EL PROGRAMA COLOMBIANO

DE PROTECCIÓN A PERIODISTAS

FUNDACIÓN PARA LA LIBERTAD DE PRENSA (FLIP)

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y los derechos humanos”

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El programa colombiano

de protección a periodistas

FUNDACIÓN PARA LA LIBERTAD DE PRENSA (FLIP)

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Presentación

La protección de periodistas presenta grandes retos dentro

de los estándares internacionales de protección. El Estado

colombiano ha dado un gran paso en materia de protección

física de los periodistas por medio de la creación del programa de

protección a periodistas del Ministerio del Interior y de Justicia,

en el año 2000. Y aún con las deficiencias que pueda presen-

tar el programa, especialmente en términos de protección

integral y fallas operativas, la FLIP resalta la importante

labor de protección de dicho mecanismo, que coincide con

la reducción de los homicidios a periodistas desde su crea-

ción. En el 2000, el número de periodistas asesinados rondaba los

9 o 10 por año mientras que en 2011 tuvimos un periodista asesi-

nado relacionado con el oficio periodístico.

Originalmente el programa dependiente y administrado por el

programa de derechos humanos del Ministerio del Interior, estaba

compuesto por un Comité de Regulación y Evaluación del Riesgo.

Este comité reunía las autoridades a cargo de protección y a los

representantes de la sociedad civil, quienes tomaban las decisiones

en materia de protección física en casos concretos.

En el año 2011 se inició un proceso de reformas del Estado co-

lombiano que involucró la organización del Sistema Nacional de

Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y de

allí, la creación de la Unidad Nacional de Protección (UNP), enti-

dad con personería jurídica y presupuesto autónomo, adscrita al

Ministerio del Interior pero con dirección propia, que inició su tra-

bajo formal en 2012. Con esta reforma, el Ministerio del Interior

se encarga de liderar la política de prevención y protección de de-

rechos humanos en el país, entre ella la de libertad de expresión,

coordinando el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación

de Medidas (CERREM) y la UNP se encarga de analizar la situa-

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ción de riesgo de los periodistas en condiciones de vulnerabilidad e

implementa las medidas de protección aprobadas por el CERREM.

Si bien hubo una reforma en la arquitectura institucional y la

designación de responsables de las medidas de protección, en prin-

cipio no pareciera que haya cambios en la política de protección

anterior, sin embargo, todavía es muy prematuro evaluar el siste-

ma de protección vigente. La política sigue un enfoque de preven-

ción y de protección centrado en la “administración del riesgo”1 y

en la aplicación de “esquemas individuales de protección física”, y

no es tan claro en cuanto a la orientación que tendrán las políti-

cas públicas que impactarían en las condiciones de seguridad del

contexto para que sean una efectiva garantía para el ejercicio de

la libertad de expresión, especialmente en el contexto del perio-

dismo local.

Este documento pretende hacer una primera valoración del

programa de protección en Colombia, resaltando sus aciertos,

identificando sus errores y evidenciando los retos.

1 El riesgo, es la probabilidad de que una persona, una población especifica (grupo seleccionado por las administraciones públicas) o comunidad, sea objeto de un daño o agresión. Esta definición genérica ha sido el punto articulador de las diversas directivas en protección que se han emitido, desde cuando se produce el primer decreto que fija un programa de protección para periodistas y comunicadores sociales (Decreto 1592 de 2000). En este sentido, la administración del riesgo, es un ejercicio de intervención estatal que se expresa en un catalogo de medidas frente al riesgo, centradas en: identificarlo, clasificar su nivel (según unas tipología que van de menor a mayor grado de intensidad en la afectación a la integridad física), fijar las poblaciones que pueden pa-decerlo, prevenir su ocurrencia, prevenir su repetición, y ahora, con la ley de víctimas, también, reparar los efectos sociales y económicos que genera en la persona que lo presenta.

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1. el Programa de Proteccion a Periodistas en colombia

De 1980 a 1999 fueron ase-sinados 92 periodistas por razones de oficio en Colom-

bia. Los autores, como es propio de un país con una grave crisis huma-nitaria, fueron varios: carteles del narcotráfico, paramilitares, guerri-lla, agentes de la fuerza pública. La frontera entre los autores legales y los ilegales de las agresiones nunca fue clara.

El 13 de agosto de 1999, sicarios pagados por grupos paramilitares y la participación de mandos militares, asesinaron al periodista y comedian-te Jaime Garzón Moreno, una que-rida y reconocida figura pública. El homicidio llevo a una manifestación nacional de rechazo y fue la gota que rebasó la copa de la violencia contra la prensa. Desde 1997 se venía ges-tando un programa de protección a poblaciones vulnerables a cargo del Ministerio del Interior, pero la pro-tección a la prensa seguía coja. Final-mente, en el año 2000 el gobierno aprobó el decreto 1592 que de-terminó la creación del progra-ma de protección a periodistas y comunicadores sociales en el marco del Comité de Reglamen-tación y Evaluación de Riesgos (CRER).

Sin embargo, no fue sólo la vio-lencia y su consecuente ambiente político lo que dio origen al progra-ma. Sus comienzos se remontan a finales de los noventas, cuando la unión entre organizaciones civiles de prensa y periodistas, a través de la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) piden al gobierno del entonces presidente, Andrés Pastra-

na, incluir a los periodistas entre las poblaciones vulnerables que cobija-ba el programa de protección a sin-dicalistas y defensores de DDHH. La respuesta del gobierno ante la inmi-nencia del riesgo fue inmediata.

