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EN BUSCA DE LACIUDAD PERDIDA
Fernando Carrión
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EN BUSCA DE LA CIUDAD PERDIDAFERNANDO CARRION
© Fernando Carrión
Edición:Portada:Autoedición:Impresión:
CODELMARIA MERCEDES JARAMILLOCREARIMAGEN
a.~.EDIMPRES
Septiembre 1994, Quito - Ecuador
INDICE
PRESENTACION 9
PROLOGO 11
n, LOS GRANDES TEMAS1 Descentralización 15
EL REGIMEN ESPECIAL 17
EL PROCESO DE CENTRALIZACION CONTINUA 21
ANDANZAS DEL GOBIERNO SOMBRA 24
LAS REFORMAS CONSTIlliCIONALES y EL PROBLEMA WCAL 29
UN APRETON AL GOBIERNO WCAL 33
LA DESCENTRALIZACION POSIBLE 37
LAS PROPUESTAS Y WS ACTORES 41
WS MUNICIPIOS AL BORDE DEL ABISMO 45
EL DEBATE DE LA DESCENTRALIZACION 50
CONVIENE UNA GOBERNACION EN PICHINCHA 54
LA DESCENTRALIZACION EN AMERICA LATINA 58
A DESPROVINCIALIZAR EL PAIS 62
2 Medio ambiente 67
NO SON MSIMPLES" EPIDEMIAS 69
UNA BOMBA DE TIEMPO 73
EN BUSCA DEL AIRE PERDIDO 77
EL PARQUE MAS CERCANO AL SOL 81
WS RIESGOS NATURALES 85
LA CIUDAD AMAZONICA: MODEW CENTRIFUGO 89
3 Estructura urbana y servicios 93
DEL SERVICIO AL BENEFICIO 95
EL TROLEBUS EN QUITO 100
LA CIUDAD DEL DESPILFARRO 105
LA FLOTACION DEL AEROPUERrO DE QUITO 110
4 Ciudad: política y cultura 115
¿LA HORA DE WS ALCALDES? 117
¿LA.CIUDAD ES EL YBIEN" Y EL YMAL" ES LA.PROPAGANDA? 121
EL CUENfO DE LA.PATRIA 125
IA URBE HA PERDIDO SUS ESPACIOS 129UN LUGAR PARA LA.DIVERSIDAD 133
5 Centro Histórico : 137
LA.TRANSPARENCIA DEL COLOR '" 139EL CENTRO fllSTORICO. ESCENARIO DE VIDA 143LA. CASA DE GOBIERNO 147
SOBRE LOS CENTROS fllSTORICOS y RENACIMIENfO DE LA.CIUDAD 151
DE SU NACIMIENfO A LA.VALORACION SIN FIN 1566 Entrevistas 161
LECfURAS URBANAS 163YPORQUE EXISTEN GANAS DE CAMBIAR" 167EL SUBSIDIO DIRECfO A LA.VIVIENDA 173
LA. CON11NUIDAD EN EL CAMBIO ............................•....................................•..............•.1777 Las ciuclades 183
Qurro POR LA.PATRIA 185GUAYAQUIL: UNA CIUDAD CENTRAUZADA 190
LOS CUATRO RIOS QUE llEVAN A SU CENTRO 194CAMBIO EN LA.ES1RUCfURA DE Qurro 201
LA. CIUDAD EN EUROPA ORIENfAL 206
EL SIGLO DE LAS CIUDADES ...................•..........................•............•........•.•..•••.•.......•.•.210
8 Violencia 215
¿CIUDAD PARA VIVIR; ISLA. DE PAZ? 217
EL FANfASMA DE LA.VIOLENCIA URBANA 221
LA.TRANSNACIONALlZACION DE LA.VIOLENCIA 225
9 Abastecimiento y comercialización 229
ENfRE DIOS Y EL DIABLO 231
LOS MERCADOS DE Qurro 236
DE LA.PLAZA PUBUCA AL CENTRO COMERCIAL PRIVADO 241
ro CIUDAD, COMUNlCA.CION y CULTURA 245
A mis padres: Jaime y Tere, que me dieronsu tiempo. A mis hijos: Daniel, Manuela y Lorenzo
que les resté su tiempo, sin que sepan porque.A Memé, compañera, que supo llenar los vacíos.
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PRESENTACION
En septiembre de 1993, Felipe Burbano en aquel entonces Director del Diario HOY,tuvo la gentileza de invitarme a participar en el periódico. No dudé respecto del honor que me hacía, así como tampoco de la importancia que revestía el trascender conalgunas opiniones especializadas a nivel masivo.
Pero nunca me imaginé el significado real de la propuesta hasta cuando empecé aredactar los primeros artículos. Sin duda. sentir el "estrés" de la periodicidad semanal. dominar la exigencia temática y asumir la responsabilidad de la opinión. me tomaron su tiempo. Incluso hoy. luego de un año. sigo por la senda de aprender estemaravilloso oficio.
Personalmente con el propio Felipe discutimos el carácter de las contribuciones quepodría hacer y el tamaño de los artículos. Un capítulo aparte fueron las conversaciones para definir el nombre y diseño del logotipo de la "columna semanal", por cuanto aspirabamos que sintetizara. por contenido y forma. lo que queríamos que fuera.
Convinimos llamarla CONTRAVIA. porque deseamos que tuviera una connotaciónurbana. que fuera crítica ya contracorriente. Pero también que abriera y encontrara salidas. que fuera optimista y positiva. en el contexto general de la crísis urbana.
Hoy. luego de un poco mas de un año del ejercicio semanal. veo que el esfuerzo realizado no ha sido en vano. He recibido muchos comentarios en múltiples sentidos ytambién la sugerencia amable de algunas personas vinculadas al mundo universitarío y profesional, de publicar una compilación de los artículos difundidos por HOY.
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He aceptado este nuevo reto, arrastrándome a esta aventura, porque en conjunto adquieren una dimensión diferente.
No puedo dejar de mencionar que en la elaboración de los artículos fui descubriendo la calidad de gente que tiene el Diario HOY, a la vez que entendiendo 10 que sIgnifica su labor periodística. En muchos casos y sentidos, los articulos fueron un resultado de equipo.
Es por ello que mis agradecimientos van para Felipe Burbano, Jaime Mantilla y Benjamín Ortiz. Pero también para Gabriela Pazmíño y Agustín Euce. Así mismo, nopuedo dejar de agradecer a Merey Víterí, Rubén Risco y Memé Jaramillo por el tedioso trabajo de corrección de pruebas y diagramación que realizaron. A Jorg Haas yPablo Trivelli por los comentarios y discusiones que tuvimos en muchos de los articulos. Con todos ellos fue posible mejorar en algo las primeras intensiones.
El libro tiene una estructura compuesta por tres partes: la primera, a manera de introducción, en la que se presentan algunas reflexiones acerca de la experiencia personal que significó la publicación de los articulos; la segunda, presenta una agregación de los articulos en nueve grandes temas; y, la tercera, una reflexión con mayorprofundidad respecto de la relación ciudad, cultura y comunicación.
Campo Alegre, septiembre de 1994.
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PROLOGO
CIUDAD: INVESTIGACION, PLANIFICACION y PERIODISMO
La ciudad es uno de los productos más extraordinarios que ha creado la humanidad.La civilización, que es la que marca el desarrollo en la historia, es sinónimo de cívítas, de ciudad. La política como condición más evolucionada de la convivencia humana, es la polis, la ciudad. El comercio que es una de las expresiones más acabadas de la comunicación, tiene por mercado a la ciudad. La urbe, que nace en oposición al mundo doméstico privado, es la ciudad. El destino de la humanidad conduce a que el próximo milenio sea el siglo de las ciudades.
La mayoría de los beneficios han sido creados en y por la ciudad. Jordi Borja lo señala cuando dice: "Históricamente ha sido el lugar privilegiado del desarrollo del comercio y de la industria, del avance de la ciencia y de la cultura y de la expansiónde las libertades públicas y de los derechos civiles. Es en las ciudades donde resideel mayor potencial de innovación técnica y de progreso social. En ellas se encuentran nuestras debilidades y nuestros recursos".
La ciudad es un producto, una mercancía única y maravillosa que, paradójicamente, mientras más se la consume más se (re)produce. Esta es una diferencia significativa respecto del resto de las mercancías, por que luego de su consumo desaparecen. La ciudad, en cambio, se transforma, nunca se acaba, está en permanenteconstrucción-reconstrucción.
Por si todo ello fuera poco, la ciudad se ha convertido en el modo de vida fundamental para la mayoría de la población ecuatoriana (55%) y latinoamericana (72%).
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Sin embargo, injustamente es denostada y satanizada y es, precisamente, la prensala que más malle trata: "El infierno urbano", "las ciudades son invivibles", "inseguras", "selvas de asfalto". Las caricaturas muestran al habitante urbano como un extraterrestre que deambula por la ciudad sin rumbo cierto y con ropas que le aíslande la misma. Son los interpretaciones cotidianas de algunos comentarios o noticias.
¿Se podría decir, con Cervantes, "si los perros ladran es que cabalgamos"... ?
El libro y cada uno de los articulos buscan defender la ciudad, justamente desde lasentrañas de la comunicación social: el Diario HOY. En esta condición encuentra elnombre del libro: "En busca de la CIUDAD perdida". Primero, porque humildementerecoge a nivel espacial el nombre de la inconmesurable obra de James Joyce (Enbusca del TIEMPO perdido) y, segundo, porque trata de rastrear algunos de los componentes fundamentales de la ciudad que se pierde y que la perdemos.
Se trata de revalorizar el uso de la ciudad y potenciar las capacidades de sus gentes,a través de hacer más ciudad para más ciudadanos y más ciudadanos para más ciudad. Personalmente la ciudad es una obsesión y una pasión, que da la posibilidadde ascender a la condición de ciudadanía. a través de la participación.
Personalmente he tenido la oportunidad de participar en la "búsqueda de la ciudad"desde mi condición de habitante. investigador. funcionario municipal y, recientemente. desde el periodismo. Para ello he teniendo como base de operaciones a Quito: "ciudad del sol", equinoccial y Patrimonio de la Humanidad, desde donde me hesumergido y proyectado.
El trabajo en la gran prensa he tratado que sea, por un lado. una conjugación delos conocimientos obtenidos en cada uno de los ámbitos que he tenido la oportunidad de participar y, por otro. una fusión de las lógicas que tienen estas esferas dela actividad humana. Es decir. una búsqueda de un "maridaje" -al decir de Burbano- en el análisis coyuntural. que asume los acontecimientos desde un cierto nivel
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de abstracción y que se adentra en sus determinaciones para construir un sentidopropositivo.
El esfuerzo no ha sido lo que uno pudiera esperar, pero si un serio intento que dejamuchas enseñanzas. La complicación es evidente. porque no tengo oficio en el campo de la prensa y por que la fusión deseable es dificil. Hay algunas limitaciones detipo estructural que Felipe Burbano, en un artículo de HOY del 29 de Junio de 1994,las señala en los siguientes términos:
"Mientras la sociología piensa en procesos el periodismo lo hace en acontecírníentos".(..) "Mientras la sociología es conceptual, categorial, el periodismo se mueve enel lenguaje común".(..) "Mientras la realidad para el periodismo se agota en el acontecimiento noticioso. para la sociología en el sentido del acontecimiento".
Hay que añadir una nueva dimensión que tiene que ver con las formas de vinculación que establecen con la realidad cada una de estas actividades: así. mientras lainvestigación debe distanciarse de lo real para ser eficiente1, el periodismo lo será enla medida que se pegue a la coyuntura y la planificación si logra proyectarlo hacia lodeseable-posible. Esto conduce y tiene que ver con los tiempos fundamentales de laactividad: ,en la academia tiene un peso muy grande el análisis de los hechos sucedidos (pasado). en el periodismo la opinión respecto de lo que ocurre (presente) y enla planificación la construcción de alternativas posibles (futuro).
Pero la lógica que se encuentra tras de ellos también es diversa: la investigación debe probar hipótesis, el periodismo levantar opinión y la planificación construir consensos estratégicos. Todo esto hace que el lenguaje. como discurso y estilo. sea también distinto. Sin duda son barreras dificiles de franquear, a pesar de que el actor decada una de las actividades pueda ser la misma persona y, por tanto, asumir el mismo paradigma.
1 Mientras más abstracta sea la relación con lo real, más profunda será la interpretación.
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¿Es dable perseguir la fusión de éstas ámbitos del saber? Como la evidencia muestra su pertinencia. queda formular la siguiente pregunta: ¿Cómo el1m1nar esta segmentación para que se enriquezcan cada uno de estos mundos? Porque lo deseablesería realizar una actividad que las contenga a todas. sin que perder su especificidad. Por ejemplo: en el momento actual, con un sentido ex ante fundado en la hístoría de su constitución (ex post) elaborar análisis y propuestas.
Pero también en este peregrinar hay algunas experiencias significativas. que bien vale trasmitirlas. He comprendido que cada una de las actividades señaladas establece un puente diverso con la población y la ciudad.
Así, en la función pública, como Director de Planificación del Municipio de Quito(1988-1992), aprendí que la ciudad es un proyecto inacabado e inacabable y que, portanto, una propuesta de futuro para la ciudad debería ser también abierta.
Con la investigación entendí el carácter holístico y de globalidad que caracteriza a laciudad. Que la urbe es el espacio por excelencia de y para múltiples relaciones.
P"n el Diario HOY, a través de la actividad en la prensa, descubrí que la ciudad esuna instancia de mediación de lo público. En eso la ciudad y la prensa tienen muchos rasgos en común. En cambio como habitante citadino descubrí que cada ciudad tiene un olor que la caracteriza, lo cual le da un sabor especial.
De esta mixtura salieron los artículos, en unos casos con mayor fortuna que otros.Pero lo que si es evidente es que la realidad es más rica de lo que uno se imagina.En un tema, aparentemente tan especializado como el urbano, los puntos de interésse multiplican. Sin embargo, no puedo negar que han habido momentos en que unose acerca a la computadora a ver que escribir, con la página en blanco.
Los artículos que a continuación se presentan son el resultado de esta riqueza y demis limitaciones.
LOS GRANDES TEMAS
Descentralización
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La aprobación de la Ley del Distrito Metropolitano
EL REGIMEN ESPECIAL1
Vencer la legislaciónuniformista implica
reconocer la diversidaddentro de la unidadexistente, más no la
exclusividad. Que lasciudades grandes sedescentralicen en su
interior y las pequeñas seagrupen en
instancias superiores.
Mucho se ha avanzado con la aprobación de la Ley del Distrito Metropolitano de Quito porque -entre otros aspectos que iremos analizando- abre unnuevo capítulo para el municipalismo
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ecuatoriano: el del régimen especial.Hasta hoy la Ley de Régimen Municipalhabía sido uniforme para todos losConcejos Cantonales sin hacer distinción entre ellos, escondiendo realidadesdiversas que conducían a atrofiar el desarrollo de las ciudades grandes y a trabar el de las pequeñas.
LA REFORMA AL RÉGIMEN SECCIONAL
Ahora con la experiencia de este instrumento legal, se abre una excelenteoportunidad para iniciar un proceso dereforma global al régimen seccíonal,provincial y local, que arribe a una propuesta de transformación democráticadel Estado en la que se redefina su rol,se creen o fortalezcan las instituciones
18 EL REGIMEN ESPECIAL
políticas, y se construya la democraciaterritorial.
Retomar la discusión de la modernización del Estado por la vía de la democracia territorial puede ser la alternativa para enfrentar el modelo exclusivamenteprivatizador hoy en ciernes. La ampliación de la modernización se consolidarásobre la base de instituciones políticoculturales representativas y eficientes deámbito local, tales como el municipio.
Indudablemente que este tema atañe ala vída política y cotidiana de la mayoría de la población, que requiere unaforma moderna de articulación con lasociedad y el Estado. De allí que se debe buscar de la participación de lospropios municipios, las organizacionessociales. culturales, ciudadanas y;principalmente, de los partidos políticos que con esta oportunidad recuperarían su condición cívíca e incorporaríana sectores olvidados.
TEMA DE CAMPAÑA ELECTORAL
La campaña electoral que se avecina, sies que se la estructura dentro de una
corriente propositiva y no solo de imagen, podría ser el puente indispensableque permita debatir estas propuestas yluego construír instituciones de representación y gestión que las asuman alos niveles correspondientes. Puede serel momento más apropiado para generar consensos en esta línea proposit1vapoco abordada y fáctlmente comprensible para la ciudadanía.
Son aspectos que tienen que ver con labúsqueda de formas de democratización del gobierno de nuestras ciudades,de la descentralización del Estado en suconjunto, de la redefinición de los rolesdel Estado, de la definición real de lasautonomías y soberanías de los gobiernos locales, de la ampliación de los mecanismos de reprepresentac1ón y participación, del tipo de ciudad que queremos, etc.
LA CAPACIDAD DE CAMBIO DE UNA SOCIEDAD
Además no se debe olvidar que al ser elmunicipio el órgano estatal más próximo a la sociedad civil, es la instanciapolítico-cultural que podría permitir latransformación tanto del Estado como
de la sociedad civil. Es que como señala Tocqueville, hay una estrecha relación entre derechos individuales. capacidad de cambio de una sociedad y lasautonomías locales.
Con la Ley del Régimen Metropolitanose inicia un proceso de reforma del gobierno de las dos ciudades más grandesdel país. que por añadidura concentrancerca de un tercio de la población nacional y que por sus características tienen influencia en todo el territoríoecuatoriano. Las condiciones de capitalidad y centralidad que tienen, sumadas a su tamaño y complejidad así loameritan. Dejar de ser gobiernos de lejanía para pasar a ser de cercanía esuno de sus retos.
Así mismo, se debe enfrentar de manera urgente su contraparte: el mínífundismo municipal que se desata por exigencias del clientelismo político y en lamayoría de los casos por fuera de lapropia Ley que les da origen. Este proceso de fragmentación cantonal que impulsa el Congreso Nacional desde principios de la década del ochenta. con elproceso de redemocratización que viveel país, hace que se incrementen nota-
EL REGIMEN ESPECIAL 19
blemente el número de municipios: sipara 1974 fueron 114, para 1982 serán126 y para 1992 la cifra de 196; lo cualsignifica que en los últimos la años nacieron más de un tercio de los municipios ecuatorianos.
NO POR MÁS MUNICIPIOSSE TIENE MÁS DEMOCRACIA
La prímera aproximación que se puedehacer de este proceso nos dice que nopodemos caer en la tentación de creerque la democracia territorial provienedel hecho de que a más municipios másdemocracia. Por el contrario, para esterango de ciudades se debería, por unlado, diseñar estimulos técnico-administrativos. tributarios. flnancíeros, etc.para inducir a crear agrupaciones omancomunidades municipales y; porotro, un marco legal'que incentive unareal integración horizontal íntercantonal que genere "economías de aglomeración".
Vencer la legislación uniformista implica reconocer la diversidad dentro de launidad existente, más no la exclusividad. Que las ciudades grandes se des-
20 EL REGIMEN ESPECIAL
centralicen en su interior y las pequeñas se agrupen en instancias superiores. Que unas y otras sean autónomas,con medios suficientes y que sean representativas. Que la existencia decompetencias concurrentes o compartidas sobre una misma materia es saludable en la medida en que permita latransterritorialidad de las decisionesde niveles superiores o similares degobierno.
Indudablemente que la aprobación dela Ley del Distrito Metropolitano es unpaso positivo que debe continuar con la
formulación de una nueva Ley de RégImen Seccional, la formulación de unaPolítica Urbana a nivel nacional y lapuesta en marcha de un marco institucional acorde a esta realidad, que buena falta está haciendo.
Finalmente y con José Peralta, podremos convenir que "en último término,la base de la sociedad resulta, pues,cierto número de familias, ligadas porun interés mutuo, por una aspiraciónde todos sus miembros: he ahí el primitivo municipio, la piedra angular de lasociedad moderna".
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La necesidad de un viaje histórico
EL PROCESO DE CENTRALIZACION CONTINUA1
La modernización debeincorporar la descentralización
y la democratización.Reestructurando la trilogíaEstado-sociedad-territorio.
El Municipio ecuatoriano se constituyó como instancia de gobierno local siguíendo el modelo español traído porlos conquistadores, pero con mayor importancia que en España debido a ladistancia que lo separaba del podercentral.
Sin embargo, no debe perderse de vistaque, si bien esta importante autonomíase ejerció respecto de la corona españo-
1 Diario HOY, 22de Diciembre de 1993.
la, no es menos cierto que dependía deciertos grupos minoritarios locales.Tanto así que no hubo una clara separación entre lo público y lo privado, porque las dos esferas compartían el ejercicio de la autoridad negando las posibilidades de una más amplia participación y representación sociales.
MAYOR CENTRALIZACiÓN
A partir del siglo XVII, con la creaciónde las Reales Audiencias, se inicia lapérdida de esta incipiente autonomíamunicipal. De esta forma comienza conla superposición de distintos órganosestatales encargados de la gestión urbana y continúa, de una u otra manera, hasta la presente fecha, a través de
22 EL PROCESO DE CENTRALlZACION CONTINUA
la restricción de las competencias municipales, disminución de los recursos,el nacimiento y fortalecimiento de losorganismos más directamente vinculados al gobierno central y, últimamente,las llamadas medidas económicas (enuna próxima entrega analizaremos).
AMPLIACiÓN DE LAS BASESDE REPRESENTACiÓN
Correlativamente a este proceso, existeuna búsqueda conflictiva de ampliaciónde sus bases de representación de grupos emergentes que finalmente desemboca en revueltas tales como la revolución de las alcabalas y en los procesosde Independencia, donde el propio Municipio juega un papel importante contra la dominación colonial.
Luego vendrá el gran salto de la representación por la vía electoral, que irá dela concepción de "gran elector" al elector universal lo cual, a su vez, da lugara la transformación del municipio denotables al de "ciudadanía restringida".
Así desde los tempranos días del municipio ecuatoriano surge un movimiento
•
continuo de centralización que aún noha culminado, que va aparejado a unproceso de ampliación de su base social de sustentación. En otras palabras, la evolución del Municipio ecuatoriano es una historia conflictiva quese expresa simultáneamente en su encrucijada y potencialidad: autonomíasin independencia; participación sindemocratización.
DESCENTRALIZACiÓN ANÁRQUICA
En este contexto y de un tiempo a estaparte, se va generalizando un discursodescentralizador que carece de una estrategia explícita y que más bien tiendea desarrollarse a partir de ciertos intentos aislados que darían lugar a pensarque, por un lado, se está cimentando elsujeto social de la descentral1zación y,por otro, una evolución anárquica ydispersa de dificil retorno.
Sin duda que Quito desde 1988 con supolítica urbana está aportando con elejemplo de que la descentral1zación esfactible. La reciente creación del Parlamento Indio abona también en esesentido y va más allá respecto del síg-
nificado de las autonomías. de las instituciones formales y del problema étnico en su conjunto. Las definicionesrecientes en el Cuyabeno aportan a lassoluciones negociadas que deberíangeneralizarse. La Asamblea de la región del Austro. que si bien surge deuna crisis natural y su manejo, no deja de mostrar el efecto aglutinante delas llamadas fuerzas vivas y del pesode las regiones. Esto por referir algunas de las experiencias recientes mássignificativas de participación ydescentralización.
MODERNIZACiÓNCON DESCENTRALIZACiÓN
Sin embargo, eso tendrá un límite y noserá posible si se persiste en diseñaruna modernización del Estado sin descentralización. Para ello se debe seguiren esa doble línea: la natural, que sedesarrolla desde las periferias con distintos contenidos, matices y grados, y,la estratégica, impulsada desde el centro. Pero en uno y otro caso implica levantar el problema-tema con el fin deencontrar el consenso de la "unidad dela diversidad", partiendo de la defini-
EL PROCESO DE CENTRALllAC/ON CONTINUA 23
cíón de los actores sociales encargadosde asumirla.
De allí que se deba ir en la búsquedade la participación de instituciones político-culturales representativas y eficientes de ámbito nacional y local -quetambién deberian modernizarse- talescomo el municipio. las organizacionessociales. culturales, étnicas. campesinas. ciudadanas y políticas. La crisisde la política también proviene de esevaciamiento territorial que han sufridosus organizaciones y en especial lospartidos. que muestran en muchos casos que son solo movimientos de ordenregional y provinciano, cuando nolocales.
Es imprescindible retomar la discusión de la modernización. pero en unsentido amplio, incorporando el criterio territorial hoy venido a menos. Eltema de la modernización debe referirse básicamente a la articulación de latrilogía: Estado-saciedad-territorio ydebe ir más allá de lo meramente económico para abarcar la política y lacultura. Debe incorporar la descentralización y la democratización para quesea efectiva.
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Un clientelismo dentro del propio Estado.
ANDANZAS DEL GOBIERNO SOMBRA1
Desequilibrada repartición departidas extrapresupuestarias
en municipios yconsejos provinciales.
El año de 1993 ha concluido y la ritualidad exige mirarlo en retrospectivapara recapitular lo ocurrido. En estecaso. interesa ver el manejo que se hahecho de las partidas extrapresupuestartas del gobierno nacional. en lo relativo a los municipios y consejos provinciales.
Una primera conclusión luego de unaaproximación preliminar. es la grandistorsión que introducen en el esque-
1Diario HOY, 5de Enero de 1994.
ma de reparto de los recursos. Así. porejemplo: un partido político -el Soc1alCristiano- recibe el 76.05%. una ciudad-Guayaquil- el 67.87% y una región -lacosta- el 88.41 % de las asignacionesextrapresupuestarias. Por qué y cómose lo hizo?
EL CLlENTELlSMD INTRAESTATAL
Las posibilidades de gestión de cadamunicipio dependen mucho de las relaciones que establezcan con el podercentral. La falta de recursos económIcos y la búsqueda de legitlmldad política de las autoridades locales y nacionales. son las causas que introducen elclientellsmo al interior del propio Esta-
do, como proyeccion del clientelismopolítico hacia la sociedad civil.
Pero esta es una relación que tieneuna sola dirección: desde el poder nacional hacia el local y obligando a losmunicipios a realizar las obras que elejecutivo nacional requiere; para elloaplica la regla de oro: el que tiene oropone la regla...
Si bien esta regla general ha venidooperando desde el retorno a la democracia. su excepción tiene lugar a partirde 1992 con la Municipalidad de Guayaquil. El peso de la escena local seaquilata, al extremo que es posible unainflexión gracias a la presencia en la alcaldía de Guayaquil de un ex-presidente de la República -que mantiene afinidad ideológica con el actual Presidente. a la existencia de un bloque parlamentario socia1cristiano fuerte y a la crisisurbana que vive la ciudad.
Allí se explican, entre otras, las declaraciones del Ing. León Febres Cordero, Alcalde de Guayaquil. en el sentido deque "si el señor ministro de Finanzas nocumple con sus compromisos contraídos, se lo interpelará en el Congreso".
ANDANZAS DEL GOBIERNO SOMBRA 25
El PROBLEMA DEl ClIENTElISMO
Esta modalidad de relación que establece el Gobierno Nacional está trayendomuchos problemas en los gobiernos locales, al extremo que se percibe uncambio en el origen de la soberanía y legitimidad de base ciudadana. Hoy lainstitución municipal asume la funciónde intermediación del poder central hacia la población y no, como deberia ser.de representación de la sociedad en elEstado.
Pero también se desarrolla una privatización de la política, una diferenciación odiosa entre gobiernos locales, lapérdida de la racionalidad en la distribución de los recursos, una competencia desigual y excluyente entre municipios lo que, en su conjunto, debilitaaún mas a las ciudades pequeñas y a lainstitución municipal como tal.
El GOBIERNO SOMBRA
Lo novedoso que está detrás de esteclientelismo intraestatal, el ejercicio deun "gobierno sombra" que lo ejerce elpartido Social Cristiano. Gran parte de
26ANDANZAS DEL GOBIERNO SOMBRA
la falta de liderazgo que se le imputa alpresidente de la República proviene deeste gobierno compartido en el que Durán Ballén y Dahik aparecen como lasfiguras visibles, y Febres Cordero y Nebot como el poder tras el trono. Es quesi por un lado, el gobierno pone la caray por otro los socialcristianos ponen lamano, los aplausos se llevan los socialcristianos y las pifias el gobierno.
La prensa muestra al abogado JaimeNebot repartiendo cheques para algunos equipos de fútbol o recursos filantrópicos a lo largo del terrttorto nacional, emulando a un Ministro de Bienestar Social sin cartera y a los señoresMarto Rivadeneira y César Robalino como sus tesoreros. El presidente de laCorte Suprema de Justicia absuelve aCamilo Ponce, presidente del TribunalSupremo Electoral. Y la mayoría de losaltos funcionartos de este gobierno, queya fueron colaboradores cercanos en laépoca de León Febres Cordero, contrtbuyen desde sus respectivas carteras.
De esta forma se explica que mientrasel Partido Social Cristiano recibe a través de sus Concejos Cantonales y Consejos Provinciales el 76.05% de las
transferencias, los dos partidos polítícos de gobierno -Unidad Republicana(1.38%) Y Conservador Ecuatortano(3.62%)- solo el 5.100/0. Los restantes10 partidos sumados recibieron el18.85%; es decir, un promedio de 1.8%cada uno.
Así mismo, mientras los Consejos Provinciales de la Costa, bastión príncípalsocialcristiano, recibieron el 89.67% delas partidas extrapresupuestarías, losde Imbabura, Pichincha, Tungurahua,Chímborazo, Bolívar, Azuay y Los Ríosno han percibido recursos.
Es más complejo el caso de Pichinchaque no sólo no le entregaron recursossino que las presiones de la Junta deBeneficencia de Guayaquil le impidieron obtener recursos por la vía de laQuiniela. Quito, la capital de todos losecuatorianos, no ha recibido un sólocentavo por este conducto.
Donde está la tan mentada transparencia que reclama el gobierno, si la asignación de recursos sigue esta lógica netamente politica? Para 1994 si no se corrígen las modalidades de este gobiernosombra, el país vivirá días sombríos.
ANDANZAS DEL GOBIERNO SOMBRA 27
DISTRIBUCION REGIONAL DE LAS PARTIDAS EXTRAPRESlIPUESTARIAS 1993
REGION SUCRES PORCENT
Costa 110497 88.41Sierra 12389 9.91Oriente 1700 1.36Galápagos 395 0.32
Fuente: Resoluciones Presupuestarias Números 49 a 68,218 a 220 y 270 a 276.
DISTRIBUCION DE LAS PARTIDAS EXTRAPRESUPUESTARIAS DE 1993POR CONSEJOS PROVINCIALES.
PROVINCIA
CarchiCotopaxiCañarLoja
EsmeraldasManabí
GuayasEl OroGalápagosNapaPastaza
SUCRES
500880219
10009211
921137337333
151100550
%
1.522.68
0.673.04
28.0128.0111.3522.30
0.460.301.67
Fuente: Resoluciones Presupuestarias Números 49 a 68, 218 a 220 y 270 a 276.
28 ANDANZAS DEL GOBIERNO SOMBRA
D1STRIBUCION DE LAS PARTIDAS OORAPRESUPUESTARIAS DE 1993SEGUN PARTIDO POLlTICO.
PARTIDO MONTO % #MUNICIPALIDADES PROMEDIO
PSEPCEDPPSCIDPREPURMPDCFPPLPABFRALNOTROS
TOTAL
96033351377
70037
492127491274
660230
2615
220200670
2845
92093
1.043.621.50
76.05
5.342.991.380.72
0.25
2.840.240.220.733.09
100.00
4
56
15
812
622
4
1
1
57
78
240.00667.00229.50
4669.13615.13229.08212.33
330.00115.00
653.75
220.00200.00134.00406.43
1180.68
Fuente: Resoluciones Presupuestarias Números 49 a 68.218 a 220 y 270 a 276.
29
Los municipios entran al debate
LAS REFORMAS CONSTITUCIONALESY EL PROBLEMA LOCAL1
La sociedad civil tiende a
sentirse mejor representadapor los municipios, porque,
en el balance, los resultadosson positivos.
El municipio representa. por encima detodos los problemas existentes. la ínstítucionalidad y la experiencia democrática más importante que se ha desarrollado con el proceso de retorno al régimen de la democracia formal.
No solo porque gracias al acelerado proceso de urbanización se ha producidouna generalización de los poderes locales en el conjunto del territorio, sinoporque y fundamentalmente, la socíe-
1 Diario HOY, 19de Enero de 1994.
dad civil tiende a sentirse mejor representada en ellos. Pero también porquedentro del balance de muchas de ellas.los resultados son positivos.
Así se llega a la constatación de que socialmente hay una importante valoración por los poderes locales, que desgraciadamente se ve restringida por losefectos que el nivel nacional de gobierno le confiere. Si ello no ocuniera, nosólo que sus efectos positivos seríanmejores. sino que la percepción sobre elnivel nacional se incrementaría.
Estas restricciones podrían incrementarse o disminuirse si es que se aprueban las reformas a la Carta Constitucional que se debaten en la actualidaden el Congreso Nacional. De allí que sea
30 LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES YEL PROBLEMA LOCAL
necesario analizarlas, al menos respecto de tres problemas: la representaciónparlamentaria. las partidas provinciales y el cambio de camisetas.
LOS PARLAMENTARIOS -SIN QUE MEDIE LADISTINCiÓN DE ORIGEN NACIONAL OPROVINCIAL- ASUMEN ESCASAMENTE UNAREPRESENTAClétN DE LAS DEMANDASPROVINCIALES.
Esto ocurre porque estructuralmentelos sistemas político y parlamentario loimpiden. El congresista inmediatamente que llega al Congreso pierde relacióncon sus electores, mimetizándose en elconjunto de los requerimientos de "lanación". Así se produce una separaciónentre el congresista y su provincia, elparlamentario y sus mandantes, el diputado y su partido político, que conduce a que el parlamento como institución pierda legitimidad en el juego entrelo local y lo nacional.
La condición estructural de la composición y funcionamiento del Congreso debería ser repensada. Se debe proponeruna reforma que busque la descentralización del propio Congreso, tanto en
sus formas de representación. funcionamiento. como de actuación.
Por ejemplo: ¿por qué no pensar en mayores atribuciones legislativas para losConcejos Municipales? Por qué no establecer vínculos estrechos con el Congreso Nacional. para permitir que se refresquen mutuamente los municipios yel Congreso? Pero también es necesario que recuperen su cualidad legislativa. ya que son pocos los municipios delpaís que verdaderamente legislan.
¿Por qué no pensar una fórmula paraque los alcaldes se expresen en el Congreso, a través de comisiones o foros regionales o nacionales? ¿Podrían estudiarse los roles de los representantesprovinciales?
Es un absurdo creer que el incrementodel número de provincias y de diputados resolverán los problemas de representación política. de ampliación de lademocracia y de la descentralizacióndel Estado. Esta propuesta del sectoroñcíaltsta-socíalcrísttano, a la par querecrea el tema político del regionalismopor motivos netamente electorales. conduce inevitablemente a acentuar la
concentración política de Guayas, Pichincha, Manabi y de las provincias dela Costa, en desmedro de las provinciaspequeñas y del Oriente.
LA CREACiÓN DE LAS PARTIDAS DE INTERÉSPROVINCIAL, INTRODUCEN FACTORESOISTORSIONANTES EN LA VIDAPARLAMENTARIA Y TAMBIÉN SIGNIFiCAN UNRUDO GOLPE PARA LOS GOBIERNOSLOCALES.
Dentro de la negociación ejecutivo-legislativo se crearon las partidas denominadas de "interés provincial". paraser utilizadas por cada uno de los diputados en sus respectivos tenuños. Enla actualidad la "asignación" es de 600millones de sucres, 10 cual da un totalque asciende a 43.200 millones. Indudablemente que si aumenta el númerode legisladores este monto se incrementará.
Pero el problema es mayor que el delmonto: los recursos entregados tienenpoco control, no siendo dificil imaginarque se destinan a cumplir los compromisos con sus electores, al mejor estiloc1ientelar de disputa con otras autori-
L4S REFORMAS CONSTITUCIONALES YEL PROBLEMA LOCAL 31
dades locales. Por eso, 10 de Honorableno deja de ser un eufemismo de malgusto.
Este uso irracional de los recursos introduce distorsiones en la distribuciónde los presupuestos. produce un grandespilfarro económico y, sobre todo enaquellos municipios pobres, los sometea un clientelismo cruzado.
Es imprescindible que las partidas deinterés provincial sean destinadas directamente a los gobiernos locales -quesí tienen la atribución de invertir- a través de mecanismos claros y transparentes. De esta manera, se eliminaránciertas formas dudosas de actuación ypermitirán recuperar el prestigio de lainstitución parlamentaria y fortalecerlos gobiernos locales.
EL DENOMINADO CAMBIO DE CAMISETAS ESUNA DE LAS EXPRESIONES MÁS CLARAS DELCUENTELlSMO INTRAESTATAL, PROPIO DELAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVAS.
Ultimamente, por la vía y la justificación de "arrancar recursos y cuotas para la provincia" se ha logrado despolítí-
32 LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES YEL PROBLEMA LOCAL
zar al Congreso, que es la instancia superior y central de la política nacional.En la actualidad el bloque más numeroso es el de los independientes, lo cualsupone la ruptura con los vínculos originales de representación.
Los llamados independientes al renegarde su militancia política en el marco deuna negociación nunca bien esclarecida, dejan de representar a sus electoresy, lo que es más grave, por el númeroque están en esta condición, extiendenesta situación al Congreso.
Pero la cosa no queda allí: el propioParlamento aprobó con el beneplácitodel gobierno las "partidas extrapresupuestarias" que le dan al ejecutivo unos80.000 millones de sucres para desarrollar un juego político nebuloso, queel año pasado le significó entregar el 77por ciento de estos recursos a un solopartido: el Socialcristiano.
Lo grave de esta despolitlzación de losparlamentarios es que hoy son los intereses particularares de los congresistaslos que definen el país, en vista de queno tienen ante quien responder ni aquien representar.
El incremento del número de diputados, las múltiples formas de la autoprórroga, la elección de independientes, entre otras, provienen de estanueva situación, que defInitivamentedebe ser desterrada por la Ley de partidos políticos: su reforma es imperativa para impedir que el cambio de camisetas siga carcomiendo la institucionalidad.
Se debe democratizar al Estado y alconjunto de sus instituciones, mediante una descentralización que permítaaproximar la ciudadanía a la política, apartir de la vida cotidiana.
33
Las medidas económicas
UN APRETON AL GOBIERNO LOCAL1
Los ajustes económicos hantraído un empobrecimiento de
las ciudades, de sus habitantesy de las instituciones que
las gobiernan.
Desde príncípíos de la década delochenta llega la crisis económica parapermanecer hasta ahora. Será la combinación de una serie de componenteslos que la configuran, entre los que sepuede mencionar: la caída de los precios de los productos de exportación(banano, café, petróleo), la evolucióndesfavorable de los términos del intercambio, el aumento del precio del dinero en el mercado internacional, el creciente peso de la deuda externa, así co-
1 Diario HOY, 9 de Febrero de 1994.
mo, la inflación galopante, la marcadarecesión económica y el déficit presupuestario nacional.
Este panorama ha conducido al diseñode las llamadas medidas de ajuste, quese han dirigido principalmente a equilibrar las variables macroeconómicas: lainflación, la balanza comercial, la paridad cambiaria, la reserva monetaria,etc. a través de las más variadas formasde devaluación, del incremento de losprecios de la gasolina, de la reduccióndel gasto público, etc.
EL AJUSTE NO CONTEMPLA CRITERIOSSOCIALES, AMBIENTALES NI TERRITORIALES
En general las políticas de ajuste económico que se han implantado en el
34 UN APRETON AL GOBIERNO LOCAL
país no han tenido en cuenta las variables ambientales, territoriales y, escasamente, las sociales, estando todasellas directamente vinculadas a la problemática urbana y por tanto tambiénal mundo municipal.
En este contexto se produce, segúnLautaro Ojeda, un descrédito de 10social que -asumido como política estatal- va desde la llamada "compensación social", a la formulación del"fondo social de emergencia" paragrupos sociales focalizados. Si el primer caso opera como anestesia parael programa global de ajuste, con elsegundo se busca atomizar a la población para conseguir adherentes, almás antiguo estilo del "divide y reinarás". Allí encuentra explicación parcial la polémica actuación del Mat.Illíngworth en el INEC, primero para"buscar a los pobres" y luego introducir desde esta perspectiva el temadel regionalismo.
Pero mientras por el lado estrictamentesocial al menos hay esta conciencia vergonzante que muestra cierta preocupación, a nivel territorial y ambiental latónica será su ausencia cuando no su
negación, con 10 cual 10 social se ve doblemente restringido.
Esta ausencia en el diseño de las medidas tiene un efecto claramente centralizador, que tiende a golpear más duramente a aquellos sectores sociales máspobres y/o ubicados en la periferia. Nada más evidente que el caracazo y loscoletazos que aún se viven de la revuelta de Chiapas en México o del interioren Argentina.
y esto hay que reiterarlo continuamente porque los conflictos en el Ecuadorse están represando irresponsablemente. Por ejemplo, para nadie es desconocido que la región del austro es una bola de fuego, como también 10 son lasáreas indígenas del país.
De igual manera, no es posible que sesiga ahogando irresponsablemente alos municipios y consejos provinciales, porque más temprano que tardevamos a empezar a vivir conflictos enseguidilla en casi todo el país. Es quelas medidas económicas han reducidoa la mínima expresión la capacidadde respuesta del municipio, convirtiéndolo en un órgano que práctica-
mente se administra sus problemasinternos.
EL AJUSTE CONDUCE ALA CENTRALIZACiÓN
Las medidas económicas del 4 septiembre del 1992, las propuestas referentesa los impuestos que fueron presentadasy negadas en diciembre de 1993 en elCongreso y el reciente gasolinazo del 28de enero del presente año, no tuvieronninguna acción de beneficio municipal,siendo por el contrario medidas que losafectaron directamente. De allí que losmunicipios pierdan su participación relativa en el presupuesto nacional, se redefinan sustancialmente y entren enuna etapa francamente compleja.
Es interesante revisar el cuadro adjunto, donde se percibe lo siguiente: l. Conel proceso de redemocratlzación se incrementan los presupuestos seccionales, con lo cual la democracia tiende adifundirse en el conjunto del territorionacional. 2. Con la crisis económicahay una disminución relativa de los ingresos seccionales que tiende a profundizarse hasta la actualidad. En 1985 elconjunto del régimen seccional repre-
UN APRETON ALGOBIERNO LOCAL 35
senta el 11.4%, aportando los municipios el 8.6% del total del ingreso público y los consejos provinciales el 2.8%.En la actualidad la participación de losgobiernos locales no supera un dígito.
Con estas cifras se puede concluir queha habido un proceso de centralizaciónde los beneficios del ajuste y una descentralización temporal de los conflictos a nivel local. Sin embargo, esta temporalidad está llegando a su límite porque las propuestas de ajuste han traídoun empobrecimiento de las ciudades,tanto de sus habitantes como de lasinstituciones que la gobiernan, al gradode que se está produciendo una pérdida de su capacidad de respuesta y, loque es más grave, de gestión.
CARENCIA DE pOLíTICA URBANA
Estos efectos tienden a ser mayores debido a que el país no cuenta con unapolítica urbana. En otros países dondetambién se aplicaron políticas de ajuste, se propuso que los municipios asuman la "tarea sucia" de compensar elajuste, 10 cual produjo un cambio interesante dentro del contenido de los pro-
36 UN APRETON ALGOBIERNO LOCAL
pios municipios y permitió mitigar losefectos en algunos de los lugares másapartados. Sin duda que hubo una redefínícíón del contenido de la gestiónmunicipal, una cierta generalización delas políticas sociales en el territorio y elinicio de un proceso de descentralización del Estado.
De allí la urgente necesidad de íncorporar el criterio territorial dentro de lasmedidas económicas, no como necesidad de compensar también terrítoríalmente sino para iniciar un real procesode descentralización.
INGRESOS DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS LOCALES
MUNICIPIOS
C. PROVINCIALES
TOTALES
1975
10.34.4
14.7
1981
11.74.3
16.0
1985
8.62.8
11.4
Fuente: Estadísticas Financiera del Sector Público
37
Es una reinvindicación viable en el Ecuador de hoy
LA DESCENTRALIZACION POSIBLE1
Frente a este Estado centralista,ineficiente y antidemocrático,
surge la necesidadde la autonomía local.
fuordar la discusión de la modernización del Estado exige incorporar el criterio de la democracia territorial y de ladescentralización, con el fin de permitiruna real reforma de la articulación delEstado y la sociedad civil.
La centralización como la descentralización no pueden ser vistas sino en supropio contexto histórico. Esto significaque deben ser concebidos en relación a
1 Diario HOY, 16de Febrero de 1994,
la justa dialéctica que las define y, porlo tanto, no pueden concebirse aisladasy como si la una fuera siempre mejorque la otra.
LA CENTRALIZACiÓN
Así como la centralización fue necesaria y progresista en algunos momentosde la historia ecuatoriana hoy, sin embargo. no lo es. En la actualidad se caracteriza por ser económicamente ineficiente; políticamente poco representativa. distante y autoritaria; socialmente injusta porque incrementa lasinequidades, margina y excluye; culturalmente es homogenizadora justo en
38 LA DESCENTRALllACION POSIBLE
un contexto en que las diferencias seexpresan creativamente; territorialmente porque agudiza los desequilibrios regionales, urbanos y rurales; y,ambientalmente porque produce altosniveles de contaminación y ruptura dela sustentabilidad.
De alli que en la actualidad se ha convertido en un lugar común plantear lanecesidad de una reforma del Estado.No así, por lo pronto, las vías para lograrla, donde existe un arduo debate ydiscusión alrededor de ciertos temascentrales. Uno de ellos gira alrededordel movimiento centralización/descentralización del Estado y la sociedad.
y es que en muchos casos la propuestade descentralización se contradice conel proceso real de continua centralización que se vive. Porque, por ejemplo,mientras el gobierno nacional sostienesu necesidad -por lo pronto sin proyecto ...hegemóníco-, la centralización sigue profundizándose con las medidasde ajuste iniciadas el 3 de septiembre ycontinuadas periódicamente hasta lapresente fecha, con la aprobación deuna ley de presupuesto y con el manejo-control del gasto público, entre otras.
LA DESCENTRALIZACiÓN
Es frente a este Estado centralista, ineficiente y antidemocrático, que surge lanecesidad de la descentralización. Lamultiplicación de competencias en distintos órganos del Estado, el control minoritario de la tecnología, la reducciónde los mercados por la vía de la demanda y de los ámbitos territoriales que definen, van contra su propia esencia.
Pero también por el desprestigio de lademocracia y sus instituciones, que engran medida proviene del manejo quese ha hecho de la crisis y de la constitución de gobiernos de lejanía ñsíca yfuncional. La población, por ejemplo,sólo participa a la hora en que le solicitan adhesiones a una determinada candidatura política o sacrificios para solventar el déficit presupuestario, partiendo del hecho de que "muchos pocoshacen un mucho".
De alli que en el país se vaya generalizando la necesidad de la descentralización, aunque por lo pronto no exista toda la claridad sobre qué mismo es y significa. Es un discurso aún incoherentey contradictorio que igual lo reivindican
actores con posiciones disímiles frenteal quehacer nacional como el gobiernoy la oposición, la derecha y la izquierda.
Sin embargo, si se hace un intento desistematización de las ideas más difundidas de descentralización, se puedenencontrar dos versiones: la una quebusca atomizar los conflictos, generalizar el control mercantil a todas las esferas de la sociedad, aumentar la participación como privatización y deseencentración de la administración central,y la otra que propugna una democratización política del Estado, una mejorintegración nacional, una mayor participación de la sociedad civil.
LAS POSIBILIDADESDE LA DESCENTRAI.IZACIÓN
La descentralización es una reivindicación y una posibilidad viable en el Ecuador de hoy, porque la sociedad se ha urbanizado, hay gran accesibilidad a losmedios de comunicación social, los niveles de analfabetismo se han reducido, lasociedad civil tiene formas de organización importantes y diversas, y la tradiciónde los gobiernos locales se ha cimentado.
LADESCENTRALlZACION POSIBLE 39
Esto demuestra que los actores socialesde la descentralización están en capacidad de entrar en un proceso de transición como agentes de difusión del desarrollo, como instancias de ampliación dela representación y como ámbitos de laconstitución de múltiples identidades.
La Constitución Política del País consagra que el sector público se encuentreseparado en dos niveles: uno centralizado y otro descentralizado. El primerose compone de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial y el segundo, por losregímenes seccionales, las empresaspúblicas y las entidades autónomas.
Como no se trata de eliminar a uno delos dos niveles, sino de establecer lajusta relación al momento actual, lasposibilidades de la descentralizacióndeben surgir de la reorganización política, administrativa y territorial del Estado en su conjunto.
LA DESCENTRALIZACiÓN POSIBLE:UN LARGO PROCESO DE CAMBIO
Sin duda se trata de un proceso complejo y largo, en el cual directa o índí-
40 LA DESCENTRALlZACION POSIBLE
rectamente actúan múltiples actores,cada uno de los cuales tiene su propiavisión. Esto significa plantearse la necesidad de construir la posibilidad, teniendo en cuenta al menos de los siguientes aspectos:
l. Identificación de los sujetos de la descentralización y sus propuestas, paraentrar en un proceso de concertaciónque llegue a un consenso hegemóníco, a la definición de un proyecto.
