el dÍa sin carro en bogotÁ d.c. y la injusticia de la
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EL DÍA SIN CARRO EN BOGOTÁ D.C. Y LA INJUSTICIA DE LA
CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA: LAS LOCALIDADES DE LA CAPITAL
RESPIRAN AIRES DISTINTOS
DANIELA GARCÍA AGUIRRE
PREGRADO EN DERECHO
FACULTAD DE DERECHO
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
BOGOTÁ D.C.
NOVIEMBRE 2017
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TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 3
1. CALIDAD DEL AIRE EN LAS CIUDADES ............................................................... 6
1.1. Calidad del aire: generalidades ............................................................................... 6
1.2. Calidad de aire en las ciudades ............................................................................... 8
1.3. Material Particulado .............................................................................................. 11
1.4. Estado de la Calidad del Aire en Bogotá .............................................................. 13
1.5. Políticas de Calidad del Aire en Bogotá en los últimos 10 años .......................... 16
2. JUSTICIA AMBIENTAL COMO PILAR PARA MEJORAR LA CALIDAD DEL
AIRE DE LA CIUDAD ........................................................................................................ 18
2.1. Justicia ambiental y derecho en Colombia ............................................................ 18
2.2. Contenido de la justicia ambiental ........................................................................ 20
3. LA INJUSTICIA DE LA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA EN BOGOTÁ ...... 24
3.1. La contaminación del aire en Bogotá no es homogénea ....................................... 25
3.2. La heterogeneidad de las condiciones socioeconómicas en las localidades de
Kennedy y Usaquén .......................................................................................................... 32
3.3. Enfermedades respiratorias por mala calidad del aire .......................................... 34
4. JUSTICIA AMBIENTAL Y LA POLÍTICA DEL DSC .............................................. 36
4.1. Acciones para satisfacer la justicia ambiental ...................................................... 37
4.2. El DSC y la ausencia de la justicia ambiental ....................................................... 38
4.3. ¿Qué requiere una política pública con justicia ambiental? .................................. 41
CONCLUSIONES ................................................................................................................ 43
REFERENCIAS .................................................................................................................... 47
TABLA DE ILUSTRACIONES Y MAPAS ........................................................................ 50
3
INTRODUCCIÓN
Las altas concentraciones de contaminantes atmosféricos generadoras de mala calidad del
aire en las ciudades son en gran medida un efecto del tráfico vehicular.1 Como consecuencia,
la calidad de vida de los ciudadanos en varias ciudades de Latinoamérica se ha visto
deteriorada. En este sentido, ha sido reconocido que “[l]a mala calidad del aire constituye
una amenaza para la salud, el bienestar social y el desarrollo económico a nivel mundial y en
la región de América Latina y el Caribe.”2 Lo anterior, teniendo en cuenta que la
contaminación no sólo causa muertes y enfermedades prematuras, sino que altera la
economía de los países en desarrollo y las dinámicas de su desarrollo económico y social3.
Desde el año 2007 diferentes estudios referentes a la calidad del aire han permitido establecer
que el contaminante de mayor preocupación para la ciudad de Bogotá es el material
particulado. Como explicaré más adelante, este material es producto de la quema de
combustibles fósiles y tiene algunos efectos en la salud de quienes están expuestos a él.
Informes de calidad del aire como el del IDEAM (2007-20104) y el segundo boletín sobre
contaminación atmosférica de 20165 han establecido que el material particulado sobrepasa
tanto los límites máximos permisibles establecidos por la resolución 610 de 2010, como las
concentraciones recomendadas por la guía de Calidad del Aire de la OMS6. No obstante es
importante resaltar que esta contaminación no es homogénea a lo largo de la ciudad. Es decir,
las concentraciones de material particulado son mayores en el suroccidente de la ciudad que
en el nororiente de la misma. Kennedy, Puente Aranda y Carvajal son estaciones que superan
1 Clean Air Institute. La Calidad del Aire en América Latina: Una Visión Panorámica. 2012. p. 10. 2 Ibíd. p. 31. 3 Ibíd. 4 IDEAM. Informe del Estado de la Calidad del Aire en Colombia (2007-2010). Bogotá D.C. Publicación aprobada por el Comité de Comunicaciones y Publicaciones del IDEAM. Diciembre de 2012. Disponible en: http://documentacion.ideam.gov.co/openbiblio/bvirtual/022433/CALIDADDELAIREWEB.pdf 5 IDEAM. Segundo boletín sobre contaminación atmosférica: Colombia 2016. En: Documentación IDEAM. (en línea) Publicación aprobada por el Comité de Comunicaciones y Publicaciones del IDEAM. Noviembre de 2016. http://documentacion.ideam.gov.co/openbiblio/bvirtual/023669/Segundo_boletin_contaminacion_atmosferica.pdf. (citado el 11 de abril de 2017). 6 Organización Mundial de la Salud. Guías de calidad del aire de la OMS relativas al material particulado, el ozono, el dióxido de nitrógeno y el dióxido de azufre. 2006. Disponible en: http://www.who.int/phe/health_topics/outdoorair/outdoorair_aqg/en/ .p. 11.
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usualmente el promedio anual de PM10 establecido en la resolución 610 de 2010, contrario
a estaciones como Usaquén y Guaymaral7.
Ahora, como lo señalaré más adelante en esta tesis, las políticas públicas de calidad del aire
en general y específicamente en Bogotá, no han incluido un criterio de justicia ambiental en
su construcción. En este sentido, el día sin carro (en adelante DSC) - quizás la medida más
conocida que busca mejorar la calidad del aire de Bogotá – es indicativa de ello. Esta política
pública8 nacida en el 2000 determinó que el primer jueves del mes de febrero de cada año no
estaría permitida la circulación de vehículos automotores ni motos en la ciudad. No obstante,
en el estudio de los elementos de las políticas públicas de Bogotá promovidas para disminuir
la contaminación del aire, demostraré cómo la política del DSC no sólo no cumple con su
propósito sino que, además, desconoce de manera abierta las condiciones socioeconómicas
de las personas que soportan las cargas de la mala calidad del aire. Este estudio de caso me
permite alertar con argumentos a los tomadores de decisiones sobre lo injusto e inequitativo
de las consecuencias que genera la promoción de políticas públicas para disminuir la calidad
del aire que no tienen en cuenta el criterio de justicia ambiental para construirlas. Esto
teniendo en cuenta que, quienes viven en sectores de alta contaminación industrial y
transporte público, por ejemplo, no encuentran beneficio alguno en políticas como el DSC.
En este trabajo busco mostrar cómo esta ausencia contribuye a una distribución inequitativa
de las cargas generadas por la contaminación en sectores poblacionales de la ciudad
socioeconómicamente desventajados. En este sentido, esta tesis tiene como propósito
plantear la justicia ambiental como un criterio central para la formulación de políticas
públicas de calidad del aire que busca evitar la generación de consecuencias discriminatorias
e injustas.
7 Ideam. Ob cit, p. 105. 8 “Las políticas públicas son acciones de gobierno con objetivos de interés público que surgen de decisiones sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad, para la atención efectiva de problemas públicos específicos, en donde participa la ciudadanía en la definición de problemas y soluciones”. Corzo, Julio Franco. Diseño de Políticas Públicas, 22 de septiembre de 2014. IEXE, Escuela de Políticas Públicas. México.
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Para el desarrollo de esta tesis debe entenderse la justicia ambiental como un principio
integrado por dos elementos: “la demanda de justicia distributiva, o reparto equitativo de
carga y beneficios, en virtud de un principio de equidad ambiental” […]; y una demanda de
justicia participativa, esto es, “un reclamo de participación significativa de los ciudadanos,
especialmente, de quienes resultarán efectiva o potencialmente afectados por una
determinada decisión o actividad[…]”9.
A partir de lo anterior, busco responder ¿cómo la justicia ambiental como criterio de
formulación de políticas públicas de calidad del aire en Bogotá puede evitar distribuciones
inequitativas de lo efectos y cargas ambientales consecuencia de la contaminación y de la
implementación de dichas políticas? En este orden, busco ofrecer algunos elementos de
análisis que permitan plantear preguntas que tengan en cuenta los posibles efectos injustos o
discriminatorios de las políticas públicas que buscan mejorar la calidad del aire de Bogotá.
Para probar esta tesis, primero haré referencia a la importancia de la calidad del aire en las
ciudades y su efecto en la salud, teniendo en cuenta los estándares de la Organización
Mundial de la Salud. Acá será importante entender no sólo porqué es significativo hablar de
calidad del aire en las ciudades sino cuál es el estado de la calidad del aire en Bogotá. En esta
misma parte, expondré brevemente las políticas públicas que han buscado mejorar la calidad
del aire de la ciudad.
En segundo lugar, expondré la justicia ambiental como un criterio o principio base en la
formulación de políticas públicas que puede contribuir significativamente a evitar las
consecuencias injustas en la implementación de las mismas, basado en el reconocimiento de
la participación y la distribución de los efectos en la población.
9 Corte Constitucional, Sentencia C-389/16, Referencia: expediente D-11172. veintisiete (27) de julio de dos mil dieciséis (2016). Bogotá, D.C. Otras sentencias que apoyan este concepto son la T-294 de 2014 y la T-227 de 2017.
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En tercer lugar, presentaré los efectos distributivos de la calidad del aire de Bogotá y cómo
estas injusticias devienen, además, de una relación entre factores socioeconómicos y la
contaminación atmosférica. Así pues, pretendo demostrar que el suroccidente de la ciudad
cuenta con una peor calidad del aire que el nororiente de la misma, lo cual responde también
a situaciones socioeconómicas diferentes.
Luego haciendo uso del DSC como caso de estudio, evidenciaré cómo no considerar
diferencias socioeconómicas de las poblaciones en quienes recaen los efectos de la
contaminación en el momento de formular las políticas públicas, genera injusticia ambiental
que, en últimas, impone más cargas ambientales para los menos favorecidos. Finalmente,
busco extraer elementos constitutivos de la justicia ambiental que deban tenerse en cuenta
para formular políticas públicas de calidad del aire con consecuencias justas.
Para desarrollar esta tesis usé fuentes documentales, datos de entidades estatales, y estudios
nacionales e internacionales que, desde una perspectiva interdisciplinaria en virtud de mi
formación como ingeniera ambiental, me permitieron hacer un análisis aplicado de la justicia
ambiental para el caso particular de la contaminación del aire de Bogotá y la política pública
del DSC.
1. CALIDAD DEL AIRE EN LAS CIUDADES
1.1. Calidad del aire: generalidades
La contaminación del aire o contaminación atmosférica es la consecuencia de fenómenos
complejos que se producen por múltiples causas asociadas a la actividad humana y a la
emisión de sustancias a la atmósfera, las cuales alteran la composición en la cual se desarrolló
la vida10. Es decir, la contaminación ambiental es la introducción de sustancias físicas,
químicas o biológicas que hacen que el aire, suelo o agua se alteren y dejen de ser aptos o
seguros para el uso. La contaminación ambiental también refleja la alteración de las
10 Observatorio de la Sostenibilidad en España. Calidad del aire en las ciudades, clave de sostenibilidad urbana. 2007. Disponible en: http://www.upv.es/contenidos/CAMUNISO/info/U0669360.pdf. p. 23.
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concentraciones primigenias de los ambientes, de tal manera que la exposición a estos sea
nocivo para la salud de la población.