Así, la organización y el trabajo en conjunto de la sociedad civil se con-virtió en la semilla del programa de protección para periodistas. Los pe-riodistas entran a hacer parte enton-ces de 16 poblaciones vulnerables a proteger por el Estado colombiano y se da paso para que la sociedad civil participe activamente en la garantía de su protección. El decreto previó la participación de cuatro agremiacio-nes relacionadas con la prensa para que hicieran seguimiento al Pro-grama, y delegaron a la Fundación para la Libertad de Prensa para que cumpliera una labor de vocería en la documentación de casos, y segui-miento a la implementación de las medidas aprobadas.

En octubre del 2003 se modifica el decreto original y se reglamentan cambios al Comité de Reglamen-tación y Evaluación de Riesgos, la cabeza máxima de cada programa de protección. Este comité interins-titucional, que aprueba cada medida de protección a otorgar, está forma-do por el Ministerio del Interior, la Vicepresidencia de la Republica, el extinto Departamento de Seguri-dad Administrativa (DAS), la Policía Nacional, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la De-fensoría del pueblo y lo que es más relevante, representantes de las or-ganizaciones civiles de la población objeto, en el caso de los periodistas la FLIP, entre otros. En el comité, las instancias del Poder Ejecutivo son quienes aprueban las medidas de protección y las demás instancias oficiales y no gubernamentales, tie-

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nen derecho a voz y no a voto. Sin embargo, la opinión que tienen las organizaciones de la sociedad civil es muy tenida en cuenta, y por lo ge-neral, las medidas de protección son consensuadas.

Desde 2010 se dictaron los decre-tos 1740, 3375 y 4520 que plantean cambios y en algunos casos refor-mas al tipo de medidas a dar y los protocolos a seguir, pero en general el programa no sufre cambios es-tructurales desde entonces hasta la formulación de los decretos que die-ron origen a la Unidad Nacional de Protección y reemplazaron el CRER por el CERREM ya en el gobierno de Juan Manuel Santos.

El CRER es la última instancia de decisión sobre el tipo de medi-das a implementar en cada caso. Allí con base en los resultados de los estudios de riesgo valorados por las instituciones pertinentes, se otorgan en consenso las medi-das más efectivas para cada caso. En este espacio la FLIP, y las orga-nizaciones de la sociedad civil que hacen parte del comité, tienen voz para objetar las medidas, para pro-poner otras e incluso para aportar factores de riesgo que no fueron tenidos en cuenta durante la va-loración de seguridad preliminar.

Las medidas a otorgar están pre-vistas en el decreto y van desde la prevención para situaciones de ries-go ordinario hasta medidas de pro-tección “duras” para casos de riesgo extraordinario. Para ver un resumen de las medidas, ver en Anexo 1. Or-ganigrama de protección basado en el decreto 4912

La Unidad Nacional de Protección es la entidad encargada ahora de de-terminar cuál es el nivel de riesgo del periodista. Esa labor antes de 2012, la cumplía la Policía Nacional. No so-

bra aclarar que el nivel de riesgo no está determinado por el periodista o el medio al que pertenece, sino por la vulnerabilidad que tiene de acuer-do a la región donde está, al tipo de trabajo que hace, la presencia de grupos armados ilegales, entre otros factores.

De agosto de 2010 a junio de 2011, el programa de protección, según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manejaba un pre-supuesto de $111,895,149, de los cuales se ejecutaron $4,617,791 so-lamente en el programa de protec-ción de periodistas. Estos fondos pro-venían en sus inicios y en un 90% de la cooperación americana hasta que gradualmente se fue reemplazando el rubro y hoy se financia en su tota-lidad con el presupuesto nacional del Estado colombiano.

Según información de la UNP, en 2012 cuenta con un presu-puesto total de protección de $108,371,160.75. De ese monto destinan al programa de protec-ción de periodistas el 7% del va-lor total del presupuesto anual, es decir $13,676,689.74 millones de pesos, que equivalen en dóla-res a $7.708.836.

El staff al servicio de los progra-mas de protección del Ministerio del Interior se seleccionó con base en los requisitos exigidos en el Decreto 861 de mayo 11 de 2000. En la sola Unidad Nacional de Protección trabajan 684 personas de plan-ta y 150 personas con contratos temporales para un total de 834.

Según el informe de Gestión del Ministerio del Interior 2011, de ju-nio de 2010 a mayo de 2011, cinco mil 396 personas han sido benefi-ciarias de los distintos programas de protección. Los beneficiarios se divi-den así:

8

Grupo Población Total

Sindicalistas 118

UP PCC 1.871

Acuerdos de Paz 1

Defensores DDHH 129

Concejales 2.500

Funcionarios 17

Periodistas 67

Si bien, como veremos adelan-te, el programa de protección tiene algunas deficiencias y desafíos por enfrentar, sí ha significado un paso significativo hacia la seguridad de los periodistas. Como lo muestra la siguiente gráfica basada en las cifras de la FLIP, y realizada por el Comité para la Protección de los Periodistas (CPJ) luego del 2000 y de un pico de homicidios en el 2003 comienza un importante declive de la cantidad de asesinatos de perio-distas. Además se da un cambio en cuanto al modus operandi de los

asesinatos, antes del programa los asesinatos se realizaban casi ex-clusivamente sin amenaza previa. Esa tendencia se revierte y luego encontramos que los asesinatos no sólo disminuyen, sino que se ejecu-tan luego de continuas intimidacio-nes. Podemos concluir que si bien el programa garantiza la vida de los comunicadores, no es un blindaje perfecto y no hace mella en otros problemas que afectan la libertad de expresión como la autocensu-ra fruto de las intimidaciones y el miedo.