2. Se trata de un proceso y no de un hecho episódico -como puede ser laaprobación de una Ley- que tienemúltiples componentes que se van
definiendo en el tiempo y el espacio.No se trata solamente de reformar alejecutivo. Tiene que modificarse alEstado en su conjunto, a la sociedad, al territorio y fundamentalmente a sus relaciones.
3. Debe ser concebido como un procesoinacabado: que no tiene un fin y queno es un fin en sí mismo. Eso significa que debe ser flexible, diverso, libre y liberador.
Al momento, la descentralización esuna condición central de la modernización y democratización del Estado en elEcuador.
41
Descentralización del Estado y la sociedad civil
LAS PROPUESTAS Y LOS ACTORES1
Es vital identificar a losactores de la descentralización
sobre la base de un intento desistematización de
sus propuestas.
L. descentralización como proceso dereorganización de la sociedad y del Estado está presente en el Ecuador de hoy,más como discurso que como realidad.Como discurso por que el proceso deconcentración aún no ha concluído yporque todavía no se avisora un real proyecto hegemónico que lo contrarreste.
El discurso descentralizador carece deuna estrategia explícita y más bien tiende a desarrollarse a partir de ciertos intentos aislados que darían lugar a pen-
1 Diario HOY, 23deFebrero de1994.
sar que se está cimentando de maneraanárquica el sujeto social de la descentralización, a la par que lentamente sedefinen los contornos de una propuesta.
Es por eso que es importante y necesario identificar a los actores de la descentralización, sobre la base de un intento de sistematización de sus propuestas. Para ello haremos una clasificación de los sujetos sociales y sus respectivas opiniones a partir de tres gropos reconocidos: el Estado central, losgobiernos locales y la sociedad.
LA DESCENTRALIZACiÓNDESDE EL ESTADO CENTRAL
A nivel del Estado central, producto dela propia heterogeneidad reinante den-
42 LAS PROPUESTAS YLOS ACTORES
tro de cada uno de sus aparatos ypuesto que aún no ha logrado definirclaramente un proyecto orgánico conhegemonía y Iegítímídad, se puede señalar que son propuestas dispersas yaisladas que provienen de la voluntadde organismos inconexos. Sin dudaque todavia las propuestas están técnica y políticamente inmaduras,lo cual nos lleva a pensar que aún nose ha prefigurado un proyecto claro.en el sentido de la existencia de un sujeto social investido de una voluntaddefmida.
Sin embargo. vitua1mente se puedenidentificar al menos tres propuestas reconocidas:
l. El Instituto Nacional de Estadística yCensos (INEC) con el MaL Illingworta la cabeza. parte con una caracterización maniquea de la regíonalízación ecuatoriana que le permite ordenar información a todas luces manipulada. Su punto de partida esperverso y el de llegada es incierto.Enfrenta el regionalismo desde undiagnóstico regionalista y desde unpunto de vista estrictamente coyuntural.
La enseñanza que nos deja esta "propuesta" es la de que solamente a partir del conocimiento del centralismo(lo positivo y lo negativo) es posibleplantearse una propuesta de descentralización. Tal como se la formulaestá condenada a desprestigiar lainstitución, la necesidad de la información y la propia propuesta de descentralización.
2. La propuesta de la Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo(SENDA) es quizás la que más seriamente ha asumido la necesidad deuna propuesta global. Plantea unareestruccturación polítíco-terrítortaldel país sobre la base de una nuevaconfiguración espacial que desembocaría en la constitución de gobiernospropios para cada una de las jurisdicciones que diseña. Para ello formula tres instrumentos legales: reforma las leyes de régimen cantonaly provincial, y propone una de regionalización.
3. El Banco Ecuatoriano de Desarrollo(BEDE) se inscribe en la linea del"fortalecimiento municipal" como base paralela para emprender un pro-
LAS PROPUESTAS YLOS ACTORES 43-------------------------------------
ceso de descentralización (¿que notoca al centro?). Se trata de una propuesta que viene desarrollándosecon sus propios matices desde principios de los ochentas y consiste, porun lado. en la redacción de una Leygeneral para el Régimen Seccionalecuatoriano y una política de inversion municipal que permita satisfacer demandas locales y mejorar lacapacidad municipal.
LA DESCENTRAI.IZACIONDESDE LDS GOBIERNOS LOCALES
A nivel de los Gobiernos locales se estáproduciendo un doble movimiento decaracterísticas novedosas: por un lado,se define una propuesta desde la Asociación de Municipios del Ecuador(AME) y, por otro, surge una alternadesde las ciudades grandes. Esta sítuación es interesante en la medida en quepor la via de los hechos se estaria rompiendo con el uníformísmo municipal eintroduciendo el régimen especial. Porque tan grave es para los municipios elcentralismo como el uníformísrno, sedebe vencer la legislación homogenízadora reconociendo la diversidad dentro
de la unidad existente. más no la exlusividad.
La propuesta de la AME busca redefinir las relaciones con el gobierno central adoptando nuevas competencias yrequiriendo más recursos económicos.Pero también busca establecer formasde relación con la sociedad civil distintas a las que actualmente existen.Su propuesta se formaliza en un proyecto de reforma a la Ley de RégimenMunicipal.
Sin duda que la experiencia de descentralización que viene desarrollando elMunicipio de Quito desde 1988, hamostrado caminos promisorios y resultados práctivos visibles. Se puede señalar algunas acciones que evidencian lapropuesta: el proyecto del Distrito Metropolitano. el manejo de la vialidadmayor, la oferta de vivienda, la generación de una política de vivienda conciertos niveles de autonomía, entreotros ejemplos, evidencian la factibilidad de la propuesta.
Esta doble entrada debería articularsemás orgánicamente, de tal maneraque las propuestas de las ciudades
44 LAS PROPUESTAS YLOS ACTORES
grandes y las de la AME tenganconvergencia.
DESCENTRALIZACiÓNDESDE LA SOCIEDAD CIVil
A nivel de la sociedad civil, lo más evidente es que aún no se ha legitimadocomo problema general. Tan es así quelos partidos políticos no tiene propuestas respecto del tema y sin embargo, porel carácter marcadamente regional quecaracteriza a muchos de ellos, si lo utilizan en el quehacer político. Es más unsentimiento regional que un proyecto.
Lo que si aparece como proyecto claroes la creación del Parlamento de las Naciones Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana, como formalización de un proceso que tuvo su mayor expresión en ellevantamiento indígena de 1990. En este caso es la búsqueda de la autonomía,como la expresión más acabada de ladescentralización.
De igual manera, no puede dejarse de lado la propuesta de los sectores económicos mas representativos de Guayaquil,que han llegado a reformular la propuesta de federalización del país.
DESCENTRALIZACiÓNOREOGANIZACIÓN ESTADO/SOCIEDAD CIVil
Partiendo de que la descentralizacióndebe ser entendida como una nuevaforma de articulación del Estado y lasociedad civil que permita una mayoreficiencia y democratización de la accion estatal, se puede llegar a una primera constatación que merece resaltarse: las propuestas existentes son todavía dispersas, parciales o sectoriales,no hay una formulación "global" y están demasiado pegadas a la coyuntura.
El paso siguiente debe ser la iniciaciónde un proceso de concertación que busque un consenso hegemónico que diseñe una estrategia general.
Sin embargo, eso tendrá un límite y noserá posible si se persiste en diseñaruna Modernización del Estado sin descentralización. Para ello se debe seguiren la doble linea: la natural, que se desarrolla desde las periferias con distintos contenidos, matices y grados, y, laestratégica, impulsada desde el centro.Pero en uno y otro casos implica levantar el problema-tema con el fin de encontrar el consenso de la "unidad de ladiversidad", entre los actores socialesencargados de asumirla.
45
Anarquía en reparto económico
LOS MUNICIPIOS AL BORDE DEL ABISMOl
Hoy como nunca se evidenciala anarquía que introduce la
modalidad del repartopresupuestario en el marco legal
y clientelar vigente.
Cuando nos ibamos acostumbrando atener paros municipales aislados, producto principalmente de la marginaciónreal o sentida del reparto económicoque realiza el gobierno nacional, nosencontramos de pronto frente a la posibilidad de un hecho sin precedentes enla historia del municipalismo ecuatoriano: el paro del conjunto de los municipios del pais e, incluso, probablementetambién, de los Consejos Provinciales.
1 Diario HOY, 2 de Marzo de1994.
La Asociación de Municipalidades delEcuador (AME) en su última AsambleaGeneral Extraordinaria, celebrada el 20de febrero del presente año en la ciudadde Machala, resolvió declarar un paromunicipal indefinido de actividades apartir del 9 de marzo si no se cumplendos aspectos centrales: el uno referidoal problema de la escasés y formas delreparto de recursos, y el otro, a unareinvindicación de tipo estructural quehoy hace crisis en este contexto: la necesidad de revisar la globalidad delmarco institucional municipal.
EL PARO MUNICIPALCOMO EXPRESiÓN DEL AJUSTE APLICADO
La política de ajuste económico que seviene aplicando, carece de criterios so-
46 LOS MUNICIPIOS AL BORDE DEL ABISMO
cial y territorial, tenía que provocar unaruptura dentro del eslabón más débildel propio Estado: los gobiernos seccionales, cantonales y provinciales.
Indudablemente que desde la crisis dela deuda externa de 1982. por el efectodirecto e indirecto de las medidas deajuste introducidas, se percibe una reducción de la capacidad de respuestamunicipal. La participación porcentualde los ingresos de las administracionespúblicas locales en el ingreso total delas administraciones del sector públicose ha reducido considerablemente: sien 1981 significaron un 16 porciento,en la actual se estima en la mitad.
A la ya cróníca crisis económica que viven los municipios en la coyuntura actual, se suman algunas restriccionesdirectas de la fuerte contracción delgasto publico que se viene haciendo. Alrespecto se pueden mencionar las siguientes: el recorte de los recursos económicos que por Ley son asignados viael Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC). calculados en 65 mil millonesde sucres: el no haber cancelado compromisos del año 1993 por un monto de40 mil millones; y el no haber compen-
sado los costos proveníentes del incremento del precio de la gasolina y delcosto de vida por otros 35 míl millonesde sucres (Serrano, 24,02,94 HOY). Entotal se estima en 140 míl millones desucres el monto del reajuste económicoque sufren los municipios por estasmedidas.
Los efectos indirectos del ajuste estructural tienen que ver con la reducción delos recursos por la via del incrementode los costos económicos de la gestiónurbana y por la sobrepolitización clíentelar de las asignaciones económicas.
Es así que hoy como nunca se evidencia la anarquía que introduce la modalidad de reparto presupuestario enel marco legal y clientelar vigente. Esta situación llega al extremo que lascifras que manejan unos y otros distan mucho de ser confiables y claras.La contradicción que se percibe en losdatos que señala Segundo Serrano,Presidente de la AME, con las de César Robalino -Mínístro de Finanzas-,e incluso de ellos con las de SixtoDuran Ballén es evidente. Y supongoque ello se debe más bien a las diversas fuentes de información que ma-
nejan, que a una incoherencia de lasmismas.
Pero el asunto no queda solo en la lectura de la informacion, sino que la Leypermite un juego complejo en las asignaciones de recursos. Así por ejemplo,las denominadas partidas extrapresupuestarias y de interés provincial hanpermitido que este gobierno entregueasignaciones con dedicatoria socíalcrístíana o realice obra pública competitivacon el régimen seccional. Sin duda queesta práctica viciada hace crisis y termina por lesionar a la totalidad de losmunicipios del país.
FRENTE ALA CRISIS MUNICIPAL,LA DESCENTRALIZACiÓN
Este conjunto de situaciones no revelanel anacrónico sistema de reparto de recursos que existe. De allí que los municipios requieran urgentemente la necesidad de establecer cambios en su marco legal, con el fin de definir un mecanismo claro, equitativo y transparentede asignación de recursos. Solo así sepodrá eliminar las eternas gestionesque deben realizar ante el Ministerio de
LOS MUNICIPIOS AL BORDE DEL ABISMO 47
Finanzas en la Capital, la sumisión alas exigencias clientelares intraestatales o a la competencia en la inversióncon otros órganos de la administraciónestatal.
Pero también, justo es reconocer, quedentro de este proceso de definición delas reglas del juego, tienen que establecerse las responsabilidades municipales que permitan superar la actitud facilista y pasiva de solicitar recursos algobierno central, mediante el fortalecimiento de una capacidad negociadorafundada en la eficiencia del manejo desus recursos.
Los municipios deben tener un mecanismo claro de transferencia económicaque permita una redistribución territorial de los recursos, tendiente a buscaruna democracia territorial. Pero también obtener ingresos propios, reducirlos gastos superfluos y potenciar susrecursos con mecanismos de participación de la sociedad civil. En esto debeinscribirse la necesidad de reducir elderroche en obras innecesarias comolos ya famosos estadios o de segundaprioridad como la perimetral en Guayaquil, pero también en el gasto eflcíente
48 LOS MUNICIPIOS AL BORDE DEL ABISMO
de los recursos que contemple la elírnínacion de la corrupción política ysocial.
MENOS UN PROBLEMAY MÁS UN PUNTO DE PARTIDA
En otras palabras, con el paro de lasmunicipalidades se le presenta al Gobierno Nacional una situación excepcional: ver a la declaración de Machalamenos un problema y más el punto departida para encontrar una solución alconjunto del régimen seccional del país.
En definitiva, se le presenta una oportunidad histórica: entrar en el contextode la modernización del Estado a unreal proceso de descentralización queresuelva estructuralmente el problema.
En la coyuntura actual podrian cumplirlos municipios un rol totalmente distintoe incluso diametralmente opuesto al quejuegan: convertirlos en los órganos estatales privilegiados para la compensaciónsocial y territorial del ajuste. Y para ellargo plazo, aprobar una ley de descentralización que se articule a los procesosde modemizacíon y democratización.
DISTRIBUCION REGIONAL DE LAS PARTIDAS EXTRAPRESUPUESTARIAS 1993
REGlON SUCRES PORCENTAJE
Costa 110497 88.41Sierra 12389 9.91Oriente 1700 1.36
Galápagos 395 0.32
Fuente: Resoluciones Presupuestarias Números 49 a 68.218 a 220 y 270 a 276.
LOS MUNICIPIOS AL BORDE DEL ABISMO 49
D1STRIBUCION DE LAS PARTIDAS EXTRAPRESUPUESTARIAS DE 1993SEGUN CIUDADES (MAS DE 500 MILLONES)
CIUDAD MONTO PORCENTAJE PARrIDO POLITICO
Montúfar 1010 1.10 PCEPimampiro 960 1.04 PCEAmbato 600 0.65 PSCTisaleo 710 0.77 PCECañar 690 0.75 PSCEsmeraldas 500 0.54 IDPortovíe]o 3646 3.96 IDJipijapa 2630 2.86 PSCManta 1925 2.13 PLPedernales 600 0.65Flavio Alfaro 500 0.54 PSCRocafuerte 704 0.76 PSCMontecrístí 500 0.54 PLGuayaquil 62500 67.87 PSCPedro Carbo 500 0.54 PSCBalzar 500 0.54 PSCL. Sargentillo 500 0.54Nobol 500 0.54Daule 650 0.71 PREVentanas 580 0.63 PRELaja 530 0.58 MPDOtros 10818 11.76 VariosTotal 92093 100.00
Fuente: Resoluciones Presupuestarias Números 49 a 68.218 a 220 y 270 a 276.
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Un tema que se encuentra en pleno debate en el territorio nacional
EL DEBATE DE LA DESCENTRALIZACION1
Es necesario iniciar unanueva fase, consistente enla búsqueda de un proceso
de concertación al másamplio nivel.
En los actuales debates sobre la reforma del Estado. la Constitución y la Sociedad, debe incluirse el tema de la descentralización, con el fm de aportar alproceso de gobernabilidad (eficiencia yeficacia) y de democratización (participación y representación) del país.
LA GENERAI:IÓN DE ESPACIOS DE DEBATE
Es interesante notar que de un tiempoa esta parte el tema de la descentraliza-
1 Diario HOY, 9 de Marzo de 1994.
cíón va calando significativamente en lasociedad y el Estado, al punto de que sela viene discutiendo, sobre la base deestudios previamente elaborados, enmúltiples eventos.
El año pasado CORDES organizó en Quito un seminario internacional sobre Descentralización y Gobiernos municipales.En Cuenca, a fines de Enero, se discutiódurante dos dias el "Plan Nacional deDescentralización" elaborado por la SENDA El 20 de febrero en Machala se reunela Asociación de Municipios del Ecuadory aprueba un proyecto de Ley Orgánicade Régimen Municipal. En Portoviejo, yen los últimos dias de febrero. se crea. laAsociación de Organismos de Desarrolloen una reunión en la que discuten unproyecto de Ley de Desarrollo Regional.
Para el viernes 11 de marzo dos ONG's-CORDES y ESQUEL- dos organismosestatales -AME y MINVU- y dos instituciones internacionales -PGU Y GTZconvocan a un Foro denominado "Concertación para una descentralizaciónposible", en el que se examinarán lasexperiencias del caso ecuatoriano, a laluz de la confrontación con otras delArea Andina y América Latina y, seprosiga en el intento de concertaciónde diagnósticos y propuestas que permita viabilizarlas. La reunión tendrálugar en el Colegio de Arquitectos delEcuador.
De esta manera se espera que la discusión se amplíe hacia otros ámbitossociales y se encuentren cara a caralos principales actores, de tal maneraque se ganen consensos sobre unapropuesta técnicamente coherente,políticamente viable y socialmenteaceptable.
Para el efecto, nada más necesario queproseguir en esa línea, introduciendo eltema dentro de la actual campaña electoral. Si se lo consigue, la sociedad civilno sólo que se verá más informada yparticipante, sino que los nuevos con-
EL DEBATE DE LA DESCENTRALlZAC/DN51
gresistas podrán representarla másadecuadamente en el Congreso Nacional, y los nuevos consejeros y concejales podrán aportar desde sus respectivas posiciones locales y provinciales aque se concrete la propuesta.
Evidentemente que en la campaña sedebe recuperar y levantar el tema, conel fin de darle continuidad a la actualcoyuntura que se nutre con un movimiento descentralizador importante,pero que tiene el peligro de ser frenadopor razones de Estado. Este sentimiento se percibe luego de que una de lasreinvindicaciones mayores propuestapor la Asamblea de municipios realizada en Machala -la de iniciar el trámitedel proyecto de Ley en el Congreso Nacional- hoy desgraciadamente, luegodel acuerdo económico circunstancialal que arribaron los municipios con elejecutivo nacional, tienda a perder interés y a diluirse en el nuevo contextoelectoral.
EL CARÁCTER [lE LAS PROPUESTAS
Para continuar con este proceso se debe partir de una identificación de los
52 EL DEBA TE DE LA DESCENTRALlZAC/ON
actores y sus propuestas más elaboradas, pudiendo establecerse claramentelas siguientes lineas: una munícípalísta, representada por la AME, que contempla un proyecto de Ley Orgánica delRégimen Municipal. Una de regíonalízación, asumida por la SENDA, con reformas a las leyes del régimen provincial ydel régimen municipal, y con· la propuesta de una ley de regionalización.Una de reforma global al régimen seccional, formulada en el marco del Programa de Fortalecimiento Municipalque se concreta en una propuesta deLey general sobre el régimen seccionalecuatoriano.
Aparte de ellas, yen un nivel de elaboración distinto se encuentran: una autonomista, encarada por las organizaciones indigenas, con la propuesta dereforma de la Constitución con el fín deque se declare al Ecuador país plurínacional, se apruebe la Ley de Nacionalidades Indígenas, se cree el ParlamentoIndígena Amazónico y se elabore unprograma. La otra, todavía poco elaborada, de carácter privatista, asume como proyecto un desmantelamiento de10 estatal como fuente y fin de la centralización, basada mas bien en realí-
zaciones aísladas ejecutadas sobre lamarcha...
LA NECESIDADDE LA CDNCERTACIDN
Si bien en la formulación de las propuestas hay desniveles técnicos, quizás10 que en esta fase más llame la atención sea 10 dispersas y sectoriales quese encuentran, así como tambíen uncierto carácter reduccionista que dejaalgunos ámbitos de la sociedad y delEstado por fuera. Porque, por ejemplo,hay que estar conscientes que una descentralización no se agota en el fortalecimiento municipal, por más célulacentral del poder local que sea.
De allí que es necesario iniciar unanueva fase, consistente en la búsquedade un proceso de concertación al másamplio nivel. No sólo entre las fuerzasque en la actualidad han logrado estructurar propuestas, sino en un espectro mucho mayor de la sociedad y delEstado. Y será en este proceso de concertación que se vaya afinando unapropuesta global y construyendo la viabilidad del proyecto.
La compleja problemática de la deseentralizacion debe ser asumida de manera seria y colectiva. No puede ser concebida como el producto de la aplicaciónde determinadas fórmulas. ni simplemente con el cambio o creación de formas legales. administrativas o económicas, sino que tiene que ser tomadocomo un proceso amplio y profundo enel que participen todos los sectores sociales involucrados.
Una buena propuesta parte de un buendiagnóstico. En el Ecuador. el centralismo es un proceso multiforme que históricamente no ha concluido. Revertir latendencia implica introducir cambios
EL DEBATE DE LA DESCENTRALlZAC/ON53
estructurales que abarquen el conjuntodel Estado como de la sociedad: el ejecutivo. legislativo y judicial, en sus niveles nacionales y locales; al capital ensus distintas formas; a los partidos políticos, etc.
No se trata de creer que ir hacia lo pequeño sea la panacea, porque asi comocrear nuevos cantones o provincias aumentando su número no se garantizademocratización, tampoco el fortalecerlos poderes locales permitirá una mejorgobernabilidad. Se trata de una reforma profunda del Estado y la sociedaden su conjunto. que establezca un nuevo sistema de relaciones.
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Pichincha en el centro de la polémica
CONVIENE UNA GOBERNACIONEN PICHINCHA'
Si se concreta la Gobernación,Quito y la provincia de
Pichincha deberán rediseñarsus propias estructuras desde
una clara líneaverticalista.
~ego del proceso electoral que vivimos en los últimos días, el GobiernoNacional en una primera y apresuradaevaluación tendiente a cambiar de rumbo, ha recuperado la vieja propuesta dela Gobernación en Pichincha.
¿Por qué tuvo que plantear luego de laselecciones y no en plena campaña electoral? ¿Se trata justamente de una primera "rectificación" proveniente de los
1 Diario HOY, 11 de Mayo de 1994.
adversos resultados electorales que obtuvo en la provincia? ¿Porqué la SENDA, en las varías exposiciones que harealizado sobre regional1za.clón y descentralización del país, no la ha mencionado síquíera? Varías preguntas queflotan en el ambiente en búsqueda derespuesta.
Sea por lo que fuere, bien vale analizarla en profundidad. No solo porque nuevamente se trata de extraerla del cofrede los trapos viejos de la derecha, sinopor la serie de implicaciones que tienepara Quito, la Provincia de Pichincha yel país todo.
Cada uno de los supuestos centrales enlos que se basa la propuesta. contieneun equívoco. Pero también hay más in-
certidumbres y preguntas que un realconocimiento de las intensiones.
LAS NORMAS DEL NUEVO RÉGIMENJURíDICO-ADMINISTRATIVO DE LA FUNCiÓNEJECUTIVA TOMAN EN CUENTA LOSCONCEPTOS DE DESCENTRALlZA~¡;f)N yDESCONCENTRACIÓN, COMPRENDIDOS EN ELPROYECTO DE MODERNIZACiÓN DEL ESTADO.
El Régimen Constitucional ecuatorianopermite diseñar una supuesta descentralización, sustentada en una desconcentración funcional del ejecutivo nacional (como la creación de una gobernación). Con ello se puede restar competencias a los organismos seccionalesy llevar a una forma suígenerís de descentralización que en realidad conducea una mayor centralización. ASÍ, actualmente se vive una centralización decompetencias, recursos y órganos estatales, camuflado con un discurso descentralista multiforme.
Quito que tiene su estructura de gobierno centralizada en su interior y descentralizada en relación al GobiernoNacional, si se hace realidad la Gobernación de la Provincia, vería un cambio
CONVIENE UNA GOBERNACION EN PICHINCHA 55
en su modelo de gestión. Las relacionesinterinstitucionales que se estructuranalrededor del Municipio Metropolitanocomo unidad articuladora de la gestiónlocal, establecida en la Ley del DistritoMetropolitano, serán transformadaspor el peso de la Gobernación.
De esta manera, los conceptos de descentralización y desconcentración quecontiene el Decreto Presidencial que danacimiento a la Gobernación de Pichincha, van perdiendo su contenido por eluso contradictorio que se les da.
EL GOBERNADOR DE PICHINCHA TENDRÁCOMO ATRIBUCIONES EL SUPERVISAR LAACTIVIDAD DE LOS ÓRGANOS DE LAADMINISTRACiÓN PÚBLICA EINSTITUCIONALEN LA PROVINCIA Y SERVIRÁ COMO AGENTEDE COORDINACiÓN DEL PODER CENTRAL CONLOS ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACiÓNSECCIONAL.
Indudablemente la sola presencia de laGobernación de Pichincha significaráuna imposición desde una hegemoníanacional a otra de escenario local. Ladificultad de construir una representación en la que coincidan la nacional conla local, conducirá inexorablemente a
56 CONVIENE UNA GOBERNACION EN PICHINCHA
una permanente pugna de poderes. conlo cual la búsqueda de coordinación severá afectada.
Pero además. el Gobernador por ser elrepresentante del Presidente de la República. que reside en la capital comosede del Gobierno Nacional. creará conflictos administrativos y legales entre elMinistro de Gobierno. el Gobernador. elConsejo Provincial y el Distrito Metropolitano de Quito.
Es una medida de orden administrativoque aparentemente busca mejorar laracionalidad en las relaciones del podernacional con el local. Sin embargo. almenos deberíamos preguntarnos lo siguiente:
l. ¿Son peores las relaciones que mantiene el Gobierno Nacional con Quitoy Pichincha a las que desarrolla conotras provincias y cantones? Creoque no.
2. En las provincias donde la gobernación existe. ¿Son mejores las relaciones? Creo que no. Sino los ejemplosde Guayas y Guayaquil pueden ilustrar meridianamente como esa lógí-
ca. a lo largo de la historia. en vez deencontrar buenas formas de coordinación ha traído lamentables consecuencias de gobernabllidad.
3. ¿Se debe buscar una supervisión deactividades y coordinación desde elgobierno central? Creo que no. Nosolo porque la propuesta tiende auna mayor centralización sino porque. y esto es lo más complicado.Quito y la Provincia de Pichincha.deberán rediseñar sus propias estructuras administrativas. desdeuna clara línea vertlcalista que impone la ruptura de la autonomía seccional.
NO SERÁ UN ORGANISMO BUROCMTlCO.
Aparentemente la propuesta de no convertirle en una institución burocrática.es formulada con un sentido realista.Sin embargo. ello no disimula la contradicción con los postulados de una modernización que busca reducir la burocracia estatal.
¿Porqué en vez de crear la gobernaciónno les dan al Consejo Provincial de Pi-
chincha y al Municipio Metropolitano deQuito los recursos que van a gastar en laconstrucción de un ente burocrático queno se justifica? Son dos institucionesque vienen cumpliendo relativamentebien sus obligaciones y que con esos recursos fortalecerian su acción hacia lacomunidad y no se debilitarian sus actividades con un poder paralelo.
Es preferible reforzar la gobernabilidadde la provincia con una institucionalidad que tenga posibilidades de acciónglobal, que sea representativa de sujetos sociales reales y que refuerce lasmúltiples identidades. Porque si se concreta la gobernación, ¿qué legitimidadva a contar y con qué representatividadva a actuar? Un Gobierno Nacional que
CONVIENE UNA GOBERNACION EN PICHINCHA 57
ni siquiera ha podido construir su representación en el cantón ¿podrá acasohacerlo a nivel provincial con el Gobernador?
Todo indica que no es la mejor alternativa. Incluso, 10 más importante seriadiscutir el conjunto de la institucionalidad de la Gobernación y no solo la dePichincha. Entonces, si esto es así¿porqué se la formula? ¿Se busca someter a los gobiernos locales de la provincia al clientelismo intraestatal bajonuevas formas institucionales? ¿Se intenta penetrar en la provincia de Pichincha, bastión tradicional del Centrohacia la izquierda, para debilitar suproyecto político? ¿Se buscar un nuevomodelo de gestión local?
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Una lectura desde el Ecuador, para extraer lecciones
LA DESCENTRALIZACIONEN AMERICA LATINA1
En América Latina lossistemas de organización estatal
:federal o unitario- parecen noser una variable que
defina por si una buenadescentralización.
Durante los días 14 y 15 de septiembre, el ILDIS y el Consejo Provincial dePichincha, realizarán en Quito el Seminario denominado "EL RETO DE LADESCENTRALIZACION COMO BASEPARA LA REFORMA CONSTITUCIONAL". Es fundamental la generación deespacios de discusión que integren conocimientos de otras latitudes y generen consensos para construir un proyecto de descentralización acorde a la
1 Diario HOY, 14de Septiembre de 1994.
realidad. Más aún cuando en el país seobserva una discusión en la que los viejos temas del regionalismo y el intentode descentralización están demasiadopegados a la coyuntura.
El tema de la descentralización ocupauno de los principales lugares dentro dela agenda de discusión de América Latina. Pero este debate no sólo ocurre en laregión, sino que también se difunde enlugares tan disímiles como Africa o Europa. La generalización y legitimacióndel tema se asemeja, por ejemplo, al alcanzado por los de democracia. derechoshumanos o desarrollo, a los que muy poca gente se los opone. Sin embargocuando se profundiza respecto de suscontenidos, se corre el velo aparencialque los recubre: así como la democracia
tiene distintas formas de entenderse,igual ocurre con la descentralización.
LAS DOS POSICIONES PRINCIPALES
Se pueden encontrar dos posicionesrespecto del tema, aunque de cada unade ellas surjan versiones diversas o quecompartan aspectos comunes como,por ejemplo, la critica al Estado o labúsqueda del desarrollo, pero cada unaa su manera.
La primera concepción, parte de unacritica a 10 estatal, desde una perspectiva de participación de la "sociedad civil"a través de los llamados procesos de privatización, la ampliación del mercado yla maximización de la soberanía delconsumidor. Es un mecanismo de difusión y generalización del mercado, quedisgrega la demanda y los conflictos. Elcaso más claro es el Chile de la segundaépoca de la dictadura de Pinochet.
La segunda concepción, busca la democratización política y el desarrollo económico del Estado, a través de la integración (no hogenización) y participación de la población. El caso más desa-
LA DESCENTRALlZACION EN AMERICA LATINA 59
rrollado es el colombiano, que arrancacon la Constitución aprobada en 1991.
Estas concepciones muestran que ladescentralización es un campo de intereses diversos y conflictivos, inscritasdentro del movimiento contradictorioque vive la humanidad: ampliación delos procesos de globalización e incremento de la importancia de 10 local.
La descentralización en América LatinaEl tema de la descentralización no esnuevo en la región. Se 10 retoma periódicamente bajo distintas denominacionescomo, por ejemplo, la discusión que seprodujo al momento de la constituciónde los estados nacionales, entre centralistas y federalistas -que, por cierto, aúnno concluye-: posteriormente, en la década del sesenta, el privilegio que se pone en la sociedad civil a través del impulso a los llamados polos de desarrollo; oahora con el peso que se le asigna al Estado a través de las privatizaciones; o laperspectiva territorial con base a la relocalización de las capitales (Argentina) yla creación de nuevas (Brasil).
En América Latina, los sistemas de organización estatal parecen no ser una
60 LA DESCENTRALllAC/ON EN AMER/CA LATINA
variable que defma una "buena" descentralización. Mientras Argentina yVenezuela -países federales- tienen unsignificativo nivel de centralización, Colombia y Chile -países unitarios- sonejemplos aleccionadores de descentralización. Brasil, país federal, mantiene yprofundiza el proceso de fortalecimiento municipal. Ecuador, país unitario,continúa centralizándose y Perú, paísunitario, involuciona luego de variosaños de experiencias interesantes dedescentralización.
En cambio el corte democracia/dictadura si es importante, en tanto hay unatendencia a que las dictaduras seancentralistas, lo cual no significa que lasdemocracias no lo sean, o que no hayanlas excepciones de rigor. Lo que si sepuede aseverar es que los procesos deredemocratización que vive la región,han arrastrado tras de si al tema de ladescentralización.
LAS PRINCIPALES TENDENCIAS
Los países de América Latina que seplantean la descentralización, han producido reformas legales que llegan a lo
constitucional como forma de dar salída a las propuestas. Es así que en lasnuevas constituciones de Brasil (1988),Colombia (1991), Chile (1979-91),Ecuador (1979) y Perú (1979) la contemplan. Pero además se han requeridode leyes específicas adicionales, paraimpulsar algunas de las siguientes propuestas:
l. Se consagra el principio de la diversidad de regímenes municipales, mediante la delegación de la responsabilidad de organización de lo municipal al nivel estadual o a través de ladefinición nacional de tipos de municipios según criterios de población,desarrollo económico y localizacióngeográfica.
2. En todos los países hay un nivel intermedio de gobierno que, en el casoecuatoriano debería constituirse, porque los Consejos Provinciales no loson.
3. Hay una tendencia al incremento delas competencias a nivel local, demanera directa o progresiva. Sin embargo, la existencia de competenciasconcurrentes o compartidas dan la
impresión que son necesarias. en lamedida en que permitan la transterritorialidad de las decisiones.
4. Las modalidades de participación yrepresentación política se amplíancon la elección popular y directa delas autoridades unipersonales y colectivas. Con la legislación sobre referéndum. consulta municipal, cabildo abierto y la institucionalización dela participación por grupos de población (mujeres. negros, discapacitados), por la prestación/producciónde servicios. por sectores o ámbitosterritoriales.
5. En términos fmancieros se proponeuna transparente distribución de recursos, que tienda a resolver las ínequidades regionales y municipales.Colombia incrementa los ingresosmunicipales en un punto porcentualpor año, respecto de los ingresos corrientes de la nación, hasta alcanzarel 22% en el 200 l. Eso significa queel 40% de los ingresos fiscales estarán descentralizados a nivel departamental y municipal. Estos recursos
LA DESCENTRALlZACION EN AMERICA LATINA 61
se destinarán a educación el 30%,salud el 20%, agua y saneamientobásico el 20%, recreación, cultura ydeporte el 5% y el resto de libre deinversión. Chile crea el Fondo Común Municipal que redistribuye el50% de los ingresos de bienes raícesy de circulación vehicular.
6. En términos territoriales, Chile definió 13 regiones con Gobiernos Regionales, personalidad jurídica y recursos propios. Tienen un Intendente designado por el Presidente yConsejos Regionales elegidos de manera indirecta por los Concejos Municipales. Colombia estableció cuatro niveles de gobierno: departamentos, municipios, distritos y terrítorios indígenas y la posibilidad deconstituir regiones y provincias. Losseis niveles tienen autonomía, elección, gestión, administración y recursos autónomos.
7. La descentralización es un procesoque no resuelve todo, que no es unfin en sí mismo, que no es exclusivamente municipal.
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La actual división provincial es obsoleta
ADESPROVINCIALIZAR EL PAIS1
La necesidad de crear unainstancia intermedia de
desarrollo regional esimperiosa, donde el
concepto de democraciaterritorial tenga cabida.
En el país se vive un agudo procesode urbanización. concentrador y excluyente. que conduce a incrementar losdesequilibrios y desigualdades a todonivel, al grado que la bicentralidad Quito y Guayaquil. si bien opera con uncierto sentido de equilibrio a nivel de lanación. hoy representa una polarización negativa del desarrollo nacional.
Pero también determina que el hechoorganizador del país se desplace del
1 Diario HOY, 21 de Septiembre de 1994.
campo a la ciudad. con dos efectosque deben ser tomados en cuenta: elprimero. que hay un cambio notableen la sociedad ecuatoriana, consistente en que la ciudad de nuestrotiempo se ha convertido en el "modode vida" fundamental para la mayoríade los ecuatorianos. El segundo. queesta novedad. por la velocidad conque se ha desarrollado. no es aún reconocida por el Estado y la sociedadcivil.
LA ORGANIZACiÓN TERRITORIALES OBSOLETA
Este fenomenal cambio cuestiona lapropia organización territorial descritaen la Constitución Ecuatoriana que sebasa. por un lado. en la provincia y los
cantones y. por otro. en la organizaciónpiramidal y paralela del Estado, sustentada en las gobernaciones, intendencias, direcciones provinciales. y prefecturas, alcaldías y juntas parroquiales.
La nueva condición de centralidad proveniente de la urbanización reorganizaal conjunto del espacio nacional y vuelve obsoleta la definición constitucional,exigiendo su puesta al dia. Para ello. sedebe incorporar en la discusión de ladescentralización el concepto de "democracia territorial", posible solo si selogra extenderlo, sobre la base del desarrollo de las comunidades locales,articuladas entre si al conjunto de lasociedad.
Tal situación cuestiona el tipo de organización político-administrativa-representativa más adecuada para el país ycorrelativamente, el ámbito territorialen el cual desarrolla su actuación.
EL NIVEL DE ORGANIZACiÓN INSTITUCIONAL
En el país existen distintos modelos superpuestos de organización del poder,que tienen relación con los dos tipos de
A DESPROVINCIALlZAR EL PAIS 63
descentralización consagrados en elcuerpo legal del país: el funcional y elterritorial. Mientras el primero tieneuna visión sectorial del poder, el segundo lo hace desde lo espacial. Esta situación conduce a que el funcional tengapreminencia sobre el territorial. Losejemplos más claros corresponden a laspropuestas de ajuste estructural y laLey de Presupuesto impulsadas por elgobierno o el desarrollo institucionalsobre la base de organismos como elBEV, Petroecuador y DINACE.
Tal situación ha trae consigo lógicasinstitucionales distintas, jerárquicas yparalelas en diversos niveles. Por ejemplo, en la instancia provincial. las gobernaciones no tienen ninguna relacióncon las direcciones provinciales o conlos consejos provinciales, y lo que esmás grave, tienden a ser incompatibles.
No solo las competencias son disímiles,sino que también lo es su constitución.Mientras las gobernaciones se constituyen y dependen del ejecutivo nacional mostrando un evidente vertícalísmo-,los consejos provinciales lo hacen desde la voluntad electoral de la provinciay se rigen por Ley.
64 ADESPROVINCIALlZAR EL PAIS
Este conjunto institucional evidenciaque entre ellas no hay coordinación,que tienen lógicas distintas, que hayuna multiplicación de niveles y que este grupo de instituciones no están estructuradas, lo cual añade más problemas que soluciones. Por ejemplo, lainstancia de gobierno intermedio noexiste.
EL NIVEL DE ORGANIZACiÓN TERRITORIAL
Por otro lado, y en términos de la organización territorial, el Ecuador, comopaís unitario, cuenta con una divisiónespacial basada en el cantón y laprovincia.
Una primera constatación nos lleva aconcluir que las provincias, tal cualestán definidas, han perdido consistencia histórica. La actual divisiónprovincial es obsoleta porque no seajusta a la realidad y no corresponde ala dinámica regional. Allí se explicanparte de los 10 conflictos limítrofesque existen entre provincias, o lo queocurre con la erosión provincial en Pichincha, Guayas y Bolívar, por citarsolo tres casos.
. Si bien la provincia nace de una organización territorial que tiene como ejeprincipal al mundo rural. no se puededesconocer que hoy el país es eminentemente urbano: hay un predominio dela población urbana (55%). un incremento del número de ciudades (196) yla generalización de la urbanización enel territorio nacional.
En términos históricos la provinciapierde vigencia. - Pero también hay laimpresión de que el número es excesivo(21 provincias); sobre todo si se tiene encuenta que, si se sigue con la tendenciahistórica. aumentarán en la regiónamazónica. Brasil. con su tamaño continental tiene solo 12 estados...
LA DESPROVINCIALlZACIÓNINSTITUCIONAL y TERRITORIAL
Indudablemente que se debe iniciar unproceso de desprovinciallzación delpaís, sobre la base de una nueva regionalización y de un marco institucionaldistinto.
Hay que volver a regíonalízar el país.encontrando una instancia intermedia.
flexible y diversa. que surja desde nuevas particularidades, y no desde la totalidad, con el fin de construir la nuevaunidad. El punto de partida, acorde a laactual condición histórica del país, debe ser la ciudad y sus redes urbanas.
Ello implica constituir al municipio y alcantón como base para esta reconstrucción regional del terrítorío y del poder. Asíse recogerá una heterogeneidad a todasluces importante, para que sea la diferenciación la base de la integración, comoforma de fortalecimiento de las múltiplesidentidades, simultáneas y paralelas.
Se lo podrá hacer, en la medida en quela circunscripción cantonal contiene ala vez al mundo urbano y rural. Sin embargo y paradójicamente, se debe desmunicipalizar las propuestas de descentralización en el país, en el sentidode que el municipio no es el único órgano de gobierno local.
LA NECESIDAD DE UN GOBIERNO INTERMEDIO
Paralelamente, hay la necesidad deconstruir una institucionalización in-
A OESPROVINCIALlZAR EL PAIS 65
termedia entre el gobierno local y el nacional, bajo el precepto de que las instituciones representativas ubicadas endistintos niveles territoriales son también expresión del pluralismo y heterogeniedad reinantes.
Lo fundamental, en este caso, es encontrar que las instancias representativas y delegadas encuentren un justoempate. El problema no está en quehayan competencias concurrentes ocompartidas por distintos órganosestatales (que mas bien parece deseable) sino en la existencia de una superposición de distintos modelos degobierno que conducen a que no hayarelación entre ellos (como supondríauna definición por competencias exclusivas, propias de los planteos organicistas).
Deben desaparecer las provincias y susinstancias de gobierno actuales (gobernaciones, consejos provinciales y corporaciones de desarrollo), en aras deconstruir un nuevo país que exprese ladiversidad social en instancias de gobierno representativas.
LOS GRANDES TEMAS
Medio ambiente
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La salud se deteriora en el país
NO SON "SIMPLES" EPIDEMIAS1
Las causas del resurgimientode las enfermedades
infecto contagiosas están en elmedio ambiente, las políticas
sociales y la pobreza.
En estas últimas semanas y comoconsecuencia del incremento de los casos de difteria que padece el país -particularmente en Quito-. la salud se haconvertido en tema obligado de todareunión. Sin duda que el rebrote de ladifteria revela un problema de fondoque debe ser abocado radicalmente. sopena de que se siga desarrollando éstay otras enfermedades.
Pero así como el problema no es solo dela difteria. en su solución no debe per-
1 Diario HOY, 30de Marzo de1994.
derse de vista sus múltiples factores. Lasalud no es una variable independiente.depende de un conjunto de condicionesque se pueden sitematizar alrededor detres factores aglutinantes: el medio ambiente. las condiciones socíoeconómícas y las características de los serviciosde salud.
LAS CAUSAS DEL PROBLEMA ESTÁNEN EL MEDIO AMBIENTE,LAS POlÍTICAS SOCIALES Y LA POBREZA
En los últimos años las ciudades ecuatorianas han experimentado un acelerado crecimiento de su población. al extremo de que su participación relativafrente al total nacional se ha incrementado del 28% en 1950 al 55 % en 1990.Sin embargo y como contrapartida. la
70 NO SON "SIMPLES' EPIDEMIAS
provisión de la infraestructura y servicios fundamentales no han seguido siquiera estos niveles, con lo cual, la brecha entre las necesidades de los servicios y su satisfacción se ha ampliadonotablemente. Una poblacion con escasez y baja calidad de los servicios tienemala salud.
Este incremento de la población también generó una expansión urbana sinprecedentes, sobre todo en lugares enque las condiciones ambientales sonmás precarias: quebradas, lomas, zonas anegadizas, etc. Pero no son solocondiciones de localización adversaspara las personas que elli viven, sinoque lo son también para el conjunto dela ciudad.
La urbanización que se desarrolla enlas laderas del Pichincha son un peligromanifiesto para sus moradores y también para la población de Quito. La imposibilidad de dotar servicios en esoslugares aumenta el deterioro ambiental, los riesgos naturales y la vulnerabilidad social, como la salud. La paulatina ocupación de terrenos no aptos parala urbanización produce un ambientecon muchos riesgos para la salud, no
sólo de sus habitantes sino tambien laque está ubicada en otras zonas. Undesarrollo urbano en lugares no aptoscontamina el ambiente y deteriora lasalud de toda la población.
LAS ZONAS PERIFÉRICASSON LAS MÁS PELIGROSAS
No debe llamar la atención que el53.58% de los casos de difteria reconocidos por el Ministerio de Salud Públicase ubiquen presísamente en los llamados barrios periféricos y de que el rebrote del cólera haya tenido una ínsídencía similar.
Esta lógica de urbanización, mas el desarrollo industrial y el crecimiento delparque automotor -tríbutarías de las políticas neoliberales- están generando altos niveles de contaminación del aire,suelo y agua. Es que la paulatina elímínación del rol interventor y regulador delEstado en estos campos, el privilegioasignado a las políticas de equilibrio macroeconómico, la reducción de las políticas sociales, el incremento del desempleo y subempleo a niveles alarmantes(estamos sobre el 600Ál a nivel nacional)
defmen este cuadro general que contribuye al deterio de la salud.
Como resultado se tiene que gran proporción de la población vive en casas yurbanizaciones con poca o nula provisión de agua potable, alcantarrillado,saneamiento. centros de salud y uninadecuado sistema de eliminación deexcretas y de recolección de basura. Ytambién lo hacen con altos niveles dehacinamiento, propios de las condiciones de tugurízacíón.
De esta manera se constituye el medioambiente de las casas y barrios de losgrupos más pobres, donde es más proclive para que se desarrollen ciertosvectores y micororganismos patógenos,especialmente asociados a las excretashumanas provenientes de la inexistencia de infraestructuras o servicios paraeliminarlas, y al hacinamiento.
Nada más ilustrativa de esta situacionque la información difundida por el Ministerio de Salud Pública respecto delos casos de difteria: el 85.71% de loscasos se localizan en barrios populares.Los restantes casos se ubican en losbarrios residenciales de sectores de ingresos medios y altos.
NO SON "SIMPLES" EPIDEMIAS 71
Sin duda que la expresión más críticade la desigualdad de la salud está dadapor los niveles de pobreza: su localización y la alimentación hacen de estosgrupos los de mayor riesgo.
EL CAMBIO DEL PERFILEPIDEMIOLÓGICO DEL PAIS
No es raro entonces, si se ha deteriorado el entorno ambiental, se ha incrementado la pobreza y se han reducidolas políticas vinculadas a la salud que,de un tiempo a esta parte, observemosun cambio en el perfil epidemiológico dela población urbana ecuatoriana. Esdecir, ha ocurrido un cambio global enlas condiciones estructurales de la salud del pueblo, lo cual ha dado lugar alincremento de ciertas enfermedades yal aparecimiento de otras.
La información con que se cuenta(Suarez, 1992) nos muestra que si bienhay una significativa disminución delos índices de mortalidad infantil y deenfermedades infecto contagiosas hasta la década de los 80, posteriormentey ya con la crisis, esta mejora tiende areducirse.
72 NO SON "SIMPLES' EPIDEMIAS
Sin embargo es claramente perceptibleel incremento de las enfermedades crónico degenerativas, vinculadas a problemas ambientales urbanos: cáncer.problemas del corazón e intoxicaciones.Pero también persisten y se desarrollanlas enfermedades transmitidas por vectores, vinculadas directamente a lascondiciones de la precariedad ambiental urbano.
El incremento cíclico y temporal deciertas enfermedades se explica porqueen épocas invernales o veraniegas lascondiciones ambientales de una u otraenfermedad encuentran su mejor momento para desarrollarse: por ejemplo,el anegamiento o el polvo, son condiciones propicias para la transmisión deciertos vectores.
La íntima relación entre salud y medioambiente urbano debe llevar a estudiarla posibilidad de que los municipiostengan un rol más activo en la mejoraambiental, en la provisión de los servicios de agua potable. saneamiento. basuras y alcantarillado. así como en ciertos niveles de provisión de salud preventiva.
En esta época de campaña electoral lospartidos políticos podrían destinar granparte de los cuantiosos recursos quecuentan para, en vez de llenar de esafiebre amarilla socialcristlana de estíkers, afiches y pancartas. emprenderacciones preventivas de vacunación.Porque en la interrelacion del entonodel hombre con su medio se crea y recrea al ser humano.
CIFRAS DE ENFERMEDADES ANIVEL NACIONALY DE LA PROVINCIA DE PICHINCHA ENTRE 1980 Y1992.
1980 1990 1991 1992Nacional Pichincha Nacional Pichincha Nacional Pichincha Nacional Pichincha
Colera 31323 1361 28810 2331Tifoidea 2627 352 2566 383 2259 261 3571 379Shígelosís 75 19 127 44 140 37 195 46Difteria 87 6 1 8 3 14 2Paludismo 944 84 6648 438 4488 253 4836 207
73
El sector de El Beaterío
UNA BOMBA DE TIEMP01
En caso que se produzcala explosión de una
de las esferas de gas,aproximadamente en 500 metros
a la redonda se produciría unadevastación casi total.
QUitO es una ciudad altamente vulnerable. Su implantación geográfica sibien es de una gran riqueza paisajística,no se puede negar que la proximidad alos volcanes, su ubicación en una zonasísmica, su desarrollo en estribacionesmontañosas, etc. le convierten en unaurbe con altos riesgos naturales.
