el nuevo planeamiento territorial y urbanÍstico de

ISSN 2340-5457 Volumen XIV, (2021)

http://www.unex.es/eweb/monfragueresilente

EL NUEVO PLANEAMIENTO TERRITORIAL Y URBANÍSTICO DE EXTREMADURA.

THE NEW SPATIAL AND URBAN PLANNING OF EXTREMADURA

Santiago Rosado Pacheco1

Revista Científica Monfragüe Resiliente. http://www.unex.es/eweb/monfragueresilente

Editada en Cáceres, Dpto. Arte y Ciencias del Territorio de la Universidad de Extremadura. Elaborada conjuntamente con las Universidades de Lisboa y la Autónoma de México

Recibido: 14/09/2021 Aceptada versión definitiva: 18/10/2021

1 Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos



ISSN 2340-5457 Volumen XIV (2021)


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RESUMEN:

El presente trabajo analiza la nueva regulación sobre el planeamiento territorial y

urbanístico en la ley de Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de

Extremadura que entró en vigor en 2018. El estudio se centra en los nuevos principios,

los conceptos de cada instrumento urbanístico, ordenación del territorio y urbanismo,

procedimientos judiciales y régimen jurídico que se introducen en la última regulación,

con nivel de derecho, de la Comunidad de Extremadura. El estudio establece la

regulación general del Estado y la nueva regulación autonómica. Al final se explica

cual es el conjunto de normas que debe estar en la planificación del uso del suelo para

su implementación.

Palabras clave: regulación territorial del Estado, ordenación del territorio, directriz

para la ejecución urbanística.




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ABSTRACT

The present paper analizes the new regulation over land and town planning content in

the law “de Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de Extremadura” wich

entered into force in 2018. The study focus over de new principles, concepts of each

planning instrument, land-use and town plannings, legal proceedings and legal system

introduce for the last regulation, with level of law, of the Comunidad de Extremadura.

The study sets up the general regulation of the State and from the new regional

regulation. At the end isw explained the set of rules must be in land-use planning for

his implementation.

Keywords: land regulation of the State, regional planning, guideline for planning

execution.




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1. INTRODUCCIÓN.

Como declara la propia exposición de motivos de la LOTUS “La denominación

de la Ley constituye ya una declaración de intenciones. Su propia nomenclatura, de

Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de Extremadura, escenifica

claramente que se parte de lo mayor, el tejido sobre el que se definen nuestros núcleos

de formación, la organización y vertebración territorial, hasta llegar a lo menor pero

no menos importante: el hecho urbano”, es decir, se opta por un sistema de

planificación de arriba abajo, apoyada en un núcleo de principios de “Ordenación

Sostenible” (contenidos en el art. 10 de la LOTUS: Sostenibilidad, movilidad y

accesibilidad, conservación del patrimonio cultural, eficiencia energética y perspectiva

de género).

Sin embargo, la LOTUS hereda de la regulación anterior, aunque con algunas

novedades en cuanto a instrumentos planificadores y régimen de competencias, un

sistema, en esencia, muy parecido al anterior. Esta orientación es deudora, en buena

medida, de la concepción dual del planeamiento mantenida por el Tribunal

Constitucional, un aspecto como política y otro como competencia o técnica de realizar

la competencia. Aquí interesa resaltar que como declaró el Tribunal Constitucional “la

idea de ordenación del territorio nació justamente de la necesidad de coordinar o

armonizar los planes de actuación de distintas Administraciones” (STC n.º 149/1991,

F.J. 1), que es el sentido en que se expresa la propia Exposición de Motivos de la

LOTUS: “Coordinación de las administraciones: Es necesario coordinar todos los

intereses sectoriales bajo una visión integradora, para ello la Ley reconoce una

comisión de coordinación intersectorial para la agilización y simplificación de los

procedimientos urbanísticos y territoriales”.

El resultado de la opción que ha seguido la LOTUS se concreta en un sistema

vinculado a una pieza de cabecera que recoge los criterios de ordenación sostenible

que deben seguir todos los planes de ordenación de Extremadura,

independientemente de que de su lectura (art. 10 LOTUS) se podrían establecer

diferenciaciones de los mismos, unos predicables de la ordenación territorial y otros

de la ordenación urbana, aunque también un conjunto de indicadores, planteados

como objetivos de la ordenación territorial y urbanística para asegurar modelos




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sostenibles que, de acuerdo con el artículo 11, deberán fijarse reglamentariamente. A

ello, han de sumarse los estándares e indicadores del artículo 12 de la LOTUS, que

lo son de mínimos, a falta de determinaciones de planeamiento territorial o

reglamentarias: Densidad, subdividido en “densidad de población” (DP) y “densidad

de viviendas” (DV); Zonas verdes, subdividido, en “zonas verdes del sistema general,

urbano o supramunicipal” (ZVG) y “zonas verdes del sistema local” (ZVL); Dotaciones

públicas, subdividido en “suelo destinado a dotaciones públicas del sistema general”

(SDG) y “suelo destinado a dotaciones públicas del sistema local” (SDL).

Teniendo en cuenta lo anterior, la LOTUS regula dos nivelas de ordenación:

-el primero, se corresponde con la planificación supramunicipal de titularidad de la

Comunidad Autónoma, e integra, por un lado, la “Ordenación Territorial General”, es

decir, las Directrices de Ordenación Territorial y los Planes Territoriales, cuyo objeto

consiste en asegurar una ordenación y organización racional del territorio, y, de otro,

“la Ordenación Territorial de Desarrollo”, esto es, el Plan de Suelo Rústico, el Plan

especial de Ordenación del Territorio. Junto a esta distinción, se incluye un

instrumento, ya conocido, de intervención directa de la Comunidad: los Proyectos de

Interés Regional para la ejecución de obras que permitan usos o actividades con

vocación supramunicipal;

-el segundo, se corresponde con el nivel de la planificación municipal, de la

ordenación urbanística, que se estructura en un planeamiento estructural y otro de

detalle, conforme a su regulación, que es el Plan General Municipal que, a su vez,

posee unos instrumentos complementarios del planeamiento general que son “Los

Planes Especiales” y los “Catálogos”. Pero, como no podía ser de otra forma, la

LOTUS también regula lo que ahora se denominan “instrumentos de desarrollo

general cuyo objeto es establecer o modificar determinaciones de ordenación

detallada: Planes Parciales, Estudios de Detalle, Ordenanzas Municipales y Normas

Técnicas de Planeamiento.




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2. LA PLANIFICACIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

Desde la adopción de la Carta Europea de 1983, se entiende por ordenación del

territorio “la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de

toda sociedad” que tiene como objetivos: a) el desarrollo sostenible; b) la mejora de la

calidad de vida; c) la gestión responsable de los recursos naturales y el

medioambiente; d) la utilización racional y equilibrada del territorio. Expresión de

estas determinaciones son los contenidos de los artículos 10, 11 y 12 de la LOTUS.

Sin embargo, esta amplia definición, que ha de ser entendida como política, ha

sido concretada para Extremadura por el artículo 8 del REPLANEX, vigente en cuanto

no se oponga a la propia Ley, con el establecimiento de un objeto: “La ordenación del

territorio tiene por objeto la organización estructural del territorio…mediante

determinaciones, de carácter vinculante u orientativo, reguladoras de los factores

condicionantes de la ocupación y utilización del suelo para usos y actividades de

ámbito de servicio y trascendencia supramunicipal y formalizadas en los

correspondientes instrumentos…”.

Esta proposición normativa del Reglamento se encuentra en la línea expresada

por el Tribunal Constitucional en su temprana Sentencia n.º 77/1984 al declarar que

la Ordenación del Territorio “tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación

de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial” (F.J.

2), debiéndose considerar como una técnica de coordinación (Menéndez Rexach), es

decir, la Comunidad Autónoma, en cuanto titular de la competencia, ordena las

diferentes facultades que despliegan las distintas Administraciones sobre el mismo

territorio.

De la regulación legal y reglamentaria sobre la ordenación del territorio, se pueden

extraer las siguientes características:

1ª. La planificación del territorio es una “función pública” (“la actividad de

ordenación territorial es una función pública que comprende la planificación territorial

mediante la organización y regulación de la ocupación, transformación y utilización del

suelo natural, en desarrollo de las políticas social, ambiental y económica de la CAEX,

conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible” -art. 3. 1




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LOTUS-), en perfecta concordancia con el artículo 4.1 del Texto Refundido del Estado

7/20152, de competencia de la Comunidad Autónoma (art. 7.2 del Estatuto de

Autonomía); ahora bien, enmarcada, de acuerdo con una temprana Jurisprudencia

constitucional, con un límite por arriba, esto es, la existencia de competencias a favor

del Estado que condicionan la “ordenación del territorio” (ya desde la STC n.º

149/1991, FJ 1º) y otro límite por abajo, es decir, el reconocimiento del contenido

esencial de la autonomía municipal garantizada institucionalmente (también desde la

STC n.º 214/1989, FJ 3º);

2ª. La planificación del territorio como función pública es ejercida por los diferentes

órganos de la Comunidad de Extremadura bajo el “principio de coordinación”, principio

constitucional recogido en el artículo 103.1 de la CE y en el artículo 3 de la Ley

40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Este principio de

coordinación en materia de ordenación del territorio se instrumentaliza en

Extremadura a través del Decreto de la Comunidad n.º 50/2016, de 26 de abril, de

atribuciones de los órganos urbanísticos y de ordenación del territorio, y de

organización y funcionamiento de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del

Territorio de Extremadura. Aquí destaca, porque a dicho Decreto se refiere la propia

Exposición de Motivos de la LOTUS, la apelación a que la Comisión de Urbanismo,

además de tratar de configurarla como un sistema de apoyo a la autonomía local, por

la inclusión como miembros de la misma a un representante de cada Diputación

Provincial y a tres representantes de la Federación Extremeña de Municipios y

Provincias, integra a las Oficinas Técnicas Urbanísticas (aunque en el Decreto se les

denomina “Oficinas de Gestión Urbanística de las mancomunidades de municipios”).

Este respeto a la “autonomía local” es dudoso, en tanto que ya no es obligada la

participación de las entidades locales en el procedimiento de elaboración de las

Directrices de Ordenación Territorial, ya que basta con un “informe no vinculante” de

la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio sobre el avance de dichas

Directrices (art. 19.1, b) de la LOTUS) y, tampoco, se requiere la colaboración de las

Administraciones locales, en los otros instrumentos de ordenación del territorio, ya que

2 El art. 4 del Texto Refundido ordena literalmente que “La ordenación territorial y la urbanística son funciones

públicas no susceptibles de transacción…”




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es suficiente con una “audiencia expresa” a los municipios afectados en el

procedimiento de aprobación de los Planes Territoriales (art. 25. 3 de la LOTUS), un

“trámite de audiencia” de los municipios del ámbito de los Planes de Suelo Rústico

(art. 29.3 de la LOTUS) y en los Planes Especiales de Ordenación del Territorio (art.

34. 3 de la LOTUS) y, por último, un “informe” de los municipios afectados por

Proyectos de Interés Regional (art. 40.2, c) de la LOTUS). Como declara la propia

Exposición de Motivos de la LOTUS al referirse a los Planes Territoriales “La

confluencia de intereses sectoriales en el territorio ha dejado, en la práctica, poca

capacidad de decisión municipal sobre el mismo”.

Se debe añadir que la Comunidad Autónoma dictó la Ley 2/2018, de 14 de febrero,

de coordinación intersectorial y de simplificación de los procedimientos urbanísticos y

de ordenación del territorio, declarada complementaria por la propia LOTUS, que

regula un procedimiento optativo (art. 2.2 establece: “En el acuerdo de aprobación

inicial de los instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico se podrá renunciar

expresamente al trámite de coordinación intersectorial establecido en esta ley”) de

coordinación intersectorial ante una Comisión cuyo objeto consiste en integrar los

intereses de los organismos sectoriales con interés global propio para este tipo de

instrumentos de planificación y ordenación del territorio. En definitiva, se trata de la

asunción por parte de la Comisión de Coordinación Intersectorial de una parte del

procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico y

ordenación del territorio en lo que respecta a la incidencia de la ordenación estratégica

(incidencia de la legislación sectorial, medioambiental, carreteras, patrimonio

histórico, etc.), en concreto, desde que se procede a la aprobación inicial hasta la

emisión de los informes estratégicos (informe general de coordinación, informes

sectoriales, declaración medioambiental estratégica), una vez emitidos por los

organismos competentes, según cada instrumento planificador, podrán continuar el

procedimiento de aprobación definitiva.

En definitiva, la legislación sobre ordenación del territorio en Extremadura ha

apostado por lo que se conoce como una coordinación orgánica, o a través de órganos

administrativos, con el objetivo claro de proceder a una importante simplificación de




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los procedimientos administrativos en la elaboración y aprobación de los instrumentos

de ordenación territorial (art. 4. 1 y 2 de la LOTUS).

Pero junto a ello, también, perfila la colaboración entre Administraciones públicas

mediante el “principio de cooperación”, es decir, el establecimiento de relaciones

jurídicas en pie de igualdad entre ellas, de forma voluntaria, utilizando dos conceptos

jurídicos bien conocidos: la celebración de “convenios” entre las mismas o la

constitución de “consorcios”, y la prestación de asistencia técnica y económica a la

actividad urbanística de los municipios, reforzando la red territorial de las Oficinas

Técnicas Urbanísticas (cuyas funciones se establecerán reglamentariamente) (art. 4.

3 y 4 de la LOTUS).

3ª. Como establece el art. 4 del Texto Refundido 7/2015, el ejercicio de la potestad de

ordenación territorial deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a

que sirve. Se suele identificar este aspecto como un contrapeso a la calificación del

carácter público de la ordenación territorial (Díaz Lema). En consecuencia la LOTUS,

en su artículo 17.2, establece que las “Directrices de Ordenación Territorial” tienen

como objetivo: a) definir un modelo territorial que ordene y regule, con carácter

estratégico, los procesos de ocupación del territorio por las actividades económicas y

sociales; b) fijar el marco de referencia de los demás instrumentos de ordenación

territorial; c) definir el marco territorial que permita y asegure la integración y la

coordinación de las políticas sectoriales de la administración pública. Todo ello con

los consiguientes estudios y determinaciones que extensamente se contienen en el

mencionado precepto (art. 17 de la LOTUS), y que vienen a constituir la denominada

Memoria. Sin embargo, al menos para las Directrices de Ordenación Territorial, parece

poco efectiva esta obligación impuesta a la ordenación territorial, ya que el particular

no puede controlar la discrecionalidad de las mismas, por su rango jurídico formal de

Ley.