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

1990 1995 2000 2005 2010

Asesinatos con amenaza previa

Asesinatos sin amenaza previa

Gráfica asesinatos contra periodistas tomada del reporte del CPJ: https://cpj.org/reports/2011/06/2011-impunity-index-getting-away-murder.php

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LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN A PERIODISTAS DEL GOBIERNO DE SANTOS Y LA NUEVA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN

Como se mencionó anteriormente, el decreto 2546 de 1999 creó el pro-grama de derechos humanos del Mi-nisterio del Interior; este programa único en el mundo, contaba con Co-mités de Regulación de Evaluación de Riesgo (CRER) por población, que dio un alto nivel de especificidad al tema de otorgamiento de medidas de protección física. Queriendo dar mayor especificidad y enfoque di-ferencial, en agosto de 2000, con el Decreto 1592, se crea el programa de protección a periodistas. Sin em-bargo, a mediados de 2010 se expide el Decreto 1740, con una serie de modificaciones al programa de pro-tección, restringiendo la entrega de algunas medidas de protección otor-gadas por el Estado, que afectaban la seguridad de los beneficiarios2. La política tenía y tiene gran falencia: la ausencia de una estrategia clara de prevención, pues se concentra en la estrategia de protección física. El componente de prevención dentro de la política pública en Colombia ha sido manejado de manera histórica a través de las políticas de militariza-ción del territorio y las acciones de control territorial, y la prevención de violaciones de derechos humanos es un efecto colateral de esta estrategia.

Ese decreto fijó algunas medidas

2 “Objeto. Establecer los lineamientos de la política de protección de personas que se encuentren en situación de riesgo extraordi-nario o extremo, como consecuencia directa y en razón del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias”. Ministerio del interior y Jus-ticia. “Artículo 1”. Contenido en “Decreto 1740”. Ministerio del Interior y Justicia. Bogotá. Colombia. 19 de mayo de 2010.

de prevención del riesgo, entre las cuales se cuentan la elaboración de los planes de contingencia, las medi-das de autoprotección, los patrullajes y revistas policiales. Sin embargo, es-tas medidas tienen una problemática adicional, las medidas en prevención recaen únicamente en la persona que presenta el riesgo. Es decir la prevención se convierte en un ejer-cicio de auto regulación personal, que exige que la persona adopte conductas que minimizan el impacto de los factores de riesgo reduciendo el rol del gobierno a la aplicación de acciones de control policial y militar, y no ve el problema desde una pers-pectiva mas integral de afectación a la libertad de expresión.

En un informe presentado a la Corte Constitucional el 13 de febre-ro de 2012 por parte del Ministerio del interior se plantean algunas ob-jeciones al anterior sistema de pro-tección. Estas observaciones fueron propuestas en la Mesa Nacional de Fortalecimiento con la sociedad civil y esperaba solucionar las fallas en el diseño del Sistema de Protección3:

1. Necesidad de categorizar el lide-razgo como factor de riesgo

2. Necesidad de incorporación de un enfoque diferencial en la realización de los estudios de nivel de riesgo. Esto, como veremos más adelante es particularmente grave en lo que refiere a la población de periodistas.

3. Presencia del Ministerio Público como garante de la calificación de Riesgos

3 Informe Metodológico - Orden Décimo Sexta Auto No. 219 de octubre de 2011 proferido por la Sala Especial de Seguimiento a la Sen-tencia T- 025 de 2004.

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4. Mantenimiento del auxilio de transporte y del apoyo de reubi-cación temporal, como medida de protección

5. Necesidad de incorporación de nor-mas sobre presunción constitucio-nal de riesgo:

6. Necesidad de descentralizar el Programa.

La mayoría de estos observaciones fueron tenidas en cuenta a finales del año 2011, cuando el gobierno del presidente Juan Manuel Santos expide el Decreto 4912, que anun-cia una estrategia en prevención y la creación de una serie de estructuras nacionales y territoriales en materia de prevención y protección en dere-chos humanos. Este es el decreto actualmente vigente y que regu-la el funcionamiento del progra-ma de protección.

Desde lo nacional, el decreto modifica la función del Programa de Derechos Humanos del Minis-terio del Interior, y lo convierte en un formulador de políticas públicas en materia de prevención, y super-visión de los planes territoriales en la materia4.

En el ámbito local, se crean unas mesas para la identificación de facto-res de riesgo por población focaliza-da. También, se crean los planes de acción territoriales para la preven-ción del riesgo en materia de dere-chos humanos.

Sin embargo, la prevención del riesgo se desarrolla de manera similar a lo que se estipulaba en los decretos anteriores, estando esta función a car-go de las agencias de seguridad del Es-

4 Ministerio del Interior. “Articulo 15. Funcio-nes de la Dirección de Derechos Humanos”. Contenido en “Decreto 2893”. Bogotá. Co-lombia. 11 de agosto de 2011.

tado, sin que haya enfoques específi-cos de gestión del riesgo por población. Sin embargo, la falencia que tiene mas impacto, es que no existe un nexo cla-ro entre las medidas de prevención y las de protección, lo cual genera que el riesgo deba materializarse para poder acceder a algún tipo de medida del es-tado para el manejo del riesgo.

Esto implica algunos problemas, como por ejemplo, que la eficacia y sostenibilidad de la prevención sea un producto o efecto secundario del avance en el control/consolidación territorial de la fuerza pública, ola falta de coordinación integral entre la prevención y la protección, acti-vándose esta última una vez se ha consumado el riesgo.

2. la actual estructura en materia de Proteccion a Periodistas en colombia

POLÍTICAS DE PREVENCIÓN El Decreto 4912 de 2011 reconoce la importancia de tener una estrate-gia de prevención de las violaciones a los derechos humanos y a las in-fracciones al Derecho Internacional Humanitario. En este sentido, la Di-rección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior asignó una serie de responsabilidades a través de una mesa de prevención territo-rial dirigida por la autoridad del go-bierno departamental.