Tampoco se puede desconocer la potenciación de estos y de los nuevosriesgos que surgen de ciertos procesossociales que se han desarrollado a lo
1Diario HOY, 18de Mayo de 1994.
largo de la historia de la ciudad. Allíestán los riesgos puntuales por la actual ubicación del aeropuerto, los botaderos antitécnicos de basura como elde Zámbíza, la explotación de canterasen la salida a Tumbaco o Pomasqui,entre otros, que durante los últimosaños han provocado innumerables tragedias con pérdidas de vidas humanasy daños materiales.
El MODELO EXPANSIVO DE URBANIZACiÓN
A ello se suma el acelerado crecimientopoblacional de la ciudad en las últimasdécadas, que bajo un modelo expansivode urbanización no ha reconocido límites en la norma, la ley y la geografía.Desde la década del setenta, cuando laurbe crece de forma especulativa, bajolos primeros signos neoliberales a nivel
74 UNA BOMBA DE TIEMPO
urbano, la vulnerabilidad de Quito seincrementa por todos su flancos: deslaves, inundaciones, derrumbes, taponamientos, etc.
Sin embargo hay un caso puntual -el dela Zona de El Beaterio- que llama poderosamente la atención porque amenazaun desastre de altísima intensidad. Almenos eso es lo que se desprende de losanálisis de vulnerabilidad recientemente realizados por la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos(USEPA), cuando en sus conclusionesdeterminan dos hechos altamente preocupantes:
l. Al interior de la Planta de Tratamiento del BEATERIO existen tres esferasde gas licuado de petroleo (LPG), quecontienen cada una de ellas 2.400metros cúbicos y operan con unapresión entre 6.5 y 8 kg/cm3. En caso de que se produzca una explosiónde una de ellas y mediante un sofisticado modelo matemático computarizado, se llega al siguiente resultado: aproximadamente en 500 metrosa la redonda se produciría una devastación casi total y a 1000 metrosde distancia desde el eje, daños bas-
tante graves. En el gráfico adjunto,se ilustra el area afectada por losrespectivos riesgos.
2. Se perciben muy bajos niveles de seguridad en las instalaciones de ElBeaterio. Primero, por que se tienesistemas de combate contra incendiocon base a agua y espuma, no siendo recomendados para estos casos.y, segundo, existe una ausencia deexperiencia profesional del personalexistente, por la alta rotación laboraly la ausencia de conocimientos sobreel tema.
VARIOS RESPONSABLES
A ello se agregan dos aspectos adicionales que no constan en el informe, pero que son fundamentales: el uno es deorden institucional, que conduce a laclásica indefinición de las responsabilidades por la cantidad de organismosinvolucrados. Pero también a que ni siquiera se acatan las resoluciones emanadas de sus respectivos acuerdos. Asíel Concejo Municipal de Quito tiene suresponsabilidad, sobre todo en el período 1984-88 donde se llega a promover,
desde las más altas autoridades, el 10teamiento de la zona de seguridad, Pero también CEPE-PETROECUADOR yla DNH, que no iniciaron los trámitescorrespondientes para precautelar demanera definitiva el área en cuestión.
y el otro aspecto es el referido a los especuladores del suelo, que llevados exclusivamente por el afán de lucro nomiden las consecuencias de la urbanización y venta ilegal de terrenos en laspropias zonas de seguridad industrial.En la actualidad existen 5 urbanizaciones en sus inmediaciones (Argentina,Franco, Caupicho, San BIas y Ecuador)que en su conjunto representan aproximadamente 3.500 lotes, algunos de loscuales ya se encuentran habitados. Dosde aquellas urbanizaciones se originaron en 1983 y las restantes en 1987.
¿Y lOS 500 METROS DE PROTECCiÓN?
Sin embargo ya en 1981, con la aprobación del Plan Quito, mediante ordenanza 2092, se definía una franja de 500metros de protección de El Beaterio, enla cual se prohibía el asentamiento deviviendas. A pesar de ello, en 1983 lotí-
UNA BOMBA DE TIEMPO 75
zadores y promotores de la HaciendaCorrea, desconociendo expresas normas que impedían fraccionar los terrenos, dan inicio a esta irregularidad quehoy se vive con alto riesgo. De aquellaépoca para acá, sucesivas normas, reglamentaciones y acuerdos son formulados unas veces en un sentido y otras,también es justo señalarlo, en contrario.
Frente a esta realidad, el Alcalde Metropolitano de la ciudad, Dr. Jamil Mahuad, hace conocer al Presidente delDirectorio de Petroecuador que "considera absolutamente necesario que lostanques de gas del Beaterio se trasladen fuera de la ciudad de Quito a unazona que sus condiciones no pongan enriesgo la vida de miles de personas". Ylo hace por que se ha llegado a una situación en que no hay otra alternativa.
El costo total del traslado o reubicaciónde la planta de gas, no excede los 11.2millones de dólares, según los propiosestudios realizados por PETROCOMERCIAl.., que incluso llega reconocer "unnivel de peligrosidad que debe ser solucionado".
Para el efecto y con el fin de encontraruna solución definitiva, el Municipio del
76 UNA BOMBA DE TIEMPO
Distrito Metropolitano tiene afectadoun predio de óptimas condiciones paraindustrias de alto impacto, cerca a la línea del Poliducto Shushufindi-Quito,donde podría darse una reubicación definitiva.
de pago de los impuestos, para cotejarlos con lo que reclama al Municipio deQuito y, si es del caso, se exija a la empresa que cubra el diferencial al Estadoecuatoriano.
Ubicar los siguientes datos en un planode la zona:
De esta manera se resolverían simultáneamente dos problemas complejos para la ciudad.
De esta manera y con esos recursos, sepodría cubrir parcialmente lo que debaincurrir el gobierno nacional para lareubicación defínítíva de las envasadoras de gas. Pero, además, deberla pedira PETROCOMERCIAL asuma directamente el envasado y la comercializacióndel gas, en vista de que estas actividades las realiza desde hace algunos añosyen buenas condiciones.
CONTROVERSIA POR DEMANDA
Sin embargo la sola posibilidad de arreglo deflnítívo ha levantado el avispero.Resulta que el Gerente General de AGIPECUADOR S.A., Andrea Menozzi, plantea una reclamación administrativa alMunicipio del Distrito Metropolitano porun monto de 3.503 millones de sucres.Esta reclamación se fundamenta, segúnseñala, en el deterioro económico de laempresa causado por el cierre de laplanta de San Bartolo, la suspensión delos trabajos de construcción de unanueva planta de envasado de gas en losterrenos aledaños en el Beaterio y a laíndeñnícíón de una ubicación alternativa. Todos de responsabilidad municipal.Como la magnitud reclamada se basaen supuestos ingresos que ha dejado depercibir la empresa, sería aconsejableque el Municipio Metropolitano pida alMinisterio de Finanzas comprobantes
• Diametro máximode la bola de fuego
• Altura máximade la bola de fuego
• Area de pérdidade vidas humanas
• Area de heridos
450mts
760mts
930mts1.650mts
77
El consenso es lo primero
EN BUSCA DEL AIRE PERDID01
El Municipio ha sorteado elprimer paro de transportes
de la ciusicui, mostrando quepuede ser mucho más ágil y
efectivo que el gobierno.
Con la aprobación de la Ordenanza3087 de Control de la ContaminaciónVehicular se ha levantado una gran discusión sobre el tema ambiental en lacapital. Sin duda que este sólo aspectoya es positivo, por que con el debate seincrementarán los niveles de concienciade la población y autoridades, y se propiciarán procesos de participación ciudadana.
Indudablemente que enfrentar el temaambiental es dificil, en vista de que setrata de un problema multicausal y de
1 Diario HOY, 23 de Junio de 1994.
expresión multiforme, en el que estánpresentes actores sociales de diversacondición. Pero últimamente, por lagravedad que ha asumido y por la legitimidad social que ha adquirido el problema, políticamente ha encontradocierta viabilidad.
Los desequilibrios ambientales que genera el actual proceso de urbanizaciónen Quito provienen, entre otros, de dosejes matrices principales: por un lado,del crecimiento expansivo y especulativo de lacíudad y, por otro, de la contaminación de suelos, agua y aire.
El EFECTO AMBIENTALDEL CRECIMIENTO URBANO
El crecimiento de la mancha urbana esimplacable, pues no reconoce ni respe-
78 EN BUSCA DEL AIRE PERDIDO
ta aspectos de orden legal o natural. Seva contra todo y contra todos.
Sus Il10dalidadB ~~Ul1~h~ft8 se rlesarrollan en suelos sin infraestructura yno aptos para uso urbano. Así, mientras el uso del suelo urbano es el únicoque crece en el Area Metropolitana deQuito. y a niveles altos. los otros lo hacen en sentido negativo. Cada vez haymenos zonas de producción agrícola.forestal. vegetación o pastos. Sus impactos ambientales son fáciles de colegir: erosión. desertíñcacíón, cambio detemperatura y humedad. etc.
Sus formas especulativas de crecimiento de la ciudad conducen a un procesoanárquico que va dejando espacios desuelo vacante o de "terrenos de engorde". que en 1980 llegaron a representarel 46 por ciento de la ciudad y en 1990el 39 por ciento.
Pero esta modalidad de crecimiento serealiza sin un requisito social real o. 10que es lo mismo. es una expansión urbana de los límites de la ciudad por encima de las demandas de la población.Eso se explica por el hecho de que lapoblación crece a un ritmo inferior de lo
que ocurre con la mancha urbana. algrado de que la densidad de la ciudadbaja.
Lo más grave es que la población de bajos ingresos se ve obligada a recluirseen terrenos periféricos no aptos para eldesarrollo residencial, por su alta pendiente, carencia de servícíos básicos,inminentes peligros por deslaves e incremento de la erosión. De esta manerase potencian los riesgos naturales portaponamientos y deslizamientos no sólo en las respectivas zonas periféricassino también en la ciudad toda .
LA CONTAMINACiÓN AMBIENTAL
Sin embargo. los efectos ambientalesproducidos por la contaminación delagua y del aire son más sentidos porla población y percibidos en la ciudadcotidianamente. La alta contaminación del agua de los ríos Monjas, SanPedro y Machángara prácticamentegenera un sistema hídrico muerto,que tiene repercusiones secundariasen más de 1.000 hectáreas agrícolascircundantes que se abastecen de susfuentes.
La contaminación del aire se realizaprincipalmente por el consumo de hidrocarburos. En ello mucho tiene quever los siguientes factores: la baja calidad de los carburantes con una composición alta de plomo. La existencia deun crecimiento sostenido de la población, por migraciones, y del parque automotor, por la liberación de importaciones.
El 75 por ciento de los contaminantesdel aire provienen del parque automotor y los restante del sector industrial. Hoy en Quito viven más de1.300.000 personas y hay más de 150mil vehículos. Si para 1970 la tasa demotorización fue de 30 personas porvehículo y para 1980 se redujo a lamitad, para 1990 llegó a 8 personaspor vehículo. Eso significa que el crecimiento del parque automotor fuesignificativamente mayor que el de lapoblación.
Pero no sólo que creció sino que 10 hizo con ciertas características que consumen mayor cantidad de combustibles. Paradójicamente, mientras eltransporte privado crecía a nivelesalarmantes, la transportación pública
EN BUSCA DEL AIRE PERDIDO 79
corría una suerte inversa. Resultadode ello, se tiene un transporte privadomoderno y un público vetusto, que secalcula en 18 años de edad promedio.Una lógica que lleva a un mayor consumo de gasolina y a un deficienteproceso de combustión, que conduce,a su vez, a una mayor contaminacióndel aire. Así mismo, con el crecimiento de la ciudad, los recorridos aumentaron.
En otras palabras: un mal combustible,una ineficiencia de consumo por vehículo y un mayor volumen de consumosin restricción alguna, han conducido aque los niveles de contaminación hayanllegado a niveles intolerables. Si en1970 se producían 44 mil toneladas decontaminantes, en 1989 llegaron a 131mil toneladas. Ello significa que se pasa de 86 kgs por persona en 1970 a 124kgs en 1989.
LIMITES Y POSIBILIDADES DE LA ORDENANZA
Lo primero que debe tener en cuenta lapoblación, respecto de la ordenanza3087, es el ámbito al cual se circunscribe y su condición de primera etapa de
80 EN BUSCA DEL AIRE PERDIDO
un proceso. No es que con la Ordenanza se van a terminar todos los problemas ambientales.
Se debe guardar el sentido de las proporciones. porque la Ordenanza enmención regula una parte del gran problema ambiental: la contaminación aérea -que es solo un segmento de losproblemas ambientales- producida porel consumo de los carburantes de losvehículos.
La medida desproporcionada del gremio de los choferes al haber realizadoel paro del lunes. ha permitido publícitar la medida y aumentar el nivel deconciencia en toda la población. Locual no debe llevarnos al engaño.pues es un sector que se encuentra enel limite y que si no se 10 reestructuratotalmente. su servicio seguirá siendode mala calidad y de mayor impactoambiental.
Indudablemente que es el sector másvulnerable frente a la medida, 10 cualdebe llevar a la necesidad de concertara largo plazo respecto de los problemasde la contaminación y de la transportación en Quito. Con mucho más razón.si la Ley del Distrito Metropol1tano deQuito le otorga a su Municipio estasdos atribuciones.
Pero también el paro de la transportación urbana ha mostrado un cambioen la interlocución y un cambio en suprocesamiento: el Municipio Metropolitano de Quito se ha convertido en elreferente para el sector de la transportación y la resolución del conflictose la hizo cara a cara entre sus principales autoridades. El Municipio Metropolitano de Quito ha sorteado elprimer paro de transportes de la ciudad, mostrando que puede ser muchomás ágil y efectivo que el gobiernocentral.
81
En la Mitad del Mundo el bosque Metropolitano:
EL PARQUE MAS CERCANO AL SOL1
Sin duda alguna se trata.en el mundo entero. de
parque urbano que tiene lamayor proximidad al sol.
El sábado 16 de julio de 1994 se inició una nueva etapa del Parque Metropolitano de Bellavista: se entregó a laciudad su proceso de construcción que,como toda obra de gran envergadura,tendrá un largo recorrido con no pocaspiedras en el camino.
Atrás quedaron como sustento y antecedentes la aprobación en 1990 de lasOrdenanzas que definen el área urbanay de protección ecológica de Quito (No.2776), la estructura urbana de la cíu-
1 Diario HOY, 27de Julio de 1994.
dad (No. 2816) y los límites del Parque(N 2818). Posteriormente en 1991, secontinúa con la declaración de utilidadpública yen 1992 con la aprobación dela Reglamentación Urbana (No.2895) ydel Proyecto del parque. Ahora, parabeneplácito de los quiteños, se ha iniciado su construcción.
Sin lugar a duda, un parque es unproceso social de largo plazo que se 10va diseñando y rediseñando, construyendo y reconstruyendo en el tiempo.Como ejemplo vale recordar algo de lahistoria del Parque La Carolina, elmás grande en su momento. El PlanJones en 1942 determinó su actualimplantación bajo la denominación deCentro Deportivo y Recreativo de ámbito urbano general. Pero no será sino
82 EL PARQUE MAS CERCANO ALSOL
hasta 1975, es decir 30 años despuésde su concepción inicial y de las respectivas expropiaciones, que se iniciósu implementación. Sin embargo, aúndebió esperar hasta 1990 para que elparque se consolide. Esto significaque para que funcione a plena capacidad debió transcurrir algo así comomedio siglo.
ANTECEDENTES HISTORICOS
Pero también hay antecedentes hístórícos en la planificación de la ciudad.Desde el Plan de Jones Odriozola hastala presente fecha, la preocupación porla recreación y lo ambiental ha venidocreciendo. En todas las propuestas deplaneación esta actividad ha sido considerada, claro que de una manera distinta, debido al incremento de su demanda, a la variación cultural de su necesidad y al cambio de su concepcióntécnica.
Así, mientras en 1942, el Plan de Jones tuvo el cuidado de concebir un espacio para estas actividades, a la manera de "uso de suelo" integrado alconjunto urbano, el Plan de 1967 pro-
puso mas bien una trama de equipamiento recreativo, que va del nivel barrial al local. Para 1980, el Plan Quitodefinió unos lineamientos sectorialesde mayor significación, en base a uncriterio modular por ámbitos deinfluencia.
El Plan del Distrito Metropolitano(1988-92), no solo que lo englobó dentro de un sistema general de recreacióny esparcimiento, sino que lo articuló ala propuesta general metropolitana,donde lo ambiental y la calidad del espacio público tuvo un peso significativo. En otras palabras, el sistema se loenfocó como un elemento de estructuacíón urbana y como un componente desatisfacción de demandas sociales.
Se tiene un sistema de parques, unconjunto de áreas naturales y de zonasde protección del Distrito Metropolitanode Quito. El área de protección ecológica está compuesta por 8 bloques que serígen por la Ordenanza de Reglamentación Metropolitana y por leyes especiales. Las áreas naturales fueron inventaliadas para su conservación dentro delas estipulaciones de la Ordenanza deAreas Históricas.
EL SISTEMA DE PARQUES
El sistema de parques se estructuracon 360 parques barriales, 5 parqueszonales en funcionamiento (La Carolina, El Ejido, La Alameda, La Raya yFUNDEPORTE) y 4 más proyectados(Quitumbe, Itchimbía, Panecillo y Aeropuerto) y 2 parques metropolitanos,el del llaló y el de Bellavista (574hectáreas).
Pero la propuesta no se quedó en el papel y el Departamento de Parques y Jardines, bajo la propuesta de "Hacer deQuito un gran jardín", prácticamentemultiplica por diez su presupuesto encuatro años, dando una nueva cualidadal espacio libre, público y cultural. Eneste caso lo estético, unas veces conmejores resultados que otros, entra aenriquecer lo urbano.
Si para 1980 el Plan Quito detectó quela superficie de equipamiento recreativollegaba a los 2.5 m2/ha, para 1989 ésta se redujo dramáticamente a 1.8m2(ha. Es por ello que esta propuestasistémica general se justifica, porqueademás cuenta -por primera vez- conun parque de características metropoli-
EL PARQUE MAS CERCANO AL SOL 83
tanas, que no sólo reduce el déficit global sino que permite dar un salto cualitativo en la satisfacción social y cultural de las necesidades.
Eso significa que el Parque deberá serun espacio de socialización, de construcción de lo público, de fortalecimiento de identidades, a la par que dotar de un conjunto de servicios para elesparcimiento colectivo, conservación,resguardo ecológico, la recreación y eldeporte de la población. De allí que elproyecto contemple una multiplicidadde actividades y usos; tenga una perspectiva en el tiempo que le permitaadecuarse a las circunstancias; y, todoesto, dentro de un ámbito de influencia regional, nacional e, incluso, internacional.
EL LUGAR MÁS PROPICIOYALGUNOS PROBLEMAS
Por la ubicación del Parque Metropolitano de Bellavista, la calidad ambiental, las condiciones paisajísticas, el tamaño del predio, la diversidad topográfica, la seguridad en caso de desastresnaturales, etc. hacen del sitio el lugar
84 EL PARQUE MAS CERCANO AL SOL
privilegiado y propicio para su construcción.
Sin embargo. no debe dejar de señalarse al menos los siguientes problemasque deben ser asumidos a su debidotiempo. La propuesta produce un proceso lógico de concentración de áreasverdes y comunales, que debería sercontrarrestado. La superficie destinadaa la recreación en 1990 era de 832 hectáreas -que corresponde al 4.38% delárea urbana- que con la incorporaciónde las 574 hectáreas del parque, prácticamente se duplica.
Como contraparte, el mayor uso delsuelo que tiene la ciudad es el vacanteo especulativo con 6.904 hectáreas, locual representa un 36.35% del total deQuito. Si ello es así, creo que se deberíainiciar una política de recuperación deestos terrenos de engorde -que tantodaño hacen a la ciudad- para equilibrarlos usos deficitartos, entre los que seencuentran los espacios libres. Perotambién se podrían trabajar las quebradas y los taludes, tan propios de nuestra geografía. sin que ello signifique de-
jar de lado los otros parques barriales.zonales y metropolitano.
y el otro problema que debe ser tratado,es el de su integración a la trama urbana o el de la articulación del espacionatural en desarrollo con su entornoconstruido. El impacto que va a teneren las zonas aledañas debe ser considerado, con el fin de mitigar sus efectosnegativos y potenciar los positivos.
Sin duda se trata, en el mundo entero,del parque urbano que tiene la mayorproximidad al sol; algo así como "del aire al aire" que nos diría Neruda. A ellodeberá sumarse la distinción de seruno de los espacios recreativos de mayor dimensión del continente y. evidentemente, el tener la priviligiada persperctiva y condición paisajística, consin igual belleza y horizonte.
No se puede negar que el Quito Metropolitano puede entrar al año 2.000con un desarrollo importante de losespacios libres. En ello el Parque Metropolitano de Bellavista es un granarticulador.
85
Cuando la naturaleza es hostil
LOS RIESGOS NATURALES1
El país ha soportado unasecuela de desastres naturales
a lo largo de la historia. Lossismos han dejado su huella en
tesoros patrimoniales ypoblaciones
enteras.
Sin duda que muchas ciudades ecuatorianas han soportado una secuela dedesastres naturales a lo largo de la historia. Nos encontramos en una zonacon alta vulnerabilidad y riesgo, que hatraído efectos devastadores sobre ciudades como Ambato, Ibarra, Otavalo,Esmeraldas, Portoviejo. Ellas son el testimonio de que el país entero se encuentra en una zona altamente vulnerable desde el punto de vista natural.
1 Diario HOY, 17deAgosto de 1994.
EL ORíGEN DE LOS RIESGOS
Tres son los eventos naturales que mayor riesgo provocan en el Ecuador: elsismico, el volcánico y las sequíasinundaciones. El primer caso, se explica por la alta dinámica que tiene nuestro planeta debido a la movilidad de loscontinentes sobre las placas tectónicas,que a su vez también se desplazan. Elchoque de las placas de Nazca y Sudamericana produjeron sismos en el pasado y lo harán en el futuro.
El segundo caso, por la localización delpaís en la cordillera de los Andes, no solo que ha dado lugar a deslaves y aluviones sino también a erupciones volcánicas con resultados desastrosos. Allí están los volcanes Cotopaxi, Tungurahua,Pichincha, Antisana, Sangay, algunos
86 LOS RIESGOS NATURALES
de los ejemplos más importantes. Y. entercer lugar. los desastres que se vinculan a la estacionalidad proveniente delfenómeno de El Niño. de las temporadaslluviosas de la Costa y de el Oriente. Losvalles de los rios Daule, Babahoyo, Portovíe]o, Esmeraldas. Napo, Aguarico yPastaza son algunos de los lugares másproclives a estos eventos.
ALGUNAS DE LAS PERDIDAS
Según un estudio del MAG realizado en1990. "En 10 que va del presente siglo.fenómenos naturales como terremotos.inundaciones. sequías y derrumbeshan causado la muerte de más de7.000 personas. afectando adversamente a cerca de dos millones. y ocasionado pérdidas en el orden de los 1.275millones de dólares."
Sin duda que la variable de riesgos naturales debe ser incorporada no solo ala hora de su recuento histórico sinotambién como parte de lo que ocurriráen el futuro. Su sóla consideración permitirá buscar mecanismos que reduzcan la vulnerabilidad social y naturalde nuestras ciudades.
UNA CULTURA DE RIESGO
Por ello la noción de una cultura delriesgo es imprescindible en nuestrasciudades y en el país. Pero una culturaque al respetar las creencias populares,el sentido común y la religiosidad, logretrascender hacia un comportamientosocial y una construcción de identidades que incorpore a la naturaleza -ensus aspectos positivos y negativos- conel fin de actuar de manera previsora.
La recuperación de la memoria es primordial no solo en cuanto a la reconstrucción científica de su comportamiento; sino y principalmente, paraasumirla como parte de nuestra cotidianidad. En otras palabras, hay quereconocer una realidad, aceptarla yasumirla positivamente para dominarla de acuerdo a las posibilidades hístoricas del momento.
No se puede dejar de lado que una parte del sentimiento religioso de nuestropueblo tiene explicación en estos sucesos, sobre todo en 10 referido a la búsqueda de protectores o interlocutores alos cuales recurrir para el cese de lashostilidades de la naturaleza. Se pue-
den mencionar los ejemplos de la Virgen de las Mercedes, conocida como laVirgen del Terremoto o del Volcán, o ala beata Mariana de Jesús, que la tradición popular le asigna la frase mil veces repetida en situaciones de íngobernabilidad política o de inclemencianatural:
"Quito no desaparecerá por los terremotos sino por los malos gobiernos." Nose puede dejar de lado la gran devociónde la sociedad quiteña a la Virgen de laMerced, protectora de la ciudad.
HISTORIA SISMICA
Ines del Pino y Hugo Yépez, en un intersante trabajo sobre la sismicidad enQuito. cuentan que desde de 1541 -rnomento a partir del cual se cuentan conlos primeros datos confiables- el Ecuador fue sacudido por 98 sismos cuyasintensidades sobre pasaron los sietegrados en la escala MSK. De ellos, 14 selocalizaron en un radio de 50 Km alrededor de Quito y 5 tuvieron como epicentro a la misma ciudad. Tres sismosregistraron un grado 9, dos un grado 8y cuatro un 7.
LOS RIESGOS NATURALES 87
Si bien durante este último siglo la capital no fue sacudida por un terremotode intensidad 8 o 9, lo cual no es unsigno tranquilizador, si se puede señalar que hay un periodo de retorno de 50años para que en Quito se produzca unsismo comparable al de marzo de 1987.
Los efectos de los eventos naturales varían en el tiempo y en la historia, dependen de los grados de intensidad yrecurrencía, y de las fuentes de las cuales provienen. De allí que en la actualidad hay una gran diferencia respecto alas épocas anteriores. Hoy son mayoreslos niveles de concentración de la población en lugares de gran vulnerabilidad y posibilidades de desastres. Perotambién la propia funcionalidad delpaís depende en gran medida de estoslugares de concentración y de sus nuevas formas de articulación.
ES MEJDR PREVENIR
Esto debe obligar a la implantación dela cultura de riesgo que la asuma el Estado con sus regulaciones constructivas, preventivas, organízatívas, etc, quepermitan absorver de mejor manera los
88 LOS RIESGOS NATURALES
distintos efectos. Evidentemente, la sociedad civil, cumple con las normas delcaso, organizándose y exigiendo la responsabilidad estatal.
Durante estos últimos años se nota unsaludable desarrollo de la investigación
sobre el tema que, incluso ha ido acompañado de un desarrollo instltuclonalimportante. Es deseable que en el futuro seincrementen los recursos para. esta problemática y que se le de la importanciaque requiere. Ya el refrán popular lo indica: "es prefertble prevenir que lamentar".
89
LA CIUDAD AMAZONICA:MODELO CENTRíFUG01
El tema urbano de la amazoníarara vez se lo discute, en el
entendido de que es una regiónfundamentalmente rural. El
equívoco surge porque si bien ladensidad poblacional es baja, no
se puede negar que la mayorparte de ella vive en
asentamientos poblacionalesconsiderados urbanos.
L amazonía cuenta con pueblos quetienen caracteristicas urbanos, algunosde los cuales son de origen colonial yotros son recientes. Hay una rica historia urbana en la región, que nos muestra, por ejemplo, que estas poblaciones
1 Diario HOY, 28de Septiembre de 1994.
concentran habitantes que vienen dedistintos lugares del país, así como de diversas etnias. Por estas consideracioneslos procesos de socialización son muycomplejos y no exentos de conflictos.
Pese al bajo nivel de concentración dela población urbana, ya se perciben algunos problemas ambientales. Debidoa las caracteristicas del modelo de desarrollo urbano que va imponiéndose concentrador, expansivo, especulativo yexcluyente- la articulación con el ecosistema regional empieza a mostrarciertos desajustes, uno de los cuales yquizás el de mayor incidencia sea el saneamiento urbano.
El tema urbano en la amazonía es importante, por que la inserción de las
90 LA CIUDAD AMAZONICA: MODELO CENTRIFUGO
ciudades se produce en un ecosistema muy particular. De allí que sea revelador que, en el contexto del seminario "Desarrollo sustentable en laamazonía", organizado por FundaciónNatura, ILDIS y CIESPAL, se hayarealizado una mesa redonda destinada a discutir el tema de la ciudadamazónica.
Con el afán de aportar algunos elementos al debate, quiero plantear cuatro hipótesis y tres líneas estratégicas quepermitan enfrentar la problemática.
Hipóteis primera:EN LA AMAZONíA. LA URBANIZACIÓNESTÁ EN PROCESO DE CONSOLIDACIÓN
Es imprescindible hacer la distinciónentre lo urbano y la urbanización. para entender que la existencia de ciudades son una condición necesaria. peroinsuficiente, para que haya proceso deurbanización. En otras palabras, la ciudad se presenta como un hecho histórico anterior a la urbanización.
En la amazonía, mientras hay ciudadesque nacen en la época colonial. el pro-
ceso de urbanización se define reciénen la coyuntura petrolera de inicios dela década del setenta.
Al menos hay tres aspectos que apuntan a ese sentido: el.establecímíento deuna economía de enclave que permite elnacimiento de ciudades de servicios.vinculadas directamente a la producción petrolera; el incremento de la capacidad de respuesta del Estado vía elgasto público. permite la realización deuna serie de inversiones urbanas e interurbanas que logran una mayor relación entre las ciudades; y, una colonización extensiva basada en concesiones, desarrollos empresaríales y espontáneos.
De aquella época para acá, el procesose ha intensificado. al grado que la urbanización de la amazonía se encuentraen una fase de consolidación.
Hipótesis segunda:LA CIUDAD AMAZÓNICASE CARACTERIZA POR SER CENTRíFUGA
La ciudad en la amazonía asume lacondición de espacio de irradiación
hacia su región circundante y delugar de concentración de los servicios de su área de influencia. Esmás un eje de avanzada hacia la región, que un centro de acumulaciónregional.
Tal situación se explica por que la diferenciación del campo y la ciudad vienedesde afuera de la región y con una estrategia económica clara, que rompecon los procesos histórico-culturalespropios de la zona y, por su velocidad ycaracterísticas, impiden una interrelación adecuada con el ecosistema amazónico.
Estas condiciones permiten definir elmodelo de la ciudad Amazónica comocentrífugo, diferente de la ciudad serrana o costeña, que es más bien centrípeta. Es probable que esta condición sea temporal, en consideración aque puede ser una fase de la urbanización en la región. Esto significa quea corto plazo puede revertirse la situación hacia una lógica centrípeta, conlo cual, a partir de ese momento, podrían agudizarse los problemas ambientales.
LA CIUDAD AMAZONICA: MODELO CENTRIFUGO 91
Hipótesis tercera:EL SISTEMA URBANO AMAZÓNICESTÁ ANCLADO EN CABEZASDE INTERMEDlACIÓN INTERREGIONALES.
Por la cualidad centrífuga que adorna ala ciudad amazónica, el sistema urbanoen construcción se arma sobre la basede ejes de desarrollo anclados sobre cabezas de intermediación ínterregíonales. Así la sierra y la Amazonía se unena través de los siguientes pares: QuitoTena-Nueva Laja. Ambato-Puyo, Cuenca-Macas y Laja-Zamora.
Estos ejes transversales y sus respectivas cabezas. gracias al propio procesode urbanización y al avance de las viasde comunicación íntraregíonal, poco apoco tienen una mayor integración longitudinal que se expresa, por ejemplo.en la formación de los consorciosorientales.
Hipótesis cuarta:LA HEGEMONíA LOCAL ESTÁEN PROCESO DE CONSTITUCI(IN.
El municipio Amazónico aún no lograasumir la prevalencia dentro de los dís-
92 LA CIUDAD AMAZONICA: MODELO CENTRIFUGO
tintos poderes locales en juego. El conjunto de estos poderes, que son de diferente origen y razón histórica, están enproceso de construir una hegemoníaque permita generar un gobierno locallegítimo y representativo.
ALGUNOS LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS
El desarrollo urbano sustentable debeprovenir de una triple dimensión: político-cultural, como instancia de construcción de ciudadanía, de mediaciónde lo público, de impulso a la socialización; económica, como aparato productivo, patrimonio y capital fijo queresuelve las necesidades; y, ambiental, como construcción artificial en desarrollo armónico. En la Amazonía,estos factores deben construirse apartir de:
l. La hegemonía local sobre la base delo municipal no debería generalizar-
se, porque conduciría a la homogeneización. El respeto a los históricospoderes locales de la Amazonía es unpunto de partida que más bien debería fortalecerse con los procesos dedescentralización.
2. Impulsar los ejes de íntermedíaeíóncon una mejora de la infraestructurade transportación y comunicación(medios regionales, como la televisión) y el fortalecimiento de la vocación productiva de la región.
3. El modelo de desarrollo urbano debería combinar lo centrífugo y lo centrípeta, a la manera de un continuourbano-regional, que rompa la lógicaespeculativa del crec1m1ento suelo.Mantener este carácter expansivo dela ciudad en términos de continuo.pero cambiando su origen especulativo, puede ser bueno. Si en Quito esnegativo, en la Amazonía podría serpositivo.
LOS GRANDES TEMAS
Es'lructura urbanay servicios
95
La infraestructura urbana:
DEL SERVICIO AL BENEFICI01
En la ciudad coexisteninfraestructuras de diversas
tecnologías y funciones.
Con el acelerado proceso de transformación de la ciudad, la funcionalidadde la infraestructura urbana tiende acambiar. De un tiempo a esta parte seobserva en América Latina un cambiode óptica debido al nuevo carácter queasume dentro del desarrollo urbano, elincontenible incremento de los déficit ya la baja calidad de la misma.
En ello tiene mucho que ver el agudocrecimiento de las ciudades que se vivedesde la segunda posguerra, el desarrollo tecnológico y el avance neoliberal
1 Diario HOY, 20de Octubre de 1993.
que tiende a redefinirlas en el contextode la llamada modernización del Estado, con lo cual pasan de prestatarias deservicios a objeto de beneficios.
Tanto la infraestructura urbana comola ciudad son productos históricos,que con el paso del tiempo van transformando sus características y relaciones. Antiguamente, por ejemplo. eltransporte urbano no tenía el peso queactualmente lo tiene, porque en ciudades pequeñas y con pocas funcionesson menores las necesidades de movilización de las personas y los bienes.El metro y el trolebus se justifican enciudades donde deben movilizarse significativos volúmenes de personas,desde grandes distancias y de manerarápida.
96 DEL SERVICIO ALBENEFICIO
LA JUSTIFICACiÓN DE LA INFRAESTRUCTURA
Conforme las ciudades se hacen másgrandes y complejas. requieren de unmayor número y calidad de infraestructuras. Hoy son más que antes y cada una de ellas tiene sentido en la relación con las otras: la energía eléctrica no solo que está enlazada con las decomunicaciones yagua potable sinoque son sistemas interurbanos interconectados que, incluso, superan los limites nacionales.
En la actualidad cada una de ellas y ensu conjunto. cumplen más funcionesde las que originalmente estaban previstas: si antes el agua potable estabadestinada de manera exclusiva al consumo humano, hoy está ligada -entreotros- al aparato productivo. a la legitimación del orden social. a mejorar lacalidad de vida de la población y a queopere la ciudad.
La transformación del carácter de lasinfraestructuras conduce a entenderlabajo una consideración dinámica. deconcebirla como un flujo continuo. Yano se trata de privilegiar una de las etapas del proceso -generalmente la de la
producción de la infraestructura- sinode verla como un sistema que tiene varios momentos diferenciados que debenrecibir la misma atención.
Esta condición es fundamental a la hora de estructurar politicas porque. porejemplo. en la basura se ha puesto laatención principal en la disposición final de los desechos. más que en la reducción de la propia producción de labasura en la fuente.
En el caso del agua potable. el énfasis esta dado en la producción de nuevos caudales. más que en la reducción del desperdicio o la mejora de la distrlbudón.
En la energía eléctrica se privilegia laproducción por sobre el control del consumo. Y así por el estilo. se puede observar como cada infraestructura encada ciudad privilegia alguna etapa delproceso. con todas las distorsiones queello provoca.
UN DESARROLLO DIFERENCIADO
Pero el carácter dinámico también tieneque ver con la articulación de las in-
fraestructuras producidas en épocashistóricas distintas, debido a que sefueron desarrollando de manera diferenciada a 10 largo del proceso de cadaciudad: de la telefonía alámbrica o inalámbrica, a la celular.
De esta manera. dentro del proceso urbano de la ciudad coexisten infraestructuras de diversas tecnologías y funciones, de tal manera que, mientras en
"algunos casos se debe tener en cuentasu mantenimiento y reposición, enotros será necesario incrementar susámbitos de cobertura.
Hoy en día se llega a la situación de quelas infraestructuras son protagonistascentrales de la operatoria de la ciudades y por 10 tanto uno de los ejes de laconflictividad urbana. Paulatinamentelas ciudades tienden a depender cadavez más de las infraestructuras, con 10cual hay dos efectos claros: por un lado. el eje del desarrollo urbano se traslada de la producción del suelo urbanoa la producción de las infraestructurasy, por otro lado, la vulnerabilidad de lasinfraestructuras se incrementa sustancialmente. al extremo de afectar al conjunto de la ciudad. Con esto se quiere
DEL SERVICIO AL BENEFICIO 97
decir que si bien los alarmantes déficithistóricos de las infraestructuras sonun problema para la calidad de vida dela población, no es menos cierto que yaempiezan a afectar la propia operatividad y funcionalidad de la ciudad.
UNA CIUDAD VULNERABLE YDE RIESGO
El terremoto de México en 1985 nosmostró que la infraestructura de comunicaciones centralizada, tal como ocurre con la ubicación de las antenas enel Pichincha en Quito, no sólo que haceuna infraestructura vulnerable en simisma sino también al conjunto de laciudad.
Buenos Aires, con las inundaciones periódicas que sufre agudiza sustancialmente el transporte global. Guayaquil,que no tiene resuelto su alcantarilladose paraliza regularmente en las épocasinvernales. Colombia, Ecuador y Perúcon el fuerte estiaje que viven desdeprincipios de esta década, mostraronlas limitaciones de los sistemas hidroeléctricos basados en un mismo régimende lluvias; La desgracia reciente deGuadalajara nos demostró, entre otras
98 DEL SERVICIO AL BENEFICIO
cosas, la necesidad de renovación ymantenimiento de las infraestructurasy sus relaciones.
Pero, paradójicamente, también hayciertas infraestructuras que se van contra su propia razón de ser: en Santiagode Chile es la misma infraestructuradel transporte la que incrementa la vulnerabilidad por contaminación atmosférica, debiendo restringir su circulación durante algunos días y horas. EnQuito, la zona hospitalaria está ubicadaen un lugar de importante riesgo natural: el aeropuerto y el Beaterio son infraestructuras que incrementan losriesgos del norte y sur respectivamente.Por otro lado, tampoco se puede desconocer que la ausencia de las infraestructuras en ciertas zonas de la ciudadhace más vulnerables a sus habitantes.
BENEFICIO OSERVICIO
De allí que un aspecto medular paramejorar la calidad de vida de la población. reducir la vulnerabilidad de laciudad e incrementar la participaciónsocial sea el tema de la gestión de lasinfraestructuras. En su tratamiento ac-
tual se perciben posiciones dicotómicasirreconciliables que poco aportan al debate de sus soluciones: las que plantean que deben ser producidas exclusivamente por el sector privado (beneficio), o las de su antítesis, que el Estadolas debe proveer (servicio).
Lo que si es claro es la necesidad de suorientación a la demanda, la participación de un financiamiento de distintoorden y la generalización de una cultura de pago. Y también, que el marcoinstitucional de gestión de las infraestructuras se vinculen: no puede ser queINECEL, lEOS y EMETEL, entre otras.no sólo que no tienen relaciones clarasentre si, sino que tampoco se inscribenen una política nacional.
La discusión alrededor de la tecnología debe incorporarse, no solo porquela ciudad es el espacio fundamentalde la innovación, sino también porquelos crecientes requerimientos de infraestructura urbana dependen engran medida de opciones y desarrollostecnológicos. En otras palabras, lasciudades no sólo son escenarios delcambio tecnológico, sino también suproducto.
Sin duda que la apertura de foros dediscusión sobre estos tópicos permitirá consensos amplios de solución,con lo cual se podrá superar el problema ampliamente reconocido deque tal como se están produciendo
DEL SERVICIO ALBENEFICIO 99
las infraestructuras urbanas. muestran una manifiesta incapacidad paramejorar la productividad urbana. lascondiciones de vida de la poblaciónmayoritaria y el funcionamiento armónico de la ciudad.
100
Más que un medio de transporte
EL TROLEBUS EN QUIT01
El trolebus está llamado a ser elgran eje de transformación del
conjunto del sistemade transportación urbana de
Quito, que requiere de unareforma urgente.
El transporte urbano es uno de losproblemas de más gravedad en la mayoría de las ciudades de América Latina, al extremo que -íncluso- afecta alpropio funcionamiento del conjunto dela urbe.
Quito no escapa a esta situación, prueba de ello que la tradicional impuntualidad quíteña encontra su excusa o justificación en el tiempo perdido en eltransporte. Sin duda que esto demuestra palmariamente la legitimación que
1 Diario HOY, 12de Enero de 1994.
ha logrado la solución a la impuntualidad en el problema del transporte.
EL PROBLEMA
La movilidad de la población de Quitoya superó la barrera cabalística del millón de viajes diarios. Así, mientras el800!ó de la población de Quito se traslada a través de 39 cooperativas de buses que controlan 751íneas y 2.100 buses, sólo el 200!ó de los habitantes lohace a través de más de 120.000 vehículos privados.
El inusitado crecirntento del parque automotor que enfrenta la ciudad -máspor la apertura indiscriminada de lasimportaciones que por una política detransporte-, termina por desnudar losgrandes problemas de la transportación
en la ciudad y por evidenciar la crtsíspor la que atraviesa.
El usuarío del transporte público soporta una pésima "calidad del servicio".porque los tiempos de espera son superíores a los de movilización. la propiavelocidad de transportación es lenta.los incrementos de los accidentesmuestran lo ríesgoso que es viajar enlas vetustas unidades. la falta de control técnico y operatorío del sistema hacen incómodo y estresante el viaje. elincremento los índices de contaminación son alarmantes. etc.
La base de la transportación. su "infraestructura". muestra altos grados desaturación y obsolecencia. Así, el diseño de las líneas de buses es antítécníco, las vias y su estado se encuentransaturadas y las unidades tienen unaedad promedio superíor a los 17 años.
Por otro lado. la propia "organización"que tiene del sector se expresa en unsistema anárquico en el que coexistenmúltiples instituciones públicas privadas y comunales como: el Municipio deQuito. el Consejo Provincial. varios ministeríos, los consejos de tránsito. la
EL TROLEBUS EN QUITO 101
Policia Nacional. las cooperativas debuses. busetas, taxis. camiones y camionetas. Esta convergencia multí-ínstitucional hace. en la práctica. que eltransporte sea inmanejable.
De allí que el esquema de operación detodo el proceso de produccíón sea totalmente inadecuado. Las políticas estatales se han dírígído. por un lado. a ladiscusión exclusiva de una tarifa general para el país. sea directa o indirecta(subsidios bajo múltiples formas) y. porotro. a afectar colateralmente con lasmedidas macroeconómicas al funcionamiento del sector.
GRAN DIFERENCIACiÓN
Otro componente fundamental de laproblemática es el de la estructura urbana de la ciudad. Quito es una urbelongitudinal que cuenta con una centralidad extendida que exige desplazamientos obligados desde todos suspuntos hacia un mismo sitio. Pero también sus funciones urbanas muestranuna gran diferenciación entre si: los lugares de residencia. trabajo. comercio yservicios están dispuestos de tal mane-
102 EL TROLEBUS EN aUlTO
ra que exigen movimientos complejos ydistantes.
y, lo más grave, es que la racionalidadseguida para enfrentar los problemas hasido la tradicional lógica de la sumatoria: más vías, más buses, más líneas,más extensión; con lo cual, en vez de solventar los problemas, se termina por reproducirlos a un nivel superior. La medicina resultó peor que la enfermedad.
Definitivamente hoy hay un problemade escala, distinto al que se tema nohace mucho tiempo. Tal situación exigeun salto hacia una nueva racionalidaddel conjunto del sistema que indudablemente pasa por encontrar una solución a la masificación del transporte.
LA TRIPLE PROPUESTA:LEY DE METROPOLlZACIÓN, TROLEBUSYEMPRESA DE TRANSPORTE
Con la aprobación de la Ley del DistritoMetropolitano, que les asigna a losConsejos Metropolitanos de Quito yGuayaquil la responsabilidad de la planificación y la gestión del transporte urbano, se abre una enorme posibilidad
para encontrar una solución integral alconjunto del sistema.
En Quito desde hace 4 años se viene estudiando y discutiendo de manera amplia el tema, habiéndose llegado a laconclusión de que el trolebus es la alternativa más ventajosa. Es la modalidadmenos contaminante, sus costos son losmás bajos -tanto en producción como enmantenimiento-, se integra más fácllmente a las condiciones ambientales dela ciudad, permite una mayor racionalidad de la globalidad del sistema. etc.
Pero si alguna duda queda. no se puede dejar pasar por alto la aceptación delproyecto por parte de dos gobiernos nacionales. dos gobiernos municipales yuna campaña electoral. de tal maneraque alrededor del tema trolebus se puede decir existe un gran consenso. Hoy.más bien, el debate debe trasladarse asu puesta en práctica y a buscar que logre la mayor eficiencia.
EJE DE LA TRANSfORMACiÓN
Por eso es que el Trolebus está llamadoa ser el gran eje de la transformación
del conjunto del sistema de la transportación urbana. Ello significa articularsea una concepción integral del desarrollourbano, definir la red general de latransportación y crear su propio marcoinstitucional de gestión.
En el primer caso, será el apuntalamiento al Plan del Distrito Metropolitano de Quito -que tiende a la constitución de una ciudad policéntrica- paradisminuir el número de viajes por medio de la mejor organización de las actividades urbanas. En el segundo caso,convertirse en la columna vertebral, enel eje de articulación de la totalidad dela red de líneas de buses, busetas y taxis. Y, en el tercer caso, definir un nuevo esquema institucional de gestión delservicio que pasa necesariamente por lafórmula señalada por el Alcalde Mahuad: estructurar la primera EmpresaMunicipal de Planificación y Gestión delTransporte en el Ecuador.
QUITO POR GUAYAQUIL
En 1990 Y cuando el Municipio deQuito había logrado definir las basesde la propuesta de transporte semi-
EL TROLEBUS EN auno 103
masiva del Trolebus, el Alcalde deaquel entonces Rodrigo Paz le propuso al Presidente Rodrigo Borja que seutilicen para Guayaquil -con el fin deque pueda contar también con unasolución a corto plazo- tanto los estudios sobre transporte para Quito como el equipo técnico que lo había formulado. Hoy con la aprobación de laLey de Distrito Metropolitano y con elrequerimiento público que ha realizado el Alcalde de Guayaquil, bien podría nuevamente actualizarse esteapoyo de Quito y su Municipio a Guayaquil y sus habitantes. El Dr. Mahuad ha indicado su disposición acontinuar con la tradición de colaboración con Guayaquil.
¿QUÉ SON LOS BUSES ARTICULADOS?
• Son vehículos articulados que operansobre neumáticos con propulsióneléctrica.
• Se adaptan fácilmente a la topografiade la ciudad. pues vencen pendientesde hasta 18% y la altitud no afecta alrendimiento de su motor eléctrico.
• No contaminan la atmósfera con emisiones sólidas o gaseosas.
104EL mOLEBUS EN auto
• No afectan las edificaciones porqueproducen menos vibraciones.
• Por su diseño moderno y funcionalpodrán llevar hasta 180 pasajeros.
• Su mantenimiento es muy fácil puesconstan de 300 piezas frente a las5.000 que tiene un bus convencional.
• Está diseñado para operar aún encondiciones de emergencia y racionamiento eléctrico.
• Los trolebuses están diseñados parabrindar comodidad y seguridad alusuario.
• Disminuirá el tiempo del viaje puesto
que los trolebuses circularán por uncarril exclusivo sin tráfico que los interrumpa.
• La ruta contará con 20 paradas y servicios de telefonía, casetas de boletos,revistas y periódicos.
• Se revalorizarán las edificaciones yse descongestionarán los sitios delas actuales paradas improvisadas,disminuyendo el peligro de accidentes, rescatando el espacio públicode las aceras y permitiendo el embellecimiento de las fachadas y elentorno.
105
La no basura y el no transporte
LA CIUDAD DEL DESPILFARR01
Las características expansivasy especulativas del modelo
dominante de desarrollourbano y de ciertas políticas
exclusivamentesectoriales, tienden a
profundizar unalógica de rendimientos
decrecientes en cada unode los componentes urbanos,
asi como en su conjunto.
Por ejemplo, los rendimientos de lainfraestructura y los equipamientosurbanos son menores en ciudades extensas, especulativas, desarticuladas yde baja densidad poblacional. Pero
1 Diario HOY, 25de Mayo de 1994.
también, las políticas que privilegian laproducción de caudales de agua potable por sobre el mantenimiento de lared, encontrarán en poco tiempo problemas de fugas del agua producida.En uno y otro caso el desperdicio esevidente.
En una ciudad organizada sin que exista un equilibrio entre las políticas dedesarrollo urbano y las correspondientes a las infraestructuras, en un con»texto de una sociedad que se funda enel desperdicio, conduce a la existenciade una urbe cara, de baja productividad, mala funcionalidad y que tiende adesarticularse.