El artículo 18.2 de la LOTUS incorpora la regulación de otro instrumento de

ordenación territorial, “las Directrices Complementarias de Ordenación Territorial”,

configuradas como un instrumento de desarrollo y, a la vez flexible, de las Directrices

de Ordenación Territorial, ya que pueden estar constituidas por determinaciones de




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aplicación directa, directrices o recomendaciones de desarrollo, pudiendo ser de

carácter general o limitarse a un área geográfica determinada o circunscribir su objeto

a uno o varios aspectos concretos. Estas Directrices Complementarias, que deberán

contener la correspondiente memoria informativa y justificativa, ya si pueden ser

controladas, por parte del particular, ante la jurisdicción contencioso-administrativa,

como consecuencia de su rango reglamentario.

Al resto de los instrumentos de ordenación del territorio, también, se les impone

desde la LOTUS el deber de estar motivados a través de las correspondientes

determinaciones y memorias (art. 24 para el Plan Territorial, art. 28 para el Plan de

Suelo Rústico, art. 33 para el Plan Especial de Ordenación del Territorio, y art. 38 para

los Proyectos de Interés Regional) y, por su carácter, pueden ser controlados por el

particular ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

4ª. El Texto Refundido del Estado 7/2015, garantiza el derecho a la información de los

ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los

procesos urbanísticos, y el artículo 2.1, c) de la LOTUS lo rubrica garantizando, en la

actividad de ordenación territorial y urbanística, una amplia y efectiva participación

ciudadana y los derechos de información e iniciativa de las personas y de las

entidades constituidas para la defensa de sus intereses. Todo ello se recoge en el

articulado de la ley referente a los procedimientos de elaboración de los diferentes

instrumentos de ordenación del territorio (art. 19.1, d), art. 24, 1, b), art. 29, 3; art. 34.3

y art. 40, 2, c) de la LOTUS)

5ª. Los instrumentos de ordenación territorial son vinculantes tanto para las

Administraciones Públicas y para los ciudadanos, como para los planes, programas y

proyectos de la Administración pública y de las personas.

6ª. Todos los instrumentos de ordenación territorial pueden contener tres tipos de

determinaciones: “de aplicación directa” y, por ello, vinculan en todos sus términos;

“Directrices”, esto es, vinculantes en cuanto a los fines que luego serán concretadas

por las Administraciones públicas según la correspondiente competencia;

“Recomendaciones” es decir, orientaciones que deben seguir las Administraciones

públicas y los mismos ciudadanos (la LOTUS expresa dos ejemplos de forma




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indiciaria, como la evitación de barreras arquitectónicas y urbanísticas o medidas para

eliminar los tendidos aéreos, pero caben cualesquiera otras);

7ª. Además, se percibe que se organizan de forma jerárquica y piramidal, de manera

que:

a) Las Directrices de Ordenación Territorial se aprueban por la Asamblea de

Extremadura, en forma de Ley (art. 18.3 de la LOTUS), ya que son el instrumento de

ordenación territorial de conjunto o global de la Comunidad Autónoma con eficacia en

la totalidad del territorio de Extremadura. Sin embargo, pueden ser desarrolladas por

“Las Directrices Complementarias de Ordenación Territorial”, ahora con rango

reglamentario (deben ser aprobadas por Decreto del Consejo de Gobierno, art. 19, f)

de la LOTUS) y están constituidas por un conjunto de determinaciones bien de

carácter general o limitadas a un área geográfica determinada o circunscribirse a uno

o varios aspectos concretos (art. 18. 2 y 4 de la LOTUS).

b) los Planes Territoriales están sometidos jerárquicamente a las Directrices

desarrollando los criterios establecidos a tal fin por ellas, para ámbitos

supramunicipales3, son aprobados por Decreto de la Junta de Extremadura (art. 25.5

de la LOTUS). Pero, en este mismo nivel, la LOTUS regula un nuevo instrumento de

ordenación territorial: “El Plan Especial de Ordenación Territorial” que tiene por objeto

ampliar, regular detalladamente y complementar o, en su caso, modificar las

determinaciones de los Planes Territoriales que se establezcan reglamentariamente y

deben contener determinaciones adecuadas a su finalidad concreta, que se

ejecutarán mediante proyectos de obras y planes de gestión y servicios, sin embargo,

a pesar de su eficacia modificativa de una norma superior (Plan Territorial aprobado

por Decreto) se aprueban por una norma reglamentaria inferior: Orden del cargo que

ostente la competencia en materia de ordenación del territorio (art. 34.5 de la LOTUS)

lo que no dejará de traer algunos problemas en el próximo futuro y que requerirá para

su solución de una importante jurisprudencia;

3 De acuerdo con el art. 22 de la LOTUS el ámbito del Plan Territorial comprenderá términos municipales

contiguos y preferentemente completos cuyas características físicas, funcionales y socioeconómicas conformen un

área coherente de planificación territorial, aunque se pueden incluir, excepcionalmente, municipios no contiguos.




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c) Los Planes de Suelo Rústico realizan la ordenación pormenorizada del suelo rústico

de todos o parte de los municipios de un Plan Territorial por ámbitos contiguos, con la

finalidad de asegurar la protección del interés supramunicipal. Su ámbito será

coincidente con el del Plan Territorial que desarrolla o parte de él, se aprobará por

“Resolución” (Orden de la Consejería) del Cargo que ostente la titularidad de la

competencia en materia de ordenación del territorio (art. 29. 5 de la LOTUS);

d) Los Proyectos de Interés Regional, aunque se aprueban por Decreto de la Junta

de Extremadura (en virtud del art. 40. F) de la LOTUS), se encuentran jerárquicamente

subordinados a las Directrices de Ordenación Territorial (principio de jerarquía

normativa art. 9.3 CE), a los Planes Territoriales (aunque desde el punto de vista

formal poseen la misma posición, ya que también se aprueban por Decreto), debiendo

ser compatibles con la protección que dispensen las leyes de defensa del

medioambiente, del patrimonio histórico y demás leyes sectoriales.

3. LOS INSTRUMENTOS DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

3.1 LAS DIRECTRICES DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL.

El artículo 17 de la LOTUS contiene un concepto legal de las DOTEX al definirlas

como “el instrumento de ordenación territorial del conjunto de la comunidad autónoma”

y su esencia radica en que “definen los elementos de la organización y estructuración

de la totalidad del territorio de Extremadura”, siendo su rango jurídico formal el de

“ley”. En principio se trata de un instrumento global para todo el territorio y único,

aunque admiten ser desarrolladas mediante “Directrices Complementarias de

Ordenación Territorial” que tendrán un rango jurídico formal de “reglamentos” (art. 18.

2 y 4 de la LOTUS).

Las DOTEX tienen como objetivos la definición de un modelo territorial que ordene

y regule, con carácter estratégico, los procesos de ocupación del territorio por las

actividades económicas y sociales. Pero, también, establecen el marco de referencia

los demás instrumentos de ordenación territorial, definiendo el marco territorial que

permite y asegure la integración y la coordinación de las políticas sectoriales de la

Administración pública.




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Del hecho de que se aprueben por la Asamblea de Extremadura, y de acuerdo con

los términos de su Reglamento en forma de Ley, se desprende que no pueden ser

impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que solo cabe el

recurso de inconstitucionalidad contra las Leyes ante el Tribunal Constitucional (arts.

31 y ss. Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre).

Las determinaciones de las DOTEX ocupan el vértice de la pirámide de la

ordenación territorial y urbanística, quedando vinculado cualquier instrumento público

o acción pública o privada situada por debajo de las mismas con incidencia territorial

o que ocupen o utilicen el suelo. Por ello, es indudable que representan el más

importante contenido político sobre la ordenación del territorio de Extremadura4.

No obstante, la Ley autonómica regula de manera flexible su contenido, de manera

que pueden contener tres tipos de determinaciones: a) las de aplicación directa que

vinculan en todos sus términos, incluidos los instrumentos previos vigentes, que

requerirán la adaptación conforme a las previsiones del planeamiento territorial; b) las

“directrices” que sólo vinculan en cuanto a fines a obtener, correspondiendo a las

Administraciones públicas establecer y aplicar las medidas concretas para llevarlas a

4 Mediante el Decreto 91/2013, de 4 de junio, de la Junta de Extremadura se acuerda la formulación de las

Directrices de Ordenación Territorial de Extremadura, pretendiéndose para la totalidad del territorio de la

Comunidad Autónoma de Extremadura:

a. La formulación del conjunto de determinaciones que ordenen y regulen, con carácter estratégico, los

procesos de ocupación del territorio por las distintas actividades económicas y sociales, consolidando y

potenciando, desde una opción sostenible del desarrollo, la distribución equilibrada de estos procesos en

los emplazamientos idóneos y adecuados al interés general.

b. La definición del marco territorial que permita y asegure la integración y coordinación de las políticas

sectoriales

Prever las acciones territoriales que requieran la acción conjunta de diferentes Administraciones Públicas,

estableciendo las bases suficientes para celebrar los convenios o acuerdos de cooperación que resulten necesarios.

La parte dispositiva del Decreto autonómico ordena que: “El avance de Directrices deberá estar redactado para

su correspondiente aprobación en el plazo máximo de doce meses a contar desde la publicación del presente

decreto en el Diario Oficial de Extremadura”. Todo parece indicar que el citado Avance fue publicado en

noviembre de 2015, existiendo ya un documento inicial estratégico para la solicitud de la evaluación ambiental de

mayo de 2017. Véase sobre los intentos de elaboración de las Directrices, JIMÉNEZ BARRADO, Víctor: “La

ordenación territorial de Extremadura en el ámbito de la EUROACE”, en POLÍGONOS, Revista de Geografía n.º

29 (2017), págs. 286 a 290.


http://doe.juntaex.es/pdfs/doe/2013/1110o/13040103.pdf



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cabo; y c) las “recomendaciones” que son orientaciones que deben seguir las

Administraciones públicas y las personas (físicas y jurídicas) , pero con la salvedad

del cumplimiento de los objetivos de la ordenación territorial por otros medios (la

LOTUS pone como ejemplos de estas recomendaciones las referentes a la

accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas y la eliminación de tendidos

aéreos, pero caben cualquiera otras).

Ya muy avanzado el año 2021, aparece el “Avance” de las DOTEX (con 77

directrices y 6 anexos) en la página SITEX del Gobierno de Extremadura, así como el

Estudio Ambiental Estratégico (ordinario), ambos documentos aprobados, con la

incorporación de las prescripciones de la LOTUS, con fecha 27 de julio de 2020 por la

Consejera de Agricultura, Desarrollo Rural, Población y Territorio5.

3.2. EL PLAN TERRITORIAL.

También la LOTUS en su artículo 21.1 nos proporciona un concepto legal del “Plan

Territorial” al calificarlo como un instrumento de planificación y ordenación del

territorio, pero para “ámbitos supramunicipales” y en desarrollo de los criterios

establecidos a tal fin en las DOTEX, a las que está jerárquicamente subordinado.

A la vez, el mencionado precepto establece el objeto del Plan Territorial que es el

establecimiento de los elementos básicos de la organización y estructura del territorio

en su respectiva área, constituyéndose en el marco de referencia para el desarrollo y

coordinación de las políticas, planes, programas y proyectos de las Administración

pública y de las actividades de las personas (físicas y jurídicas). No obstante, para

evitar equívocos con la propia terminología urbanística (ya que existen, por ejemplo,

las áreas de reparto con otro significado bien distinto), el precepto debería haber

calificado el área, es decir, establecer que se trata de un “área geográfica”, como así

rezaba, con corrección, en la derogada LSOTEX.

El contenido del Plan Territorial aparece regulado de manera muy extensa en el

artículo 21. 3 de la LOTUS girando en torno a diversos vectores como: a) el

diagnóstico del territorio; b) la definición pormenorizada del sistema de asentamientos;

c) la cuantificación, localización y criterios de diseño de los sistemas de estructura

territorial; d) protección del paisaje, cielo, recursos naturales y patrimonio histórico y

cultural; e) normas e indicadores de sostenibilidad para los instrumentos de

ordenación urbanística; f) criterios con perspectiva de género; g) la posibilidad de

5 Véase sobre DOTEX, ANTONIO-JOSÉ CAMPESINO FERNÁNDEZ, JOSÉ-CARLOS SALCEDO

HERNÁNDEZ, VÍCTOR JIMÉNEZ BARRADO: “Extremadura: Tres décadas de autogobierno sin Directrices

de Ordenación Territorial”, Revista de Estudios Extremeños (2018), Tomo LXXIV, número 1, págs. 517-552.




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redacción de Planes Especiales de Ordenación del Territorio; g) criterios para la

redacción del “Plan de Suelo Rústico”.

Al parecer, la experiencia obtenida con la redacción de planes territoriales bajo la

vigencia de la derogada LSOTEX, ha aconsejado introducir el artículo 22 que

consagra la regla de que “el ámbito del Plan Territorial” debe comprender un conjunto

de términos municipales contiguos y preferentemente completos de características

parecidas que conformen un área (geográfica) coherente, y, sólo excepcionalmente,

con informe favorable de la Comisión autonómica de urbanismo, se podrá incluir algún

municipio que no sea contiguo.

Quizás, la parte más importante del Plan Territorial es la necesidad de que incluya

criterios y normas de carácter urbanístico para garantizar la coherencia entre la

ordenación urbana de cada municipio con las determinaciones de ordenación

territorial, con indicadores y estándares urbanísticos y las zonas de suelo rústico

(zonificación) en las que podrán establecerse nuevos desarrollos urbanísticos.

Teniendo en cuenta que el Reglamento de Planeamiento anterior sigue vigente

(Decreto de la Junta 7/2007, de 23 de enero), éste debe ser reinterpretado con las

prescripciones de la LOTUS, ya que contiene una importante regulación de detalle

sobre los planes territoriales. De esta manera, la previsión del artículo 16 sobre que

Los Planes Territoriales no podrán clasificar suelo, debe ser entendida como

derogada, ya que la LOTUS, en su artículo 23.2, establece literalmente que “Así

mismo (Los Planes Territoriales) habrán de delimitar las zonas de suelo rústico en las

que podrán localizarse, en su caso, nuevos desarrollos urbanísticos”. Esta

delimitación viene por lo tanto a constituirse en una clasificación, la única que cabe,

creando “suelo urbanizable”, ya que el rústico y el urbano, como se ha expuesto, son

situaciones previas definidas “ex lege”, por lo que otorga a este tipo de plan la

posibilidad de clasificar suelo, suelo urbanizable proveniente del suelo rústico. Todo

ello reforzado por la prescripción del artículo 23. 3 de la LOTUS al ordenar que las

determinaciones de carácter urbanístico de los Planes Territoriales prevalecerán, en

todo caso, sobre las de planeamiento urbanístico y será de directa aplicación desde

la entrada en vigor de aquellos.

