EKONOMIJA JAVNOG SEKTORA

-J A V N E F I N A N S I J E -

B e o g r a d, 2008.

1

Izdavač:

Visoka strukovna škola za preduzetništvo

Beograd, Vase Pelagića 23

Za izdavača

Direktor škole

Doc.dr.Vladimir Marinković

Autor:

Dr Velibor Luković

Recenzenti:

Prof.dr. Branislav Djordjević

Prof. Dr.Slavomir Miletić

2

SADRŽAJ

PREDGOVOR………………………………………………….. .6

1. POJAM I FUNKCIJE JAVNIH FINANSIJA………………………..7

1.1 Pojam javnih finansija i fiskalne politike ……………………. .........7

1.2 Pitanja kojima se bave javne finansije …………………….………..9

1.3 Karakteristike finansijske delatnosti države…………………........ .10

1.4 Javno dobro……………………………………………..… ………11

1.5 Ciljevi i sredstva javnih finansija……………………………... .... 121.6 Potreba koordinacije fiskalne i monetarne politike………..……….141.7. Značaj javnih finansija danas ………………………………… … 20 2. TEORIJA JAVNIH PRIHODA.........................................................21

2.1. Pojam i razvoj javnih prihoda......................................................212.2. Klasifikacija javnih prihoda.........................................................24a) Redovni i vanredni prihodi.............................................................25b) Javnopravni i privatnopravni..........................................................25v) Originarni i derivativni prihodi.......................................................25g) Prihodi od stanovništva i prihodi od pravnih lica...........................26d) Povratni i nepovratni prihodi..........................................................26e) Namenski i nenamenski..................................................................26

3. POREZI...............................................................................................273.1. Pojam i karakteristike poreza.......................................................273.2. Teorije o opravdanju oporezivanja...............................................31a)Teorija sile........................................................................................31b) Teorija cene.....................................................................................32v) Teorija reprodukcije poreza............................................................33g) Organska teorija..............................................................................34d) Savremena građanska teorija o opravdanju oporezivanja...............35dj) Socijalistička teorija o opravdanju oporezivanja...........................353.3. Poreska terminologija...................................................................363.4. Ciljevi oporezivanja.....................................................................403.5. Principi oporezivanja...................................................................413.6. Efekti oporezivanja......................................................................44

3

3.6.1. Izbegavanje plaćanja poreza ili evazija…………………….…44 3.6.2. Prevaljivanje poreza …………………………………………. 45

3.6.2.1. Faze kod prevaljivanja poreza...........................................463.6.2.2. Činioci kod prevaljivanja poreza.......................................47

3.6.3. Tranformacija poreza…………………………………………….493.6.4. Dejstvo oporezivanja na preraspodelu nacionalnog dohotka……50

3.7. Uticaj inflacije na oporezivanje...................................................593.8. Klasifikacija poreza......................................................................613.9.Poreski sistem................................................................................67

3.9.1. Porez na dohodak flzičkih lica (građana)……………………......703.9.2. Porez na dohodak pravnih lica(dobit preduzeća)………………...76 3.9.3. Porez na promet………………………………………………….843.9.4. Akcize……………………………………………………………953.9.5. Ostali porezi u poreskom sistemu Srbije………………………...963.9.6. Carine………………………………………………………….....993.9.7. Takse………………………………………………………..…..1023.9.8. Doprinosi……………………………………………………….1053.9.9. Naknade……………………………………………………….. 1083.9.10. Ostali javni prihodi………………………………………… ...109

4. JAVNI ZAJAM.................................................................................1114.1. Pojam i karakteristike javnog zajma..........................................1114.2. Vrste javnog zajma.....................................................................1144.3. Emisija javnog zajma.................................................................1184.4. Otplata javnog zajma..................................................................1184.5. Konsolidacija i konverzija javnog zajma...................................119

5. FISKALNA ANALIZA.....................................................................1205.1. Fiskalni kapacitet.......................................................................1205.2. Fiskalno opterećenje...................................................................1215.3. Elastičnost i osetivost fiskalnih prihoda.....................................124

6. JAVNI RASHODI.............................................................................1266.1. Pojam javnih rashoda.................................................................1266.2. Podela javnih rashoda................................................................1286.3. Razna shvatanja o ekonomskoj prirodi javnih rashoda..............1326.4. Ekonomske funkcije javnih rashoda..........................................1446.5. Transferi u javnim finansijama..................................................1476.6. Uzroci porasta javnih rashoda u svetu i njihova granica............1506.7. Teorija pokrića javnih rashoda...................................................153

4

6.8. Inflatorna i antiinflatorna dejstva javnih rashoda.......................1546.9. Deflatorna i antideflatorna dejstva javnih rashoda.....................1556.10. Elastičnost i osetljivost javnih rashoda....................................156

7. BUDŽET KAO INSTRUMENT JAVNIH FINANSIJA..................1587.1. Pojam i funkcije budžeta............................................................1587.2. Finansijska i ekonomska obeležja budžeta................................1607.3. Budžetski principi (načela)........................................................1627.4. Donošenje i izvršenje budžeta....................................................1687.5. Kontrola izvršenja budžeta....................................................171

7.6. Politika deficitarnog finansiranja budžeta……………………..172 7.7. Budžetski deficit i monetarna nestabilnost ……………………173 7.8. Savremene teorije upravljanja budžetskim deficitom…………174 7.9.Stabilizacioni budžeti zemalja članica Evropske unije …. …….176LITERATURA………………………………………………………. 181

5

PREDGOVOR

Sadržaj i naslov ove knjige nastao je na temelju snimljenih predavanja iz javnih finansija, na osnovnim studijama Fakulteta za menadžment malih i srednjih preduzeća u Beogradu poslednjih nekojiko godina.Knjiga je u strukturi sadrži gradivo udžbeničkog tipa , za nastavnu disciplinu zastupljenu u programima ekonomskih fakulteta i visokih škola ekonomske usmerenosti, pod nazivom javne finansije, fiskalna ekonomija, ekonomija javnog sektora ili finansijska teorija i politika.Sadržaj knjge predstavljen je tako, da studentima omogući sticanje osnovnih znanja koja se odnose na finansijsku delatnost države i njenih organa, kojima na osnovu Ustava, zakona i drugih propisa poveren zadatak vršenja odredjenih funkcija u cilju zadovoljenja opštih i zajedničkih potreba, a za čije zadovoljenje su potrebna odgovarajuća finansijska sredstva, odnosno mora imati odredjene prihode za finansiranje javne potrošnje. U knjizi su su obrađeni: nastanak i razvoj javnih finansija, ciljevi i sredstva javnih finansija, značaj javnih finansija, javni prihodi-porezi, pojam i karakteristike poreza,poreska terminologija, ciljevi, principi i efekti oporezivanja,poreski sistemi, pojam i karakteristike javnog zajma, priroda i karakter javnih rashoda, efekti javnih rashoda, uzroci porasta javnih rashoda, pojam i funkcije budžeta, budžetski principi, finansijska i ekonomska obeležja budžeta, savremene teorije upravljanja budžetskim deficitom.Stavovi, koncepcije i analize u knjizi, rezultat su višegodišnjeg rada u institucijama koje se bave javnim finansijama i istraživanja i praćenja ove problematike u domaćo i stranoj literaturi.Uveren sam da knjiga, koja je prevashodno namenjena studentima , može da posluži profesionalnim ekonomistima i drugim privrednim subjektima koji svakodnevno dolaze u dodir sa problemima poreza, carina, doprinosa, za praćenje uticaja koje javne finansije-javni prihodi i javni rashodi imaju na privredno poslovanje i na ostvarivanje ciljeva ekonomske politike.

6

1 POJAM I FUNKCIJE JAVNIH FINANSIJA

1.1 Pojam javnih finansija i fiskalne politike

U savremenoj literaturi postoje različiti pristupi i gledanja na pojam i definisanje javnih finansija koji u suštini znače ekonomiju opšte i zajedničke potrošnje.

Mnogi autori za ovu disciplinu upotrebljavaju različite nazive kao: javne finansije, nauka o finansijama, društvene finansije, finansijska teorija i politika, fiskalni sistem, fiskalna ekonomija, budžetske i poreske finansuje, finansiranje društvenih potreba, fiskalna strategija ili fiskalni menadžment. Mnoštvo navedenih termina za jednu te istu oblast nebi trebalo da stvara zabunu. Radi lakšeg shvatanja pojedinih termina, treba objasniti otkuda toliko naziva za jednu te istu problematiku.

Izraz „fiskalni sistem“ potiče iz aglosaksonske literature kao pojam za budžet iporeski sistem. Po tome fiskalni istem podrazumeva mobilizaciju poreza za prikupljanje novca za pokriće javnuh potreba džave i njenih organa. Prema tome, fiskalni sistem je deo ukupnog finansijskog sistema koji, pored toga, obuhvata monetatno-kreditni sistem,sistem osiguranja, devizni sistem i sl.

Izraz „fiskalna politika“ obuhvata poreze i javne rashode. U užem smislu to znači prikupljanje janih prihoda da bi se pokrili javni rashodi shodno ciljevima i zadacima ekonomske politike zemlje.

Termin „javne finansije“ dolazi iz savremene gradjanske literature engleskog i francuskog porekla („Publik finance“i „Finances publikus“) koji ima za cilj da objasni upotrebu jvanih rashoda i prihoda za određene socijalno-ekomomske ciljeve ili njihovu vezu sa tim ciljevima. Zato su javne finansije aktivan faktor za ostvarivane ciljeva ekonomske politike /ostvarivanje zadovoljavajući nivo zapolslenosti, ostvarivanje stvabilnosti tržišta i cena tj određeni nivo inflacije, održavanje platno – bilansne ravnoteže, te ostvarivanju odgovarajuće stope održiivog privrednog rasta i razvoja.

Izraz „finansijska ekonomija“ ili ekonomija javnog finansiranja je

7

nešto širi pojam , obuhvata: opštu terju poreza i javnog duga, politiku javne potrošnje (rashoda), politiku državnih finansijskih intervencija,budžetsu politiku.

Termin „javni sektor“- „ekonomija javnog sektora“ predstavlja ekonomsku i finansijsku delatnost džave.

Prema domaćoj literaturi nazivi „fiskalne finansije“,“ fiskalna nauka“, „fiskalna plitika“ u krajnjoj liniji se svode na „ekonomiju javnog sektora –javne finansije“ kao što je i naslov ove knjige,koje označavaju nauku koja izučava pojavne oblike i institucije u vezi sa prikupljanjem,raspodelom, trošenjem i upravljanjem novčanim sredstvima radi zadovoljenja opštih i zajedničkih potreba.

Javne finansije za predmet svoga izučavanja imaju finansijsku delatnost države i njenih organa, kojima je na osnovu ustava, zakona i drugih propisa poveren zadatak vršenja odredjenih funkcija za koje su potrebna i odredjena novčana sredstva, odnosno mora imati odredjene prihode kojima se finanansiraju odredjene javne potrebe.

Nauka o javnim finansijama treba da odgovori na pitanje kako, koliko i od koga prikupiti novčana sredstva, kako izvršiti njihovu raspodelu za pokriće pojedinih potreba, kako ih racionalno trošiti da bi se ostvarili zadaci države i njenih organa.Ona izučava i efekte koje prikupljanja, raspodele i trošenja sredstava izazivaju na mikro i makro ekonomskom planu. Mnogi autori za ovu disciplinu upotrebljavaju različite nazive kao: javne finansije, nauka o finansijama, društvene finansije, finansijska teorija i politika, fiskalna ekonomija. Radi lakšeg shvatanja mnoštva navedenih termina, treba objasniti otkuda toliko naziva za jednu te istu problematiku.

Sama reč finansije latinskog je porekla i odnosila se na plaćanje.Današnje značenje reči finansije nastalo je mnogo kasnije i potiče iz francuskog jezika a zanači finansirati,onosno prikupljati novac radi obavljanja nekog posla.

Reč finansije uvek je povezana s nekim aspektima korišćenja novca , novčanim odnosima i novčanim transakcijama.

Drugi deo ove sintagme, reč javne ,po pravilu znači državne .

Naime, javne finansije se najčešće definišu kao aktivnosti države vezane za pribavljanje javnih prihoda i izvršenje javnih

8

rashoda.Pojedini sručnjaci kažu da javne finansije obradjuju finansijske aspekte funkcionisanja javnog sektora.

1.2 Pitanja kojima se bave javne finansije

Danas u svim zemljama sveta, pored privatnog postoji i javni sektor privrede. Drugim rečima sva savremena društva su mešovita, pri čemu je odnos privatnog i javnog sektora različit, zavisno od dostignutog nivoa razvoja, društvenih i političkih prilika u kojima se konkretno društvo razvijalo, tradicije i mnogih drugih okolnosti.