Quito produce más de 1.000 toneladasde basura al dia y más de un millón de
10& LA CIUDAD DEL DESPILFARRO
viajes diarios de promedio. Ello significa que cada persona produce sobre los700 gr. de basura y viaja cerca de unavez por dia.
¿PORQUÉ PRODUCIMOS TANTA BASURA?
¿Porqué se produce tanta basura?¿Porqué hay tantos viajes en nuestrasciudades? ¿Son necesarios estosviajes? ¿Se puede disminuir la basura? Preguntas muy válidas que, incluso, pueden extend.erse a otros camposcomo: la inversión pública, la eficiencia de la administración de la ciudad,las propuestas de planificaciónurbana, la ausencia de las políticassociales, etc.
Como un primer intento de respuesta,se puede señalar que no solo es posible racionalizar y disminuir la basuray los viajes sino que es preciso hacerlo, porque en caso de que ello no acontezca serán un efecto regresivo mayorpara su funcionamiento y desarrollo.De allí que es un imperativo entrar enuna política tendiente a racionalizarestos desperdicios, que literalmentenos ahogan.
LA NO BASlIRA:ELIMINAR EL RESIDUO
Los desechos, por definición, son unresiduo de algo sustantivo. De tal manera que mientras menos residuoshaya, habrá menos desperdicios y,por tanto, la optimización será mayor.Pero que es lo que ocurre en una sociedad de consumo como la nuestra:cada vez el residuo es mayor. Si para1990 se estimaba en 660 gramos elpromedio de basura que producía unapersona por día, para el año 2.000 será de 780 gramos.
Pero lo que más llama la atención esque la producción de basura es distinta según el estrato socio-económico. AMayores recursos mayor es el desperdicio: mientras el estrato bajo produce410 gramos, el grupo de altos ingresoslo hace en 1.095 gramos por personaal dia. De allí que la basura en las zonas residenciales de altos ingresostenga una composición de productosde desecho similar a la de los países endesarrollo.
¿PORQUÉ SE PRODUCE TANTA BASURAY PORQUÉ TIENE ESA CARACTERíSTICA?
Por que en general la vida útil de las cosas baja notablemente. al extremo deque un mismo producto ya no dura lomismo que antes. Es que no se trata desatisfacer una necesidad sino de estimularla a través de la moda, teniendocomo base de la maximización de la ganancia. De allí que estamos en una época en la que priman no solo los envasesdesechables, sino también los productos. Los afanes puramente publicitarioshacen que envoltura sea más grandeque el producto comprado. 0, en su defecto, que cuando se necesite una determinada mercadería le exijan comprar tres.
Es imprescindible entrar en otra lógicarespecto de la basura. No solo por loscostos que significa su administración,sino por que su cantidad y composición empiezan a generar impactos dañinos a nivel ambiental. ¿No será posible pensar nuevamente en una Ley delconsumidor?
Sin duda que el punto de partida seráponer mayor atención a la reducción de
LA CIUDAD DEL DESPILFARRO 107
la basura, a la optimización de la producción via reducción de los residuos.La ciudad más limpia no es aquella querecoje la basura, sino la que menos laproduce. Ello implica iniciar campañasdirigidas a reducir la basura en la fuente, a recoger la producida, a y a reciclarla que quede, en un marco general deplanificación urbana.
EL NO TRANSPORTE:LA INTEGRACiÓN SOCIAL
El transporte, en cambio, representa lacomunicación. la interrelación entre lasdistintas actividades urbanas: las sociales, económicas, políticas, servicios \T
culturales. Es que la necesidad deltransporte surge cuando estas se encuentran dispersas, desestrueturadas omal dispuestas.
Para solventar esta diferenciación fU11cional se generó, en un momento deldesarrollo de nuestras ciudades, unconjunto de grandes inversiones vincu ladas al transporte. Sin embargo, su racionalidad ha entrado en crisis por elpoco rendimiento que tienen, y por losaltos costos que significan en un contexto de crisis económica.
10S LA CIUDAD DEL DESPILFARRO
ALTERNA-nVAS INNOVADORAS
De allí que hoy se buscan alternativasmás innovadoras y creativas. pero conmenos costos y mejores resultados. Unprímera evidencia se refiere a la priorización de inversiones por fuera deltransporte. como pueden ser la definición de ciudades polícéntrícas, la equidistancia en la accesibilidad a los servicios. la recuperación del sistema vialocioso. la racionalidad de los horartosde trabajo. educación y servicios. entreotros.
La racionalidad del transporte es lo menos racional que existe. No solo que lafuncionalidad de la ciudad se organizaen relación al automóvil. sino que también el espacio urbano está mayoritariamente destinado a su uso: cerca del400/0 del territorio de una ciudad lo ocupa el automóvil. Y sin embargo. hoyesuno de los problemas centrales de laciudad.
HABLAN LAS CIFRAS
Mientras el 90 por ciento de los viajesse realizan en transporte público -utílí-
zando el lOOA> del parque automotor y el35 por ciento de las vías-, el 10% de losviajes se desarrollan en transporte privado -usando el 90 por ciento del parque automotor y el 600Ál de las vías-o Ycon la tendencia. si se mantiene, a incrementarse aun más.
Hay que replantear el tema del transporte sobre la base de su negación. Porque decir no al transporte significa, como lo señala Stanislau, reducir la necesidad de traslado principalmente motortzado individual; es la reconquista delos espacios y los tiempos sociales, es larecuperación del valor de los barríosantiguos. de los centros históricos, delos parques. de la segurídad, del traslado por transporte colectivo, por bicicleta y a pie.
LA NO BASURA YEL NO TRANSPORTE
La NO BASURA Y EL NO TRANSPORTEsuponen pensar en un nuevo modelo deciudad que valorice lo socíal, que optimice lo económico y que, por sobre todo, elimine el derroche urbano. No esposible seguir construyendo una ciudad basada en el despilfarro.
LA CIUDAD DEL DESPILFARRO 109
CALCULO DE LA PRODUCCION DE BASURA(Per capita en Quito, 1990)
Estrato Porcentaje Producción Per Producción PerSocio-económico Población Cápita anual Cápita Diaria
Bajo 29.98 150 0.41Medio 56.06 250 0.68Alto 13.96 400 1.09
Fuente: Dirección de Planificación Municipio de Quito, Plan Distrito Metropolitano de Quito, Vol. 2, Quito, 1991.
110 LA FLOTACION DEL AEROPUERTO DE QUITO
Una visión urbana del problema
LA FLOTACION DEL AEREOPUERTO DE QUIT01
Si bien en sus orígenes elaeropuerto fue unfactor devalorización del suelo, con
el paso del tiempo latendencia se ha revertido.
El debate sobre los aeropuertos deQuito y Guayaquil nuevamente se encuentran entre los temas centrales. Yesto ya es recurrente desde 1965 enque se plantea por primera vez la conveniencia de la reubicación. Son cercade 30 años.
Ultlmamente ha revivido la discusiónpor la inconsulta decisión de la DAC dereubicar parcialmente algunas de lasfunciones del aeropuerto de Quito. Co-
1 Diario HOY, 15de Junio de 1994.
mo si la solución estuviera en esparcirlas funciones aeroportuartas por distintas ciudades del país.
Lo que si queda claro es el diferimientoconstante de la solución del problema,bajo el argumento siempre manido, pero carente de realidad, de recluirse enel recurrente y permanente justificativode la crisis económica como explicacióndel despropósito; sobre todo mientrasse despilfarran fondos en obras de relumbrón o en prácticas inmorales quequedan en la impunidad.
DISTINTAS PERSPECTIVAS
Se tienen argumentos para el debateque provienen de distintas perspectí-
vas. Existen razones políticas. por el carácter marcadamente regionalista queha asumido la reubicación de los dosaeropuertos con un costo estimado en280 millones de dólares. Sociales. entanto es una fuente permanente de inseguridad por la potencialidad -la realidad- de accidentes. Ecológicos. debidoa los altos niveles de contaminación porruidos. Técnicos. por los problemas queintroducen la altura sobre el nivel delmar y la implantación geográfica.
Sin embargo de ello y por el hecho deque el aeropuerto esté enclavado en laciudad, es muy poco lo que se ha dichorespecto de sus implicaciones urbanas, tanto en sus áreas inmediatas.cuanto en su área de influencia general. Ello obliga a intentar una explicación desde esta dimensión. que sin serdefinitiva, incorpora nuevos elementosde análisis.
En primer lugar. la implantación de unaeropuerto. por su magnitud y característícas, es una actividad que atrae yarticula un conjunto de funciones urbanas. convirtiéndose en un factor significativo para que una ciudad se dínamice o se estanque. Mas aun en la ac-
LA FLOTACION DEL AEROPUERTO DE QUITO 111
tualidad con el rol internacional quetienen las ciudades capitales en el contexto de la globalización y de la apertura a gran escala.
CRECIMIENTO EXPANSIVO
Durante las décadas del cincuenta y sesenta se observa en algunas ciudadesdel país un crecimiento expansivo. quese debe en gran parte a la implantaciónde obras de infraestructura para el tráfico aéreo. Este es el caso de las ciudades grandes de Quito y Guayaquil. dealgunas intermedias como Portovíejo,Manta y Cuenca. y de otras pequeñascomo Shell Mera y Tena.
Es interesante observar como la implantación de los aeropuertos en las periferias inmediatas a las ciudades, generó un crecimiento altamente expansivo y especulativo de tierras; al puntoque su crecimiento fue marcado fuertemente por la realización de estas obras.
Quito no es la excepción; por el contrario. se puede aseverar que la consolidación de la tendencia de crecimiento dela ciudad hacia el norte. el fortalecí-
112 LA FLOTACION DEL AEROPUERTO DE QUITO
miento de la centralidad en la zona dela Mariscal Sucre y la profundizaciónde su desarrollo longitudinal, se debeen gran parte a la presencia del aeropuerto en la zona.
Es por ello que salta inmediatamente lapregunta: ¿Por qué se construyó el aeropuerto de la ciudad en el lugar actual? Y tratando de generalizar al conjunto de los casos señalados: ¿Por quése siguió la misma lógica periférica deimplantación de los aeropuertos en elresto de las ciudades? La pregunta espertinente también respecto al futuro:¿Se deberá seguir la misma lógica deubicación en las nuevas realizaciones?
FACTOR DE VALORACiÓN
Si bien en sus orígenes el aeropuerto deQuito fue un factor de valorización delsuelo urbano inmediato, con el paso delos años esta tendencia se revirtió, porcuanto el funcionamiento de un aeropuerto exige edificaciones colindantesde baja altura. En otras palabras, lasrazones técnicas de operación -como elcono de aproximación- demandan queel suelo urbano circundante no se utili-
ce en su máxima capacidad, lo cualconduce a una presión sobre otras zonas de la ciudad, desparramando susefectos negativos hacia lugares más lejanos y produciendo un desarrollo urbano altamente expansivo, antítécníeoy costoso.
En una primera etapa la ubicación delaeropuerto estimuló el desarrollo de laCiudad pero en la actualidad su implantación tiende a ser recesiva. Si en el pasado generó una ampliación de la oferta de suelo a la manera de expansiónurbana -que por lo menos favoreció aalgunos sectores medíos-, hoy lo hacesobre la base de una serie de determinaciones adicionales que le conducen aun proceso prácticamente incontrolabley regresivo para el conjunto de la ciudad, y de beneficio para ciertos grupossociales altamente restringidos.
LA REUBICACiÓN COMOPROCESO DE ESPECULACiÓN
Pero los efectos urbanos no se localizanexclusivamente en su periferia inmediata y en el conjunto de la zona nortede Quito. También, desde no hace mu-
cho tiempo se vive, bajo la sola expectativa de la reubicación del aeropuertohacia la zona de Pifo, un proceso altamente especulativo de transformaciónde sus tierras aledañas. de modificación de la ecología. de expulsión de lapoblación (Quito en especial). de transformación de las tradiciones culturalesde la zona, entre otras.
Para nadie es desconocido el doble proceso que se ha producido:
l. La transformación de la vocaciónagrícola de la zona, por la introducción de nuevos cultivos bajo formasintensivas de capital (Frutillas, flores,etc.) y por la generalización de los denominados terrenos de engorde. 2. Laredefinición de la tendencia de la tierra sobre la base, en unos casos deconcentración de propiedad por compras realizadas en el período de laDictadura militar o a través desu fraccionamiento bajo la modalidadde huertos familiares o fincas vacacionales.
Realizando un balance de los efectosque produce la actual implantación y la
LA FLOTACION DEL AEROPUERTO DE oono 113
expectativa generada por su reubicación, es importante que se regule o reoriente el desarrollo de la zona norte dela ciudad. uno de cuyos instrumentoses y debe ser la reubicación del aeropuerto.
LEGISLAClltN PARTICULAR
Se debería desarrollar una legislaciónparticular para la periferia inmediata alaeropuerto, por la que se impida elreemplazo anárquico de estructuras arquitectónicas y urbanas en buenascondiciones (un proceso de renovaciónurbana parecido al que se vive en laMariscal Sucrel, se norme el uso delsuelo y, lo que es más importante. secontrole la especulación de los preciosdel suelo.
Respecto de su nueva implantación. sedebería expropiar un área suficientemente importante como para controlarlos procesos futuros y potenciar losprocesos productivos agrarios. integrando las áreas especulativas hoyexistentes y apoyando al campesinoparcelario.
LOS GRANDES TEMAS
Ciudad:polí'Uca y cultura
117
Los alcaldes se transforman en posibles candidatos
¿LA HORA DE LOS ALCALDES?1
Hacia la presidencia:antes, ser abogado; hoy,
tener experiencia comoalcalde y formaciónprofesional técnica.
En la antigua Grecia tuvo lugar el nacimiento simultaneo e indisoluble de laciudad y la política, al extremo que nose diferenció la ciudad del Estado. Esto es posible porque la polis griega,fundada en la democracia, integraba alciudadano a su actividad, quien la asumía como propia. De esta manera seconstruyó la trilogía inseparable compuesta por la ciudad, el Estado y laciudadanía.
1 Diario HOY, 13de Octubre de 1993.
LA CIUDAD PRIMERAFORMA DE PARTICIPACiÓN
La historia urbana nos enseña que laciudad fue la primera forma de participación ciudadana. Sin embargo, estesentido histórico se fue perdiendo debido, entre otras razones, a que el excesivo crecimiento urbano fue restandoatributos a la condición de ciudadaníay a que el Estado se volvió vez más complejo hasta establecer una separaciónmuy grande con la sociedad civil. Paulatínamente los mecanismos de participación se transformaron en delegaciones, en sufragios simples que no comprometen al votante.
Sin embargo, de un tiempo a esta partey en el contexto de la redemocratización
118 LA HORA DE LOS ALCALDES
que vive América Latina. se observa labúsqueda de una mayor representaciónpolítica a través de una aproximacióninteresante entre políticos y ciudad que-al menos- se expresa en la elección popillar de alcaldes y en que algunos deellos opten. con buenas posibilidades aotras posiciones nacionales. Si la presencia de un nuevo tipo de políticos renova la relación con la ciudad. no sepuede decir 10 mismo de los partidospolíticos que desgraciadamente vivenun proceso de vaciamiento de ciudadanía. de escasa promoción de nuevos sujetos sociales de base urbana y de ausencia de comprensión del fenómenourbanístico.
DE ORADORES ATÉCNICOS
Dentro del calendario electoral que seavecina en Latínoaméríca, se presentaun hecho político novedoso e interesante: algunos candidatos presidencialespreviamente cumplieron las funcionesde Alcalde. Los nombres más significativos son: Andrés Pastrana de Bogotáen Colombia. Manuel Camacho Solís deCiudad de México en México. JaimeLerner de Curttiba en Brasil. Tabaré
Vázquez de Montevideo en Uruguay. Ricardo Belrnont de Lima en Perú, JoséFrancisco Peña Gómez de Santo Domingo en República Dominicana y Rodrtgo Paz de Quito en Ecuador.
El cambio que se observa en la trayectoría política yen el perfil de los candidatos presidenciales es evidente e interesante: si hace algunos años el ser ahogado y haber hecho carrera política desde el parlamento era prácticamente unacondición para ser considerado candidato presidencial. hoy parecerla necesarío tener una experiencia alca1dicia yuna formación profesional mas ligada alas opciones prácticas o técnicas: economía, administración de empresas, tngeníería o arquitectura. Evidentementeque esto tiene que ver con el pragmatismo reinante, la despolitlzación deleseenarío político y el peso relativo que asumen ciertas sociedades locales.
HECHO pOLíTICO INÉDITO
Esta situación es más clara en el Ecuador cuando ellO de Agosto de 1992ocurre un hecho inédito en la historianacional: Sixto Durán Ballén, arquítec-
to y ex alcalde de Quito asume la presidencia de la República; León FebresCordero, ingeniero y ex PresidenteConstitucional se convierte alcalde deGuayaquil y Jamil Mahuad, abogado yex-candidato presidencial llega a la alcaldía de Quito. Pero el hecho llamaaún más la atención, si se observa queen estas tres elecciones hubo una polarización evidente y que cada una de lasautoridades proviene de tres partidospoliticos distintos.
¿Porqué los alcaldes se transforman enposibles candidatos presidenciales?Obviamente porque hay un mayor pesode las ciudades en la política de la horaactual de América Latina: sobre el 70%de su poblacion es urbana y el númerode electores es aún mayor. Pero el hecho que más llama la atención tieneque ver con el cambio de dirección delsistema político en su conjunto, debidoa que las crisis de las ideologías, delparlamentarismo y de los partidos políticos arrastra a sus actores centraleshacia roles distintos a los que traídícíonalmente ocupaban.
En este contexto aparecen los municipios como los órganos estatales más di-
LA HORA DELOS ALCALDES 119
rectamente vinculados a la cotidianidady más próximos a la sociedad civil. Selos considera de servicio eminentemente urbano, capaces de promocionar -porsu carácter omipresente en el procesode contacto con los habitantes- a nuevos sujetos sociales como los jovenes,deportistas, mujeres, ambientalistas,etc. Los municipios, al menos de lasciudades metropolitanas, a diferenciade los otros organismos estatales, desarrollan múltiples tareas que en muchoscasos, por su origen y significación, tienen una inserción nacional. Tambiénse debe señalar que el ejercicio del poder local genera poco desgaste político,por el sentido que tiene la obra fisica yporque las demandas fundamentalesde la sociedad y por tanto los desencantos que la crisis trae, se dirigen hacia elpoder central.
DEVOLVER LA pOLíTICA A LA CIUDAD
Sin embargo, esta proyección de nuevos políticos desde la ciudad ha sidodesgraciadamente de una sóla vía, porque los partidos políticos y las políticasde gobierno no han sido capaces de generar un proyecto o una propuesta glo-
120 LA HORA DE LOS ALCALDES
bal para la ciudad. En otras palabras,la ciudad entrega sus mejores hombresal servícío de la política y esta más bienle es esquiba.
De allí que el aporte de la ciudad a lademocracia debe ser nuevamente potenciado y lo será en la medida en quela politica sea devuelta al lugar dondenació: la ciudad. La recuperación delsentido de la polis debe seguir el propio devenir de su constitución, estoes, desde una perspectiva de futuro
construido socialmente, hacer realidad el deber de todos a construir elderecho a la ciudad democrática. donde los partidos políticos asuman elrol protagóníco de la obligación depresentar, discutir y aceptar un proyecto de ciudad alternativa. En estecontexto, el muncícípío que indudablemente representa una de las experiencias democráticas más importantes en el afianzamiento de las recientes democracias, debe ser repensado yfortalecido.
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A propósito de la campaña electoral que se avecina
¿LA CIUDAD ES EL "BIEN"Y EL "MAL" ES LA PROPAGANDA?1
Se ha producido unalineamiento de fuerzas
poco útil: las del malencaradas por la política ylas del bien, por la ciudad.
Nos encontramos en los albores deuna nueva justa democrática y una delas primeras reacciones que se percibees la "defensa de la ciudad" frente a la"agresión" que significa la propagandapolítica.
Las administraciones municipales tanto de Quito como de Guayaquil hanaprobado instrumentos legales que
1 Diario HOY, 2 de Febrero de 1994.
tienden a controlarla, levantando conello, un gran debate que bien mereceanalizar.
Una primera constatación nos lleva aconcluir que se ha producido un alineamiento de fuerzas maniqueo y poco útil:las del mal encarnadas por las de la política y las del bien por las de la ciudad,como si fueran excluyentes y contradictorias.
Se reclama que las fuerzas del malagreden a la ciudad, contaminan el ambiente, deterioran el patrimonio cultural justo en un momento en que 10 político y la política han llegado a su nivelmás bajo de descrédito. Los partidospolíticos tienen una credibilidad del
122 ¿LA CIUDAD ES EL "BIEN" YEL "MAL" ES LA PROPAGANDA?
8%, según el Programa de Estudios Legislativos.
En Guayaquil se llega al extremo de señalar que tras estos mecanismos decontrol existlria la motivación de favorecer políticamente a ciertos partidos yeconómicamente a parientes cercanosde las autoridades municipales. Sinembargo, el debate debe ir mucho másallá.
LOS DOS MODELOS DE CIUDADES
Históricamente, los modelos de ciudadmás cercanos a nuestra realidad provienen de la urbe que nace en oposiciónal mundo doméstico-privado. Se edificapara salir de la casa y unirse a otrosque han hecho lo mismo, sea paraconstituirse en ciudadanos o en mercaderes. Las fachadas delimitan la plazapública, agora o mercado, y definen eltipo de ciudad: la polis griega y su heredera la civitas romana, o la ciudadmercado burguesa.
Una ciudad es -entre otros elementos yfunciones- un número de ciudadanosconcentrados que asumen la facultad
deliberativa. El problema de la ciudadse traslada al problema del estado político de sus habitantes: los ciudadanos.El Estado es la ciudad y la ciudad es elEstado. El ágora es la gran sala de reunión y sede del debate ciudadano. quea la larga es el político.
Por otro lado, el modelo de la ciudadmercado contemporánea se construyecon criterio económico, donde los burgueses y su representante. el burgomaestre, organizan el burgo según laoferta y la demanda que, fínalmente,conduce a una ciudad atomizada, dispersa, desintegrada donde el consumidor-mercader tiende a suplantar al ciudadano.
Los dos modelos se disputan dentro desu propia interacción: la ciudad pública-política versus la ciudad privadamercantil. De allí que con la propaganda política también está en juego un tipo de ciudad preponderante.
LAS FRONTERAS DE LA PROPAGANDA
No es saludable partir del concepto deque la propaganda política -por ser tal-
agrede a la ciudad y al ciudadano. Perotampoco se puede desconocer que evidentemente sí ocurre con aquella demala calidad formal o pésimamente localizada.
Así, por ejemplo, propagandas que seneutralizan entre ellas desorientan. nosólo en el propio ámbito de la políticasino también respecto del uso de laciudad (tapar señales de tránsito); lasaturación del espacio público terminanegando la publicidad y su carácter cívico; la ubicación de propaganda enmonumentos históricos tiende a negarlos propios valores que le confieren sucondición patrimonial y por tanto erosiona al sujeto social patrimonial: laciudadanía.
Si lo anterior agrede a la ciudadanía ypor tanto a la ciudad, no se puede desconocer que la publicidad comercial, lacomercialización de la propaganda política y la propaganda demagógica no sólo que la agreden sino que también laalienan y, por tanto. la destruyen. Primero, porque produce la negación de lacondición de ciudadano al convertirloen consumidor; segundo. porque cuando la propaganda política se rnercantílí-
¿LA CIUDAD ES EL "BIEN" YEL "MAL" ES LA PROPAGANDA? 123
za, tiende a desnaturalizarse al seguirpautas ilusorias similares al resto demercaderías; y tercero, porque estimula aspectos que tienden a erosionarla yatomizarla, como puede ser el mal usodel regionalismo.
LA CONSTRUCCION DE CIUDADANIAEXIGE BUENA PROPAGANDA POLlTICA
Una propaganda política que muestreuna relación creativa de la política conla cultura, en la imaginación de la solución de los problemas, fortalece al ciudadano y por tanto a la ciudad. Dignifica la política y se gana su espacio decredibilidad y legitimidad.
La construcción de ciudadanía requierede la difusión y discusión de las ideaspolíticas. Por que, en la medida en quelas posibilidades de debatir las ideasdisminuya, decaerá el ejercicio de laciudadanía y por tanto la ciudad pierdasu razón de ser. Pero también en la medida en que el mercado controle la vidadel príncipe -el ser político por excelencia- se minimiza el ciudadano.
No se debe reglamentar para disminuirla propaganda electoral, sino para
124¿LA CIUDAD ES EL "BIEN" YEL "MAL" ES LA PROPAGANDA?
construír ciudadanía, para llenar a lospartidos políticos de ciudadanía. Unareacción contraría a la política y por lotanto a la difusión de sus ideas es tanmala como aquella propuesta que norespete a la ciudad y sus habitantes
Si esto es así, debe reglamentarse toda la propaganda: la comercial y lapolítica, incluso con más énfasis laprimera porque introduce un consumismo que trastoca las relacionestrascendentales de la ciudad, al convertir al ciudadano en un habitanteesencialmente consumidor. Debe seruna reglamentación que logre una integración armónica con el ambienteconstruido, sin producir contaminación y que se la haga creativamente ycon gran calidad formal.
Así como hay mecanismos de control dela propaganda electoral, debería haberestimulos a que ésta no sea la única expresión publicitaria de la política. Elaseo (no producción de basura), las actividades culturales (agosto mes de lasartes), la protesta ciudadana Oos miércoles en la Plaza de la Independencia),
la educación (campañas de alfabetIzación), el trabajo comunal (la minga) entre otros, deben formar parte de éstaextensión de la política.
La. ciudad es el espacio político por excelencia, por eso hay que devolverle lapolítica a la ciudad. en un momento enque hay un vaciamiento y un desprestigio de la política. y una despoUtlzaciónde la ciudad. La. construcción de ciudadanía implica: convertir a la ciudad enun ágora o en un foro con espacios públicos y espacios cívicos donde se debata la política. donde haya propagandapolítica que la digniflque.
La. recuperación de la política para laCiudad debe ir de la mano con el diseñodel Distrito la Metropolitano (metropolis).
Quito viene haciendo un notable avance en este sentido, porque ha asumidoel problema de manera global. al enfrentar el tema con varios instrumentosregulatorios tales como: ordenanzas denomenclatura, propaganda política ypropaganda comercial.
125
A propósito de la inauguración del Centro Cultural Benjamín Cardón
EL CUENTO DE LA PATRIA1
Hoy el centro se entregaa Quito y al país para
beneficiarse con el aporte alornato de su restauración
arquitectónica y a lacultura nacional.
Hace 97 años en un 20 de abril como. hoy, nacía Benjamín Carrión en Loja.
Hoy en Quito y como forma de proyectar su pensamiento nace el Centro Cultural que lleva su nombre.
Hace no muchos años, en 1991, le propuse al Alcalde de aquel entonces Rodrigo paz y a la familia Carrión la necesidad de que en la casa que el Maestroconstruyo con el apoyo de Alfonso Cal-
1 Diario HOY, 20de Abril de1994.
derón -ubicada en la intersección delas calles Washington y Páez- se pudiera reuna gran parte del acervo bibliográfico, artístico y epistolar, no paraconvertirla en un museo clásico, sinoen un gran centro difusor, promotor ysucitador de la cultura. Muy a la manera de 10 que Benjamín Carrión hizo.
La casa está terminada gracias a que elactual Alcalde Jamil Mahuad, lojano denacimiento y hombre amante de la cultura, no bien asumió su función, en suprimer acto administrativo firmó el contrato de restauración de la casa. Suspalabras en aquél entonces fueron muydecidoras de la importancia que le asignaba a la obra, en vista de que, segúndijo, se trataba de su primer contratocomo Alcalde, estaba dirigido a un per-
126 EL CUENTO DE LA PATRIA
sonaje de su propio terruño y permitíaresaltar a una figura de la cultura nacional a la cual admiraba.
Hoy el Centro Cultural Benjamín Camón, se entrega a guito y al país, paraque se beneficien con el aporte del ornato de su restauración arquitectónicay del nuevo espacio para la promociónde la cultura. Allí se desarrollarán lasactividades que impulsó el gran suscítador de nacional y fundador de la Casa de la Cultura Ecuatoriana -que enestos días cumple su cincuentenaria fecha aníversarta,
Hoy se abre su magnifica biblioteca algran público, gracias a los sistemasmodernos de clasificación y servicio.Estarán expuestos muchos de los cuadros de la historia del arte contemporáneo ecuatoriano adornando el ambiente. Pero sobre todo, se abre un espaciopara la reunión creativa.
Esta obra ha sido posible por el apoyofamiliar de Agueda de Carrión, Pepé Camón y Aída Carrión. Pero indudablemente la obra se llevó a cabo gracias tesonero y silencioso trabajo cotidiano deJaime Carríón. A ello se sumó el entu-
siasmo de Rodrigo Paz, Jam1l Mahuad yde todos y cada uno de los funcionariosmunicipales que tuvieron que ver directa o indirectamente con la obra. Entrelas que se destaca Hipatta Camacho.
LA TEORfA DE LA NACiÓN PEQUEÑA
Es que con el Centro Cultural se haquerido honrar su memoria, no de unamanera pasiva. A eso se suma el origeny razón de ser de la Casa de la CulturaEcuatoriana, fundamentada en su tesiscentral: "si no podemos, ni debemos,ser una potencia política, económica,diplomática y menos -¡mucho menoslmilitar, seamos una gran potencia de lacultura, porque para eso nos autoI1za ynos alienta nuestra historia". Con elCentro cultural se deberá buscar aportar a todas las tareas que apuntan hacia el fortalecimiento de la nación toda.
DEVOLVER LA PATRIAAL PUEBLO DE LA PATRIA
El cuento de volver a tener Patria es unabella cosa que debe ser construido creatlvamente a diario, "para que no nos sea.
también arrebatada nuestra voluntad devivir, de volver a tener patria". Porque "Laspatrias se nutren y mantienen más de laleyenda que de la historia", en el CentroCultural se deberá debatir respecto de losproblemas de identidad nacional, de la voluntad de vivir, de la literatura.
ABAJO LA HISTORIA. VIVA LA GEOGRAFíA
La recuperación de la vocación nacionaldeberá provenir del amor a la tierra,cambiando su régimen y respetando sucondición. Para que los campesinostengan tierra y no se les expulse a laciudad, para que las etnias no se veaninvadidas por las concesiones petroleras, para que los barrios se integren ala ciudad, para que la tierra mismapueda mantener el equilibrio ansiado.En el Centro Cultural deberá haber espacio para el problema ambiental. lahistoria y la geografía.
EL ÚLTIMO RINCÓN DEL MUNDO
"No nos engañemos, pues: falta muchoque hacer para realizar la unidad nacional. En primer lugar, no mantener
EL CUENTO DE LA PATRIA 127
indefinidamente abandonadas a las regiones fronterizas de Loja y El Oro. (... )Luego, es preciso combatir, hasta borrarla, la emulacion regionalista entreSierra y Costa, en su sentido de incomprensión mutua de odio personalísta,de antipatía popular". La palabra deberá tener su lugar para analizar los desequilibrios regionales, para que la gentede la provincia diga su verdad.
SOBRE EL REGRESO ALA VIDA COLONIAL
"Quito, el Ecuador entero no deben cruzarse de brazos ante las nobles realizaciones pretéritas de sus catedrales, susclaustros, sus conventos"(... )'Y no deben cruzarse de brazos, orgullosos deposeer templos que producen admiración de los turistas, porque allí junto aesas piedras, esa madera y ese hierro,se inició la forja de la esclavitud indígena urbana." La historia tendrá su lugary el futuro su importancia.
ANOCHECiÓ EN LA MITAD DEL DIA
"El secretísmo, que antes fue teoría conservadora para lo internacional -con lo
128 EL CUENTO DE LA PATRIA
cual los mentados conservadores achicaron la patria entregando dos terceraspartes de ella-hoyes conservadora paralas obras públicas. para todo... Ese dichoso Palacio Legislativo -nombre almidonado y pomposo. propio del almidonamiento retnante- se lo ha diseñado entregallos y media noche. de manera que será criatura sin padres. inclusero. hallado en un zaguán. como los hijos de señoritas bien.. Y todavía. por las maquetas. tiene -en esa. ciudad luminosa. perofria- todas las características de los casinos y hoteles de veraneo tropical." Habráde promoverse la discusión de la arquitectura y urbanismos para que no se si-
gan construyendo edificios sin una identidad propia. tales como ese conjunto deconstrucciones bancarías, propias de laarquitectura internacional que poco hanaportado al ornato de la ctudad.
LOS DíAS MEJORES
"Los mejores días del Cuento de la Patria son aquellos con buen sol y mañanas transparentes". Hoy lo es por el nacimiento del Centro Cultural BenjamínCarrión y mañana lo será dependiendode lo que pueda hacer para aportar a laPatria.
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La escacez de propuestas, por parte de los partidos, debilita la participación ciudadana
LA URBE HA PERDIDO SUS ESPACIOS1
El marketing estádesvirtuando la escencia de
la ciudad y la democraciaque es la participación
ciudadana.
En la reciente justa electoral que culminó el domingo pasado, se confirmó latendencia que se venía observando desde las últimas campañas electorales: elvaciamiento de la ciudad en el procesoelectoral o, en otras palabras, como lalucha electoral cada vez más prescindede la ciudad y de 10 urbano en sus estrategias.
y esto llama mucho más la atención sise tiene en cuenta que en la actualidad
1 Diario HOY, 4 de Mayo de 1994.
la aceleración del proceso de urbanización ha determinado que el Ecuadorsea un país con población predominantemente urbana y de ciudades, que elelectorado resida mayoritariamente enurbes y que, por lo tanto, las necesidades principales se concentren en lasciudades.
Este preocupante vaciamiento de laciudad se produce bajo una doble perspectiva: como eliminación de su condición de escenario privilegiado para lalucha electoral, y como ausencia de sucondición de objeto sobre el cual recaeuna propuesta política, es decir, comoun fin específico para la política. Estoúltimo es tan evidente, al extremo deque los partidos no han logrado construir una propuesta de ciudad.
130 LA URBE HA PERDIDO SUS ESPACIOS
En una epoca no muy lejana: la plazaNo es muy lejana la época en que semedía el éxito de una campaña electoral según la cantidad de gente que selograba reunir en, por ejemplo, la plazade San Francisco de Quito o Las CincoEsquinas en Guayaquil. Quizás el último acto político de significación quetuvo como telón de fondo a la ciudad,haya sido la campaña electoral de retorno a la democracia cuyo acto culminante fue la presentación del Plan Nacional de Desarrollo en la época de Roldós-Hurtado. !Y eso ya hace más dediez años!
La oratoria y la arenga de la Plaza Pública -cuya figura más acabada fue lade Velasco Ibarra, que acostumbrabaexpresar con extraña convicción "dadme un balcón y seré presidente" construía un contacto directo entre el candidato y sus partidarios, ha sido sustituida por el mensaje y la imagen de unasóla vía a través de los medios masivosde comunicación. De esta manera, lospolíticos exitosos de hoy no son losgrandes oradores, sino aquellos capaces de suscitar credibilidad a través degestos, imágenes y gíngles creados porterceros.
HOY: LA ENCUESTA YLA TELEVISiÓN
Esta sola constitución es de suyo muyimportante: sin embargo es necesario irun tanto más allá tratando de explicar~
nos el por qué se produce esto. Indudablemente que la revolución tecnológicaque estamos viviendo obliga a replantear la forma de hacer política. No se lapuede seguir haciendo de manera artesanal y al margen de este proceso, donde la informática y los medios de comunicación tienden a jugar un rol central.De allí el peso que cobran la "encuesta"y la televisión.
La primera gran transformación que sepercibe proviene del hecho de que laciudad tiende a ser sustituida como elespacio privilegiado para la socialización, para la construcción de lo públicoy para la definición de lo colectivo. porlos medios de comunicación y la informática.
Con esto se produce un desplazamiento del ámbito de la política -como construcción de lo colectivo y de universalización de los intereses- de la ciudad ala televisión, gracias a una campañaelectoral que se ha posesionado con el
desarrollo tecnológico y con la penetración del mercantilismo: el marketing omercadeo. Las fuerzas del mercado lohan hecho por la via de su costo (un minuto de televisión vale más de 50 salarios vitales) y por la venta de una nueva lógica de racionalidad económica enel quehacer político.
EL MERCADO CONTROLA LA VIDA pOLíTICA
Con el marketing, el mercado (valga laredundancia), se tiende a controlar lavida política. Los actores se transforman al grado de que, por un lado, laclase política se confunde con la económica y. por otro lado, el elector pasa aser un consumidor fragmentado de lapolítica y no un actor, negando su condición de ciudadano. O, en su defecto,la ciudadanía como construcción social, va dando paso al elector-consumidor. Se vive una etapa de comercialización de lo político que sigue las pautasilusorias. similares al resto de mercaderias.
El marketing está desvirtuando laesencia de la democracia que es laparticipación ciudadana. Es que la te-
LA URBE HA PERDIDO SUS ESPACIOS 131
levisión transforma los roles socio-políticos de una campaña, en tanto queal operar sólo como emisor, obliga alciudadano a ser receptor. Es una participación pasiva que exige al estrategade campaña a realizar encuestas conel fin de captar el comportamiento delelector.
¿QUÉ TIPO DE ESPACIOSE PUEDE CONSTRUIR?
Con esta definición de roles que eliminala noción de soberanía popular ¿qué ti
po de democracia se puede construir?Por eso cada vez es más dificil reunirgrandes masas de ciudadanos en loslugares públicos y en los espacio cívicos. Incluso ¿qué sentido tiene el diseñar estos espacios en la ciudad contemporánea?
A estas alturas de la vida política nacional, la concentración pública como espacio de construcción de identidad política y de adhesión a un imaginario colectivo es imposible de organizar, porque el marketing dentro del análisiscosto-beneficio, terminó por convertirlaen una actividad ineficiente. La calle y
132 LA URBE HA PERDIDO SUS ESPACIOS
la pared quedaron para la protesta y laoposición.
Sin embargo las adhesiones políticaspor la via del marketing son fugaces.Ello es muy peligroso por que producea corto plazo problemas de representación como los que vive el país. La apatía, el desencanto, el voto nulo o blanco, el ausentismo, y el voto cruzado encuentra alguna explicación en este tipode campañas.
El complemento de la televisión es la"encuesta", en unos casos como partede la estrategia de campaña y en otroscomo sustituto de la soberanía popular.¡No está muy lejos la sugerencia a queel Presidente haga una encuesta y no laconsulta para reformar la Constituciónl. O que el Embajador peruano"Chop-Chop" Ponce defina el sentir popular.
El peso de las empresas encuestadorases mayor al de las directivas partidarias, en el sentido, por ejemplo, que loscandidatos surgen de los llamados sondeos de opinión. Pero también, porejemplo, ¿cómo considerar seria una
candidatura cuyo respaldo en los sondeos de opinión es menor al margen delerror estadístico de la encuesta?
UN ESPACIO PERDIDO
La historia urbana nos enseña que laciudad fue la primera forma de participación ciudadana. Este sentido histórico se fue perdiendo. Paulatinamente,los mecanismos de participación setransformaron en delegaciones, en sufragios simples que no comprometen alvotante. La importancia que ha cobradola televisión y las encuestas en el quehacer político ha producido un sentimiento de lo político en donde la formacoloreada de la publicidad es más ímportante que los contenidos y las ideas.
La ciudad es el espacio político por excelencia, por eso hay que devolverle lapolítica a la ciudad, en un momento enque hay un desprestigio de la política yuna despolitlzación de la dudad. Laconstrucción de ciudadanía tmplica:convertir a la ciudad en un ágora o enun foro con espacios públicos y espacios cívicos donde se debata la política.
133
A proposito de Agosto Mes de las Artes
UN LUGAR PARA LA DIVERSIDAD1
La importancia de hacer dela ciudad un espacio de
cultura y para la cultura,permitirá producir una
metropolis surgida de unnuevo pacto social.
Desde el 31 de julio se viene desarrollado el programa "Agosto. Mes de lasArtes" del Municipio Metropolitano deQuito y, justo es decirlo, ha superado aldel año anterior. La ciudad ha vividovirtualmente una "toma" cultural. Suscalles. plazas. parques, iglesias. colegios. cines. bibliotecas han servido demarco para múltiples actividades de orden cultural.
1 Diario HOY, 31 deAgosto de 1994.
Un movimiento tan significativo mereceuna reflexión que vaya más allá del solo señalamiento de las cifras correspondientes al número de presentaciones oasistentes. La misma Dirección Generalde Educación y Cultura tuvo la importante iniciativa de abrir un foro paradiscutir el contenido de sus políticasculturales.
Esta necesidad tiene mayor relevanciaen el contexto de lo que viene ocurriendo en el "Agosto, Mes de las Artes 1994"Ybusca su articulación con otras acciones de la propia municipalidad y detrascender en su carácter temporalmensual. sin que pierda su énfasisagostíno. En ése sentido. van seis reflexiones iniciales.
134 UN LUGAR PARA LA DIVERSIDAD
1. El agudo proceso de urbanización que vive el país ha significado queel hecho organizador de la sociedadecuatoriana se haya desplazado delcampo a la ciudad. Hay dos aspectosque deben ser tomados en cuenta: Elprimero, que la ciudad de nuestro tiempo se ha convertido en el "modo de vida" fundamental para la mayoría de losecuatorianos. Y, el segundo, que estanovedad no ha sido aun reconocida porel Estado, lo que ha conducido a la inexistencia de un proyecto de ciudad para un proyecto nacional.
2. Quito en estos últimos veinteaños creció y se transformó notablemente, al grado que se podria señalarque es una ciudad enteramente nuevaque emergió con nuevos valores, identidades y sujetos sociales. Quito, a diferencia de otras ciudades del país, viveuna etapa de transición singular e interesante, que se inicia con la Ley delDistrito Metropolitano y que sigue conlas acciones que se encaminan a prefigurar la ciudad del futuro.
El proyecto del Distrito Metropolitanode Quito debe convertirse en el puntode partida para una nueva política cul-
tural municipal, en la medida en que seconstituya en el nuevo pacto social queencarne una fuerza movilizadora quedefina múltiples identidades sociales.Hay la necesidad de impulsar un proyecto de ciudad, como base y fundamento para un nuevo pacto social.
3. La ciudad no es solo un lugar deconcentración de la población. También es un escenario de relaciones sociales múltiples; el espacio de la diversidad y de la heterogeneidad en toda suexpresión social, cultural, económica ypolítica: el ámbito principal para laconstrucción social, la constitución dela ciudadanía, la formación de múltiples identidades y la definición de lopúblico.
Una metró-polis o megaló-polís no essimplemente una escala superior, demográñcamente hablando, de ciudad.La recuperación del sentido de la pollsdebe seguir el propio devenir de suconstitución, esto es, desde una perspectiva de futuro construido socialmente, hacer realidad el deber de todos aconstruir el derecho a una ciudad democrática. En ese sentido, el proyectode Distrito Metropolitano, como nuevo
pacto social. debería ser el de produciruna metro-polís.
4. Una política cultural metro-politana debe tender a fortalecer la ciudadanía y revalorizar el uso de la ciudad yla ciudad misma. Debe existir una nueva producción y apropiación de la ciudad. fundada en el derecho de sus habitantes a una ciudad democrática,"porque la cultura es de todos". Lo queimplicaría una política cultural urbanadesde la municipalidad, al menos, endos sentidos:
Hacer más ciudad para más ciudadanos, revalorizando la calidad de la ciudad en términos sociales. ambientalesy estéticos. En otras palabras, no setrata exclusivamente de resolver unproblema funcional o de mejorar la calidad de vida de su población. Tambiénse debe facilitar el desarrollo de un entramado de relaciones sociales así como ser estéticamente bien resuelta. Lanueva ciudad debe socializar el espacio urbano y ser integradora (no homogenizadora) .
Hacer mas ciudadanos para mas ciudad, construyendo el derecho a la cíu-
UN LUGAR PARA LA DIVERSIDAD 135
dad para y de todos. La ciudadanía como fuente y origen de la ciudad. paraser tal, deberá tener el derecho y también el deber -cada derecho crea undeber- al disfrute de la ciudad toda.Ello implica la potenciación de lasmúltiples identidades y una ruptura ala fragmentación urbana; supone laintegración y no la homogeneización;auspicia la participación y no la cooptación; promueve la información y nola propaganda.
5. Una propuesta como la señaladatiene límites, al menos. en dos aspectos: a) En las políticas neoliberales quetienden a reducir y desacreditar la importancia (cuando no a mercantilizar)de lo social, lo cultural, lo ambiental ylo territorial. Por eso ahora nuestrasciudades se fragmentan y privatizanmás, se hacen más ostensibles los abismos económicos, culturales. geográficos. sociales y políticos. Lo público. como instancia de regulación y mediaciónde la sociedad, va disolviéndose en laslógicas privatizadoras que prevalecensobre el interés colectivo. Se crean nuevas formas de sociabilidad y restringenla condición de ámbito privilegiado de lopúblico.
136 UN LUGAR PARA LA DIVERSIDAD
Pero también la violencia común haconducido a que los habitantes, primeras víctimas del fenómeno, asuman mecanismos de defensa que los lleva a modificar su conducta cotidiana: cambiosen los horarios habituales, transformación de los senderos y rutas diarias,restricción de las relaciones sociales porque todo desconocido es sospechoso-, eliminación de las actitudes de solidaridad y ayuda mutua. Cada una deestas acciones de autodefensa de la población, es a su vez causa y efecto deun nuevo comportamiento social: angustia, desamparo, aislamiento, desconfianza,agresividad,individualismo.
Así la ciudad en construcción ve perdersus espacios públicos y cívicos, la urbanización privada niega la condición de
la ciudad como instancia de mediaciónde lo público y la fragmentación socialgana espacio.
6. Por eso la importancia de hacerde la ciudad un espacio de cultura ypara la cultura, tal como lo plantea este "Agosto, Mes de las Artes". Su vínculación con el Proyecto del DistI1to Metropolitano permitirá potenciar susefectos. La íntervencíón urbana en elementos simbólicos como El Panecillo.las propuestas de revaloI1zación estética del espacio público, la introduccióndel Color en el Centro Histórico. el impulso a la minga, la apertura de canales de participación, el desarrollo delParque Metropolitano, apuntan a fortalecer la legitimidad municipal y al relanzamiento de la cultura.
LOS GRAI\IDES TEMAS
Centro Histórico
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En el centro histórico de Quito
LA TRANSPARENCIA DEL COLOR1
A inicios de siglo entrala pintura al óleo,
principalmente a partir de losedificios públicos.
El color del Centro Histórico de Quito es un tema que periódicamente reaparece a 10 largo de la historia de laciudad. Unas veces se ha impuesto elblanco y otras fue la policromía la queha recobrado su existencia. Este ir yvenir de la cromática ha estado cargada de gran polémica y debate que hanconducido al alianemiento de la población a favor o en contra de la propuesta de innovación. Es que la gran riqueza del color es más que un asunto meramente formal o de imagen de ciudad.
1 Diario HOY, 3 de Noviembre de 1993.
que solo encuentra solución en cadamomento histórico. El color se presenta como un fenómeno aparencíal, entreotros. de la diferenciación social (grupos sociales), de la estructura de la sociedad (colonial, capitalista) y de losmodelos de sociedad en ciernes (modernidad. progreso).
Con ello se puede corroborar el consenso que tiene el color en la arquitecturay el urbanismo y mucho más en aquellos en los que el paso del tiempo ha idosumando simbologías provenientes demomentos históricos distintos. Es quela arquitectura y el urbanismo son sistemas de significados en los que la luzaporta mucho, siendo imposible separar la función de la forma. el materialde su color. Es por eso que histórica-
140 LA TRANSPARENCIA DEL COLOR
mente el uso del color ha estado vinculado a las formas de lectura de los símbolos sociales, culturales, políticos yeconómicos.
LOS MOMENTOS DEL COLOR
En el proceso del centro histórico de laciudad, según Rocío Pazmíño, se pueden percibir varios momentos claramente diferenciados: el primero. bajo elpredominio de la arquitectura de la colonia, que se caracteriza por la sencillezy escasa ornamentación en sus fachadas. propios de una estructura que vivehacia el interior: arquitectónicamentees rica hacia adentro y más bien pobrehacia afuera. Parte de una tipología arquitectónica que se defme a partir delpatio tradicional andaluz. como eje dedesarrollo posterior de las galerías y habitaciones. En este período existe unpredominio del blanco en las fachadas.pero combinado con el color de la escasa pigmentación de las calciminas existentes y de los materiales de construcción de los cimientos y columnas depiedra. de la mampostería de adobe ode ladríllo, de la madera de los pisos.cubierta y estructura. de la teja de ba-
ITO cocido, entre otros. Esto contrastaba con los "pueblos de indios" al extremo de que se expresa en una ciudad deblancos y otra de indígenas.
Posteriormente y partir del siglo XVIIIse desarrolla la arquitectura con un segundo piso y con una mayor preocupación por la ornamentación exterior delas edificaciones. que se expresa en laconstrucción de los balcones, poyos,celosías y una mayor presencia del color. Esta situación no eliminaba la diferencia de la mayor calidad arquitectónica del interior sobre el exterior, sino quemás bien añadía un nuevo sentido a ladistinción: individualización entre edificios como expresión de la nueva diferenciación social introducida por la modernidad. Para mediados del siglo XIXel nuevo aspecto de las fachadas es notable por la introducción de pilastras,cornisas de coronación sobre puertas yventanas. propios de la arquitecturaeuropea no española.