Esta orientación viene confirmada de manera rotunda por la propia Exposición de

Motivos de la LOTUS cuando declara, al hablar de los Planes Territoriales, que:

“La confluencia de intereses sectoriales en el territorio ha dejado, en la práctica,

poca capacidad de decisión municipal sobre el mismo…se identifica la zonificación

elaborada por los Planes Territoriales como válida para establecer la clasificación,

categorización y regulación del suelo rústico”.




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El Plan territorial se aprueba por Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta, del

que se dará cuenta a la Asamblea de Extremadura.

3.3 INSTRUMENTOS DE DESARROLLO DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL.

La LOTUS es consciente de la gran singularidad del territorio de la Comunidad

Autónoma cuando declara en su Exposición de Motivos que : “La ley actual no

solamente acusa un problema coyuntural derivado del contexto de crisis económica,

sino también estructural, consecuencia de la necesidad de atender a nuestra realidad

territorial de núcleos urbanos dispersos en nuestro vasto territorio y poco poblados,

con escasa dinámica de crecimiento, en los que lo rural constituye la mayor parte de

nuestro territorio”.

Por ello, la LOTUS estrena dos nuevos instrumentos de ordenación del territorio,

esta vez de detalle, dándoles un contenido que trata de romper la visión tradicional de

los aprovechamientos o usos tradicionales del suelo rústico y, además, trata de salir

al paso para el rescate de los asentamientos humanos de naturaleza residencial o

productiva, bajo la filosofía según la cual la articulación y análisis territorial debe

comprender el ecosistema que incluye a las personas. Estos nuevos instrumentos son

“El Plan de Suelo Rústico” y “El Plan Especial de Ordenación del Territorio”.

3.3.1. EL PLAN DE SUELO RÚSTICO.

Como es habitual, la LOTUS nos proporciona un concepto legal del mismo, en su

artículo 27.1, declarando que es el instrumento de desarrollo de los Planes

Territoriales para la ordenación pormenorizada del suelo rústico de todos o parte de

los municipios de un Plan Territorial por ámbitos contiguos, con la finalidad de

asegurar la protección del interés supramunicipal en la conservación del paisaje, de

los recursos naturales, de los bienes de dominio público y del patrimonio cultural.

Se trata de un Plan de iniciativa pública, es decir, se redacta a instancia de los

municipios de su ámbito, con las mismas exigencias establecidas para instar la

redacción del Plan Territorial. Y su contenido gira en torno a tres ideas claves: a)

Categorización de la totalidad del suelo, esto es, el establecimiento de los usos que

podrán ser desarrollados; b) el régimen jurídico de cada categoría, en el sentido que

ya hemos expuesto al hablar del régimen del suelo rústico; y, c) la identificación y la

delimitación aproximada de las áreas sujetas a servidumbre para protección del

dominio público y la funcionalidad de las infraestructuras públicas.

La interacción del Plan de Suelo Rústico con el planeamiento urbanístico se

resuelve a favor de las determinaciones del mismo que se imponen a los instrumentos

de ordenación urbanística en vigor de los municipios que lo hayan asumido y, además,

serán aplicables en los municipios que carezcan de planeamiento y en los que sólo




369

posean “Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano” y no hayan solicitado su inclusión

en el correspondiente Plan de Suelo Rústico.

Se aprueba por Resolución de la Consejería competente en ordenación del

territorio y urbanismo, mediante Orden.

3.3.2. EL PLAN ESPECIAL DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO.

También el artículo 31.1 de la LOTUS contiene una definición legal de este tipo de

plan cuando decolara que es el instrumento de desarrollo de los Planes Territoriales

que tiene por objeto ampliar, regular detalladamente y complementar, o en su caso,

modificar las determinaciones de los Planes Territoriales que se establezcan.

Este tipo de plan se ejecuta mediante “proyectos de obras y planes de gestión y

de los servicios que correspondan” que serán redactados y aprobados por los

organismos administrativos competentes y entidades procedentes por razón de la

materia.

Aunque, los Planes Especiales de ordenación del Territorio pueden responder a

cualquier objeto de ordenación, la LOTUS hace expresamente referencia (art. 32) a

los asentamientos en suelo rústico (bien residenciales o productivos) que se prevean

o hayan sido identificados en los Planes Territoriales.

Se aprueban por Orden de la Consejería competente en materia de ordenación del

territorio.

3.4 LOS PROYECTOS DE INTERÉS REGIONAL: INSTRUMENTO DE

INTERVENCIÓN DIRECTA.

Los Proyectos de Interés Regional (en adelante PIRs) están definidos legalmente

en el artículo 35. 1 de la LOTUS, como “instrumento de intervención directa en la

ordenación territorial que diseña, con carácter básico, para su inmediata ejecución,

obras de infraestructura, servicios, dotaciones e instalaciones que se declaren de

interés regional debido a su peculiar utilidad pública o interés social”.

Lo cierto, es que los PIRs constituyen un instrumento complejo en la legislación

autonómica extremeña porque, si bien se encuentran regulados como un instrumento

de ordenación del territorio, descienden a ciertos contenidos propios de la planificación

urbanística al poderse dar en cualquier clase de suelo (rústico, urbanizable y urbano),

y, además, también la LOTUS, de forma indirecta, les reconoce la potestad de

establecer una “clasificación y calificación del suelo” (art. 42.2, a) de la LOTUS), y,

como ordena el artículo 40.4 de la LOTUS, “la aprobación de los PIRS producirá los

efectos propios de los planes urbanísticos, previstos en esta ley”. A la vez, este

instrumento al constituir en esencia un proyecto de obras, entran de forma clara en el




370

ámbito de la ejecución del planeamiento. Este dato atrae sobre la figura toda la

problemática de la ordenación del territorio, la planificación urbanística y la ejecución

del planeamiento, unido a diferentes incoherencias contenidas en la propia LOTUS a

la hora de su regulación.

En efecto, la Exposición de Motivos de la LOTUS declara literalmente que “no

conllevan obras de urbanización”, para, luego, establecer en el artículo 35.1, in fine

“El Proyecto debe incluir las obras de urbanización y conexión que sean necesarias

para asegurar el correcto funcionamiento de las instalaciones que sean su objeto”.

Esta incoherencia debe ser resuelta a favor de lo prescrito en el texto regulador, ya

que el valor de la Exposición de Motivos es meramente indiciaria y explicativa, pero lo

que vincula es el precepto correspondiente. En consecuencia, sí caben en los PIRs

las obras de urbanización.

La naturaleza de ordenación territorial le viene a los PIRs por su vocación

supramunicipal y por el interés regional al regular (la LOTUS utiliza el muy impreciso

término “diseña”), con carácter básico y para su inmediata ejecución, obras y servicios

en cualquier clase de suelo y comprender terrenos en uno o varios términos

municipales, con excepción de suelo rústico que tenga algún tipo de protección

especial o posea valores ambientales que sean incompatibles con el desarrollo del

correspondiente PIR (la redacción de la LOTUS en su art. 35. 2 es muy desafortunada,

al establecer: “con excepción de suelo no urbanizable protegido que tenga algún tipo

de protección…”, puesto que “el suelo no urbanizable” no existe en la LOTUS). De

forma reiterativa, el artículo 37 de la LOTUS (Cautelas) establece que cuando el suelo

rústico protegido sea objeto de un PIR, sólo podrá aprobarse cuando los usos y

actividades que contemple sean congruentes con los valores objeto de protección,

requiriendo el informe favorable (por lo tanto, vinculante) del organismo que ostente

la competencia sectorial por razón de dichos valores.

Naturalmente, como el objeto de los PIRs está establecido en su definición legal

(obras de infraestructura, servicios, dotaciones e instalaciones de interés regional) el

artículo 37 (Cautelas) establece una prohibición llena de sentido: “Los PIRs no podrán

abordar nuevos desarrollos urbanísticos”, Estos requerirán en todo caso de la

aprobación del plan urbanístico que corresponda”.

Los PIRs son, a partir de la LOTUS (art. 35.3), sólo de promoción pública, y

constituyen un instrumento versátil por la diversidad de objetos que pueden contener,

así: a) infraestructuras de comunicaciones, de telecomunicaciones, de planes

hidrológicos, de gas, de energía eléctrica, de aguas y residuos; b) equipamientos

públicos de gran relevancia territorial y ámbito supramunicipal destinados a la

provisión directa de los ciudadanos; c) instalaciones industriales y terciarias de bienes

y servicios de relevancia territorial y ámbito supramunicipal que no tengan acomodo




371

en el planeamiento urbanístico vigente; obras y servicios resultantes de la

colaboración entre Administraciones Públicas.

De acuerdo con lo ordenado por el artículo 36. 3 de la LOTUS, los PIRs se

encuentran jerárquicamente subordinados a las DOTEX y a los Planes Territoriales, a

pesar de que éstos últimos tienen un rango jurídico formal igual, es decir, ambos se

aprueban por Decreto del Consejo de Gobierno. Como expresa el artículo 36.1, las

determinaciones de los PIRS vinculan directamente a los Planes Generales

Municipales, Planes de Suelo Rústico, Planes Especiales de Ordenación del Territorio

y Planes con incidencia en la Ordenación del Territorio que les afecten, siendo

ejecutables y directamente aplicables sin que sea preciso que éstos estén adaptados.

La LOTUS, en su artículo 42, regula un régimen de caducidad/sanción que

declarará, mediante Decreto del Consejo de Gobierno, para los siguientes supuestos:

a) el incumplimiento de las condiciones impuestas en el acuerdo de aprobación; b) el

transcurso de dos años desde su aprobación definitiva sin que se hubiera iniciado su

ejecución o cuando iniciada se interrumpa, sin la concurrencia de causa justificada; c)

la imposibilidad de cumplir las previsiones contenidas en el proyecto; y, b) la

modificación sustancial de las condiciones que motivaron la ejecución del proyecto.

3.5 LOS PROCEDIMIENTOS DE ELABORACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE

ORDENACIÓN TERRITORIAL (CUADROS).

I. Procedimiento de

Elaboración de las

DOTEX

ACTOS ÓRGANOS CONTENIDO

Acuerdo de

redacción

motivado, con

objetivos y plazos,

con designación

de la dirección

técnica

Formulación

Decreto de la

Junta de

Extremadura

(DOE)

Dirección Técnica

Consejería que

ostente la

competencia de

ordenación

Elabora Memoria

con diagnóstico

del




372

territorial de

Extremadura territorio, criterios

generales,

memoria de

difusión y

participación

pública

Documentación

gráfica

A)Comisión de

Urba. Y

Ordenación del

Terr.

Informe

preceptivo y no

vinculante sobre

el avance

Avance

B)Consejero/a

que ostente la

competencia de

OT aprueba Avance y Anteproyectos

Consultas

sectoriales,

proceso

participativo

Información Consejería

Sobre el Avance 2

meses mínimo

pública en DOE

Alegaciones

Entidades

Públicas y

privadas Alegaciones, sugerencias y

Particulares Alternativas

Anteproyecto de DOTEX

Consejero/a

competente en OT

Aprueba las

DOTEX como

proyecto de ley) y

las remita a la

Asamblea para su

tramitación como

ley

Proyecto Consejo de

Gobierno

Aprobación Asamblea de

Extremadura Ley 20.1,g)

LOTUS

definitiva

de la Asamblea de

Extremadura

(DOE y BOE)




373

II. Procedimiento de elaboración de los Planes Territoriales


Requisito Consejero/a competente

Acuerdo de redacción y Audiencia a las

Corporaciones

previo (Resolución)

Locales afectadas, y plazos, nombramiento

de la Comisión de redacción

Comisión ad hoc

Memoria informativa, de

participación, de

ordenación, evaluación

ambiental, estudio

económico, normativa y

documentación gráfica

Formulación (Consejería competente O.T.)

Dirección Técnica Comisión ad hoc

Asume la dirección y garantiza

participación de todas las AAPP

afectadas y Ayuntamientos

Aprobación inicial Consejero/a competente en OT

Con las determinaciones del art . 17 del Reglamento de Planea- miento

Comisión de urbanismo Informe preceptivo no vinculante

Información pública Consejería

exposición 2 meses mínimo, en DOE

y 2 periódicos

Redacción definitiva Consejería

a la vista de sugerencias, alternativas

y reclamaciones

Informe Comisión de Urbanismo Preceptivo y no vinculante

Remisión al Consejo de Gobierno

Examina el plan territorial y decide

Aprobación definitiva Consejo de Gobierno Decreto (DOE)

III. Procedimiento de elaboración de los Planes de Suelo Rústico


Requisito Consejero/a competente

Acuerdo de redacción y a instancia de las

Corporaciones

previo (Resolución)

Locales afectadas, y plazos, nombramiento

de la Comisión de redacción

Comisión ad hoc


participación, de


ambiental, estudio






374







Con las determinaciones del art . 17 del Reglamento de Planea- miento

Comisión de urbanismo Informe preceptivo no vinculante


Audiencia municipios y exposición 2

meses mínimo, en DOE

y 2 periódicos, (en caso de

tramitación abreviada 1

mes)



y reclamaciones

Informe Comisión de Urbanismo Preceptivo y no vinculante

Aprobación definitiva Por Resolución del Consejero/a

competente en OT

Orden de la Consejería

(DOE)

IV. Procedimiento de elaboración del Plan Especial de Ordenación del Territorio.


Requisito Consejero/a competente Acuerdo de redacción

previo (Resolución) (DOE)



ambiental, estudio












375

Comisión de urbanismo

Informe preceptivo y vinculante de la

Comisión de Urbanismo

Por Resolución (DOE)


Audiencia municipios y exposición 2

meses mínimo, en DOE

y 2 periódicos, (en caso de

tramitación abreviada 1

mes)



y reclamaciones

Informe Comisión de Urbanismo Preceptivo y vinculante

Aprobación definitiva Por Resolución del Consejero/a

competente en OT

Orden de la Consejería

(DOE)

V. Procedimiento de elaboración de los PIRs

ACTOS ÓRGANOS CONTENIDOS

Requisito previo Administración competente por

razón del objeto del PIR Solicitud Declaración de

Interés Regional

Justificación, identificación de la

entidad pública promotora,

Localización de obras, término o

términos municipales,

características, impacto

ambiental, paisaje, plazos.