Son dos las fuentes de emisiones de contaminantes al aire: naturales y antropogénicas. Las
emisiones naturales devienen de la actividad geológica del planeta (volcanes), incendios
forestales y descomposición de materia orgánica; por su lado, las emisiones antropogénicas
son, principalmente, todas aquellas producidas por procesos de combustión y quema de
combustibles fósiles11.
La contaminación atmosférica de origen antropogénico, es decir, la alteración de las
condiciones del aire previas a la revolución industrial como consecuencia de acciones
humanas, es un fenómeno que nos acompaña desde el auge de dicha revolución. No obstante,
sus efectos apenas empezaron a ser visibles y examinados desde mediados del siglo XX con
casos hito como el de Londres (diciembre de 1952)12. Gracias a que la calidad del aire ahora
es vigilada con mayor detalle, ya no se presentan las altas concentraciones de contaminantes
usuales en los años 60 y 70. Sin embargo la constante exposición, por ejemplo diaria, por
largos periodos de tiempo a concentraciones más bajas de contaminantes como material
particulado y ozono, representa hoy un problema crítico para la salud13.
El ser humano ha estado expuesto a fuentes antropogénicas de contaminación del aire desde
que aprendió a quemar biomasa14 para producir fuego; no obstante fue la quema de
combustibles fósiles la que hizo de la contaminación del aire un problema de salud pública15.
En épocas de altos niveles de contaminación atmosférica es necesario tomar medidas tales
como el monitoreo constante de los contaminantes, divulgar información en materia
11 Ibíd. p. 195. 12 Rosales-Castillo, José Albert. Et. Al. Los efectos agudos de la contaminación del aire en la salud de la población: evidencias de estudios epidemiológicos. En: Salud Publica Mex nov/dic 2001;43:544-555. [Citado 11 de abril de 2017]. Disponible en: http://scielo.unam.mx/scielo.php?pid=S0036-36342001000600005&script=sci_arttext En este caso murieron más de 12.000 personas como consecuencia de una niebla tóxica de smog que cubrió a Londrés. 13 Ibíd. 14 Es decir, la materia orgánica vegetal o animal aprovechable como combustible. 15 Etze, Ruth A. Et. Al. Contaminación del Aire. En: Impacto de los Desastres en la Salud Pública. Bogotá D.C. Organización Panamericana de la Salud, 2000. p. 337-353, p. 338
8
ambiental y de salud, identificar zonas de alta contaminación y producir la regulación
pertinente16.
1.2. Calidad de aire en las ciudades
Como consecuencia de las actividades humanas a partir de la revolución industrial, la quema
de combustibles fósiles, las emisiones derivadas de actividades industriales y sistemas de
transporte, de la mano del crecimiento rápido de las ciudades, hemos generado cambios en
la composición de la atmósfera que ha conducido a una contaminación que afecta
directamente la salud de las personas17. En ambientes urbanos, la contaminación es
primordialmente el resultado de la quema de combustibles fósiles de fuentes como el sector
transporte y la industria18. En particular, el deficiente planteamiento de los sistemas de
transporte en las ciudades y la mala calidad de los combustibles son algunos de los factores
que contribuyen de manera sustancial a las emisiones de contaminantes. Es por esto que las
áreas de las ciudades con mayor incidencia de tráfico y congestión sufren en mayor medida
las consecuencias de la mala calidad del aire19.
La calidad del aire está directamente asociada a la calidad de vida de las personas en un
centro urbano20. Al respecto, Néstor Rojas sostiene que un aire contaminado es un indicador
de bajo bienestar debido a las afectaciones que puede producir en la salud de los ciudadanos.
En América Latina y el Caribe las altas concentraciones de contaminantes en el aire impactan
la calidad de vida de los ciudadanos por considerarse “[…] una amenaza para la salud, el
bienestar social y el desarrollo económico a nivel mundial y en la región de América Latina
y el Caribe.”21 Lo anterior, teniendo en cuenta que la contaminación no sólo causa muertes y
enfermedades prematuras, sino que altera la economía de los países en desarrollo y las
16 Ibíd, p. 347-349. 17 Observatorio de la Sostenibilidad en España. Op. cit. p. 22. 18 Clean Air Institute. La Calidad del Aire en América Latina: Una Visión Panorámica. 2012. p. 10. 19 Ibíd. 20 Rojas, Néstor. Aire y Problemas ambientales de Bogotá. Documento de diagnóstico. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. 2006. p. 1. 21 Ibíd. p. 31.
9
dinámicas de su desarrollo económico y social22.
Esta alteración en la economía se ve representada en los costos de atención médica en que
debe incurrir el Estado ante la presencia de enfermedades respiratorias, y los días laborales
no trabajados como consecuencia de las incapacidades médicas. En casos de bronquitis
crónica las incapacidades pueden alcanzar hasta los 10 años23. Así pues, las afectaciones en
la salud provocadas por la mala calidad del aire implican millones de dólares anualmente
tanto en costos médicos, como en la pérdida de productividad. Al respecto, el Banco Mundial
ha estimado “que la parte de la economía afectada por tales emisiones, representa hasta el
2% del Producto Interno Bruto (PIB)”24.
En consideración a lo anterior y con el objetivo de controlar las concentraciones de los
contaminantes para mantener los niveles bajos y generar un mínimo nivel de afectación en la
salud, la Organización Mundial de la Salud (OMS) desarrolló una guía para la calidad del
aire25. Esta guía se basa en fuerte evidencia científica de los impactos en la salud generados
por contaminantes específicos a determinadas concentraciones, y busca establecer la
concentración máxima a la cual puede exponerse un individuo. No obstante, los estándares
adoptados por los países varían según su capacidad tecnológica, económica y social, otros
factores políticos y los riesgos en la salud de los ciudadanos26. Según la OMS el 87% de las
muertes anuales atribuibles a la mala calidad del aire son habitantes de países de ingreses
bajos y medios, de tal manera que “[l]as últimas estimaciones de la carga de morbilidad
reflejan el importantísimo papel que cabe a la contaminación del aire en las cardiopatías y
las defunciones prematuras27”.
22 Ibíd. 23 Cifuentes et al. Urban Air Quality and Human Health in Latin America and the Caribbean. 2005, p. 46-47 24 Ibíd. p. 10. 25 Organización Mundial de la Salud. Guía de la calidad del aire de la OMS relativa al material particulado, el ozono, el dióxido de nitrógeno y el dióxido de azufre. 2005. 26 Clean Air Institute. Op. cit. p. 31. 27 Organización Mundial de la Salud. Calidad del aire ambiente (exterior) y salud. Septiembre 2016. Nota descriptiva. Tomado de: http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs313/es/
10
En un comunicado en septiembre del 2016, la OMS afirmó que la mortalidad atribuible a la
contaminación del aire en ciudades asciende a unas 3 millones de personas al año como
defunciones prematuras, a causa de la exposición de pequeñas partículas o material
particulado que causa cáncer y otras neumopatías y cardiopatías28. De hecho, para el 2012,
las estimaciones indicaban que “6,5 millones de muertes (11,6% de todas las muertes
mundiales) estuvieron relacionadas con la contaminación del aire tanto de interiores como
de exteriores”29.
La mala calidad del aire afecta la salud de toda la población pero, de manera particular, afecta
a poblaciones vulnerables como niños y niñas menores de 5 años, adultos mayores de 65 años
y personas que padezcan de alguna condición respiratoria especial, reduciendo su esperanza
de vida, y aumentando las enfermedades cardiovasculares y respiratorias30. El Observatorio
de la Sostenibilidad en España afirma que “[e]n Europa entre un 1,8% y 6,4% de las muertes
en niños de 0 a 4 años son debidas a la contaminación atmosférica en ambiente exterior”31.
Es importante resaltar que la contaminación atmosférica genera un incremento en los índices
de mortalidad y morbilidad, contribuye a la aparición de ataques de asma, bronquitis, ataques
al corazón, perjudica el desarrollo de la capacidad pulmonar de los niños y genera
enfermedades pulmonares y cardiovasculares crónicas32.
Así pues, la contaminación atmosférica no es sólo una problemática ambiental que pueda
comprenderse de manera aislada a los habitantes sobre todo en las grandes urbes, sino un
factor determinante en la calidad de vida de las personas debido a su impacto en la salud33.
De hecho, la OMS considera la contaminación del aire como un elemento prioritario que
28 Ibíd. 29 Organización Mundial de la Salud. 27 de septiembre de 2016. Tomado de: http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2016/air-pollution-estimates/es/
30Observatorio de la sostenibilidad en España. Op. cit. p. 36. 31 Ibíd. 32 Ibíd. p. 37. 33 IDEAM. Informe del Estado de la Calidad del Aire en Colombia (2007-2010). Bogotá D.C. Publicación aprobada por el Comité de Comunicaciones y Publicaciones del IDEAM. Diciembre de 2012. p. 14. Disponible en: http://documentacion.ideam.gov.co/openbiblio/bvirtual/022433/CALIDADDELAIREWEB.pdf
11
incide en la salud de la población a nivel mundial, como lo indiqué anteriormente34. En
atención a lo anterior, los agentes que alteran la calidad del aire han sido clasificados como
contaminantes criterio, o aquellos que afectan la salud inmediatamente desde su inhalación.
Estos contaminantes criterio “[…] son regularmente medidos en estaciones de monitoreo y
controlados en las emisiones de fuentes antropogénicas, a través de normas de calidad del
aire y normas de emisión35”, lo cual ha permitido conocer las concentraciones de los
contaminantes que inciden en la vida de los ciudadanos.
Para entender cómo la calidad del aire de las ciudades afecta la salud y el medio ambiente,
aquella ha sido clasificada en seis contaminantes criterio llamados así por su impacto crítico
en la vida de los ciudadanos. Uno de los seis contaminantes criterio identificados es el
material particulado36, al cual le daré especial énfasis tal como explico a continuación.
1.3. Material Particulado
El material particulado es una mezcla de partículas sólidas y líquidas presentes en el aire que
respiramos37. Estas partículas tienen distintos tamaños y formas, y pueden estar compuestas
de químicos, algunos con propiedades carcinogénicas. El material particulado puede ser
emitido directamente por una fuente como combustión en automóviles, quema de diésel en
buses y camiones de carga, actividades industriales, obras de construcción, vías
despavimentadas que generan resuspensión de partículas, chimeneas, humo de cigarrillo,
quema de biomasa y minería; no obstante, partículas de otros tamaños pueden formarse tras
complejos procesos químicos en la atmósfera38.
34 Organización Mundial de la Salud. Calidad del aire ambiente (exterior) y salud. Septiembre 2016. Nota descriptiva. Tomado de: http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs313/es/
35 Ibíd. p. 2 36 Ibíd. p. 1. 37 Clean Air Institute. Ob. cit. p. 11. 38 Ibíd.
12
De acuerdo a los estudios de Rojas, el material particulado es el contaminante más complejo
por sus características de tamaño, composición química, transformaciones en la atmósfera y
por la forma en que interactúa con otros contaminantes39. Este contaminante es medido
comúnmente como PM10, que incluye todas las partículas de diámetro aerodinámico inferior
a 10 micrómetros, y PM2.5 o partículas finas, las cuales son producto principalmente de
procesos de combustión. Estas partículas finas son de gran importancia para entender las
afectaciones en salud por contaminación del aire debido a que no sólo son inhalables, sino
que se depositan fácilmente en las vías respiratorias inferiores y los alvéolos pulmonares.
