entre las secretarías de

Gobernación (Segob), Relaciones Exteriores (SRE), Seguridad Pública (SSP),

Procuraduría General de la República (PGR), el Centro de Investigación y

Seguridad Nacional (Cisen) y los gobiernos de los estados de Chiapas,

Tabasco, Yucatán, Veracruz, Oaxaca y los municipios fronterizos.

b. Realizar un efectivo control de los flujos que ingresaban al país por la

frontera sur. Se partía de que, debido a las características físicas de la

región, el ingreso al país ocurría con cierta facilidad. De ahí que el control

efectivo se tenía que hacer en la zona más estrecha del Istmo, la cual

comprende partes de los estados de Oaxaca, Tabasco y Veracruz.

El Plan establecía los siguientes programas de acción:

1. Establecimiento de dos cinturones de inspección (que cruzarían el Istmo en

diferentes sitios a fin de formar barreras de contención que abarcaran las

principales rutas migratorias);

2. Fortalecimiento de los Grupos Beta (se proponía la creación de cuatro

nuevos Grupos Beta en las siguientes localidades: Arriaga, Chiapas;

Acayucan, Veracruz; Tapanatepec, Oaxaca y Chetumal, Quintana Roo);


22

3. Adecuación, remodelación y modernización de las oficinas del INM en el sur

del país y construcción de dos nuevas estancias migratorias en Acayucan,

Veracruz y Chetumal, Quintana Roo; 5

4. Programa de conducción de migrantes centroamericanos a sus países de

origen.6 El Programa tenía tres finalidades: a) Reducir los retornos múltiples

de los migrantes indocumentados centroamericanos; b) Evitar los abusos y

los excesos por parte de servidores públicos de México y Guatemala; y c)

Reducir el índice delictivo de la zona, causado, se decía, en parte por el

fenómeno migratorio.

Empero, para las organizaciones civiles el Plan Sur resultó ser solo un programa

de contención de flujos migratorios no deseados, tal y como lo expresan en su

informe 2001 México entre sus dos fronteras. No obstante las declaraciones del

gobierno, en contrario había bases sólidas para argumentar los riesgos que

implicaba este Plan. Ello debido a que:

Reforzaba la capacidad de vigilancia y de control de los flujos migratorios

mediante la concentración de recursos en una zona de mayor tránsito. El

efecto inmediato fue la alteración de las rutas migratorias, que se

desplazaron hacia sitios más inhóspitos y de mayor riesgo para la vida de

los migrantes, así como el encarecimiento de los servicios prestados por los

“coyotes” o “polleros”, igual como había ocurrido desde 1994 en la frontera

norte de México con la Operación Guardián y los operativos subsecuentes;7

5 Con un monto total aproximado a los 14 millones de pesos, de acuerdo con lo programado en estudios

preliminares. 6 Este programa se desarrolló, a nivel experimental, del 5 y el 20 de junio de 2001 en Talismán y

Ciudad Cuauhtémoc, Chiapas. Las autoridades migratorias de México entregaron a los extranjeros

capturados en la frontera sur a su contraparte guatemalteca para que fueran trasladados hasta sus

comunidades de origen, con la excepción de los hondureños y salvadoreños, quienes fueron conducidos

hasta las fronteras nacionales de sus respectivos países y entregados a las autoridades locales

correspondientes. Esta prueba se realizó con la participación del gobierno de Guatemala. 7 En entrevista publicada en Reforma el 5 de octubre de 2001 (p.6A), el Comisionado del INM informó

que se programaba la participación de aproximadamente mil agentes migratorios en la zona y un

refuerzo de 350 más para el año 2002, sin contar los efectivos de policías de los tres niveles de

gobierno, así como de las instituciones castrenses del país.


23

Al aumentar la dificultad de migrar de manera autónoma o con el apoyo de

conductores comunitarios, los migrantes serían presas más fáciles de las

redes internacionales de tráfico de personas que se beneficiarían de la

aplicación del Plan Sur.

Institucionalizaba la participación en tareas de control y de vigilancia

migratoria de una multiplicidad de instancias de los tres niveles de gobierno

y del ejército. Entre otros, se presentaría, como ya había ocurrido, un

problema práctico de jerarquía de mando. Si el funcionario del INM era el

responsable de la participación coordinada de las fuerzas del orden

complementarias, ¿sería respetada su vestimenta de funcionario civil por

los comandantes de la policía o de las fuerzas armadas en la inteligencia de

que aquél no contaba con rango ni autoridad más que una instrucción de

coordinación administrativa? Por otro lado, ¿serían las fuerzas del orden las

más indicadas para la realización de tareas humanitarias con los migrantes,

que a lo más grave que llegan es a ser infractores administrativos, cuando

su formación conceptual y práctica iba encaminada al trato con criminales y

delincuentes penales?.

Con la participación del ejército y policías en tareas migratorias se

criminalizaba la migración y se generaba un ambiente negativo en la

sociedad hacia las personas que migraban. Se equiparaba migración con

delincuencia y amenaza a la seguridad nacional. Ello exponía a los

migrantes a una situación de mayor riesgo y se estimulaba el desarrollo de

actitudes discriminatorias y xenófobas.