Estudio económico, memorias,

proyectos técnicos

Solicitud Promoción pública

Aprobación inicial

Consejería competente en razón

de la materia

Portal de transparencia de la

Junta de Extremadura

Publicación del

expediente y

documentación del

PIR

Información pública, 2 meses




376

Informe de los

municipios afectados

Valoración de las

alegaciones e

informes

Consejería competente por razón

del objeto Rectificaciones procedentes

Informe Comisión de Urbanismo Vinculante

Documentación complementaria

Presentación Art. 39 LOTUS

Aprobación Decreto Consejo de

Objeto, alcance de la declaración

de interés regional, organismo de

ejecución, modificación de la

ordenación territorial afectada,

plazos y ayudas

definitiva Gobierno (DOE)

4. EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO.

4.1. INTRODUCCIÓN.

Como ya se ha puesto de manifiesto, el sistema de ordenación territorial elegido

por la LOTUS aún tiene un segundo escalón o, si se quiere, un subsistema, que se

corresponde con la tradicional planificación municipal de la ordenación urbanística que

se despliega, bajo la legislación del Estado (Texto Refundido 7/2015), de la propia

legislación autonómica del suelo (LOTUS y REPLANEX) y, por último, bajo los

instrumentos de ordenación del territorio (DOTEX, Planes Territoriales, Planes de

Suelo Rústico, Planes Especiales de Ordenación del Territorio y PIRs.) en dos clases

de instrumentos:

a) El Plan General Municipal y sus instrumentos complementarios (Plan Especial

y Catálogo);

b) Los instrumentos de desarrollo del planeamiento: Plan Parcial, Estudio de

Detalle, Ordenanzas Municipales de Edificación y Urbanización, y las Normas





377

Del mismo modo que el supuesto de la ordenación territorial, este segundo escalón

de planeamiento urbanístico se somete a los principios a los que ya hemos aludido:

Sostenibilidad; Movilidad y Accesibilidad; Conservación del Patrimonio Cultural;

Eficiencia Energética; y, por último, Perspectiva de Género. Todo ello, de acuerdo con

los indicadores y estándares establecidos en los artículos 11 y 12 de la LOTUS, que

lo son como mínimos y deben ser recogidos en el planeamiento.

Por otro lado, el planeamiento urbanístico viene regulado en nuestro derecho de

acuerdo con ciertos principios rectores que han de estar siempre presentes, así:

a) la ordenación urbanística es una función pública que comprende la planificación

municipal mediante la ordenación, organización, ejecución y gestión de los

planes, y la regulación y control de las edificaciones, usos y actividades (art.

3.2 de la LOTUS);

b) el ejercicio de la ordenación urbanística deberá ser motivado (art. 4.1 del Texto

Refundido del Estado 7/2015), en un claro intento de reducir la discrecionalidad

administrativa, con expresión de los intereses generales a que sirve, afectando,

por ello, a la propia clasificación del suelo (suelo urbanizable) y a las cuestiones

sociales, medioambientales y de sostenibilidad a que se refiere el artículo 3 del

Texto Refundido del estado 7/2015;

c) el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su

vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación

sobre ordenación territorial y urbanística (art. 3.3 de la LOTUS: “La

ordenación… urbanística delimita las facultades y deberes del derecho de

propiedad del suelo conforme al destino de este”), no otorgándose derecho a

exigir indemnización, salvo la excepción del artículo 48, b) del Texto Refundido

del estado 7/20156;

d) la participación ciudadana, garantizando los derechos de información e

iniciativa de las personas y de las entidades constituidas para la defensa de

6 Art. 48, b: “Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten

de los siguientes supuestos: b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente

establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el

uso que no sea susceptible de distribución equitativa”.




378

sus intereses (art. 2.1, g de la LOTUS y sus correlativos del Texto Refundido

del Estado 7/2015).

Pero, junto a los anteriores, no deben perderse de vista los principios propios

de la planificación urbanística, esto es:

a) la planificación urbanística se somete a la limitación territorial del concreto

término municipal (no obstante, cabría una interpretación excepcional,

mediante la cual un Plan General Municipal pudiera extenderse a otro término

o términos municipales colindantes, por la remisión del art. 46. 2 de la LOTUS

a los Planes Territoriales -art. 22.1 de la LOTUS- por motivos de coherencia en

la planificación territorial7);

b) la flexibilización del contenido del planeamiento, diferenciando la ordenación

estructural, que establece el modelo de ciudad y su adecuación a los planes de

ordenación territorial, y la ordenación detallada que plantea la forma de la

ciudad al desarrollar las determinaciones del Plan General Estructural;

c) el principio de coordinación de competencias de las Administraciones públicas,

así como la cooperación y asistencia económica, técnica y administrativa entre

las mismas, siempre de carácter voluntario, a través de las figuras del “convenio

de colaboración” o la constitución de “consorcios”.

Conviene señalar que, teniendo en cuenta estos principios, el REPLANEX, aún

vigente en cuanto no se oponga a la LOTUS, en su artículo 23 nos proporciona una

definición normativa de lo que ha de entenderse por “ordenación urbanística”, así,

establece: “La ordenación urbanística tiene por objeto la disposición de los usos

concretos del suelo urbano, urbanizable y no urbanizable (hoy rústico) para la idónea

configuración de los espacios urbano, rústico y natural y el eficaz y funcional desarrollo

en ellos de las actividades públicas y privadas conformes con el destino del suelo,

previendo, organizando y programando, cuando proceda, los procesos pertinentes de

transformación del suelo mediante la urbanización y la edificación”.

7 El precedente se encuentra en la ya derogada LSOTEX, en su art. 69. 1: “Cuando la ordenación coherente del

desarrollo urbanístico municipal haga indispensable la de terrenos pertenecientes a término o términos

municipales colindantes, el Plan General Municipal podrá extenderse a ellos…”.




379

Independientemente de la inclusión de un tipo de suelo “el natural” que no aparece

regulado, ni en la legislación recientemente derogada, ni en la vigente (y todo parece

indicar que debe corresponderse con el suelo rústico con algún nivel de protección),

esta definición normativa pretende subrayar como esencial en el planeamiento

urbanístico “la operación de clasificación concreta de los usos del suelo” (aunque ya

se ha expuesto que otros instrumentos de ordenación, como el Plan Rústico, van

hurtando esta competencia a los planes generales municipales) conforme a los

destinos del mismo en conexión con las actividades a desarrollar, con la previsión del

procedimiento de transformación del suelo (paso de lo rural a urbano), pero, aun

siendo importante, esta definición olvida otros cometidos expresamente recogidos en

la legislación, como la delimitación del contenido concreto del derecho de propiedad,

impedir la desigual distribución de beneficios y cargas, la participación en las

plusvalías, etc.).

Sin embargo, y teniendo en cuenta lo anterior, la concepción de la “ordenación

urbanística” es de mucho calado, hasta el punto que la vigente LOTUS ha introducido

un cambio metodológico en este ámbito con respecto a la legislación anterior, de

manera que primero regula de forma genérica las determinaciones de dicha

ordenación que se predican de la propia clasificación de los instrumentos de

ordenación que realiza el artículo 44 de la propia ley, para regular con posterioridad

cada instrumento de planeamiento.

De esta forma establece dos grandes grupos de determinaciones:

1) “De ordenación estructural” cuyo objetivo es definir el modelo urbano del núcleo

y su adecuación a las políticas territoriales, por tanto, de competencia de la

Administración autonómica. Este dato sobre la competencia de la Comunidad

Autónoma, no sólo viene respaldado en la propia legislación positiva, sino que

tiene un importante fundamento jurisprudencial que ha consolidado la doctrina

según la cual la autonomía municipal es incuestionable en las determinaciones

discrecionales de los planes de ordenación urbanística que no incidan ni

afecten a asuntos o materias de interés de la Comunidad Autónoma, de manera




380

que tal autonomía municipal ha de subordinarse a la supramunicipal

comunitaria, cuando las mismas afecten a los intereses públicos de las CCAA8.

Precisamente este es el punto de inserción del valor preeminente o, si se

quiere, jerárquico, de la “ordenación estructural contenida en los diferentes

instrumentos de ordenación” y es, además el fundamento de que la LOTUS

(art. 49.3, h), arts. 51.8, 52. 6) otorgue la facultad de control de los mismos a

través de su aprobación definitiva a la Administración de la Comunidad

Autónoma, en relación con la extensa regulación sobre ordenación estructural

contenida en los artículos 45. 2 de la LOTUS y 25 del REPLANEX:

-las “directrices del modelo de evolución urbana y la ocupación del territorio: es

decir, la fijación de las normas o criterios determinantes de los elementos del

desarrollo urbano “a medio plazo” (sistemas generales, espacios libres,

equipamiento comunitario) siembre sobre la base de la sostenibilidad. Además,

este aspecto es la pieza que permite adecuar la ordenación municipal con la

política territorial de la Comunidad Autónoma expresada en la ordenación del

territorio, así como con la legislación sectorial;

-la identificación del suelo urbano y la clasificación del suelo urbanizable del

municipio: esto es, se trata de la operación realizada por los instrumentos de

ordenación mediante la que éstos sujetan un determinado terreno (por

identificación y clasificación) al régimen legal derivado de una clase y categoría

del suelo según la LOTUS (art.6 y arts. 1 a 7 del REPLANEX)

-la categorización, ordenación y regulación del suelo rústico (salvo si está

asumido un Plan de Suelo Rústico): de forma motivada, los instrumentos de

ordenación tienen la posibilidad de establecer las siguientes categorías (art. 9.2

de la LOTUS):

a) “Suelo rústico protegido”: su finalidad es la protección de valores existentes

(tales como ecológicos, naturales, paisajísticos, culturales y otros

análogos);

b) “Suelo rústico restringido” su finalidad consiste en evitar riesgos, al tratarse

8 Véase la Sentencia del tribunal Supremo de 21 de febrero de 1994, muy didáctica, y Sentencia del Tribunal

Supremo de 15 de febrero de 1999, entre otras muchas.




381

de áreas de suelo vulnerables, debiéndose evitar o limitar usos, actividades,

edificaciones y posibles desarrollos urbanísticos;

c) “Suelo rústico con asentamiento tradicional” su finalidad radica en preservar

formas tradicionales de ocupación humana;

-la delimitación de los sectores en suelo urbano y urbanizable con indicación

de objetivos, criterios y condiciones básicas de ordenación, como mínimo el

“uso global”, el aprovechamiento, las cesiones obligatorias y la modalidad de

ejecución: se trata de una delimitación “indicativa” del perímetro geométrico de

los sectores y unidades de actuación integrales o simplificadas (en suelo

urbanizable, en suelo urbano, áreas de reforma interior, actuaciones aisladas,

etc.) para su adecuación a la estructura urbana, estableciendo las secuencias

lógicas en su desarrollo. Pero, también, se trata de la división del territorio en

zonas diferenciadas según los usos, es decir, residencial, industrial, terciario,

dotacional y zonas verdes, siendo el “uso global” el genérico mayoritario

asignado a un sector o ámbito. Y, además, del régimen de cesiones

obligatorias, ha de establecerse la modalidad de gestión, es decir, la opción

entre la gestión directa por parte de la Administración competente o la gestión

indirecta a través de la figura del “agente urbanizador”.

-el señalamiento de los sistemas generales de rango supramunicipal en

desarrollo de los Planes Territoriales: como los instrumentos de ordenación,

sobre todo el Plan General Municipal, es comprensivo del territorio municipal

en toda su extensión, es frecuente, que se proyecte sobre sistemas generales

supramunicipales y sobre bienes de dominio público no municipal, es decir, de

titularidad de otras Administraciones públicas, por lo que, en consecuencia es

necesario tener en cuenta la legislación sectorial y general sobre el patrimonio

público que, en general, imponen servidumbres y limitaciones y que, a través

del procedimiento de elaboración de los instrumentos de ordenación, da

entrada a éstas Administraciones para que puedan colaborar en los mismos

(Comisión de Coordinación Intersectorial u otras Administraciones sectoriales);




382

-el señalamiento de los sistemas generales urbanos en los núcleos de

relevancia territorial (núcleos de más de 5.000 habitantes): es decir, la

definición básica para parques y jardines, equipamientos y redes,

infraestructuras que aseguren la coherencia y racionalidad del desarrollo

urbanístico y suficientemente definido para que permita la regulación detallada

de la red secundaria de reservas del suelo dotacional público. De fondo es

importante que se establezca adecuadamente ya que los sistemas generales

se imputan a toda la ciudadanía y, por ello, a cargo de la Administración,

mientras que los locales se predican de los propietarios del sector y, por ello,

se imputan a los mismos.

-la delimitación de las áreas de reparto y delimitación de sus aprovechamientos,

donde proceda: Es decir, consiste en la regulación concreta del instrumento de

equidistribución de beneficios y cargas derivados de la propia ordenación

urbanística estableciendo una división artificial de los terrenos, para asignar

luego el aprovechamiento urbanístico con la configuración de cuotas abstractas

de propiedad en el área de reparto9, pero, también, el establecimiento de usos

globales y compatibles, así como la definición de las intensidades edificatorias

y densidades residenciales máximas;

-la ordenación de tráfico intenso y aparcamientos, de acuerdo con lo dispuesto

en la Disposición Adicional Segunda de la LOTUS, intentando dar respuesta a

lo que se ha denominado el “urbanismo comercial”, esto es, dar respuestas

estructurales a los conjuntos de edificios, instalaciones, espacios públicos y

sistemas de comunicación viaria que dotan a la ciudad de áreas donde se

produce una gran afluencia de público, y que recupera el documento relativo al

“Estudio de Intensidad de Tráfico” de los Planes Parciales”, gracias a una

jurisprudencia clave de nuestro Tribunal Supremo (Sánchez Goyanes);

9 Por ello, el art. 35 del REPLANEX establece que: “El área de reparto es la superficie de suelo urbano o suelo

urbanizable comprensiva de los terrenos para los que el planeamiento urbanístico establece un mismo

aprovechamiento medio, sobre la base de una ponderación de los usos y las edificabilidades atribuidos a aquellos,

por encontrarse en circunstancias urbanísticas semejantes”.