Adicional a estas dos formas en las que se ha medido el material particulado, están las
partículas ultrafinas que tiene la capacidad de entrar al torrente sanguíneo y provocar
enfermedades cardiovasculares40.
Algunos de los efectos en la salud provocados por el material particulado son asma,
bronquitis e infecciones respiratorias; además, en poblaciones sensibles tales como niños
menores de 5 años y adultos mayores se presentan enfermedades cardiacas y arritmia41. Las
partículas presentes en el aire tienen efectos en la salud humana pues no sólo se encuentra
directamente relacionado con la aparición de enfermedades respiratorias, sino que puede
agravar otras enfermedades como el asma. Por otro lado, estas partículas también pueden
generar enfermedades cardiovasculares como infarto del miocardio, aumento de la
coagulación sanguínea y elevación de presión arterial y frecuencia cardiaca. En cuanto a las
partículas PM2.5 estas son más peligrosas debido a que, por su diámetro, son capaces de
llegar hasta los alvéolos pulmonares y causar cáncer. Así mismo, las partículas ultrafinas o
de diámetro menor a 0,1micrómetros pueden inclusive penetrar en el torrente sanguíneo42.
En suma, en relación con sus efectos en la salud, el PM10 puede llegar hasta las vías
respiratorias bajas, el PM2.5 puede alcanzar las zonas de intercambio gaseoso, y las
39 Ibíd. p. 2. 40 Ibíd. p. 3. 41 IDEAM. Informe del Estado de la Calidad del Aire en Colombia (2007-2010). Bogotá D.C. Publicación aprobada por el Comité de Comunicaciones y Publicaciones del IDEAM. Diciembre de 2012. p. 68 y ss. Disponible en: http://documentacion.ideam.gov.co/openbiblio/bvirtual/022433/CALIDADDELAIREWEB.pdf 42 Observatorio de la sostenibilidad en España. Ob. cit. p. 173.
13
nanopartículas (0,1 micrómetros) pueden inclusive llegar al torrente sanguíneo. Según un
estudio de la Comisión Europea realizado en 2005 para medir los impactos de la calidad del
aire en las ciudades, “la presencia de estas partículas en la atmósfera produce cada año
288.000 muertes prematuras”43. Además, la OMS en el 2016 sostuvo que “[m]ás del 50% de
las muertes por neumonía en menores de 5 años son causadas por partículas inhaladas en
interiores con aire contaminado”44.
Por último, el Observatorio de la Sostenibilidad en España ha indicado que “cada aumento
de 10 microgramos en las partículas de PM2.5 por metro cúbico en los niveles atmosféricos
incrementa un 4% el riesgo de morir por cualquier causa, un 6% el fallecimiento por
enfermedades del aparato circulatorio y un 8% el riesgo de morir por cáncer de pulmón”45.
En resonancia con esta información, Cifuentes en su artículo explica que por cada 10 µg/m3
incrementados o disminuidos en la concentración de PM10 existe un 0,61% cambio relativo
-de aumento o disminución- en el riesgo de muerte46.
1.4. Estado de la Calidad del Aire en Bogotá
Desde el año 2007, se ha venido monitoreando la calidad del aire de la capital, lo cual ha
permitido establecer que el contaminante de mayor preocupación para la ciudad de Bogotá
es el material particulado. En este sentido, Gaitán sostiene que “las concentraciones
atmosféricas de material particulado en la ciudad tienden a encontrarse muy por encima de
los niveles sugeridos por las normas de calidad del aire”47. Investigadores de la Universidad
Nacional y de la Universidad de los Andes han llegado a la misma conclusión a partir de los
datos de la Red de Monitoreo de Calidad del Aire de Bogotá (RMCAB), la cual desde 1997
lleva un registro de los contaminantes criterio48.
43 Ecologistas en Acción. Informe sobre la Calidad del Aire en las Ciudades del Estado Español. 2005. p.4-5. 44 Organización Mundial de la Salud. Contaminación del aire de interiores y salud. Febrero 2016. Tomado de: http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs292/es/ 45 Observatorio de la sostenibilidad en España. Ob. cit. p. 38. 46 Cifuentes et al, op. cit p. 28. 47 Gaitán, Mauricio. Et. Al. Análisis del estado de la calidad del aire en Bogotá. En: Revista de Ingeniería Universidad de los Andes. No 26 (Noviembre 2007), p. 81-92. ISSN 0121-4993. p. 2. 48 Rojas. Op. cit., p. 3.
14
Hoy en día esta red, conformada por 13 estaciones ubicadas en las diferentes localidades de
la ciudad, cuenta con equipos de alta tecnología que realizan un monitoreo continuo de las
concentraciones del material particulado y hacen un registro del promedio horario de los
diferentes contaminantes de origen antropogénico49. Según la Secretaría Distrital de
Ambiente “[l]os datos recolectados en distintos sitios de la ciudad se reciben en una estación
central donde se someten a un proceso de validación final y posterior análisis con el fin de
evaluar el cumplimiento de los estándares de calidad de aire en Bogotá dados por la
Resolución 610 del 24 de Marzo del 2010 expedida por el entonces Ministerio de Medio
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial50”. Tal como lo señala la Secretaría Distrital de
Ambiente, dicha resolución establece las condiciones de referencia o niveles de inmisión para
todo el territorio nacional como una norma de calidad del aire. Es decir, establece los niveles
máximos permisibles para los contaminantes criterio, entre los cuales se presentan los niveles
máximos permisibles para PM10 y PM2.551.
Como ya indiqué, a partir de los datos arrojados por la RMCAB, diferentes autores e
instituciones, incluyendo el IDEAM en el informe de calidad del aire 2007-201052 y el
segundo boletín sobre contaminación atmosférica de 201653, han establecido que el principal
problema de la calidad del aire de Bogotá D.C. es el material particulado, el cual sobrepasa
los límites establecidos por la resolución ya citada, y las concentraciones recomendadas por
la guía de Calidad del Aire de la OMS54.
49 Secretaría Distrital de Ambiente. Red de Monitoreo de Calidad del Aire de Bogotá: RMCAB. En: Ambiente Bogotá (en línea). http://ambientebogota.gov.co/red-de-calidad-del-aire (Citado el 11 de abril del 2017). 50 Ibíd. 51 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Resolución 610 del 24 de marzo del 2010. 52 IDEAM. Informe del Estado de la Calidad del Aire en Colombia (2007-2010). Bogotá D.C. Publicación aprobada por el Comité de Comunicaciones y Publicaciones del IDEAM. Diciembre de 2012. Disponible en: http://documentacion.ideam.gov.co/openbiblio/bvirtual/022433/CALIDADDELAIREWEB.pdf 53 IDEAM. Segundo boletín sobre contaminación atmosférica: Colombia 2016. En: Documentación IDEAM. (en línea) Publicación aprobada por el Comité de Comunicaciones y Publicaciones del IDEAM. Noviembre de 2016. http://documentacion.ideam.gov.co/openbiblio/bvirtual/023669/Segundo_boletin_contaminacion_atmosferica.pdf. (citado el 11 de abril de 2017). 54 Organización Mundial de la Salud. Guías de calidad del aire de la OMS relativas al material particulado, el ozono, el dióxido de nitrógeno y el dióxido de azufre. 2006. Disponible en: http://www.who.int/phe/health_topics/outdoorair/outdoorair_aqg/en/ .p. 11.
15
Así mismo, Gaitán usó la información de la RMCAB para generar una base de datos con
registros de los diferentes contaminantes que monitorea55. A partir de la base de datos generó
un diagnóstico de la calidad del aire de la ciudad, teniendo en cuenta información desde 1997
hasta el 2007. Este estudio concluyó que “las concentraciones atmosféricas de material
particulado superan los valores establecidos por la reglamentación ambiental de la ciudad”56.
Behrentz en su presentación para el primer congreso colombiano de Calidad del Aire y Salud
Pública en el 2007 en Manizales realizó una campaña de monitoreo de PM10 y un aforo de
vehículos, con el fin de establecer la relación de las fuentes móviles con las altas
concentraciones de este contaminante57. De esta investigación concluyó que el tráfico
vehicular, especialmente el que usa combustible diésel, se encuentra directamente
relacionado con la contaminación por material particulado y las altas concentraciones del
mismo. Así mismo, Behrentz afirma que el principal problema de contaminación de la ciudad
es el material particulado respirable, cuyas concentraciones se encuentran altamente
relacionados con las emisiones de fuentes móviles que usan combustibles fósiles58.
Esta misma conclusión es apoyada por Rojas, quien afirma que “el PM10 es el contaminante
con mayor índice de excedencias de la norma de calidad del aire […]59”. Para llegar a esto,
el autor hace uso de los datos proporcionados por la RMCAB desde 1997 hasta el 2007. Así
mismo, afirma que los vehículos de transporte público, los cuales funcionan con motores
diésel, generan un aporte significativo a las concentraciones del material particulado del
diámetro mencionado. Para generar esta afirmación Rojas se basa en las evidencias del DSC
y días de paro de transporte público60.
55 Gaitán. Op. cit., p. 83. 56 Ibíd., p. 87. 57 Behrentz, E. et al. Contaminación por Material Particulado en inmediaciones de una vía con alto tráfico vehicular. Universidad de los Andes. Disponible en: I Congreso Colombiano de Calidad del Aire y Salud Pública, Manizales, 14 a 16 de marzo de 2007. http://www.ing.unal.edu.co/eventos/casap2006/htm/ponencias.htm 58 IbIbíd., p. 16. 59 Rojas. Op. cit., p. 3. 60 Rojas. Op. cit., p. 4.
16
En otro artículo de Gaitán y otros (2009) usan datos de la RMCAB con el fin de realizar un
análisis formal de la calidad del aire en la ciudad, con énfasis en la variación espacial y
temporal de la contaminación por material particulado61. En esta investigación validaron
información de la red desde 1997 hasta el 2008 para concluir que “los datos reportados por
la RMCAB representan una evidencia importante de que el principal contaminante del aire
de la ciudad de Bogotá es el material particulado”62 producido tanto por fuentes móviles
como fijas.
Adicional al consenso anterior, los autores citados coinciden en que la información brindada
por la red, no sólo es de gran importancia para realizar un monitoreo continuo de la calidad
del aire de la ciudad, sino para diseñar planes de manejo y políticas públicas con soporte
científico y técnico, referentes al mejoramiento de las condiciones ambientales de Bogotá63.
De esta manera, Rojas afirma que la RMCAB es una herramienta que debe mantenerse y
mejorarse para propender por el conocimiento de la calidad del aire de la ciudad, y para
estudiar el impacto de las políticas o medidas de alta cobertura diseñadas para disminuir las
concentraciones de los diferentes contaminantes64.
1.5. Políticas de Calidad del Aire en Bogotá en los últimos 10 años
A raíz de la información que se tiene de la calidad de aire de Bogotá se han propuesto algunas
estrategias y políticas para mejorarla. Ya desde el Plan Estratégico del Sector Transporte
2003-2006 se había planteado el uso de combustibles más limpios, la chatarrización de
vehículos obsoletos de transporte público y el uso de sistemas no motorizados de transporte
dentro del Sistema Integrado de Transporte Masivo65. De forma similar, el CONPES 3344
del 2005 plantó que las políticas y estrategias nacionales y locales de prevención y control
61 Gaitán, Mauricio. Et. Al. Evaluación del Estado de la Calidad del Aire en Bogotá. Tesis de Maestría en Ingeniería Ambiental. Bogotá: Universidad de los Andes, Facultad de Ingeniería, 2009. 62 Ibíd., p. 5. 63 Gaitán. 2007. Op. cit., p. 82. 64 Rojas. Op. cit., p. 12. 65 Departamento Nacional de Planeación. Documento CONPES 3344. Bogotá D.C. 14 de Marzo de 2005. p. 14.