Ante la falta de mecanismos de coordinación y supervisión expresos, la

participación de múltiples instancias del orden público que no habían sido

adecuadamente capacitadas para tareas humanitarias podía vulnerar, y lo


24

hacía,8 las garantías individuales de las personas que migraban, así como

su derecho al debido proceso.

Se creaba un ambiente propicio a la corrupción y la impunidad, prácticas

que no fueron erradicadas, según se reconocía en documentos internos de

las propias autoridades migratorias9 y en voz del propio subsecretario de

facto de Población, Migración y Asuntos Religiosos de Gobernación,10 sin

que se supiera qué resultados habían obtenido en sus labores para evitar la

continuación de esas prácticas lesivas.

Se generaba un ambiente adverso a las personas y las organizaciones que

promueven los derechos de las personas que migraban y les ofrecían

asistencia humanitaria. Por ejemplo, en el municipio de Tenosique, en el

estado de Tabasco, se intimidaba a personas y organizaciones que ofrecían

asistencia a los migrantes, haciéndoles saber que ese tipo de asistencia

humanitaria podría ser considerada como un delito de tráfico de personas.11

8 La Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador solicitó que las autoridades

de México informaran acerca del trato y la inseguridad que afrontan indocumentados salvadoreños y de

otros países en territorio mexicano cuando intentan llegar a Estados Unidos. La procuradora Beatrice de

Carrillo dijo que el trato a indocumentados en las fronteras de México, Guatemala y Estados Unidos

representaba una “clara violación a los derechos humanos” (Ramírez, 2002:11). 9 Información periodística no desmentida hace referencia a informes internos de la Secretaría de

Gobernación de México en la que se señalaban como principales colaboradores de las organizaciones

traficantes de migrantes a “funcionarios de migración, policías federales, estatales y municipales, y en

menor cantidad personal de las fuerzas armadas”. La alta corrupción, la negligencia y la falta de

actuación firme, clara y oportuna del Estado había provocado, cita el informe, “que cada vez se haya

ido incrementando el flujo de transmigrantes, lo mismo que el índice de corrupción gubernamental y

policíaca, lo que pone en peligro la seguridad nacional, porque al no atenderse de manera inmediata se

dificultará a mediano plazo su atención y erradicación” (Gómez, 2001: 13). 10 De facto porque no se había efectuado aún en enero de 2002 la reforma correspondiente al

reglamento interior de la Secretaría de Gobernación que validara la fusión de dos subsecretarías en una

sola, como de hecho ocurrió desde el segundo trimestre del año 2001 en dicha dependencia. El

reconocimiento de esta situación anómala, aunque ni así resuelta después de la audiencia, fue un hecho

en la comparecencia de los subsecretarios Javier Moctezuma Barragán y Enrique Berruga, ante la

Segunda Comisión de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en la reunión de trabajo

efectuada el 15 de agosto de 2001 en la Sala “Miguel Ramos Arizpe”, México, D. F. 11 Esta situación fue relatada en la reunión del Foro Migraciones, efectuada los días 22 al 24 de octubre

de 2001, por el Lic. Efraín Rodríguez del Centro de Derechos Humanos de Tabasco.


25

La deportación de centroamericanos podría en lo inmediato generar un

problema de gobernabilidad en dichos países que vivían momentos críticos

en su economía (Milenio, 2001).12

El Plan Sur es, por unos meses, anterior a septiembre 11 de 2001. Es decir, la

intención de un mayor control de la frontera y del flujo migratorio de paso hubiera

ocurrido incluso sin ese hecho trágico de septiembre, pero con éste las labores de

vigilancia y de control de la frontera que se proponían se exacerbaron.

Nuevamente se habló del “sellamiento” de la frontera sur a través de cielo, mar y

tierra”, labor en que participarían, como ya se ha señalado, las Secretarías de

Defensa Nacional y de Marina. Ese sellamiento no ocurrió como tal, pero sí se

tomaron las medidas del Plan y otras subsecuentes a ellas.13 Ese conjunto de

medidas que implicaba la operación del Plan Sur o sus secuelas, aunque

quedaban en el ámbito de acción mexicano, difícilmente podrían tener mejores

resultados si se dejaba de considerar lo que se podría hacer desde una

perspectiva allende lo nacional.

En lo regional, en consecuencia, sería menester logra acuerdos bi y

multilaterales, y eso ocurrió. Empero, para efectos de la migración de paso, lo más

destacable son los protocolos de colaboración con los países involucrados en

distintas dimensiones, desde la más amplia, como puede ser la Conferencia

Regional de Migración, llamada Proceso Puebla en referencia a que ahí se celebró

la reunión primera, y que aglutina hoy a once países (Estados Unidos, Canadá,

México, Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica,

Panamá y República Dominicana), más observadores, hasta la más acotada y

específica que, sin embargo, genera distintos tipos de acuerdos e instrumentos

12

Se presentan datos del Programa Mundial de Alimentos de Naciones Unidas relativos a los efectos en

la población por la sequía que asola a Centroamérica. 13 Entrevista a la Subprocuradora de Coordinación General y Desarrollo de la pgr, Reforma, pág. 28 A,

8 de octubre de 2001. En la misma nota se confirma la creación de la Fiscalía para el Combate al

Tráfico de Personas. El entonces Comisionado del INM, Felipe de Jesús Preciado informó,

posteriormente, que a más tardar en el primer trimestre de ese año (2002) quedaría conformada la

fiscalía migratoria, dependiente de la PGR (Dávalos, 2002:43). A pesar de este anuncio, tal Fiscalía

nunca existió.