Iako na prvi pogled izgleda da je razgraničenje izmedju privatnog i javnog sektora relativno lako, to nikako nije tako. Nije sporno da javni sektor obuhvata državu na svim nivoima vlasti, centralnu banku,razne državne fondove i agencije, te preduzeća u državnom vlasništvu. Problem nastaje kada treba utvrditi kome pripadaju preuzeća u mešovitom vlasništvu i drugi subjekti koji su u držanom vlasništvu ali im je primarni cilj sticanje profita. Obično se u tom slučaju kao kriterijum razgraničenja uzima način postavljanja poslovodstva tih subjekata.

Javne finansije nemaju pretenziju da obuhvate sve finansijske aspekte funkcionisanja javnog sektora, nego samo one aktivnosti države koje se odnose na ubiranje javnih prihoda i izvršenje javnih rashoda. Tu ne spada aktivnost centralne banke, koja je predmet izučavanja monetarnih finansija, a i javna preduzeća biće uključena u razmatranje samo koliko je to nužno u kontekstu sagledavanja problema javnog odredjivanja cena i njihovih manjkova ili viškova prihoda ako su vezani za budžet.

Javne finansije kao deo ekonomije imaju značajan istorijat. Mnogi pisci još u starom veku počeli su se interesovati za problematiku vezanu za prikupljanje javnih prihoda za podmirenje javnih-državnih rashoda.Medju ekonomistima postoji različito gledanje na mesto i ulogu države u privredi. Postoji dosta rasprostranjena odbojnost prema intervenciji države u privredi. Često se ističe da je država najslabiji preduzetnik, da je ekonomska politika nedelotvorna i slično. Formirale su se i razne ekonomske škole koje zagovaraju takvo mišljenje. Postoje i drugačija shvatanja ovog problema, pre svega ona neokenzijanska. 1*

9

1*Opširnije o koncepcijskim razlikama o uticaju države na privredna kretanja , mogu se naćii u radovima:M.Jovanović,J. Đurović, Finansijska teorija I politika, Ekonomski fakultet Niš,2003, str.12-19,M. Simović,Monetarne I javne finansije,ekonomski fakultet Priština, str.245-246,P.Jurković, Javne finansije,Masmedija, Zagreb,2002. str 20-21

Istina, niko ne tvrdi da je država svetac i da je uvek uspešna. Naprotiv, svi smatraju da država mora biti maksimalno kontrolisana, jer kada se otme kontroli postaje opasna. Svaka nedemokratska država je opasna, ne samo politički nego i privredno, zato se svi, bar na rečima, zalažu za demokratiju.

1.3 Karakteristike finansijske delatnosti države

Finansijska delatnost države -javnog sektora bitno se razlikuje od finansijske delatnosti fizičkih lica kao i privatnih lica (privatni sektor). Te razlike su brojne i navešćemo samo neke od njih:

- prilikom obavljanja utvrdjenih zadataka država se ne rukovodi principima rentabilnosti, ekonomičnosti i profitabilnosti. Medutim, to ne znači da se ne vodi računa o efiksnom trošenju javnih prihoda pri finansiranju javnih potreba. Broj,vrsta i obim javnih potreba koje se finansiraju iz javnih prihoda ne zavise od veličine dobiti,dok je osnovni cilj i motiv finansijske delatnosti privatnih lica ostvarivanje dobiti-profita.

- prilikom finansiranja najvećeg dela društvenih potreba država se ne rukovodi principom protivčinidbe, usluga za protivuslugu,već se veliki deo javnih potreba pokriva bez neposredne protivčinidbe.

- zadovoljavanje odredjenih društvenih potreba u organizaciji države su uglavnom nematerijalne prirode,teško ih je meriti i novčano izraziti. Država je tokom vremena na sebe preuzela obavezu podmirenja potreba koje imaju širi opšti karakter i rešavanje onih problema za koje privatni sektor nije uopšte ili nije bio u dovoljnoj meri zainteresovan da ih ostvari i reši. Obim,vrsta i broj javnih potreba rezultat su zajedničkog života i stepena društvenog razvoja kao i saznanja da se one mogu lakše, brže i celovitije zadovoljiti u organizaciji države i njenih organa, nego od strane privatnih pravnih lica i gradjana.

Obezbedjenje nekih potreba zbog same prirode tih potreba, poput odbrane, unutrašnje bezbednosti, pravde se svakako nebi moglo prepustiti privatnom sektoru. Imajući u vidu motiv ostvarivanja profita,

10

za neke potrebe postoji bojazan da se ne bi finansirale u kontinuitetu ili u dovoljnom obimu i na nivou ako bi se isključivo pružale od strane privatnog sektora (obrazovanje,socijalno osiguranje penzono,zdravstveno i u slučaju nezaposlenosti),izgradnja komunalne infrastrukture).

- osnovni princip finansijske delatnosti države nije u pribavljanju koristi pojedinim privatnim licima, već podmirenje potreba šireg kruga ljudi, koje imaju opšti duštveni karakter.

- radi finansiranja javnih potreba država koristi prihode koje ostvaruje prinudnim putem - prihodi imaju prinudni karakter,(porezi,akcize,carine,takse)

- mehanizmi odlučivanja o javnim prihodima i rashodima bitno se razlikuju od privredne delatnosti fizičkih i privatnih pravnih lica. O visini i vrsti javnih prihoda, nameni i načinu trošenja odlučuje predstavničko telo - skuština - parlament. Visina prihoda kojom raspolažu privatna lica zavisi od uslova poslovanja, njihove individualne sposobnosti i umešnosti, a raspodela - korišćenje istih od odluka samog privatnog lica.

Pored napred iznetih razlika u obavljanju finansijske delatnosti izmedju javnog i privatnog sektora, postoje i odredjene sličnosti, jer se oba sektora u obavljanju finansijske delatnosti rukovode principom efiasnosti i štedljivosti u trošenju raspoloživih sredstava pri podmirenju svojih potreba. 1.4 Javno dobro

11

U finasijskoj literaturi se srećemo i sa terminom javno dobro. Javna dobra su sva dobra koja služe za zadovoljenje potreba većeg broja ljudi, i što je vrlo važno, da se niko ne može isključiti iz potrošnje javnih dobara. Javna dobra su npr.razne usluge države na području odbrane, sudstva, obrazovanja, kulture, zdravstva, komunalne delatnosti, zakonske regulative i slično. Javno dobro mora se ponuditi i učiniti dostupnim svim korisnicima pod jednakim uslovima. Karakteristično je da prava javna dobra nisu predmet ponude i tražnje, jer je ponuda tih dobara nedeljiva,njihovo korišćenje osigurano je i dostupno svim gradjanima, niko se ne može isključiti iz upotrebe javnog dobra. Prava javna dobra obezbedjuje država na osnovu ustava i zakona i za njih se ne utvrdjuju individualni korisnici. Tipičan primer ovakvih javnih dobara su državna uprava, odbrana, pravosudje i sl. Postoje i neprava javna dobra , kao što su prosveta, nauka, kultura, sport i sl. koja se mogu prodavati na tržištu čiju proizvodnju i uslove korišćenja utvrdjuje država.

Mešovito dobro (nepotpuno javno ili nepotpuno privatno dobro) ima karakteristike privatnog i javnog dobra. Na primer vakcina protiv zarazne bolesti stvara privatnu korist za onog ko je vakcinisan, ali i javno dobro u smislu smanjenja mogućnosti zaraze drugih lica.

Pojam meritornog dora u teoriju javnih finansija prvi ju uveo prof.Richard Musgrave, SAD, koji smatra da bi država morala da utiče na individualni izbor u potrošnji, prevasodno iz razloga što ponekad

12

postoji pogrešan izbor ili iracionalana odluka gradjana usled nepostojanja informacija ili pogrešne informacije. Dobra čiju korisnost ili štetnost gradjani pogrešno procenjuju Musgrave je nazvao meritorna dobra. Koncept meritornih dobara omogućuje da se opravdaju različite mere. Takva su dobra , na primer, socijalno osiguranje, zbog toga što individualno preventivno obezbedjenje ili ne postoji ili je nezadovoljavajuće, pa je potrebno preduzeti mere kako bi ispravili efekte kratkoročnih planova. Ako se ne razmotri problematika meritornih dobara, bitni delovi fiskalnih aktivnosti moderne države ostaće neprimećeni ili se neće normativno obrazložiti.

1.5 Ciljevi i sredstva javnih finansija

Kada govorimo o ciljevima i sredstvima javnih finansija, treba poći od činjenice da oni proizilaze iz ukupnog ekonomskog sistema i ekonomske politike zemlje, tj. nacionalne privrede čiji su oni samo jedan deo. Zadovoljenje društvenih potreba javnog sektora zavisi od stanja u privredi, naconalnog dohotka, stabilnosti cena, zaposlenosti i privrednog rasta. Funkcionosanje ukupne ekonomije odredjuje i ciljeve javnih finansija.

Društvene porebe su u tesnoj sprezi sa ekonomijom preduzeća, kao pokretača reprodukcije uopšte. Izgradnja novih kapaciteta, primena nove tehnologije i inovacije u privredi , modernizacija privrednih objekata, doprinosi povećanju prihoda za finansiranje opštedruštvenih -zajedničkih potreba. Posredstvom tržišta se ostvaruje primarna raspodela novostvorene vrednsti, putem mehanizama cena, dok se ostvarivanjem ciljeva fiskalne politike posredstvom poreza, doprinosa i javnih rashoda vrši tzv.sekundarna raspodela nacionalnog dohotka, koja se odvija izmedju privrednih subjekata i gradjana s'jedne i države s'druge strane. Država je u svim zemljama nosilac fiskalne politike. Fiskalna politika je jedno od područja ukupne ekonomske politike, koja se od ostalih parcijalnih politika razlikuje po instumentima koje koristi. Javne finansije su jedan od najvažnijih instrumenata ekonomske i socijane politike savremenih država.

Što se tiče samih funkcija javnih finansija one se mogu grupisati u tri temeljne funkcije:

-alokacijska

-distribucijska

13

-stabilizacijska

Alokacijska funkcija javnih finansija ima zadatak da na optimalan način razmesti raspoloživa sredstva u državi ili društvu na onaj deo koji služi zadovoljenju javnih potreba odnosno finansiranju ponude javnih dobara i drugi deo koji osigurava ponudu privatnih dobara. U okviru te funkcije donose se i odluke o alokaiji sredstava za pojedine namene unutar javnog sektora. Sadržaj alokacijske funkcije javnih finansija ne ograničava se samo na javni sektor, nego obuhvata i različite aspekte uticaja javnog sektora (javnih prihoda i rashoda) na položaj i ponašanje privrednih subjekata u privatnom sektoru, a samim tim i na privredna kretanja u celini.

Redistributivna funkcija javnih finansija odnosi se na preraspodelu dohotka izmedju pojedinaca i porodica te medjusektorske i medjuregionalne preraspodele. Primarna-faktorska raspodela dohotka koja se ostvaruje na tržištu, koliko god bila delotvorna i ekonomski opravdana, gotovo redovno ne zadovoljava socijalne i političke kriterijume. Zbog toga se odnosi u raspodeli dohotka formirani na taj način moraju dovesti u društveno prihvatljive okvire, izmedju ostalog i merama fiskalne politike. Detaljnije o kriterijumima i instumentima preraspodele dohotka govori se narednim predavanjima.

Stabilizacijska funkcija javnih finansija javlja se u uslovima kada se privredni sistem izbaci iz ravnoteže te je potrebno intervenisati merama ekonomske politike, a u tom okviru i merama janih rashoda i prihoda, da bi se opet uspostavila poremećena ravnoteža, tj. ostvarila zadovoljavajuća stabilnost tržišta - cena, kursa, puna zaposlenost ljudskih i materijalnih resursa, zadovoljavajući spoljnotrgovinski bilans, zadovoljavajuća stopa privrednog rasta i zadovoljavajući tempo strukturih promena u privredi. To su i najčešći ciljevi ekonomske politike. Zbog toga kažemo da se fiskalna politika ne razlikuje od ostalih područja ekonomske politike po svojim ciljevima, već po sredsvima koje primenjuje.

Bitno je naglasiti da se sve tri funkcije javnih finansija moraju ostvarivati istovremeno, u istom budžetskom procesu. To znači da mere fiskalne politike moraju biri dobro koordinirane i pravovremeno i pažljivo odabrane. To je vrlo važan preduslov da bi fiskalna i ekonomska politika u celini bila delotvorna.

Na kraju pomenućemo i fiskalnu funkciju. Ona se ogleda u

14

obezbedjenju potrebnih prihoda radi finansiranja postavljenih zadataka države. Ova funkcija je podredjena ostalim funkcijama javnih finansija i ne može se smatrati samostalnom.