17
de la contaminación del aire incluyeran planes para mejorar la calidad de los combustibles y
promocionar aquellos más limpios, es decir, diésel y gasolina de mejor calidad66.
Así mismo, para el control de las emisiones de las fuentes móviles, desde el 2000 un
programa de certificación de emisiones para vehículos exigía la revisión anual de emisión de
gases en vehículos de transporte público. No obstante en el 2006 esta revisión fue unificada
con la técnico mecánica, con lo cual desapareció el programa anterior67. Aun así, esta medida
no ha demostrado generar una disminución significativa en las emisiones de partículas de los
vehículos con motor diésel, tal como se señaló anteriormente. Una solución a la
contaminación causada por los vehículos de transporte público es el mejoramiento de la
calidad del diésel y la chatarrización, adicional al uso de tecnologías de control de emisiones
como filtros regenerativos de partículas68.
El Plan Decenal de Descontaminación del aire para Bogotá del 2010 hizo recomendaciones
específicas encaminadas a la generación de políticas para la renovación del parque automotor
y políticas más estrictas con respecto a la calidad de los combustibles69. El Plan, a partir de
un exhaustivo análisis de las emisiones y la calidad del aire de la ciudad, presentó propuestas
dirigidas a disminuir la concentración de los contaminantes del aire de la ciudad y a mitigar
el impacto de las emisiones según cada una de las fuentes que las producen. Actualmente, el
plan Decenal sigue en fase de implementación.
Hoy por hoy, el DSC es la medida más conocida que busca el mejoramiento de la calidad del
aire de Bogotá. La medida fue el resultado de una consulta popular adelantada el 29 de
octubre del año 2000 que resultó en un voto favorable para la política70. A partir de esta
66 Ibíd. p.20. 67 Bravo Córdoba, Sandra Milena. Formulación de Políticas Distritales para el mejoramiento de la calidad de aire en Bogotá. Tesis de Maestría en Ingeniería Ambiental. Bogotá: Universidad de los Andes, Facultad de Ingeniería. 2008. p. 27. 68 Ibíd. p. 62. 69 Secretaría Distrital de Ambiente. Plan Decenal de Descontaminación del Aire para Bogotá. Bogotá. Edición Oficina Asesora de comunicaciones. Diciembre del 2010. p., 144. 70 Colombia. Alcaldía Mayor de Bogotá. Decreto 1098 del 2000. Por el cual se adoptan las medidas tendientes a hacer efectiva la Consulta Popular Realizada en el Distrito Capital el 29 de Octubre del 2000. Registro Distrital No. 2297 del 26 de diciembre del 2000.
18
consulta, se determinó que en el primer jueves del mes de febrero de cada año no está
permitida la circulación de vehículos automotores en la ciudad entre las 6:00am y 7:30pm.
No obstante, como explicaré más adelante, esta medida como política aislada no demuestra
ser suficiente para mejorar la calidad del aire de Bogotá alterada por el material particulado
producto de la quema de combustibles fósiles y, específicamente diésel, pues su diseño no
tuvo en consideración la justicia ambiental como pilar ni la heterogeneidad de la calidad del
aire de la ciudad.
2. JUSTICIA AMBIENTAL COMO PILAR PARA MEJORAR LA CALIDAD DEL
AIRE DE LA CIUDAD
2.1. Justicia ambiental y derecho en Colombia
La Corte Constitucional en sentencia T-227 de 2017 hace un recuento del origen de la justicia
ambiental como un concepto producido a mediados del siglo XX en Estados Unidos “[…]
con ocasión del surgimiento de movimientos sociales en el sureste del país, debido a protestas
locales por la construcción de plantas de desechos tóxicos e industrias contaminantes en
zonas predominantemente habitadas por población pobre y afrodescendiente.71” Esta
discriminación se conoció como racismo ambiental y permitió entender que grupos de bajos
recursos soportaban un porcentaje mayor de la contaminación generada por esas plantas de
residuos72. Para tratar dicho racismo ambiental fue empleado el concepto de justicia
ambiental, definido por la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos como: “el
tratamiento justo y la participación significativa de todas las personas independientemente
de su raza, color, origen nacional, cultura, educación o ingreso con respecto al desarrollo y
la aplicación de las leyes, reglamentos y políticas ambientales”73.
71 Corte Constitucional, MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez. Sentencia T-227 de 2017. Bogotá D.C. 20 de abril de 2017. En esta sentencia la Corte en el ejercicio de revisión de fallos de tutela decide sobre este mecanismo interpuesto por ciudadanos de Barrancabermeja en defensa de sus derechos fundamentales a la salud, al medio ambiente sano, al agua y a la salubridad pública por la construcción de un relleno sanitario. En esta ocasión la Corte, retomando lo decidido en la sentencia C-389 de 2016 y T-294 de 2014, tutelas los derechos invocados haciendo énfasis en el derecho a la igualdad como garantía para satisfacerlos. 72 Ibíd. 73 Ibíd.
19
El concepto de justicia ambiental comenzó a usarse como un símbolo de lucha contra la
contaminación desproporcionada que recaía en áreas de poblaciones afroamericanas.
Posteriormente, bajo la idea de la justicia ambiental, distintos movimientos que luchan contra
los impactos negativos que la creciente economía impone sobre los medios de subsistencia
humanos y la conservación de la naturaleza, cobraron sentido74. Así, la percepción de las
injusticias por la alta carga de contaminación soportada por las poblaciones de bajos recursos
generó un movimiento social generalizado en Estados Unidos a principios de 1980.
El concepto de la justicia ambiental se expandió en Latinoamérica y Europa enfocado en
aspectos de redistribución de cargas resultado de la instalación de rellenos sanitarios y
depósitos de residuos peligrosos cerca de comunidades vulnerables. Es decir, la justicia
ambiental pasó de una perspectiva puramente de discriminación racial, a pensarse como una
herramienta para replantear la redistribución de cargas, pues “[…] las comunidades más
pobres son las que suelen soportar los mayores niveles de contaminación y reciben una menor
cantidad de servicios estatales”75. Alier sostiene que, como respuesta a los mismos conflictos
ambientales que dan origen al concepto de justicia ambiental, surge en América latina un
movimiento similar como manifestaciones del ambientalismo de los pobres76.
Con relación a la justicia ambiental, en Colombia, la Corte Constitucional ha sostenido que
tanto desde la justicia ambiental como del ambientalismo de los pobres, es evidente la
existencia de una correlación inversa entre quienes más aprovechan o consumen los recursos
naturales y quienes deben soportar las mayores cargas ambientales por la actuación de
quienes los usan indiscriminadamente77.
74 Martinez Alier, Joan. Global Environmental Justice and the Environmentalism of the Poor. En: The Oxford Handbook of Environmental Political Theory. Enero 2016. p. 2 75 Corte Constitucional. Ob cit. 2017 76 Ibíd. 77 Corte Constitucional, ob cit. 2017
20
Así pues, la justicia ambiental hace alusión a la discriminatoria distribución de las cargas
ambientales producidas por la contaminación y atribuida a poblaciones vulnerables y/o
menos favorecidas, y se plantea como un principio que busca dar un trato justo y generar
espacios de participación significativa a toda persona - independientemente de su raza, color,
origen nacional, cultura, educación o ingreso- en temas relacionados con políticas
ambientales.
2.2. Contenido de la justicia ambiental
El concepto de justicia ambiental ha sido desarrollado en la doctrina y adoptado en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional para definir su contenido: justicia distributiva y
participativa. Recientemente, Alier ha sostenido que el reconocimiento social y la
participación que componen la justicia social demuestran que las luchas por los derechos
humanos y el medio ambiente son inseparables78. En otras palabras, la respuesta de la
sociedad ante injusticias ambientales está relacionada con una insatisfacción del
cumplimiento y garantía de los derechos humanos como la dignidad humana. Esta
insatisfacción en la garantía de los derechos humanos es la que nos impulsa a manifestarnos
en búsqueda de la justicia ambiental como camino para garantizar otros derechos.
Para Alier es claro que tanto beneficios como costos, consecuentes del uso de los recursos
naturales, son distribuidos injustamente en la sociedad. Esta distribución desigual no sólo es
en relación con otras especies o con las generaciones futuras (pensado en términos de
sostenibilidad), sino también entre los seres humanos que vivimos hoy en día79. No obstante,
este mismo autor sostiene que las movilizaciones sociales como respuesta ante las injusticias
ambientales no se tratan solo de la distribución de los beneficios y costos ambientales
(expresados en los idiomas de valoración económica o no económica), sino también de la
participación en la toma de decisiones80. En este sentido, la justicia ambiental ha sido
78 Martinez Alier, Joan, ob cit. Global Environmental Justice and the Environmentalism of the Poor. p. 8 79 Ibíd. p. 1 80 Ibíd.
21
planteada desde dos dimensiones: una referente a la distribución de los efectos ambientales
(justicia distributiva) y una dimensión participativa.
La Corte Constitucional en la sentencia T-294 de 201481 desarrolló el concepto de justicia
ambiental e hizo referencia a los dos principales elementos que lo integran. El primero es la
justicia distributiva:
[…] que aboga por el reparto equitativo de las cargas y beneficios ambientales entre
los sujetos de una comunidad, ya sea nacional o internacional, eliminando aquellos
factores de discriminación fundados ya sea en la raza, el género o el origen étnico
(injusticias de reconocimiento), o bien en la condición socioeconómica o en la
pertenencia a países del Norte o del Sur global (injusticias de redistribución).
Este primer componente, señala la Corte, se fundamenta en dos principios. De un lado esta
un principio de equidad ambiental “[…] conforme al cual todo reparto inequitativo de tales
bienes y cargas en el diseño, implementación y aplicación de una política ambiental o en la
realización de un programa, obra o actividad que comporte impactos ambientales debe ser
justificado […]”. Del otro, un principio de “efectiva retribución y compensación”
específicamente desarrollado para los grupos de población que deban asumir las cargas o
pasivos ambientales relacionados con la ejecución de un proyecto, obra o actividad de interés
general.
El segundo elemento que constituye la justicia ambiental es la justicia participativa que
establece la necesidad de una participación significativa de los ciudadanos, “[…] en
particular de quienes resultarán efectiva o potencialmente afectados por la ejecución de
determinada actividad.” Para cumplir con esta dimensión participativa dentro de la justicia
81 Corte Constitucional, MP: María Victoria Calle Correa. Sentencia T-294 de 2014. Bogotá D.C. 22 de mayo de 2014. En esta decisión la Corte decide tutelar los derechos a la dignidad humana, a la vida, a la participación y a la consulta previa en conexidad con el derecho a la salubridad y medio ambiente sano de una comunidad indígena, pues las entidades demandadas iniciaron la construcción de un relleno sanitario sin haber consultado a los miembros de la comunidad, y les causaron impactos ambientales y sociales.