26

multilaterales, bilaterales y, sin duda, practica medidas unilaterales (básicamente

con Estados Unidos, Guatemala, El Salvador y Honduras).

De esa construcción de acuerdos multi y bi laterales, de los años 90 en

adelante, en 20 años, hay una cantidad impresionante de acuerdos de muy

diverso tipo, algunos que responden a programaciones de gabinete a mediano y

largo plazo, otros más específicos por tipo de materia, otros más ad hoc y otros

tantos como respuesta inmediata a una crisis puntual, como lo fue alguno de los

casos más publicitados de migrantes secuestrados y asesinados. Y aunque la

mayoría es de cierta consulta pública, los que guardan el mayor sigilo son los

signados por los gobiernos de México y Estados Unidos relativos a la migración de

paso; la mayoría de ellos quedan bajo la clasificación de “Asunto de Seguridad

Nacional”, desde los años 90, y así se han mantenido hasta el presente: cabe

precisar que, debido a su naturaleza, este tipo de acuerdos privados son

concertados y accesibles a un número limitado de funcionarios de muy alto nivel.

Si el Plan Sur respondía a una estrategia, ésta requería del componente

duro, el estadístico, para dimensionar el volumen y sus características. En el año

1996, cuando realizaba mi primer estudio sobre la migración de paso, solicité

acceso a los registros estadísticos del INM. Ese momento corresponde a los

primeros intentos de elaboración de una estadística oficial con insumos

estandarizados; eso, que puede ser como la protohistoria del registro estadístico

migratorio de México es más reciente de lo que a primera vista puede parecer. En

ese entonces se me dijo que lo siguiente:

Toda la información sobre los “indocumentados” se encontraba concentrada

en el archivo del Área de Inspección, en las oficinas centrales del INM en la

ciudad de México;

La información cubría el periodo 1950 al presente;

Toda la información estaba desglosada, es decir, un expediente por cada

extranjero detenido o asegurado;

El tarjetero registraba el total de aprendidos con una tarjeta por cada

extranjero asegurado.


27

Una vez recibida la aprobación para la consulta directa de los archivos, una visita

exploratoria dio los siguientes resultados:

El Área de Inspección concentraba solo una parte del total de los

extranjeros aprendidos y deportados, en particular los de la región centro

del país;

La información sí cubría el periodo de mi interés (1989-1996);

La información no se encontraba desglosada de manera sistemática,

incluso había expedientes carentes de contenido alguno. Las

inconsistencias en la captura, registro, presentación de los datos, variables

consideradas eran factibles de presentarse en cualquier momento del

periodo de estudio. Las inconsistencias eran explicadas por los empleados

de archivo como decisiones verbales de los responsables superiores en

turno, para el caso de los registros en la ciudad de México y de

responsabilidad de los Delegados Regionales (y lógicamente de sus

autoridades superiores en el esquema institucional) para los otros casos

consultados (Veracruz, Oaxaca y Tabasco) en el sur-sureste mexicano. En

el caso de Chiapas,14 sitio por donde ingresa el mayor número de migrantes

de paso y donde se efectúa el mayor volumen de detenciones, solo se

levantaba un registro consecutivo con nombre y nacionalidad del extranjero;

En el tarjetero había una mayoría de tarjetas por individuo, pero también

había casos de tarjetas por grupos de individuos, de manera azarosa.

El resultado de lo obtenido se plasma en el siguiente cuadro.

Figura 3. Comparativo de la información disponible sobre migrantes de paso

centroamericanos aprendidos por Delegaciones Regionales del INM*

VARIABLES INFORMACIÓN ESTADÍSTICA DISPONIBLE SOBRE MIGRANTES DE PASO CENTROAMERICANOS

Distrito Federal Oaxaca Tabasco Veracruz Nacionalidad Disponible Disponible Disponible Disponible

14

En la ciudad de Tapachula, Chiapas, sede de la Delegación Regional del INM, se encontró que, por

considerar material inservible, se quemaron, según acta levantada para el efecto, varias toneladas de

papelería de archivo, por lo que no fue posible saber qué contenía dicho material previo al año 1994.