383

-la ordenación de instalaciones y actividades peligrosas, es decir, la previsión

de la correcta localización sobre usos y actividades peligrosas, dándose

entrada a la legislación sectorial (muy profusa, tanto desde el punto de vista

estatal como autonómico) en relación con las actividades conocidas como

MINP (molestas, insalubres, nocivas y peligrosas del antiguo Reglamento de

30 de septiembre de 1961, prácticamente derogado en casi todas las CCAA.);

-los objetivos de la formulación del planeamiento de desarrollo: En efecto, los

instrumentos de ordenación general y complementarios deben fijar como

contenido mínimo de cada sector susceptible de un instrumento de ordenación

de desarrollo (Plan Parcial, Estudio de Detalle, Ordenanzas municipales y

Normas Técnicas de planeamiento) los objetivos respecto al conjunto de la

ciudad, los usos dominantes e incompatibles, las intensidades en las

operaciones de reforma interior y las unidades de actuación del suelo urbano y

el suelo urbanizable, así como la determinación del aprovechamiento medio de

los distintos sectores;

-la evaluación de la sostenibilidad urbana mediante la cuantificación de los

estándares existentes y las medidas de mejora de los indicadores urbanísticos

de sostenibilidad urbana de la Ley y, en su caso, de los Planes Territoriales;

-la identificación de los ámbitos y situaciones de fuera de ordenación derivados

de las determinaciones estructurales;

-la reserva de viviendas de protección oficial en aplicación de las políticas de

vivienda y legislación estatal, es decir, las determinaciones precisas para

garantizar que se destine a la construcción de viviendas sujetas a un régimen

de protección pública que, cuando menos, autorice a la Administración pública

para tasar su precio, u otros usos de interés social a los que sea aplicable, por

cualquier título (precio tasado de venta o alquiler), el suelo suficiente para cubrir

las necesidades previsibles en el primer decenio de vigencia del instrumento

de ordenación urbanística.




384

2) “De ordenación detallada”, que desarrollan la ordenación urbanística

pormenorizada de las determinaciones de ordenación estructural hasta el grado

suficiente que permita la ejecución. Como afirma el artículo 45.1, b) de la

LOTUS su aprobación es de competencia municipal lo que viene a constituir

una garantía de cierta autonomía local. La LOTUS, para toda clase de

instrumentos de ordenación urbanística, impone un mínimo en el contenido de

las determinaciones detalladas que son, primero, “en suelo urbano el trazado

pormenorizado del diseño urbano con viales, espacios públicos destinados a

espacios libres o dotaciones públicas y espacios privados”, y, en segundo lugar,

los “usos pormenorizados y ordenanzas tipológicas de ordenación”, y, por

último la “identificación de los ámbitos y situaciones de fuera de ordenación

derivadas de las determinaciones detalladas” (art. 45.3). Sin embargo, es el

artículo 26 del REPLANEX, establece con mayor precisión este tipo de

determinaciones que nunca puede modificar el contenido de las

determinaciones estructurales, aunque se considera que “el mero ajuste de las

delimitaciones de los sectores no se considera una modificación siempre que

no afecte a suelo rústico protegido o restringido y no afecte a una superficie

superior al 15% del suelo incluido en los sectores” (art. 48.2 de la LOTUS). De

esta forma, el contenido se perfila así:

a) El trazado de la red “secundaria” de comunicaciones propias del sector o

unidad de ejecución, detallando sus alineaciones y rasantes y las

características de su enlace con el sistema general previsto en las

determinaciones estructurales;

b) La división en zonas de ordenación urbanística10, señalando los usos

pormenorizados y ordenanzas tipológicas (altura, número de plantas sobre y

bajo rasante, retranqueos, volúmenes, etc.) mediante definición propia o por

remisión a los Criterios de Ordenación Urbanística;

10 El RPLANEX establece que: “Se define como Zona de Ordenación Urbanística (ZOU) aquella área de suelo

que presenta un tejido urbano característico y diferenciado, por disponer de un determinado uso global o un uso

pormenorizado mayoritario y tipologías edificatorias homogéneas”.




385

c) La fijación de reservas para dotaciones públicas del sistema local con los

estándares establecidos como mínimos en la propia LOTUS.

d) La división, en su caso, conforme a la regulación estructural indicativa, en

unidades de actuación, señalando para las de urbanización las condiciones

objetivas y funcionales que ordenen la secuencia de su puesta en servicio;

e) La fijación de las reservas para dotaciones públicas de acuerdo con los

estándares mínimos establecidos por la Ley;

f) La precisión de las características y el trazado de las galerías y redes de

abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y otros servicios, y su

enlace a las redes municipales (de forma optativa ya que se pueden diferir al

Proyecto de Urbanización).

g) La parcelación de los terrenos o el régimen a que deba ajustarse en función de

las tipologías edificatorias previstas para cada zona.

4.2 EL PLAN GENERAL MUNICIPAL: LA DEFINICIÓN Y LOS PRINCIPIOS

DEL PLAN GENERAL MUNICIPAL.

El artículo 46. 1 de la LOTUS establece la definición legal del PGM: “El Plan

General Municipal tiene por objeto establecer la ordenación urbanística de los

municipios de Extremadura y la planificación de su desarrollo”.

Se puede mantener que la LOTUS sigue optando por mantener la denominada

“cultura del plan”11, de manera que el PGM se encuentra en el centro del sistema de

planificación territorial y urbanística y, en consecuencia, debe tenerse por correcta la

consideración tradicional de que se trata de un instrumento que sirve para concretar

las previsiones abstractas y generales contenidas en la normativa del Estado y de la

Comunidad Autónoma en relación con un terreno determinado, esto es, un término

municipal. En este sentido, el Plan representa el clásico escalonamiento de fuentes

del derecho, es decir, la norma que de forma más precisa regula una determinada

11 A la que ya se refirió la derogada LSOTEX en su exposición de motivos.




386

situación, en la secuencia: Leyes, Reglamentos, Ordenación Territorial, Plan

Urbanístico, de donde se deriva su indiscutible naturaleza normativa.

Pero a lo anterior es necesario añadir que el PGM también es un instrumento

que sirve de cauce para que la Comunidad Autónoma (art. 148. 3ª CE) y el Municipio

(art. 140 CE) desplieguen su competencia sobre la definición del uso del suelo de

acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de

propiedad conforma a su destino (art.11.1 del Texto Refundido del Estado 7/2015 y

art. 4 de la LOTUS), por lo que en él ha de darse la necesaria colaboración entre

Administraciones públicas (principios de coordinación y cooperación).

Po otra parte, no se debe dejar de lado que el PGM también resulta enmarcado

en las previsiones del art. 3 TR 7/2015, es decir, enmarcado en el principio de

desarrollo territorial y urbano sostenible (uso racional de los recursos naturales

armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la

igualdad de trato y de oportunidades, la salud, seguridad y medio ambiente), en varios

sentidos: a) de asegurar la conservación de la naturaleza, el paisaje y el patrimonio

cultural, y se destine sólo el suelo preciso para la transformación urbanística, y se

evite la especulación; b) la ocupación eficiente del suelo, con un fuerte control público;

c) la prevención de riesgos para la seguridad y salud públicas; d) la prevención y

minimización de la contaminación del aire, el agua, el suelo y el subsuelo. No obstante,

las previsiones de la LOTUS, en ocasiones, van más allá de lo estipulado por el propio

Texto Refundido del Estado, como pone de manifiesto la regulación del artículo 10 de

la misma, a que ya hemos aludido, sobre “los criterios de ordenación sostenible”.

También, la LOTUS establece cual es la el ámbito de aplicación del PGM, es

decir, como regla general “el término municipal”, aunque, como se ha manifestado,

puede excepcionalmente ser mayor en función de algunas previsiones de los Planes

Territoriales.

Y, aún, se debe añadir que la LOTUS somete de manera expresa el PGM a dos

principios esenciales: a) la definición de la estructura y el modelo del núcleo urbano

en función de sus características; y, b) un mínimo contenido necesario (que para todos

los municipios son las determinaciones estructurales del art. 45. 2, letras a), b), c), d),

g), h) e i), y para los municipios de relevancia territorial todas las letras del art. 54.2,




387

y, además, la justificación del cálculo del aprovechamiento y los coeficientes

homogeneizadores.

Por otro lado, la regulación de la composición del PGM es dual: “El Plan General

Estructural” y “El Plan General Detallado”. El estructural, además de incorporar las

previsiones sobre las determinaciones estructurales que se proyectan sobre todos los

instrumentos de ordenación urbanística, debe contener: a) un análisis y diagnóstico

del plan desde la óptica ambiental, social y económica; b) los objetivos generales del

modelo territorial y urbano; c) las estrategias de revitalización del núcleo existente y

las alternativas de ordenación; d) las estrategias y normas de ordenación para

favorecer la cohesión social y la ordenación con perspectiva de género; y, e) las

normas, recomendaciones o criterios de desarrollo de la ordenación detallada, y el

régimen transitorio hasta la aprobación definitiva del Plan General Detallado.

Como no puede ser de otra forma, el Plan Detallado desarrolla las

determinaciones del “Estructural” y, también, está sometido al principio de “mínimo

contenido necesario” es decir, la ordenación detallada del suelo urbano y del suelo

urbanizable si lo hubiere, y la normativa de aplicación que regule la ordenación,

ejecución y gestión del plan.

4.3 LA DOCUMENTACIÓN DEL PLAN GENERAL MUNICIPAL.

Como consecuencia de la división introducida por la LOTUS en la regulación

del PGM, en estructural y detallado, se ha producido una doble regulación para la

documentación necesaria para cada uno de ellos, así se contiene la regulación para

el estructural en el artículo 47.3, y para el detallado en el art. 48. 4, siguiendo vigente

la contenida de forma más concretada por los artículos 42 a 51 del REPLANEX.

Desde luego, una pieza esencial y necesaria es la “documentación” precisa

para definir y justificar las determinaciones del PGM que se formaliza en soporte

escrito, gráfico e informático, y sobre las que se pueden realizar las siguientes

consideraciones:

a) La memoria informativa, de análisis y diagnóstico: documento de capital

importancia por estar dotado de un valor superior de naturaleza interpretativa

sobre las determinaciones del plan y su expresión gráfica. Contiene dos partes:




388

1) la memoria informativa, incluyendo el estudio de impacto ambiental, sobre

las características básicas y generales del territorio municipal en el momento

de elaboración del Plan; y, 2) la memoria de fundamentación, es decir, la

motivación del plan en la que se expresa la descripción del modelo territorial

por el que se opta (criterios básicos de ordenación estructural, criterios básicos

de ordenación detallada, densidad de tráfico y movilidad, evaluación socio-

económica cuando hay gasto público y evaluación analítico-financiera, caminos

escolares y perspectiva de género).

Como consecuencia de la amplia concepción discrecional que se le ha

otorgado a la facultad del planeamiento, “la memoria” se ha convertido en una

pieza esencial al significar la vía para cumplir la obligación legal de motivar el

planeamiento (art. 4.1 TR 7/2015: “El ejercicio de la potestad de ordenación

territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses

generales a que sirve”) convirtiéndose, por ello, en una vía para el control del

PGM ante los Tribunales de lo contencioso-administrativo (SSTS, de 25 de abril

1986, de 13 de febrero de 1992, de 18 de septiembre de 2009, entre otras).

b) Los planos de información y de ordenación: los de información tiene por objeto

conocer, de forma gráfica e informática y a escala adecuada, el punto de partida

del nuevo planeamiento que se pretende, así deberán contener: la estructura

catastral vigente, la topografía del terreno, usos, aprovechamientos y

vegetación existente, infraestructuras, redes generales de servicios y bienes de

dominio público, estado actual-zonificado-de los núcleos de población

consolidados, clasificación del suelo en el planeamiento aún en vigor y grado

de ejecución. Los planos de ordenación tienen por objeto conocer, de forma

gráfica e informática y a escala adecuada (mínimo 1:2000), la propuesta de

ordenación que va a realizar el nuevo PGM, debiendo por ello reflejar tanto las

determinaciones estructurales como las detalladas y su integración en la

estructural. Cómo mínimo deben expresar: calificación de todos los terrenos y

su destino urbanístico –en particular, los calificados para viviendas de régimen

de protección pública-, definición de la red secundaria y, en su caso, básica de

reservas de suelo dotacional público, trazados de galerías y redes (que se

pueden remitir al Anteproyecto del Proyecto de Urbanización correspondiente),




389

delimitación-si procede- de unidades de ejecución, parcelación orientativa,

afecciones, otros aspectos en beneficio de la ordenación detallada.

No se debe olvidar que su necesidad es también esencial, de manera

que su falta o insuficiencia son un motivo de control del PGM ante los Tribunales

de lo contencioso-administrativo (STS de 2 de diciembre de 2003).

c) Las normas urbanísticas y fichas de planeamiento, desarrollo y gestión: Las

normas urbanísticas contienen las reglas técnicas y jurídicas que, de forma

articulada, regulan las actuaciones urbanísticas que puedan tener lugar en el

término municipal, ya se refieran a la gestión, la edificación o la implantación

de actividades en cualquier case de suelo. Además, deberán distinguir la

ordenación estructural y las recomendaciones de desarrollo (PG estructural) de

la ordenación detallada (PG detallado).