22
ambiental, es necesario abrir espacios en donde los afectados por los impactos consecuentes
de la toma de decisiones en materia ambiental puedan participar en este proceso. Este
elemento permite que “[…] al lado del conocimiento técnico experto que suele ser el único
tenido en cuenta para orientar la toma de decisiones en materia ambiental, también haya un
espacio significativo para el conocimiento local”[…], expresado en la evaluación de los
impactos y en la definición de las medidas de prevención, mitigación y compensación
correspondientes82. Así pues, la participación tiene un valor instrumental en cuanto sirve de
medio para prevenir o corregir el inequitativo reparto de las cargas ambientales, y para
promover “[…] la formación de una ciudadanía activa e informada, capaz de aportar puntos
de vista y visiones plurales del desarrollo que, quizás pueden tornar más compleja, pero sin
duda habrán de enriquecer la toma de decisiones ambientales.”
Todo esto fue retomado por la Corte Constitucional en la sentencia C-389 de 2016 en donde
puntualizó que la justicia ambiental está integrada por i) la demanda de justicia distributiva
o un reparto equitativo de carga y beneficios basado en el principio de equidad ambiental y
de efectividad de retribución y compensación. Y ii) una demanda de justicia participativa, o
reclamo de participación significativa de quienes resultarán afectados por una decisión o
acción en materia ambiental, para que sean escuchados de manera efectiva tanto en la
evaluación de impactos del proyecto como en la misma toma de decisiones83.
La Constitución Política de Colombia incluye los dos componentes de la justicia ambiental
al asegurar la vigencia del orden justo (art. 2). Es decir, articula la justicia distributiva y
participativa como componentes de la justicia ambiental. Por otro lado, señala la Corte, el
artículo 79 de la Carta, -que consagra el derecho de todas las personas de gozar de un
ambiente sano- al interpretarse a la luz del principio de igualdad establecido en el artículo
82 Ibíd. 83 Corte Constitucional, MP: María Victoria Calle. Sentencia C-389 de 2016. Bogotá D.C., 27 de julio de 2016. En esta sentencia la Corte revisó la constitucionalidad de los artículos 16, 53, 122, 124, 128, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 276, 277 y 279 de la Ley 685 del 2001 por la cual se expide el código de minas por desconocer el derecho fundamental a la participación de grupos afectados por proyectos de aprovechamiento de recursos naturales no renovables, y los derechos a la vida digna y a un medio ambiente sano. En esta sentencia la Corte concluyó declarar exequibles dichos artículos en el entendido de que siempre debe respetarse el derecho a la participación de las comunidades étnicas, quienes deben ser consultadas en todos los casos en que una medida las afecte directamente.
23
13, “[…] constituye el fundamento de un derecho fundamental de acceso equitativo a los
bienes ambientales y un reparto igualmente equitativo de las cargas contaminantes, al igual
que un mandato de especial protección para los grupos sociales discriminados o
marginados.84” En otras palabras, la Corte sostiene que la Constitución Política de 1991
contiene los derechos y principios constitucionales en donde se sedimenta el ya expuesto
concepto de justicia ambiental. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-227 del
2017 resaltó que el concepto de justicia ambiental integrado por los dos elementos o
dimensiones ya mencionadas, está fundamentado principalmente en el artículo 79 de la
Constitución Política85. No obstante, tanto la justicia distributiva como la justicia
participativa que componen la justicia ambiental, se desprenden de la lectura de varios
artículos de la Constitución, tal como expongo a continuación.
Por un lado, i) la dimensión de la justicia distributiva que busca el reparto equitativo de los
efectos ambientales “[…] se desprende de lo dispuesto en los artículos 1° (principio de
solidaridad), 13 (igualdad), 80 (reparación del daño ambiental), 90 (responsabilidad
patrimonial por el daño antijurídico) y 334 (distribución equitativa de beneficios) de la
Constitución”. Y, por otro lado, ii) la justicia participativa está sustentada en los siguientes
artículos de la Constitución Política:
(a) El artículo 2 que consagra, entre los fines esenciales del Estado, el “de facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la Nación”.
(b) El artículo 40 que contempla el derecho fundamental a la participación.
(c) El artículo 79 que establece el derecho de todas las personas a participar en las
decisiones que puedan afectar el disfrute de un ambiente sano.
84 Ibíd.
24
(d) El artículo 330 que, para el caso específico de los grupos étnicos, establece su
participación a través del mecanismo de la consulta previa.
Adicionalmente, teniendo en cuenta el artículo 93 de la Constitución Política, la Corte
consideró en esa misma sentencia -T-227 del 2017- que para definir el alcance de los
derechos fundamentales concernientes a la distribución equitativa de los efectos ambientales
y la participación en las decisiones relevantes a dicha distribución, se deben tener en cuenta:
el Protocolo de San Salvado (artículos 3 y 11), la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático (artículo 3 y 4), el Convenio sobre la Diversidad Biológica y en el
Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos
peligrosos y su eliminación (artículo 14.1 a) y el principio 10 de la Declaración de Río del
Medio Ambiente y el Desarrollo que dicta:
El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos
los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda
persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de
que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales
y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad
de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar
y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la
información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los
procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y
los recursos pertinentes.
3. LA INJUSTICIA DE LA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA EN BOGOTÁ
En materia de calidad de aire, la justicia ambiental implicaría al menos entender las
condiciones de vulnerabilidad de la población que recibe la mayor carga de la contaminación.
En este capítulo busco exponer que la calidad del aire de la ciudad no es homogénea, es decir,
las concentraciones de PM10 y PM2.5 no son las mismas en todas las localidades de Bogotá.
Con esto, además, pretendo ofrecer algunos elementos de análisis que sugieren que las zonas
25
que presentan condiciones socioeconómicas menos favorables pueden estar soportando
mayores cargas relacionadas con la contaminación del aire. En otras palabras, donde se
evidencian condiciones socioeconómicas menos favorables, es donde las personas respiran
la peor calidad del aire y presentan una tasa alta de enfermedades respiratorias agudas (en
adelante ERA o IRA). Por el contrario, en las localidades con condiciones socioeconómicas
más favorables, la calidad del aire es mejor.
Esto evidencia un mal diseño o un diseño deficiente de las políticas públicas que buscan
mejorar la calidad del aire de la ciudad, ya que no sólo no están dirigidas realmente a cubrir
las necesidades de la población, sino que no tienen en cuenta los efectos inequitativos de las
consecuencias de su implementación a la hora de tomar decisiones. En suma, la distribución
de los efectos de la calidad del aire en la ciudad no es equitativa y las políticas públicas que
buscan mejorarla no tienen en cuenta este aspecto.
3.1. La contaminación del aire en Bogotá no es homogénea
Como ya se mencionó, la RMCAB permite hacer un monitoreo constante de las condiciones
de la calidad del aire de la ciudad. Los datos arrojados por la red son libres, y no sólo son
útiles para investigaciones científicas y académicas, sino también para los informes oficiales
de entidades nacionales y distritales como el IDEAM y la Secretaría Distrital de Ambiente.
El informe del estado de la calidad del aire en Colombia del IDEAM (2007-2010)86 evidencia
que las concentraciones de PM10 en las diferentes estaciones de la red ubicadas en 11
localidades de Bogotá no son homogéneas. Es decir, por ejemplo, las estaciones de Kennedy
y Carvajal, las dos ubicadas en la localidad de Kennedy, presentaron las concentraciones de
PM10 más altas de la ciudad y sobrepasan el promedio anual establecido por la resolución
610 de 2010. La situación opuesta se presentó en la estación de Usaquén ubicada en la
localidad del mismo nombre, que evidencia una de las concentraciones más bajas de Bogotá
al igual que en Guaymaral (ver ilustración 1).
86 IDEAM. Ob cit. p. 105
26
En consideración a lo anterior, usaré otros informes de calidad del aire de la Secretaría
Distrital de Ambiente para ilustrar estas condiciones diferenciadas de la calidad del aire de
la ciudad. Es decir, para evidenciar que las concentraciones de PM10 y PM2.5 son mayores
en el suroccidente de Bogotá D.C. que en el nororiente de la capital, y que dicha diferencia
se ha mantenido desde el 2007 hasta la actualidad. Al igual que en el caso anterior, mantendré
la comparación entre las localidades de Kennedy y Usaquén pues me permiten establecer
diferencias claras en las la calidad del aire y las condiciones socioecómicas87.
Ilustración 1Promedio anual de la concentración de PM10 por localidad 2007-2010
La Secretaría Distrital de Ambiente en la página de presentación de la RMCAB expone un
reporte un poco más reciente que el del IDEAM sobre el comportamiento histórico del PM10
en las diferentes localidades donde se ubican las estaciones de la red. En este, una vez más
se evidencia que entre el 2009 y el 2013 las estaciones ubicadas en la localidad de Kennedy
(Kennedy y Carvajal) presentaron los mayores promedios anuales de este contaminante y
87 Estas diferencias en la calidad del aire se deben principalmente a el tipo de fuentes de emisiones de material particulado que se encuentra en la ciudad. Así, mientras en Usaquén la fuente es principalmente móvil (vehículos), en Kennedy se presenta una conjunción entre fuentes fijas, móviles y resuspensión de polvo
27
sobrepasaron, en varias ocasiones, los límites establecidos por la resolución antes citada88.
Cabe señalar que en esta misma gráfica se evidencian las bajas concentraciones promedio
anuales de la estación de Usaquén (ver ilustración 2).
Ilustración 2 Promedio anual de la concentración de PM10 por localidad (2009-2013)
En el informe anual de calidad del aire de Bogotá publicado por la Secretaría Distrital de
Ambiente en julio de 201689 en el cual analiza la calidad del aire de la ciudad, esta entidad
afirma que “[…]tres estaciones, superan el límite anual permisible, siendo estas Puente
Aranda, Kennedy y Carvajal-Sevillana, ubicadas en el suroccidente y en el sur de la ciudad,
lo cual demuestra que esta zona representaron altos niveles de contaminación en comparación
con otros sectores de la ciudad”90. Lo anterior, teniendo en cuenta que las mayores
concentraciones anuales se presentaron en las estaciones Carvajal y Kennedy con 87 µg/m3
88 Secretaría Distrital de Ambiente. Red de Monitoreo de Calidad del Aire de Bogotá – RMCAB. Figura 2: Comportamiento histórico de PM10 para cada estación de la RMCAB. Tomado el 28 de octubre de 2017 de: HYPERLINK "http://ambientebogota.gov.co/red-de-calidad-del-aire" http://ambientebogota.gov.co/red-de-calidad-del-aire 89 Secretaría Distrital de Ambiente. Informe anual de calidad del aire de Bogotá año 2015. Bogotá D.C. julio de 2016 90 Ibíd. p. 38
28
y Kennedy con 66 µg/m3 de PM10 que, como ya se dijo, quedan ubicadas en la localidad del
Kennedy. Así pues, la Secretaría sostiene que durante el año 2015 se ve claramente cómo las
estaciones del suroccidente de Bogotá presentaron concentraciones más altas que en otros
sectores de la misma91.
En cuanto al tiempo de exposición diaria, para el 2015 las estaciones Kennedy y Carvajal
superaron el límite establecido por la resolución 610 de 2010 (100ug/m3) en 29 y 98 días
respectivamente92. Este comportamiento, de acuerdo con el informe, “es consistente con los
promedios anuales, donde la estación Carvajal-Sevillana presenta el mayor promedio de
concentración para el año y es la que presenta más probabilidades de superar la norma de
acuerdo con los resultados […]93”.