28

VARIABLES INFORMACIÓN ESTADÍSTICA DISPONIBLE SOBRE MIGRANTES DE PASO CENTROAMERICANOS

Distrito Federal Oaxaca Tabasco Veracruz Lugar de nacimiento Sin

información Sin información

Sin información Disponible

Fecha de nacimiento Disponible Disponible Disponible Sin información

Edad Disponible Disponible Disponible Disponible

Estado civil Disponible Disponible Disponible Disponible

Sexo Disponible Disponible Disponible Disponible

Ocupación antes de migrar

Disponible Disponible Disponible Disponible

Escolaridad Sin información

Sin información

Disponible Sin información

Lugar de detención Sin información

Sin información

Sin información Disponible

Fecha de detención Disponible Disponible Disponible Disponible

Número de detenciones Sin información

Sin información


Fecha de expulsión Sin información

Sin información


Migrante (núm. veces) Disponible Sin información

Sin información Sin información

Viaja (solo o en grupo) Disponible Sin información


Transporte utilizado Disponible Disponible Disponible Disponible

Participación de pollero Alta no respuesta

Sin información


Autoridad que lo detuvo Disponible Disponible Sin información Sin información

Razones para migrar Alta no respuesta

Sin información


Destino final Disponible Disponible Disponible Disponible

Destino en EUA Sin información

Sin información

Disponible Disponible

Número de eventos 2,997 739 9,857 6,093

Tipo de información Muestra Muestra Censo Censo

* Para el D.F. la información corresponde al periodo 1989-1996. Para el resto de las delegaciones la

información es del año 1996.

Fuente: Elaboración propia con base en los archivos de las Delegaciones Regionales del INM mencionadas.

La disponibilidad de la información sociodemográfica variaba de acuerdo con la

Delegación Regional del INM. En el D.F. seis variables no tenían información y dos

presentan un alto sub registro, es decir la información disponible cubría 58% de

las variables básicas. Esto se debía a que en los formatos utilizados la información


29

de estas variables se solicitaba de manera abierta a libre declaración del migrante

interrogado, por lo que la respuesta brindada no siempre era la deseable.

Oaxaca solo presentaba información para nueve variables (47%), las diez

restantes se encontraban en la categoría de “sin información”. En este caso, pese

a las deficiencias en el registro, había un avance notorio, pues con anterioridad al

Delegado Regional que puso en práctica este sistema limitado de captura, solo se

elaboraban listados similares a los de Tapachula, Chiapas; número consecutivo,

nombre y nacionalidad del extranjero en proceso de expulsión.

Tabasco contó con información para 12 variables (63%) y en el caso de

Veracruz para 11 (58%). El caso de Tabasco también llamaba la atención por lo

elaborado de su registro, que incluía un apartado sobre el fenotipo del migrante

por expulsar; color de ojos, de pelo y de piel, medidas (grande, mediana, chica) de

nariz, boca y frente, peso, altura, señas particulares, etc., que en mucho se

asemejaba a las fichas personales elaboradas por los cuerpos policíacos para los

delincuentes y criminales. En todo caso, no estaba claro para qué efectos

prácticos de política migratoria servía tal información pormenorizada del fenotipo,

pero sin duda introducía un elemento de incertidumbre en el migrante aprendido

que debía proporcionar dicha información, o que veía cómo registraba sus

particularidades la autoridad migratoria de México.

En síntesis, con este ejemplo lo que se quiere destacar es que, en ese

entonces, una era la disposición normativa de tener un solo registro con mismas

variables y con un registro completo y actualizado, pero otra era la práctica en

donde la heterogeneidad de criterios, procederes y la ausencia de control, para no

hablar de la calidad del trabajo técnico, eran lo ordinario. De ahí la difícil

credibilidad en el dato oficial, pero también la necesidad de contar con un cuerpo

profesional, con equipo e infraestructura de calidad y, sobre todo, con actuación

acorde con criterios y disposiciones centralizadas podría llevar a mejores registros

estadísticos, algo que ocurriría ya entrado el siglo xxi, por la labor puntual del

Centro de Estudios Migratorios del INM. Para decirlo con concreción: se trató de un

proceso que pasó de la aproximación inverificable, a la estimación aproximada

para llegar a la cifra verificable, sin que ello signifique la existencia de un proceder


30

técnico perfecto, pero sin duda con un grado de desarrollo y profesionalismo que

le aleja de las antípodas en que se encontraba en los años 90.

En lo que se refiere al desarrollo jurídico administrativo cabe destacar el

significativo avance en la generación de un lenguaje humanista, que no siempre

ha sido entendido, menos practicado, por parte del personal del INM,

lamentablemente, ni por otros funcionarios coadyuvantes de la autoridad

migratoria mexicana. Entre esos avances está el evitar el uso de “ilegal”, respecto

tanto de la persona migrante como del acto infractor. A partir de entonces, se

hablaría de migrante “irregular”, lo que sería la simiente para que luego se llegara

a calificar el acto migratorio fuera de control estatal como falta administrativa. Esto

marca una diferencia tajante con aquellas disposiciones que la calificaban como

acto criminal y en consecuencia quien así migraba era recluido en cárceles

propias de criminales, tratado como criminal y sancionado a futuro como ilegible

para residir o para tener la ciudadanía en el país donde quebrantó la ley.