Así, las entidades territoriales de-ben identificar los riesgos, formular los planes de prevención y contingencia y construir mapas de riesgo. Si bien es cierto que el Decreto define un es-quema claro para la protección de los periodistas, no define un esquema de prevención específico para los perio-distas en el ejercicio de su profesión teniendo en cuenta que ha sido reco-nocido como una población en riesgo.

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RUTA PARA LA PROTECCIÓN DE UN PERIODISTA BAJO EL NUEVO SISTEMA5

En el Decreto 4912, en materia de protección los casos pasan por un procedimiento en dos partes: La va-loración y decisión de cada caso y la implementación y seguimiento de los esquemas de protección. Como se dijo, el decreto crea la Unidad Nacio-nal de Protección. La UNP es la enti-dad especializada en implementar las medidas físicas de protección, desde dos estructuras básicas: el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información-CTRAI- y, el grupo de Valoración. El CTRAI, es un grupo in-terinstitucional, conformado por fun-cionarios de la Unidad de Protección y la Policía Nacional. Anteriormente, la Policía Nacional cumplía con esta labor de manera única. Mientras que el Grupo de Valoración Preliminar retoma la información del CTRAI, y valora los casos de manera individual, establece el nivel de riesgo y fija re-comendaciones dirigidas al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomenda-ción de Medidas -CERREM-, espacio encargado de decidir las medidas de protección individuales.

A continuación a través de un ejemplo vamos a mostrar cuál es la ruta ordinaria de un periodista ame-nazado para obtener medidas de protección. (Ver anexo 1. Organi-grama de protección basado en el decreto 4912)

ESTUDIO DE CASORodolfo Ortiz es un periodista radial independiente de Valledupar, la capi-tal del Cesar, un departamento donde las bandas criminales y los funciona-rios públicos tienen nexos oscuros. En su programa de opinión de la mañana,

5 Ver grafica 3 al final del documento

Ortiz denuncia varios hechos de co-rrupción de la administración local. A los pocos días recibe una llamada anó-nima dónde le advierten que si sigue hablando lo van a desaparecer.

Lo primero que hace el periodis-ta es interponer la denuncia ante la autoridad competente y se comunica directamente con la FLIP. La denun-cia se puede presentar ante cualquier entidad: Policía, Ministerio Público, Fiscalía, Ministerio del Interior. Le solicita al a FLIP que ponga en cono-cimiento a la UNP y se gestionen las medidas de protección necesarios. Su solicitud, que cuenta con la docu-mentación mínima (denuncia, solici-tud del peticionario) pasa a la unidad donde se desarrolla el proceso com-pleto de protección. Si la gravedad del caso lo amerita, se tramita al subdirector de protección de la UNP para que él implemente una medi-das de emergencia urgentes (por lo general, las medidas de emergencia consiste en sacar de inmediato al pe-riodista de la zona).

En el caso del periodista Ortiz se cumplió con todo los protocolos or-dinarios para la implementación. Es decir su caso pasa a la UNP donde se estudió la viabilidad y se adelantó todo el proceso que tiene por los me-nos dos etapas importantes.

En una primera etapa, luego que Ortiz ha entregado la totalidad de los documentos, la UNP ordena un estudio de riesgo al periodista que es realizado por los oficiales de protección en la región. Ese estu-dio toma en cuenta distintos fac-tores para la valoración de riesgo (contexto regional, gravedad de la amenaza, antecedentes, presencia de grupos criminales).

En algunos casos los oficiales no tienen en cuenta los motivos pro-pios de la población de periodistas,

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las razones de oficio para dicha va-loración. En todo caso la UNP pueda consultar a la FLIP que realiza un es-tudio propio de seguridad que com-plementa la valoración de la UNP.

El estudio de seguridad de la FLIP busca recolectar la siguiente infor-mación y dar las recomendaciones pertinentes:

DATOS PERSONALES

Nombre completo del periodista Documento de identificación Teléfono fijo Teléfono móvil Fax (si se tiene) Dirección para correspondencia

y revistas policiales Ciudad (provincia),

departamento (estado) Correo electrónico Edad Estado civil

ANTECEDENTES PERIODÍSTICOS

Medio de comunicación para el cual trabajaba

Tiempo de ejercicio de la profesión

Trayectoria periodística Títulos y temas de los

últimos trabajos Otras actividades de periodista

DATOS DEL CASO

Fecha y lugar de los hechos Descripción de los hechos Antecedentes de otras amenazas

SOLICITUD DE MEDIDAS

Medidas solicitadas Judicialización del caso Medidas solicitadas previamente

Luego de esas valoraciones, y una vez establecido que el caso de Ortiz cumple con los requisitos mínimos, esto pasa a una segunda fase don-de se hacen las recomendaciones de protección para el CERREM. Estas recomendaciones las da un grupo de valoración preliminar, bajo la coor-dinación de la UNP.

El CERREM es el espacio interins-titucional6 donde se valida y se estu-dia todo el resultado del proceso an-terior y se va a decidir las medida de protección que se debe implemen-tar. En cada CERREM, que según el decreto debe convocarse una vez al mes, pero que en la práctica se hace cada tres meses, analiza entre 20 y 30 casos de periodistas en riesgo. En este espacio los representantes de la sociedad civil, la FLIP en el caso de los periodistas, tienen voz para obje-tar o ratificar las medidas de protec-ción. Bajo el CERREM se mantiene la figura de un comité interinstitu-cional, que se encarga de valorar la situación de riesgo y establecer las medidas de protección que deberán ser implementadas en cada caso.