Con el advenimiento de la independencia se crean los gobiernos locales quedeben asumir la gestión de la ciudaden las áreas de salubridad, obras públicas. instrucción. seguridad, etc. En
este, contexto. el Código de Policiaaprobado en 1830 vela por el ornato yla solidez de los edificios, disponiendoque cada dos años se pinten las casasde blanco y de otros colores los balcones y zócalos. que no se vuelen las ventanas y balcones. reparen las edificaciones que amenacen ruina. no construyan poyos ni pretiles, mantengan launiformidad, etc.
LA INTR[lDUCCIÓN DEL COLOR
Recién en 1875 se menciona por primera vez la alternativa de introducir el color en las fachadas. en un contexto deuna nueva inserción del país al mercado mundial y de nuevas formas de diferenciación socio-urbanas. Las clasesaltas buscan formas de ornamentaciónque rompan con la tradicional sencillezy blancura de la arquitectura de la colonia. adoptando el neoclásico, el hístoricísrno, el art nouveau y el funcíonalísmo. entre otros. Se incorpora el color demanera paulatina, desde la periferiahacia el centro, ya que allí el color nohabía sido reprimido. La necesidad social de la ornamentación lleva a los sectores populares a incorporar el color -
LA TRANSPARENCIA DEL COLOR 141
por ser la forma más barata-. en unoscasos como una proyección de los símbolos dominantes del momento y enotros como parte de su propia cultura.
A principios de siglo entra la pintura alóleo, principalmente a partir de los edificios públicos como los mercados y elpropio Palacio Municipal donde se dandisposiciones para consolidar la tendencia policromática que, posteriormente, continuará con fuerza en la arquitectura civil. En las ordenanzas deaseo y salubridad existe especial atención en la utilización del color, pero nosolo como elemento decorativo sinotambién por la necesidad de crear condiciones higiénicas en ciertos localesdestinados a la venta de comida.
La reutilización del blanco se micranuevamente desde 1919. en contraposición a la caótica imagen urbana queproduce el comercio. al hacer un usoindiscriminado del color. Sin embargose observa un auge de la policromía amediados de siglo que se inicia con elproceso de expansión urbana de comienzos de la centuria y de la relocalización residencial de los sectores económicos hacia el norte.
142 LA TRANSPARENCIA DEL COLOR
ENTRE EL BLANCO YEL AZUL
La expansión urbana plantea la distinción de la ciudad colonial con la ciudadmoderna, dando lugar al nacimientodel llamado Centro Histórico. En 1966se delimita por primera vez el área y sedefinen políticas de preservación, siendo una de ellas la correspondiente a launiformidad de la zona mediante el usogeneralizado y combinado del colorblanco con el azul añil, con el fln de"dar presentación decente y uniforme ala ciudad de Quito, especialmente enlas zonas que conforma la vieja ciudadespañola" (sic).
La introducción del blanco en este período estuvo cargada de una fuerte polémica, pero fue beneficiosa por cuantopermitió que triunfe el urbanismo porsobre la tendencia del monumentalísmo aislado. El valor del centro históricoconsiguió reconocerse desde aquel momento por las características de la trama urbana, la homogeneidad de la ar-
quítectura civil y el valor monumentalde ciertos edificios. Es decir, triunfó launidad, el todo.
Hoy la propuesta del blanco ya no tiene validez como totalidad, en vista deque el urbanismo es indiscutido y deque la arquitectura se encuentra subsumida. Si el color blanco permitió revalorizar el urbanismo, la policromíapermitirá recuperar la arquitectura.Pero a diferencia de la policromía demediados del siglo pasado, la de ahoratendrá que ser con la tecnología actualy en la perspectiva de potenciación delurbanismo. Que no sea un factor queincremente la segregación urbana, sinoque permita la lectura de los símbolosque han sido acumulados a lo largo dela historia. Que no sea un mero hístoricismo de recuperar el pasado a travésde los colores anteriores sino de utilizarlos para que el conjunto de las símbologías superpuestas puedan ser leídas en el contexto de la transición de lasociedad actual.
143
Más allá de los monumentos...
EL CENTRO HISTORICO, ESCENARIO DE VIDA1
Lo que define la "cuestióncentral" son los valores
arquitectónicos y urbanoscomo atributos históricos
tributarios de una relaciónsocial.
De un tiempo a esta parte la problemática del Centro Histórico se ha convertido en un tema de debate y discusión dentro de las políticas urbanas dela ciudad. Esto tiene que ver con el creciente deterioro que viene sufriendo como consecuencia de hechos sociales,económicos y naturales, así como de losprocesos de modernización que ha debido soportar en su momento.
1 Diario HOY, 8 de Diciembre de 1993.
Pero también por la degradación de lascondiciones de vida de los estratos menos favorecidos de la población quetienden a concentrarse en zonas quecuentan con cierta dotación de equipamiento y servicios. Existe la formaciónde una conciencia que promueve el desarrollo y la conservación de los centros histórico-culturales de nuestrasciudades.
De otro lado cabe anotar el avance deuna nueva concepción de la planificación urbana que incorpora, dentro desus postulados, la temática de los centros históricos al de la centralidad urbana y los nuevos análisis del problemanacional que incorporan el respeto a lasdistintas identidades étnico-culturles.
144 EL CENTRO HISTORICO, ESCENARIO DE VIDA
Como resultado de estas discusiones sedeben superar aquellas visiones queparten de lo monumental como hechoinicial y definitivo abstrayendo los contextos económico, sociales e históricos.De allí que interesa plantear algunosaspectos básicos que permitan encontrar una salida a los problemas que seviven desde ñnes de la década de losaños ochenta y también debatir la ideologízacíón que se ha dado del tema.
DE LA ESPACIALIDAD ALA TERRITORiAlIDAD
Dentro del concepto centro histórico,el Centro se define como un lugar, unespacio, un escenario y, en la relacióncon lo histórico, por la concepción espacialista que tiene, es la parte determinante. En esta perspectiva lo quedefme "la cuestión central" son los valores arquitectónicos y urbanos, comoatributos de "centralidad" y no una relación social.
Las visiones mas difundidas parten delprivilegio de lo físíco-espacíal, con cuatro alternativas secuenciales: primera,la consideración de un monumento arquitectónico aislado e interior, inicial-
mente religioso y luego cMl; segunda,la visión del monumento dentro de unentorno urbano exterior como una plaza: la tercera, el reconocimiento de esteentorno (estructura urbana) como monumento; y la cuarta, que parte de lainexistencia de continuidad espacialentre monumentos singulares.
Este avance se consigue cuando se incorporan ciertos núcleos urbanos y monumentos aislados como los de la Mariscal Sucre y las cabeceras parroquiales sin que exista entre ellos proxi.m1dad espacial; pero desgraciadamenteasume un manejo maniqueo de la historia que reserva su exclusividad parael norte, donde habitan los sectores pudientes (historia oficial).
DE LA TEMPORALIDAD ALA HISTORICIDAD
Congruente con lo anterior, lo históricoha sido conceptualizado también comoun lugar, un hito, un momento o un período. De esta manera no sólo que setermina privilegiando una etapa, generalmente la de su "génesis", sino también congelando el proceso. Es decir, sepersigue el retorno a las condiciones
iniciales, como reminiscencia de que"todo tiempo pasado fue mejor".
Allí el peso de 10 colonial, al extremode que se asocia, como si fueran 10mismo centro histórico y centro colonial, con 10 cual 10 colonial se reduce aun "estilo" y pierde su condición histórica particular.
La recuperación de la historicidad queel concepto encierra es muy importante, porque no debe referirse exclusivamente al período colonial como la únicafuente de la cualidad de Centro histórico, ya que éste, así como no comienzani termina en la colonia, tampoco se reduce y termina en lo espacial. Esta redefinición implica un reconocimientode la presencia de una ciudad multíétnica portadora de procesos históricoscontradictorios y conflictivos que tienemiles de años de existencia.
Esta proposición temporal tiene dosversiones: la una, tecnocrátíca, que expresa posiciones conservacionistas aultransas mediante una jerga que utiliza los conceptos de restauración, reconstrucción, rehabilitación, rescate,revitalización, reconquista, etc.; y la
EL CENTRO HISTORICO, ESCENARIO DE VIDA 145
otra que lo concibe como un testimoniodel pasado, que debe ser recorrido: laspropuestas turisticas, la realización demuseos, la eliminación del vendedorambulante, etc.
DE HERENCIA APATRIMONIO
Dentro del concepto de Centro Histórico aparece con notable peso la nociónde heredad de una comunidad y de unperíodo específicos, hacia un presenteinmutable y a una sociedad homogénea(nacional o mundial). De esta manera,10 patrimonial pierde su condición histórica por ausencia del sujeto patrimonial. Su rescate significa responder alas preguntas de quien, o sea el sujetosocial al que le pertenece, y para quien,o sea el destinatario final.
El sujeto social patrimonial ha sido definido bajo dos relaciones: la una frenteal Estado y la otra al área propiamentedicha. En el primer caso tenemos, porejemplo, las políticas y las declaraciones de custodia nacional y mundialrealizadas por los estados nacionales yciertos organismos internacionales como la UNESCO.
146 EL CENTRO HISTORICO, ESCENARIO DE VIDA
En el segundo, endógenamente se percibe la propuesta de los llamados genumos habitantes o trabajadores delCHQ, que propugna que el hecho material sólo se garantizará si los elementosculturales allí contenidos se preservana través de su participación.
Exógenamente se expresará a través dela "reconquista", propias de los sectoresde capital, o la "toma", de los sectoresmedios. En uno y en otro casos, estasposiciones se han generalizado a partirde ciertos portavoces prestigiados que,en última instancia lo que reivindicanes una posición de sectores externos ala zona en mención.
El concepto centro histórico debe expresar el lugar de encuentro o el eslabón que integra el pasado con el futuro deseado, a través de su actual presencia. Esto es, un proceso social quecontiene las distintas fases históricaspor las que atraviesa la ciudad y donde el sujeto patrimonial asume la propuesta del derecho a la ciudad democrática.
Todos tenemos derecho al disfrute delcentro histórico en tanto que la condición patrimonial proviene de su democratización.
Una integración arquítectónica...y política
LA CASA DE GOBIERN01
La búsqueda de laseguridad presidencialrompería con la trama
urbana del Centro Historico.
Mientras "la Unidad Republicana hadecidido solicitar su ingreso al PartidoConservador, renunciando a su posición de centro" -según comentaba Mauricio Gandara-. la Vicepresidencia de laRepública busca amparar al Presidenteen el centro de Quito. Sin duda. se trata de dos caras de una misma moneda.
Las resoluciones de fusión de las dostiendas políticas se produjeron en sendas asambleas de cada uno de los partidos y contaron con los auspicios delpresidente de la República, Sixto DuranBallén, y del vicepresidente Alberto Dahík, máximos dirigentes de las dos
1 Diario HOY, 15deDiciembre de1993.
147
agrupaciones políticas. Con esto los dospartidos de Gobierno buscan unirse enuno solo que, según la prensa nacional,debería denominarse Puruchupa.
Sin embargo, esta unificación requiere deun espacio en común: la casa de gobierno. De allí que también se busque la fusión del Palacio de Carondelet con el antiguo edificio de correos, logrando de esta manera mayor proximidad de la vicepresidencia con la presidencia. Pero estaintegración, al decir de sus mentores,exige cambios adicionales corno el cierrede las vías adyacentes, la remodelaciónde los actuales edificios y la adquisiciónde algunos bienes circunvecinos.
El NUEVO RUMBO
Sin duda que los dos hechos tiene aspectos a favor y en contra. y expresan el
148 LA CASA DE GOBIERNO
nuevo rumbo que la modernización empieza a tomar. La reducción del númerode los partidos políticos aparece comobuena y mucho más, si ella implica unclaro posicionamiento ideológico: elneo-conservadortsrno. El traslado de lavicepresidencia de la República al Centro Histórico tiende a fortalecer simbólicamente el carácter central de la zona ysi se lo hace de acuerdo a las normasvigentes, apoyará al proceso de restauración que Quito viene impulsando desde 1988.
Pero lo que se observa en el trasfondode ellos es que tales procesos conducirán inequívocamente a que el Vicepresidente se aproxime raudamente alcentro: de la ciudad, de la política y delgobierno. En otras palabras y siguiendo a Jacinto Velázquez, estos dos hechos nos muestran que tienen unamisma raíz: "Dahik se toma todo el poder político".
DOS RAZONES
Para fundamentar el proceso de construcción del complejo administrativo dela presidencia-vicepresidencia se argu-
mentan dos razones de fondo: las necesidades de modernización y el mejoramiento de la seguridad presidencial.
La última puesta al día del edíñeío presidencial se realizó en el año de 1959,evidenciando a esta época de la hístoríanacional que sus adecuaciones resultan insuficientes. La obsolescencia funcional de la construcción es evidente.sobre todo frente a la ampliación. complejidad e innovación de las actividadesque exigen los nuevos tiempos. Perotambién porque se ha producido un desarrollo de las tecnologías e infraestructuras en las cuales estas funciones seasientan. Es decir. es innegable que serequiere una readecuac1ón de la basematerial de la Presidencia.
También se plantea el tema de que eledificio no brinda las condiciones de seguridad que la presidencia requiere.Aquí es necesario señalar que los gobiernos de origen socíalcrístíano hantenido siempre este problema. Primeroen la administración del Presidente Camilo Ponce, el Arquitecto Síxto Duránhace una intervención a fondo; luego ellng. León Febres Cordero realiza algunas inversiones y ahora el Arq. Durán
Ballén intenta realizar una mayor queincluso tiene implicaciones urbanas.Habría que preguntarse el porqué deesta constante.
LAS OTRAS VIEJAS INSEGURIDADES
Frente al problema de la inseguridadpresidencial parece que atraer a la vicepresidencia podría generarle mayorcompañía. pero ello no debería llevarlea descuidar las enseñanzas dejadas porVelasco Ibarra. Como así tampoco, esteencerrarse resuelve los problemas defondo que debería enfrentar: la inseguridad social y la inseguridad ciudadanaque están a la orden del día. Parecieraque la "operación látigo" y las políticasde la Ministra Butiñá empiezan a tenerefecto.
No se puede desconocer que una buenarestauración en términos urbanos podría fortalecer simbólicamente al Centro Histórico de Quito y apoyar sus políticas de rehabilitación. Y esta propuesta sería mucho mejor que aquellasque en otras épocas circulaban con elfin de reubicar la presidencia fuera delcentro de la ciudad.
LA CASA DE GOBIERNO 149
Para lograr una rehabilitación armónica, porqué no poner en funcionamientola comisión que fue creada en el gobierno anterior, de la que formaban parterepresentantes del Presidente de la República, del Instituto de PatrimonioCultural y del Municipio de Quito? Enaquella época incluso se iniciaron losestudios que contaban con algo de financiamiento.
Pero esta propuesta de fortalecímíentosimbólica se contradice en la actualidad porque el presidente ha decididodiferenciar el lugar de su residencia conel de trabajo, al residir en su viviendahabitual. Pero acaso en la función presidencial es posible esta diferenciación?Sin embargo, así como no se puede desconocer que esta situación ya ha operado en otras ocasiones, se debe relievarla decisión del actual Alcalde de Quitode residir en el centro.
Es absolutamente cierto que la Presidencia requiere de espacios más amplios y funcionales. Pero también lo esla restauración de acuerdo a las necesidades actuales y según las normas vigentes. Eso significa que, por ejemplo,se debería desmontar la parte superior
150 LA CASA DE GOBIERNO
del Ministerio de Gobierno que generauna fachada poco integrada al contextoy se podría incorporar el edificio del Correo central mediante una propuestaglobal. No se justifican y no son necesarios los edificios municipales del costado sur (Cuartel Real de Lima y de la Antigua Universidad) y del lado norte(Convento de las Conceptas).
Quizás, y si se requiere mayor espacio,se podría pensar en reubicar alguno delos muchos colegios de la zona yen reutilizar ciertas casas hacia la zona occidental que incluso permiten una mayoraccesibilidad al propio palacio y reducirel área de bodegas que existe. No debemos olvidar que la casa recién incendiada en la calle Chile fue la antiguaCasa Presidencial.
LO INACEPTABLE
Pero lo que si es inaceptable, desde todo punto de vista, es la construcción depasos aéreos y/o la apropiación de lascalles Espejo y Chile, porque significaría la ruptura de la trama urbana, que
es uno de los pocos vestiglos colonialesque aún le queda al Centro Histórico dela ciudad. Propuestas símílares fuerondesarrolladas en Lima y Bogotá, con deficientes resultados urbanos y pocasmejoras reales en las condiciones de seguridad.
Una intervención urbana de estas características significa romper la articulación este-oeste en el Centro Histórico,con lo cual los problemas más gravesde circulación que se desarrollan sobreel eje norte-sur se agudizarán. Implicaría una reestructuración total del sistema de transportación y un incrementode la segregación, por separación de lazona occidental de la centralidad.
Existen suficientes antecedentes de quea pretexto de la modernización se busque eliminar el patrimonio nacional queha dado a nivel mundial tanta resonancia: la construcción de los edificios Pérez Guerrero o del Teatro Atahualpa: ladestrucción de la biblioteca Nacional ode la casa de Navarro y, ahora, la pretendida ruptura de la trama urbana,entre otros casos.
151
El debate sobre el carácter de la urbe
SIETE HIPOTESIS SOBRELOS CENTROS HISTORICOSy EL RENACIMIENTO DE LA CIUDAD1
Porque los centroshistóricos son los lugares donde
se produce la mayor suma devalor al pasado, no son ni
pueden ser inmutables.
Durante estos últimos años el temade los Centros Históricos ha cobrado vigencia en el concierto de América Latina. Ha ocurrido por la propia degradación que van sufríendo, por los problemas de identidad que genera el modeloaperturista que se implanta, por las políticas privatizadoras que tienden a reducir la presencia del Estado, entreotras.
1 Diario HOY, 26 de Enero de 1994.
Es un tema obligado de debate en la región. De allí que en estos días y graciasa la edificante presencia de gente comoHernán Crespo y de instituciones especializadas como la UNESCO, el lILA YelMunicipio de Quito se hayan dado citaexpertos de distintos lugares de Latinoamérica, España" e Italia para revisarlos problemas y las alternativas que seestán planteando en algunos países dela región.
Quito y sus áreas históricas son un escenario extraordinario para este evento,en tanto es un gran laboratorio para extraer conclusiones sobre su funcionalidad y las políticas posibles. Es por elloque quiero compartir 7 hipótesis que
152 SIETE HIPOTESIS SOBRE LOS CENTROS HISTORICOS y EL RENACIMIENTO DE LA CIUDAD
surgen de la reflexión de una experiencia práctica de gestión.
DE LA TEMPORALIDAD ALA HISTORICIDAD
¿Cuándo el Centro Histórico se convierte en objeto específico de estudio eintervención dentro de una ciudad?Responder esta pregunta supone reconocer su carácter histórico, pues tieneun origen y un desarrollo y. también,requiere remitirse a la historia, paraconocer cuándo se configuran lasáreas históricas y cuándo se diferencian éstas de la ciudad y de la centralidad urbana.
Lo histórico no es un momento y mucho menos el referido a su nacimiento.La búsqueda de las condiciones de origen en el marco de la concepción idílicade que "todo tiempo pasado fue mejor",conduce a que el propio fenómeno pierda su dinámica, a que se congele su devenir. Para ello se desarrollan posiciones conservacionistas, que utilizan unajerga en la que el prefijo "re" juega unrol central: restauración, rescate reconstrucción, rehabilitación, revitalización, reconquista, etc.
El período colonial aparece como lafuente determinadora de la cualidad deCentro histórico, al extremo de que seasocia centro histórico a centro colonial, con lo cual lo colonial pierde sucondición de relación social histórica yse restringe a lo espacial. El CentroHistórico, así como ni comienza ni termina en la colonia, tampoco se reducey concluye en lo espacial. Su redefínícíón implica un reconocimiento de lapresencia de una ciudad multiétnicaportadora de procesos históricos contradictorios y conflictivos que tiene miles de años de existencia en permanente transformación.
DE LA ESPACIALIDADA LA TERRITORIALIDAD
Lo central es deñnído como un espacioo escenario que, en la relación con lohistórico -por la concepción espacialista- es la parte determinante. Así, losatributos que definen la cuestión central no son las relaciones sociales y sílos valores urbanos y arquitectónicos.
Se privilegia lo espacial a través de laconsideración monumental: arquítectu-
SIETE HIPOTESIS SOBRE LOS CENTROS HISTORICOS y EL RENACIMIENTO DE LA CIUDAD 153
ra aislada, inicialmente religiosa y luego civil; arquitectura en un entorno urbano exterior como una plaza; y, el entorno urbano como monumento (estructura urbana).
Toda ciudad y toda la ciudad son históricas, porque todo lo que ocurre enella y ella misma son historia. Es lahistoria la que construye la ciudad.Ello significa que cada rincón, cadaporción de la ciudad y la ciudad comoun todo son históricas. Mientras la historia construye las cualidades de lacentralidad y sus formas, son ciertascentralidades que se forman las queespecifican las condiciones que definena los centros históricos. Esto significaque, por ejemplo, la organización comunal, las festividades culturales y lonatural, deben inscribirse también enesta consideración.
DE HERENCIA APATRIMONIO
En el concepto de Centro Histórico debe aparecer la noción de heredad, paraque lo patrimonial recupere su condición histórica y su sujeto social. Su rescate significa responder a las preguntas
de quién es el sujeto social al que lepertenece, y para quién se destina finalmente.
El sujeto social patrimonial se define enrelación al Estado y al área propiamente dicha. En el primer caso tenemos laspolíticas y declaraciones de custodianacional y mundial realizadas por losestados nacionales y por ciertos organismos internacionales (UNESCO). Enla segunda, están los que se reclamanser los genuinos habitantes o trabajadores, y los que plantean que la rehabilitación sólo se garantizará a través dela participación de ellos. Pero tambiénestán los grupos sociales externos a lazona, tales como el capital que planteala "reconquista", o los sectores mediosque plantean la "toma".
Si se parte de que lo patrimonial hacereferencia al sujeto patrimonial que loproduce, transforma y lega, podemosconvenir que las ciudades, en su totalidad y en sus partes, concentran un valor y un conjunto de recursos que deben transmitirse socialmente hacia elfuturo. En la base de la propuesta estápresente la necesidad de construir elderecho a la ciudad democrática y un
154 SIETE HIPOTESIS SOBRE LOS CENTROS HISTORICOS y EL RENACIMIENTO DE LACIUDAD
sentido de responsabilidad generacional de cara al futuro.
EN LA CIUDAD,SON LOS CENTROS HISTÓRICOSLOS QUE MÁS CAMBIAN
La ciudad es el producto más extraordinario que ha creado la humanidad, nosólo por los beneficios que trae, sinotambién porque mientras más se laconsume más se reproduce. Está enpermanente producción y nunca seacaba de construir. Por este carácter yporque los centros históricos son los lugares donde se produce la mayor sumade valor al pasado, no son ni puedenser inmutables.
Los centros históricos son la partemás dinámica de la ciudad, el lugarque más cambia. Allí radica una desus cualidades más importantes, porque lo que hace es condensar la historia al ser la síntesis de múltiples procesos urbanos de cambio y el anclajehacia los futuros. Su futuro no puededetenerse y es por ello que las propuestas deben seguir esta línea detransformación.
EL ÁMBITO DE LA DIVERSIDAD
Los Centros Históricos -por definiciónconcentran la diversidad, son heterogéneos y deben seguir siendo para que nomueran. Tienen y deben tener múltiples funciones urbanas, ser políclasístas, ser multiculturales y sumar historias. Son un lugar de encuentro del pasado con el futuro, un escenario de tensión entre la riqueza de su cultura y lapobreza económica de su gente.
Por ello, diseñar políticas alternativaspara los centros históricos signiftca trabajar en un objetivo contradictorio: desarrollo/ conservación, que en épocasde crisis llega al extremo de sobrevivencía/preservacíón.
LEGITIMIDAD EIDENTIDAD
Los Centros Históricos por ser síntesisde la historia urbana, acumular la simbología de múltiples poderes y tener unsujeto patrimonial, construyen o destruyen identidades. Por ello la gestiónurbana y el gobierno de la ciudad debenecesariamente tener una política frente al Centro histórico, de tal manera
SIETE HIPOTESIS SOBRE LOS CENTROS HISTORICOS y EL RENACIMIENTO DE LA CIUDAD 155
que pueda construir su propia legitimidad y fortalecer las múltiples identidades que tienen los sujetos patrimoniales al asumir su derecho a la ciudad.
PLANIFICAR LA CIUDAD CON8TRUíDA
El urbanismo y la cultura urbana quehemos heredado fueron construidospara la expansión urbana. Por eso sinónimo de urbanizar ya no es producirciudad nueva donde previamente noexistía. Hoy más que nunca se ve la ne-
cesidad de planificar 10existente, de urbanizar 10 urbano. de diseñar la centralidad.
Corolario: Generalmente las ciudadestienen en su centro histórico al origende su vida y así como se desarrollaroncon el paso de los años. hoy deben retomar sus pasos desde estas raíces. Elrenacimiento de la ciudad solo se logrará si se planifica desde el centro -con elmáximo respeto a su historia y a susgentes- en base a la movilización de losrecursos que le son propios a la nación.
156
El proceso que ha atravesado el centro histórico
DE SU NACIMIENTOALA VAlORACION SIN FIN1
En el centro históricoconviven la notable riqueza
y valor históricos con la pobrezay la marginalidad social.
El centro histórico de Quito no existió siempre. Su pasado remoto si biense ubica en las épocas prehispánica ycolonial. su origen o nacimiento comotal se encuentra en los albores del siglo pasado y a principios de éste cuando el centro histórico se diferencia dela ciudad.
Será el resultado del proceso contradictorio de homogeneización internaproducido por la densificación y con-
1Diario HOY, 23 de Marzo de 1994.
solidación de la zona. en contraposición a la heterogeneidad externa proveniente de la expansión urbana. propios de una sociedad crecientementedesigual. De esta forma. se gestan lascondiciones internas (cualidades propias) y externas (oposición y contraste) que permiten deñnír al centro histórico.
Este planteamiento es de enorme importancia. porque la temporalidad queel concepto encierra ya no se referirá.exclusivamente. al periodo colonial como la única fuente detenn:tnante de lacualidad de centro histórico. así comotampoco desconoce la presencia de unaciudad multíétníca portadora de procesos históricos conflictivos.
EN EL 30, LA PROBLEMÁTICA
Un segundo momento se inicia en la década del 30 con la tugurización: hacinamiento. densificación e inquilinato.redefíníendo el espacio homogéneo nosolo por su notable riqueza y valor histórico, sino también por la concentración de la pobreza social. Esta tensiónla convertirá en problemática de pensamiento e intervención con particularidades propias.
La crisis del modelo de agroexportacíóny la consecuente expulsión de la población agraria-campesina ubicada en laszonas en crisis de la hacienda, da lugara la emergencia de un fenómeno quetiende a variar históricamente la composición social de la ciudad: la presencia del subproletariado con sus nuevasformas de inserción residencial, entrelas que se destaca el tugurio.
EN EL 60, DIFERENCIACiÓNCENTRO URBANO Y CENTRO HISTÓRICO
El tercer período se caracteriza por ladiferenciación entre centro urbano ycentro histórico, producto del tardío
DE SU NACIMIENTO A LA VALORACION SIN FIN 157
proceso de modernización capitalistadel país y de la crisis de centralidad urbana que tiene lugar desde la décadadel sesenta. La tardía crisis de centralidad permitió mantener el centro histórico en condiciones relativamente buenas, al menos en relación a 10 que ocurrió con otros centros históricos deAmérica Latina que prácticamente desaparecieron.
Desde la década del 60 se inicia el proceso de desconcentración de las actividades urbanas del centro histórico hacia la zona de La Mariscal Sucre, bajo laforma de sucursales del comercio, laadministración, la banca y la burocracia. Esta desconcentración de las funciones urbanas rnodíflca las relacionesentre el centro y la periferia, conduciendo al aparecimiento de una nueva centralidad en la Mariscal, distinta a la delcentro histórico.
Así aparece por primera vez la diferenciación entre centro histórico y centrourbano, que conduce a la redeñnícíónde la problemática urbana y al reconocimiento expreso en la formulación depolíticas. A partir de este momento elMunicipio reconocerá al centro hístórí-
158 DE SUNACIMIENTO A LA VALORACION SIN FIN
co como un problema con características propias y particulares que debe serenfrentado desde la perspectiva de laplanificación. El enfoque que prima esel de un área homogénea especial. quedebe ser tratada con políticas espaciales, con énfasis en lo turístico-monumental.
EN EL 70, LA CRISIS DEL CENTRO HISTÓRICO
El último periodo. el de crisis del centrohistórico, se inicia en la década del 70,cuando con la producción y exportaciónpetrolera el Estado logra generar unacapacidad de respuesta inusitada y lasociedad civil tiene una expansión en lademanda. Quito, en este contexto, porser la capital de la República y asientoprincipal del Estado. sufre un profundoimpacto.
Existe un flujo significativo de inversiones. príncípalmente para obras viales(túneles, Av. Pichincha, etc.), que producen fisuras en la traza urbana delCentro Histórico. Los precios de los terrenos del sector recuperan transitoriamente su valor, generando directa e indirectamente, un violento proceso de
expulsión de la población tugurízadahacia los extramuros de Quito, dandolugar al nacimiento de los llamados barrios períférícos, que unidos a la liberación de ciertas ataduras de la urbanización, producen una expansión urbanasin precedentes y nuevas relaciones entre el centro y la perífería.
Para mediados de la década del 70, esmás bien el proceso de descentralización de ciertas funciones urbanas -sobre la base de la creación y/o trasladode algunas matrices comerciales, bancarias y administrativas hacia La Mariscal Sucre- que el centro histórico recibe un rudo golpe. De alguna manera,se convierte en el centro popular de lainformalidad a todo nivel y en la simbología de un poder reUgtoso y político endecadencia que da paso a nuevas formas de representación e identidad.
Este proceso busca inútilmente ser revertido cuando ciertos actores socialesredescubren que el centro histórico esun mercado que no se lo debe descuidar, como se lo había hecho. Es así quese inicia la llamada reconquista. entendida no como el regreso de ciertos sectores de altos ingresos a residir en la
zona mencionada; sino como la búsqueda de los mercados perdidos porparte de ciertas formas de capital (bancario y comercial).
En este contexto se produce la declaración de Quito como Patrimonio Culturalde la Humanidad por parte de la UNESca. con lo que sus valores trasciendenel nivel local y nacional al ámbito internacional. Sin embargo. justo es reconocer que se trata de una propuesta externa que no tiene referente en una política interna.
El advenimiento de la recesión económica, a inicios de la década del ochenta, aportará nuevos elementos a la crisis. principalmente por la subordinación de las políticas sociales al sectorexterno de la economía. por la restricción financiera y crediticia. por la contracción de la capacidad de respuestaestatal. entre otras. Pero. también. por
DE SU NACIMIENTO ALA VALORACION SIN FIN 159
la presencia de una crisis de gobernabilidad en el marco de una administración municipal con manifiesta incapacidad de gestión (1984-88).
El terremoto de marro de 1987 confirmael nivel más alto que alcanza la crisis enla zona y evidencia que este tipo de sucesos no pueden ser vistos como fenómenos episódicos y naturales. puestoque trascienden lo coyuntural a lo histórico y lo natural a lo social. Sus efectoscontinúan hasta la actualidad en los órdenes sociales, económicos. arquitectóníos y tienen mayor repercusión en lossectores populares. De esta manera, elsismo añadió un factor natural a los socio-económicos y sus secuelas marcan elnivel más alto al que llega la crisis.
A partir de 1988 otra es la historia quese empieza a escribir en el centro histórico de Quito. Es el inicio de la valorización sin fin.
LOS GRANDES TEMAS
Entrevistas
Algunas obras para reflexionar sobre la ciudad
LECTURAS URBANAS1
Frente al escaso nivel depublicaciones que se
evidencia en estos últimosmeses, se han producido
algunos libros que merecendebatirse.
El dia lunes pasado Edgar Freire Rubio, como regular y sistemáticamente 10hace, nos muestra un balance de la actividad bibliográfica con la siguientesentencia: "Las cifras siempre son elocuentes. En 1992 se editaron 312 librosy 126 revistas; en 1993258 Y 136, yen1994: 236 libros y 152 publicacionesperiódicas. Como se puede apreciar elresultado es magro y deprimente. Cadaaño decrece la producción del libro
1 Diario HOY, 13de Julio de 1994.
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ecuatoriano. El Nuevo rumbo culturaltampoco ha dado una respuesta alentadora al autor nacional."
Sin embargo y a pesar de este desalentador y objetivo panorama. en estas últimas semanas se han publicado cuatrolibros de buena factura que. de una uotra manera, tienen que ver con la ciudad y sus problemas. Bien vale la penarecuperarlos por su calidad de contenido y por el esfuerzo editorial.
CASAS DE ECUADORde Rolando Moya y Evelia Peralta
Es un libro de TRAMA, de su Serie deArquitectura, y tiene una estructuracompuesta por dos secciones: una in-
164 LECTURAS URBANAS
troducción, en la que los autores hacenun análisis de la vivienda en una tripledimensión: evolución histórica, interrelación al entorno y características internas. Estas dimensiones están presentes también en la reflexión del casoecuatoriano, como contexto a la vivienda contemporánea.
La. segunda sección presenta secuencialmente las viviendas seleccionadas,dos por arquitecto y cada una tiene:una descripción de la casa, las plantasarquitectónicas y una ilustración fotográfica. Respecto de la selección nosasaltan dos inquietudes: A. No están todas las casas que deberían estar: si ellibro se refiere a las casas del Ecuador,se percibe una omisión de ciertas casasde otras regiones. Pero también hacenfalta casas "experimentales", popularesy rurales. Sin duda que eso da paraotro libro y creo que bien valdría la pena hacerlo. B. Pero también hay otrascasas que no deberían estar...
Un capítulo aparte merecen Evelia Peralta, Rolando Moya y TRAMA. El próximo año cumplen 20 años por estas tierras y sus aportes a la arquitecturaecuatoriana son notables: concursos,
libros, revistas, alumnos, bienal de Arquitectura, etc. El Colegio de Arquitectos bien haria en reconocer esta laborfamiliar, que mucho ha significado parala ciudad y el país.
BICENTRALlSMO y POBREZA EN EL ECUADORde Marco Antonio Guzmán
Se trata del Volumen 43 de la Biblioteca de Ciencias Sociales de la Corporación Editora Nacional, que ha sido posible gracias a la Universidad Simón Bolívar y a la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ). El trabajo nospresenta un análisis de los niveles devida de Quito y Guayaquil frente alPaís. Es una perspectiva metodológicasustentada que no le debe gustarmucho al Mat. Illíngworth, por la contundencia de la información estadística yla calidad interpretativa. Es una radiografia de la pobreza. nacional que tienecomo base al proceso de concentracióny exclusión del que ni Quito ni Guayaquil se salvan.
Es interesante el uso que se hace de losconceptos de bicentralismo y de pobreza para explicar los desequílíbríos es-
tructurales que vive el país. La concentración de los recursos públicos y privados en las ciudades primadas y la acción del Estado en su conjunto conducen a este estado de cosas. Pero el autor no se queda en la contemplación.Formula algunas salidas que tiendan ala búsqueda del equilibrio y equidad,sobre la base del desarrollo rural, ladescentralización, la participación de lasociedad civil, la redeflnícíón de competencias del estado, mayor coordinación,redistribución de recursos, entre otros.
lEXICO POllTlCO ECUATORIANO.de varios autores
El trabajo realizado por ILDIS en sus20 años de vida en Ecuador ha sidoverdaderamente importante, que nopuede desligarse de la historia de lasCiencias Sociales. Es una instituciónque nos muestra la madurez de lamayoría de edad. Muchos eventos,publicaciones, debates, etc. así loatestiguan.
Como no podía ser de otra manera,para festejar su aniversario ha decidido continuar por la senda positiva.
LECTURAS URBANAS 165
Ha publicado el Léxtco Político Ecuatoriano, con el concurso de cerca de60 autores pacientemente coordinados por Galo Chiriboga y Darlic Mardesic durante más de 2 años. El librocontiene aproximadamente 50 conceptos claves, tratados por personalidades políticas académicas. dirigentes gremiales, institucionales y deopinión. Cada tema ha sido tratadoen un promedio de 6 páginas y secuentan entre otros: ciudadanía, descentralización, federalismo, municipio, nación, pueblos de indios, sociedad civil y violencia.
PUEBLOS DE INDIOS.Coordinador Ramón Gutiérrez.
Publicado por ABYA-YALA (cuando no,diríamos), el libro recoge en sus 587 páginas 12 trabajos que buscan mostrarel "otro urbanismo de la región Andina". Otro en términos de que nuevasformas interpretativas provenientes dela confluencia de la etnohístoría, arqueología, antropología, demografia, están permitiendo descubrir un segmentode la historia urbana que había sidososlayado: los pueblos de indios.
166 LECTURAS URBANAS
En el trabajo de Rosemarie Terán y Alfonso Ortiz sobre las reducciones deindios en la zona interandina de laReal Audiencia de Quito, se encuentran constantes de la urbanizaciónque perviven hasta la actualidad. "Elsistema de control de la masa indígenasometida se llevó adelante medianteun doble proyecto el ciudadano y elpoblacional: nucleación de la gentehispánica en ciudades y de la indígenaen los pueblos."
MANEJO DEL SUELO URBANO,varios autores
La Oficina Regional Para América Latina y el Caribe del Programa de GestiónUrbana de las Naciones Unidas, quetiene su sede en Quito. acaba de publicar su primer volumen de la Serie denominada "Gestión Urbana", sobre el tema de El manejo del Suelo Urbano.
En el libro se busca comprender la relación entre suelo y urbe, dentro de unaperspectiva de gestión de la ciudad latinoamericana. Para ello se enfoca temascomo los de planificación urbana estratégica, catastros, sistemas de información geográficos, regularización de suelos, impuesto prediales, vivienda, etc.Todos estos temas tratados a través deestudios de casos de ciudades latinoamericanas. Son 415 páginas que recogen discusiones que se llevaron a caboen la ciudad de Cuenca con la presencia de más de 40 asistentes provenientes de América Latina, Estados Unidosy Europa.
Si el Ecuador se ha convertido en unpaís urbano, es de esperar nuevos trabajos sobre nuestras ciudades que, evidentemente, requerirán del estímuloestatal.
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Las identidades complementarias de Jordi Borja
"PORQUE EXISTEN GANAS ,DE CAMBIAR,,1
América Latina tiene lavitalidad, por eso cada vez
que vengo es como si meinyectaran vitaminas.
J ordi Borja es un polifacético personaje de la ciudad mundial. Estudió Derecho, Sociología, Geografia y Urbanismo, ha escrito innumerables libros yejerció los cargos técnicos y de responsabilidad política más altos en Barcelona. Se encuentra en Quito. gracias alapoyo del Programa de Gestion Urbana,para dictar un curso en el Instituo deCapacitación Municipal y discutir posibilidades de cooperación con la Municipalidad de Quito sobre planificación estratégica. Con este motivo tuvimos laoportunidad de establecer el siguientedialogo.
1 Diario HOY, 1 de Junio de 1994.
Para Jordi Borja siempre será un misterio el origen de las inclinaciones profesionales. Recuerda que de niño sabía dememoria los nombres de las calles porque iba a todas partes llevando los encargos del pequeño comercio que teníanen casa, mientras con placer descubriaprogresivamente la ciudad. "Era unasensacion sensual la calle, los tranvías,las plazas, la gente... que posteriormente me llevó a escribir un texto muy autobiográfico llamado "La Ciudad conquistada", que se refiere a como un adolecente puede apropiarse de la ciudad.
La ciudad proporciona satisfacciones enla actividad política y académica, porque mientras las personas de gobiernose encuentran a distancias muy grandes de lo que hacen y dicen, en la ciudad tienen gran proximidad porque setrabaja con la gente y sus querencias.
168 "PORQUE EXISTEN GANAS DE CAMBIAR"
En el prólogo de tu libro "Estado yCiudad", el Alcalde de Barcelona,Pasqual Margall, señala que has
combinado la acción y la reflexión.¿Que opinas al respecto?
En un prologo de un libro y si ademáslo escribe un amigo, aunque sea unapersonalidad, siempre se dicen cosasamables. Maragall probablemente creeque he tenido una magia especial parapoder escribir. haciendo una actividadde acción. Eso quiere decir que a élprobablemente le hubiera gustado hacerlo. pero por ocupar puestos de responsabilidad mucho más importantesque yo. no le ha quedado tiempo paraello.
Maragall nos pone a Manolo Castellscomo el que escribe. él como el que actúa y yo como el del medio. Bueno. Castells dice siempre que los dos formamosla persona completa. porque él es lateoría y yo la práctica. Yo creo que él hasido también una persona de acción ycomo yo también escribe.
Frente a la pregunta de su relación como español con América Latina, me responde sin dilación: Yo soy catalán, soy
de Barcelona. Gracias a América Latinahe podido establecer una relacíon masnatural con la lengua española, porquela mía es el catalán. De niño iba a unaescuela francesa porque mis padres noquerían que fuera a una de la dictadura o a una castellana. Por tanto el castellano o español es mi tercera lengua.Yo entiendo y he acepto muchas cosasde España y he podido senttrme español gracias a América Latina.
Me interesa y me siento muy latinoamericano porque aquí se lucha más por elfuturo que en Europa. Quizás Europatenga una sociedad más instalada, conservadora y temerosa, porque tiene muchas cosas buenas que conservar. América Latina tiene la vitalidad, por eso cada vez que vengo es como si me inyectara vitaminas. Como decía André Breton,veo aquí deseos y fuerzas para combatirla pobreza sin mitificarla. Hay muchasganas de cambiar las cosas, de hacerlasmejores, de transformar un poco la vidaYla sociedad en la que se vive.
Si a esto se añade que a lo largo de estos años he participado en varios proyectos en los que he hecho muchosamigos. la relación con América Latina
es mucho más fuerte. Con Quito en distintos momentos hemos hablado de hacer algo conjuntamente. Cuando tu estuviste de Director de Planificación Municipal sentamos las bases para esto,incluso firmamos un acuerdo.
Luego de la constitución de 1978nacen las comunidades autónomas.¿Como las vez desde América Latina que se las piensa como modeloha segirse?
En España el fenómeno de las autonomías regionales tiene que ver con lacrisis y falta de legitimidad del estadocentralista, la existencia de comunidades históricas y la nececidad de ligar la democracia al reconocimientode los derechos a una autonomía política, a una cultura propia y a un cierto nivel de autogobierno, que es partede un proceso más general que se daen Europa.
Las autonomías regionales permitenuna actuación publica mas integrada,menos sectorializada y burocratizada,más conectada con los agentes económicos y sociales. Pero también refuerzan una identidad sociocultural que se
"PORQUE EXISTEN GANAS DE CAMBIAR" 169
complementa con la de la nación. Lagente necesita varias identidades y esbueno que existan niveles de integración comunitaria diferentes: se es simultáneamente de un barrio, de unaciudad, de una región y de un pais.
En América Latina los paises más grandes tendrán que reforzar el federalismoo la regionalización. Lo que se debe tener en cuenta es que no se puedenmultiplicar los niveles a más de tres: local, regional y estatal. También es bueno que se entienda que cada vez que sedescentraliza se debe centralizar y conesto no quiero decir que se deba quitarcon una mano lo que se ha dado con laotra.
¿Porqué la descentralización estáen boca de todos y no se la ve?
Con la descentralizacion pasa igual quecon la democracia o los derechos humanos, que nadie los niega. Descentralizarcuesta dinero, no solo por que el mismoproceso es costoso, sino porque se descentraliza para hacer mas cosas, para darmas servicios. Despues se puede ahorrardinero si se gasta menos en burocracia ose movilizan mejor los recursos.
170 ·PORQUE EXISTEN GANAS DE CAMBIAR"
Nadie está contra la descentralización,sin embargo las diferencias se planteanen el como se la hace, como se la paga,como se ubican los recursos. No se la debe plantear en abstracto y si a través decasos puntuales como, por ejemplo, ladescentralización de la justicia a un nivel municipal, que si provoca escalofríos.
¿La planifreación estratégicano es una nueva moda?
La planificación estratégica no buscadefinir un futuro con base a normas odibujos, surgidos de una administración que autoriza o prohibe, pero queno garantiza que se hagan las cosas. Sibusca deflnír actuaciones que puedanhacerse y que generen dinámicas conacciones posteriores.
Es una planificación que en su procesode elaboración, aprobación e implementación es más un contrato políticosocial que una norma. Un plan estratégico no es una ley, es un conjunto deacuerdos políticos entre administraciones públicas, agentes económicos, participación de organizaciones sociales,populares y universitarias, que tienenfuerza en su legitimidad y en la credibi-
lidad. Un plan estratégico deriba en actuaciones que toman los distintos actores económicos, políticos, sociales yculturales.
No creo que sea una moda. La humanidad avanza con pasos distintos perounos no anulan a los otros. El planeamiento urbano ha dejado muchas cosas importantes, pero tambien l1m1tacíones. El plan estratégico tiene susproblemas, sin embargo introducenuevas dimensiones en un momentoen que hay que hacer muchas cosasen el tejido urbano existente y no enun suelo virgen, en que se tiene unasociedad con diversidad de actoresque tienen interes distintos, que nohay una administración pública conprotagonismo exclusivo de la acciónpública. En este contexto tiene la virtud de apostar por la acción y por laconcertación.
¿Se requiere de un acontecimientomundial, tipo olimpiadas, paracambiar una ciudad?
Una ciudad a partir de un cierto tamaño y de una forma de centralidad, necesita ser atractiva internacionalmente.
Pero también las ciudades requierenperiódicamente modernizarse, para ellose necesitan esfuerzos económico-financieros, políticos, administrativos incluso sociales y sicológicos- que se lospuede obtener más facilmente con ungran acontecimiento. Barcelona ha crecido medio a saltos porque la acciónpública ha estado siempre alejada delEstado y su tejido urbano es muy dificilde manejar por ser una zona muy ocupada. Crece a golpes: uno a fines del siglo pasado y otro en los años 20.
En los ochentas la ciudad entra en crisis: fuertes demandas sociales, culturales, políticas, de participación ciudadana, la pérdida de los puestos de trabajo. En 1979, despues de 40 años de dictadura, la ciudad elige un gobierno dealianza socialista-comunista para queresponda a estas demanadas. Sin embargo la ciudad necesitaba dar un saltoadelante para ser una urbe competitivaque atraiga inversiones y visitantes. Esto no solo requería de un esfuerzo económico, sino también de un cambio enla cultura política de la izquierda, a lacual no le interesaban las grandes intervencíories. En los primeros años ledimos prioridad al urbanismo de las pe-
"PORQUE EXISTEN GANAS DE CAMBIAR" 171
queñas obras, pero nos dimos cuentaque esto no era suficiente.
Entonces se nos ocurrió 10 de la olimpiada, que podía ser un gran acontecimiento acontecimiento que moviliza energías yrecursos económicos, y es un evento socialmente bien visto, gracias a su carácter deportivo, internacionalista y uníversalista. Nadie estaba en contra. De estamanera se tenia un Instrumento paraexigir al Estado y al sector privado queinviertan, y a la ciudadanía se le ofrecíaparticipar en un evento de gran interés.
¿Si no hubiera habidolas olimpiadas?
Algo hubieramos inventado porque teníamos claro que algo debíamos hacerpara movilizar recursos económicos ymorales al servicio de un gran proyecto.
Con la Feria de Sevilla se siguióotro modelo. ¿Porqué?
Es que ellos son distintos. Incluso yodiría que el tipo de evento se prestabamás que el de Barcelona, porque eramas largo. En Sevilla fue un operativode Estado y en Barcelona de una muní-
172 MPORQUE EXISTEN GANAS DE CAMBIAR"
cipalidad social. Fue una operación deurbanismo militar bien llevada. porquese debía actuar en el lugar que de lasmejores condiciones para una actuación rápida sin meterse en el tejido urbano. ya que no les hubieran dejadohacer. En vez de ocupar la ciudad ocuparon una isla cerca de la ciudad y allihicieron un trabajo tecnicamente bienhecho y con mucho exito.
A la ciudad le quedó un aeropuerto nuevo. un tren de alta velocidad que no tiene mucho sentido dentro de la red europea. una estación. algunos puentes. accesos mejorados y una isla equipada conuna infraestructura que podria seIVir deparque tecnológico. El caso de Sevilla esun ejemplo de una intervención que sehace desde afuera. que por bien que sehaga y por bien que salga. sus resultados son pequeños respecto a la inversiónrealizada. Fue una inversión pública su-perior en un 50% a la de Barcelona.
¿Qué dejó el campeonato mundialde España?
Dejó el recuerdo de un buen juegofrances e italiano. la mejora de algu-
nos estadios. la confianza de que podemos organizar eventos y la imágende la España democrática hacia el exterior. Son actividades más lb:n1tadosque las olimpiadas. pero bien utilizados pueden servir para resolver algunos problemas. generar una capacidadde organización y de cooperación público-privada y tener proyección haciael exterior.
¿Quien quisiéras que quede campeon Mundial de futbol?
A mi me gustaría que gane Colombia. porque es un país de gente simpática que está jugando buen futbol.A mi me gusta mucho el futbol bienjugado. ¿Quien va a ganar? no lo se.Colombia tiene posibilidades. sinembargo el fútbol especulativo quejuegan los italianos. alemanes. argentinos en un campeonato mundialde futbol puede ser muy eficaz. Tienen posibilidades pero no me gustaría sólo por el futbol que practican.Otro equipo que tiene posibilidadesy que me gustaría que gane es Brasil. Ya vez que soy muy latinoamericano...