91 Ibíd. 92 Ibíd. p. 40 93 Ibíd.
29
Mapa 1 Promedio anual de PM10 en la Ciudad de Bogotá 2015
Tal como se observa en el mapa realizado por la Secretaría Distrital de Ambiente sobre el
promedio anual de las concentraciones de PM10, el suroccidente de la ciudad presenta
concentraciones mayores que el nororiente de la misma. Así, mientras en el nororiente de
Bogotá se evidencian concentraciones alrededor de 20ug/m3, localidades como Kennedy y
Ciudad Bolívar están sufriendo la peor contaminación de la ciudad con concentraciones de
hasta 80ug/m3.
El caso del PM2.5 no es muy diferente al de PM10 que se presenta en la capital. Los
promedios anuales por estación obtenidos por la Secretaría Distrital de Ambiente permiten
establecer que “[…]las mayores concentraciones promedio anuales se presentaron en las
estaciones Carvajal-Sevillana con 31µg/m3 y Kennedy con 27µg/m3 y superan el límite anual
30
permisible, lo cual está en concordancia con lo obtenido para PM10 […]94”. Con esto, la
Secretaría evidencia que la zona suroccidental de la ciudad está alterada por niveles
superiores de contaminación en comparación con otros sectores de la misma95. En otras
palabras, las localidades Kennedy, Bosa, Ciudad Bolívar y Tunjuelito localizadas en el sur y
en el suroccidente de la ciudad estuvieron más afectadas por niveles de PM2.5 que otras
como Usaquén96 o Chapinero, tal como se observa en el siguiente mapa.
Mapa 2 Promedio anual de PM2.5 en la Ciudad de Bogotá 2015
De este modo, en las estaciones Guaymaral y Usaquén ubicadas en el nororiente de la ciudad,
las concentraciones de PM2.5 son por mucho inferiores en comparación con el suroccidente
94 Ibíd. p. 53 95 Ibíd. 96 Ibíd. p. 54
31
de la misma. En cuanto al promedio diario, Guaymaral y Usaquén no exceden la norma diaria
de 50ug/m3 mientras que Carvajal y Kennedy reportaron el mayor número de excedencias al
límite máximo permisible97. Así pues, “[e]l máximo registro diario se presentó en la estación
Kennedy con 66µg/m³, seguido muy de cerca por Carvajal-Sevillana con 64µg/m […] siendo
esto Consistente con lo que ocurre con el PM10”98.
Conocer el origen de las altas concentraciones de este contaminante criterio en la ciudad es
necesario para entender la fuente que debe atacarse con el fin de mejorar la calidad del aire.
Para esto, la Secretaría calcula la relación entre PM2.5 y PM10 que muestra la fracción de
PM10 compuesta por PM2.5. Esta relación varía en función de las actividades que generan
las emisiones en las zonas de influencia de las estaciones99. Con base en esto, la Secretaría
de Ambiente determinó que las estaciones Carvajal y Kennedy registraron las menores
relaciones de material particulado entre todas las estaciones, lo cual indica que el PM10 es el
que tiene mayor presencia en estas zonas. Es decir, las concentraciones altas de material
particulado en estas localidades están asociadas a las emisiones de las industrias, al polvo
que se resuspende por el mal estado de las vías y a la quema de basura. Así, conocer esta
relación es importante ya que, por ejemplo, si el mayor problema de contaminación en el
suroccidente de la ciudad es la resuspensión de partículas, las políticas públicas deben estar
dirigidas a cubrir las necesidades viales y pavimentar carreteras para evitar la dispersión del
polvo.
Con base en lo expuesto anteriormente, me centraré en las localidades de Kennedy que cuenta
con dos estaciones de monitoreo de la calidad del aire (Carvajal y Kennedy) y la localidad
de Usaquén. Esto, con el fin de ilustrar la inequitativa distribución de los efectos de la
contaminación en la ciudad teniendo en cuenta su situación socioeconómica diferenciada.
97 Ibíd. p. 56 98 Ibíd. 99 Ibíd. p. 69
32
3.2. La heterogeneidad de las condiciones socioeconómicas en las localidades
de Kennedy y Usaquén
El boletín sobre población y territorio publicado en mayo de 2009 por la Secretaría Distrital
de Planeación sobre la distribución socioeconómica de la población en Bogotá, evidencia que
para una proyección poblacional hasta el 2015, la mayoría de la población de la localidad de
Kennedy es de estratos bajo y medio-bajo; mientras que en la localidad de Usaquén se
encuentra población de medio, medio-alto y alto, tal como se observa en la siguiente
ilustración100.
Ilustración 3 Población por estrato socioeconómico por localidad (proyección 2015)
La misma Secretaría, según el Decreto 394 de julio 28 de 2017 presentó la estratificación
socioeconómica de las distintas localidades de la ciudad de Bogotá D.C. para este año. Con
100 Secretaría Distrital de Planeación. Población y Territorio: vista desde la estratificación socioeconómica. Bogotá D.C. mayo de 2009. Tomado de: http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/InformacionTomaDecisiones/Estadisticas/Bogot%E1%20Ciudad%20de%20Estad%EDsticas/2009/DICE090-CartillaPoblacionTerritorio-2009.pdf p. 6
33
el objetivo de entender las diferencias socioeconómicas de las localidades Kennedy y
Usaquén, presento en paralelo el mapa de estratificación socioeconómica urbana (ver mapa
3).
Mapa 3 Estratificación socioeconómica urbana para las localidades de Usaquén (izquierda)
y Kennedy (Derecha)
34
La mayor parte del área que ocupan las viviendas de la localidad de Usaquén corresponde a
estratos 4, 5 y 6, mientras que los estratos predominantes en la localidad de Kennedy son los
2 y 3. En este sentido, y siguiendo la línea que busco exponer, las localidades con condiciones
socioeconómicas inferiores presentada por la estratificación socioeconómica que trae el
decreto 394 de 2017 sufren la peor calidad del aire de la capital. Este es el claro caso de
Kennedy que, como se señaló, tiene que tolerar una de las concentraciones más altas de PM10
y PM2.5, mientras que la localidad de Usaquén cuenta con condiciones atmosféricas mucho
más favorables.
3.3. Enfermedades respiratorias por mala calidad del aire
En este apartado, busco ofrecer elementos que permiten identificar y cuestionar algunas
cargas que poblaciones en zonas de condiciones socioeconómicas menos favorables -
Kennedy en particular- deben sobrellevar como consecuencia de una mala calidad del aire
generada por las altas concentraciones de PM10 y PM2.5.
Existe una alta correlación entre la aparición de enfermedades respiratorias y la deficiente
calidad del aire. La exposición a altas concentraciones de material particulado desencadena
picos de enfermedades respiratorias que afectan en gran medida a sujetos de especial
protección y/o en condiciones de vulnerabilidad como niños, mujeres embarazadas y
personas de la tercera edad. En el boletín de mayo de 2016 sobre ERA, la Secretaría Distrital
de Salud presenta la distribución de casos de mortalidad por infección respiratoria aguda
(IRA) acumulada por cada una de las localidades de Bogotá D.C. Tal como se evidencia en
el siguiente mapa, la localidad de Kennedy representa una de las mayores tasas de mortalidad
por causa de esta enfermedad, contrario a Usaquén que tiene pocos casos101. Esto se debe a
que la calidad del aire de Kennedy es inferior a la de Usaquén, pues presenta más fuentes de
101 Secretaría Distrital de Salud. Boletín ERA: Enfermedad Respiratoria Aguda. Bogotá D.C. mayo 2016. Tomado de: http://www.saludcapital.gov.co/DSP/Boletines%20temticos/ERA/2016/Comportamiento_ERA/ERA%20MAYO%20DE%202016.pdf p.12
35
contaminación: emisiones de industria y emisiones del transporte público y vehículos de
carga pesada.
Mapa 4 Casos de mortalidad acumulada por ERA por localidad en Bogotá mayo 2016
En otro boletín emitido por la misma Secretaría para junio del 2016, llama la atención que el
número de casos atendidos en salas médicas por ERA para niños y niñas menores de 5 años
es superior en la localidad de Usaquén que en Kennedy. No obstante, para los casos de
mortalidad acumulada por ERA existe mayor mortalidad como consecuencia de esta
enfermedad en Kennedy que en Usaquén102.
102 Secretaría Distrital de Salud. Boletín ERA: Enfermedad Respiratoria Aguda. Bogotá D.C. junio 2016. Tomado de: http://www.saludcapital.gov.co/DSP/Boletines%20temticos/ERA/2016/Comportamiento_ERA/ERA%20JUNIO%20DE%202016.pdf. p. 13
36
Para el año 2017 la Secretaría Distrital de Salud en un informe de vigilancia en salud pública
expuso que los casos notificados de IRA para niños menores de 5 años son más del doble en
la localidad de Kennedy que en Usaquén103. Así pues, mientras en Usaquén se presentaron
102 casos, en Kennedy fueron 241104.
De lo anteriormente expuesto, es posible concluir que existen elementos para cuestionar la
distribución desigual de los efectos de la contaminación del aire, la cual es inequitativa y
recae sobre las localidades que tiene condiciones económicas más precarias. Lo que además,
conlleva a que, debido a la correlación existente entre las enfermedades respiratorias y la
mala calidad del aire, las zonas de alta vulnerabilidad socioeconómica deban soportar
mayores tasas de aparición y mortalidad por ERA. Esto abre un subcampo de investigación
importante para desarrollar diagnósticos y respuestas en cuanto a esta problemática en el
futuro, que a su vez contribuiría en la búsqueda de respuestas jurídicas de protección y
prevención frente a la afectación diferenciada que causa de la mala calidad del aire.
4. JUSTICIA AMBIENTAL Y LA POLÍTICA DEL DSC
En el capítulo referente a la justicia ambiental señalé la necesidad de usar este concepto como
pilar que impide la formulación de políticas públicas con consecuencias inequitativas
relacionadas con la distribución de las cargas ambientales. En el capítulo siguiente evidencié
la existencia de una distribución inequitativa de la calidad del aire y los efectos de la
contaminación en la salud entre las localidades de Bogotá, lo cual va de la mano con una
diferenciación socioeconómica. Teniendo en cuenta lo anterior, en este apartado busco
evidenciar cómo la ausencia de justicia ambiental al diseñar la política pública del DSC que
busca mejorar la calidad del aire de la ciudad, no sólo no contó con la participación de las
poblaciones más vulnerables, sino que propagó la discriminación en las cargas ambientales.
103 Secretaría Distrital de Salud. Informe vigilancia en salud pública: Bogotá I Semestre 2017. Bogotá D.C. julio de 2017. Tomado de: http://www.saludcapital.gov.co/DSP/Boletines%20sistemticos/Informe%20Semestral/INFORME%20VIGILANCIA%20EN%20SALUD%20PUBLICA%20BOGOTA%20I%20SEMESTRE%202017.pdf p. 141 104 Ibíd.