Za ostvarivanje napred navedenih funkcija, javne finansije imaju i svoje instrumente, to su razni obici javnih prihoda i rashoda. Instrumenti postoje onda kada država ima direktan nadzor nad varijabilama. U mnogim slučajevima javni rashodi i javni prihodi nemaju neposredno obeležje instrumenata, tako da se obim aktivnosti fiskalne politike ne može u potpunosti odrediti. Tako prihodi od poreza su samo parametar očekivanja. Za razliku od toga , parametri akcije su: utvrdjivanje poreske obaveze, poreske osnovice, poreske stope, transferi

Takodje, treba reći da primena instumenata fiskalne politike i ostalih politika proizvodi ne samo predvidive, već i nepredvidive efekte, koji mogu biti poželjni ali i neoželjni.

1.6 Potreba koordinacije fiskalne i monetarne politike

Fiskalna politika predstavlja relativno novu disciplini ,odnosno novi pravac unutar finansijske terije i politike. 2* Pomenuta disciplina se vezuje za razdoblje koje je nastalo posle Velike ekonomske krize, tridesetih godina prošlog veka. Ključni doprinos nastanku i razvoju ove ekonomske discipline do je Džon Majnard Kejnz, engleski ekonomista i filozof (1883-1946). 2*Dragomir Đorđević,Javne finansije, Privredna akademija, Novi Sad, 2005,str.237.

U savremenoj finansijskoj literaturi nema jedinstvenog gledanja na ulogu fiskalne politike u okviru ekonomske politike. Ipak, i pored različitog gledanja na ovaj segment javnih finansija, ekonomski teoretičari su saglasni u jednom- da je fiskalna politika jedna savremena politika, koja je vodjena instrumentima i merama , kako javnih prihoda, tako i javnih rashoda, da bi se postiglo ostvarivanje fiskalnih, ekonomskih i socijalno-političkih ciljeva definisanih ekonomskom politikom. Zato fiskalna politika postaje značajna komponenta ukupne ekonomske politike, čije dejstvo se reflektuje kako makroekonomska tako i na mikroekonomska kretanja.

15

Ocena realnog dometa fiskalne politike,u domenu ekonomske politike, zahteva poznavanje odnosa fiskalne i monetarne politike kao delova makroekonomske politike.U vodjejenju fiskalne i monetarne politike neizbežna je koordinacija radi uspešnog regulisanja privrednih i finansijskih tokova u svakoj zemlji. Sa primenom istovremenih mera u fiskalnoj i monetarnoj politici vrši se uticaj na promene u kretanju BDP, zaposlenosti, cena, platnog bilansa, deviznog kurasa tj na ostvarivanje makro-ekonomskih ciljeva. S timu vezi, savaka zemlja koja želi da vodi stabilizacionu i razvojnu politiku praktikuje čvrstu kordinaciju fiskalne i monetarne politike. Drugim rečima , savremene države se ne služe samo fiskalnim merama ili samo monetranim merama. U borbi za suzbijanje nestabilnosti privrede i cena, nezaposlenosti, još u gradjanskoj teoriji nalazimo odredjene strateške principe.3*

-prihodi od poreza treba da su viši od javnih rashoda u periodu visoke zaposlenosti u privredi, a niži u peridima bitne nezaposlenosti;-novac i krediti treba da su skupi u peridima visoke zaposlenosti a relativno jevtini u periodima nezaposlenosti. To znači da monetarna politika treba da u vreme depresijevodi politiku jevtinog novaca i povoljne kreditne uslove a fiskalna politika u vreme depresieje trba da vodi politiku deficitnom finansiranju kako bi se podtakla platežno sposobna tražnja. U periodima inflacije fiskalna politika treba da se usmerava ka ostvarivanju budžetskog deficita, dok monetarna politika treba da primenjuje resknorestriktivne mere koje koje za rezultat imaju skup novac i ograničenje kredita. 3*K. Bogoev, Kombinovana primena monetarne I fiskalne politike u zapadnimzemljama ,Finasije 12/64

Savremena ekonomska teorija, danas više nego ikada, zahteva konbinovanu primenu mera fiskalne i monetarne politike, ali je pitanje koje su mere efikasnije radi postizanja stabilizacije uopšte.Jednovremenom primenom fiskalne i monetrane politike se služe zapadne razvijene zemlje u težnji ka ostvarivanju ciljeva ekonomske politike koja se svodi na postizanje pune zaposlenosti i održavanje stabilnog nivoa cena. Nekada je bilo dovoljno da se stabilizacioni efekti postignu samo fiskalnim akcijama.Medjutim, u drugim situacijama bolje rešenje predstavlja primena monetranih mera. Mogućnost aktivnog korišćenje monetarnih mera vezuje se za novčanu masu koja ima uticaj

16

na formiranje ukupne tražnje. Novija saznanja ističu značaj likvidnosti privrede u odmeravanju pravilnih odnosa izmedju kretanja dohotka i ukupne novčane mase jer se stanje likvidnosti meri koeficijentom koji pokazuje odnos izmedju monetarnog volumena i nacionalnog dohotka. Monetarna politika mora pružati podršku privredi i tada ona treba da bude ekspanzivna ali ona mora jednovremeno da vodi računa o bilansu plaćanja da bi uticala na smanjenje njegovog deficita. Stabilizaciona monetrana politika mora biti jasno definisana tako da se u periodima depresije sprovodi politika jeftinog novca a u vreme inflacije politika skupog novca sa monetranim restrikcijama. Snažnije je dejstvo monetarnih mera kada su one usmerene ka vodjenju restrikcija nego u slučaju za pokretanjem ekspanzije. Za monetranu politiku u vreme depresije naročito su relevantni fenomeni nedovoljne potrošnje ND i neobična potreba za likvidnošću. Potreba za likvidnošću zadovoljava se smanjenjem trošenja, ali to pogadj proizvodnju i investicije. Zato potrebu za likvidnošću ne treba rešavati smanjenjem trošenja već jevtinim kreditima. Radi ostvarivanja takve monetrane politike u razvijenim zemljama Centralne banke će putem operacija na otvorenom tržištu kupovati hartije od vrednosti (obveznice) i time povećati depozite poslovnih banaka čim im se daje mogućnost za kreditnu ekspanziju.U zemljama u kjima nije razvijeno tržište hartija od vrednosti , te nema ni mogućnosti za operacije na otvorenom tržištu , postoji druga mogućnost uticaja monetarne politike za kreditnu ekspanziju polsovnih banaka u sitacijama izrazite recesije. Tada Centralna banaka vrši sniženje referentne kamatne stope i snižavanje stope obavezne rezerve poslovnim bankama.U periodima inflacije sprovodi se čvrsta monetrana plitika restriktivnog karaktera na globalnu tražnju.Antiinflaciona politika sesastoi u :-smanjenju kupovine džavnih hartija od vrednosti na otvorenom tržištu;-podizanje eskontne stope;-povećanjestope obaveznih rezervi.

Najsloženiji problem fiskalne i monetarne politike jeste kako obezbediti takvo stanje koje ne ometa ekonomski rast bez inflatornih pritisaka. Neki ekonomisti tvrde da stopa povećanja monetarne mase godišnje treba da iznosi od 3-5% da bi se postigla potpuna likvidnost i obezbedio ekonomski rast. Švedski ekonomisti Mirdal i Olin smatraju da bi posle recesije, stabilniji ekonomski razvoj trebalo pokušati uz umerno podizanje cena od 2-3% godišnje. U vezi sa ovim suštinskim problemom monetarne politike posebno treba istaći : pvo, da monetarna stabilnost

17

nija sama po sebi faktor ekspanzije već samo jedan od uslova za njeno ostvarenje; i drugo, sve više treba napuštati stanovište da su ekspanzija i monetrarna stabilnost nespojivi.Monetrana i i fiskalna politika imaju moćne instrumente za uspostavljanje kontrole u privrednim kretanjima. Medjutim , velika ekonomska kriza tridesetih godina , sadšnja bankrotstva, finansijska panika krah na berzama nameću potrebu kombinovane upotrebe monetranih i fiskalnih mera u savladavanju kriza i finansijskih potresa i poremećaja.Sledeća oblast u kojoj se prepliću fiskalna i monetrana olitika i gde moraju biti koordinirane jeste javni dug. Tu se gotovo ne može povući razlika izmedju monetranog i gfiskajnog. Kada je reč o kombinacijama fiskalnih i monetranih mera postoji veliki broj varijanti koje čine konpleksnu finansijsku intrvenciju. Veliki broj ekonomista smatra da je „fiskalni lek“ efikasniji i manje opasniji nego „monetrani lek“.Jedni smatraju da je odgovornost monetrane politike za održavanje pune zaposlenosti i stabilnosti cena veća i da ona snosi veći teret. Oni zameraju fiskalnoj politici neelastičnost tj nepodobnost da se njome manerviše, Zato američki ekonomista Henri Vališ tvrdi da je fiskalna politika pomalo nefleksibilna ali je zato moćna.U savremenim uslovima i zbivanjima, u svetu posmatrano, postoje izvesni tehnički i institucinalni faktori koji onemogućavaju pravovremenu kombinaciju fiskalnih i monetarnih mera. To su nagle tehnološke promene i medjunarodni politički odnosi i dogadjaji.Bez obzira kojoj se politici (fiskalnoj ili monetranij) daje prednost, istina je da su ove dve ekonomske discipkine samo dva tela, dva podsistema jedinstvene finansijske politike.4*4*S.Komazec, Makroekonomija, str 557, Institut za finansije I razvoj, 1978.

Nameće se kao nužnost nihova sihronizacija, koordinacija u provodjenju stabilizacije privrede. U pogledu ravnopravnog korišćenja u različitim situacijama, pa i konflikata u odredjenoj privredi javljaju se razni odnosi, efekti kao što se može videti u tabeli 1.

Tabela 1. Odnos izmedju fiskalne i monetrane politike

VRSTA ODNOSA SITUACIJA MERE MONETRANE MERE FISKALNE POLITIKE POLITIKE

18

Monetrna politika efekat istisk- rast novčane mase zaduživanje drža-podržava fiska- ivanja ve izaziva rastlnu politiku kamata

Fiskalna politika Inflacija Rast kamata i Smanivanje defi-podržava mone- smanjenje citatarnu politiku novca

Ravnomerno kor- podsticanje ekspanzija novca Fiskalna restrikc-Iščenje fiskalne privrednog i obaranje kamata ija-otlanjanje bu-I monetrane pol. rasta džetskog deficita

Konflikti monetarne Obaranje inflacije Održavanje zap-I fiskalne politike putem kamata i oslenosti, proiz- smanjenje novca vodnje i soc.zaš.

Ako se vodi ekspanzivna fiskalna politika, a da bi se održala stabilnost cena, ona izaziva porast kamatnih stopa. To vodi smanjenju investicija i zaposlenosti. Usled obaranja investicione tražnje privatnog sektora, nastupa tzv. efekat istiskivanja, koji se ispoljava kao povećana tražnja države za kapitalom, i da bi popunila „rupe“ u budžetu država se zadužuje na finansijskom tržištu.Pod dejstvom visokih budžetskih deficita, fiskalna ekspanzija može da ograniči rast kamatnih stopa samo putem povećanja ponude novca monetarnom politikom.

U kojoj meri su fiskalna i monetrana politika sinhronizovane u internoj i eksternoj ekonomiji najbolje se vidi iz tabele 2.

Tabela 2. Sinhronizacija fiskalne i monetarne politike 5*

MONETARNA I INTERNA EKONOMIJA EKSTERNA EKONOMIJAFISKALNA EKONOMIJA Ekspanzija Depresija i Suficit plat. Deficit platnog I visoka nezaposlenost bilansa bilansa Konjuktura

Monetarna masa Sužavanje Širenje Oprezno Kombinovano širenje sužavanje

Kamatna stopa Povećanje Smanjeje Smanjenje Povećanje

Bankarski krediti Smanjenje Povećanje Kombonovanje KobinovanjeRezerve banaka Povećanje Smanjenje Povečanje Smanjenje

19

Devalvacija - - - EventualnoRevalvacija - - Eventualno -

Porezi i drugi Povećanje Smanjenje - -javni prihodi

Budžet Politika suficita Politika deficita - -

Javni rashodi Smanjenje Povećanje Smanjenje Povećanje

Dug Smanjenje Povećanje Otplate otplate

5*S.Komazec, Makroekonomija, str.546Analizom pogodnosti kombinovanja fiskalne i monetarne politike u vezi sa potrebom ostvarivanja interne i eksterne ravnoteže, izvesni autori su dokazali da ne mora uvek da važi usvojeno pravilo povezivanja fiskalnog instrumentarija sa ciljevima interne ravnoteže, a monetrane plitike sa ciljevima eksterne ravnoteže, jer to zavisi od uslova koji preovljadjuju, pa će nekada fiskalna politika biti efikasnija za postizanje spoljne ravnoteže.U kombinaciji monetrane i i fiskalne politike ne postoji jedan univerzalni model kojim bi se utvrdili instrumenti i ciljevi. Izbor instrumenata za ostvarivanje ciljeva unutrašnje i spoljne stabilnosti uglavnom zavisi od od uslova koji postoje u jednoj nacionalnoj ekonomiji i ptioriteta u postizanju stabilizacionih ciljeva. U suštini je poznato da, monetarna politika efikasnije deluje na investicionu aktivnost, a fiskalna na regulisanje nivoa efektivne potrošnje. Dalje, fiskalna politika je značajnija u u regulisanju unutrašnje tražnje, cena i zaposlenosti, a monetarna je efikasnija za održavanje ravnoteže u bilansu plaćanja. Takodje, fiskalna politika je moćnija u vreme depresivnih privrednih kretanja, dok je monetrana politika jača u suzbijanju monetarnog buma, jer raspolaže efikasnijim instrumentima za to. 1.7. Značaj javnih finansija danas

Dvadeseti vek obeležile su dve doktrine. Radi se o doktrini funkcionalnih finansija (functional finance) i o doktrini finansija ekonomike ponude (supply side economics).