173
La experiencia chilena
EL SUBSIDIO DIRECTO ALA VIVIENDA1
En. Chile el sector privadotiene un papel muy amplioen la oferta de soluciones.
Vicente Domínguez es un abogadochileno, especializado en Economía enAlemania, fue jefe del Comité Asesor delMinistro de Vivienda y Urbanismo(MINVU) en el Gobierno del PresidenteAlwin. Hoy se encuentra desarrollandoactividades de consultoría en el país yle hemos pedido que haga un aparte ensus actividades para conversar sobre laexperiencia chilena de subsidios directos para vivienda.
Respecto de las diferencias entre los gobiernos de Allende, Pinochet y Alwin en
1 Diario HOY, 3 de Agosto de 1994.
materia habítacíonal. nos responde:"En la época de Allende se dio un granimpulso a la construcción centralizadade vivienda. a través de empresas constructoras estatales. que en su puntomás alto llegaron a tener cerca de 50mil trabajadores. En el año de 1972 sedestinó una gran cantidad de recursos.pero para 1973 cayeron drásticamente.Hubo una profusión de subsidios encubiertos. que no reflejaban los costos absolutos. así como también poca defensade la propiedad urbana. por lo que hubo mucha invasión de terrenos y tomasde viviendas construidas.
Esto cambió dramáticamente el gobiernomilitar. que lo primero que hizo fue desmontar el aparato estatal y reducirlobruscamente. Se ensayaron algunas po-
174 EL SUBSIDIO DIRECTO A LA VIVIENDA
líticas que no dieron resultados, tales como la transferencia total a los municipiosde los Comités Habitacionales Comunales, que fracasaron porque la descentralización no opera por decreto. En el añode 1978 nació el sistema de subsidios directos, al principio de manera tímida, pero a la altura de 1985 se impuso en forma total. Toda la acción estatal se realizóa través de subsidios directos aunque semantuvo la ejecución directa del MINVUen el área de extrema pobreza.
Cuando asumió Alwin el Gobierno, elsistema se desarrolló con mucho masfuerza y sobre todo se amplió la cobertura hacia los más pobres, con la generación de un nuevo programa de vivienda progresiva. Yo diria que el sistema yla política habitacional se perfiló en mejor forma en la administración Alwin yademás se la dotó de más recursos demanera que hoy dia la cantidad de subsidios que se otorgan anualmente alcanza el número de 85 mil.
¿Que porcentaje de la ofertarepresenta este número?
Corresponde aproximadamente a un700J0 de la oferta de vivienda del país, que
en el último año llegó a las 115 m1l unidades formales. A ello habría que agregarde 8 a 10 m1l mejoramientos en barrios.
¿Cuanto se estima el~ft anual?
No hay déficit anual y si un déficit dearrastre. En realidad lo que ocurre eneste momento es que la oferta disminuye el déficit. Se calcula que Ch1le tieneuna generación de 80 m1l nuevos hogares anuales y la necesidad de reposición de 15 mil viviendas. Esto suma 95mil unidades requeridas anualmente,que frente a los 125 mil que estamosproduciendo, tenemos una recuperación del déficit en 30 mil unidades.
¿Eso significa que es el único paísde América Latina que redileeel déjicit?
Yo no se si Costa Rica, que es posibleque también lo esté haciendo. Pero enSudamérica, sin ninguna duda.
¿Qué es y qué sign(fican lossubsidios directos?
El subsidio es una ayuda del Estado endinero no reembolsable para que la fa-
milia pueda adquirir su solución habitacional por una sóla vez en la vida. Esun sistema de la formalidad y para laformalización, que es parte de una nueva política social.
¿El subsidio es exclusivamentepara vivienda o puede ser tambiénpara adquirir terreno, mejorar laactual o proveerla de servicios?
Al momento es casi exclusivamente para vivienda o lotes con servicios mejorados, del tipo de la vivienda progresiva.Para mejoramiento y vivienda usada nollega al 5% del total de los subsidios.
¿Cómo evitar inmoralidades oclientelismo político en la entregade los subsidios?
Es un instrumento peligroso si no se lomaneja bien. Hay que utilizar parámetros objetivos de selección, que no incluyan subjetividades en la autoridad pública que los concede. En ese sentido sonmuy válidos, por ejemplo, los ahorrosprevios del grupo familiar, tanto en tiempo como en cantidad, por ser fácilmenteverificables y certificables. Sin embargoen los programas de extrema pobreza
EL SUBSIDIO DIRECTO A LA VIVIENDA 175
hay que introducir algunos elementos deselección y medición de la pobreza, sobretodo cuando la oferta estatal es muy pequeña respecto a la demanda.
¿En el otorgamiento del subsidiodirecto que papel tienen lossectores estatal, privado y popular?
El sector privado tiene un papel bastante amplio en la oferta de las soluciones,porque es el encargado de ofrecer lassoluciones y de asesorar a las personaspara obtener los beneficios y financiarlas viviendas. Los municipios tienendos papeles: uno, la aplicación de unaficha de estratificación social y de medición de pobreza y. el otro, el desarrollodel programa de mejoramiento de barrios, que se aplican a veces con asesoria del ministerio cuando la comuna notienen capacidad para impulsarlos.
Lo popular actúa a nivel de cooperativas, por ejemplo, a través de un modelo que se llama Cooperativas Abiertasde Vivienda o similares, que tienen unaoferta del 12 por ciento. Si se une a este aporte otras organizaciones como laCorporación Habitacional de la Cámarade la Construcción y otras más, se puede llegar al 20 o 25%.
176 EL SUBSIDIO DIRECTO A LA VIVIENDA
El Estado lo único que produce directamente son los programas de extremapobreza denominados vivienda básica yvivienda progresiva, sin embargo ya tomó la resolución de abrirlos al sectorprivado. A mediano plazo, es decir unoscinco años, el Estado se habrá retiradototalmente de la ejecución directa, reservándose para si las funciones normadoras y reguladoras.
En América Latina la oferta devivienda ha ido de vivienda terminada, luego lotes con servicios yahora subsidios habitacionales.¿Qué opinión tienes de estadegradación?
Siempre hay una ecuacion dificil demanejar en política de vivienda: el número de soluciones vs calidad de lasmismas. Hay que manejar esta ecuación de acuerdo a la realidad existenteen el país, a la demanda, al déficit quehaya, etc. Claro que uno desearía entregar muy buenas soluciones habitacionales para todos los habitantes peroeso no es posible de acuerdo con los recursos de la economía. Es bastante mejor que una persona tenga acceso alagua, al alcantarillado, a un pedazo de
terreno donde pueda tener una casetasanitaria que le permita autoconstrutrsu vivienda, a que no tenga nada porque se gastaron los recursos construyendo casas de 70 m2.
¿Podrú1s sugerir algunaspropuestas concretas que sepodrían introduciren el Ecuador?
El sector de la construcción tiene queser atractivo, para lo cual se deben retirar las múltiples piedras que tiene enel camino. Por ejemplo, los costos delas transacciones de los bienes inmobiliarios son altos. Pero también hayuna tramítología de formalización delas operaciones larga y compleja quetraen costos financieros adicionales.Por estas razones el proceso de construcción se expande mas allá de lo razonable, por 5 o 6 meses mas. Hay quedarle un duro golpe a los costos detransacción eliminando los impuestosa la compra/venta -que más bien graban el ahorro-, rompiendo el sistemanotarial monopóllco haciéndolo competitivo y modificando los sistemas deotorgamiento de los permisos de construcción.
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La imagen de un municipio grande segúnJamil Mahuad
LA CONTINUIDAD EN EL CAMBI01
La continuidad sin duda esnecesaria, pero se requiere
de administraciones buenasy de un cierto consenso dela clase política alrededor
de objetivos nacionales.
Mientras espero la cita para entrevistaral Dr. Jamil Mahuad, Alcalde Metropolitano de Quito, le escucho contar unaanécdota que le ocurrió en su campañaelectoral y que ilustra muy bien la tónica en que transcurrió el dialogo. Señala que en la lid democrática se encontrócon un grupo de jóvenes que estabanparados en una esquina de la ciudad, alos cuales se les acercó con intenciones
1 Diario HOY, 10de Agosto de 1994.
proselitistas a preguntarles respecto delo que se encontraban haciendo. A ellouno de los muchachos le respondió,con la típica sal quiteña, que estabanesperando a que pase el trolebus... Hoy,dos años después...
¿Cómo explicarse que los partidospolíticos no tengan una propuestasobre la Ciudad, cómo ven a la Ciudad?
Los partidos politicos tienen propuestas sobre muy pocas cosas. En generaldebaten temas de principios o ideológicos, siendo muy raro que enfoquen yformulen una propuesta concreta sobreéste tema. Por eso cuando distintospartidos políticos se turnan en el poder
178 LA CONTINUIDAD EN EL CAMBIO
municipal, terminan haciendo más omenos lo mismo. Sin embargo, entre losgrandes temas del momento se encuentra el de la ciudad.
En el Concejo Municipal existenrepresentantes de seis o siete partidos políticos. a los que se les pidese dediquen al servicio y no a la política. ¿Cómo se entiende esta situación?
Es un proceso de aterrizaje el que tiene una persona que entra al ConcejoMunicipal, porque entra a lidiar problemas cotidianos que requieren soluciones técnicas y de sentido común. locual no es patrimonio de ningún partido político. En el caso del Municipiode Quito, que está formado por técnicos de primer nivel, cuando se formula una propuesta para conocimientodel Alcalde o Concejo, se lo hace muyfundamentada. Cuando uno escuchala información, los estudios realizados, y las razones sobre, por ejemplo,el sistema de trolebus o del agua potable, es muy dificil desde el punto devista del sentido común irse en contrade ellos por que se trata de proyectoscompletos.
En su trayectoria ha sidD candidato presidencial.. legislador, ministroY ahora Alcalde. ¿Cómo ve el pasopor estas dignidades?
Cuando uno quiere manejarse comoestadista, debe tener la capacidad deabstraer y generalizar, sin perderseen detalles. El reto para una visiónnacional de gobierno son las grandesideas provenientes de macroconcepciones, como las políticas macroeconómica o internacional. y además dela visión de una persona que está alfrente, que marque el rumbo a caminar sin perderse en anécdotas odetalles.
En la medida en que se llega a problemas más concretos, las perspectivascambian. Cuando hay que reparar lascalles de una ciudad o impulsar proyectos específicos, es necesaria una visióngeneral, pero con sentido muy práctico.Para mi ha sido muy importante pasarpor el Ministerio. la Legislatura y ahorala Alcaldía. porque hay la posibilidad deintegrar y de entender mejor las cosas.Un Alcalde tiene una estabilidad decuatro años, un ministro de Estado no.Eso significa que puede programar y
corregir en el tiempo. No es una carrera de cien metros sino de diez mil, donde se pueden planificar las etapas desiembra y cosecha.
Pero también ha pasado porel sector privado.
El sector privado ha sido fundamental. Trabajé en algunos bancos dondelas fechas y tasas de interés obligan aser concreto. No es lo mismo pagar elcrédito hoy que mañana. Una de lasimpresiones que tengo es que es mucho más fácil ser empleado privadoque público. Su legislación permite lacreatividad, no así el marco jurídicopropio del Derecho Publico. donde sepuede hacer solo lo que le está permitido. A parte de la experiencia en losdos sectores, ha sido importante elhaber nacido en una ciudad pequeñay vivido en Guayaquil. Esto me hapermitido percibir más globalmente alpaís y al centralismo existente. Si aúnestando en Quito es dificil, me imagino lo que será para un Alcalde de otraciudad que llega a Quito a realizar alguna gestión y le responden que venga al otro dia. !Cuanto le cuesta estoal país!
LA CONTINUIDAD EN EL CAMBIO 179
¿ Cómo se ve al centralismodesde Quito?
El Ecuador es un país centralizado yhay que dar una gran batalla para quecambie. Hay que romper con la idea deque sólo hay un grupo de gentes concapacidad de decidir, que son honestasy que además toman decisiones correctas. Mi visión es la de un Estado en elcual el Gobierno Central ponga las reglas del juego, defina las políticas generales, señale las metas y descentralicetotalmente la ejecución de los programas de gobierno.
¿Cuál es la diferencia entremunicipios grandes y pequeños?
Los Municipios grandes tienen mayoresposibilidades que los pequeños, porquesus presupuestos son más grandes,pueden pagar mejores técnicos, creardepartamentos y, frente al GobiernoCentral, tienen la ventaja de manejarsituaciones más conocidas con soluciones precisas. En cambio las ciudadespequeñas tienen problemas económicoscon excesiva dependencia al GobiernoCentral, baja capacidad para generarproyectos, pocos recursos, etc.
180 LA CONTINUIDAD EN EL CAMBIO
El Ecuador se ha convertido en unpaís de ciudades, como antesala alpróximo milenio. El Alcalde de Barcelona dijo que en Siglo JIJII las ciudades tendrán más poder. ¿Quéopinión le merece?
En la obra de John Neiswick, llamadaLa Paradoja Global, pronostica un sigloveintiuno con más de mil países. La base de su argumentación radica en quesólo el 10% de ellos tienen una base étnica, religiosa o histórica que los justifica como unidades totales. La mayoríade los Estados Nacionales son verdaderos conglomerados que se juntaron enun momento determinado y que, portanto, no tienen porque ser eternos.Ello explica, por ejemplo, las nuevasconcepciones aduaneras, fronterizas ode uso de pasaportes, y también el manejo de las economías locales en unconcierto de readecuación de los bloques mundiales, donde las ciudadestienen algunas ventajas sobre los países porque comp,arten problemas comunes y son más fáciles de compartirsus propósitos. En estos días hemosvisto este cambio, con la disputa por lasede de los Juegos Panamericanos,donde se enfrentaron las ciudades de
Bogotá, Santo Domingo y Winnipeg, Yno tres países.
Pensando en el Ecuador urIHIno¿Cómo se observan los gobiernos •sus ciudades? ¿Hay aIg....... ejemplos de municipios interesantes?
Creo que el caso de Quito es interesante porque ha sido un Municipio respetable, con la excepción que todos conocemos, que tiene liderazgo en la ciudad,una buena relación con sus habitantesy que trata de atender sus problemas.Creo que el trabajo hecho en Guayaqutlpor Febres Cordero 10 es también, porque ese Municipio 10 han destruido pordécadas. La gran pregunta que quedaes si podrá institucionalizar el manejomunicipal o si regresará a lo anterior.Yo formulo votos porque eso no vuelvaa ocurrir. La Alcaldía de Laja con ChatoCastillo fue interesante, lnictó proyectos, tomó decisiones. Creo que en general el Municipio de Cuenca ha sido bienllevado. Hay buenos esfuerzos en Municipios pequeños como el del Tena, queestá haciendo cosas importantes.
En general la gente está más o menossatisfecha con sus Alcaldes. SI se haría
una encuesta nacional el resultado nosería malo, a diferencia de las evaluaciones del Congreso y del Ejecutivo nacional. Y no me refiero a esta Alcaldía oa este Congreso, sino al hecho de quesomos un país pequeño, con una diversidad extraordinariamente rica, que sehace dificil gobernarlo con criterios homogéneos. Por eso creo que si nos manejáramos regionalmente podríamoshacer mejor las cosas
Su campaña electoral la estructurósobre una propuesta de continuidad. ¿Cuál sería la evolución de lacontinuidad como propuestapolítica más que como programade gobierno?
Depende de las circunstancias. Lo idealen una ciudad o país es que estén biengobernados y que, por tanto, sea sensato mantenerlos en el tiempo. Si analizamos los países que han salido adelante,veremos que han escogido un senderosobre el cual se han puesto a caminar.Esto en Ecuador es más dificil, porquela gente sigue por 10 general al opositor.La continuidad sin duda es necesaria,pero se requiere de administracionesbuenas y de un cierto consenso de la
LA CONTINUIDAD EN EL CAMBIO 181
clase política alrededor de objetivosnacionales.
En estos primeros años de suadministración ¿Qué hay decontinuidad y que hay de nuevo?
Hemos enfrentado la administracióndesde grandes sectores en los que caben varias obras. Así, por ejemplo, haycontinuidad en el trabajo en los barrios,10cual significa dar atención preferentea los más pobres. Allí está el agua potable, alcantarillado, transporte. Está encamino una profunda reforma administrativa con nuevas empresas, direcciones y zonas, que va más allá de unacontinuidad de la Ley del Distrito Metropolitano, porque estamos rompiendoesquemas en un campo totalmentenuevo.
Un tercer campo es el ambiental, donde hemos tomado no menos de diez acciones, entre las que se pueden señalarla Ordenanza de contaminación, elcontrol de los combustibles, la creación de la Dirección de Medio Ambiente y varios convenios internacionales.Los proyectos del trolebus, camal, Panamericana Sur, Via Oriental, entre
182 LA CONTINUIDAD EN EL CAMBIO
otros, fueron concebidos y armados enla Alcaldía anterior, pero la ejecuciónde la obra se la hace ahora. Hay cosasnuevas como el impulso dado a la cultura con el programa Agosto mes de lasArtes o la internacionallzación de lagestión municipal.
Pero cual es el punto para medir entrelo anterior y lo nuevo. Rodrigo (Paz)continuó el proyecto de agua potableque dejó Herdoíza? Rodrigo tuvo el proyecto de Papallacta firmado, sin embargo fue el Alcalde que dotó de agua aQuito. Lo interesante de todo esto esque he sido el primer candidato en lahistoria moderna del Ecuador que hacecampaña sobre la base de la continuidad. Con una buena evaluación a la Alcaldía anterior y siendo Rodrigo delpartido, era absurdo hacerlo de otramanera. Si toca continuar con un programa que no está bien, se debe diseñar una campana distinta.
LISTADO DE LAS DIEZ OBRASMAS IMPORTANTES
l. Trolebus2. Parque Metropolitano3. Lucha antlcontaminac1ón4. Reforma Administrativa5. Agosto Mes de las Artes6. Vialidad de la ciudad
(repavimentación, vía Ortental,Panamericanas Norte y Sur. etc)
7. Obras en barrios8. El Camal9. Internacionalización de la
ciudad10. Agua Potable y Alcantarillado
LOS GRANDES TEMAS
las ciudades
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La Ley del Distrito Metropolitano debe ser tratada
QUITO POR LA PATRIA1
La ciudad cumple múltiplesfunciones, siendo la más
significativa la de capitaldel Ecuador, la de
representar a todos losecuatorianos.
En el proceso de retorno a la democracia que se inició en el año de 1979 seaprobó mediante referendum la CartaConstitucional del Ecuador que reconoció a Quito, capital del Ecuador, comoDistrito Metropolitano. Sin embargo, deaquella expresión soberana del conjunto del pueblo ecuatoriano han pasadomás de 15 años y aún no se efectiviza elmandato que le permita cumplir deacuerdo a su condición de capital de todos los ecuatorianos.
1 Diario HOY, 28deOctubre de1993.
LA CIUDAD METROPOLITANA
y es que este reconocimiento tiene subase histórica. Desde 1972 con la explotación y comercialización petrolera,la ciudad de Quito sufre sustancialesmodificaciones en todos sus órdenes,que dan lugar a una ciudad enteramente nueva de carácter metropolitana: laestructura urbana longitudinal que seguía el criterio geográfico Norte-Sur, dapaso a un sistema de desarrollo urbanoirregular que parte de la zona centralhacia la periferia a través de cinco radios: Pomasqui, Calderón, Tumbaco,Los Chillos y Machachi.
y es que este reconocimiento surge deuna realidad. La ciudad cumple múltiples funciones, siendo la más significativa la de capital del Ecuador, la de re-
186 QUITO POR LA PATRIA
presentar a todos los ecuatorianos. Esta condición de capitalidad exige unmarco institucional de competencias yde recursos distintos a los que corresponden a la población residente, porque tiene que asumir el gobierno, la administración y la gestión de interesesque trascienden los típicamente locales.
Es una ciudad que establece relacionesespeciales con otros niveles de gobíerno y cumple un papel importante a nivel internacional. Su condición deasiento del poder central y expresiónmayor de la nacionalidad le obliga a representar a la patria. a la tierra en queuno ha nacido.
y es que este reconocimiento surge deuna necesidad adicional. La ciudad hacrecido en demasía: hoy tiene1'500.000 habitantes provenientes detodos los confines nacionales e internacionales y su desarrollo se concentra encasi 3.000 kilómetros cuadrados quedefmen el Area Metropolitana.
La complejidad de la ciudad es ahoramayor: las autopistas hacia los valles.la nueva localización industrial, la recomposición de la centralidad urbana,
las nuevas expresiones comerciales, lasdemandas de servicios, la urbanizaciónperiférica, la vulnerabilidad de la cíudad y la emergencia de grupos sociales.entre otros, así lo demuestran.
LA NECESIDAD DE UNNUEVO MARCO INSTITUCIONAL
Por este acelerado crecimiento y complejidad de Quito, se observan problemas de obsolescencia del marco institucional de gobierno de la ciudad y delas formas de representación y de construcción de legitimidad. Existe un desarticulado sistema institucional público-privado de gestión de la urbe en elque las competencias no están definidas, siendo en muchos casos un ámbito de conflicto.
El Municipio en este contexto. ademásde ser un aparato de gobierno que pocose ha actualizado desde su nacimiento.ha sufrido la invasión de otras competencías provenientes de otros tantos órganos estatales centrales o provinciales, lo que en su conjunto ha dado lugar a una red ínstítucíonal que atrofiael desarrollo de la ciudad. Ejemplos co-
mo los de la vialidad, el transporte o delcontrol de las laderas del Pichincha demuestran a varias instituciones dísputandose contradictoriamente el tema.
El esfuerzo de la municipalidad y susvecinos ha sido inmenso, sin embargo aesta hora del proceso se empiezan a evidenciar las limitaciones estructurales alas que se ha llegado. El Cabildo quiteño desde 1988 -con la Alcaldía de Rodrigo paz y en la continuidad de la administración de Jamil Mahuad- ha seguido la senda de optimizar sus propiaspotencialidades y la de que sus habitantes participen de acuerdo a sus posibilidades.
LA DESCENTRALIZACiÓN PRÁCTICA
Así la Municipalidad de Quito viene impulsando un proceso de descentralización en los hechos que requiere consolidarse: la construcción de la vialidadmayor -como la perimetral que en otrasciudades el -gobierno las realiza de manera directa- o el impulso de los proyectos de vivienda municipal como el PlanCiudad Quitumbe para 80.000 personas, el de Turubamba para 5.000 o los
QUITO POR LAPA TRIA 187
del Centro Histórico para 2.000. Perono solo que ha asumido responsabilidades que en otros lugares son de competencia nacional, sino que también hasolicitado se le entregue la gestión deltransporte colectivo, con todos los problemas políticos que ello significa.
Por otro lado, con las rentas que recauda directamente de sus habitantes, halogrado una mayor autonomía relativaque le permite buscar una mayor eficiencia en sus inversiones a través deuna descentralización y reestructuración administrativa.
Se puede mencionar la modernizacióncatastral, la introducción de la informática, la planificación de la ciudad, lacreación de las oficinas de desconcentración administrativa de Tumbaco enel Oriente, del Mercado Mayorista en elsur y la futura de la Amazonas al Norte. La creación de la fundación Caspicara, el Fondo de Salvamento, el Institutode Capacitación Municipal, la fusión delas Empresas de Agua Potable y el Alcantarrillado, el fortalecimiento de laEmpresa de Transportes, la prontacreación de la dirección de Administración Urbana y de la Empresa de Aseo
188 QUITO POR LA PATRIA
de la ciudad. A nivel urbano la reglamentación del conjunto del Distrito Metropolitano y la participación en min
gas, cultura, deportes, etc.
La aprobación de la Ley permitirá potenciar los esfuerzos desplegados por elMunicipio y los quiteños y superar losescollos estructurales que se evidencian en la actualidad. Terrttortalmentepodría descentralizarse redefiniendo elnúmero de los cantones de la provincia,reubicando la capital provincial y delimitando el area de competencia delDistrito Metropolitano de Quito, y, porotro lado, a nivel metropolitano, podrían estructurarse zonas y parroquias.
EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE GOBIERNO
El gobierno y la administración del Distrito Metropolitano debe entenderse como un "sistema institucional" compuesto por dos subsistemas interrelacionados: el que define la autonomía,recursos y competencias al intertor delEstado en su conjunto y el que le espropio al Distrito Metropolitano deQuito: un Municipio Metropolitano, direcciones zonales y juntas parroquia-
les.Mientras el Municipio Metropolitano.tendrta un Alcalde y Concejo Metropolitanos con funciones específicas. enlas Zonales habrta un Administradorelecto por el Concejo Metropolitano yun Cabildo Zonal compuesto por lospresidentes de las Juntas Parroquiales.Las Juntas Parroquiales se administrarán con un Presidente y Vocales electospor votación directa. Cada uno de estosniveles de gobierno tendrían competencias y funciones claramente detln1das ydiferenciadas de tal manera que el sistema pueda funcionar unitariamente.Un esquema como el propuesto permitiría un justo equilibrio en la relaciónautortdad representativa y población.
En síntesis, la propuesta de Ley delDistrito Metropolitano de Quito a la parque pretende resolver algunos de losproblemas del Area Metropolitana de laCapital de la República. es también unanueva forma de gobierno. administración y participación que busca profundizar la democracia y aportar salidaspara la crisis del país.
Sin embargo, el proyecto del DistritoMetropolitano de Quito que ingresó al
Congreso Nacional en el año de 1990,luego de un largo y amplio proceso deelaboración y discusión, aún no seaprueba de manera definitiva.
LA OPORTUNIDADDE LA PAROBACIÓN DE LA LEY
Han transcurrido muchos meses y yaes hora de que se le de a Quito esta solución. Para el actual Presidente delCongreso Nacional, Samuel Belletini, sele presenta la inmejorable oportunidadde aprobar la Ley para las fiestas deQuito. No sólo porque Quito ha esperado mucho y se 10 merece, sino que po-
QUITO POR LA PATRIA 189
dría ser el Parlamento Nacional el quele dé a Quito 10 que otros poderes le vienen negando.
Que mejor regalo para las fiestas que seavecinan que el Congreso apruebe elproyecto. Así la ciudad capital de losecuatoríanos que por historia ha aportado para el mundo entre otros, la llamada "Escuela Quiteña", las Manuelasde la libertad, las luchas y clarinadasindependentistas del 10 de agosto y 24de mayo y el descubrimiento del RíoAmazonas, seguirá siendo para orgullonacional el Patrimonio de la Humanidad que el planeta le reclama al Ecuador. Quito por la Patria.
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Quito y Guayaquil: dos paradigmas distintos de gobiernourbano
GUAYAQUIL: UNA CIUDAD CENTRALIZADA1
El gobierno de GuayaquU esdisperso en el manejo de la
ciudad y centralizadorespecto al Estado nacional.
El gobierno de las ciudades en elEcuador se realiza sobre la base de unconjunto de poderes locales de distintosigno y origen, que dependiendo de laforma en que se relacionen definen diferentes modelos de gestión local. Estosignifica que los municipios son heterogéneos entre sí y que no son los únicosórganos de administración urbana.
Las ciudades se gobiernan a través dela concurrencia de varios poderes locales que dan lugar a distintos modelos
1 Diario HOY, 16de marzo de 1994.
de gestión, que surgen principalmentebajo dos vías: una articulada. en la queuno de los poderes locales asume lacondición de eje visible de la hegemoníalocal y. otra desarticulada. en la que elpredominio se encuentra disperso en elconjunto institucional.
EL COMPLEJO INSTITUCIONALDE GESTiÓN URBANA
Ahora bien, lo que interesa anaUzar sonlos modelos de gestión urbana que seimplantan, en vista de que cada una delas ciudades lo asumen de manera distinta. Como punto de partida se puedeseñalar que los gobiernos locales se desenvuelven dentro de un "complejo institucional" de gestión urbana. apare-
ciendo Quito y Guayaquil como dos paradigmas diferentes.
Mientras en el caso de Quito se puedeafirmar que su estructura de gobiernotiene como eje principal a un Municipiocaracterizado por ser centralizado en suinterior y descentralizado en relación alGobierno Nacional; en Guayaquil serátodo lo contrario: disperso en el manejode la ciudad y centralizado respecto alEstado Central.
En Quito se puede explicar por las querelaciones interinstitucionales se estructuran alrededor del Municipio deQuito como eje vertebrador y hegemónico, en base a las raíces históricas que lohacen heredero de los órganos coloniales de gestión, así como gérmen delnuevo poder nacional.
El MODELO DE GESTIÓN URBANAEN GUAYAQUil
En cambio en Guayaquil, el modelo degestión se articula de forma difusa, algrado de que la trama de relaciones depoder ni siquiera es percibida por la población, lo cual añade factores adversos
GUAYAQUlL: UNA CIUDAD CENTRALIZADA 191
para la constitución de identidades. Dependiendo de la coyuntura variará eleje del marco institucional; así, porejemplo, unas veces será el propio Municipio, otras la Gobernación de la Provincia o la Junta de Beneficencia.
En la gestión de la ciudad coexistan diferentes expresiones institucionales,unas más antiguas que otras, surgidasde distintos niveles y contenidos sociales, que se pueden sistematizar de la siguiente manera:
a) Los propiamente locales, como laJunta de Beneficencia de Guayaquilque mantiene una política de tierras,salud, cementerios, educación; elclub Barcelona con una propuesta deidentidad y de recreación; el Municipio, la Junta Cívica, los Bomberos.
b) Los de origen provincial o regionalcomo la Comisión de Tránsito, laEmpresa de Agua Potable, el Consejo Provincial, la Corporación de Desarrollo del Guayas.
c) Los de constitución nacional como laGobernación, los ministerios, el Fondode Desarrollo Urbano, entre otros.
192 GUAYAQUIL: UNA CIUDAD CENTRALIZADA
Esto revela el hecho histórico de quehasta la presente fecha aún no seconstruye una hegemonía local alrededor de una institución o, 10 que es 10
mismo, aún no ha concluido el procesode formación del Municipio en el poderlocal fundamental. La fragmentacióninstitucional sin un eje evidente, seproduce por tres mecanismos: las caracteristicas de la propia sociedad local, el vaciamiento de las competenciasmunicipales y el proceso de centralización estatal.
Guayaquil presenta una gran diferenciación y segmentación social, que nopermite defínír una hegemonía y generalizar la noción de ciudadania. Estafragmentación, sumada a la heterogénea y alta tasa de inmigración que vivela ciudad, genera una permanente y rápida movilidad social que impide constituir identidades sociales estables ypermanentes, al extremo que prácticamente cada grupo construye su propiaforma de poder local.
Pero por otro lado la municipalidad presenta una disminución de sus competencias provenientes del proceso decentralización que históricamente se
desarrolla, de la manifiesta incapacidadde sus autoridades y de la emergenciade poderes alternos.
Sin duda que este proceso inacabadode construcción del poder local y el modelo gestión se encuentran en crisis.Porque no es solamente que el Municipio de Guayaquil esté en crisis, es elmodelo global de gestión y cada una desus instituciones publicas y privadaslas que en su conjunto y sus partesmuestran la crisis de gobernabllidad dela ciudad.
Por 10 pronto se avisora una salidaoligárquica con la representación queostenta el Alcalde Febres Cordero,gracias a que él-personalmente-llenael vacío institucional existente. Sinembargo, el paso de lo coyuntural a loestructural dependerá si es capaz derevertir su condición personal hacia10 institucional. Convertirse en un especie de "Garcia Moreno" de Guayaquil que constituya a la municipalidad en el poder local por excelencia ydarle la hegemonía en el complejoinstitucional.
LA CIUDAD DEl MERCADO
Se debe fortalecer la municipalidad másallá de la inicial racionalidad moral planteada: ante la anarquía el orden; ante laineficiencia la eficacia; contra la inmoralidad la honestidad. Y además que supere la propuesta de la ciudad del mercadoestructurada a partir de un modelo prívatizador basado en una crítica maniquea: a) lo público es ineficiente, lo privado es eficiente, b) lo estatal es centralización, lo privado descentralización y c)Quito es el centro, Guayaquil la periferia.
GUA YAQUlL: UNA CIUDAD CENTRALIZADA 193
El planteamiento privatizador enciernes, acorde a la ciudad fenicia,conducirá a profundizar el modelofragmentado de gestión urbana y aque el municipio como totalidad desaparezca. La privatización de losservcios conducirá a una mayor atomización de la gestion urbana y a latransformación de poblador en consumidor. Se construye una ciudadordenada de acuerdo al esquema costo-beneficio, en el que el habitante esun cliente-consumidor de la políticay la economía.
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A propósito de una intervención polémica en Cuenca
LOS CUATRO RIOSQUE LLEVAN ASU CENTROl
El renacimiento de laciudad solo se logrará desdeel centro, desde su corazón,siempre y cuando se respete
su historia y su gente.
Cuenca ha sido históricamente la tercera ciudad ecuatoriana en cuanto anúmero de población concentrada. Enla actualidad supera los 200 mil habitantes y tiene una tasa anual superioral 4%. Cumple el rol de eje y polo delsistema de desarrollo regional del austro, que en contextos de crisis como losde la paja toquilla o de la deuda externa, siempre jugó el papel de dínamízador de la economía regional. Con mayorrazón en el momento actual en que los
1 Diario HOY, 27de Abril de 1994.
efectos del problema de la Josefina comienzan a sentirse abiertamente.
UNA INTERVENCiÓN EN LACENTRAUDAD ES TAMBIÉN REGIONAL
Una ciudad con una dinámia tan fuertey con esta influencia extraurbana, determina que una íntervencíón en el centro de la ciudad suponga una íntervención de ámbito regional, pues no debeolvidarse que es un centro de servícíos,administración y comercio del conjuntode la ciudad y su región.
Así una actuación localizada en el centro urbano tiene complejidades quedesbordan sus límites y tiene implicaciones y alcances urbano-regionales.
Sin embargo ello no debe limitar las posibilidades de actuación en la centralidad. Por el contrario, en momentos dequiebre o profundización de la lógica deurbanización -como es el que vive laciudad de Cuenca-, la intervención enla centralidad es un imperativo. La granenseñanza que nos dejó el paso por lagestión urbana es que la ciudad es unproducto inacabado en permanenteconstrucción-reconstrucción.
Daría la impresión que el proceso urbano de Cuenca se encuentra en un momento combinado de renovación de sucentralidad y de expansión urbana desu periferia. Que se explícaría, por unlado, por la saturación a la que su centro está llegando, tal como lo demuestran el hecho de que uno de cada cuatro cuencanos viva allí y al exceso deactividades de todo tipo que tiene; y porotro, por la formación de gérmenes decentralidad aun dispersos en otros lugares de la ciudad, ligados principalmente al comercio privado, ya la masiva incorporación de suelo agrícola a laciudad.
Este proceso interrelacionado de transformaciones que vive la ciudad explica
LOS CUA TRO Alas QUE LLEVAN ASU CENTRO 195
la baja de densidad poblacional delconjunto de la ciudad (es menor a 46Hab/ha), la alta densidad de habitantesen el centro que da la impresión de haber llegado a su nivel máximo y la duplicación de su area urbana en un periodo menor a los 20 años (como sepuede ver en el cuadro adjunto).
LA DIFERENCIACiÓNDEL CENTRO CON LA CIUDAD
De esta manera, Cuenca que hasta losinicios de la década de los años setentase mantenía encerrada en el área hoyconsiderada como histórica, da un salto significativo de expansión urbana yde readecuación de sus relaciones, quepermite señalar que desde este momento se introducirá la diferenciación centro histórico/ciudad, dando lugar al nacimiento del primero.
Hoy, en cambio, parece que asistimos aun nuevo proceso de díferencíacíón entre centro urbano y centro histórico. Ental virtud, la obra que está emprendiendo la Municipalidad de Cuenca tenderíaa agudizar esta tendencia de diferenciación estructural que se estaria produ-
196 LOS CUATRO RIOS QUE LLEVAN A SUCENTRO
ciendo en la ciudad. Es que una intervención como la propuesta, produciráun fortalecimiento de las tendencias deexpansión como renovación urbanas.
En el caso de la expansión urbana, laíntervencíón profundizará el procesohistórico del actual modelo de desarrollo urbano. que tuvo su origen en la década del setenta, y que se basa en latransformación de los usos del sueloagricolas a urbanos, con todas las im
plicaciones ambientales, ecológicas yproductivas que tiene.
Pero también por el proceso de conurbación, se transformarán los barrios deartesanos como Gapal, Monay, El Tejar,etc. y las parroquias rurales de SanJoaquín, Sayausí, Ricaurte, con lo cualhabrá un cambio notable en estas ronas que aun tienen condiciones patrimoniales de gran riqueza y que deberian preservarse.
En el caso de la renovación urbana, lainversión podría producir una diásporade centralidades hacia otros lugares dela ciudad, donde la hegemonía lo tendrá el sector comercial de punta: loscentros comerciales. Ello significa que
la emergencia de un centro urbano alterno es muy probable y que en unprincipio se darla bajo la forma. contradictoria de un "centro disperso" quebusca su definitiva implantación.
Esta reestructuración de orden estructural estaria acompañada de una seriede problemas adicionales para la ciudad, entre los que se deben destacar laexpulsión de población y de actlv1dades, y el consecuente recambio de grupos sociales y de usos del suelo, durante dos momentos. El primero, duranteel tiempo de construcción, sea a travésde formas directas o por los problemasde accesibilidad que provocan. El comentario que le hacen al Pájaro FebresCordero de que "Son cuatro días que novendo un bordado" es la expresión másclara.
La segunda, una vez que concluya suconstrucción, habrá un recambio de lacomposición social debido al impactoeconómico que va a tener la zona, almenos por las siguientes situaciones:por el incremento de las rentas territoriales producto de las inversiones, porel aumento de los impuestos prediales en especial a través de la contribución
especial de mejoras- y por la especulación inmobiliaria. Todo ello redundaráen el incremento de los alquileres afectando a la población inquilina, que almomento ciertos estudios calculan enuna cifra superior al 62% de la población residente.
TUGURIZACIÓN y EXPULSiÓN DE POBLACiÓN
Ello producirá un movimiento contradictorio de expulsión de población y deagudización de la tugurización, porcuanto la única posibilidad de pago deestos incrementos económicos será ladensificación, bajo la forma popular deque "muchos pocos hacen un mucho".En caso de que esto no sea posible, porlos propios límites económicos de la población o por la saturación en la que seencuentra la zona, vendrá la inevitableexpulsión hacia los extramuros de laciudad, dando nacimiento a los llamados los barrios periféricos. No debe olvidarse que en Quito su nacimiento seprodujo en un coyuntura similar.
Sin duda que esto sería muy grave para la ciudad y las centralidades urbanae histórica. Porque la pervívencía de las
LOS CUATRO RIOS QUE LLEVAN ASU CENTRO 197
condiciones centrales están dadas porsu condición de lugar que concentra ladiversidad: simbólica, funcional, social,económica, cultural, etc.
ALGUNOS CORRECTIVOSDE POl.íTICA URBANA
De allí que sea imprescindible introducir algunos correctivos, caso contrariose iniciarán algunos procesos descontralados que ya empiezan a mostrarse.
1. Un centro, sea urbano y/o histórico, se constituye por la diversidad.Es una obligación preservar su carácter heterogéneo, lo cual obliga a dejarde lado las intervenciones puramentesectorialistas y plantear, por ejemplo,una política de vivienda para el centro,que permita a los sectores de menoresingresos poder vivir, trabajar y resistiren la zona. Caso contrario la vivienday artesanía desaparecerán y el movimiento tugurización-expulsión se incrementará.
2. La municipalidad debe asumir elrol principal de la descentralización deciertas actividades urbanas, con el fín
198 LOS CUATRO RIOS QUE LLEVAN ASU CENTRO
de que recupere su condición de actorprincipal del proceso urbano, hoy enmanos de comerciantes y terratenientesprivados, crecidos por el fortalecimiento de la demanda gracias a los recursoseconómicos provenientes de las remesas que hacen los migrantes desde losEstados Unidos y que introducen unfactor adicional en el mercado inmobiliario y de comercio, con patrones altamente especulativos. Es fundamentalque la municipalidad regule las "microcentralidades" desde una perspectivade ciudad.
3. Las decisiones públicas debendejar de ser privadas. No se puede privatizar las decisiones públicas, porqueel problema de la desinformación esuno de los que estallan más rápidamente en este tipo de intervenciones.En muchos casos un proyecto de estaenvergadura puede fallar solo por la desinformación. Procesos de intervenciónde esta magnitud deben surgir de consensos amplios y con significativos niveles de participación.
4. Toda obra de esta magnitud genera polémica y eso es bueno porque enese proceso construye ciudadanía y for-
talece la identidad. La legitimidad de ungobierno depende de como asuma lasobras y la propia polémica. Por eso unapolítica de shock no es buena y muchomenos si se la hace de manera discontinua. Es preferible en el caso de loscentros históricos una política gradualpermanente, una actitud sin fin.
5. La planificación de la ciudadconstruida exige sobrepasar las propuestas sectoI1allstas y espacialtstas.Se debe romper con el sectoI1allsmo puramente fisico de los llamados "PlanesMaestros" para, por ejemplo. diseñarpolíticas concretas que aminoren losefectos negativos que puedan tener. conuna fuerte intervención de restauraciónde vivienda y el fomento de las actividades económicas ligadas a la artesaníatradicional de la ciudad.
6. El hecho de que se trata de inversiones paralelas con una multiplicidad de contratistas exige buena coordinación y fiscalización. Sobre todo en elcaso de una de las empresas contratistas que tuvo un nefasto precedente aldestruir la casa de Navarro en Quitocon el pretexto de la modernización y eldesarrollo. Mención aparte merece la
propuesta de recuperación de las inversiones.
Sin duda que una intervención como lapropuesta seguirá levantando discusiones y debates. Pero también puede convertirse en un referente para otros lugares. más aun si se considera a Cuencacomo una de las ciudades más organizadas y con mejor dotación de infraestructura y de servicios del Ecuador. Sin
LOS CUATRO RJOS QUE LLEVAN A SU CENTRO 199
embargo, se encuentra inmersa en lacrisis por la que atraviesan muchas denuestras ciudades.Las ciudades que como Cuenca tienenla memoria de origen y evolución de suvida en su centro histórico, hoy deberán retomar sus pasos desde estas raíces. El renacimiento de la ciudad sólose logrará desde el centro. desde su corazón. siempre y cuando se respete suhistoria y su gente.
VIVIENDAS SEGUN TIPO DE SERVICIO DISPONIBLEEN EL CENTRO HISTORICO DE CUENCA
(valores absolutos)
Fuente: CER-G
Tipo de servicios
AGUA POTABLEEn ViviendaEn edificaciónNo tiene Agua
AGUAS SERVIDAS
Por AlcantarilladoPozo CiegoNingún sistema
ENERGIA ELECTRICA
De Red PúblicaPlanta PrivadaNo tiene
Nº de Viviendas
962974412188
137
96409563
77126
93039647
5663
200 LOS CUATRO RIOS QUE LLEVAN A SU CENTRO
CRECIMIENTO URBANO DE CUENCA 1947 -1990
AÑo HAB HA DENSIDAD
1947 57.000 797 71.51974 104.667 2.107 50.01982 152.406 3.763 45.01990 195.738 4.250 46.0
Fuente: CER-G
201
Los barrios perifericos
CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DE QUIT01
Nacen en la década de lossesenta, cuando el centro
histórico empieza a mostrarsignos de agotamiento como
receptor de población.
Sin duda que uno de los aspectos másrelevantes que ha ocurrido en la ciudadde Quito en estos 12 últimos años tieneque ver con el desarrollo inusitado de losllamados barrios periféricos. No solo quees un fenómeno en si mismo gracias alas peculiaridades que los definen. sinotambién por los efectos que ha producido a la propia estructura de la ciudad.
Su nacimiento se remonta a la décadadel sesenta cuando el centro histórico
1 Diario HOY, 7 de Junio de 1994.
empieza mostrar signos de agotamiento como receptor de población, en uncontexto de incremento de las tasasde urbanización y de la imposición -apartir de la década del setenta- delprimer experimento neoliberal de manejo urbano en el país. Ya el censo de1962 detectó la presencia de 7.375habitantes.
Los barrios periféricos nacen como fenómeno generalizado en la segunda mitad de la década del setenta, productodel fraccionamiento de tierras realizadopor terratenientes urbanos o promotores inmobiliarios, que aprovechan delas condiciones del crecimiento de unademanda proveniente del campo o delas áreas de renovación de la ciudad(¿son espontáneos?).
202 CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DE QUITO
Se ubican en los márgenes (¿son marginales?) de la llamada ciudad legal(¿ilegales, tal vez?) de manera originalmente dispersa entre cada barrio yconcentradas al interior de los mismos; configurando unidades residenciales compactas pero aislados entresi por terrenos de especulación.
Su ubicación es de dificil accesibilidad, se implantan en terrenos con altas pendientes, mala consistenciageológica del suelo o en quebradas. Sedesarrollan a partir de los peores terrenos de la ciudad, incluso aquellosno aptos para el desarrollo urbano,aunque siguiendo su lógica. En definitiva, terrenos de alta vulnerabilidad,como poco a poco se ha ido demostrando con el paso de los años y de lastragedias.
Este desarrollo, que originalmente consiguió valorizar los terrenos de bajarenta, tiene en la actualidad un comportamiento diferente en las zonas exclusivas: tiende a reducir parte de surentabilidad por los efectos ideológicosque produce la existencia de vecinos"indeseables".
En definitiva, los barrios periféricos introducen cambios notables en la estructura de la ciudad, se remarcan lossiguientes:
CAMBIO Del CARÁCTERDE LA SEGREGACiÓN RESIDENCIAL
La estructura de la segregación residencial que caracterizaba a Quito, entanto seguía el criterio geográfico que alSur se ubicaban los sectores popularesy al norte los sectores de ingresos altos,se modifica sustancialmente.
La nueva expresión de la segregaciónresidencial está en relación al agud1zamiento de la polarización social. Hay unmayor crecimiento y empobrec1m1entode los sectores populares, que en subúsqueda de ubicación en la ciudadrompen los limites de la segregación residencial.
El desarrollo barrial en las zonas de expansión reciente se inicia en el Sur y seprolonga hacia el Norte, logrando rebasar las rígidas fronteras que la sociedadimpone. Poco a poco van cercando e invadiendo al norte aristocrático, díspu-
tanda cada intersticio de suelo urbanoperiférico, logrando penetrar en la zonay conformando un anillo que cierra alconjunto de la ciudad.
CAMBIO EN LAS RELACIONESCENTRO PERIFERIA
Con el aparecimiento de los barrios periféricos se rompe el criterio lineal deldesarrollo urbano, caracteristico deQuito. y surge el fenómeno de la suburbanízacíón de la periferia de la ciudad,muy al estilo de las favelas en Rio de.Janeíro. de las villas miseria en BuenosAires, de los pueblos jóvenes en Lima.con lo cual Quito entra en la norma dela ciudad latinoamericana y deja de sersu excepción.
Se genera un anillo periférico en toda laciudad con base a cuatro zonas queasumen, desde el ochenta, la condiciónde ejes del proceso: en el nororiente conel Comité del Pueblo; en el noroccídente con Jaime Roldós-Ptsulí: en el suroriente con Lucha de los Pobres y en elsuroccidente con La Ecuatoriana-Hacienda Ibarra. En su conjunto significaalrededor de 100.000 habitantes.
CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DE aUlTO 203
Si anteriormente la predominante forma de inserción residencial de los sectores populares se ubicaba en el centroy bajo una lógica del tugurio que permitía que la vivienda y el trabajo se realicen prácticamente en el mismo lugar;con los barrios populares ubicados enla periferia se produce su separacióntajante, con lo cual se modifica la relacíón centro-periferia de la ciudad. basede su estructura.
MODIFICACiÓN DE LAVULNERABILIDAD DE QUITO
Por la ubicación y características de laimplantación residencial de los barriosperiféricos. los riegos naturales y artificiales se han incrementado en el conjunto de la ciudad. El denominado bosque protector o área de protección ecológica se ha ido disminuyendo, a la parde la reducción de la protección de loshabitantes de la ciudad. Basta señalarel aparecimiento de epidemias. aludes,deslaves. inundaciones. que sufren losmoradores de los barrios y de la urbe.
Según el Municipio de Quito en 1981habían 87 barrios. en 1985 suben a
204 CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DE QUITO
153 Ypara 1991 fueron 202 los asentamientos. Ocupan una área superior alas 4.500 hectáreas y viven uno de cada cuatro habitantes de la ciudad, locual produce, por un lado, la reducciónde la vulnerabilidad de Quito y, porotro, el aparecimiento de un nuevo sector social urbano con atributos desconocidos.
LA EXISTENCIA DE UN NUEVOACTOR SOCIAL URBANO
La población que habita estos lugareses mayoritariamente propietaria, secompone de una población más jovenque la del resto de la ciudad, la rama dela construcción predomina con un37.9% y la mayoría son asalariados63%. Sin duda que la composición demográfica muestra un perfil distinto aldel resto de la ciudad.
Sus características han modificado sustancialmente las modalidades de organización popular que existían hasta fines de la década del setenta. Estas sonmás zonales y logran combinar lo reívíndicativo con lo autogestíonarío y participatívo. Otra de sus peculiaridades es su
permanente metamorfosis, que los llevaexpresarse simultáneamente o en distintos momentos, bajo formas diferentes. Quizás el ejemplo más importantese ubique en la Federación de Barrtosdel Noroccidente de Quito.