En el CERREM se estudian uno a uno los casos recientes. En el caso del periodista Ortiz se da a conocer que el resultado de riesgo del periodis-ta dio extraordinario. Entonces los funcionarios recomiendan dar apo-yo de transporte, rondas policiales y un medio de comunicación. La FLIP puede objetar esas recomendaciones y decir que no son suficientes. Da a conocer sus razones y explica porqué el riesgo es mayor. Finalmente en el CERREM se le aprueba a Ortiz un esquema de protección con dos uni-

6 Ministerio del Interior. “Artículo 36. Confor-mación del Comité de Evaluación. de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-, y, Artículo 37. Invitados permanentes”. Ibíd. Páginas 26 y 27.

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dades de escolta, vehículo y medio de comunicación. Esta decisión pasa a la coordinación de gestión de ser-vicio de la UNP para que las imple-mente y las notifique a los peticio-narios. Mientras el peticionario no sea notificado, toda la información tratada en el CERREM tiene carácter de reserva.

En materia de seguimiento, la FLIP vela porque se implemente de mane-ra adecuada la medida de protección aprobada. Las medidas de protección son temporales, por lo general de seis meses, es decir que la UNP a través del CERREM, se encarga de hacer la evaluación y el seguimiento a las con-diciones de riesgo y la implementación de las medidas. Cumplidos los seis me-ses se lleva el caso otra vez al CERREM y ahí se define si se mantiene el esque-ma de protección, se ajusta o se da por terminado.

OBSERVACIONES AL NUEVO SISTEMA DE PROTECCIÓNEl nuevo marco normativo de pro-tección en Colombia continuó con las medidas físicas que se venían im-plementando: Esquemas de protec-ción con escoltas, chalecos, medios de comunicación y movilización, apoyo para reubicaciones tempora-les, entre otros.

A diferencia del sistema anterior y un importante paso a resaltar, tiene que ver con la asignación de responsabilidades directas a las au-toridades locales y regionales, en un intento por descentralizar las medi-das de protección. Desde luego su valoración positiva dependerá de su correcta reglamentación, pero la creación de las Unidades Departa-mentales de Protección parece una respuesta efectiva a la solicitud de las organizaciones locales.

Otro cambio importante, se da

frente a la contratación de empresas privadas para la protección. Ahora7 los escoltas, muchos de ellos pro-venientes de la planta del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS8), dependerán di-rectamente de la Unidad Nacional de Protección.

Sí preocupa además que en la valoración de riesgo del CTRAI no se tenga en cuenta los fac-tores específicos de riesgo de la población de periodistas. Es de-cir los protocolos de protección para los diversos tipos de poblaciones siguen los mismos procedimientos y cuentan con la misma matriz de protección. La única diferencia es la valoración de riesgo que hacen las organizaciones de la sociedad civil. En el caso de los periodistas, la FLIP9; tiene en cuenta factores como:

Tipo de información que difundía el periodista

Investigaciones periodísticas re-cientes

Tipo de medio de comunicación y antecedentes periodísticos.

Por otro lado, se manifiesta una pre-ocupación por mantener un flujo de

7 Es importante resaltar que el DAS estuvo salpicado por varios escándalos, incluso de espionaje a periodistas desde sus mismos es-quemas de protección. http://www.flip.org.co/alert_display/0/1763.html

8 El DAS fue la Oficina de Inteligencia adscrita a la Presidencia de la República que se vio envuelta en escándalos por espionajes a ma-gistrados de Altas Cortes, opositores políticos y periodistas. Por ello fue cesada y se creo una nueva Agencia de Inteligencia.

9 No es mandatorio que las entidades del estado soliciten una valoración de riesgo a los re-presentantes de la sociedad civil. Sin embar-go, estas solicitudes son recomendables en los casos más complejos.

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información transparente entre la institución y las organizaciones civi-les en el espacio del CERREM, don-de se prevé poner a disposición los estudios de valoración de riesgo. Sí preocupa, sin embargo, las res-tricciones a la información pre-via de los casos a los que se les implementaran las medidas de protección. Dichas restricciones pueden poner en riesgo la vocería de las organizaciones que representan a los beneficiarios.

Por último, para hablar de pro-gramas de protección de manera integral, además de incluir articula-ción entre trabajos de prevención y protección física, se debe incluir el trabajo de lucha contra la impunidad que debe hacer la justicia. Mientras la Administración de Justicia no in-vestigue y capture a los responsables de poner en situaciones de riesgo a los periodistas, el Estado va a te-ner que seguir invirtiendo tiempo y recursos en entregar medidas de protección. Es indispensable la coor-dinación entre el Ministerio del Inte-rior, como director de la política de prevención y protección de derechos humanos, y la Fiscalía General de la Nación, como entidad encargada de investigar delitos.

3. atención en Protección a Periodistas con resPecto a otras Poblaciones

La protección al derecho a la vida tiene, tanto en el Decreto 4912 como en su antecesor, el De-

creto 1740, un enfoque poblacional, es decir, según la población en riesgo, la cual debe estar previamente inclui-da en el listado de las poblaciones en riesgo, los gobiernos nacional y terri-

torial habilitan una ruta de acceso al paquete de servicios en protección (los diferentes tipos de esquemas).

Por otra parte, dado que los perio-distas y comunicadores sociales son víctimas del conflicto armado cuando se materializa el riesgo y, por ende, son objeto de vulneraciones a sus dere-chos, también requieren una atención acorde con la oferta de servicios que contiene la Ley 1448, adaptados a sus condiciones especificas.

En este marco, a continuación se presenta otras dos rutas de protec-ción más allá del riesgo y que se des-prenden del Decreto 4912 y la Ley 1448 de 2011.