37
Con esta finalidad, esta sección estará estructurada así: primero retomo el concepto de la
justicia ambiental y hago énfasis en las acciones que pueden adelantarse para cumplir con la
justicia distributiva y la justicia participativa que componen la justicia ambiental. En segundo
lugar expongo el caso del DSC como política orientada a mejorar la calidad del aire de la
ciudad y que no se basó en la justicia ambiental. En tercer lugar planteo unos criterios para
tener en cuenta en la formulación de una política pública cuyo pilar sea la justicia ambiental.
4.1. Acciones para satisfacer la justicia ambiental
La Corte Constitucional en la misma sentencia T-227 de 2017 señala que el funcionario
judicial puede ordenar a la autoridad competente adoptar acciones afirmativas o medidas de
compensación para superar la desigualdad de las cargas ambientales, cuando no tuvo en
cuenta la justicia distributiva en la toma de decisiones. Así por ejemplo, “puede ordenar la
inclusión de un grupo determinado de personas en programas sociales de la administración
local, disponer la reubicación de los afectados con las obras o establecer medidas específicas
que alivien el impacto del proyecto en su calidad de vida.”
De igual manera la Corte afirma que el juez de amparo puede disponer espacios para
socializar las opiniones de las comunidades, o incluso ordenar que se efectúe una consulta
previa en el caso de grupos étnicos que gocen de dicha prerrogativa, siempre que se
desconozca la justicia participativa en la toma de decisiones referentes a temas ambientales.
No obstante, esta corporación resalta que “[…] la participación de la comunidad no
necesariamente debe convertirse en un obstáculo para desarrollar una obra de interés general,
como lo es un relleno sanitario, sino que debe entenderse como una oportunidad para que se
concilien al máximo los intereses de los afectados con el proyecto y se logre el mayor
consenso sobre su desarrollo.”
Para evidenciar las consecuencias de no incluir la justicia ambiental como un criterio base
de formulación de políticas públicas que busquen mejorar la calidad del aire en la ciudad
de Bogotá, expongo el caso del DSC por una razón fundamental. El DSC es un caso que
38
demuestra la necesidad de incluir la justicia ambiental para evitar que la distribución de las
cargas ambientales termine afectando a las poblaciones más vulnerables. En otras palabras,
este caso evidencia cómo la justicia ambiental podría evitar que las sobrecargas ambientales
recaigan en la población socioeconómicamente más desventajada.
4.2. El DSC y la ausencia de la justicia ambiental
El DSC ha sido la medida de mayor difusión que busca el mejoramiento de la calidad del aire
de Bogotá atacando una de las fuentes móviles de emisiones de material particulado más
importantes: los vehículos particulares. Esta medida fue el resultado de una consulta popular
adelantada el 29 de octubre del año 2000 que preguntó si los bogotanos estaban de acuerdo
o no con un día sin carro a partir del 2001, y resultó en un voto favorable105. A partir de esta
consulta, se determinó que el primer jueves del mes de febrero de cada año no está permitida
la circulación de vehículos automotores en la ciudad entre las 6:00am y 7:30pm.
Las motivaciones del Decreto 54 de 2017, que modifican el horario del DSC, evidencian que
esta medida fue creada para mejorar la calidad del aire de la ciudad. El Alcalde Mayor de
Bogotá D.C. en el Decreto 1098 de 2000, por medio del cual se adoptan las medidas para
hacer efectiva la decisión ciudadana tomada en la consulta popular del 29 de octubre del
mismo año, ordena la restricción de circulación vehicular en la capital eng la fecha y hora
acordada según la consulta popular, con el objetivo de “disminuir los niveles de
contaminación ambiental y auditiva en Bogotá”106. Esta motivación se ha sostenido hasta el
decreto 054 del 2017, por medio del cual “se establecen medidas para la circulación de
vehículos automotores y motocicletas, en la ciudad de Bogotá el primer jueves del mes de
febrero de todos los años y se dictan otras disposiciones”.
105 Alcaldía Mayor de Bogotá. Decreto 1098 del 2000. Por el cual se adoptan las medidas tendientes a hacer efectiva la Consulta Popular Realizada en el Distrito Capital el 29 de Octubre del 2000. Registro Distrital No. 2297 del 26 de diciembre del 2000 106 Alcaldía Mayor de Bogotá. Decreto 054 de 2017: por medio del cual se establecen medidas para la circulación de vehículos automotores y motocicletas, en la ciudad de Bogotá el primer jueves del mes de febrero de todos los años y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C., 31 de enero de 2017
39
En este mismo decreto, el Alcalde Mayor sostiene que teniendo en cuenta las condiciones
atmosféricas particulares de la ciudad como las horas de la inversión térmica “entendida
como el fenómeno que provoca la difícil dispersión del aire y de contaminantes atmosféricos
por la acumulación de las capas más densas de gas a nivel del suelo”, y con base en las horas
de mayor tráfico de vehículos privados en la ciudad, fue necesario ampliar el horario de
restricción a entre las 5:00 a.m., y las 7:30 pm. Con esta ampliación se busca evitar la
circulación de aproximadamente 63.000 vehículos que, en consecuencia “[…] dejarían de
emitir gases contaminantes, que por efectos de la inversión térmica se acumularían en la
atmosfera generando un mayor impacto en la calidad del aire para este día”.
Esta política fue adoptada a través de una consulta popular que garantiza la participación de
todos los ciudadanos de Bogotá, sin embargo, aun cuando intentó cumplir con el elemento
de la justicia participativa que compone la justicia ambiental, dejó de lado la participación de
otros ciudadanos en quienes recaen las consecuencias ambientales del DSC. Así mismo, su
diseño e implementación no tuvo en cuenta el elemento de la justicia distributiva. En otras
palabras, en la adopción de la política pública no se planteó abogar por el reparto
equitativo de las cargas y beneficios ambientales, con base en los principios de equidad
ambiental y efectiva retribución y compensación. No tener en cuenta estos elementos de la
justicia ambiental como base para la creación de políticas públicas que buscan mejorar la
calidad del aire de la ciudad, devino en una política pública que no sólo no cumplió con su
objetivo, sino que impuso mayores cargas sobre quienes ya recae con mayor fuerza la
contaminación por material particulado, tal como explico a continuación.
El DSC busca contrarrestar una de las fuentes móviles de emisión de material particulado
más importante en la ciudad, no obstante, al ser la única medida adoptada para ello y al operar
sin una continuidad significativa, no es suficiente su contribución para mejorar la calidad del
40
aire de Bogotá. En otras palabras, no hay un cambio estadísticamente significativo en las
concentraciones de PM10 y PM2.5 en el DSC107.
Los carros particulares y las motos son sólo un componente de las fuentes móviles en la
ciudad y no componen la fuente más importante o significativa para todas las localidades de
Bogotá. Así pues, las localidades de contaminación más crítica por PM10 y PM2.5 son al
suroccidente de la capital, donde la mayor afectación de la contaminación es causada por
fuentes fijas, algunas móviles y resuspensión de partículas108. Este es el caso de la localidad
de Kennedy que, al ser un sector industrial, está influenciada tanto por fuentes fijas, como
por fuentes móviles o vehiculares109. Adicionalmente, cabe resaltar que la mayor influencia
de las fuentes móviles producida en esta localidad se debe especialmente a vehículos de carga
pesada110 y no a vehículos particulares o motos.
En este sentido, el DSC no favorece de manera significativa la calidad del aire de las
localidades de mayor contaminación por material particulado, a saber el suroccidente de la
ciudad, debido a que otras fuentes como industriales, vehículos de carga pesada y la
resuspensión de partículas causada por el mal estado de las vías, contribuyen en gran medida
a dicha contaminación. La medida del DSC no es suficiente para mejorar la calidad del aire
de Bogotá, y mucho menos para mejorar los efectos y cargas que la contaminación produce
en las localidades de mayor concentración de material particulado como lo es Kennedy. Por
el contrario, esta política al restringir la circulación de vehículos particulares y motos, genera
un efecto indirecto que es el aumento de vehículos de transporte público y de carga, lo cual,
en últimas, termina produciendo más partículas por combustión y resuspensión.
107 García-Aguirre, Daniela, et al. PM10 and PM2.5 Behaviour in Bogotá D.C. under the Car-Free Day (2014-2015) and Public Transport Strike 2014. En Congreso de Calidad del aire y salud pública (CASAP) 2015. Tomado de: http://casap.com.co/documentos/Memorias_12_agosto/245PM_Salon1_QuiramaM.pdf 108 Secretaría Distrital de Ambiente, ob cit. 2016. p. 125 109 Ídem. p 49 110 ídem. p 123
41
4.3. ¿Qué requiere una política pública con justicia ambiental?
Con base en lo anterior, el diseño de herramientas que busquen mejorar la calidad del aire de
la ciudad requiere de la justicia ambiental como un pilar en su construcción e
implementación. Esto, teniendo en cuenta que el caso del DSC expone cómo la ausencia de
esta base termina en una distribución inequitativa de las cargas de la contaminación o, peor
aún, genera una carga mayor en los sectores donde la contaminación por material particulado
presenta efectos negativos superiores que en otras zonas de la ciudad. En otras palabras, la
ausencia de la justicia ambiental como principio rector del diseño de políticas públicas que
busquen mejorar la calidad del aire, puede contribuir significativamente a la distribución
inequitativa de la contaminación y a la carencia de políticas efectivas para mejorar la
contaminación de quienes más lo necesitan.
Por lo anterior, propongo que el diseño de medidas que busquen atacar este problema debe
tener en consideración la justicia ambiental como pilar en su diseño, construcción e
implementación. Para esto, es necesario que se tenga en cuenta los siguientes elementos:
1. Que en el diseño de la medida a adoptar se proyecten los impactos ambientales y
sociales diferenciados que tendrá. Para esto, es necesario que la medida cuente con
un estudio de impactos, lo cual requiere de un arduo trabajo investigativo que permita
construir con suficiente conocimiento un panorama detallado del problema ambiental.
Este punto busca prevenir que los efectos ambientales de la medida recaigan con
mayor fuerza sobre una determinada población, es decir, generen inequidad
ambiental.
2. Que la medida tenga en cuenta en su diseño el conocimiento de la población más
afectada para que así plantee soluciones de acuerdo a sus necesidades y situación.
Para esto, es necesario un estudio de campo que permita recolectar información sobre
el entorno de las poblaciones que sufren con mayor impacto el problema ambiental y
así implemente medidas que ataquen estos focos.
42
3. Que el diseño de la medida contemple una efectiva retribución y compensación para
los posibles afectados de la contaminación. Teniendo en cuenta que la justicia
ambiental busca que la distribución de las cargas ambientales no recaiga con mayor
peso sobre poblaciones con características socioeconómicas particulares pero que en
todo caso el diseño de una política pública puede tener efectos indirectos
imprevisibles, la implementación de la medida debe contemplar formas de
compensación en el caso en que dichas poblaciones sufran efectos ambientales
injustos.
4. Que, en últimas, la medida propuesta con base en los puntos anteriores, cuente con
una participación amplia y suficiente de las personas afectadas por el problema
ambiental que se busca atacar.
Estos puntos son propuestos para medidas que busquen afrontar problemas ambientales de
manera general en las ciudades. No obstante, aplicado al caso particular de la mala calidad
del aire de Bogotá, una solución que se proponga mejorar la contaminación por material
particulado en la capital podría partir, entre otros, de los siguientes elementos:
1. Tener en cuenta los amplios y detallados informes de la calidad del aire de la ciudad
que evidencian que la peor contaminación se encuentra en el suroccidente de la
capital, donde la situación socioeconómica de las personas es inferior a zonas donde
la calidad del aire es mejor. Debe entenderse con claridad que las fuentes de
contaminación por material particulado pueden ser fijas, móviles y resuspensión de
partículas.