LA METROPOLlZACIÓNDE LOS BARRIOS PERI~RICOS
Sin duda que el proceso de metropolización de la ciudad ha sido posible, comocausa y consecuencia, de la generaciónde nuevos barrios periféricos en el AreaMetropolitana de Quito. Entre 1981 y1991 se fraccionaron 3 mil hectáreascon cerca de 25 mil lotes en los alrededores de las cabeceras parroquiales. Selo ha hecho también de manera dispersa y discontinua, afectando las condiciones naturales y productivas del medio ambiente.
La problemática descrita, que expresauna degradación notable de los entornos humanos, debe ser consideradauna responsabilidad colectiva del país.No sólo por que Quito es Patrimonio dela Humanidad, sino porque está en juego la vida misma de su población.
CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DE aUlTO 205
EVOLUCióN DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS DE HECHO EN QUITO 1981-91
ZONA 1981 1985 1991
NaRrE 40 1102 56 2001 47 1433CENTRO 9 138 11 124 14 48SUR 38 1258 86 2450 141 2497
TOTAL 87 2500 153 4575 202 3978
20&
Se reorganizan los territorios
LA CIUDAD EN EUROPA ORIENTAL'
En muchos países aumentanel número de municipios, nosolo como forma de ampliaruna representación de orden
territorial, sino derecuperar viejas tradiciones
locales.
Es de mucho interés conocer lo queestá ocurriendo en la organización territorial de la ciudad de Europa del Este, luego de los vertiginosos cambiosque se produjeron a raíz de la caída delMuro de Berlín. Y lo es en la medida enque sus experiencias pueden ser demucha utilidad para encauzar nuestraspropias transformaciones. Para ello hemos recurrido a la información produ-
1 Diario HOY, 29de Junio de 1994.
cida por L'Observatoíre Europeen deGeopolitique y en particular al trabajodesarrollado por Patrice Melé denominado: Reformas territoriales, Gobiernoslocales y democratización en ciudadesde Europa Central y Oriental.
LAS NUEVAS CAPITALES
Los procesos de cambio que se vivenen Europa Central y Oriental son amplios, rápidos y complejos. Es unatransición que tiene manifestacionesen distintos ordenes: económicos, políticos, sociales, culturales y territoriales. Todos los Estados de esta zonaeuropea están en proceso de reorganización de sus territorios, en el que lasciudades, y en particular las más
grandes. están en el centro de estegran movimiento.
El cambio más significativo que se percibe a nivel urbano. en el contexto de latransición. se refiere a la transformación del estatuto de varias ciudadescuando llegan a convertirse en capitales nacionales. Esta nueva condicióntiene una serie de manifestaciones quepueden sistematizarse en las dimensiones siguientes:
1. En las grandes urbes se produce una transformación del antiguo gobierno local urbano a uno de orden nacional. no sólo por que cambia la lógica de administración de la ciudad sinopor que 10 hace la del Estado. Y estehecho no es sólo formal, ya que los poderes de antaño -que fueron localesde pronto asumen la condición de centros nacionales insertos en la escenainternacional. Estos nuevos estadosrefuerzan a su vez el papel de las nuevas capitales.
2. Con el aparecimiento de lasnuevas capitales de los emergentesestados nacionales. la jerarquía de lasciudades que definen la red urbana se
LA CIUDAD EN EUROPA ORIENTAL 207
modifica. La integración en el sistemaurbano se realiza de una forma distinta. en vista de la nueva condición política que adquieren. les reserva unarelación especial y distinta con lasotras ciudades. Hay una autonomización de algunas ciudades en relacióna otras. como por ejemplo. de Bratislava en relación a Praga o Zagreb aBelgrado. Pero también hay la resurrección de antiguas capitales comoKiev y Riga.
3. Hay una redefinición de las relaciones de la nueva ciudad capitalcon sus zonas de influencia inmediata y de su vinculación a la red urbana de Europa. configurando nuevascondiciones de centralidad provenientes de su función de capitalidad. Enotras palabras. existe un proceso deredefinición de las centralidades enbase a las nuevas capitalidades quesurgen.
4. En algunos casos se puede hablar de la formación de una Ciudad-Nación. constituida por una identidadfuerte alrededor de una urbe que se independiza. Es el caso de Eslovenia oEslovaquia.
208 LA CIUDAD EN EUROPA ORIENTAL
LA NUEVA ORGANIZACiÓN TERRITORIAL
A partir de 1991 se introducen modificaciones en las respectivas legíslacíones nacionales, con el fin de establecernuevas modalidades de elección en lascolectividades locales, así como la introducción de la consulta popular, enHungría y Polonia, para la aprobaciónde ciertos proyectos urbanos. Posteriormente se llega a plantear la autonomíade los municipios y la defínícíón de susrespectivas competencias, que lleva aalgunos países a adherirse a la CartaEuropea de Autonomía Local.
En muchos países aumentan el número de municipios. no sólo como una forma de ampliar una representación deorden territorial, sino también de recuperar viejas tradiciones locales quequedaron subsumidas en las concepciones de la planificación central hornogenízante.
En este contexto de descentralización,se presencia una transferencia de lapropiedad del Estado central a los municipios, con lo cual la transición económica asume muchas veces más lacualidad de un proceso de munícípalí-
zaeíón que de privatización. De estamanera las organizaciones de base territorial son propietarias de equipamientos. servicios, viviendas y hasta detiendas e industrias.
Sin embargo, en la actualidad se viveuna discusión respecto de la del1m1tacíón del campo de lo público a nivel delos servicios urbanos, en la cual estáinmersa la intención de privatizaciónde algunas actividades que no son rentables o que son un lastre en los procesos de gestión urbana. En el caso delas ciudades grandes, se tienen empresas extranjeras que se hacen cargo deciertos servicios públicos como el aguapotable.
LA GESTIÓN DE LAS GRANDES CIUDADES
Dentro de las grandes ciudades hayuna tendencia a su fraccionamientoen unidades menores de administración. En Budapest, 22 distritos fuerondotados de competencias y patrimonio. Varsovia pasa a ser una ciudadcon siete municipalidades. En Pragase tiene un proyecto de división endiez distritos.
En Rusia la mayoría de las ciudades lospresidentes municipales fueron electosdespués de 1991, siendo los de Moscúy San Petersburgo los primeros en elegirse democráticamente. Esto plantea,sin duda, una dualidad de poderes conrespecto a los soviets que, por ejemplo,conduce a que la entidad administrativa regional (oblast) mantenga el nombre de Leníngrado. mientras la ciudadretoma el antiguo nombre de San Petersburgo,
En este conflicto de poderes, la mayoría de los gobiernos de las ciudadesgrandes, en particular los de Moscú yde San Perterburgo, apoyan a Yeltsin.Esta condición de escenario principalde la disputa política, incluso de niveles más amplios a los de su propia ju-
LA CIUDAD EN EUROPA ORIENTAL 209
risdicción urbana, le confiere a la ciudad rusa una nueva condición de centralidad.
En estas ciudades los procesos de pI1vatización son más acelerados y son loslugares donde la situación para la mayoría de la población se volvió más dificil: las tasas de desempleo son más altas que en el resto de la Federación Rusa. Las demandas principales de la población son: seguridad pública, orden,mejora de la situación económica y dela gobernabilidad.
La ciudad de Europa Central y Oríentalempieza a ser una entidad política deprimer orden, que se inserta en un contexto internacional de globalización aescala mundial.
210
Una nueva forma de organización territorial se impone
EL SIGLO DE LAS CIUDADES1
El Siglo XX se caracterizópor el desarrollo de las
naciones. El Siglo XXI seráel de las ciudades, comoforma de articulación al
sistema mundial.
En estas últimas décadas el Ecuadorse ha convertido en un país de ciudades. Hemos llegado a la cifra de 200municipios. cada uno de los cuales tiene un punto de concentración poblaciona! de forma urbana. El país a diferencia de otros de América Latina -comoPerú, Chile, Argentina y Uruguay- notiene un proceso con primacía urbana,en el que una ciudad concentra la mayor cantidad de población la nación.
1 Diario HOY, 24 de Agosto de 1994.
El Ecuador más bien se caracteriza poruna fuerte tendencia a la bicefalía urbana, que algunos autores la definen comobícentralísmo, en la que guito y Guayaquil se convierten en los ejes estructuradores de las relaciones interurbanasque articulan a una constelación de ciudades intermedias y pequeñas. que tienen una población de alrededor de 100mil habitantes. Allí están Machala. Ambato. Santo Domingo. Cuenca. Portovíejo, Riobamba, Manta, Ibarra.
AMÉRICA LATINA ES UNCONTINENTE DE CIUDADES
Este conjunto de ciudades es parte delproceso de"urbanización que vive América Latina desde la segunda posguerra,
que a estas alturas del siglo muestrauna población mayoritaIia viviendo enciudades y que se ha converti~o en laregión del mundo con mayor tasa deurbanización.
Esto hace que el próximo siglo presentesus formas de organización territorialdesde estos momentos. Si el Siglo .xxsecaracterizó por el desarrollo de las naciones' el Siglo XXI será de las ciudades. Este es un fenómeno mundial queva más allá del país y que abarca a laregión toda.
LA PARADOJA:GLOBALlZACIÓN/DESCENTRALIZACIÓN
En el contexto de la actual globalización-propía de la apertura de las economías- y, paradójica y contradictorialmente, de los procesos de descentralización que se perciben mundialmente,el rol y peso específico de las ciudadestienden a redefinirse. Las economíasurbanas adquieren una funcionalidadmayor, el poder local se incrementa, lasexpresiones culturales se potencian ypor lo tanto, las relaciones interurbanas se intensifican por encima de las
EL SIGLO DE LAS CIUDADES 211
relaciones transnacionales o multinacionales.
Hace pocos días, en una entrevista realizada al Alcalde de Quito, Dr. JamilMahuad, decía que el gobierno de laciudad era más eficiente y representativo que los que tienen un origen nacional, principalmente porque asumían laheterogeneidad del país de una manera .más creativa.
Pero también desde Barcelona-España,su Alcalde Pasqual Maragall señalabaque el siglo entrante nos encontrarácon más ciudades que tendrán mayorpoder del que ya lo tienen.
LA "TIERRA ESTERIL" QUE SE EVITA
Benjamín Carríón. como contrapartida,nos alertaba en su tesis de la "naciónpequeña", sobre la importancia y la necesidad de convertirse en un poderíocultural, rompiendo con los aislamientos a los que nos veíamos sometidos.Decía el Maestro: "Hasta tal punto, queya -nuevamente- se ha convertido en la"tierra esteríl". en el desierto al que todos huyen y evitan".
212 EL SIGLO DE LAS CIUDADES
Hay que romper con ese paso continuode la buena influencia externa, desdeBogotá a Urna o desde Santiago a Caracas, que nos deja por fuera de lo buenodel mundo y de la posibilidad de proyectarnos internacionalmente.
Hoy la situación es distinta. Quito,Guayaquil y otras ciudades mediascomo Cuenca, Ibarra, Esmeraldas,por citar unos pocos ejemplos, tienenun mayor nivel de centralidad y nuevas formas de capitalidad que les permite tener relaciones más estrechas anivel internacional. La intensificacióndel comercio hace de los puertos aéreos y marítimos una nueva plataforma de lanzamiento de sus economías.Cuenca y en general la zona del Austro, percibe anualmente cerca de 200millones de dólares provenientes delas remesas que envían sus coterráneos que viven en el exterior. Ibarra esuna ciudad de frontera y el turismodinamiza a otras.
Quito que en las épocas precolombinastuvo roles de centralidad importantes como el Tahuantinsuyo-, los mantuvoen la Colonia, para luego en el PeriodoRepublicano venirse a menos.
Es desde el periodo petrolero cuando laciudad recobra su presencia a nivel nacional ~ la UNESCO la declara Patrimonio de la Humanidad, que logra reínsertarse -aunque tím1damente- en el concierto internacional. Declaratoria, justoes decirlo, más por un llamado desdeafuera que surgido de una necesidad deinscripción internacional de Quito o deuna real defensa de sus valores histórico-culturales.
EL VALOR DE LA HISTORIA
Pero será el valor del Centro Históricode Quito el que la proyectará al-mundo,primero por la nombrada declaratoriapatrimonial y luego a través de una intervención de restauración ejemplarque significó el aporte de una buenaparte de la comunidad internacional.llegaron recursos económicos, técnicos, humanos de UNESCO, Italía, USA.España, Bélgica, México, etc. Se realizaron numerosas reuniones científicasy académicas. Hubo un reconocimientoen eventos internacionales en La Habana, Santiago, México. Quito y su CentroHistórico se convirtieron en un gran laboratorio para la humanidad.
La administración municipal encabezada por Rodrigo Paz. no sólo que tuvo lavirtud de empezar esta intervención derehabilitación en el Centro Histórico. sino que la propia gestión y gobierno municipal se convirtieron en un referentepara otros casos de ciudades del Ecuador y América Latina. Los niveles de inversión en infraestructura y la obra pública toda. lograron solventar algunosproblemas de calidad de vida y posibilitaron dinamizar la economía urbana.
Hoy Quito es un lugar de obligada citapara eventos internacionales como laCopa América. el mundial de Ciclismo.el campeonato mundial de fútbol juvenil. Es un centro internacional de convenciones. seminarios. congresos a todo nivel. Los espectáculos musicalesse desarrollan semanalmente. El turismo se multiplica. sea como punto finalo de tránsito hacia la amazonía o Galápagos.
EL SIGLO DE LAS CIUDADES 213
EL RELANZAMIENTOINTERNACIONAL DE QUITO.
La alcaldía de la ciudad se vincula fuertemente al movimiento municipalistamundial. no solo para representar a losciudadanos de Quito. sino también parahacerlo a los del área andina e incluso.de América Latina. En los organismosmunicipalistas como Unión de CiudadesCapitales de Iberoamérica (UCCI). Ciudades Unidas en Desarrollo. Internatíonal United Local Administrations (lULA),Naciones Unidas. BID. Banco Mundial.etc.. oyen la voz de Quito y la respetan.
Este relanzamiento internacional deQuito requiere del desarrollo de una infraestructura acorde a estos procesos:un nuevo aeropuerto, un gran centro deconvenciones, modernización de la actividad económica, desarrollo de la infraestructura hotelera y. por sobre todo.una visión más cosmopolita del quiteño.
LOS GRANDES TEMAS
Violencia
217
La violencia urbana, la delincuencia y sus salidas posibles
¿CIUDAD PARA VIVIR; ISLA DE PAZ?1
Es necesario encontrar unapedagogía de la convivencia
ciudadana.
El predominio de la población urbana(58%), el incremento del número deciudades (196 municipios) y la generalización de la urbanización en el territorto nacional, lleva a concluir que elEcuador se ha convertido en un país deciudades. Sin duda que esta realidadtrae nuevos problemas, entre los de reciente data, se debe mencionar el incremento significativo de la violenciadelictiva urbana.
La crisis económica y las políticas deajuste implantadas, no sólo generalizanla inseguridad social y económica, sinoque contribuyen a reducir los mecanis-
1 Diario HOY, 5 de Octubre de 1993.
mos de representación (las autoprorogas), a limitar los espacios de soluciónde los conflictos (los miércoles de la Plaza Grande), a mercantilizar las relaciones sociales (las prtvatizaciones), a restringir las manifestaciones culturales(la casa de Navarro), propios de la condición de ciudadanía. De allí que la restricción del origen y fuente de la ciudadanía lleve al incremento de la violenciaurbana y, por esta vía también, al crecimiento de la inseguridad ciudadana ya la reducción de la calidad de vida dela población.
Conforme el fenómeno delietual aumenta, es la población -como victima colectiva- que lo reconoce como uno de susproblemas centrales. Una encuesta aplicada por Informe Confidencial en Quito,permite comprobar que el primer pro-
218 ¿CIUDAD PARA VIVIR; ISLA DE PAZ?
blema percibido por la población es lainseguridad (20.7%), el segundo el aguapotable (20.6%) y el tercero el costo devida (16.9%). Estos datos revelan las demandas prioritarias de la sociedad y eldesmoronamiento paulatino de los mitos e ilusiones de franciscana ciudad. deciudad para vivir o de isla de paz.
DELINCUENCIA DIFERENTE SEGlIN DlASEGÚN CLASE, SEGÚN LUGAR
La violencia urbana tiene un rostro conuna geografía delictiva que en el centroes distinta a la periferia; una cronologíadiferenciada por meses. días y horas;una sociedad que le afecta por grupossociales según clase. género y edad;una utilización de medios diversos dearmas blancas o de fuego; una formacultural lúdica en la que el alcohol y lasdrogas juegan un papel central; unasmotivaciones de la más variada índole.
El enfrentamiento al hecho delictivoarroja resultados preocupantes. Desdela sociedad civil se observa una erosiónde la ciudadanía. por cuanto los habitantes. primeras victimas del fenómeno. empiezan a asumir mecanismos de
autodefensa que modifican su conducta cotidiana: cambios en los horarioshabituales; transformación de los senderos y espacios transitados; restricción de las relaciones sociales. por quetodo desconocido es un sospechoso; reducción de la vulnerabilidad personaladquiriendo armas. perros. alarmas que ya son parte del paisaje urbano- oaprendiendo defensa personal.
Sin embargo. cada una de estas acciones de autodefensa de la población es asu vez. causa y efecto de un nuevo comportamiento social: angustia. desamparo. aislamiento. desconfianza. agrestvídad. individualismo. Y. por si fuera poco. la ciudad en construcción pierde espacios públicos y cívicos, y generaliza laurbanización privada-amurallada quesegrega aún más lo social, espacial ytemporal; con lo cual, a la par que lapoblación pierde la condición de cíudadanía, la ciudad relega su posibilidadde polís, foro. y tíanguez,
DOS SALIDAS EQuíVOCAS:REPRIMIR y PRIVATIZAR
Para hacer frente a la violencia delíctual urbana. las autoridades han plan-
teado dos salidas: la represión y la privatización. La primera. ha servido parajustificar el fortalecimiento de los llamados gendarmes del orden. para locual no se escatima el menor esfuerzoen ciertos medios de comunicación. seafilmando en vivo yen directo, profundizando las llamadas páginas rojas o difundiendo programas violentos. La segunda, ha permitido que ciertos sectores. entre los cuales se encuentran policías jubilados, desarrollen empresasde seguridad privada con base a unpersonal con poca formación.
La ciudad es el lugar privilegiado deconcentración de la diversidad en todasu expresión: social, cultural. económica, política y, por tanto, donde tiendena potenciarse muchos problemas. Deallí que la conflictividad urbana seauna síntesis multicausal que provocavarios efectos. algunos de los cualesasumen formas violentas ante la ausencia de canales de desfogue.
La víolencía es producto de una relación social conflictiva que surge de intereses y poderes que no encuentran soluciones distintas a la fuerza. Es un nivel del conflicto que no puede procesar-
¿CIUDAD PARA VIVIR; ISLA DE PAZ? 219
se dentro de la institucionalidad vigente porque. por ejemplo, el sistema político está construido sobre la base deuna representación social que tienemuchos vicios, en el que la legitimidadde los gobernantes se erosiona rápidamente. el clientelismo -corno expresiónde la privatizacion de la política- tienesus límites, las relaciones de poder sefundan en la exclusión del oponenteantes que en la inclusión, el consenso,la concertación, el acuerdo.
De igual manera, no es que el mígrantesea violento en como tal. sino que la sociedad urbana en su conjunto aún no haprocesado los conflictos del crecimientoque se expresan a través de fenómenoscomo los que se vivió entre Písulí-JaímeRoldós, o de la anarquía y crisis urbanapor falta de cobertura de los servicios.equipamientos. transporte, o la presencia de nuevos actores emergentes. nuevas formas de relación entre el campo yla ciudad, el fenómeno de la informalizacíón, o de la marginalidad en tanto exclusión de decisiones e inclusión diferenciada a la justicia (Ley para los de poncho).
La impunidad abierta o diferenciada (como la inmunidad en el caso de la chata-
220 ¿CIUDAD PARA VIVIR; ISLA DE PAZ?
na Bucarám o del fuero de corte paraPonce o Molina) son la forma más clarade la caducidad de los mecanismos deprocesamiento de conflictos que conduceal descredito de la policía, de la justicia, yde toda la institucionalidad. Pero la cosano queda allí, ya que se va legitimando lajusticia por sus propias manos, sea bajoformas encubiertas a través de los llamados "Escuadrones de limpieza antidelictiva" que se les atribuye vartos asesinatosde delincuentes o de modalidades abiertas, como los linchamientos periódicosque se observan en muchas ciudades.
ALGUNAS PROPUESTAS
Sin lugar a dudas es un problema nacional de interés colectivo y público, quecompromete al conjunto de la sociedad ysus instituciones (no solo a la policía).Sin embargo, siendo la ciudadanía fuente y fin de la violencia urbana se requiere su participación en la solución del problema (por ejemplo, en vez de privatizarlapoo~,oowladecioo~anía).~ro
también una nueva institucionalidad quela asuma, en la que bien podrían participar la Municipalidad por ser el órganoestatal más cercano a la sociedad civil y
a la vida cotidiana. En esta perspectiva.sería interesante que las munid.pal1dades creen comisiones especiales de seguridad cludadana en las que participenconcejales, policía, intendencia. justicia.comisiones de derechos humanos, etc.
Pero no será suficiente si no se hacecontrol de la apología de la violenciaque realizan algunos medios de comunicación y en especial la televisión, sino se modifican los factores de la cultura lúdica basada en el alcohol. elcontrol de las armas de fuego, el desarme de la población y su monopollopor el ejército y la polícía, En el campo penal se debe avanzar más en labúsqueda de una racionalidad Juridica fundada en el derecho ciudadano,en la desburocratización y a.g1l1dad dela justicia que en el incremento de laspenas que hoy se discute. Hay que diseñar mecanismos que tiendan a resolver conflictos y espacios donde laciudadanía pueda conciliar y hacerjusticia. En suma, se requiere de unainstitucionalidad que procese los conflictos, sobre la base de una pedagogíade la convivencia ciudadana Inscritaen una estratégia de orden públlco democrático.
221
La peligrosidad urbana crece sin control en América Latina
EL FANTASMA DE LA VIOLENCIA URBANA1
Por ser la ciudad un lugarde concentración de la
diversidad es tambien, elespacio donde se potencian
los conflictos.
La violencia como fenómeno socialque tiene expresión en las ciudades,existe desde tiempos inmemoriales. Sinembargo, en la actualidad se ha convertido en uno de los problemas más importantes de la ciudad contemporánea.
A los problemas del transporte, de losservicios, de los equipamientos, de lavivienda, de la gobernabilidad urbana,etc., se debe incorporar el de las violencias. Tal hecho comporta el requeri-
1 Diario HOY, 13de Abril de 1994.
miento imprescindible del diseño denuevos mecanismos de política social yurbana que las contemplen. Porque nosólo que es un problema adicional, sinoque lo es en sí mismo.
Es así que de un tiempo a esta parte,han aparecido nuevas violencias antesdesconocidas, inéditas manifestacionesde las antiguas y el incremento notablede todas ellas. Allí tenemos las denominadas pandillas juveniles en casi todasnuestras ciudades, el narcotráfico y sussecuelas, los "caracazos" con sus distintas versiones, así como también eldesarrollo tecnológico y de la organización del delito.
Como resultado se tiene, por ejemplo,que en Colombia las tasas de homicidio
222 EL FANTASMA DE LA VIOLENCIA URBANA
se triplicaron en el período 1983-92,que en el Perú se quintuplicaron entre1986-91 y que en Panamá se duplicaron entre 1988-90. De igual manera,en México los años de vida potencialmente perdidos representaron el 8 porciento y el El Salvador el 21 por ciento(OPS).
LOS JÓVENES PRINCIPALES ACTORES
La situación es más dramática si se tiene en cuenta que los jóvenes (grupo poblacional entre 15 y 25) años son losprincipales actores, en cuanto agentesde las violencias y víctimas principales.En la mitad de los países de la región,para este grupo el homicidio es la segunda causa de muerte. Ello significa quenuestra juventud se está mermando moral y cuantitativamente, lo cual evidentemente repercutirá en el futuro del país.
De esta manera hemos llegado a la alarmante situación que prácticamente nohay dominio de la vida urbana dondelas violencias no hayan penetrado y dejado sus efectos devastadores. Tan esasí que las encuestas de opinión de lapoblación urbana empiezan a plantear-
la de forma creciente como uno de losproblemas centrales de nuestras ciudades. Es que para nadie escapa lo riesgosa que se ha convertido la vida urbana.
Más, sin embargo, nuestros gobiernoslocales y nacionales todavía no lo asumen con la debida propiedad. Y másaún, es poco el conocimiento que tenemos sobre el problema, al grado de quela relación violencia-ciudad se nos presenta de mariera difusa y poco clara.Por ejemplo, se ha encontrado que nohay una correlación directa entre el tamaño de una aglomeración, la calidad ycobertura de los servicios, con respectoa los niveles de violencia.
LOS ESCENARIOS SOCIALES DE LA VIOLENCIA
Lo que sí es más conocido es que, sibien la violencia no es exclusiva de laciudad, si tiene escenartos sociales,siendo uno de ellos precisamente laciudad. Pero también es más factiblepercibir los efectos de las violencias sobre la ciudad, que de ésta a la anterior.
Es que si partimos del hecho de que laciudad es el espacio principal para la
construcción social, la constitución dela ciudadanía, la formación de unaidentidad colectiva, convendremos quelas violencias generan niveles contrarios a la convivencia social, tales comoel individualismo, la angustia, la inseguridad. el margínamíento, etc.
Esto es factible porque hay características de la ciudad que tienen directa relación con la violencia. Por ser la ciudad elel lugar privilegiado de concentración dela diversidad y de la heterogeneidad, es elespacio donde se potencian los conflictos.
Pero la conflictividad como tal no es nimala ni buena. mucho más si se constata que esta escencia de la ciudad haproducido los mayores desarrollos sociales. económicos y tecnológicos de lahistoria de la humanidad. Por 10 tantoel problema radica, no en la conflictividad y sí en la inexistencia de canalesinstitucionales para su procesamientopor vías pacíficas, por 10 cual asumeformas violentas.
LA VIOLENCIA ES MULTIFORME
Las víolencias que se desarrollan en lasciudades son variadas y multicausales.
EL FANTASMA DE LA VIOLENCIA URBANA 223
Hay las víolencias políticas que províenen de agentes organizados que buscandesestabilizar la institucionalidad estatal vigente, Pero también se encuentrala violencia común que lleva a erosionarla ciudadanía. Sin embargo. a la horade enfrentarlas, el Estado no establecediferencias entre ellas. porque las inscribe dentro de los conceptos de seguridad nacional y seguridad del Estado.
y el caso es que en la actualidad las violencias afectan más a los ciudadanos ya sus instituciones que al Estado y susórganos. En una constatación todavíapor medirse estadísticamente. se puedeseñalar que la mayoría de las violenciasse dirigen hacia la población y una minoría de ellas hacia el Estado. Pero 10que más llama la atención es que la acción del Estado es más bien inversamente proporcional.
DOS VISIONES DISTINTAS
Es que hay una visión predominanteque intenta enfrentar las violencias,partiendo de dos puntos distintos perocoincidentes. Mientras ciertos sectoressociales reclaman mano dura para que
224 EL FANTASMA DE LA VIOLENCIA URBANA
se protejan sus bienes y vidas, y conciben al Estado (policía, ejército, justicia)como el garante de la protección colectiva de la población y de sus bienes, este lo asume como seguridad ciudadanainscrita en los marcos de la seguridadnacional y del Estado.
Pero no se puede negar la existencia deuna visión minoritaria y alternativa a laanterior, que ve con preocupación la re-
nuncía del Estado de su rol de corrector de las desigualdades a todo nivel. desu condición de árbitro en la resolucfónde los conflíctos y de garante del interéscolectivo. Lo cual produciría un procesocontradictorio de construcción de ciudadanía y participación de la sociedadciv1l (en eso consistiría la seguridad ciudadana), por un lado. y del peligrosocamino sin retorno del tomar Justiciapor sus propias manos, por otro.
225
Un fenómeno que se extiende por la región
LA TRANSNACIONALIZACIONDE LA VIOLENCIA1
Ni la represión estatal ni lasempresas privadas de seguridad
han logrado frenar las nuevasformas de delincuencia y
criminalidad. AméricaLatina se ha convertido
en el continente más violentodel mundo.
Durante los últimos años se percibeun incremento y transformación de laviolencia urbana, al grado de convertirse en uno de los temas más importantes del momento. Hemos llegado a laalarmante situación en la que no haydominio de la vida citadina donde lasviolencias no han penetrado, dejandosus efectos devastadores.
1 Diario HOY, 6 de Julio de 1994.
Solo en Guayaquil, según Villavicencio(CERG), hay alrededor de 30 bandas organizadas dedicadas a asaltar bancos,comercios y casas, con un promedio dedos asaltos grandes por semana. Hay50 bandas que roban entre 5 y 8 vehículos diarios. Hay 1500 pandillas queproducen 30 asaltos diarios.
La. delincuencia y la criminalidad hanasumido nuevas formas en el país. Seobserva un incremento significativo delos actos delictivos como: asalto a buses, saqueo a camaroneras, robo a establecimientos comerciales, homicidios,secuestros, etc. Se percibe que unaparte de esta actividad se ha "modernizado" a través de organizaciones concriterio empresarial y más complejas,con mayores y más variados recursos, y
226 LA TRAN5NACIONALlZACION DE LA VIOLENCIA
con una mayor infiltración en la sociedad y el Estado.
CON REGLAS IMPUESTAS
En general operan a través de economías ilegales (no informales) bajo reglasimpuestas por la propia violencia. Sonescenarios sociales donde se comercianarmas, drogas ilícitas, sexo, articulosrobados, o se desarrolla la "industria"del secuestro y del "ajuste de cuentas".La nueva forma de la violencia ha acarreado el nacimiento de nuevos actoresy la transformación de los anteriores.No solo la ausencia de horizontes y laprofusión de imágenes de consumo yplacer está creando un nuevo tipo dedelincuente, sino que la propia organización del delito requiere de otros personajes: el sicario, el pandillero, el gamín, etc.
La importancia creciente de la violencia no tiene relación con el bajo nivelde conocimiento que tenemos y menosaún con la importancia que se le concede, porque no se le incorpora en ladiscusión de los problemas del desarrollo y de las formas de vida urbana,
con la urgencia y la prioridad que semerece.
¿CUALE ES LA RECETA?
Frente al avance Incontenible de la delincuencia, la única receta que se aplica es la de reprimir y privatizar. Perlódicamente las fuerzas del orden realizan operativos en los barrios popularescon una estrategia de represión, amedrentamiento y segundad Inscritas enlos manuales antisubersivos. Son operativos tipo rastrillo con gran despliegue de fuerzas y publicidad. Se confunde seguridad ciudadana con segundadnacional.
Durante los últimos años se ha duplicado la población carcelaria en el Ecuador y se cuenta con un policía por cada500 habitantes. A ello deberían aumentarse las policías municipales, de tránsito, el ejército, las privadas, y la formación de grupos civiles y paramilltares.En la actualidad existen no menos de150 empresas de seguridad privadasformales y mas de cien informales. Losresultados de esta política no son losmejores y están a la vista.
LA VIOLENCIA AESCALA INTERNACIONAL
Pero ahora la transformación e incremento de la violencia urbana se desarrolla a escala internacional. SegúnCastillo (UNAM) "la violencia es uno delos reflejos más dramáticos de los procesos de gIobalización mundial". La violencia se ha convertido en una estrategia de resistencia de ciertos sectores dela población, pero también opera comouna empresa transnacional. Aquello delEcuador como isla de paz, no es másque una construcción ilusoria.
Según información disponible, AméricaLatina se ha convertido en el continentemás violento del mundo, con una tasacercana a los 20 homicidios por 100 milhabitantes. Cuenta también a los paísesmás violentos del planeta: Colombia,Brasil, Panamá y México. Ecuador seubica en un puesto medio alto, pero enconstante ascenso. La tasa de homicidios a nivel urbano ha aumentado dramáticamente en los últimos años: en Ríode Janeiro, Medellin y Washington superan los 70 asesinatos por 100.000.
Por la vía de los mercados ilegales sedesarrollan verdaderas empresas
LA TRANSNACIONALlZACION DE LA VIOLENCIA 227
transnacionales del delito; las de mayorpeso son las del narcotráfico y en menor medida las involucradas con losasaltos a bancos y casas comerciales, elrobo de vehículos, la depredación delpatrimonio cultural, entre otros. Así como un carro o un cuadro robado enEcuador se envía a Perú o Colombia para su comercialización, el Ecuador seconvierte en mercado para los bienessubstraídos en otros países.
LA TELEVISiÓN: CULTURA DE LA AGRESiÓN
La televisión se ha convertido en el espacio de socialización más importanteque la escuela, que está produciendoun proceso de homogeneización cultural fundado en la violencia. En los Estados Unidos, según de Roux (OPS), alfinalizar la escuela primaria un jovenhabrá visto un promedio de 8.000 asesinatos y 100 mil actos violentos. Al salir del bachillerato, habrá estado frenteal televisor el doble de horas que en elsalón de clases y presenciado alrededorde 16.000 homicidios. Los programasinfantiles de fin de semana muestranun promedio de 18 actos violentos porhora.
228 LA TRAN5NACIONALlZACION DE LA VIOLENCIA
Los efectos económicos son cada vezmayores. En Colombia, según información de Echeverri (BM), el Ministerio deSalud estimó que en 1993 la violenciacausó pérdidas por uss 1.250 millones. En gastos de atención a heridospor violencia, el Ministerio gastó casiUS$ 100 en ese año, lo que podría asegurar la vacunación completa de los niños colombianos en los próximos 20años.
En Estados Unidos el costo del crimenllegó a la cifra de uss 425 billones poraño, distribuída así: US$ 90 billones enla justicia criminal (policía, cortes y prisiones): US$ 65 billones en protecciónprivada (alarmas, guardias privados,sistemas de seguridad): US$ 50 billonespor deterioro urbano (costos de empleos y migración de residentes): US$45 billones de bienes robados: uss 5billones por tratamiento de víctimas: yUS$ 170 billones de pérdidas por muerte y vidas destruidas. El costo de un caso de violación sexual es alrededor de
uss 54.000 de los cuales 15% son costos directos.
En Estados Unidos, se estima que lapoblación posee más de 200 millonesde armas de fuego. El 800/Ú de las armasde fuego usadas en actos criminalesson robadas o conseguidas en mercados ilegales. Más del 60% de los homicidios son cometidos con armas de fuego: y por cada homicidio por arma defuego, ocurren seis heridos por bala.
El consumo de alcohol per capita aumentó en la mayoria de los países deAmérica Latina. En el decenio anteriorsu incremento fue de 7% para Colombia y Chile, de 11% para México, 16%para Panamá y de 31% para BrasU
Todo esto ocurre mientras la Policía sedeslegitima por fuera y se corroe pordentro. La justicia acumula más casosde los que ventUa y la Instituclonal1daden general se erosiona a pasos a gigantados.
LOS GRANDES TEMAS
Abastecimientoy comercialización
231
Ventas ambulantes en la encrucijada
ENTRE DIOS Y EL DIABL01
El incremento de losvendedores ambulantes no solo
se vincula al problema delempleo, sino que también tiene
que ver con otros aspectos comolas migraciones
temporales.
Estas épocas navideñas caracterizan a la ciudad y mucho más a suparte central. entre otras cosas, por elincremento notable de las personasque se dedican al comercio callejero oambulante, con la consiguiente ampliación y difusión de su actividad sobre el espacio público: calles, plazas,veredas, etc.
1 Diario HOY, 29de Diciembre de 1993.
Cada año se observa un aumento delas personas que se dedican a estosmenesteres, cuestión que ha conducido a que el vendedor ambulante seasatanizado por sus detractores y glorificado por sus defensores, cada unosin tener un real conocimiento de lasituación, asumiendo más bien suposiciones interesadas. De allí que seanecesario levantar un debate sobre eltema y realizar investigaciones que leden sustento.
Por lo pronto, no se puede desconocerque la restricción de las estructurasproductivas que se aprecia con la actual crisis y las respectivas medidas deajuste que se vienen aplicando desdeprincipios de la década de 1980, hanagudizado la situación y establecido
232 ENTRE DIOS YEL DIABLO
nuevas relaciones de los sectores informales con los formales.
13.5 POR CIENTO DE DESEMPLEADOS
En Quito, según datos de la Direcciónde Planificación Municipal, el 63% de lapoblación es subempleada y el 13.5 desempleada. Si bien no hay una correlación mecánica entre estos datos y el incremento de la venta callejera, no sepuede desconocer que una parte apreciable de este segmento poblacíonaltiende a insertarse laboralmente en elsector terciario (servicios e intercambio)y a ubicarse en los lugares de concentración de la demanda localizados preferente en la centralidad urbana (Centro histórico y Mariscal Sucre).
El Centro Histórico tiene una tendenciaa concentrar la actividad comercial engeneral, cuestión que en la actualidadya muestra ciertos grados de saturación. Es peligrosa porque evidencia unproceso tendencial hacia la existenciade una sola función, lo cual seria irsecontra a su propia condición de Centroy desnaturalizaría muchos de sus valores históricos.
Los Centros Históricos deben ser heterogéneos en sus diversas d1mensiones:las actlvidades urbanas, la composiciónsocial, la expresión histórica y la condición económica.
CONSIDERABLE PRIMACíA
Así tenemos que de los 33 mercados yferias (fijas y periódicas) que tiene guito, el 72.7% funciona en el centro.Dentro del conjunto de las actividadeseconómicas que se realizan en el Centro, el comercio estable tiene una primacía superior al 65%. El 7()oh de losconsumidores de guito adquieren enel Centro.
Solo el mercado de San Roque, columnavertebral del abastectmtento de la ciudad, cumple con una triple condición:es mercado mayorista, minorista y feria-ambulante-. Es una estructura, unared compleja que, por ejemplo, vincula alos centros productivos distantes (Ambato, Santo Domingo) con los consumidores, con todo lo que supone en térmínos culturales, económicos y sociales.Es un eje de la comercialización de laciudad y por tanto del Centro histórico.
Pero también está inscrito en un sistema donde San Roque actúa como abastecedor general, el mercado Central seespecializa en la provisión de carnes, elde la Ipiales en productos manufacturados. Estos mercados fijos aparecen como prolongaciones inmediatas para laventa ambulante, en ejes de proyeccióndel comercio callejero. Sin embargo y deun tiempo a esta parte, el vendedor de lacalle ha adquirido el don de la ubícuídad, producto de la presencia de capitales provenientes de otras latitudes.
LAS VENTAS AMBULANTESYSU CRECIMIENTO ENTRAN EN CONFUCTO
Es a partir de este momento que la venta callejera y su crecimiento entran enconflicto con las propias funciones de lacentralidad, patrimoniales y comerciales que le dan origen. Sin embargo, siguen siendo funcionales para los propios vendedores ambulantes, los consumidores, los industriales y ciertos capitales que pueden obtener ventajas dela informalidad.
Esta paradoja nos lleva a plantear quelo que puede ser un problema para
ENTRE DIOS YEL DIABLO 233
unos, puede ser una solución paraotros. De tal manera que analizar el tema desde la perspectiva patológica, como generalmente se lo ha hecho, noconduce a mucho. Es preferible verlacomo lo es: parte de la funcionalidadque el propio sistema establece.
CONTEO DE VENTAS
A fines de 1989 y principios de 1990 serealiza -por primera vez-un conteo delos puestos de venta ambulante en tresmomentos: uno a fines de noviembre.otro en navidad y el tercero fines deenero, que arrojaron los siguientes resultados:
De la información del Cuadro No. 1 sedesprende que el número de vendedores ambulantes, si bien es inferior alque generalmente se utiliza, no deja deser significativo. Si se incorpora información de otras zonas de la ciudad, delos puesto fijos y semifijos que no fueron contabilizados, es muy probableque se pueda afirmar que entre un 10al 15% de los hogares de Quito se nutren de estos ingresos.
234 ENTRE DIOS YEL DIABLO
La venta callejera es una actividad fundamentalmente femenina, que en lasépocas de mayor incremento de ventassu participación tiende a disminuir.Ello significa que es una actividad desubsistencia que genera ingresos adicionales a la familia y que en momentosde mayor venta tiene la capacidad deabsorber población proveniente deotros mercados con menor rentabilidadtemporal.
La venta en la calle es altamente elástica en el tiempo, porque depende de uncalendario ligado a la tradición histórica de la rotación de las ferias regionalesy urbanas, así como del calendario cultural: las fiestas de Quito o navidad, laapertura de clases, el carnaval, etc. Deallí que el incremento de los vendedoresno solo se vincula al problema del empleo, sino que también tiene que vercon otros aspectos como las migraciones temporales.
SOLO INTERMEDIARIOS
En el Cuadro No 2, se puede percibirque la venta de comestibles está rela-
cionada con el tiempo de permanenciade la población flotante que llega alCentro para real1zar actividades que demandan una cierta permanencia, locual exige un abastecimiento alimenticio en el lugar.
Pero lo que más llama la atención tieneque ver con la gran flexibllidad de lamercadería, eso demuestra que los vendedores no son propietarios de los productos que venden sino intermediarios.Por aquí se puede entender la presenciade ciertos capitales foráneos que haningresado de Corea, Panamá, Colombia, Brasil, etc. y la formación de unatransnacional de la informal1dad queencuentra en la necesidad de los sectores empobrecidos el caldo de cultivo para nuevas formas de acumulación.
No queda la menor duda que el Centrose ha convertido en un polo de la terciarización e informalización del comerciopopular, que debe ser canalizado paraque las tensiones se atenúen, las causas del problema se mitiguen y la funcionalidad fluya. La represión no seránunca el mecanismo que refuncional1cela situación.
ENTRE DIOS YEL DIABLO 235
CUADRO N~ 1NÚMERO DE VENDEDORES AMBULANTES POR SEXO Y EDAD.
Noviembre 1989 Diciembre 1989 Enero 1990
Total de vendedores 4746 100.0 7311 100.0 3402 100.0Mujeres 3132 66.0 4752 65.0 2446 71.9Hombres 1466 30.9 2420 33.1 888 26.1Niños 148 3.1 139 1.9 68 2.0
Fuente: Dirección de Planificación Municipal, "Diagnóstico Del Centro Histórico", Quito, 1992.Elaboración: propia
CUADRO N~ 2PUESTOS DE VENTA POR TIPO DE GIRO
ComestiblesRopabienes de navidadotros
Noviembre39.824.9
8.427.9
Dicembre21.835.225.217.8
Enero39.326.2
1.732.8
Fuente: Dirección de Planificación Municipal, "Diagnóstico Del Centro Histórico", Quito, 1992.Elaboración: propia
236
El abastecimiento y comercialización
LOS MERCADOS DE OUIT01
El sistema de mercados enguito se asienta en tres
segmentos claramentedefm1dos y articulados: elmoderno, el artesanal y el
marginal.
El abastecimiento y la comercialización de los productos de primera necesidad se realiza en la ciudad en condiciones inadecuadas, produciendo unadisminución de la oferta de mercancías,el Incremento de los precios y una merma en la calidad de los mismos, con locual la inflación crece y la desnutricióncampea.
1 Diario HOY, 6 de Abril de 1994.
Sin duda que esto ocurre por una faltadeliberada de una política global e Integral frente al tema, pero también porquela estructura en la que se asienta muestra algunas fisuras en el actual momento de crisis económica que vtve el país.
El abastecimiento y comercíalízaeíón deproductos vitales de una ciudad es unaestructura altamente compleja, que tiene relación con múltiples factores comoson: las característícas demográficas desus habitantes (número, edad, sexo, Insersíón laboral), la segregación residencial, las modalidades de distribución delingreso, el nivel de desarrollo económico, las condiciones culturales de consumo y producción, y las modalidades derelación entre el campo y la ciudad.
LAS CARACTERISTICASDEL ABASTECIMIENTOY LA COMERCIALIZACiÓN
guito es una de las ciudades que tienemayor demanda concentrada en el país,tanto por el número de consumidorescon que cuenta, como por los requerimientos provenientes de su condiciónde centro de servicios, eje de comercialización y lugar de producción.
Estas caracteristicas de la ciudad demandan a su vez, de un sistema deabastecimiento y comercialización -enespecial su organizacion y funcionamiento- acorde a las condiciones de laestructura urbana. El sistema se asienta en tres segmentos claramente definidos y articulados: el moderno, el artesanal y el comunitario-popular.
En general estos tres segmentos cohexisten y se relacionan en cada una delas fases del proceso, sin que sus diferencias principales se eliminen. Así tenemos que los volúmenes de comercialización, las cualidades de la infraestructura, el manejo gerencial, el poderde negociación, son distintos en cadacaso.
LOS MERCADOS DE aUlTO 237
EL SECTOR MODERNO
El sector moderno, representado príncípalmente por alrededor de 10 supermercados, muestra niveles de vinculación directa con la producción agroíndustrial y con los consumidores de mediana y buena capacidad adquisitiva.Su ubicación en la ciudad encuentrarelación con las posibilidades de accesoautomotor y con la proximidad a los barrios residenciales de ingresos medios yaltos, que tienen posibilidades de acceso vehicular.
EL SECTOR ARTESANAL
El segmento artesanal se abasteceprtncipalmente de los intermediariosrurales y su clientela de consumidoresse ubica en los sectores sociales de ingresos medios y bajos. Este nivel secomporta también como abastecedor ointermediario para el segmento comunitario-popular. Sus formas de organización son muy importantes y se circunscriben al ámbito de la comercialización, lo cual les da una buena capacidad de negociación frente al Estadoen su conjunto.
238 LOS MERCADOS DE QUITO
EL SECTOR COMUNITARIO-POPULAR
El nivel comunitario-popular por carecer de formas de organízacíon, información y recursos, se abastece dentro dela misma ciudad en los mercados y ferias existentes, en especial en el mercado de San Roque que se comporta comoun mercado mayorista. Esto significaque opera como prolongación del segmento artesanal y que es el último eslabón de la cadena. Su canal de comercialización son las tiendas de barrio ylas ferias ambulantes. y su consumidorflnallos sectores sociales de más bajosingresos.
En general este sistema segmentadomuestra sus limitaciones, por ejemplo, en los niveles de cobertura de laciudad: si se observan los planos adjuntos, se puede colegir la irracionalsaturación de mercados y tiendas quesufre el centro de la urbe: el 72.7% delos mercados de la ciudad se localizanen esta zona. Pero también nos muestra una gran Inequídad: los sectoresde altos recursos económicos tienenbuenos niveles de abastecimiento y como todo lo que es para los pobreslos grupos de bajos ingresos tienen
una comercialización con baja cobertura y alto nivel de manipulación delos productos, que hace que la mercadería sea de pésima calidad y de mayor precio. Y lo que es más dramático,esta situación se repite para todos losservicios, con lo cual vivir en la pobreza resulta más caro y en peorescondiciones.
LAS SALIDAS QUE SE BUSCAN
Con la crisis económica hay un proceso de redefínícíón del sistema en suconjunto, debido al creciente peso queha ido adquiriendo el segmento comu-,nítarto-popular y por que la fuerza delas circunstancias ha obligado a quelos consumidores de los estratos másbajos demanden nuevas opciones alEstado y busquen alternativas autogestionarías.
Asi tenemos que se empieza a experimentar con las llamadas ferias libresimpulsadas por el Gobierno pasado olas que se realizan anonimamentepor grupos de consumidores aislados. Pero también empiezan a esbozarse salidas interesantes provenien-
tes desde el municipio con una tripleexpresión: la descentralización de lacomercialización que tendería a unamejor cobertura del servicio; la modernización de los mercados en la línea de la autogestión y la creación delas despensas populares buscandomejorar la accesibilidad de los sectores populares.
Pero sin duda la experiencia más importante se ubica en en el campo comunitario-popular. donde "MaquitaConshunchic: comercializando comoHermanos" (MCCH), institución deinspiración cristiana. ha puesto enfuncionamiento más de 30 tiendas ymercaditos en Quito. 5 empresas comunitarias. 45 centros de acopio. 11molinos campesinos. 160 grupos demujeres productoras de artesanías yvarios fondos solidarios o cajas deahorro.
Es quizás la propuesta más innovadora. sobre todo porque logra establecerrelaciones directas entre la agricultura campesina y los consumidores demás bajos recursos; con lo cual losproductores resuelven la dificultad deacceso a los mercados y los consumí-
LOS MERCADOS DE aUlTO 239
dores mejoran precios y calidad en losproductos.
QUÉ HACERFRENTE AL PROBLEMA
Sin embargo. todos estos esfuerzos soninsuficientes y aislados mientras el Estado no asuma nuevos roles. sobre labase de una estrategia global frente a laproblemática. que parta de un amplionivel de consenso entre sus actoresprincipales.
En ese sentido. iniciativas como laspromovidas por el ILDIS. el Municipiode Quito y la Confederación Ecuatoriana de Comerciantes Minoristas yTrabajadores Autónomos (CECMITA)para discutir estos temas deben seguir producíéndose. Más aún cuandose tiene una dispersión institucionalque tiende a diluir las responsabilidades del problema. En el sector participan no menos de 12 organismos estatales. amen de los sectores privado ypopular.
La linea iniciada por el MCCH demuestra que es posible y necesario vincular
240 LOS MERCADOS DE GUITO
directamente a las organizaciones deproductores, comerciantes y organizaciones de consumidores. También esimprescindible la formación de un realmercado mayorista. que se vincule directamente con las cadenas de comercialización del segmento comunítaríopopular.