Velika svetska ekonomska kriza (1929.-1933.) dovela je do preispitivanja do tada važećih doktrina o karakteru i ulozi javnih finasija u ekonomskom životu. Liberalistička teza o nemešanju države u

20

privredni život došla je u ćorsokak. J.M. Keynes, A.Lemer, A.Hansen, i dr. uvideli su da je raspoloživi instrumentarij potpuno nemoćan i neadekvatan za prevladavanje krize. Po njihovom učenju, javne finansije ne smeju da budu neutralne u odnosu na privredni i socijalni razvoj, već se moraju aktivno postaviti u realizaciji brojnih funkcija, među kojima su svakako funkcije alokativne, redistributivne i stabilizacione prirode.1 Sa ovim funkcijama javne finansije postaju sredstvo državnog intervencionizma na ekonomskom i socijalnom planu i poprimaju funkcionalni karakter. Ova doktrina značila je iskorak napred i dala je dobre rezultate u praksi. Međutim, u promenjenom ekonomsko-socijalnom miljeu, u kome dominiraju recesioni i inflatorni momenti, u prve dve decenije druge polovine XX veka, mehanizmi funkcionalnih finansija pokazuju se manje efikasnim.2

Druga polovina sedamdesetih godina dovodi do prodora novog pravca u ekonomskoj teoriji. Pri obrazloženju koncepta ekonomike ponude, glavni protagonisti kao što su O. Ecstein, A Laffer, P Roberts i dr. polaze od stava da se osnovni poremećaji nalaze na strani proizvodnje, a ne na strani tražnje. Dalje ističu da fiskalna politika, pored monetarne politike predstavlja jednu od glavnih poluga ekonomske ponude i da njome treba delovati preko reduciranja fiskalnog opterećenja na stimulisanju privatne inicijative. Zalažu se za sužavanje uloge države na privredna kretanja. Napuštaju makro i prelaze na mikroekonomsko stanovište sa suženom ulogom države. Prevagu daju privatnoj, a ne državnoj inicijativi.

Međutim, danas nijedna od ovih doktrina nema prevagu, jer ne daju rešenja za probleme inflacije, nezaposlenosti i recesije. Kritika je usmerena ka fiskalnoj politici, jer nije u stanju: da eliminiše budžetske deficite i da redukuje rashode namenjene društvenom standardu i socijalnom osiguranju. Naime, budžetski deficiti su značajan generator inflacije ako se finansiraju iz primarne emisije, odnosno uslovljavaju pojavu tzv. efekta istiskivanja (crowding-out effect) na tržištu kapitala koji sužava prostor za privatne investicije, ako se deficit finansira emisijom obveznica. Drugi problem je neefikasnost fiskalne politike u smanjivanju rashoda socijalnog osiguranja, koji je kulminirao u periodu

1 Musgrave, R., Teorija javnih finansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973., str. 4-5

2 Bjelica, V., Raičević, B., Radmilović, S., Babić, B., Radičić, M, Finansije-teorija i praksa, Stylos, Novi Sad, 2001., str.196

21

politike tzv. države blagostanja (u periodu od početka 60-ih do sredine 80-ih godina učešće javnog sektora, a posebno socijalnog osiguranja u GDP-u poraslo je sa 20% na 47% u proseku za zemlje OECD-a).

U zemljama u razvoju i posebno tranzitornim ekonomijama problemi su sasvim drugacije prirode, jer se u njima traži aktivna uloga države u ekonomskoj i socijalnoj sferi, što podrazumeva primenu državnog intervencionizma.

2. TEORIJA JAVNIH PRIHODA

2.1. Pojam i razvoj javnih prihoda

Radi ostvarivanja niza zadataka i funkcija koje je država, na osnovu ustava i zakona, obavezna i dužna da izvrši, potrebna su joj određena finansijska sredstva, odnosno ona mora imati određene prihode. Ta sredstva kojima država podmiruje javne potrebe, odnosno izvršava zadatke i funkcije iz svoje nadležnosti nazivamo javnim ili državnim prihodima. Državni prihodi kapitalističke države potiču od poreza, od prihoda javnih domena, od prihoda javnih službi od taksa i carina, od parafiskalnih prihoda, od zajmova, od sredstava državnog trezora (glavne državne blagajne) i od monetarnih (novčanih) operacija države na otvorenom tržištu. Ne postoji saglasnost u određivanju izvora javnih prihoda u teoriji zapadnih zemalja. Tako, predstavnici klasične građanske finansijske teorije smatraju da javni dug, sredstva državnog trezora i monetarne operacije države ne mogu biti redovni prihodi države, već izuzetni i neredovni, iz razloga što ne daju "prave" prihode, što predstavljaju predhodna prisvajanja, uzimanja unapred, budućih prihoda. Međutim, predstavnici savremene građanske finansijske teorije smatraju da ne treba praviti ovu razliku, jer su i zajmovi i sredstva državnog trezora, realni, a ne anticipirani izvori državnih prihoda. Ovi prihodi nisu ništa manje značajni u odnosu na ostale prihode države.

Svojinski odnosi u državama tržišne ekonomije prema javnim prihodima ništa se ne razlikuju od svojinskih odnosa koji postoje uopšte u tim sistemima. Država je nosilac svojinskih prava na imovini koja njoj pripada i iz koje ona dobija neke prihode (prihodi domena), na prihode koje ostvaruje putem uvođenja obaveze plaćanja poreza, taksa, carina i

22

drugih dažbinskih prihoda, država isto tako ima pravo svojine. Dažbine predstavljaju složenu vrstu fiskalnih prihoda sa osnovnom pravnom karakteristikom da su uvedene vlašću države. Ovde znači, nema dobrovoljnosti, već samo obaveznost i prinuda. Drugo pravno obeležje dažbina je da ne postoji pravo na povrat dažbina, ako su one plaćene, što znači to su bespovratna davanja.

Razvoj javnih prihoda u neposrednoj je vezi sa razvojem države, oblikom društveno-političkog uređenja i stepenom ekonomskog razvoja. Istorijski posmatrano, razvoj javnih prihoda pokazuje da su se oni menjali u proteklom periodu i po imenu i po ulozi i po efektima i po ciljevima i prema načinu njihovog pribavljanja. Tako pojedine vrste možemo pratiti od robovlasničke države sve do današnjih dana, neke su se transformisale, dok su neke potpuno nestale. Robovlasnička država je pretežno finansirala svoje rashode iz prihoda koje je ubirala primenom sile od pokorenih naroda, dok se samo jedan manji deo državnih rashoda podmirivao iz prihoda koje su plaćali određeni slojevi njihovog stanovništva. Dobar deo prihoda robovlasničke države dolazio je od državnih imanja, ali rastuće potrebe za dodatnim finansijskim sredstvima prisilile su državu na uvođenje niza drugih davanja. Prihodi robovlasničke Atine bili su: prihodi od državnih imanja, prihodi od konfiskacije, prihodi od taksa na strance i sudskih taksa, carine i tributi. Sve navedene prihode plaćale su podčinjene klase, osim tributa na čije su davanje bili obavezni pobeđeni narodi. U robovlasničkom Rimu prihodi države su bili: prihodi od pokorenih provincija, porez na promet, carine, porez na nasleđe, porez koji se plaćao prilikom oslobađanja robova, prihodi od monopola, prihodi od carskih imanja, prihodi od vlasnika rudnika i prihodi od kovanja novca.3

Feudalna država i njoj odgovarajući produkcioni odnosi zasnivali su se na kmetovskom radu na selu i zanatskom u gradu, pa je shodno tome glavni izvor prihoda poticao iz ta dva vida delatnosti. Osnovna karakteristika prihoda feudalne države je da su to prihodi od domena i lokalni porezi. Domeni, odnosno zemljišni posedi, postojali su i u robovlasničkoj državi i oni su odraz mišljenja da su sva zemljišta državna svojina, a da su pojedinci uživaoci plodova. Feudalni gospodari davali su domene u zakup, držeći na taj naćin zakupca u vazalnom odnosu. Oni su bili obavezni da drže i da daju vojsku svojim suverenima.

3 Jeličić, Božidar,: Nauka o finansijama, I deo, VUŠ, Zagreb, 1971. str.19.

23

Tokom celog feudalnog perioda državni prihodi nisu imali karakter javnih prihoda u današnjem smislu reči, već karakter ličnih prihoda sizerena i feudalnih vladara. Feudalnu rentu su kmetovi u ranom feudalizmu davali u radu, u sledećoj fazi razvoja feudalizma u naturi, da bi se, najzad, u poslednjoj fazi ovaj naturalni oblik transformisao u novčani oblik davanja. Drugi značajan izvor prihoda feudalne države bili su regali, koji su se ubirali na osnovu regalnih prava vladara (reh-kralj). Ova prava prvo su se protezala na monopolisanje lova, ribolova, eksploatacije kamenoloma, rudnika i sl. Kasnije je došao regal kovanja novca, kao mera od opšte koristi, jer je država svojim autoritetom obezbeđivala da novac bude kovan iz određene količine i kakvoće metala, kako bi se sprečile zloupotrebe. Regali su tokom vremena iščezli i u feudalnoj državi poprimajući oblike javno-pravnih prihoda u vidu taksa, poreza i monopola. Poznati prihod feudalne države koji se održao veoma dugo, skoro do naših dana, jeste vojnica. Vojnicu su plaćala sva ona lica koja nisu učestvovala u ratu i nisu bila sposobna za vojnu službu. Kroz čitav feudalni period može se zapaziti stalna borba za finansijsku premoć između vladara na jednoj i plemstva i sveštenstva na drugoj strani. Vladari su nastojali da što je moguće više prošire svoja prava za ubiranje ličnih potreba. S druge strane, plemstvo i sveštenstvo se opiralo takvim težnjama vladara, jer je to zadiralo u njihove interese, mada je celokupan fiskalni teret padao na leđa kmetova. Upravo taj tako neravnomeran i nepravedno rasporeden teret bio je često uzrok nezadovoljstvima, pa i velikim nemirima i bunama.

U kapitalističkim državama razvija se sistem javnih prihoda koji se znatno razlikuje od sistema prihoda feudalne države, jer su delokrug rada i zadaci kapitalističke države mnogo širi od zadataka feudalne države, što, razumljivo, iziskuje i znatno veća sredstva za finansiranje. Kapitalistička država orijentiše se na javno-pravne prihode - poreze i takse. Ova evolucija ka javno-pravnim prohodima ogleda se u proširivanju kruga poreskih obveznika, u proširivanju poreskih oblika i u povećanju poreskog opterećenja. Sve ovo je posledica novih političkih i socijalnih odnosa u zemlji, kao i povećanja državnih funkcija.

2.2. Klasifikacija javnih prihoda

Pošto se javni prihodi javljaju u raznim oblicima i znatnom broju, finansijska nauka ih deli prema različitim kriterijumima, u cilju njihovog

24

svestranijeg i lakšeg proučavanja. Postoji više klasifikacija javnih prihoda koji se međusobno razlikuju, jer polaze od različitih kriterijuma. Ove podele osim pedagoškog imaju i praktični značaj, koji se ogleda sa aspekta izgradnje što adekvatnijeg sistema javnih prihoda, kao i sa stanovišta njihovog korišćenja za ostvarivanje brojnih fiskalnih i vanfiskalnih ciljeva. Najčešće u finansijskoj teoriji imamo sledeću podelu javnih prihoda:

a) redovni i vanredni,

b) javno-pravni i privatnopravni,

v) originami i derivativni,

g) prihodi od stanovništva i prihodi od pravnih lica,

d) povratni i nepovratni prihodi,

đ) namenski i nenamenski prihodi.

a) Redovni i vanredni prihodi

Pod redovnim prihodima ova klasifikacija podrazumeva one javne prihode koji se ubiru kontinuirano, svake godine i iz izvora koji se neprestano, redovno u ekonomskom smislu obnavljaju. Ovi prihodi služe za podmirivanje redovnih, a ne vanrednih državnih rashoda. Iz ovih redovnih prihoda formiraju se i određeni rezervni fondovi, iz kojih se često podmiruju određene manje vanredne državne potrebe, i oni čine najveći deo državnih prihoda. Pod vanrednim javnim prihodima podrazumevamo one koji se ne naplaćuju redovno, vec povremeno, koji se ne ponavljaju iz godine u godinu i koji služe za podmirivanje vanrednih državnih potreba. To znači, da ako se pojedine javne potrebe javljaju s vremena na vreme i nije ih moguće predvideti (elementame nepogode, epidemije, rat), onda se one podmiruju iz vanrednih prihoda države. Ti vanredni prihodi se javljaju kao vanredni porezi, reparacije, darovi, prisilni zajmovi i dr.