Otro progreso fue denominar Estación migratoria a los espacios en que son

recluidos los migrantes indocumentados detenidos mientras se gestiona su

expulsión del país: el espacio no es una cárcel sino una estación migratoria. El

migrante detenido no es un delincuente, sino un asegurado (al tiempo, se le

llamará alojado). Los tiempos de detención, desde ese entonces, tendían a ser los

mínimos para los centroamericanos en particular.

La generación de los grupos Beta sería otro signo, y práctica, de

encausamiento, no de conflicto. Ello no niega que, en la operación, se

mantuvieran prácticas de intolerancia, de abuso y de impunidad, que aún perviven.

Como tampoco rechazan las no siempre negadas contradicciones entre las

autoridades de migración frente al parecer de Relaciones Exteriores, o de éstas

frente a Turismo, o de los distintos cuerpos de seguridad pública y la inteligencia

nacional. Es decir, el monolitismo en concepción de política migratoria no ha

existido y ello se verifica en la práctica de las instituciones gubernamentales

involucradas. Se han mantenido los grandes lineamientos de proximidad con el

bloque del Norte y de lejanía del grueso de los nacionales de Centroamérica de

ese bloque, pero a la vez se han generado políticas específicas de proximidad,


31

anti conflicto, pragmáticas, de vecindaje flexible en la frontera sur, pero no más.

De eso, el Plan Sur resultó ser un buen ejemplo, como ya se expuso previamente

con sus propósitos y sus cometidos.

La migración centroamericana de paso, entonces, no tardó en ser foco de

atención general, así fuera vista con “lentes” que le daban distintos significados,

desde lo estratégico hasta lo estadístico como se ha mostrado previamente.

Desde que cobró visibilidad, lo hizo acompañada multisectorialmente, dentro y

fuera de México, aunque esos acompañamientos fueran heterogéneos y

atomizados.

En lo interno, el clima social previo lo alimentó la atención internacional

sobre los conflictos político armados en Centroamérica y sobre cómo fueron

clasificados en las lógicas de poder internacional; la postura de los gobiernos

mexicanos respecto a los asilados políticos del Cono Sur y a los conflictos

armados en Centroamérica; la llegada masiva de refugiados, el programa cultural

de las fronteras, el TLC, el INM, etc; el crecimiento exponencial de organismos de la

sociedad civil (OSC), entonces llamados organismos no gubernamentales (ONG); el

llamado “redescubrimiento” de la frontera sur; la preocupación por el respeto y

vigencia de los derechos humanos; la emergencia de albergues y casas de

migrantes, etc.

Dicho de otra forma, ese proceso social, visto inicialmente como externo,

coyuntural, “atado” a conflictos que una vez resueltos automática y

mecánicamente acabarían con la migración de paso misma, empezó a tener otro

significado en la medida que se convirtió en materia de atención y ocupación de

sectores internos, cada cual con su cauda de participaciones y de actores

diversos; redes sociales de distinta composición y alcance que no eran

justipreciadas como tales.

En efecto, ese momento coincide con otros momentos sociales internos de

México, de nuevos actores sociales y de nuevas participaciones públicas. Ese

proceso migratorio externo empezó a tener “diálogos” con actores internos; sus

diálogos eran en torno a derechos de tránsito, de un tránsito libre de corruptelas y

abusos; de formas de detención y de estadía con respeto a derecho. La tríada era


32

sencilla tal y como entonces se veía: migrantes de un país de origen que transitan

con apoyos de redes sociales hacia un país de destino.

Había riesgos, no incertidumbres; había abusos y corruptelas, pero los

migrantes seguían con vida su caminar; había extravíos por desconocimiento de

rutas, pero no había pérdidas sistemáticas de vida. Eran otros tiempos, otros los

actores y otros los propósitos. Las violencias eran de bajo perfil y no tan

diversificadas; los costos estaban en los bolsillos y en unos cuantos golpes, en

violaciones sexuales a baja escala, en un peloteo de intentar cruzar y ser detenido

y expulsado varias veces en una pugna de “a ver quién aguanta más, si el que

quiere cruzar o el que debe detener”. Los mercados del sexo del sur eran

alimentados con centroamericanas adultas jóvenes, pero no con púberes. Había

accidentes en el tren, pero eran realmente accidentes, aunque no faltaran los

asaltos pues la delincuencia común la ha habido desde tiempos largos. Había

polleros, coyotes y traficantes, comerciantes que a nadie intimidaban. Multiplicidad

de actores sociales diversos interactuando de distinta forma con los migrantes de

paso. Y como un proceso social que está vivo es dinámico y polisémico en sus

interpretaciones, no solo atraía a las autoridades gubernamentales, a los solidarios

y a la delincuencia menor, había algo más en gestación. Se formaba el huevo de

la serpiente; quien quisiera ver lo que pasaba lo podía ver en terreno, no desde la

confortable oficina, pero nadie previó lo que vendría. Las diversas “cosechas” del

siglo XXI no se explican sin lo ocurrido y fermentado en el siglo XX.