Las normas urbanísticas son de una importancia capital porque, además

de encerrar en sus determinaciones un instrumento normativo de aplicación a

cada clase de suelo (y del mismo modo las fichas cuando contengan

determinaciones normativas “ex novo”), se constituyen en el elemento que

dirime las posibles contradicciones entre las diferentes determinaciones del

plan (por ejemplo, diferencias entre la parte gráfica y la parte literaria del PGM),

de acuerdo con lo declarado jurisprudencialmente. El REPLANEX establece un

contenido mínimo prolijo de las normas urbanísticas para cada clase de suelo,

pero, quizás, debe destacarse el contenido mínimo, independientemente de su

remisión a las Ordenanzas Municipales de Policía, Edificación y Urbanización,

de las Normas Urbanísticas Generales, así deben contener: a) la regulación

común a los distintos usos de desarrollo posible en cada clase de suelo; b) la

regulación general de tipologías y sistemas de medición de los parámetros

edificatorios, establecimiento de condiciones de habitabilidad y dimensiones de

los elementos constructivos; c) la regulación general de los elementos

constitutivos de la red básica de reservas; d) el régimen de protección y las

servidumbres de los bienes de dominio público ubicados en el término

municipal; e) las fichas resumen individualizadas a cada zona, unidad de

actuación y sector; f) las instrucciones aclaratorias de los documentos que




390

integren el plan; g) el régimen transitorio del planeamiento anterior y asumido

por el nuevo y la edificación existente; h) el sistema de conexión entre las

normas urbanísticas y las transitorias y las determinaciones representadas

gráficamente en la planimetría a que unas y otras se refieran.

d) El Catálogo de Bienes Protegidos: este instrumento documental tiene unas

características propias muy acusadas y novedosas, siendo de gran importancia

en el Derecho Urbanístico de Extremadura, aunque curiosamente la LOTUS lo

silencia en el contenido documental mínimo del PGM (arts. 47.3 y 48. 4), sin

embargo, el artículo 52. 1 de la LOTUS lo define como: “Los Catálogos son

instrumentos complementarios de ordenación urbanística que complementan

las determinaciones del planeamiento relativas a la conservación, protección o

mejora del patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural,

arqueológico, etnográfico y similares”.12

Tradicionalmente, como consecuencia de la regulación contenida en el

ya derogado para Extremadura Reglamento de Planeamiento de 1978 (RD

2159/1978) donde se le calificaba como “Documento Complementario del

planeamiento especial” (“mero documento” dice la STS de 9 de abril de 1984),

se ha venido manteniendo su naturaleza de mero registro administrativo (en el

mismo sentido que el Catálogo de Montes, por ejemplo) para la inmatriculación

de determinados bienes urbanísticos. Sin embargo, parece ya imposible

mantener esta posición desde la entrada en vigor del REPLANEX, donde,

además de su función documental y de registro, parece contener un valor

normativo indiscutible, ya que: 1) El art. 84 de forma indubitada ordena que:

“regulan la conservación, rehabilitación y protección de los bienes inmuebles y

espacios…”, es decir, crea derecho objetivo aplicable para los bienes que

queden inmatriculados en el mismo, lo que se corrobora por el art. 88 del mismo

Reglamento al regular las “Determinaciones de los Catálogos”, es decir, normas

sobre conservación, rehabilitación y protección”, que naturalmente

12 El art. 85 contiene una regulación más detallada y nos expresa en qué consiste su verdadera función: “Los

Catálogos de Bienes Protegidos identifican y regulan la conservación, rehabilitación y protección de los bienes

inmuebles y los espacios considerados de interés artístico, histórico y paleontológico, arqueológico, etnológico,

arquitectónico o botánico, y los conceptuados bien como determinantes o integrantes de un ambiente

característico o tradicional, bien como representativos del acervo cultural común o por razones paisajísticas”




391

desarrollarán (secundum legem) o, en su caso, complementaran (intra legem)

la legislación sectorial correspondiente; 2) tanto el artículo 52.3de la LOTUS

como el propio reglamento regulan un procedimiento de aprobación del

Catálogo que puede coincidir con el del Plan de Suelo Rústico, el del PGM

(Plan Parcial, sólo en el REPLANEX), Plan Especial, pero, también, puede

aprobarse independientemente por las normas establecidas en un futuro

reglamento, aunque, en todo caso, con “informe previo” de la Comunidad

Autónoma con un régimen de silencio positivo. Por ello, el Catálogo tendrá el

valor normativo que corresponda al Plan de que forme parte debiendo siempre

figurar en el PGM, pero también puede tener valor normativo

independientemente, cuando no forme parte de un concreto plan de ordenación

urbana; 3) por último, para su aprobación el reglamento impone una

documentación mínima exactamente igual a la de los planes de urbanismo, es

decir: Memoria informativa y justificativa, Estudios complementarios, Planos de

información y de situación, Fichas individuales, Normativa de aplicación y

Planos prospectivos.

El artículo 52.2 de la LOTUS establece que las determinaciones del

catálogo relativas a los bienes de interés cultural y a los bienes incluidos en el

inventario del patrimonio histórico y cultural de Extremadura serán

determinaciones de ordenación estructural, mientras que el resto tienen la

consideración de determinaciones detalladas. Por último, el Registro de Bienes

y Espacios Catalogados se gestiona en la Dirección General de Urbanismo y

Ordenación del Territorio (art. 6. 2, h) Decreto 314/2007, de 26 de octubre.

4.4 EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL PGM.

PROCEDIMIENTO APROBATORIO DEL PGM

PROCEDIMIENTO I (Aprobación conjunta plan estructural y detallado)

Municipio

Acuerdo de redacción de PGM Formulación

Aprobación,

Alcalde (art. 21.1,

a) LBRL,

liderazgo político)

Municipio

Aprobación del avance del

PGM estructural, y Documento

de inicio de trámite ambiental con remisión Avance, por Municipio, Alcalde o Pleno




392

al órgano ambiental

Municipìo

Aprobación Inicial del PGM estructural

y Plan detallado

suspensión de licencias Pleno del A.

2 años máximo

Pleno del A.

Municipio

Información pública no inferior

a 45 días

Pleno del A.

Municipio

Remisión potestativa a la CCI, o

solicitud de informes sectoriales

(3 meses)

Órgano Ambiental

Evaluación ambiental (máximo 4 meses)

Órgano ambiental de

la Junta de Extr.

Municipio

Aprobación provisional del Plan estructural y

detallado, junto con Evaluación Ambiental Pleno del A.

Junta de

Extremadura

Aprobación definitiva del PGM

estructural

Consejería

Competente

Junta de Extremadura Informe sobre PGM detallado Dirección General

Municipio

Aprobación definitiva del PGM

detallado

Pleno del A.


Publicación del PGM en DOE

PROCEDIMIENTO II (REDACCIÓN INDEPENDIENTE DEL PGM ESTRUCTURAL Y DETALLADO

PROCEDIMIENTO I

Municipio Acuerdo de redacción del PGM Alcalde

Municipio

Aprobación del Avance del PGM

Estructural y Documento inicio de

Tramitación ambiental Alcalde o Pleno

Municipio

Aprobación inicial PGM

estructural

Suspensión de licencias

(máximo 2 años) Pleno

Municipio

Información Pública (no

inferior a 45 días)

Pleno

Municipio

Remisión potestativa a CC o

Solicitud de informes sectoriales (tres meses desde

Solicitud) Pleno

Junta de

Extremadura

Evaluación ambiental No superior a 4

meses Órgano ambiental de

la Junta




393

Municipio

Aprobación provisional del

PGM estructural y

evaluación ambiental

Pleno

Junta de

Extremadura

Aprobación definitiva PGM

estructural

Consejería

competente

Junta de

Extremadura

Publicación en el DOE

II. PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL PGM DETALLADO

Municipio

Aprobación inicial PGM

detallado

(no más de 1 año

desde el Plan

estructural)

Pleno del A.

Municipio

Información pública No inferior a 1 mes Pleno

Municipio Solicitud de informes sectoriales

(se evacúan en 3 meses)

Órganos públicos

competentes

Municipio

Aprobación Provisional Pleno


Informe vinculante de

afectación al PGM

estructural

Dirección

General

Junta Extremadura

Informe

vinculante

medioambi

ental DG medio

ambiente

Municipio

Aprobación definitiva Pleno

Junta de

Extremadura

Publicación en el DOE

4.5 LOS EFECTOS DE LA APROBACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE

PLANEAMIENTO GENERAL.

La LOTUS, en su artículo 50, establece una extraña diferenciación en la

regulación de los efectos de la aprobación del Plan Estructural y del Plan Detallado,

cuando en puridad son los mismos. En efecto, para ambos cuerpos del Plan General

una vez aprobado:

a) Vincula los terrenos, edificaciones, construcciones e instalaciones al destino

que resulte de las determinaciones del plan, de manera estructural y detallada,

pero un proceso de “legis executio”, es decir, una concreción de la regulación

abstracta y general, contenida en el Texto Refundido del Estado y en la LOTUS,

sobre un determinado territorio, logrando así su ordenación urbanística;




394

b) La declaración en situación de fuera de ordenación de las edificaciones,

construcciones o instalaciones de acuerdo con las reglas del artículo 142 de la

LOTUS. En efecto, esta calificación supone incluir a tales bienes bajo un

régimen congelado, ya que no se permite realizar obras de consolidación,

aumento de volumen, modernización o que permitan un incremento de su valor

desde la óptica de la expropiación. Sin embargo, si se permiten las pequeñas

reparaciones que exija la higiene, el ornato y la propia conservación del

inmueble;

c) La obligatoriedad del cumplimiento de sus disposiciones por todas las

personas o entidades, esto es, como consecuencia de que gran parte del Plan

General Municipal tiene valor de norma, por lo que su vinculatoriedad obliga,

de acuerdo con el principio de legalidad, a su cumplimiento tanto por parte de

las Administraciones públicas como por los particulares;

d) La ejecutoriedad de sus determinaciones a los efectos de la aplicación por la

Administración pública de los medios de ejecución forzosa, lo que pone de

manifiesto que parte del contenido de los PGMs poseen un valor de acto

administrativo;

e) La declaración de utilidad pública e interés social y la necesidad de ocupar

terrenos, edificaciones, etc., a efectos de expropiación forzosa;

f) La publicación integra del Plan estructural y del Plan detallado.

4.6 LA VIGENCIA, LA EXTENSIÓN Y LA REVISIÓN DE LOS

INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO GENERAL.

También el artículo 50 de la LOTUS establece la vigencia indefinida de los

instrumentos de planeamiento General, una vez cumplidos los requisitos de

aprobación y publicación, pero como consecuencia del factor de dinamismo social que

implica el propio planeamiento urbanístico sobre los territorios concretos, la ley

establece mecanismos para poder alterar el contenido del mismo, a partir del primer

año de su vigencia (salvo para su adaptación a los Instrumentos de Ordenación

Territorial), a través de la revisión y la modificación, aunque esta ley no nos dice

cuando procede una u otra.




395

Pero, en un intento de limitación de la discrecionalidad administrativa, la LOTUS

exige que para el supuesto de la revisión se deben dar las condiciones que el PGM

determine y siempre que concurran dos circunstancias: a) la modificación del modelo

urbano definido, y/o b) la modificación que por sí misma o por acumulación de las

aprobadas desde su vigencia, impliquen un incremento superior al 50 por ciento del

suelo.

De esta orientación se puede extraer, siguiendo nuestra tradición legislativa

sobre esta materia y la propia regulación del REPLANEX, que la revisión consiste en

la alteración de los objetivos del plan, así como de las determinaciones relativas a la

definición del esquema de la articulación territorial y a cualesquiera de los criterios

territoriales básicos a que se refieren los artículos 11 y 17 del citado Reglamento,

mientras la modificación consiste en cualquier alteración de las determinaciones de

los instrumentos de ordenación territorial distinta de la que deba tener lugar en forma

de revisión de éstos.

Claro está que de la naturaleza normativa de los planes, éstos se estructuran

bajo el principio de jerarquía normativa, lo que determina que la alteración de un plan

de rango superior produzca la adaptación del plan inferior, esto es, si se altera o entra

en vigor un plan de ordenación territorial se debe adaptar la ordenación urbanística.

Cualquiera de los dos conceptos, modificación o revisión, deben llevarse a cabo

a través de los trámites prescritos para la aprobación del instrumento de ordenación

urbanística, imponiéndose para el PGM el correspondiente documento refundido de

manera que se mantenga actualizado (art. 50.4 de la LOTUS).

4.7 EL PLAN ESPECIAL.

El artículo 51 de la LOTUS contiene la definición legal del Plan Especial al

establecer que: “Los Planes Especiales son los instrumentos complementarios de

ordenación que tienen por objeto la implantación o regulación pormenorizada de usos

o actividades urbanísticas especiales en cualquier clase de suelo. Podrán formularse

en desarrollo de los instrumentos de ordenación urbanística, o con carácter

independiente, y podrán contener determinaciones estructurales y detalladas”.




396

El Plan Especial es un instrumento de gran potencialidad y que viene a romper

la visión jerarquizada del planeamiento urbanístico general, a pesar de la utilización

en su definición del término “desarrollo”, ya que puede modificar tanto las

determinaciones estructurales como las detalladas del Plan General Municipal; y,

además, puede tener carácter independiente (autónomo), pero ciñéndose a un listado

establecido por la LOTUS (art. 51.2), por lo que, en realidad, se intenta establecer una

tipología de los mismos, expresando las distintas funcionalidades a que están

dirigidos, de manera que pueden establecer, adecuándose a la ordenación territorial:

a) la ordenación y protección de conjuntos históricos, zonas arqueológicas y

cualquier otro ámbito declarado “Bien de Interés Cultural”;

b) la ordenación de la movilidad y la accesibilidad;

c) la ordenación de actividades turísticas o productivas;

d) el desarrollo de actuaciones de rehabilitación, renovación y regeneración

urbanas;

e) el desarrollo de sistemas generales;

f) la protección del paisaje;

g) la regulación de asentamientos en suelo rústico;

h) cualquier otro análogo.

El REPLANEX (art. 75) deja bien sentado que el Plan Especial complementa,

desarrolla o mejora, en este último caso modificando, las determinaciones del

planeamiento general, por lo que el instrumento se sitúa con claridad dentro de la

subdivisión de la ordenación urbanística. En consecuencia, este tipo de plan se

encuentra inserto en la potestad de planeamiento, por lo tanto, se trata de una función

pública y, por ello, corresponde la promoción, tramitación y aprobación a las

Administraciones públicas, aunque, y de forma expresa, el art. 126 RPLANEX permite

a los particulares “promover” los Planes Especiales de Ordenación cuando formen

parte de un “Programa de Ejecución” o acompañen una “Actuación de Rehabilitación

Integrada”.




397

4.7.1 LOS TIPOS REGLAMENTARIOS DEL PLAN ESPECIAL.

La regulación reglamentaria de este instrumento permite establecer que existe

un “régimen general de determinaciones para los distintos tipos del Plan Especial”, y

un “régimen específico de determinaciones” según el tipo de Plan Especial.

Se debe tener en cuenta que los Planes Especiales pueden ser de “Desarrollo”

y de “Complemento y/o Mejora (modificativo)”, lo que nos dará el sentido de las

determinaciones que debe incluir cada tipo de Plan Especial. De esta manera se

puede establecer que el Plan Especial de desarrollo lo es del planeamiento existente

(PGM), por lo que sólo determinará la “ordenación detallada”. El Plan Especial de

complemento (porque falten determinaciones en el PGM) y/o de mejora (modificativo)

contendrá determinaciones tanto de ordenación estructural como de ordenación

detallada.

Teniendo en cuenta la regulación de los PERIs, parece claro que la

determinación estructural sobre “el modelo territorial” que contiene el PGM es

intocable por parte del Plan Especial, en cierta medida al ser deudor de las previsiones

de Ordenación Territorial, por lo cual se convierte en un límite al complemento y/o a

la modificación estructural realizada por este último. Por lo demás, el art. 77

REPLANEX ordena que: “Los Planes Especiales de Ordenación establecen las

mismas determinaciones que los instrumentos de planeamiento que complementen,

mejoren o modifiquen, sin perjuicio de las determinaciones específicas que demanda

su objeto concreto…”.