Pero lo que si se evidencia de maneraimpostergable es la necesidad de estructurar una política global sobre eltema. porque no es posible que en ladiáspora institucional que existe. se diluyan las responsabilidades del abastecimiento y la comerciallzación de la población de la ciudad.
241
La historia de la centralidad urbana
DE LA PLAZA PUBLICAAL CENTRO COMERCIAL PRIVAD01
El espacio público cede anteel privado y con ello el
centro de la ciudad va de laPlaza de la Independencia
hacia una diáspora delugares comerciales.
En estos últimos años los quiteñoshemos sido testigos de la redefiniciónde la actividad comercial en la ciudad yde la transformación que está provocando al conjunto de la estructura urbana de Quito. Nuevos centros comerciales aparecen de un dia para otro endistintos lugares. produciendo nuevasformas y contenidos a la centralidad.
Nos referimos concretamente a la construcción de los nuevos centros comer-
1 Diario HOY, 7 de Septiembre de 1994.
ciales de escala urbana como el CentroComercial El Jardín, La Galería CentroComercial, el Centro Comercial PlazaCumbayá y la ampliación del CentroComercial Iñaquito y el Quicentro. entre otros. Pero también a los centros comerciales de nivel zonal como los de ElCondado y el Voz Andes.
Sin duda que la construcción de estosedificios está produciendo una readecuación general de la comercializacióny abastecimiento en la ciudad. La competencia entre ellos es evidente, al grado que no pocos observadores temenpor el futuro de algunos de ellos. Perotambién la ciudad sufre un impactoque merece analisarse por encima desu condición sectorial y con base alproceso histórico que sigue.
242 DE LA PLAZA PUBLICA AL CENTRO COMERCIAL PRIVADO
CENTRALIDAD: PLAZA YCENTRO COMERCIAL
El comercio ha variado durante estosúltimos años, tanto por la adopción denuevos patrones y formas de venta,cuanto por su nueva estrategia de ubicación en la ciudad. Tan es así que enel Quito de esta última mitad del siglose encuentran cuatro etapas claramente marcadas:
l. Hasta 1960 el comercio se ubicópreponderantemente en el Centro Histórico de Quito, obedeciendo a una lógica tradicional basada en la tienda y conpoca iniciativa, que tendió a localizarseen aquellos lugares donde la demandaestaba concentrada: la centralidad. Poreso el Centro Histórico fue el gran centro comercial de la época.
2. Luego, a partir de la década delsesenta, el gran comercio se desplazahacia el norte, siguiendo el movimientode la demanda solvente y la tendenciadel desarrollo urbano. Hay una relocalización del centro de la ciudad en la zona de la Mariscal Sucre, que arrastra ala actividad comercial. Ello significaque el comercio cambia de sitio geográfico pero no la lógica de su ubicación,
por cuanto sigue dependiendo de lacentralidad.
3. Posteriormente y ya en la década petrolera de los años setenta, seproduce un quiebre en la lógica de 10calízacíon del comercio, por cuantofracciones del capital comercial se modernizan al extremo de que no dependerán de la demanda concentrada para ubicarse en la ciudad. Por el contrario y gracias a que aparece un nuevoconcepto de la actividad comercial.que reproduce las condiciones de lacentralidad de una ciudad al interiorde un mundo cerrado y privado. puedeubicarse en las periferias bajo la razónde que cada oferta crea su demanda.Se produce un salto y cambio en elmodelo de localización del gran comercio, gracias al aparecimiento del denominado Centro Comercial.
El concepto de Centro Comercial llevaimplicito la formación de estructurasarquitectónicas amurralladas y autosuficientes de consumo. Son edificios queconcentran la heterogeneidad de bienesy servicios, a la manera de estructurasautárquicas. Pero tambíen significannuevas formas de comercialización que
tienden a transformar los propios edificios donde se vende, así como los hábitos de consumo.
4. Hoy en cambio, se vive una diáspora de centralidadades, creada justamente por la hegemonía que adquierenestas nuevas maneras de comercialización en la estructura urbana. La formación de estos gérmenes dispersos decentralidad están estrechamente ligados a la actividad comercial privada.Los procesos de creación de centralídades, por ejemplo, en el Bosque, Cumbayá y los Chillos tienen como eje principal a los centros comerciales que seconstruyen. En otras palabras, la centralidad urbana se ubicará en aquelloslugares donde se edifican los centroscomerciales.
Los ejemplos mas interesantes a partir de los cuales se crean las nuevascentralidades son: el Centro Comercial El Bosque, que en su inicio incluso se define como una "Ciudad Comercial" ubicada en el extremo noroccidenta1 de Quito. Pero también loscasos actuales de los centros comerciales Plaza Cumbayá y Villa Cumbayá, que crean centralidad en un potre-
DE L4 PLAZA PUBLICA AL CENTRO COMERCIAL PRIVADO 243
ro alejado de Quito y de un centro urbano inmediato.
La implantación de estos supermercados y centros comerciales en las periferias, como puntas de lanza de un inédito tipo de consumo, a todo nivel. requiere de nuevos modalidades de viviendas y de transportes que atraenmuchas de las actividades del sectorpúblico.
DE LA PLAZA AL CENTRO COMERCIAL
Como se puede percibir de este proceso, el movimiento concentración/centralización de las actividades urbanastiene dos momentos claros: primero. enque la centralidad se ubica en un lugarequidistante con las distintas zonas yfunciones urbanas; y, segundo, cuandohay un conjunto de estructuras multinucleares, propias de una nueva formade centralidad. De esta manera, Quitodeja de ser una ciudad con un centro ypasa a ser una urbe policentral.
Pero 10 más importante. tiene que vercon el hecho de que este cambio en lasmodalidades de la centralidad evíden-
244 DE LA PLAZA PUBLICA AL CENTRO COMERCIAL PRIVADO
cian una mutación del proceso urbanode la ciudad. Si en la primera fase lacentralidad se construía y constituíadesde lo público y lo estatal-teniendo ala plaza como el elemento vertebradoren la segunda, será lo privado y el mercado con su punta de avanzada los centros comerciales.
Mientras en la plaza mayor o grandeson las actividades cívicas y religiosaslas que defmen la centralidad. en elcentro comercial serán las actividadeseconómicas. En ambos casos la simbología de la centralidad creada será aímágen y semejanza del tipo de hegemonia. El contenido funcional de laplaza ha sido sustituído por el del centro comercial como lugar de encuentro.socialización. mercadeo y recreación.Pero ahora. a diferencia del anterior. suentorno será el mundo privado. cerrado y mercantil. y no público. abierto yestatal.
LA DESCENTRALlZAClON MUNICIPAL
Ahora que la municipalidad ha asumido un el rol importante en la descentralizacion de sus formas de gobierno. inmerso en el Plan del Distrito Metropolitano, sería deseable que lo haga también con el resto de las actividades urbanas para que asuma un rol más protagónico en este proceso de creación denuevas centralidades que está viviendoel Area Metropolitana de Quito.
Para ello es necesario que la Municipalidad asuma un criterio urbano a la hora de aprobar estos proyectos, porquesin duda son edíñcíons que tiene unafuncionalidad que va más allá de la mera arquitectura. trascendiendo hacia laestructura de la ciudad. Pero tambiénvinculando este proceso de creación demultiples centralidades al proceso dedescentralizacion en el que está empeñada la municipalidad.
Ciudad,comunicación
y cultura
247
CIUDAD, COMUNICACION y CULTURA
"Ni el patrimonio económico ycultural heredado del pasado, ni
la importancia política y losmedios financieros que el Estado
atribuya a sus ciudades seránsuficientes si no se produce la
movilización de sus propiasfuerzas. Para lo cual se requiere
que las ciudades dispongan deuna fuerte identidad socio-cultural
y de un liderazgo político autónomoy representativo y, sobre esta
base, generen proyectos colectivosque proporcionen a la sociedadurbana la ilusión movilizadora de
todos sus recursos potenciales. "1
INTRODUCCION:El Ecuador Urbano de Fin de Siglo
El predominio de la población urbana,el incremento del número de ciudades yla generalización de la urbanización enel territorio nacional nos lleva a concluir que el Ecuador se ha convertidoen un país con población predominantemente urbana (55%) compuesto porciudades (196 cantones).
Este agudo proceso de urbanizaciónque vive el país ha significado que el hecho organizador de la sociedad ecuatoriana se haya desplazado del campo ala ciudad. Ello tiene dos aspectos quedeben ser tomados en cuenta: El primero, que hay un cambio notable en la so-
1 Borla Jordi: Democracia Local: Descentralización delEstado, Polílicas Económico-Sociales en la ciudad y Participación popular,Documents d'Autonomía Municipal, No. 1, Barcelona, 1988.
248 CIUDAD, COMUNICACION y CUL TURA
cíedad ecuatoriana; consistente en quela ciudad de nuestro tiempo se ha convertido en el "modo de vida" fundamental para la mayoria de los ecuatoríanos2 . y, el segundo, que esta novedadno ha sido aún reconocida por el Estado, lo que ha conducido a la inexistencia de una propuesta de ciudad para unproyecto nacional.
Quito no escapa a esta situación, yaque en estos últimos veinte años crecióy se transformó notablemente, al grado que se podría señalar que es unaciudad enteramente nueva que haemergido con nuevos valores, identidades y sujetos socíales-'. Sin embargo, adiferencia de otras ciudades del país,vive una etapa de transición singular einteresante, que se inicia con la Leydel Distrito Metropolitano y que siguecon las acciones que se encaminan aprefigurar un proyecto de la ciudad delfuturo.
La propuesta del Distrito Metropolltano de Quito debería convertirse en elpunto de partida para una nueva política cultural municipal, en la medidaen que se pueda constituir el nuevopacto social que encarne una fuerzamovil1zadora que defina múltiplesidentidades sociales. Hay la necesidadde impulsar un proyecto de ciudad, como base y fundamento para un nuevopacto social urbano.
Para ello pasaremos revista a siete reflexiones bajo la siguiente lógica: primero, empezamos con esta Introducción,formulando la tesis de partida del presente trabajo: es necesario diseñar unapolítica cultural municipal que impulseun proyecto de ciudad, como base yfundamento para un nuevo pacto socialurbanos.
Posteriormente en el acápite Ciudad,Estado y Ciudadanía interesa presen-
2 Wirth, touís; Elurbanismo como modo de Ylda, Ed. UNAM, México, 1988.
3 La importancia del tema es fundamental porque, por ejemplo, Guayaquil que vive un proceso más acelerado y complejo que elde Ouito -porladesarticulación de su hegemonía local, la alta segmentación y diferenciación social y la pérdida de lopúblico- hadebido reconstruir identidades sobre labase de dos mitos (el Sillón de Olmedo y elcentralismo) y un poder local mullicéfalo.
4 ·Cada uno pone en común su persona y todo su poder bajo lasuprema dirección de lavoluntad general, y cada miembro considerado comoparte indivisible del todo. Este acto de asociación convierte al instante lapersona particular de cada contratante, en un cuerpo normal y colectivo, compuesto de tantos miembros como votos tiene la asamblea, lacual recibe de este mismo acto su unidad, su yocomún, su vida y su
tar el origen histórico de esta trilogía,como sustento para determinar que larelación organización social, territorialy política tiene también su amalgamaen las culturas urbanas. En los siguientes numerales, trataremos por separado a cada uno de estos componentes, para posteriormente, verles nuevamente integrados alrededor de 10 quepodría ser una propuesta de políticacultural para la institución municipal.Finalmente, se presenta un análisis dela relación de los medios de comunicación y la ciudad.
CIUDAD, ESTADO YCllIDADANIA
En la antigua Grecia tuvo lugar el nacimiento simultáneo e indisoluble de laCiudad y la Política, al extremo de queno se diferenció la Ciudad del Estado.Esto era posible porque la polis griega,
CIUDAD, COMUNICACION y CUL TURA 249
fundada en la democracia, integraba alciudadano a su actividad, quien la asumía como propia. De esta manera lahistoria nos enseñó que la ciudad fue laprimera forma de participación ciudadana y como se construyó la trilogía inseparable compuesta por la Ciudad, elEstado y la Ciudadanía.
Este sentido histórico se pierde de manera paulatina, al paso que la triada señalada se disocia. Así tenemos que laciudad se vacía de la política y de 10publico, debido a los procesos de privatización en ciernes, o a que la plaza-agora pierde sentido y funcionalidad antelos tecnicismos de las encuestas políticas o ante la magia de la televísíón''.
El excesivo crecimiento urbano y la separación del organismo político de laparticipación social, característico delEstado político moderno. restan atribu-
voluntad. La persona pública que se constituye así, porlaunión de todas las demás, tomaba en otro tiempo el nombre deCIUDAD y hoy el deRepública o Cuerpo Político, elcual es denominado Estado cuando es activo, Potencia en comparación con sus semejantes. En cuanto a losasociados, éstos toman colectivamente el nombre de Pueblo y particularmente elde ciudadanos como príncipes de autoridad soberana, y súbditos por estar sometidos a las leyes del Estado". (Rousseau, 23, 1978)
5 La ciudad tiende a diluirse como escenario principal de lacompetencia política y no logra constituirse como objeto sobre el cual recae unapropuesta política. Es decir, que nologra convertirse en un referente o mirada específica para lapolitica, los políticos y los partidos políticos.y ello porque larelación entre política y ciudad se encuentra restringida, debido a que lagran mayoría de los partidos políticos -como instancias de íntermediación de lasociedad y elEstado- carecen de propuestas sobre ella. Y lo que complica aún más es que lamayoría delos Estados tampoco han logrado formular Políticas Urbanas explícitas, integrales y coherentes.
250 CIUDAD, COMUNICACION y CUL TURA
tos a la condición de ciudadanía. Perotambién el Estado crece y se hace cadavez más complejo, al extremo de convertirse en un verdadero Leviatán, separado de la sociedad civil. Ypaulatínamente los mecanismos de participaciónse transforman en delegaciones, representaciones o en sufragios simples queno comprometen al votante.
Pero la fuerza histórica que tiene la Polisle permite resistir, con sus elementos yrelaciones, gracias a la existencia de unmovimiento contradictorio que rige lacualidad esencial de la ciudad. Así, de untiempo a esta parte y en el contexto de laredemocratización que vive América Latina, se observa la búsqueda de una mayor representación política a través deuna aproximación interesante entre políticos y ciudad que -al menos- se expresaen la elección popular de alcaldes, el fortalecimiento del poder local, el nuevo rolde la ciudad en el concierto internacional, el desarrollo de interesantes procesos de descentralización, la apertura denuevos canales de participación, la emergencia de nuevos actores, entre otros.
Este movimiento histórico que le da vida y le permite resistir a la ciudad, pro-
viene precisamente de los elementosculturales cohesionadores de la población, propios de la condición de ciudadanía.
LA CIUDAD:instancia de formación de lo públicoy de construcción de identidades.
La ciudad no es sólo un lugar de concentración de la población. Ella adquiere la cualidad de tal al momento en queasume la condición de polis. Por ello lasmetró-polis o megaló-polís no son simplemente escalas superiores, demográficamente hablando, de ciudad. Y no loson, porque la ciudad, en este contexto,asume la siguiente triple condición:
l. La ciudad es un escenario de relaciones sociales múltiples que penniteuna construcción social, un entramado social y la constitución ciudadana.
2. La ciudad es un espacio donde se concentra la diversidad y la heterogeneidad en toda su expresión: social. cultural, económica y política. Por ello seproduce la formación de múltiples ysimultáneas identidades colectivas.
3. La ciudad es el ámbito fundamentalpara la mediación social entre lo individual y lo público, es la instanciaprivilegiada de regulación y universalización de los intereses.
En ese sentido la ciudad debe pasar deuna concepción puramente demográfica a una que tienda a "devolver la polisa la civitas", sobre la base de la restitución de la articulación ciudad-estadociudadanía. Es que siendo la ciudad elespacio político por excelencia, la política debe retornar al lugar de su nacimiento: la ciudad. Y ello debe ocurrir enuna coyuntura adversa en la que hayun desprestigio de la política y una despolitización de la ciudad.
La recuperación del sentido de la polisdebe seguir el propio devenir de suconstitución, esto es, desde una perspectiva de futuro construido socialmente, hacer realidad el deber de todos aconstruir el derecho a una ciudad democrática. De esta manera, las metrópolis o las megaló-polís serán una nueva y superior cualidad de la polis y lademocracia será la mayor expresión dela conquista del derecho a la ciudad democrática.
CIUDAD, COMUNICACION y CULTURA 251
En esta perspectiva, el proyecto de Distrito Metropolitano, como nuevo pactosocial urbano, debería ser el de producir una metró-polis, donde la diferenciación social no fragmente y la ciudadsea un foro o un agora con espacios públicos y cívicos para la política (el consenso) y la cultura (la creatividad).
EL MUNICIPIO:lo más próximo a lo estatal
El municipio es el órgano estatal másdirectamente vinculado a la cotidianidad, más próximo a la sociedad civil yprincipalmente urbano. En estos últimos años ha representado una de lasexperiencias más importantes en elafianzamiento de la reciente democracia ecuatoriana, no sólo porque ha logrado expandirse por todo el territorionacional, sino, y por sobre todo, porqueha logrado representar de mejor manera la diversidad social del país y construir gobiernos con mayor legitimidad.
Pero también porque ha sido capaz depromocionar a nuevos sujetos socialesurbanos como los jóvenes, deportistas,mujeres, ambientalistas, pobladores,
252 CIUDAD, COMUNICACION y CULTURA
etc., y lo ha hecho gracias a que, a diferencia de otros organismos estatales,ha sabido adecuarse de mejor maneraa las demandas del mundo actual gracias a su carácter omnipresente en elproceso de contacto con sus habitantes, para lo cual no ha escatimado esfuerzo integrando a nuevos actores sociales urbanosv.
Sin embargo, en la actualidad poco onada se ha hecho por profundizar estascaracterísticas del mundo municipal,porque la tendencia propia del pragmatismo liberal reinante tiende a nadarcontra corriente. No sólo que se sientela desinversión que el Estado viene imponiendo a nivel de los servicios, equipamientos e infraestructuras urbanas?',sino que, por la vía del clientelismo intraestatal, se percibe la transformacióndel contenido de lo municipal.
El Municipio pretende ser transformado en una entidad exclusivamente deservícíos, dejando de lado su condiciónfundamental de órgano de gobierno, deinstancia de representación y de construcción políticas, de factor de identidad y de expresión cultural, etc. En esta concepción de lo municipal, la cultura es pensada como un servicio queotorga el municipio, con todo lo que sIgnífíca en cuanto al cobro de tasas, alcarácter homogenizador que encierra yal vertlcalismo y paternalismo de susrelaciones.
Por ello, el municipio, como el órganomás próximo al Estado, debe ser repensado y fortalecido, con el fin de quetenga una política cultural que le permita construir y enfrentar un proyectode ciudad, que tenga legitimidad, quepotencie las múltiples identidades y
6 En elámbito de lacultura -que es elQue nos interesa en esta ocasión- se puede resaltar lo Que vienen realizando losmunicipios de Quito,Guayaquil, Cuenca, Ambato y Tena, por no citar sino pocos ejemplos, permitiendo pensar que se puede producir un relanzamiento del hechocultural desde ladiversidad característica de lo local.
7 Como parte de lareducción -por nodecir ausencia- de las políticas sociales, ambientales, culturales y territoriales y como efecto directo delas políticas antiinflacionarias Que han acelerado lacrisis urbana en lamayoría de lasciudades del país.
8 Pero nisiquiera de todos los servicios porque elEstado nopretende cubrir elconjunto de lasdemandas. debido a que concentra sus inVlrsiones en aquellos servicios necesarios para elpolo de punta de laacumulación: energía eléctrica y comunicaciones, dejando de lado para la"emergencia" o la"compensación social" a la salud, educación, cultura, vivienda. recreación, etc. Yaquellos servicios que produce, lo lIarAminimizando elcarácter de servicio que tienen, para dar paso albeneficio que persiguen los procesos de privatización.
que fortalezca la participación de lapoblación. Se debe crear un DistritoMetropolitano con capacidad de actuación global. descentralizado. participativo, representativo y generador deidentidades.
LA CIUDADANIA:la redefinición de sus instituciones
De un tiempo a esta parte. se percibeuna transformación de la escena local ysu trama de relaciones sociales. quehace que las instituciones en las cualesla ciudadanía se constituye. exprese yrepresente se transformen.
Ello da lugar a propuestas de organización y de identidad cultural dondela población busque su rol social. enun marco diverso donde hay un reacomodo cultural para los nuevos actoresurbanos.
El debilitamiento de lo público. comoinstancia de socialización y de media-
CIUDAD, COMUNICACJON y CUL TURA 253
ción de lo individual con lo colectivo. seencuentra en franco proceso de deterioro. Por ello. los problemas de las identidades, como base de la articulación social y del sentido de pertenencia. tiendea redefinirse en ciertos grupos de la sociedad (como la juventud. la mujer) o enalgunos de los ámbitos sociales.
De allí que las instituciones tradicionales como la Iglesia, la comuna. la familia y la escuela pierdan eficacia comoarticuladores socíalesv. Frente a ellohan surgido tres expresiones: l. Latransición de las tradicionales instituciones. 2. El aparecimiento de múltiples lugares no institucionales. que juegan un rol fundamental en los procesosde socialización de la población. 3. Laconsolidación o fortalecimiento de nuevas instituciones.
En el primer caso tenemos, por ejemploa la escuela, que hace mucho tiempoque dejó de generar expectativas de movilidad social y, más bien, así como actúa el mercado laboral, no solo que ya
9 "Con la modernización y lasecularización, las instituciones tradicionales (Iglesia, familía, escuela) por diversas razones han perdido eficaciacomo cohesionadores de las comunidades y como instancias claves en el proceso de inserción de los individuos en unorden simbólico y normativo", (Corporación-Región Medellín, 29).
254 CIUDAD, COMUNICACION y CULTURA
no recepta personas sino que ahora incluso las expulsa. La redefinición einestabilidad de la sociedad familiar hamotivado su reemplazo por ciertos lugares como la calle. para los niños (losgamínes) y nuevas formas de expresiónsocial como la pandilla. para los jóvenes10. La Iglesia que en un momentohistórico tuvo casi el monopolio de lasociedad civil y de sus instituciones. enla actualidad por el proceso de secularización impuesto por la urbanización.debe pasar de un modelo de socialización basado en la parroquia rural a unode base urbana11.
En el segundo caso. los espacios quedejan las instituciones tradicionalesson asumidos por lugares como la calle.e! parque o la cárcel. y ciertos ámbitossociales tales como la pandilla juvenil.el club. el barrio. la ciudad. En tercerlugar. emergen nuevas instituciones o
viejas remozadas. entre las cuales sedebe señalar con un peso singular a losmedios de comunicación, donde tieneespecial relevancia la telev1sión 12 .
Es necesario repensar. redefinir y fortalecer los espacios de socialización fundamentales de la sociedad urbana y suvinculación con el municipio, como elórgano estatal más próximo a la sociedad civil y sus instituciones.
CULTURA YCIUDAD
Una política cultural municipal metropolitana debe tender a romper la débílintegración socio-cultural y la escasaarticulación que existe entre el sistemapolítico local. las instituciones y losagentes sociales y económicos (BOIja. J.1991). Y lo debe hacer por encima delalto peso que tiene la informal1dad en
10"En los grupos de jóvenes, laviolencia se ha convertido en un medio para lograr una figuración social. Tras elpandillero se encuentra unageneración que no ha encontrado los espacios de participación y reconocimiento social que loafiancen como sujeto y proyeccl6n:
11 Quizás aeso se deba que las parroquias urbanas más dinámicas de laacción de la Iglesia Católica sean aquellas administradas por sacerdotes extranjeros, que tienen una mayor experiencia urbana previa que los de origen quiteilo. En cambio, los curas ecuatorianos tienen mayorconocimiento y resultados en elcampo.
12En los EEUU, un joven alsalir del bachillerato habrá estado alfrente del televisor eldoble de horas que en elsalón de clases (De Roux);Los niños franceses entre dos y diez años de edad ven 1200 horas de televisión alaño frente a las 900 que pasan en laescuela. En Bucaramanga los niños de ocho años ven 3650 horas alaño (Espinosa, 66).
todas sus manifestaciones (urbana,económica, institucional); la escasaparticipación cívico-política de la población, en especial de los sectores de altos ingresos; el vandalismo ciudadanoque se expresa en el poco respeto a lasnormas, a los equipamientos urbanos yen la evasión de tributos; en la fragmentación de la ciudad a la manera desegregación urbana, de las modalidades de uso de la urbe, de la inseguridad. de la marginación y de la rupturade identidades.
Una política cultural metro-politana debería tender a fortalecer la ciudadanía yrevalorizar el uso de la ciudad y la ciudad misma. Debe haber una nueva producción y apropiación de la ciudad,fundada en el derecho de sus habitantes a una ciudad democrática, "porquela cultura es de todos". Ello implicaríauna política cultural urbana desde lamunicipalidad, al menos, en dos sentidos (BOIja. J. 1991):
Hacer más ciudad para más ciudadanos, revalorizando la calidad de la cíu-
CIUDAD, COMUNICACION y CUL TURA 255
dad en términos sociales, ambientales yestéticos. En otras palabras, no se trata exclusivamente de resolver un problema funcional o de mejorar la calidadde vida de su población. También se debe facilitar el desarrollo de un entramado de relaciones sociales así como serestéticamente bien resuelta. La nuevaciudad debe socializar el espacio urbano y ser integradora (no homogenízadoralo Socializar la condición de ciudadanía urbanizando las periferias, hacermás equipamientos y dotar de servicios, pero por sobre todo, crear las condiciones culturales para que la población menos integrada socialmente vivala ciudadanía, formule sus demandas yutilice y viva la ciudad.
Hacer más ciudadanos para más ciudad, construyendo el derecho a la ciudad para y de todos l-'. La ciudadaníacomo fuente y origen de la ciudad, para ser tal, deberá tener el derecho ytambién el deber -cada derecho creaun deber- al disfrute de la ciudad toda. Ello implica la potenciación de lasmúltiples identidades y una ruptura a
13Por ejemplo, en el caso del Centro Histórico se debe pasar de una declaración Internacional de Patrimonio de laHumanidad, alejercicioreal del derecho patrimonial que tenemos todos a su uso, disfrute y reproducción.
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la fragmentación urbana; supone laintegración y no la homogenízacíón:auspicia la participación y no la cooptación; promueve la información y nola propaganda.
Sin embargo, una propuesta como laseñalada tiene lim1tes que trasciendena lo estructural, al menos, en dos aspectos: a) En las políticas neoliberalesque tienden a reducir y desacreditar laimportancia (cuando no a mercantilizar) de lo social, lo cultural, lo ambiental y lo territorial. Por eso ahora nuestras ciudades se fragmentan y privatizan más, se hacen más ostensibles losabismos económicos, culturales, geográficos, sociales y políticos. Se creannuevas formas de sociabilidad y restringen la condición de ámbito privilegiado de lo público.
Pero también la violencia común haconducido a que los habitantes, primeras víctimas del fenómeno, asumanmecanismos de defensa que los lleva amodificar su conducta cotidiana: cambios en los horarios habituales, transformación de los senderos y rutas diarias, restricción de las relaciones sociales -porque todo desconocido es
sospechoso-, elim1nación de las actítudes de solidaridad y ayuda mutua. Cada una de estas acciones de autodefensa de la población es a su vez causa y efecto de un nuevo comportamiento social: angustia, desamparo,aislamiento. desconfianza. agresividad. individualismo.
Así, la ciudad en construcción ve perder sus espacios públicos y cívicos, laurbanización privada niega la condiciónde la ciudad como instancia de mediación de lo público, la fragmentación social gana espacio, etc. Por ello lo público. como instancia de regulación y mediación de la sociedad. va disoMéndoseen las lógicas privatlzadoras que prevalecen sobre el interés colectivo.
Se evidencia así la necesidad de desarrollar múltiples identidades alrededorde un proyecto de ciudad como el delDistrito Metropolitano de Quito. Hayque tener en cuenta que la poblacióndebe construir y comprometerse con lailusión de un proyecto de ciudad comoforma de movilización social. Es que selo debe defínír socialmente. a la par dela construcción de un nuevo bloquesocial.
En esa línea deben mencionarse algunos buenos ejemplos de actuación enmateria cultural. que se pueden inscribir en la perspectiva planteada. Alliestán:
Agosto mes de las Artes es un programa de masificación de la expresióncultural, sobre la base de un nuevo escenario: la ciudad. Ello se producegracias al tránsito del espectáculo interior-privado a uno exterior-público.de la galería a la calle. del teatro a laplaza.
La Guambroteca14, es el espacio másimportante para la recreación formativainfantil, que va más allá de la educación formal.
Arte para todos 15 es una propuesta derevalorización estética del espacio público, sobre la base de una política deparques, jardines y arte público. Esuna nueva forma de apropiación del es-
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pacio público y de producción del paisaje urbano.
El Centro Histórico de Quito16 queplantea la recuperación del sentido histórico de la ciudad. por encima deaquellas concepciones que sublimizan10 colonial o congelan el pasado en algún momento de la historia. La redefinición de la simbología urbana. el fortalecimiento de las identidades y el desarrollo de la legitimidad munícípal l".
El Transporte Municipal introdujonuevas normas y patrones de conductaciudadana como la fila para la espera,el respeto a la unidad de transporte.
Evaristo es una propuesta de comunicación que va más allá de la información, hacia la búsqueda de una identidad colectiva en el personaje que pretende estimular la preocupación por laciudad, la conviviencia, la alegria, lastradiciones. la cordialidad. la solidari-
14Cfr. Dirección de Educación y Cultura, IMQ, La guambrateca: recrear y vivir, Ed. Mariscal, Quito, 1992.
15Cfr. IMQ, Parques y Jardines, Ed. Mariscal, Quito, 1992
16Ver Dirección de Planificación Municipal, IMQ: Plan Maestro del Centro Histórico de Quito, Quito, 1992.
17Oarrión, Fernando: "Centro Histórico de Quito: notas para eldesarrollo de una Política Urbana Alternativa", en: Dirección de PlanificaciónMunicipal, IMQ: Centro Histórico deQuito, Problemática y Perspectivas, Ed. FRAGA, Quito, 1990.
258 CIUDAD, COMUNICACION y CULTURA
dad. Es a la vez la voz municipal y lacrítica a lo municipal.
La Planificación Urbana18 como expresión de una propuesta general sobrela ciudad, implica la formación de unacultura de plan que impulse su respetoy transfonnación sobre la base de la relación con la gestión y la población.
Las propuestas de control de la contaminación implican la búsqueda deuna mejor relación de la sociedad urbana y su entorno natural, han traídoniveles importantes de concientización, sobre la base de los principios dequien contamina paga y respeto al medio ambiente.
Sin duda que quedan por fuera otroseíemplos-P que deberían sumarse paraen su conjunto y por separado ser repensados. articulados y potenciados.La estructuración de una política cultural municipal pasa por vincular esteconjunto de buenas iniciativas urbanasy relacionarlas estructuralmente al Pro-
yecto del Distrito Metropolitano, lo cualno sólo pennitirá potenciar sus efectos,sino también apuntalar al fortalecimiento de la legitimidad municipal y alrelanzamiento de la cultura. Por eso laimportancia de hacer de la ciudad unespacio de cultura y para la cultura.
CIUDAD YCOMUNICACION:una relación distante.
La tecnología y los medios de comunicación progresan a niveles asombrosos,con lo cual las distancias sociales, cronológicas e históricas se reducen. Deesta manera, el tiempo y el espacio asumen nuevas connotaciones y redefinenlas condiciones de vida de la población.
Desgraciadamente a nivel urbano seobserva un desencuentro entre mediosde comunicación y ciudad que se expresa, al menos, en tres situaciones claras:
1. Paradójicamente en los albores delpróximo milenio, que se constituirá
18Ver Dirección de Planificación Municipal, IMQ: Plan del Distrito Metropolitano deQuito, (varios VOlS), Ed. Municipal, Quito, 1990-92.
19Jornadas de Cultura y Peatonización creadas por laDirección de Planificación en 1989, Ciudad Abierta alArte, Vacaciones Felices, lasFiestas de Quito,
en el siglo de las ciudades, las urbesmantienen entre si bajos niveles decomunicación, que no se compadececon el avance señalado.
2. Se evidencia un problema de comunicación entre la población que crece aceleradamente en las ciudades yla estructura urbana, que se manifiesta en la marginación, fraccionamiento. aislamiento, ruptura del tejido social e imposibilidad que la población urbana potencie sus formasde socialización. Con ello no soloque los habitantes pierden el derecho a la ciudad y a las posibilidadesde ciudadanía, sino que también socavan las bases de sustentación dela ciudad.
3. Pero también la relación de los habitantes con el gobierno local se deteriora y distancia, porque no existencanales institucionales de representación y participación, y porque losg,)biernos conciben la comunicaciónsocial como relaciones públicas del
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primer personero, imponiendo algunos vicios: la relación vertical delemisor al receptor, el culto a la personalidad y la pérdida de la condición de cohesionador social, entreotros.
El proceso de construcción de un proyecto social para la ciudad requiere deuna política de comunicación que rompa con el desencuentro señalado y parta de la consideración que todo pactosocial urbano -para ser tal- requiere laincorporación de un proyecto de comunicación.
Dentro de la perspectiva que estamosmanejando, la búsqueda de una nuevaarticulación entre lo urbano, la ciudadanía y lo municipal no podrá llegar sino se tienden los respectivos canales decomunicación. Y lo deberá hacer en uncontexto de internacionalización de laciudad, que le exige trastocar el antiguoenclaustramiento conceptual -corno sociedad local- a uno del tipo de sociedadurbana a escala mundíal-v,
20 Entramos alsiglo de las ciudades que exige, según Pasqual Maragall, Alcalde de Barcelona, la formulación de una organización de "Ciudades Unidas", alterna a las "Naciones Unidas". Ciudad que no construya canales de comunicación con otras urbes, que notenga políticas internacionales propias, que no produzca una infraestructura de vinculación mundial, etc. rescinde sus posiblidades de desarrollo.
260 CIUDAD, COMUNICACION y CULTURA
Ello supone considerar que cada unode los componentes de la relación tengauna función dominante, aunque no exclusiva, en términos de la comunicación. Así, la ciudad como medio de comunicación debe ser vista como unemisor; la población para transformarse en ciudadanía requiere de información y de canales de comunicación para actuar (receptor) y los municipiospara legitimarse deben producir información (productor).
Priorizamos dos tipos de relaciones importantes: la ciudad como medio de comunicación y la necesidad de comunicación entre municipalidad y la ciudadanía, teniendo como telón de fondo ala ciudad, por ser el medio de comunicación más poderoso que ha creado lahumanidad.
PARTE DE LA CRISIS URBANAES EL EVIDENTE DETERIORODE LOS CANALES DE COMUNICACiÓN.
Desgraciadamente el signo de la incomunicación que muestran los nivelesseñalados, evidencia el hecho de que elacelerado proceso de urbanización y el
avance de las comunicaciones aún noencuentren el empate deseado. A estasalturas del siglo, este desajuste seconvierte en un nuevo componente dela crisis urbana, en vista de que sonevidentes las restricciones que le impone a la condición de espacio prívílegtado para la socialización y la mediación social.
Esta constatación es fundamental porque añade una nueva dimensión alconcepto de crisis urbana y, justamente, en la esencia de la definición deciudad: socialización, constitución delo público, formación de ciudadanía.etc. De esta manera, la crisis urbanano solo tiene ver con las restriccionesque se producen en la oferta de servicios y equipamientos urbanos, sinotambién con perdida de una fluidacomunicación.
Los problemas de precariedad de loscanales formales de comunicación como los teléfonos, el correo y eltransporte- repercuten con fuerzainusitada en la esencia de la ciudad.La constante degradación de la queson objeto por parte de las llamadaspolíticas de ajuste repercuten de ma-
nera decisiva en la calidad de vida dela población urbana-U.
A ello se suma el deterioro fisico, simbólico y funcional de los espacios directos de construcción social como: lasplazas, parques, calles, teatros, iglesias y estadios. Las privatizaciones enciernes, la violencia urbana y la primacía que asumen los medios masivos decomunicación arrastran tras de si laeliminación o mutación del espacio público y cívico; pero también la transformación de la televisión, la prensa y laradio.
Por eso, no es raro que se construyannuevas instituciones de socializacióncomo las pandillas juveniles y se desarrollen medios alternativos de expresión. Sin duda el auge del grafiti tieneque ver con esta búsqueda de comunicación social y de "recuperar una vozcolectiva" -como dice José Ron- de identidad y socialización de la juventud.
CIUDAD, COMUNICACION y CUL TURA 261
Es que la ciudad es portadora de unamezcla de mensajes dificiles de decodificar: la simbología propia de la segregación urbana entre el centro y la periferia, entre el norte y el sur, entre laszonas comerciales y las residenciales,es evídente-é. Pero también se percibeuna agresión constante de la publicidad comercial ubicada ínconsultamente en lugares más visibles que rompencon la continuidad visual y el entornourbano-natural.
Como resultado surge una relación entre habitantes y ciudad cada vez mascompleja e, incluso, de franca revancha. La destrucción de luminarias,anuncios luminosos, señalización y elpoco mantenimiento de los servicios urbanos, evidencian esta situación.
El atraso de la urbe frente a los avancestecnológicos de los medios de comunicación tiene que ver al menos, por unlado, con la incomprensión de la ciudad
21 Partiendo de esta propuesta, el concepto calidad de vida urbana se redefine, pues amplía suconsideración de lasatisfacción de los servicios públicos a laformación de ciudadanía, por la vía de la mejora de la comunicación, hacia lasocialización y laconstrucción de lo público.
22 Es interesante evidenciar que laubicación de laseñalización y lanomenclatura se da predominantemente en las partes comerciales de laciudad. El resto de laciudad es anónima y es, en sus dos acepciones, innombrable. Los barrios atractivos para lapublicidad y lanomenclatura, son aquellos donde la población va, nodonde lapoblación de bajos ingresos reside. Esta ciudad, más bien, debe ser escondida, no debetener nombre...
262 CIUDAD. COMUNICACION y CULTURA
como el centro de información, difusióny medio de la comunicación y: por otro,con la restrictiva concepción de la comunicación como "medio formal institucionalizado" y no como una relaciónsocial. En otras palabras, no se ha tendido un puente entre ellos.
Pero mientras la comunicación es unarelación social, la ciudad es un escenario de relaciones sociales múltiples. Ellosignifica que este escenario es un mediode comunicación formidable, que se caracteriza por no tener un control monopólico sobre el mismo, como ocurre conla televisión, la prensa y la radio. Porque su esencia proviene de la condiciónde medio de comunicación que contienea todos los otros y por que no tiene unadiferenciación tajante entre receptor yemisor.
La ciudad es un foro de comunicación einformación, porque en él confluye lamayor densidad de medios de comunicación y usuarios (telefonia, radio, televisión, correos, cine, teatro, escuelas):abarca la mayor concentración de lugares de socialización (espacios públicos,cívicos, barrios): posee el mayor cúmulo de información concentrada (bibliote-
cas, archivos, edificios. etc) y tiene acumuladas la mayor cantidad de manifestaciones simbólicas.
La ciudad es un espacio de concentración a todo nivel, donde la comunicación puede y debe potenciarse. Si bienen la actualidad las formas de concentración son un problema. las posíbílídades de solución se encuentran justamente en su condición de medio de comunicación y centro de Información. Sedebe restringir las limitaciones actualesy mejorar las posíbílídades de socíalízacíón y de intermediación.
La comunicación para el desarrollo urbano. debe partir de la articulación delos distintos medios de comunicaciónen la perspectiva de definir y construirun proyecto de ciudad. resultado de laconjunción de los actores fundamentales de la ciudad y de la comunicación.En esa perspectiva. la ciudad comomedio de comunicación y el ciudadanocomo emisor-receptor son fundamentales.
El reto para sal1r de la crisis urbanadebe provenir de la propia ciudad:dejar de ser un espacio de transición
para asumir su condición de ámbitode encuentros múltiples, en la perspectiva de construir una diversidadde identidades, de integración de laciudadanía, de socialización de lapoblación y mediación hacia lopúblico.
COMUNICACiÓNENTRE MUNICIPIOYCIUDADANíA
La comunicación debe ser un elemento esencial del accionar municipal, porque si bien el municipio es elórgano estatal más cercano a la sociedad civil, se observa en la actualidad un proceso progresivo y evidentede distanciamiento. El tamaño de lasciudades, las caducas estructuras degobierno, el cúmulo de órganos depoder local, el desconocimiento de laciudad. las nuevas concepciones delo municipal, etc., hacen imprescindible replantear la relación del rnunícípío y la ciudadanía desde la perspectiva del tema de la comunicaciónsocial.
El punto de partida debe ser la redefiní-
CIUDAD, COMUNICACION y CUL TURA 263
ción de lo municipal, al menos, en lossiguientes tres aspectos:
l. El municipio debe ser conceptualizado como de totalidad, porque su actuación está referida al conjunto dela sociedad local. No se refiere exclusivamente a la dotación de servicios,ni es sólo una instancia de administración urbana. Es de gobierno, porlo tanto de ejercicio de poder, que seexpresa en una multiplicidad de tareas y órganos dispersos.
En este caso, la comunicación encuentra dos sentidos: primero, seruna de las tantas funciones municipales y por tanto ejercer el poder quetiene y, segundo. como la actuaciónmunicipal debe producirse desdeáreas particulares -una de las cualeses la comunicación socíal-, debe reconstruir la unidad de la acción alinterior del municipio y proyectarhacia afuera una imagen coherente.Debe. por tanto, promover la coordinación interna y la unidad de mensaje, porque mientras la ausencia delo primero desperdicia recursos porineficiencia: lo segundo conduce alas pérdidas de la legitimidad ínstítu-
264 CIUDAD, COMUNICACION YCULTURA
cíonal y de su cualidad de punto focal de referencíaés, Obviamente ellosupone la existencia de estrategiasexplícitas de política urbana.
2. El concepto de municipio debe provenir de su condición de globalidad.porque la inserción nacional e internacional es evidente. no solo comocontexto. sino también como radiode influencia. determinación y destino. Si su sentido de ser es internacional. es imprescindible delinearuna comunicación interurbana comoparte de las políticas urbanas. perotambién el defínír un especie de marketing de la ciudad.
3. Conceptualmente el municipio deberecuperar la condición de cercanía.En este caso la comunicación debeexpresarse a través de tres mecanismos: la creación de nuevas formasinstitucionales de representación
que permítan reducir las distancias,el desarrollo de propuestas de descentralización del aparato de gobierno municipal24 y la ampliación delas formas de participación de la población en el gobierno local. En otraspalabras. la base para una buena comunicación está dada por los procesos de democratización. La comunicación resulta de la proximidad-participación que se obtiene entre unaautoridad legítimamente constituiday la población. a través de la formación de los respectivos canales institucionales: políticas de comunicación social. información, promociónpopular. de definición de demandas,etc.
Parecería procedente. para una políticamunicipal sobre el tema. trabajar bajodos líneas interrelacionadas: por un lado. la comunicación social propiamentedicha. que tendría que ver con las nece-
23La población ya tiene suficiente con la existencia de múltiples organismos institucionales de gestión local. Siaello se aftade el incrementodemensajes diversos, nosolo Que desinforma, sino Que también segmenta a lapoblación y asus demandas, y lehacer perder lafunción dereferente y de fuente de identidad.
24La descentralización, hoy tan en boga, es también un mecanismo Que restablece laansiada comunicación. Sin duda Que laciudad de Quitotendrá una mejor comunicación luego de los cambios estructurales introducidos por laaprobación de la Ley del Distrito Metropolitano y supuesta en práctica.
sidades de vinculación y proximidad dela población a sus instituciones fundamentales. En este caso, la comunicación aparecería como un medio o un canal a partir del cual la participación, representación y legitimidad se desarrollarian.
Y, por otro lado, a través de la redefiníción del sentido y contenido de las relaciones públicas tradícíonalesé't, se expresarla el requerimiento urbano paraconstruir espacios de encuentro tendientes a fortalecer lo público, las posibilidades de socialización, el desarrollode las múltiples identidades, la cultura26 . Debe tender a romper el tradicional esquema vertical emisor-receptorpor una relación de carácter públicaque construya un orgullo y sentido depertenencia.
Compartiendo con Luis Verdesoto, convendremos que las municipalidades deberían "introducir la comunicación demasas como parte de la formación de
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los actores sociales, ya que el acceso alos medios es parte de la política socialpara la realización de los objetivos decomunicación entre los actores y derealización de las identidades".
En este caso, siendo el municipio elpropietario fundamental del medio decomunicación de masas más extraordinario: la ciudad, deberla tener una propuesta de política urbana que incluyala comunicación y las relaciones públicas. Esta proposición supone que laciudad sea considerada, redefinida yrefuncionalizada como un medio de comunicación especial.
En la actualidad las estrategias de desarrollo urbano se realizan sobre escenarios previamente producidos y enciudades ya existentes, lo cual exigeconsiderar, a su vez, estrategias adicionales de comunicación y relaciones públicas. POI ejemplo, las obras de rehabilitación urbana, la introducción de inversiones en tráfico y transporte, o la
25 En este caso, nos referimos a las posibilidades que desde lo público se fortalezcan las relaciones fundamentales: públicas, institucionales,personales, etc.
26Sobre todo en un contexto de alta migración, recambio poblacional, de agresión cultural -donde loexterno esvisto como lo bueno- y demúltiples órganos de poder, entre otros.
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renovación de las infraestructuras, exigen procesos de comunicación y de relaciones públicas especíales-".
Un municipio que al ejecutar su plan deinversiones no actúa sobre la simbología existente en la ciudad pierde legitimidad. Las obras en construcción deben tener en cuenta esta condición urbana previa, para (re) construir unanueva simbología. Tiene que hacer obrano sólo para resolver los problemas delas demandas explícitas e inmediatas,sino también para trasmitir en ellasuna intencionalidad y un mensaje explícitos. Ello supone una explícita política urbana, que asuma la comunicación como uno de sus componentesmás importantes.
Es necesario detenerse un tanto a analizar el carácter de la obra municipal,porque se trata de una modalidad fundamentalmente fisica, inmueble, visible, dispersa y puntual, lo cual introduce algunos problemas y ventajas. Si
bien tiende a resolver algunos problemas, una vez que cumple su cometidoes absorvida o mimetizada por la cotidianidad e incorporada "al paisaje",perdiendo temporalidad y trascendencia. La obra y su ubicación deben seruna solución múltiple a los diversosproblemas sentidos por la población,una estrategia frente al escenario urbano construido, y trasmitir un mensajede intencionalidad claro.
En este caso, la comunicación socialdebe dirigirse a trascender el tiempo yel espacio. Es decir, que la población detoda la ciudad tome conciencia del carácter de la obra y permanezca el mayortiempo posible en la memoria social.Deber ser una actuación que tienda asuperar la propia definición del ámbitolocal del municipio y proyectar su identidad en el tiempo y fuera de su circunscripción territorial. Ello supone,equidad en la distribución de la inversión y la satisfacción de reales demandas sociales28.
27Muchas veces una buena propuesta de política urbana se ha detenido por problemas de información, falla decoordinación, o inexistenciade una estrategia explícita de comunicación social.
28Ver el trabajo de Carrión F. "La gestión urbana: estrategias, dilemas y retos", donde se analiza elcarácter contradictorio que puede teneruna inversión respecto de otra.
Los municipios deben asumir la condición de canal de comunicación y comomedio de relaciones públicas que es laciudad. Pero además deben reconsiderara los tradicionales medios de comunicación como: la radio, la televisión y laprensa, por el mal uso que se les ha dad0 29 . En este caso la concepción que está detrás del medio, hace que se reduzcan a una condición de prensa marginal.Son generalmente fábricas de boletinesde prensa, folletos inocuos, programasde radio aislados, etc. librados a la buena intención de algún funcionario. Y lo
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más grave es que la propia función esconsiderada de menor cuantia frente alas obras de inversión en servicios30 .
Se requiere una propuesta que busqueampliar la solidaridad en el mundo delindividualismo, fortalecer las múltiplesidentidades, promover órganos legítimos en un contexto de crisis generalízada3 1, fortalecer el orgullo y sentido depertenencia, auspiciar la ilusión movílízadora de asumir un proyecto social32 ,
promover una cultura de planificación,entre otros.
29El ejemplo de Evaristo, creado en laadministración municipal del alcalde Rodrigo Paz 1988-1992, esun caso único y excepcional que todavía no ha sido suficientemente analizado.
30 Es interesante ver como se cuestionan las inversiones que una administración realiza en estas actividades. Generalmente no justifican estalinea de actuación municipal, porque laven como un despilfarro de recursos dedicados a promover a laautoridad de turno (locual no está deltodo alejado de laverdad) y distraer recursos que deberían dedicarse a resolver "necesidades urgentes". Tras de si hay una concepción de lomunicipal altamente reduccionista, desgraciadamente hoy vigente.
31 Es fundamental laconstrucción de gobiernos legítimos, sobre todo en un contexto donde el peso de lacrisis pone en juego a la propia democracia. Un gobierno legítimo debe serncsólo pororigen sino también porlaacción que desarrolla.
32Es interesante analizar lailusión creada alrededor de laferia en Sevilla o del vaso de leche en Lima. Los dos casos, con lodiferentes queson, generaron resultados que aún asombran a la humanidad, en cuanto movilización de lapoblación y realización de unproyecto de ciudad.