25

b) Javnopravni i privatnopravni

Javnopravni prihodi su oni koje država naplaćuje na osnovu svog finansijskog suvereniteta iz dohotka građana, a putem poreza i taksa. Nasuprot ovim, privatnopravni prihodi su oni prihodi koje država ostvaruje iz svojih preduzeća ili iz svoje imovine. Ova podela javnih prihoda uzela je za svoj osnov imovinsko pravnu razliku izmedu izvora javnih prihoda. Namera ove klasifikacije da izvrši najopštiju podelu javnih prihoda na osnovu svojinskih razlika u kapitalizmu ima svog opravdanja, ali ipak ima i određene nedostatke, jer su izvesni javni prihodi mešovitog karaktera, pošto u sebi sadrže elemente i privatnopravnog i javnopravnog privređivanja.

v) Originarni i derivativni prihodi

Originarni ili izvorni prihodi države su oni koje država ostvaruje svojom ekonomskom aktivnošću ili na osnovu prava vlasništva, odnosno, koji potiču od državnih preduzeća i imanja. Nasuprot gonjim prihodima imamo derivativne ili izvedene prihode države, koje ona ostvaruje na osnovu svoje suverene vlasti, koristeći svoj fiskalni suverenitet. Ovi prihodi se smatraju izvedenim iz ekonomske snage fizičkih i pravnih lica, pa su i dobili naziv derivativni (izvedeni).

g) Prihodi od stanovništva i prihodi od pravnih lica

Prihodi od stanovnistva su oni prihodi koje građani plaćaju iz svog dohotka ili iz svoje imovine za podmirenje društvenih potreba. U sistemu prihoda zapadnih zemalja ovi prihodi zauzimaju značajno mesto, mada nisu među vodećim. Prihodi od pravnih lica su oni koje država ubire od privrednih preduzeća, finansijskih institucija, zadruga i drugih pravnih lica. Pravna lica izdvajaju određena sredstva za podmirenje državnih potreba, bilo na osnovu zakonskih propisa (porez na dohodak pravnih lica, porez na imovinu, razne takse), bilo na osnovu ugovora (zajmovi država).

26

d) Povratni i nepovratni prihodi

Javni prihodi koje građani, preduzeća i druga pravna lica plaćaju državi po pravilu se ne vraćaju, što znači imaju bespovratni karakter. Obveznici plaćanja ovih prihoda imaju određenu korist od njihovog trošenja, mada ta korist (posredna ili neposredna) najčešće nije u nekoj srazmeri s visinom prihoda koji su fizčka i pravna lica izdvojila za podmirivanje državnih potreba. U savremenim državama sve značajnije mesto zauzimaju sredstva koja su građani i pravna lica dobrovoljno ili ređe prinudno izdvojili samo privremeno za finansiranje određenih potreba. To su dobrovoljni i prinudni zajmovi na koje država, po pravilu plaća i kamatu, kao cenu pozajmljenih sredstava. Ukupno zaduženje džave u pojedinim zemljama veće je od njenih jednogodišnjih rashoda (u 1986. godini u Velikoj Britaniji, ltaliji, SAD, Norveškoj).

dj) Namenski i nenamenski

Namenski ili destinirani prihodi države su oni za koje je tačno unapred utvrđena namena utrošaka sredstava. Tako se npr. raspisuju javni zajmovi za finansiranje izgradnje auto-puteva, energetskih objekata, i drugih objekata infrastrukture. Nenamenski ili nedistinirani prihodi države su oni koji služe za podmirivanje svih društvenih potreba, a njihova namena nije unapred utvrđena. Najveći deo državnih prihoda nemaju namenski karakter.

Danas u svetu postoje četiri zvanične klasifikacije javnih prihoda: 1) klasifikacija OECD-a (OECD Classification), 2) klasifikacija Ujedinjenih nacija (SNA-Systems of National Accounting), 3) Evropski sistem integrisanih ekonomskih računa (ESA-European System of Accounts) i 4) klasifikacija Medjunarodnog monetanog fonda (IMP Classificationa). Osnovni smisao postojanja medjunarodnih klasifikacija javnih prihoda leži u stvaranju mogućnosti za komparativne analize poreskih sistema i poreskih politika.

Klasifikacija OECD-a smatra se najpotpunijom kalsifikacijom javnih prihoda. Po njoj svi porezi su svrstani u šest velikih grupa: 1. Porezi na dohodak, dobit i kapitalne dobitke; 2. Doprinosi za socijalno osiguranje;

27

3. Porezi na platni spisak i radnu snagu; 4. Porezi na imovinu; 5. Porezi na dobra i usluge i 6. Ostali porezi.

3. POREZI

3.1. Pojam i karakteristike poreza

Porezi predstavljaju najglavniji i osnovni izvor redovnih prihoda države ijednu od najsloženijih institucija u javnim finansijama, s čijom su suštinom i postojanjem vezani mnogi problemi političke, ekonomske i pravne prirode u društvu. Izučavanje poreza kao osnovnog finansijskog instrumenta prikupljanja javnih prihoda, treba da nam pruži odgovore na mnoga pitanja koja se postavljaju u savremenom društvu, kao sto su: u čemu je suština poreza; kojim se argumentima opravdava oporezivanje; kako ga učiniti pravičnom institucijom; da li je porez samo fiskalni instrument ili se njime mogu ostvarivati i ciljevi ekonomske i socijalne politike; na koji način će porez postati finansijski efikasniji i ekonomski racionalniji instrument, itd. Porezi su istorijska katergorija, njihovo mesto i uloga menjali su u zavisnosti od promena u društvu u kome su se porezi primenjivali. Mnogi finansijski pisci u svojim radovima trudili su se da pojam poreza objasne određenom definicijom. Tako se u finansijskoj literaturi često citira definicija poznatog francuskog pisca Gastona Žeza (Gaston Jeze), koji kaže: "Porez je davanje u novcu, koje država ubire od pojedinaca na osnovu svog suvereniteta, bez direktne protivnaknade, a u cilju da pokrije javne terete". Poznati nemački profesor Eberg kaže: "Porezi su, u cilju podmirenja javnih rashoda, u načelu novčana davanja državi, koja ova, jednostrano im utvrđujući način i visinu, naplaćuje silom svog autoriteta, ne dajući u naknadu nikakvu posebnu protivčinidbu". Poznati profesor beogradskog Pravnog fakulteta Milan Todorović svojevremeno je dao svoju definiciju poreza: "Porez je državni prihod u formi nameta, koji država jednostrano određuje i silom svoje vlasti uzima od svih lica, koja se nalaze (stoje) pod njenom poreskom vlašću. Ovaj prihod koji svaki pojedini poreski obveznik ima da plati, određuje se prema njegovoj poreskoj snazi."4

Interesantna je i definicija koju je dao poznati francuski pisac Lofanbirže (R. Lanfenburger), a koja glasi: "Plaćanje poreza javlja se kao izvršenje

4 Todorović Milan: Nauka o finasijama, I Nauka o porezima, Beograd, 1930.,str. 123 i 124.

28

nacionalne dužnosti, koja je u tome da svaki pojedinac, u granicama svojih sredstava, podnosi svoj deo u rashodima društvene zajednice". Profesor Pravnog fakulteta u Beogradu Miroslav Petrović dao je jednu savremenu definiciju poreza, koja glasi:: "Porez je finansijski instrument pomoću koga država i niže društveno-političke zajednice izdvajaju deo nacionalnog dohotka za finansiranje svojih potreba i zadataka i ostvarenje različitih političkih, ekonomskih, socijalnih i drugih ciljeva". Dugogodišnji profesor beogradskog Pravnog fakulteta Jovan Lovčević dao je sledeću definiciju pojma poreza: "Politički kolektivitet (država i uža društveno-politička zajednica) od subjekata pod svojom poreskom vlašću prinudno uzima sredstva, bez neposredne protivusluge, u svrhu pokrivanja svojih finansijskih potreba i postizanja ostalih javnih, prvenstveno ekonomskih i socijalnih ciljeva."5 Dieter Brǜmmerhoff kaže: "porezi su novčani transferi koji nisu protivusluga za neku posebnu uslugu, i koje administrativne jedinice javnog prava nameću radi ostvarivanja prihoda svima onima kod kojih postoji činjenica za koju zakon vezuje obavezu plaćanja poreza".6 Neil Bruce ističe da ekonomisti definišu porez kao nedobrovoljno plaćanje državi od strane pojedinaca ili preduzeća, koji to plaćanje ne ostvaruju na principu quid pro quo koristi ili na principu razmene za ekvivalentne vrednosti roba i usluga.7

Na osnovu svih ovih, gore navedenih definicija, možemo zapaziti razlike, ali i sličnosti, i mnogo zajedničkog u njima. Ove definicije nam omogućuju da sagledamo glavne osobine i osnovne karakteristike poreza:

a) Porez je prinudno davanje, jer poreskog obveznika niko ne pita da li hoće ili ne, da plati porez. Plaćanje poreza je dužnost i obaveza koju on mora da izvrši, jer u suprotnom država će ga naterati silom svoje vlasti da izvrši tu svoju obavezu. Ne izvršenje ove obaveze u mnogim zemljama predstavlja krivično delo, što znači, radi se o pravoj državnoj prinudi.

5 Lovčević, Jovan: Institucije javnih finansija, Beograd, 1975. str. 69.6 Brtimmerhoff, D., Javne finansije, op.cit., str. 222

7 Bruce, N., Public Finace and the American Economy, Second edition, Addision WesleyLongman,Boston,200str. 295

29

b) Druga osnovna karakteristika poreza je da je to takvo davanje poreskih obveznika gde ne postoji neposredna protivnaknada, kao sto ona postoji, na primer, u slučaju plaćanja takse. Međutim, to ne znači da kod poreza nema nikakve protivnaknade troškova, oni moraju i treba da služe zadovoljavanju opštih društvenih potreba, a to znači postoji određena protivnaknada, samo što se ona ispoljava na jedan posredan način.

v) Porezi su instrument preraspodele nacionalnog dohotka, jer država njime zahvata deo novostvorene vrednosti stvorene u godini u kojoj se vrši oporezivanje. Oporezivanjem država smanjuje ekonomsku snagu privrednim subjektima, kako bi sebi stvorila finansijska sredstva koja joj omogućuju i obezbeđuju finansiranje njenih potreba. Porezi su, prema tome, izvedeni prihod države, jer svoju ekonomsku snagu izvodi iz ekonomske snage poreskih obveznika. Među poreze ne mogu se svrstati oni fiskalni prihodi koji nemaju derivativan karakter.

g) Porezima se finansiraju javni rashodi. Jedna od ključnih karakteristika poreza jeste da se prikupljaju u "opštem interesu". Prikupljenim sredstvima obezbeđuje se finansiranje javnih rashoda, odnosno obezbeđuje se potrošnja koja je drugačija nego što bi bila da je izostala javna intervencija. Da nema oporezivanja svako bi podmirivao svoje potrebe prema nahođenju i prema svojim mogućnostima.. međutim, oporezivanjem se vrši realokacija ekonomskih resursa i bezbeđuje finansiranje javnih rashoda, koji su u konkretnoj državi uslovljeni političkim, kultunim, istorijskim i mnogim drugim okolnostima.

d) Porez je novčano davanje. Porezi se u savremenim tržisnim privredama utvrđuju u novčanim jedinicama i ubiraju se u novcu. Naravno, istorija je puna primera plaćanja poreza u naturi i radu. Međutim, postojanje mogućnosti da se u pojedinim slučajevima poreska obaveza ispuni u naturi, samo je izuzetak koji potrvrđuje pravilo da se savremeni porezi ubiru u novčanom obliku.