En el siglo XXI la migración centroamericana de paso por México cobrará

una visibilidad innegable, con nuevas lecturas y significados: actor social

indeseable para el Norte; objeto de atención para las redes humanitarias;

esperanza de quienes les aguardan en la tierra de origen; modus vivendi de la

delincuencia común; proveedora de cuerpos sexuados para las redes de trata de

personas; objetos de placer para el funcionario vulgo; nicho de mercado para el

crimen organizado; proveedora de mano de obra barata en el país destino;

proveedora de clientes para las empresas de envío y cobro de remesas, pero

también de empresas de autobuses, comedores populares, hoteles de ínfima

categoría y comercios de ropa usada, de medicinas económicas, de telefonía


33

móvil; de prestadores de servicios de los más variados, en la economía formal e

informal; de polleros, coyotes y traficantes de migrantes; de rentistas de espacios

bajo un techo en las cercanías de los patios ferroviarios; de vendedores de un

“taco” al lado del tren; del “extra” del garrotero y del maquinista del tren; del

ingreso del pescador que desliza la lancha hacia el mar ya con carga, y no al

revés; de quienes hacen traslados vip de niños, niñas, adolescentes y mujeres por

quienes se paga para que no les toquen ni un cabello; proveedora de oxígeno

adicional a la gobernabilidad de sus países de origen con el envío de remesas y

bienes, al tiempo que reduce la demanda de empleo y de servicios públicos:

¿cuántos intereses y actores reúnen cada una de esas actividades diarias? De

eso se trataba y de mucho más, pero sobre todo: de una necesaria respuesta del

gobierno mexicano a ¿qué hacer con esa migración de paso que atrae tantos

actores diversos?, ¿con quién se negocia y acuerda, se enfrenta o ignora?

El gobierno de Vicente Fox se propuso dos grandes objetivos en política

exterior: 1) ubicar a México en un nuevo lugar en el escenario internacional y 2)

desarrollar una nueva vinculación estratégica con Estados Unidos.15 En materia

migratoria tenía cinco metas: 1) la regularización de los millones de mexicanos

residentes en Estados Unidos sin el permiso migratorio correspondiente;16 2) el

establecimiento de un programa de trabajadores temporales siguiendo, en cierta

medida, el que México ha tenido con Canadá;17 3) reforzar la seguridad fronteriza,

para lo cual previamente se había firmado el Plan de Acción para la Cooperación

sobre Seguridad Fronteriza;18 4) hacer gestión respecto al número y las

15 Jorge G. Castañeda apuntaba esos dos objetivos generales de política exterior en un artículo

publicado en Newsweek de marzo de 2000, p.2. Posteriormente, en la revista Nexos, n.288, p.67,

diciembre de 2001, ya en su calidad de secretario de Relaciones Exteriores agregaba que ambos “no

solo son mutuamente compatibles, sino inseparables”. 16 “Entre 3 y 3.5 millones de mexicanos que viven en Estados Unidos son indocumentados, lo cual los

hace vulnerables a la explotación y el abuso” en revista Nexos, n.285, septiembre de 2001, p.13. 17 En ambos países habría fuertes controversias internas. Aparte, cualquier acuerdo de ese tipo daría

lugar a que gobiernos de Centroamérica y algunos de Asia reclamaran beneficios similares, lo cual

alimentaría las divisiones internas en el Legislativo estadounidense. En general, a las fuerzas políticas

de EU no les convenía abrir ese debate, sobre todo por temas que podían ser para ellos de segundo

orden. 18 Este Plan fue anunciado por el Subsecretario de Relaciones Exteriores de México, Enrique Berruga,

el 28 de junio de 2001.


34

características de las visas para trabajadores temporales, máxime con la revisión

que iniciaría la administración Bush para el otorgamiento de las mismas después

del 11 de septiembre; y 5) realizar un programa de promoción al desarrollo en

regiones mexicanas con altos índices de emigración internacional. En ninguno de

estos objetivos o metas tenía cabida la migración centroamericana de paso; antes

bien, sería un obstáculo adicional a lo que ya se enfrentaba.19

No en balde en el sexenio de Fox creció en 100% el número de “Estaciones

migratorias”, entre otras medidas ya antes mencionadas. Pero también es el

tiempo en que emerge el Centro de Estudios Migratorios del INM y se contrata, por

primera vez en la vida de ese Instituto, personal profesional en materia de

sociología, demográfica, población y actuaria, y se mejoran las estadísticas

migratorias. En pocas palabras se continúa en lo esencial la política migratoria del

Ancien Regimen, aunque se den mejoras en la operación, en la interlocución con

algunos actores emergentes y se ajuste el esquema administrativo del INM, entre

otras cosas. Pero también es el tiempo en que se logra la cúspide en el número de

eventos de detención de migrantes indocumentados, en 2005: Centroamérica para

los centroamericanos. También en 2005 el INM, por disposición del Ejecutivo recibe

la connotación legal de instancia de Seguridad Nacional…, lo que marcaría el

inicio de la llamada “securitización” de la migración, que quería decir la

subordinación de ésta a las prioridades de Seguridad, y no darle mayor seguridad

a la migración. La evidencia de esa subordinación se traduciría en incontables

secuestros y asesinatos de migrantes en poco tiempo (CNDH, 2009 y 2009a), como

se argumentará a continuación.