El RPLANEX establece todo un listado de determinaciones específicas por

cada tipo de Plan Especial. Así:

a) Plan Especial Dotacional: ha de establecer cuantas determinaciones

idóneas sean necesarias para el cumplimiento del objeto (crear y ampliar

reservas de suelo dotacional), refiriéndose a todo tipo de equipamiento

público no previsto en el PGM en cualquier clase de suelo y cuyo impacto

territorial no exija la formulación de un PIR;

b) Plan Especial de Infraestructuras y Comunicaciones: ha de incluir




398

-el control de la incidencia territorial que produzca,

-la regulación de retranqueos a los predios colindantes y accesos a los

mismos,

-la regulación de conexiones o enlaces entre vías públicas,

-las previsiones que faciliten la implantación selectiva de instalaciones para

mejora de la funcionalidad de las infraestructuras y vías de comunicación,

-las medidas que restrinjan la implantación o el desarrollo urbanístico

perturbador del uso público de las dotaciones,

-las medidas para la modernización de los medios e infraestructuras de

saneamiento o abastecimiento,

-la protección y regularización de caminos, sendas y veredas, precisos para

la accesibilidad de los conjuntos naturales o urbanos;

c) Plan Especial Paisajístico, Ambiental o Natural: ha de incluir las

determinaciones sobre los usos del suelo mediante las previsiones que se

recogen previamente en la legislación sectorial (así la Ley autonómica

8/1988 –modificada por la Ley 9/2006- de conservación de la naturaleza),

en garantía de la sostenibilidad y la conservación de los procesos

ecológicos esenciales;

d) Plan Especial de protección y conservación de inmuebles, conjuntos o

jardines de interés cultural o arquitectónico: han de incluir

-la identificación de los elementos de interés cuya preservación se pretende,

-la regulación de la composición y el detalle de construcciones o jardines,

-la ordenación de la estructura parcelaria que ha de preservar la histórica,

salvo que se justifique su alteración,

-las previsiones sobre plantación y conservación de especies vegetales

características del lugar;




399

e) Plan Especial de usos protegidos (vinculación de áreas, parcelas, solares

a construcción o rehabilitación de viviendas u otros usos sociales de

naturaleza pública): ha de incluir

-la identificación de áreas, parcelas, solares vinculadas al régimen de

protección oficial o pública,

-el régimen de protección de los terrenos de acuerdo con la normativa

sectorial,

-las medidas para la conservación, estética y funcionalidad en caso de

rehabilitaciones,

-la regulación de la composición y los detalles constructivos y jardines, en

caso de rehabilitación;

4.7.2 REFERENCIA AL PLAN ESPECIAL DE REFORMA INTERIOR

(PERI).

La LOTUS ya no hace ninguna referencia específica al Plan Especial de

Reforma Interior, quedando un tanto difuminado en la clasificación de finalidades de

este instrumento complementario que recoge el artículo 51. 2 de la misma (conjuntos

históricos, zonas arqueológicas, movilidad, actividades turísticas o productivas,

rehabilitación, renovación, regeneración urbana, etc.), pero como puede elaborarse

en cualquier clase de suelo, conviene entresacar aquel cuya finalidad se proyecta

sobre áreas concretas de suelo urbano que se denomina Plan Especial de Reforma

Interior , siguiendo la terminología del REPLANEX , estableciendo dos reglas: una

material y otra funcional, sobre el ámbito del mismo, de forma que el PERI

comprenderá una manzana (como mínimo), un barrio y hasta un núcleo urbano

completo (art. 65.1), pero atendiendo a criterios de racionalidad y justificando su

coherencia con la integración del entorno urbano inmediato (art. 65.2).

De acuerdo con el artículo 63 del REPLANEX, la finalidad del PERI es

“renovar”, “mejorar” o “preservar”, para lo cual se rescata de nuestra legislación

tradicional (Real Decreto 2329/1983, de 28 de julio, rehabilitación del patrimonio

residencial y urbano) dos conceptos jurídicos: a) el “Área Integrada”, es decir, los




400

terrenos urbanizados cuya urbanización sea preciso “completar”, o “renovar” o

“sustituir”; y, b) el “Área de rehabilitación preferente”, es decir, los terrenos de suelo

urbano a “recuperar” o “revitalizar” del patrimonio arquitectónico y urbano existente.

Como consecuencia de la raquítica regulación del PERI en la LOTUS (art. 51.2,

d), de donde se podría extraer una clasificación, según se trate de operaciones de

rehabilitación, de renovación o de regeneración urbanas), el REPLANEX, con una

regulación mucho más extensa, se ve obligado a proporcionar una clasificación de los

PERIs y, por ello, un régimen jurídico diferenciado, de manera que pueden existir:

a) PERIs de Desarrollo, cuyo objeto es el clásico de los PERIs en nuestra

tradicional legislación urbanística que concreta las determinaciones del PGM

estableciendo la ordenación detallada del ámbito que comprenden,

determinaciones que vienen concretadas en el art. 26 REPLANEX (regulación

general de la ordenación detallada). Naturalmente, en estos supuestos, la

ordenación estructural contenida en el PGM se despliega de forma jerárquica

sobre las determinaciones detalladas del PERI.

b) PERIs de Mejora cuyo objeto, más radical, es acomodar la ordenación detallada

y, en su caso, los criterios y objetivos establecidos por el PGM a nuevas

circunstancias relevantes sobrevenidas urbanísticamente, modificando una y,

en su caso, otros para optimizar la calidad ambiental o la cohesión social del

espacio urbano, adecuar la capacidad de servicio de las dotaciones públicas o

potenciar la utilización del patrimonio edificado. En estos supuestos los PERIs

son normativamente tan poderosos como el PGM, rompiéndose la

jerarquización entre planes urbanísticos, por el criterio de la especificidad, ya

que, además de modificar los criterios y objetivos de la ordenación detallada del

PGM, pueden modificar la ordenación estructural del mismo (art. 25

REPLANEX), aunque deba justificarse tal modificación, incluso, como

importante novedad, pueden reclasificar el suelo rústico en suelo urbanizable

(aunque con la terminología anterior a la LOTUS “reclasificar terrenos de suelo

no urbanizable común como suelo urbano no consolidado”), aunque todo ello

sometido a la limitación de respetar “las directrices definitorias del modelo de

evolución urbana”.




401

4.8 LOS INSTRUMENTOS DE DESARROLLO DEL PLANEAMIENTO.

4.8.1. EL PLAN PARCIAL.

Como ha sido tradicional en nuestro Derecho urbanístico el Plan Parcial se

configura en la normativa extremeña como un instrumento de desarrollo del

planeamiento general y, a la vez, responde a los principios del planeamiento

urbanístico que se han señalado (es una función pública, requiere motivación,

sometido a la flexibilidad, se abre a la participación ciudadana, etc.). Quizás, la

característica más señalada del Plan Parcial es su sometimiento a las

determinaciones estructurales del PGM, que viene a desarrollar, y siempre ha de ser

previo al mismo, como con buen criterio ha venido a introducir el artículo 53.2 de la

LOTUS y que se reedita en el artículo 52. 2 RPLANEX. Aunque, como se ha dicho, el

Plan Parcial forma parte de la función pública propia del Municipio, admite la

posibilidad de que los particulares puedan promover el mismo para el supuesto de que

forman parte de un “Programa de Ejecución”, figura híbrida de nuevo cuño en la

normativa de Extremadura, que determina y organiza la actividad de urbanización

sobre un espacio concreto y estableciendo unas condiciones para su gestión, siendo

esto así gracias a lo dispuesto en el artículo 53. 3 de la LOTUS al disponer que: “Los

Planes Parciales señalarán el carácter indicativo de aquellas determinaciones que

puedan ajustarse o alterarse mediante los instrumentos de gestión o ejecución, sin

precisar una modificación”. De esta manera, existe la opción de que cuando el Plan

Parcial se contenga en una operación compleja del “Programa de Ejecución” se

pueden diferir las determinaciones detalladas al “Anteproyecto” o, en su caso, al

“Proyecto de Urbanización” correspondiente sobre la precisión, para el sector o para

las unidades de actuación, de las características y el trazado de las galerías y redes

de abastecimiento de aguas, alcantarillado, energía eléctrica y otros servicios, así

como su enlace con las redes municipales existentes.

El artículo 53 de la LOTUS establece la definición legal de este tipo de plan, al

declarar que: “Los Planes Parciales son los instrumentos de ordenación urbanística

que tienen por objeto establecer o modificar la ordenación detallada de un sector de

suelo urbano o de suelo urbanizable, con las determinaciones precisas para habilitar

la ejecución”. Teniendo en cuenta esta dualidad y, además, la regulación contenida en




402

el artículo 52.1 del REPLANEX, se puede establecer la siguiente clasificación de los

Planes Parciales:

a) el Plan Parcial de desarrollo detallado del PGM, por no contener este

último las determinaciones de ordenación detallada para un sector

completo de suelo urbano o urbanizable, convirtiéndose así en el

presupuesto normativo de la ejecución del planeamiento;

b) el Plan Parcial que modifica o mejora el PGM, modificando las

determinaciones de su ordenación detallada, aunque siempre para

mejorar (optimizar) la calidad ambiental del espacio urbano o la

capacidad de servicio de las dotaciones públicas, con respeto al

modelo estructural definido en el PGM, y como establece ahora el

REPLANEX “cuando así lo justifiquen circunstancias socio-

urbanísticas sobrevenidas” (art. 53.3). Pero no podrá, en ningún caso,

modificar las determinaciones estructurales establecidas en el PGM,

salvo ajustes en la delimitación del sector que no supongan una

diferencia de más del 15% de la superficie total del sector. Ello

significa que la LOTUS se ha hecho eco de la corriente doctrinal sobre

la especialidad o competencia de los planes urbanísticos que vienen

a matizar el principio de jerarquía entre los mismos (sólo vincula la

ordenación estructural), flexibilizándolo, lo cual, también, fue acogido

por la Jurisprudencia (STS de 2 de junio de 1992 y STS de 15 de

febrero de 1999).

En cualquier caso los Planes Parciales se despliegan sobre un sector

delimitado a partir y sobre la base de la incorporación de viales completos, tanto de la

red básica como secundaria, ejes medios de manzana o elementos fisiográficos de

relevancia con adecuación racional de los perímetros a la estructura urbana y

territorial propuesta por el PGM, sin depender de las lindes de la propiedad

preexistente. Como es lógico, el Plan Parcial es el instrumento urbanístico encargado

de definir la imagen final, en un sector concreto, de la ciudad (el urbanismo urbano

como declaraba la Exposición de Motivos de la derogada LSOTEX).




403

En cuanto a las determinaciones que el Plan Parcial debe contener, el artículo

53.5 de la LOTUS, ordena que serán:

a) la delimitación del ámbito abarcando un sector previsto en el PGM y, en su

defecto, su delimitación de acuerdo con los criterios establecidos en el

artículo 5.6 (Administración Actuante; Unidad de Actuación,

Aprovechamiento Objetivo, Aprovechamiento Subjetivo, Aprovechamiento

Medio, Aprovechamiento Preexistente y Excedente de Aprovechamiento).

Además, en los sectores de suelo urbanizable deberán incluirse los

sistemas generales adscritos y las obras de conexión o refuerzo con las ya

existentes, externas al ámbito del sector;

b) la ordenación detallada del sector estableciendo la asignación de usos y

tipologías que favorezcan la diversidad y la cohesión social, reserva de

terrenos para zonas verdes. Espacios libres y otras dotaciones públicas.

Incluirá la delimitación de una o varias Unidades de Actuación Integral para

su ejecución y gestión.

Los Planes Parciales se formalizan, en soporte escrito, gráfico e informático, a

través de los documentos correspondientes, tales como la Memoria Informativa y

Justificativa; Planos de Información; Normas Urbanísticas; Catálogo de Bienes

Protegidos, en su caso; Planos de Ordenación; y los estudios que garanticen el

cumplimiento del derecho a la accesibilidad universal.

4.8.1 EL ESTUDIO DE DETALLE.

De acuerdo con lo establecido por el artículo 54 1 de la LOTUS, los Estudios de Detalle

“son instrumentos complementarios de la ordenación urbanística cuyo objeto es

concretar, modificar o reajustar, en el ámbito de manzanas o unidades urbanas

equivalentes, alguna o todas de las siguientes determinaciones de ordenación

detallada establecidas por el planeamiento general o de desarrollo:

a) Las alineaciones y rasantes de las edificaciones y viarios, excluidos los

sistemas generales;




404

b) La ordenación y composición de volúmenes, alturas y fachadas de las

edificaciones, así como la eficiencia energética;

c) La ordenación y regulación de las actuaciones de las actuaciones

urbanísticas encaminadas a garantizar la accesibilidad universal, cuando se

ocupen espacios públicos de manera permanente.”

Es decir, en la consideración tradicional, se conceptúan como “planeamiento

urbanístico” y, por ello, se trata de normas o disposiciones generales. Este aspecto

tiene una cierta importancia, al menos desde el punto de vista procesal, ya que su

régimen de impugnación no es el de los actos administrativos sino el de las normas

administrativas, por lo que, en buena doctrina, no cabe la usual interposición de

recurso potestativo de reposición, algo que se suele ignorar por parte de los Tribunales

de lo contencioso-administrativo.

Por otra parte, desde la óptica del denominado “planeamiento en cascada”, los

Estudios de Detalle constituyen el último escalón del mismo, de ahí sus

peculiaridades, es decir, están sometidos a la jerarquía del Plan que concreta,

modifica o reajusta, y, además, éste tiene que prever expresamente su formulación,

así el artículo 92. 1 REPLANEX: “No podrán aprobarse Estudios de Detalle fuera de

los ámbitos o supuestos concretos para los que su formulación haya sido prevista, con

regulación expresa, por el Plan General Municipal, el Plan Parcial de Ordenación o el

Plan Especial de Reforma Interior correspondiente”. Pero, al mismo tiempo, los

Estudios de Detalle, están limitados competencialmente, esto es, sólo pueden regular,

en el marco de los planes indicados: a) las alineaciones, rasantes y viarios; b) los

volúmenes, alturas, fachadas, eficiencia energética; y, c) la accesibilidad universal.

Este objeto o potestad de los Estudios de Detalle se delimita tanto por la

Ley, como con más rigor por el REPLANEX, al establecer expresa y

negativamente lo que en ningún caso puede regular éste instrumento

urbanístico, por lo demás, complementario o de desarrollo, así, no puede: a)

modificar el destino urbanístico del suelo; b) incrementar el aprovechamiento

urbanístico del suelo, y, c) suprimir, reducir o afectar negativamente la

funcionalidad de las dotaciones públicas, aunque el reglamento, haciéndose

eco de las aportaciones jurisprudenciales, añade que “Las determinaciones de




405

los Estudios de Detalle en ningún caso podrán ocasionar perjuicio a terceros,

ni alterar las condiciones de ordenación de los predios colindantes” (art. 92. 4

REPLANEX).