El Decreto 4912 establece otras dos rutas de acceso a la protección: 1. El procedimiento para la activación de la presunción constitucional, el cual cubre sólo a líderes de organizaciones y población en situación de despla-zamiento y; 2. El procedimiento para protección de personas en razón de su cargo, este mecanismo está dirigido a funcionarios estatales10.

Sin embargo como se aclaró an-tes, hasta ahora la única diferencia a la hora de estudiar el riesgo de los periodistas, frente a por ejemplo un sindicalista o un defensor de DDHH, lo hace el papel y la valoración que tiene el representante de la sociedad civil. La ruta para solicitar protección es igual y lo que es más complejo, las valoraciones de riesgo no tienen en cuenta la especificidad propia de su oficio, como vimos anteriormente.

Sin embargo, así las críticas al programa sigan siendo frecuen-tes por ser un bombero encarga-do de apagar incendios, mas que un sistema integral de protección,

10 Ministerio del Interior. “Artículo 40, 41 y 43. Contenidos en “Decreto 4912”. Ibíd. Pá-ginas 26 y 27.

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sí creemos desde la FLIP que las ventajas son mayores a las desven-tajas. La incidencia de la sociedad civil, las mejoras en la recolección de la información y que los perio-distas puedan continuar ejerciendo su trabajo con esquemas de pro-tección en regiones violentas son pasos gigantes, que eran utópicos hace apenas unos años.

4. la Protección a Periodistas en la jurisPrudencia nacional

Aunque la jurisprudencia Co-lombiana no es muy extensa en materia de protección a

periodistas, la Corte Constitucional ha dado elementos importantes para la interpretación diferenciada de la normatividad, garantizando que se adapte a las necesidades específicas de los periodistas.

La Sentencia T-1037 de 2008 ha sido el pronunciamiento jurispru-dencial que ha analizado más a fon-do el tema de protección a periodis-tas en riesgo. Este pronunciamiento establece como principio básico que en el cumplimiento de la obligación de protección, el Estado no puede ejecutar acciones que coarten la li-bertad de expresión y el derecho a la información del periodista en riesgo. Este mandato cobija no solo a los or-ganismos a cargo de protección den-tro del Estado, sino a los organismos de inteligencia y seguridad.

En este sentido, el programa de protección a periodistas debe tener un enfoque diferencial claro, que permita una mayor flexibilidad y adaptabilidad en la implementación de los esquemas de protección, para garantizar el libre ejercicio de la li-bertad de prensa.

5. la Valoración del Programa de Protección desde instancias internacionales

Los periodistas son los máximos exponentes del derecho a la li-bertad de expresión, y son la

primera fuente de información para la población en general. La protec-ción de los periodistas, especialmen-te en situaciones de conflicto armado y violencia generalizada, cobra rele-vancia en la medida que se convierte en la protección de los valores de-mocráticos y de las libertades funda-mentales de manera colectiva11. En esta medida, son sujetos de especial protección constitucional en Colom-bia, por estar en “situación de riesgo especial”(Sentencia T-1037-08).

La Relatoría para la libertad de expresión de la Comisión Interame-ricana de Derechos Humanos (en adelante, RELE), ha reiterado la ne-cesidad de que existan mecanismos efectivos de protección12 y acceso a la justicia, que garanticen el ejercicio de la libertad de expresión por parte de los periodistas en riesgo.

Por su parte la oficina de la Re-latoría de Libertad de expresión de Naciones Unidas dijo en su último informe 2012, sobre el programa de protección colombiano:

“71. OHCHR Colombia has wel-comed the protection pro-

11 CIDH-RELE. Marco jurídico interamericano sobre el derecho a la libertad de expresión. (OEA documentos oficiales ; OEA Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF. 2/09) Pg. 61.

12 CIDH. RELE. Una agenda hemisférica para la defensa de la libertad de expresión. 2009. (OEA documentos oficiales ; OEA Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF. 4/09)

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gramme of the Ministry of Interior and Justice, but has also highlighted concerns, in-cluding the delays in asses-sing risks and implementing protection measures, the ab-sence of a contextual approach and the transfer of protection schemes to private compa-nies. OHCHR Colombia conti-nues to provide assistance and advice to help to create more homogeneity and coordination between the different protec-tion mechanisms. Despite these shortcomings, the Special Ra-pporteur welcomes the positive steps taken to combine different protection programmes based on coordination between Sta-te institutions, journalists and civil society organizations, and considers it an important step forward in preventing the assas-sination of journalists.

72. The establishment in Colom-bia of the National Unit for the Protection of Journalists and other vulnerable sectors is also a good practice worth mentio-ning. However, this mechanism only addresses so-called “material measures of protection,” such as mobile phones, bulletproof ve-hicles, emergency evacuations and transfers to other regions of the country or abroad, such as those granted under witness protection programmes. The Special Rapporteur considers it important to mention that the protection of journalists requires a holistic approach that includes material, legal, and political mea-sures of protection, in particular public condemnation of attacks aggainst journalists and support

for press freedom by high-level State officials.”13

El artículo 2 de la Convención Ame-ricana establece la obligación de los Estados de adecuar su ordenamien-to jurídico a los parámetros intera-mericanos de derechos humanos, de lo cual también se desprenden sus facultades no solo de verificar el cumplimiento de las normas con-vencionales, sino su implementación en los ordenamientos internos. En este sentido, la RELE ha reconocido los esfuerzos del Estado Colombiano para garantizar la protección de los periodistas en Colombia a través de la creación del programa de protec-ción a periodistas y ha hecho segui-miento de su gestión.