Con la administración Felipe Calderón, pese a que se mantiene el propósito

de fortalecer el vínculo con Estados Unidos, algo hace implosión, algo se agota,

algo nuevo emerge y se hace más violento que todo lo anterior; lo nuevo que se

practica sirve, pero sólo cubre una herida de un cuerpo social multi atacado, multi

19 Sería el entonces Secretario de Gobernación, Santiago Creel, quien lo diría con todas sus letras:

sacrificar a los migrantes centroamericanos a cambio de que Estados Unidos tratara bien a los

migrantes mexicanos. Una declaración ingenua, por decir lo menos, pues, como se ha demostrado en

los hechos, una migración no era ni es moneda de cambio de otra: las dos son igualmente inaceptables

para los poderes del Norte.


35

herido. Lo que ocurre en la era Calderón no se explica sin lo hecho y no hecho

durante el gobierno de Fox: la vinculación estratégica con Estados Unidos y la

seguridad fronteriza, implican algo más allá de la colindancia de ambos países y

todo lo demás será subordinado.

Al subordinar lo que ocurría con la migración de paso dejó de justipreciarse

los peligros potenciales que ya estaban por explotar. Mejor dicho: que empezaban

ya a detonar, aunque esas detonaciones, quizá por su novedad, quizá porque no

se les analizaba relacionalmente con lo previo, no se les veía la ilación, sus

continuidades y sus evoluciones: los secuestros exprés de migrantes de paso

empezaron en las postrimerías del gobierno de Fox y evolucionarían rápidamente

al secuestro masivo de migrantes centroamericanos, luego al de otros migrantes

de paso procedentes de Asia y África y más tarde también al secuestro de

mexicanos migrantes, todo ello con el desarrollo de ventas de seguridad y

traslados seguros, iniciados por la llamada mafia de Miami para el traslado de

cubanos, que daría lugar al cobro del derecho de paso generalizado. El clímax

sería el asesinato masivo de migrantes (Casillas, 2010).

Por lo dicho previamente, es claro que la migración de paso, sin dejar de

ser un proceso externo, dejó de ser un hecho coyuntural, como también dejó de

ser un proceso unívoco que solo involucraba a un determinado número de actores

sociales e institucionales, claramente identificados, en rutas y en maneras de

recorrerlas, para convertirse en un conjunto de procesos y relaciones con actores

internos y externos que trascendían lo monotemático para ser polisémico. La

administración Calderón fue diferente en tanto que, sin negar la prioritaria

vinculación con Estados Unidos, cambió su estrategia con los actores sociales

internos y dio un mandato pragmático a sus cuerpos armados y migratorios. De

manera sintética, las acciones principales fueron (Casillas, 2011):

1. El gobierno federal limitó o negó la participación de otras dependencias

públicas auxiliares de Migración. La razón era sencilla: reducir la

participación de quienes, uniformados, podían dañar a los migrantes;

2. El INM dejó de realizar operativos en los albergues y casas de migrantes de

2007 en adelante. La razón principal fue lograr un acercamiento con la


36

3,809 2,992 3,515 10,613

136,059

92,482

0

30,000

60,000

90,000

120,000

150,000

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Iglesia católica que, desde una lógica de poder piramidal, los albergues

dependían de las autoridades eclesiásticas y, al convenir con éstas, se

subordinaba la actuación del clero bajo que estaba al frente de los

albergues;

3. Redujo la realización de operativos en carreteras y vías del tren. Por un

lado, al dejar de contar con autoridades coadyuvantes, el relativamente

escaso personal del INM resultaba insuficiente para mantener el mismo

número de operativos; por otro, parte del personal de campo del propio INM

fue comisionado a distintas labores, como por ejemplo, engrosar los recién

creados Oficiales de Protección a infantes (OPI´S), ampliar o crear nuevos

grupos en Betas en el sur del país, documentar a guatemaltecos y

beliceños con tarjeta de visitante local (ver figura 4) o trabajador

fronterizo,20 coordinar programas de emergencia por la aparición del nuevo

virus de influenza en 2009 (Tabasco), etc.;

4. La asistencia humanitaria a los migrantes indocumentados detenidos fue

objeto de un procedimiento más estricto; y

5. Hubo adecuaciones conceptuales en lo jurídico/administrativo en pro de los

derechos humanos de los migrantes en general.

Figura 4: Expedición de Formas Migratorias de Visitante Local (FMVL), 2005-2010

Fuente. Instituto Nacional de Migración, Boletín de estadísticas migratorias.

20 En 2008 se amplió la cobertura de la Forma Migratoria de Visitante Local (FMVL), aplicable desde

entonces en todos los puntos de internación de la frontera sur de México (Chiapas, Tabasco y Quintana

Roo) para guatemaltecos residentes en los Departamentos fronterizos y otros cercanos, lo que ponía a

más población guatemalteca en posibilidad de adquirir este documento migratorio para internarse al

territorio mexicano hasta 100 kms desde la frontera sin necesidad de visa.