30

3.2. Teorije o opravdanju oporezivanja

S pojavom poreza u drušvu pojavila se i potreba da se odgovori na pitanje čime se obrazlaže, opravdava uvođenje obaveze plaćanja poreza. Pošto se porezima oduzima jedan deo dohotka, smanjuje ekonomska snaga privrednih subjekata i građana, onda je logično očekivati da se navedu i razlozi zbog čega se i radi čega uvodi ovakva obaveza. Neželjene posledice koje za poreske obveznike ima plaćanje poreza neminovno izazivaju otpor plaćanju poreza, pa je razumljivo što ga oni cesto pokusavaju izbeci. Zato pronalaženje prihvatljivog odovora na pitanje zašto se porez plaća ima veliki značaj i uticaj na promenu stava građana prema ovoj obavezi. U traženju odgovora na ovo pitanje nastale su mnogobrojne teorije o opravdanosti oporezivanja, tako da postoji veoma bogata literatura u finansijskoj nauci u kojoj se mogu naći različita mišljenja, odnosno različite teorije, koje ćemo u narednom izlaganju ukratko izložiti.

a)Teorija sile

Teorija sile ili teorija jačega predstavlja jednu od najstarijih teorija koja pokušava da pravda uvođenje poreza pravom pobednika nad pobeđenim, pravo jačega da uvodi porez nad slabijim. Ova teorija bila je vladajuća u starom a donekle i u srednjem veku. Država silom svoje vlasti nameće obavezu pokorenim narodima i nepunopravnim članovima društva koji ne mogu uticati na uvođenje poreza i na utvrđivanje njegove visine. Pobednik je mogao uvoditi i naplaćivati poreze na osnovu prava jačega, mogao je pobeđenom nametati bilo kakvu obavezu, jer je njemu pripadalo sve, pa čak i život pobeđenog.

U srednjem veku, kada vladar nije tražio odobrenje od staleške skupštine za uvođenje poreza, naročito u vreme kada je došlo do jačanja kraljevske vlasti u pojedinim srednjevekovnim feudalnim državama, došlo je do takvog načina uvođenja poreza koji se ne razlikuje od oporezivanja u robovlasničkoj državi i koji se tako i pravdao - pravom jačega, primenom sile.

31

b) Teorija cene

Prema ovoj teoriji porezi predstavljaju cenu za usluge koje država pruža poreskim obveznicima. Pobornici ove teorije bili su predstavnici mlade buržoazije koji su hteli na neki način da uspostave odnos države sa poreskim obveznicima u smislu privatno-pravnih odnosa. Taj odnos treba da ima iste oblike koje imaju odnosi na tržištu, što znaći, da se izražavaju kroz cenu. Iznos poreza treba da bude određen visinom troškova koje država ima kad pruža usluge. Ovo je bila vladajuća teorija u vreme liberalnog kapitalizma, javljajući se pod nazivom i kao teorija naknade ili ekvivalenta. Ako imamo u vidu vreme u kome je postala i shvatanje toga vremena, koje se najbolje može izraziti poznatom izrekom: laissez faire-laisse passer, i zahtevom za uklanjanje svih prepreka slobodnom kretanju robe, usluga i kapitala, za omogućavanje slobodne konkurencije, onda je potpuno jasno i shvatanje o ulozi države, koja mora biti ograničena na vršenje onih zadataka koji ne zadiru u ekonomski život zemlje. Ako se porez tretira kao cena za državnu uslugu, onda država ne može uzimati više od onoga, što treba da vrati građanima putem javnih usluga koje im pruža. Zato je uloga države svedena na očuvanje unutrašnjeg reda i mira, i obezbeđenja spoljnih državnih granica.

Tako poznati finansijski pisac Antonio De Niti De Marco (1850.-1943.) smatra poreze monopolskom cenom koju samostalno utvrđuje država kao privredni subjektkoji na tržištu prodaje usluge.8 U teoriji se postavilo pitanje kakvu korist treba da imaju poreski obveznici od države. Odgovor na ovo pitanje bio je različit što je doprinelo da se ova teorija javi u više varijanti, od kojih su najpoznatije dve: torija osiguranja i torije uživanja.

Teorija osiguranja . Ova teorija pravda oporezivanje kao cenu koju poreski obveznici plaćaju državi za usluge koje im ona pruža osiguravajući njihovu imovinu i ličnu bezbednost, a visina te naknade utvrđuje se u zavisnosti od veličine imovine i broja članova domaćinstva. Osnivač ove teorije je Montesquieu, koji je, pošto je uzeo osiguranje za osnov poreza, došao do zaključka da visina poreza treba da bude

8 Ramp, E.M. -Seel, B.: Grundlegung der Finanznjissensehaft, 2, izd. Hanstein, Köln-Bonn, 1973. str. 94.

32

srazmerna sa velićinom imovine koju država “osigurava”.To praktično znači, što je veća imovina to se mora platiti i veći porez. Opravdano je primećeno da ni u jednoj državi javna vlast ne osigurava imovinu na osnovu poreske obaveze, jer ako bi imovina jednog lica bila upropašćena ili oštećena ( krađa, požar, poplava) država mu neće isplatiti naknadu, kao što to čini i osiguravajuće društvo, mada će krivično goniti krivca, ako je u pitanju krađa.

Teorija uživanja. Opravdanje za plaćanje poreza ova teorija vidi u tome sto država, štiteći spoljne granice obezbeđuje spoljnu bezbednost zemlje, a održavajući unutrašnji red i mir omogućava poreskim obveznicima da nesmetano uživaju svoju imovinu i dohodak koji ostvaruju. Oni koji imaju veću imovinu i ostvaruju veći dohodak, treba da plate i veći porez. Ovakav stav pristalica ove teorije značio je i zalaganje za progresivno oporezivanje. Očigledno je da pristalice ove teorije polaze od tržišnog principa razmene, gde na jednoj strani postoji činidba, na drugoj protivčinidba. Ovo je ujedno i najveći nedostatak ove teorije, jer se zanemaruje jednostrano određivanje poreza od strane države i eventualna prinudna naplata, a to nije u skladu sa teorijom ugovora, niti sa teorijom cena. Isto tako, "ne postoji nikakvo određeno merilo koristi koje građani imaju od države ni po kvalitetu ni po kvantitetu, pa je stoga nemoguće to uzeti za kriterijum o srazmemom plaćanju poreza".9 Na kraju postavlja se i pitanje da li građani treba da plaćaju porez primenom proporcionalnog ili progresivnog metoda oporezivanja. Većina teoretičara liberalnog kapitalizma izjasnila se za proporcionalno oporezivanje.

v) Teorija reprodukcije poreza

Ova teorija nastala je u drugoj polovini XIX veka, kada počinju da se javljaju sve veće poteškoće i ispoljavaju protivurečnosti kapitalističkog društva. Pobornici ove teorije na čelu sa Adolfom Wagnerom zapažaju da se razvitak kapitalizma kreće u pravcu jačanja države i njenih ekonomskih funkcija. Ta nova uloga države, posebno u ekonomskoj sferi, dovela je do nastanka teorije pravdanju oporezivanja koja je

9 Filipović, H. Nauka o finansijama, o.c., str. 269

33

poznata kao teorija o reprodukciji poreza. Ona polazi sa čisto ekonomskog stanovišta i smatra da porez pod stiče privredni razvoj, jer stvara preduslove za neprekidno odvijanje procesa reprodukcije. Zato ističu, da je opravdano samo ono oporezivanje koje utiče na jačanje poreske snage kod poreskih obveznika.

Jednu varijantu ove teorije zastupao je nemački pisac Lorenz von Stein, koji kaže "Poreska snaga treba da stvori porez, porez državnu upravu, a državna uprava sa svoje strane poresku snagu." Očigledno je da ova teorija opravdanje oporezivanja nalazi u trošenju iznosa ubranog oporezivanjem. Naime, taj iznos treba utrošiti za izvršenje takvih zadataka i funkcija države koji će doprineti povećanju dohotka poreskih obveznika i nacionalnog dohotka zemlje. Povećanjem dohotka pojedinca znaći i povećanje njegove poreske snage, a time i ponovnu mogućnost ubiranja poreza u povećanom iznosu. Da bi se sve to postiglo, iznos ubranog poreza treba da bude utrošen u produktivne svrhe. Značaj ove teorije je što prva počinje da ukazuje da porezi nemaju isključivo fiskalni karakter i njima se ne vrše samo fiskalne funkcije i fiskalni ciljevi, već se porezima mogu ostvarivati i neki drugi - vanfiskalni ciljevi.

g) Organska teorija

Prema ovoj teoriji opravdanje oporezivanja treba tražiti u organskoj povezanosit države i njenih građana. Država je socijalni organizam, a članovi zajednice (poreski obveznici) njeni organi. Slikovito je to izraženo tako da je država telo, a građani pojedini njeni udovi. Medu njima mora da postoji uzajamni odnos pomoći: svaki deo (organ) mora se starati za održavanje celine (organizma), srazmerno svojoj ekonomskoj snazi. Merilo poreske dužnosti je ekonomska snaga. Prema tome, osnova poreza ne može biti cena javnih usluga, vec ekonomska snaga svakog pojedinog građana, koji treba da se oporezuje na principu "jednake žrtve", tj. da oni koji su ekonomski jači treba da plate i više poreza. Prema profesoru Todoroviću, organska teorija o opravdanju oporezivanja bila je tridesetih godina vladajuća teorija.10

10 Todorović, M., o.c. str.156.

34

d) Savremena građanska teorija o opravdanju oporezivanja

Ova teorija je napustila shvatanje klasičara o nemešanju države u posloveprivređivanja, o spontanosti ekonomskih kretanja u kapitalizmu, o "automatskoj realizaciji" roba na tržištu i sl. Ona se opredelila za odgovornost države za privredna kretanja, za privredni razvoj, za dinamiku privrednog razvoja, jednom rečju, za državni intervencionizam. U ovom novom konceptu oporezivanju i poreskom sistemu zemlje pripada posebno značajno mesto. Porezi i poreska politika dovode se u vezu sa akumulacijom kapitala, sa kretanjem agregatne tražnje, sa dinamikom investicija, sa stepenom zaposlenosti, sa kretanjem cena, sa izvozom i uvozom robe, itd. Tako je čuveni engleski pisac John Magnard Keynes u svom poznatom delu "Opšta teorija zaposlenosti, kamate i novca" istakao sledeće: "Država će morati da ima vodeći uticaj na sklonost ka štednji, delimićno preko svog poreskog sistema, delimično utvrđujući kamatnu stopu, a delimično i na drugi način." Kao što vidimo savremena građanska finansijska teorija opravdava oporezivanje u sklopu opšteg shvatanjao ulozi države u privrednom životu zemlje, odnosno poreski sistem i poreska politika moraju se aktivno uključiti u ostvarivanje ciljeva ekonomske i socijalne politike zemlje.

dj) Socijalistička teorija o opravdanju oporezivanja

Socijalisti-utopisti smatrali su poreze nepotrebnim, odnosno, zalagali su se za njihovo ukidanje, sem u slučaju rata i ratnog stanja. Marks je u porezima video ekonomsku bit kapitalističke države, pa je smatrao da će odumiranjem države odumreti i porezi. On je u porezima video pogodan instrument koji će radničkoj klasi poslužiti da nakon preuzimanja vlasti podrije i razori privatno vlasništvo, odnosno, "porezi se moraju pretvoriti u oružje potlačenih i siromašnih protiv kapitalista".

Teoretičari u socijalističkim državama su isticali obavezu plaćanja poreza kao građansku dužnost svakog pojedinca. Svaki pojedinac prema svojim ekonomskim mogućnostima treba da učestvuje u podmirivanju društvenih potreba - često se isticalo u našoj finansijskoj teoriji u vreme kad smo se smatrali socijalistčkom zemljom. Plaćanjem poreza ostvaruju

35

se brojni zadaci od opšteg društvenog interesa - to se najčešće isticalo. Interesantno je ovde istaknuti stav iznet u našem prvom posleratnom zakonu o porezima i čemu oni treba da služe. Zakon o porezima iz 1946. godine ističe da porezi služe za "privrednu izgradnju, materijalno i kulturno podizanje i socijalno obezbeđenje narodnih masa, za jačanje državne nezavisnosti i njene odbrambene moći i za izdržavanje državnog aparata". Ovo nije slučajno istaknuto ovako opširno, jer je trebalo opravdati ponovno uvođenje poreza, pošto se za vreme Narodnooslobodilačkog rata, na narodnim skupovima, koje su organizovali i na kojima su govorili predstavnici partizanskih jedinica, govorilo da posle rata, nova vlast će ukinuti poreze kao "sredstvo izrabljivanja siromašnih masa". Zato je bilo puno primera paljenja poreskih i katastarskih knjiga, uz oduševljeno klicanje naroda budućoj vlasti.

3.3. Poreska tenninologija

Porez je najznačajniji javni prihod koji ima veoma složenu strukturu, čijeje funkcionisanje povezano sa nizom fizičkih i pravnih lica koji stoje u raznim aktivnim i pasivnim odnosima prema njemu. Pored toga, porezi stoje u vezi sa mnogobrojnim i raznovrsnim činjenicama, i predmetima, a imaju i svoju tehniku i specifičnu terminologiju. Da bi se proces oporezivanja bolje razumeo neophodno je raščlaniti ga na pojedine njegove elemente, pa u tom smislu neki autori govore o elementima oporezivanja ili poreskoj tenninologiji. Među mnogobrojnim poreskim elementima i terminima, ovde ćemo izložiti one koji su najćešće u upotrebi i koje moramo tačno razlikovati.

a) Poreski obveznik. Ovaj termin se upotrebljava da označi ono fizičko ili pravno lice kome zakon nalaže da plati porez, da izmiri poresku obavezu. To lice se naziva i pasivni poreski subjekt ili poreski dužnik. Termin pasivan poreski subjekt upotrebljava se da bi se napravila razlika u odnosu na državu koja je aktivan poreski subjekt, jer ima pravo da razrezuje i naplaćuje porez. Zato je u savremenoj literaturi prihvaćen termin poreski obveznik za pasivni subjekt, a poreska vlast za aktivni poreski subjekt.

b) Poreski platac . Pored termina poreski obveznik praktične potrebe su dovele do pojave još dva termina: poreski platac i poreski destinater.