Sin embargo, aunque reconoce que el programa de protección co-lombiano ha sido formulado como un mecanismo idóneo y adecuado a los estándares internacionales, tam-bién ha afirmado que los niveles de impunidad y la falta de garantías judiciales efectivas, han ido en de-trimento de los estándares, mante-niendo los altos niveles de riesgo a los que los periodistas están expues-tos en Colombia, al igual que las falencias en materia de prevención y creación de marcos jurídicos que garanticen el ejercicio a la libertad de expresión e información a nivel interno.14

13 Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Frank La Rue. Pág 13. http://www.ohchr.org/Do-cuments/HRBodies/HRCouncil/RegularSes-sion/Session20/A-HRC-20-17_en.pdf

14 Idem Agenda. Página 16.

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anexos de leyes releVantes:

Decreto nacional 1592 de 2000. Disponible en el sitio web: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6092

Decreto 2788 de 2003. Disponible en el sitio web: http://www.flip.org.co/resources/documents/5e0444f567bfcf33f30218c56e2994b1.pdf

Decreto 861 de 2000. Disponible en sitio web: http://www.alcaldia-bogota.gov.co/sisjur/normas/Nor-ma1.jsp?i=12305

Decreto 1740 de 2010, Disponible en el sitio web: http://www.dms-juridica.com/CODIGOS/LEGIS-LACION/decretos/2010/1740.htm

Ley 199 del año 1995. Disponible en el sitio web: http://www.alcal-diabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6012

Ley 418 del año 1997. Disponible en el sitio web: http://www.secreta-riasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/1997/ley_0418_1997.html

Decreto 4912 del 26 de diciem-bre de 2011. Disponible en el si-tio web: http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Decretos/2011/D o c u m e n t s / D i c i e m b r e / 2 6 /dec491226122011.pdf

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Riesgo: Probabilidad de ocurrencia de un daño al que se encuentra expuesta una persona, un gru-po o una comunidad, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, en unas condiciones deter-minadas de modo, tiempo y lugar.

Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información- CETRAI. Encargado de la recopilación y análisis de información in situ. Esta conformado por personal de La Unidad Nacional de Protección

y de la Policía Nacional.

El Grupo de Valoración Preliminar tendrá carácter permanente conformado por:• ElDelegadodelaUnidadNacionaldeProtección,quienlocoordinará.• ElDelegadodedelMinisteriodeDefensaNacional• ElDelegadodelaPolicíaNacional.• ElDelegadodelProgramaPresidencialparalaprotecciónyvigilancia de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.• ElDerechodelaUnidadAdministrativaEspecialdeAtenciónyReparación integral a las Víctimas.Invitados especiales:• UnRepresentantedelFiscalGeneraldelaNación.• UnRepresentantedelProcuradorGenaraldelaNacióny• UnRepresentantedelDefensordelPueblo.• ElDelegadodelaSecretaríaTécnicadelaComisiónIntersectorial de Alertas Tempranas CIAT.

Presenta al CERREM la determina-ción sobre el nivel de riesgo y un concepto sobre las medidas

idóneas a im-plementar.

Riesgo Ordinario: Es aquél al que estan sometidas todas las personas, en igualdad de con-diciones, por el he-cho de pertenecer a una determinada sociedad;genera para el estado una obli-gación de adoptar medidas de seguridad pública y no comporta la obligación de adoptar medidas de protección.

Riesgo Extraordinario: Como consecuencia directa del, ejercicio de sus actividades funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo. Comprende el Derecho de recibir del Estado la protección especial en caso de:a.- Que sea especifico e individualizable.b.- Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particu-lares y manifiestos y no suposiciones abstractas.c.- Que sea presente, no remoto ni eventual.d.- Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar, con bienes jurídicos protegidos.e.- Que sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso.f.- Que sea claro y discernible.g.- Que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos.h.- Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que de-riva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

Riesgo Extremo: Es Aquél que se presenta al confluir todas las caracteristicas señaladas para el riesgo extraordinario y que adicionalmente es grave e inminente.

Art.9 del 4912. ¨ En casos de riesgo enminente y excepcional, el Director de la Unidad Nacio-nal de Protección podra adoptar, sin necesidad de la evaluación del riesgo, contemplando un enfoque diferencial, medidas provisionales de protección para los ususarios del programa e informara de las mismas al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM en la siguiente sesion, con el fin de que éste recomien-de las medidas definitivas, si es el caso.¨

Una vez realizado el estudio de seguridad por el grupo de valoración en un plazo no mayor de 30 días se pasan las recomendaciones al CERREM.

Son miembros permanenetes del CERREM quienes tendrán voz y voto:• EldirectordelaDreccióndeDerechosHumanosdelMinisteriodelInterior,quienlopresidiráosudelegado.• ElDirectordelProgramaPresidencialdeDerechosHumanosyDIH,oquienhagasusveces,osudelagado.• ElDirectordelaUnidadAdministrativaEspecialdeAtenciónyReparaciónIntegralalasVictimas, o su delegado.• ElDirectordeProtecciónyServiciosespecialesdelaPolicíaNacional,osudelegado.• ElCoordinadordelaOficinadeDrechosHumanosdelaInspecciónGenaraldelaPolicíaNacional, o su delegado.

Serán invitados permenentes a las sesiones del CERREM, quienes tedrán solo voz:• UndelegadodelProcuradorGeneraldelaNación.• UndelegadodelDefensordelpueblo.• UndelegadodelFiscalGeneraldelaNación.• UnrepresentantedelaOficinadelAltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosDerechosHumanos.• UndelegadodelAltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosRefugiadosACNUR,cuandosetratede casos de población desplazada. • Cuatro(4)delegadosdecadaunadelaspoblacionesobjetodelprogramadePrevenciónyProtección, quienes estarán presentes exclusivamente en el análisis de los casos del grupo poblacional al que representan.• Delegadosdeentidadesdecarácterpúblicocuandosepresentencasosrelacionadosconsuscompetencias.• Representantedeunenteprivadocuandoelcomitéloconsiderepertinente.