Quizás la novedad más importante en la regulación de los Estudios de Detalle

radique en la utilización por parte del art. 54. 1 LOTUS de los términos “concretar”,

“modificar” y “reajustar” ya que ello implica un cierto reconocimiento de la facultad

de regular “ex novo”, es decir, una regulación innovadora de algo no ordenado por

el Plan que es desarrollado por los Estudios de Detalle. El RPLANEX así parece

entenderlo, ya que de la mano de su art. 92.3, los Estudios de Detalle podrán crear

nuevos viales o calificar suelo para el establecimiento de las dotaciones públicas

que precisen la remodelación tipológica o morfológica del volumen ordenado,

como ya habían adelantado algunas Sentencias del Tribunal Supremo.

Por último, es necesario señalar que es en la regulación reglamentaria de los

Estudios de Detalle donde se establece el concepto jurídico de “Manzana” y

“Unidad Equivalente Completa”, así: a) la superficie de suelo, edificado o sin

edificar, delimitada externamente por vías públicas o, en su caso, por espacios

libres públicos por todos sus lados; y b) la superficie de suelo delimitada por vías

o espacios libres públicos al menos en el 50% de su perímetro y que, con entera

independencia de estar o no edificada o de ser o no edificable en todo o en parte,

cumpla una función en la trama urbana equivalente a la manzana.

4.8.2 LAS ORDENANZAS MUNICIPALES DE EDIFICACIÓN Y

URBANIZACIÓN.

La LOTUS, en su artículo 55, ha optado por potenciar de forma clara la

“regulación municipal” clásica, es decir, las Ordenanzas Municipales con el propósito

de aligerar los contenidos de los instrumentos de ordenación urbanística que no

tengan por objeto la regulación de los usos concretos del suelo, haciéndolo extensivo

a los ámbitos de la formulación de proyectos, ejecución material, entrega y

mantenimiento de las obras y servicios de urbanización. Por ello, establece su

definición legal al disponer que: “Las ordenanzas municipales de edificación y

urbanización tienen la finalidad de regular las aspectos morfológicos y ornamentales

de las edificaciones, las condiciones de las obras de edificación y urbanización, y las




406

condiciones de las actividades susceptibles de autorización, todo ello sin contradecir

ni modificar las determinaciones del Plan General Municipal”.

Se debe dejar constancia de que, como es ya tradicional, la ley divide este tipo

de Ordenanzas en las de “edificación” y en las de “urbanización”. La característica

común de ambas es que se adoptan conforma a la legislación de régimen local, es

decir, forman parte de la potestad reglamentaria de los Ayuntamientos (art. 4 del RD

2568/86, de 28 de noviembre, aprobatorio del ROF), correspondiendo al Pleno su

aprobación (art. 22.2, d) de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local). Es necesario

dejar sentado que las de Edificación tienen por objeto los aspectos morfológicos

(incluidos los estéticos) y otros aspectos (externos a la ordenación urbanística) de la

edificabilidad con sometimiento jerárquico a la regulación correspondiente sobre

salubridad, habitabilidad y calidad de las construcciones y edificaciones,

especialmente a la Ley del Estado 38/1999, de 5 de diciembre de Ordenación de la

Edificación (modificada por Ley 24/2001, de 27 de diciembre, y por Ley 53/2002, de

30 de diciembre) y la Ley extremeña 3/2001, de 25 de abril, de la calidad, promoción

y acceso de la vivienda y sus normas de desarrollo, debiendo ser, a la vez, compatibles

con el planeamiento. Las de Urbanización deben ajustarse a las regulaciones

sectoriales de los distintos servicios públicos y, en su caso a los “Criterios de

Ordenación Urbanística” de la Consejería competente.

4.8.3 Las Normas Técnicas de Planeamiento.

El artículo 56 de la LOTUS introduce esta novedad en el derecho urbanístico

extremeño, calificándolo, en la Exposición de Motivos de la Ley, como un instrumento

de desarrollo del Planeamiento, y será contenido en una Orden de la Consejería

competente en la materia, elaborada a propia iniciativa de la correspondiente

Dirección General o a propuesta de colectivos profesionales, previo informe de la

Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio, con sometimiento a información

pública por un mes. En principio, todo ello parece indicar que nos encontramos ante

una norma de rango reglamentario dirigida al aspecto material de la elaboración y

ejecución de los planes. Sin embargo, del texto del precepto de la LOTUS “tendrán

por objeto la determinación de recomendaciones y criterios orientativos” se debe

extraer que se trata de instrucciones de carácter interpretativo, de dudosa vinculación




407

normativa, como así lo declara de forma expresa la Exposición de Motivos “…con el

objeto de facilitar la interpretación de esta ley”.

El precepto señala algunos aspectos sobre los que debe recaer “calidad y

soluciones de planeamiento”, criterios sobre los procesos de participación, cohesión

social, perspectiva de género, urbanismo inclusivo, movilidad, metodologías de

incorporación de determinaciones de planeamiento, etc., pero sometidos a una

cláusula abierta “cualquier otra solución de interés general en el ámbito de la

elaboración y ejecución de los planes”13.

5. CONCLUSIONES.

Primera.- La LOTUS plantea un sistema de planificación de arriba abajo, apoyada

en un núcleo de principios de “Ordenación Sostenible” (contenidos en el art. 10 de la

LOTUS: Sostenibilidad, movilidad y accesibilidad, conservación del patrimonio

cultural, eficiencia energética y perspectiva de género).

Segunda.- Se regula por la nueva ley dos nivelas de ordenación: a) el primero se

corresponde con la planificación supramunicipal de titularidad de la Comunidad

Autónoma, e integra, por un lado, la “Ordenación Territorial General”, es decir, las

Directrices de Ordenación Territorial y los Planes Territoriales, cuyo objeto consiste

en asegurar una ordenación y organización racional del territorio, y, de otro, “la

Ordenación Territorial de Desarrollo”, esto es, el Plan de Suelo Rústico, el Plan

especial de Ordenación del Territorio. Junto a esta distinción, se incluye un

instrumento, ya conocido, de intervención directa de la Comunidad: los Proyectos de

Interés Regional para la ejecución de obras que permitan usos o actividades con

vocación supramunicipal; b) mientras el segundo, se corresponde con el nivel de la

planificación municipal, de la ordenación urbanística, que se estructura en un

planeamiento estructural y otro de detalle, conforme a su regulación, que es el Plan

General Municipal que, a su vez, posee unos instrumentos complementarios del

planeamiento general que son “Los Planes Especiales” y los “Catálogos”. Pero, como

no podía ser de otra forma, la LOTUS también regula lo que ahora se denominan

13 Sobre este complicado tema, puede verse la magnífica tesis doctoral de TARRÉS VIVES, Marc: “Normas

técnicas y ordenamiento jurídico” Universidad de Girona (2001), en especial págs. 250 en adelante.




408

“instrumentos de desarrollo general cuyo objeto es establecer o modificar

determinaciones de ordenación detallada: Planes Parciales, Estudios de Detalle,

Ordenanzas Municipales y Normas Técnicas de Planeamiento.

Tercera.- La planificación del territorio viene regulada como una “función pública”,

de competencia de la Comunidad Autónoma (art. 7.2 del Estatuto de Autonomía);

ahora bien, enmarcada, de acuerdo con una temprana Jurisprudencia constitucional,

con un límite por arriba, esto es, la existencia de competencias a favor del Estado que

condicionan la “ordenación del territorio” (ya desde la STC n.º 149/1991, FJ 1º) y otro

límite por abajo, es decir, el reconocimiento del contenido esencial de la autonomía

municipal garantizada institucionalmente. La planificación del territorio como función

pública es ejercida por los diferentes órganos de la Comunidad de Extremadura bajo

el “principio de coordinación”, principio constitucional recogido en el artículo 103.1 de

la CE y en el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público, pero este respeto a la “autonomía local” es dudoso, en tanto que ya

no es obligada la participación de las entidades locales en el procedimiento de

elaboración de las Directrices de Ordenación Territorial, bastando con un “informe no

vinculante” de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio sobre el avance

de dichas Directrices (art. 19.1, b) de la LOTUS) y, tampoco, se requiere la

colaboración de las Administraciones locales, en los otros instrumentos de ordenación

del territorio, ya que es suficiente con una “audiencia expresa” a los municipios

afectados en el procedimiento de aprobación de los Planes Territoriales. En definitiva,

la legislación sobre ordenación del territorio en Extremadura ha apostado por lo que

se conoce como una coordinación orgánica, o a través de órganos administrativos,

con el objetivo claro de proceder a una importante simplificación de los procedimientos

administrativos en la elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación

territorial.

Cuarta.- Todos los instrumentos de ordenación territorial pueden contener tres

tipos de determinaciones: “de aplicación directa” y, por ello, vinculan en todos sus

términos; “Directrices”, esto es, vinculantes en cuanto a los fines que luego serán

concretadas por las Administraciones públicas según la correspondiente competencia;




409

“Recomendaciones” es decir, orientaciones que deben seguir las Administraciones

públicas y los mismos ciudadanos.

Quinta.- Se introduce un nuevo instrumento el Plan de Suelo Rústico que realiza

la ordenación pormenorizada del suelo rústico de todos o parte de los municipios de

un Plan Territorial por ámbitos contiguos, con la finalidad de asegurar la protección del

interés supramunicipal. Su ámbito será coincidente con el del Plan Territorial que

desarrolla o parte de él, se aprobará por “Resolución” (Orden de la Consejería) del

Cargo que ostente la titularidad de la competencia en materia de ordenación del

territorio.

Sexta.- La planificación urbanística se corresponde con la tradicional planificación

municipal que se despliega, bajo la legislación del Estado (Texto Refundido 7/2015),

de la propia legislación autonómica del suelo (LOTUS y REPLANEX) y, por último,

bajo los instrumentos de ordenación del territorio (DOTEX, Planes Territoriales, Planes

de Suelo Rústico, Planes Especiales de Ordenación del Territorio y PIRs.) en dos

clases de instrumentos:

a) El Plan General Municipal y sus instrumentos complementarios (Plan Especial

y Catálogo);

b) Los instrumentos de desarrollo del planeamiento: Plan Parcial, Estudio de

Detalle, Ordenanzas Municipales de Edificación y Urbanización, y las Normas


Séptima.- Se puede mantener que la LOTUS sigue optando por mantener la

denominada “cultura del plan”14, de manera que el PGM se encuentra en el centro del

sistema de planificación territorial y urbanística y, en consecuencia, debe tenerse por

correcta la consideración tradicional de que se trata de un instrumento que sirve para

concretar las previsiones abstractas y generales contenidas en la normativa del

Estado y de la Comunidad Autónoma en relación con un terreno determinado, esto

es, un término municipal. En este sentido, el Plan representa el clásico

escalonamiento de fuentes del derecho, es decir, la norma que de forma más precisa

14 A la que ya se refirió la derogada LSOTEX en su exposición de motivos.




410

regula una determinada situación, en la secuencia: Leyes, Reglamentos, Ordenación

Territorial, Plan Urbanístico, de donde se deriva su indiscutible naturaleza normativa.

Octava.- También, la LOTUS establece cual es la el ámbito de aplicación del

PGM, es decir, como regla general “el término municipal”, aunque, como se ha

manifestado, puede excepcionalmente ser mayor en función de algunas previsiones

de los Planes Territoriales. Y, aún, se debe añadir que la LOTUS somete de manera

expresa el PGM a dos principios esenciales: a) la definición de la estructura y el

modelo del núcleo urbano en función de sus características; y, b) un mínimo contenido

necesario (que para todos los municipios son las determinaciones estructurales del

art. 45. 2, letras a), b), c), d), g), h) e i), y para los municipios de relevancia territorial

todas las letras del art. 54.2, y, además, la justificación del cálculo del

aprovechamiento y los coeficientes homogeneizadores.

Novena.- Por otro lado, la regulación de la composición del PGM es dual: “El

Plan General Estructural” y “El Plan General Detallado”. El estructural, además de

incorporar las previsiones sobre las determinaciones estructurales que se proyectan

sobre todos los instrumentos de ordenación urbanística, debe contener: a) un análisis

y diagnóstico del plan desde la óptica ambiental, social y económica; b) los objetivos

generales del modelo territorial y urbano; c) las estrategias de revitalización del núcleo

existente y las alternativas de ordenación; d) las estrategias y normas de ordenación

para favorecer la cohesión social y la ordenación con perspectiva de género; y, e) las

normas, recomendaciones o criterios de desarrollo de la ordenación detallada, y el

régimen transitorio hasta la aprobación definitiva del Plan General Detallado. Como

no puede ser de otra forma, el Plan Detallado desarrolla las determinaciones del

“Estructural” y, también, está sometido al principio de “mínimo contenido necesario”

es decir, la ordenación detallada del suelo urbano y del suelo urbanizable si lo hubiere,

y la normativa de aplicación que regule la ordenación, ejecución y gestión del plan.




411

6. ABREVIATURAS.

Art.: Artículo.

CAEX: Comunidad Autónoma de Extremadura.

CCAA: Comunidades Autónomas.

CCI: Comisión de Coordinación Intersectorial.

CE: Constitución Española de 1978.

DP: densidad de población.

DOE: Diario Oficial de Extremadura.

DOTEX: Directrices de Ordenación Territorial.

DV: Densidad de viviendas.

FJ: Fundamento jurídico.

LOTUS: Ley de Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de Extremadura.

LSOTEX: Ley de Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.

OT: Ordenación del territorio.

PG: Plan General.

PGM: Plan General Municipal.

PERI: Plan Especial de Reforma Interior.

PIRs: Proyectos de Interés Regional.

RD: Real Decreto.

REPLANEX: Reglamento de planeamiento de Extremadura.

ROF: Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones

Locales.




412

SDG: Suelo destinado a dotaciones públicas del sistema general.

SDL: Suelo destinado a dotaciones públicas del sistema local.

STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.

STS: Sentencia del Tribunal Supremo.

TR: Texto Refundido del Estado.

ZOU: Zona de Ordenación Urbanística.

ZVG: Zonas verdes del sistema general, urbano o supramunicipal.

ZVL: Zonas verdes del sistema local.


el nuevo planeamiento territorial y urbanÍstico de

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