37

Aunque hubo otras medidas, no es éste el lugar para hacer un análisis de

todas ellas, sobre todo las previas a la Ley de Migración, que es materia de

exposición de otro texto. De las cinco enunciadas, se puede concluir:

1. Se mantiene la política de desarrollar líneas de comunicación o trabajo con

distintos actores a la vez y de mantener de manera casuística y pragmática

los problemas que se puedan ir presentando en el camino;

2. Al retirar coadyuvancias institucionales y disminuir la presencia

gubernamental de los espacios dinámicos de la migración de paso, su

ausencia fue cubierta por actores sociales, principalmente por quienes

dañan a los migrantes. Además, la orden de no hacer operativos en

albergues era contrario a lo dispuesto en la ley de entonces, tal y como

distintas autoridades delegacionales lo expresaron a la Comisionada del

momento;

3. Se favoreció una mayor porosidad institucional en la frontera sur de México,

misma que fue acompañada de una mayor permeabilidad social en la

misma.

4. Se favoreció un mayor dinamismo en el tráfico de migrantes, en paralelo al

flujo administrado por el Estado. Las redes de traficantes de

centroamericanos, las de cubanos, las de asiáticos y las de africanos que

hasta hacía unos años no se mezclaban, a partir de 2008 realizan traslados

de indocumentados multinacionales en los que comparten eslabones de

sus cadenas delictivas. A partir de ese año, México se constituye en la

antesala de acceso en dirección sur-norte de incontables flujos migratorios

indocumentados del mundo; y

5. Se logra una pírrica reducción de las violaciones de derechos humanos de

los migrantes, un hecho en conexión con la baja entre 2007 y 2011 en los

números oficiales de indocumentados detenidos. Mientras, de manera

simultánea, ocurre un crecimiento exponencial de agresiones a migrantes

fuera del control gubernamental, que incluyen secuestros y asesinatos

masivos.


38

Oteando el futuro que llegó ayer

Hacia el término de la administración Calderón, los distintos procesos en curso

urdieron diversos tejidos sociales, con la particularidad de que en ellos se

desarrollaron vasos comunicantes de distinto tipo: de lo local con lo nacional; de lo

nacional con lo internacional; de la economía formal con la informal; de lo puntual

con lo global; de lo gubernamental con lo social; de las identidades públicas con

las de la opacidad; de las prácticas humanitarias con las del abuso; de los

paraísos del humanitarismo con los de la impunidad. Es decir, concurren efectos

sistémicos, de lenta maduración y de pérdida en la gobernabilidad local y regional

que no solo llevan a la implosión del INM, sino también a la de la concepción y

práctica de la atención migratoria internacional en México. La inseguridad pública

alcanzó a los procesos migratorios, pero los alcanzó por la preexistencia de un

campo abonado con intereses particulares y con indiferencia general. Podrá

hacerse deslinde de responsabilidades, pero quizá muy pocos quedan sin

responsabilidad alguna.

Para el cierre de la administración Calderón quedaban importantes tareas

por enfrentar, algunas de ellas serán materia de la Ley de Migración de 2011, pero

otras irán más allá de esa ley:

1. Actualización de marcos jurídicos para la debida protección de los

migrantes;

2. Inhibición del desarrollo de las redes delictivas, de sus enlaces locales en lo

regional e internacional;

3. Generación de bases verificables de información sobre los delitos contra los

migrantes (que incluya secuestros y asesinatos);

4. Presupuestos públicos, reorientados al ensanchamiento de seguridad

pública, con suficiente correspondencia con los destinados al desarrollo

económico y social; y

5. Generación de instrumentos efectivos de actuación regional para la

oportuna prevención del delito.


39

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41

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42

Rodolfo Casillas R., es profesor e investigador de la Facultad Latinoamericana de

Ciencias Sociales (Flacso), sede académica de México, desde enero de 1991. Fue

Secretario Académico de la misma Facultad del 1º de octubre de 2002 al 15 de agosto

de 2004. Fue investigador de El Colegio de México; asesor de El Colegio de la Frontera

Norte para el estudio sociográfico de las preferencias religiosas en el norte del país.

Consultor de distintas agencias internacionales; entre ellas, la Organización

Internacional para las Migraciones (OIM) para la realización de los diagnósticos sobre

la Trata de Personas en las ciudades de Tapachula, Chiapas, y México, D. F., en 2004 y

2005, respectivamente, así como de UNODC para el estudio sobre el tráfico de

migrantes centroamericanos en México y el crimen organizado en 2011 y

responsable del trabajo empírico para el Diagnóstico nacional sobre la trata de

personas en 2012, publicado en 2014. Ha impartido más de 250 conferencias en foros

nacionales e internacionales y es autor de más de 100 publicaciones especializadas.

Su libro más reciente se intitula Aspectos sociales y culturales de la trata de personas

en México, publicado por el Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE) en junio

de 2013.

Correo electrónico: [email protected]; www.rodolfocasillasr.org

www.migracionentransito.org

mailto:[email protected]

http://www.rodolfocasillasr.org/

entre la política deseada, la practicada y los flujos ... · entre la política deseada, ......

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