PERSONA EN RIESGO ACUDE AL PROGRAMA POR PROTECCIÓNanexo 1

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El núcleo familiar del protegido puede ser tambien acogido del programa. Entendiendo que se hace referencia al cónyugue o compañero (a) permanente, a los hijos y a los padres del solicitante o protegido, quienes de manera excepcional podrán ser beneficiarios si ostentan un nivel de riesgo extraordinario o extremo y exista nexo casual entre dicho nivel de riesgo y la actividad o función politíca, social o humanitaria del tal solicitante o protegido.

Una vez aprobadas las medidas en el CERREM estas deben ser inmediatas, pero actualmente no hay tiempos mínimos para su implementación.

Medidas de prevención.a.- Planes de Prevención y Planes de Contingencia: La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior con el apoyo de la Unidad Nacional de Protección, los departamentos y los municipios concurrirán el la formulación de los planes de prevención y de contingencia contemplando un enfoque diferencial, que tendra por ebjeto contarrestar las amenazas, disminuir las vulnerabilidades, potenciar las capacidades institucionales y sociales y fortalecer la coordinación institucional y social para la disminución del riesgo.b.- Curso de Autoprotección: Herramen-ta pedagógica que tiene el propósito de brindar a las personas, grupos y comunidades en situación de riesgo, contemplando un enfoque diferencial, elementos prácticos que permitan disminuir sus vulnerabilidades e incre-mentar sus capacidades a fin de realizar una mejor gestión afectiva del mismo.C.- Patrullaje: Es la actividad desarrolla-da por la Fuerza Pública con un enfoque general, encaminada a asegurar la con-vivencia y seguridad ciudadana y dirigido a identificar, contrastar y neutralizar la amenaza.d.- Revista policial: es la actividad desarrollada por la Policía Nacional con enfoque particular, preventivo y disuasivo, encaminada a establecer una interlocución periódica con el solicitante de la medida.

Son medidas de proteccion en virtud del riesgo. a.- Esquema de protección:• Tipo1:Esquemaindividualcorrienteparabrindarleseguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo corriente, 1 conductor y 1 escolta. • Tipo2:Esquemaindividualblindadoparabrindarle seguridad a una sola persona, e incluye: un vehículo blindado, 1 conductor, 1 escolta• Tipo3:Esquemaindividualreforzado,conescoltaspara brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo corriente o blindado, 1 conductor, 2 escoltas.• Tipo4:Esquemaindividualreforzadoconescoltasy vehículo, para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo blindado, 1 vehículo corriente, 2 conductores y hasta 4 escoltas.• Tipo5:Esquemacolectivo,parabrindaerleproteccióna un gruo de 2 o mas personas, e incluye: 1 vehículo corriente o blindado,1 conductor, 2 escoltas.b.- Recursos Físicos de Soporte a los Esquemas de Seguri-dad: vehículos blindados o corrientes, motocicletas, chalecos antibalas, escudos blindados, medios de comunicación y demás que resulten pertinentes para el efecto.c.- Medio de movilización: Es el curso que se otorga a un pro-tegido en procura de salvaguardar su vida, integridad, libertad y seguridad durante los desplazamientos. Estos pueden ser:• Boletosaéreosinternacionales.Sesuministraráporunasolavez, cuando el nivel de riesgo sea extremo y la persona o el nú-cleo familiar sean admitidos por el país receptor por un período superior a un año.• Boletosaéreosnacionales,consisteenlaentregadepasajesaéreos en rutas nacionales y se otorgan al protegido y si es nece-sario, a su núcleo cuando frente a una situación de riesgo debe trasladarse a una zona que le ofrezca mejores condiciones de seguridad, o cuando su presencia sea necesaria en actuaciones de orden administrativo en el marco de su protección.• Apoyodetransporteterrestre,fluvialomarítimo.Consisteenel valor que se entrega al protegido del programa, para sufragar el precio del contrato de transporte, para brindar condiciones de seguridad en la movilidad. No podrá superar la suma corres-pondiente a 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por cada mes aprobado.d.- Apoyo de Reubicación Temporal: Constituye la asignación y entrega mensual al protegido de una suma de dinero de entre uno (1)ytres(3)salariosmínimoslegalesmensualesvigentes,segúnlas particularidades del grupo familiar del caso, para facilitar su asentamiento en un lugar diferente a la zona de riesgo.e.- Apoyo de Traslado: Consiste en el traslado de muebles y enseres de las personas que en razón de la situación de riesgo extraordinario o extremo deban trasladar su domicilio.f.-Medios de Comunicación: Son los equipos de comunicación entregados a los protegidos para permitir su contacto oportuno y efectivo a fin de alertar sobre una situación de emergencia, o para reportarse permanentemente e informar sobre su situación de seguridad.g.- Blindaje de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad: Consiste en los elementos y equipos de seguridad integral para el control del acceso a los inmuebles de propiedad de las organizaciones donde se encuentre su sede principal. En casos excepcionales, podrán dotarse estos elementos a las residencias de propiedad.

La Unidad Nacional de Protección realizará seguimiento periodico a la

oportunidad, idoneidad y eficacia de las medidas, asi como al correcto uso

de las mismas.

La Unidad Nacional de Protección tiene la facultad de adoptar otras medidas de potec-ción diferentes a las estipuladas, teniendo en cuenta un enfoque diferencial, el nivel de riesgo y el factor territorial. Así mismo se podrán implementar medidas sicosociales.

Este documento se realizó con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, en inglés).