36

Poreski platac to je ono fizičko ili pravno lice koje mora da obračuna i stvarno plati porez. Na prvi pogled izgleda da je svaki poreski obveznik samim tim i poreski platac i nema mesta ovom razlikovanju. Međutim, u praksi se često dešava da to nisu ista lica, već poreski obveznik ne mora automatski biti i poreski platac. Autor neke knjige ili umetničkog dela je poreski obveznik poreza na autorska prava, ali je moguće da taj porez obračuna i plati državi izdavačko preduzeće koje je objavilo autorovu knjigu. Očigledno je ovde da poreski obveznik (autor) i poreski platac (izdavačka kuća) nisu ista lica. Sličan slučaj imamo kod poreza na promet, gde porez obračunava i uplaćuje državi trgovinsko preduzeće i ono je platac, ali ga stvarno ne snosi, jer ga uračunava u cenu proizvoda i naplaćuje od krajnjeg potrošača, koji se ovde javlja kao poreski destinater. Praktične potrebe su očigledno dovele do razlikovanja između poreskog obveznika i poreskog platca, jer se vodilo računa o nižim troškovima obračuna i naplate, o olakšanoj kontroli naplate, ugodnosti plaćanja, itd.

c) Poreski destinater . Poreski destinater je lice koje po intenciji zakonodavca treba da snosi poreski teret, da plati porez iz svog dohotka ili imovine, ono znači, definitivno snosi poreski teret. To znači da se ne može govoriti o poreskom destinateru ako trgovac svoju povećanu poresku obavezu prevali, putem povećanja cena, na krajnjeg potrošaća - na kupca, jer to nije bila intencija zakonodavca. U praksi je moguće destiniranje samo kod posrednih poreza. Kod neposrednih poreza je najčešće slučaj da je poreski obveznik u isto vreme i poreski platac i poreski destinater (porez na dohodak građana).

d) Konačni platac poreza . To je lice koje stvarno, u krajnjoj liniji snosi poreski teret, nezavisno od intencije zakonodavca. Ovaj termin obuhvata ne samo poreskog destinatera, nego i svako drugo lice koje snosi poreski teret nezavisno od namere zakonodavca, pa čak i ona koja poreski teret snose suprotno ovim intencijama. Mnogim kategorijama građana i pravnih lica povećava se porez sa namerom da ga stvarno plaćaju. Međutim, oni koji su u poziciji da taj porez prevale na druga lica, povećavajući cene svojih roba ili usluga, u suštini su obveznici poreza i poreski platci, ali nisu oni koji konačno snose poreski teret, a to nije bila intencija propisa.

e) Poreska vlast . Ovaj termin se upotrebljava da označi političko-teritorijalnu jedinicu koja ima pravo da uvede poresku obavezu i

37

finansijske organe koji vrše razrez i naplatu poreza. Država, odnosno javna tela koja imaju pravo da uvode poreze, aktivni su poreski subjekti. Ovo pravo, koje smo rekli da se naziva fiskalni suverenitet, najčešće se u savremenim državama utvrđuje u ustavu zemlje.Organi koji vrše razrez i naplatu poreza mogu biti organizovani u sastavu nekog državnog organa ili se mogu javiti kao samostalan državni organ.

f) Poreska sposobnost. Poreska sposobnost ili poreska snaga poreskog obveznika označava njegovu ekonomsku mogućnost da plaća porez, da odgovori svojoj obavezi plaćanja poreza. Poreska sposobnost zavisi od visine dohotka poreskog obveznika i veličine njegove imovine. U toku istorijskog razvoja države utvrđivanje poreske sposobnosti vršilo se na veoma različite načine. U starom veku ona se izražavala preko broja muških glava i to u fiksnom iznosu. U srednjem veku ona se utvrđivala po broju vrata i prozora na kućama. U kapitalizmu se ona utvrđivala na razne načine, najpre, to je bila nepokretna imovina, zatim, prinos od raznih oblika imovine, na kraju, prinosi se posmatraju kao celina i tako utvrđuje poreska snaga. Danas u savremenim državama peovladava dohodak, koji se dobija kada se od ukupnog prihoda poreskog obveznika, koje on dobija po raznim osnovama, odbiju materijalni troškovi i amortizacija, premije osiguranja, pasivne kamate i niz drugih odbitnih stavki, čiji broj zavisi od konkretnog poreskog sistema i poreske politike zemlje.

g) Poreski izvor . Poreski izvor čine sva ona dobra koja pripadaju poreskom obvezniku i iz kojih on plaća porez. Izvor plaćanja poreza može biti prihod, dohodak i imovina. Oporezivanjem se zahvata samo deo prihoda, odnosno, dohotka, a u retkim slučajevima poreska obaveza se podmiruje iz imovine (realni porez na imovinu). Visina poreske obaveze utvrđuje se zavisno od vrednosti imovine, mada poreski obveznik porez na imovinu plaća iz svojih prihoda, odnosno iz dohotka (nominalni porez na imovinu). Danas se imovina kao poreski izvor javlja samo u izuzetnim slučajevima, jer dominira prinos, odnosno dohodak. Prinos je deo dohotka ili dohodak izražen u delovima. Tako imamo prinos od kapitala, prinos od poljoprivredne delatnosti, prinos od zanatske delatnosti. Moguće je svaki prinos posebno oporezivati, a najčešće zbir prinosa ili prihoda, umanjen za tzv. odbitne stavke predstavlja dohodak, koji je predmet oporezivanja.

38

h) Poreski objekt ili poreski predmet . Poreski objekti su određene činjenice, pokretne i nepokretne stvari, iznos novca, pravno-ekonomske transakcije koje čine osnovu za uvođenje poreza. Danas se u savremenim državama kao činjenica koja daje povoda javnoj vlasti da uvodi poresku obavezu javlja prinos, dohodak, potrošnja, a imovina ređe. Poreski izvor i poreski objekat očigledno se poklapaju, što nije uvek slučaj. Tako, na primer, kod oporezivanja imovine, poreski objekat je imovina, ali najčešće ona nije i izvor poreza, jer se porez plaća iz dohotka.

i) Poreska osnovica . Poreska osnovica je kvalitativna i kvantitativna konkretizacija poreskog objekta. To je veličina ili vrednost za utvrđivanje poreske obaveze. Ona je različita i zavisi od vrste poreza: kod poreza od poljoprivredne delatnosti poreska osnovica je katastarski prihod, kod nasleđa osnovica je vrednost nasleđene imovine, kod poreza na promet proizvoda osnovica je cena oporezivog proizvoda, dobit je poreska osnovica kod poreza na dobit korporacija, itd. Poreski katastar upotrebljava se u poljoprivredi i za utvrđivanje katastarskog prihoda uzimaju se u obzir sledeći elementi: površina zemljišta, bonitet zemljišta, vrsta kulture koja se gaji na tom zemljištu, naćin obrade zemlje, troškovi poljoprivredne proizvodnje, izgrađena infrastruktura, itd.

j) Poreska stopa . Poreska stopa je deo poreske osnovice koji poreski obveznik izdvaja i plaća na ime poreza. Poreska stopa utvrđuje se, po pravilu, u procentu od poreske osnovice. U poreskom sistemu poreske stope mogu biti utvrđene na više načina, odnosno po više metoda, to su: metod proporcije, metod progresije i metod degresije. Metod proporcije imamo onda kada nezavisno od visine poreske osnovice stopa uvek ostaje ista, to znači, da se poreska stopa ne menja bez obzira na promene poreske osnovice, ali je iznos plaćenog poreza za toliko puta veći koliko puta je veća poreska osnovica. Metod progresije imamo onda kada sa porastom poreske osnovice rastu i poreske stope, a iznos plaćenog poreza povećava se ne proporcionalno već progresivno. Metod degresije imamo onda kada sa porastom poreske osnovice istovremeno opadaju poreske stope, mada i dalje iznos plaćenog poreza raste, ali ne srazmerno povećanju poreske osnovice.

k) Poreska tarifa . To je sistematski pregled i spisak poreskih jedinica i poreskih stopa sastavljen za izvestan broj predmeta koji se oporezuju na isti način. Tako u praksi imamo tarifu poreza na promet, trošarinsku tarifu, carinsku tarifu, itd.

39

3.4. Ciljevi oporezivanja

Sa razvojem poreskog sistema menjali su se i ciljevi oporezivanja. Ranijesmo videli da je najstariji i prvobitni cilj uvođenja poreza bio fiskalni -obezbeđenje finansijskih sredstava državi za pokriće njenih javnih rashoda. Vremenom su se poćeli javljati i drugi ciljevi oporezivanja, tzv. vanfiskalni ciljevi kao sto su ekonomski, socijalni, demografski, politički i dr. Sa nastankom i razvojem kapitalizma porezi počinju da se koriste i u druge ciljeve sem fiskalnih, u početku skromnije, ali se kasnije sve više širio krug vanfiskalnih ciljeva oporezivanja. Tako u periodu merkantilizma imamo prvu upotrebu carina u vanfiskalne ciljeve, jer su se one koristile veoma široko na robu koja se uvozi da bi poskupela na domaćem tržištu i time sprečio odliv zlata u inostranstvo. Ova mera se primenjuje sve do današnjih dana, ali motivi su danas različiti. Niz savremenih država primenjuje carinsku zaštitu kako bi zaštitio razvoj određenih privrednih grana od inostrane konkurencije. U epohi liberalnog kapitalizma teorja je odbacivala svaku pomisao na vanfiskalne ciljeve oporezivanja, jer porezi treba da imaju neutralni karakter. Da bi to postigli, zalagali su se za male poreze, kako bi se njima zahvatio manji deo dohotka poreskog obveznika, što će se povoljno odraziti na njegovu poslovnu aktivnost. Savremena građanska teorija u porezima ne vidi samo pribavljanje finanijskih sredstava za podmirivanje javnih potreba, već i sredstvo za ostvarivanje niza ciljeva ekonomske, socijalne, demografske i druge politike. Porezima je u savremenim kapitalističkim državama poverena izuzetno značajna uloga jer se danas porezima ostvaruju mnogi ciljevi.

Ekonomski ciljevi mogu biti mikroekonomske i makroekonomske prirode. Mikroekonomski ciljevi oporezivanja su brojni i u suštini se svode na podršku konkretnim subjektima (pravnim i fizičkim licima) u realizovanju njihovih aktivnosti (podsticaji pojedinim privrednim granama, stimulacija stranih ulaganja, posticaji nedovoljno razvijenim područjima, itd.). Makroekonomski ciljevi oporezivanja realizuju se delovanjem na odnose osnovnih makroekonomskih varijabli (stabilnost cena, puna zaposlenost i uravnoteženje bilansa plaćanja).

Kad se radi o ciljevima socijalne politike onda se uvode niži poreski stavovi za oporezivanje porodica sa većim brojem dece, utvrđuje

40

egzistencijalni minimum, odnosno deo dohotka koji ne podleže oporezivanju i sl.

Imajući u vidu značaj oporezivanja i mogućnost njihove upotrebe za ostvarivanje brojnih vanfiskalnih ciljeva, jedna komisija Ujedinjenih nacija je našla za potrebno da istakne sledeće ciljeve poreza:11

- Preko poreza može da se smanji nejednakost u raspodeli nacionalnog dohotka, što treba da dovede do širenja unutrašnjeg tržista kroz državno trošenje porezom ubranih sredstava. S druge strane, veće oporezivanje bogatih društvenih slojeva treba da ima svoje dejstvo u pravcu smanjenja uvoza luksuznih proizvoda;

- Preko poreske diskriminacije može da se postigne favorizovanje određenih investicija za koje se smatra da imaju odlučujući uticaj u razvoju nacionalne pivrede;

- Preko poreza može da se uveća prikupljanje akumulacije. To pogotovu ako u zemlji ne postoji organizovana štednja sa ekonomskim pravcem upotrebe. Na taj način uticalo bi se na smanjenje tezaurizacije novčanih sredstava;- Porezi mogu da se upotrebe u antiinflatorne ciljeve na taj način, što bi oduzeli višak kupovne snage.

- Porezima se može potsticati stambena izgradnja koja oporezuje i troši proizvode širokog kruga preduzeća, i to tako što će se vršiti oslobađanje plaćanja poreza za izvestan broj godina, davati razne olakšice poreskim obveznicima koji grade porodične stambene zgrade i niz drugih mera.