2. Conocer la situación específica de las personas que habitan el suroccidente de la
ciudad, su contexto social y económico. Con esto, la medida podrá adaptarse a las
necesidades de la población y a sus particularidades. Así, si el mayor medio de
transporte de la localidad de Kennedy es el público, no tiene sentido aplicar una
medida como el DSC que no ataca el principal foco de emisiones de fuentes móviles.
3. Entender que el diseño de una medida que busque mejorar la calidad del aire puede
tener efectos indirectos imprevisibles. Por esta razón, es necesario diseñar medidas
43
de retribución y compensación dirigidas a la población de escasos recursos de las
localidades del suroccidente de la ciudad que se puedan ver afectadas en el transcurso
de la implementación de la medida.
4. Hacer pedagogía de la medida diseñada y ampliar los espacios de participación para
que la población pueda tanto conocer como aportar en el diseño, construcción e
implementación de la política pública que busca mejorar la calidad del aire de la
ciudad.
Con los puntos anteriores busco proponer una base preliminar para el diseño de medidas que
tengan como propósito mejorar la calidad del aire de la ciudad que tengan como pilar la
justicia ambiental. En este sentido, considero que tener en cuenta estos cuatro puntos cumple
con la justicia distributiva y participativa como elementos constitutivos de la justicia
ambiental, y con los principios de equidad y efectiva compensación de la justicia distributiva.
CONCLUSIONES
En esta tesis presenté algunas generalidades sobre la calidad del aire en el mundo, haciendo
énfasis en el material particulado y su efecto en la salud. A continuación expuse algunos
elementos para abordar las problemáticas de la calidad del aire en la ciudad a partir de la
justicia ambiental. En este orden, resalté sus dos componentes -justicia distributiva y
participativa- como pilares para garantizar el derecho al medio ambiente sano de manera
equitativa en el diseño y aplicación de políticas para contrarrestar la contaminación del aire.
En tercer lugar evidencié cómo la calidad del aire en Bogotá no es homogénea y las cargas
de la contaminación recaen con mayor peso en algunos de los sectores de la ciudad donde
habitan personas en condiciones socioeconómicas menos favorables. Con el objetivo de
abordar más en detallé esta problemática, en cuarto lugar, examiné el caso del DSC para
ilustrar cómo, a pesar de presentarse como una política pública para mejorar la calidad del
aire de Bogotá, su diseño y operación no consideraron el impacto diferenciado de las cargas
de la contaminación del aire de la ciudad ni la participación de los más afectados en este
sentido.
44
Como medida propositiva y al examinar críticamente el DSC desde una perspectiva que toma
en consideración la justicia ambiental como un criterio central para la formulación e
implementación de políticas para contrarrestar la mala calidad del aire en las ciudades,
enuncié unos elementos que pueden nutrir los debates sobre el rol la justicia ambiental y las
medidas para enfrentar la mala calidad del aire en las ciudades.
En esta sección de conclusiones quiero retomar algunas premisas de la justicia ambiental,
con el fin de resaltar su importancia en discusiones futuras en cuanto al diseño de las políticas
públicas que buscan solucionar temas ambientales. Primero, los conflictos surgidos por la
mala distribución de los efectos ambientales están estrechamente relacionados con el
crecimiento y los cambios sociales, y en particular, el crecimiento económico. No obstante,
otras causas pueden estar relacionadas, por ejemplo, con la densidad de población o la
escasez de tierra y agua, o con dimensiones institucionales tales como el comportamiento
particular de diferentes corporaciones, los regímenes de propiedad, el grado de democracia
en el país en cuestión o la presencia de poblaciones indígenas111.
En segundo lugar, la lucha contra los efectos desproporcionados de la contaminación en áreas
predominantemente negras, hispanas, indígenas o de recursos económicos escasos alerta
sobre fenómenos como el denominado "racismo ambiental", un concepto que alerta sobre el
trato discriminado a quienes están en situaciones de contaminación, o sobre la existencia de
entornos ambientalmente injustos por el hecho de pertenecer a determinados grupos étnicos
o clases sociales112.
Estas dos situaciones permiten entender que la justicia ambiental es de gran relevancia para
enfrentar los retos ambientales en países en crecimiento económico, con el fin de evitar
situaciones ambientalmente discriminatorias. La situación ambiental de Bogotá, referente a
111 Martinez Alier, Joan, et al. Is there a global environmental justice? En: The Journal of Peasant Studies. 43:3, 731-755, DOI: 10.1080/03066150.2016.1141198 p. 18 112 Ibíd. p. 14
45
la calidad del aire, responde al amplio desarrollo industrial de localidades al suroccidente de
la ciudad y al aumento de la flota de transporte público. No obstante, ni este crecimiento ni
el DSC adoptado como política para combatir la mala calidad del aire de la ciudad, contaron
con la justicia ambiental como pilar para evitar la distribución inequitativa de las cargas
ambientales que hoy soportan, en mayor medida, los habitantes del suroccidente de la capital,
quienes, además, se encuentran en una situación socioeconómicas menos favorables.
Tal como presenté para el caso de la calidad del aire en Bogotá, la evidencia de una incidencia
desproporcionada de morbilidad o mortalidad a veces no puede probarse en las estadísticas
oficiales debido a la falta de médicos u hospitales en las áreas afectadas, que generalmente
son de recursos económicos escasos113. En este sentido, la investigación ofrece elementos
para preguntar sobre las razones que explican tanto la mayor incidencia o aparición de casos
de ERA o IRA en el suroccidente de la ciudad como la ausencia de su reportes, debido a que
las condiciones socioeconómicas no favorecen a una mayor cobertura médica por lo que los
reportes son escasos. Contrario al nororiente de la ciudad donde es posible que, por la
situación socioeconómica, se registren mejor los datos de casos atendidos. Esto resalta que
la ausencia de la justicia ambiental genera situaciones ambientales discriminatorias, además
las cargas ambientales son sobrellavadas por personas en condiciones vulnerables.
Como lo afirma Martinez Alier, uno de los principales retos ambientales que enfrenta la
población en el sur global viene de sistemas económicos que generan tratos ecológicos
inequitativos114. Estos retos resuenan con en el caso estudiado, en el cual las consecuencias
de los tratos inequitativos enunciados justifican la inclusión de la justicia ambiental en la
construcción de medidas que busquen atacar los grandes problemas de contaminación no sólo
para Bogotá sino para el resto del país. Incluir criterios de justicia ambiental en el diseño de
estas medidas, podría no sólo evitar que las poblaciones menos favorecidas tengan que
soportar los peores efectos de la contaminación, sino que habilitaría espacios de participación
en los cuales podamos visibilizar los efectos diferenciados de las medidas.
113 Martinez Alier, Joan, ob cit. Global Environmental Justice and the Environmentalism of the Poor. p. 7 114 Ibíd. p. 7.
46
Así pues, el diseño de la política pública del DSC para atacar la contaminación por material
particulado en la ciudad, no sólo no cumplió con su objetivo de mejorar la calidad del aire de
la capital, sino que desconoció que la contaminación atmosférica no es homogénea en
Bogotá. El desconocimiento de las condiciones socioeconómicas de los habitantes del
suroccidente de la ciudad que sufren la peor calidad del aire permite cuestionar medidas que,
como la del DSC, dilatan la problemática de la contaminación atmosférica sin cumplir su
propósito al tiempo que imponen, sin justificación clara, más cargas ambientales sobre ciertas
poblaciones.
47
REFERENCIAS
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En este caso murieron más de 12.000 personas como consecuencia de una niebla tóxica
de smog que cubrió a Londrés.
28. Secretaría Distrital de Ambiente. Informe anual de calidad del aire de Bogotá año 2015.
Bogotá D.C. julio de 2016.
29. Secretaría Distrital de Ambiente. Plan Decenal de Descontaminación del Aire para
Bogotá. Bogotá. Edición Oficina Asesora de comunicaciones. Diciembre del 2010. p.,
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30. Secretaría Distrital de Ambiente. Red de Monitoreo de Calidad del Aire de Bogotá:
RMCAB. En: Ambiente Bogotá (en línea). http://ambientebogota.gov.co/red-de-calidad-
del-aire (Citado el 11 de abril del 2017).
50
31. Secretaría Distrital de Ambiente. Red de Monitoreo de Calidad del Aire de Bogotá –
RMCAB. Figura 2: Comportamiento histórico de PM10 para cada estación de la
RMCAB. Tomado el 28 de octubre de 2017 de: http://ambientebogota.gov.co/red-de-
calidad-del-aire
32. Secretaría Distrital de Planeación. Población y Territorio: vista desde la estratificación
socioeconómica. Bogotá D.C. mayo de 2009. Tomado de:
http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/InformacionTomaDecisiones/Esta
disticas/Bogot%E1%20Ciudad%20de%20Estad%EDsticas/2009/DICE090-
CartillaPoblacionTerritorio-2009.pdf p. 6.
33. Secretaría Distrital de Salud. Boletín ERA: Enfermedad Respiratoria Aguda. Bogotá D.C.
mayo 2016. Tomado de:
http://www.saludcapital.gov.co/DSP/Boletines%20temticos/ERA/2016/Comportamient
o_ERA/ERA%20MAYO%20DE%202016.pdf p.12
34. Secretaría Distrital de Salud. Boletín ERA: Enfermedad Respiratoria Aguda. Bogotá D.C.
junio 2016. Tomado de:
http://www.saludcapital.gov.co/DSP/Boletines%20temticos/ERA/2016/Comportamient
o_ERA/ERA%20JUNIO%20DE%202016.pdf. p. 13.
35. Secretaría Distrital de Salud. Informe vigilancia en salud pública: Bogotá I Semestre
2017. Bogotá D.C. julio de 2017. Tomado de:
http://www.saludcapital.gov.co/DSP/Boletines%20sistemticos/Informe%20Semestral/I
NFORME%20VIGILANCIA%20EN%20SALUD%20PUBLICA%20BOGOTA%20I
%20SEMESTRE%202017.pdf p. 141.
TABLA DE ILUSTRACIONES Y MAPAS
ILUSTRACIÓN 1PROMEDIO ANUAL DE LA CONCENTRACIÓN DE PM10 POR LOCALIDAD 2007-
2010............................................................................................................................... 26
ILUSTRACIÓN 2 PROMEDIO ANUAL DE LA CONCENTRACIÓN DE PM10 POR LOCALIDAD (2009-
2013) ............................................................................................................................. 27
51
ILUSTRACIÓN 3 POBLACIÓN POR ESTRATO SOCIOECONÓMICO POR LOCALIDAD (PROYECCIÓN
2015) ............................................................................................................................. 32
MAPA 1 PROMEDIO ANUAL DE PM10 EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ 2015 ................................. 29
MAPA 2 PROMEDIO ANUAL DE PM2.5 EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ 2015 ................................ 30
MAPA 3 ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA URBANA PARA LAS LOCALIDADES DE USAQUÉN
(IZQUIERDA) Y KENNEDY (DERECHA) ............................................................................ 33
MAPA 4 CASOS DE MORTALIDAD ACUMULADA POR ERA POR LOCALIDAD EN BOGOTÁ MAYO
2016............................................................................................................................... 35