3.5. Principi oporezivanja

Principi oporezivanja ili poreska načela to su ona pravila kojih se treba pridržavati nadležni društveni organ prilikom izgradnje svog poreskog sistema. Ova pravila oporezivanja menjala su se tokom vremena u zavisnosti od političkih, ekonomskih i socijalnih uslova u kojima su nastala. S ovim principima susrećemo se veoma rano kod mnogih pisaca,

11 Citirano prema Aleksandru Periću: Finansijska teorija i politika, Beograd, 1981. str.287.

41

što znači da su se veoma rano pojavili, slobodno možemo reći sa pojavom poreza. Među piscima koji su u svojim radovima najbolje obradili ovu problematiku, najznačajnije mesto pripada Adamu Smithu i Adolfu Wagneru. Smith je svoje poreske principe formulisao pre više od dva stoleća (1776.) u svom poznatom delu "Istraživanje o prirodi i uzrocima bogatstva naroda". Smithove principe oporezivanja je John Stuart Mill u XIX veku proglasio klasičnim maksimama ili Smithovim kanonima. Ti principi glase:

- Princip opštosti; "Svi građani jedne države treba da plaćaju porez za izdržavanje državne uprave i to srazmerno svome dohotku koji oni uživaju zahvaljujući njenoj zaštiti". Ovde je pored principa opštosti istaknut i princip srazmemosti.

- Princip određenosti: "Porez svakog građanina treba da bude određen. Poreski oblik, vreme obračuna, poreski iznos, sve to treba da je jasno za poreskog obveznika, kao i za svako drugo lice". Ovim Smith diže svoj glas protiv finansija feudalne države, koje su bile neodređene.

- Princip ugodnosti: "Svaki poreski obveznik treba da bude oporezivan u vreme i na način koji će mu najbolje odgovarati". Ovo znači da oporezivanje treba učiniti što bezbolinije za poreskog obveznika.

- Princip ekonomičnosti naplate poreza: "Svaki porez treba da bude organizovan na takav način da iz džepa naroda uzima što je moguće manje iznad one sume koja je potrebna državnoj blagajni".

Krajem XIX veka poznati nemački finansijski teoretičar A. Wagner formulisao je četiri grupe poreskih načela, koja su doživela najširu primenu i bila usvojena od mnogih finansijskih teoretičara i ugrađena u mnoge poreske sisteme. On je prvi upozorio na mogućnost i potrebu da porezi deluju ne samo kao instrumenti fiskalne, već i ekonomske i socijalne politike. On je svojih devet poreskih načela svrstao u četiri grupe, i to:

1) Finansijska načela oporezivanja u koja ubraja:

- izdašnost poreza (ovaj princip podrazumeva da kreatori fiskalnog i poreskog sistema izaberu one poreske oblike koji će obezbediti dovoljno sredstava za državni budžet);

42

- elastičnost poreza (kad se radi o načelu elastičnosti to znači da porez treba da bude takav da se prihodi od njega mogu po potrebi povećavati i smanjivati. U pogledu elastičnosti najbolji porezi su oni koji u normalnim prilikama daju prihode koji sami po sebi rastu sa porastom nacionalnog dohotka. To je ekonomska elastičnost, jer se porezi kreću prema dinamici ekonomskih kretanja).

43

2) Ekonomska načela oporezivanja u koja ubraja:

- izbor poreskog izvora (načelo izbora poreskog izvora treba shvatiti tako da, po pravilu, treba odabrati onaj izvor oporezivanja koji se ekonomski obnavlja, a to su dohodak i prihod. Pošto se imovina, kao poreski izvor, ekonomski ,ne obnavlja, to je treba oporezivati samo izuzetno, što kraće i što je moguće blaže);

- izbor vrste poreza (princip izbora poreskog oblika je značajan prilikom koncipiranja poreskog sistema, jer se određeni željeni efekti mogu ostvariti primenom sasvim određenog poreskog oblika, odnosno vrste poreza. Ovo je značajno i zbog toga što se efekti primene nekog poreza biti umanjeni, deformisani ili će čak izostati ukoliko dođe do prevaljivanja poreza, koje nije bilo predviđeno. Ovako prevaljeni porez

44

teretiće ekonomsku snagu onih za koje se uopšte nije želelo da snose poreski teret. Očigledno je da se moraju dobro izučiti sve moguće željene i neželjene posledice, pre nego što se fiskalna vlast odluči za uvođenje nekog novog poreskog oblika, odnosno poreske vrste).

3) Socijalna načela oporezivanja u koja ubraja:

- opštost poreske obaveze (princip opštosti istako je na prvom mestu već Adam Smith, što je u skladu sa pojmom pravednosti. Ali i ovom prilikom to ne treba shvatiti bukvalno i u apsolutnom smislu, jer u svakoj državi postoje pojedinci i socijalne grupe koji usled male ekonomske snage ne mogu platiti porez, odnosno ukoliko bi i platili to bi im ugrozilo egzistenciju. Zato savremena poreska zakonodavstva predviđaju niz poreskih olakšica i oslobođenja za takve kategorije građana);

-ravnomernost u oporezivanju (princip ravnomernosti u suštini je drugi deo pojma pravičnosti u oporezivanju. Teorija se slaže da se o ravnomernosti u snošenju poreskog tereta može govoriti onda kada se oporezivanje vrši prema ekonomskoj snazi poreskog obveznika. Međutim, razlike u shvatanjima postoje kada se postavi pitanje kako to postići u praksi, primenom proporcionalnog metoda u oporezivanju ili primenom progresivnog metoda. U savremenoj finansijskoj teoriji preovladava stav da se princip ravnomernosti može ostvariti samo primenom progresivnih poreskih stopa. Onaj koji ima veću ekonomsku snagu ne treba da plati samo apsolutno veće iznose na ime oporezivanja, već i relativno veće iznose).

4) Poresko-tehnička načela u koja ubraja:

- određenost poreske obaveze (princip određenosti poreza u suštini predstavlja zahtev da sva relevantna pitanja vezana za uvođenje poreza moraju biti regulisana zakonom, jasno i nedvosmisleno, kako bi ih poreski obveznik mogao u potpunosti da razume);

- ugodnost plaćanja poreza (princip ugodnosti plaćanja znači da oporezivanje treba tako regulisati da poreskim obveznicima pruži mogućnost plaćanja poreza kada to njima najviše odgovara kako u pogledu vremena tako i u pogledu mesta i načina plaćanja);

45

- jeftinu režiju poreza (princip jeftinoće ubiranja poreza treba da bude ugrađen u svaki poreski sistem, jer troškovi ubiranja poreza moraju biti što manji ako želimo uvođenje "jeftinih" poreza. Ukoliko su troškovi ubiranja poreza visoki, što znači radi se o "skupom" porezu, onda će se to odraziti na povećanje poreskog tereta poreskih obveznika. To znači da nadležni državni organi moraju voditi računa o troškovima u postupku razreza, naplate i kontrole naplate poreza, ukoliko žele da izbegnu sve negativne posledice "skupih" poreza).

3.6. Efekti oporezivanja

3.6.1. Izbegavanje plaćanja poreza ili evazija

Pošto plaćanje poreza utiče na smanjenje ekonomske snage poreskog obveznika, to nepovoljno delovanje oporezivanja izaziva otpor plaćanju poreza i nastojanje poreskih obveznika da to smanje, ublaže ili eventualno izbegnu. Ovo izbegavanje plaćanja poreza zavisi od mnogih činioca i okolnosti, kao što su: visina poreskog opterećenja, poreski moral, stepen razvijenosti svesti o pripadnosti određenoj društvenoj zajednici, disciplina poreskih obveznika u izvršavanju građanske dužnosti. Izbegavanje plaćanja poreza ili poreska evazija prisutna je u većoj ili manjoj meri u svim poreskim sistemima. Poreska evazija može biti nezakonita, ako poreski obveznik izbegavajući plaćanje poreza dođe u sukob sa zakonom, i zakonita, ako se plaćanje poreza može izbeći, a da pri tome poreski obveznik ne povredi zakonske i druge pravne propise.

Nezakonita evazija javlja se u dva vida ili dva oblika: a) utaja ili defraudacija i b) krijumčarenje ili kontrabanda. Utaja ili defraudacija je onaj oblik nezakonite evazije kod koje poreski obveznik netačno prikazuje knjigovodstveno stanje ili uopšte ne prijavljuje potrebne činjenice relevantne za utvrđivanje poreske obaveze. Ona se javlja kod neposrednih poreza kao što je, na primer, porez na dohodak građana, ili porez na dobit korporacija. Drugi vid nezakonite evazije je krijumčarenje ili kontrabanda, koji se javlja kod posrednih poreza, kao sto su porez na promet, carine i trošarine. Krijumčarenje nije samo izbegavanje plaćanja propisanih carina pri uvozu i izvozu robe, nego i izbegavanje plaćanja posrednih poreza unutar zemlje, kao što je, na primer, prodaja cigareta i alkoholnih pića neposredno od proizvođača krajnjim potrošačima, a da pri tome nije plaćen porez na promet.

46

Zakonita poreska evazija javlja se, takođe, u dva vida: kao nameravana, kada je izbegavanje plaćanja poreza predviđeno zakonom, tj. zakon u celini ili delimično oslobađa poreske obaveze određenu grupu ljidi, odnosno čitave socijalne grupacije, što nije redak slučaj u praksi i nenameravana, kada se za izbegavanje plaćanja poreza koriste nepotpunosti u zakonu ili zakonske šupljine, gde se radi o propustima zakonodavca prilikom organizovanja i uvođenja nekog poreskog oblika, mada je teško predvideti sve slučajeve i situacije koje se u praksi javljaju. Poreska obveznik ne krši zakon, već samo koristi njegove nepotpunosti i nejasnoće, koje mu omogućavaju da izbegne delimično ili u celosti plaćanje određenog poreza.

3.6.2. Prevaljivanje poreza

Prevaljivanje poreza predstavlja takvu pojavu, pri kojoj zakonom određeni poreski obveznik putem menjanja cena prevali poreski teret u celosti ili delimično na treća lica. Prevaljivanje se vrši preko cena, što znači osnovna pretpostavka za mogućnost prevaljivanja je postojanje tržišnog mehanizma, dakle robno-novčanih odnosa. Ovde je karakteristično da državna blagajna nije oštećena, jer je planirani iznos poreza plaćen. Ali, sa gledišta poreske politike nije irelevantno ko stvarno snosi poreski teret. U slučaju da se umesto poreskog obveznika, koji je po zakonu bio dužan da plati porez, pojavi neko drugo lice kao konačni platac poreza, onda se ciljevi oporezivanja ne ispunjavaju kako su predviđeni. Može se dogoditi da ti ciljevi budu suprotni onima koji se stvarno u praksi postižu.

3.6.2.1. Faze kod prevaljivanja poreza

Prilikom izučavanja ove složene pojave prevaljivanja poreza možemo primetiti da proces prenošenja poreskog tereta sa jednog na drugo lice prolazi kroz određen broj faza, koje treba posebno razmotriti, kako bi se ovaj fenomen celovitije sagledao i bolje shvatio. Postoje četiri faze kroz koje prolazi proces prevaljivanja, i to: perkusija ili impact, reperkusija, incidenca i difuzija.

Perkusija (impact) je prva faza prevaljivanja poreza u kojoj se ispoljavaju oni efekti koji nastaju sa određivanjem fizičog ili pravnog

47

lica koje je po zakonu dužno da plati porez. To znači da se prva faza u prevaljivanju poreza sastoji iz uvođenja poreske obaveze i utvrđivanja lica koje će da plati porez.Druga faza u prevaljivanju poreza je reperkusija, u kojoj poreski obveznik, koji je po zakonu dužan da plati porez, prihvata poreski teret, ali ne i da ga podnese, jer preduzima mere da ga se oslobodi, odnosno da ga prevali na drugo lice. To će mu poći za rukom tako, što će ga uračunati u cenu svojih proizvoda i usluga i time prevaliti na kupca, odnosno korisnika, i onda kažemo da je to prevaljivanje unapred. Poreskog tereta se može osloboditi, odnosno prevaliti na drugo lice, ukoliko uspe da smanji cenu nabavke robe, reprodukcionog materijala ili nadnica radnika, onda kažemo da je izvršio prevaljivanje unazad.

Incidenca predstavlja treću fazu kod prevaljivanja poreza, u kojoj se ispoljavaju efekti prevaljivanja, jer lice na koje je prevaljen porez nije u stanju da se na bilo koji način oslobodi poreskog tereta, već ga stvarno snosi i time postaje konačni platac ili destinater. Ako je prevaljeni porez pao na teret lica koje po intenciji zakonodavca i treba da snosi poreski teret, onda je incidenca pogodila poreskog destinatera.

Četvrta i poslednja faza kod prevaljivanja poreza je difuzija, u kojoj se ispoljavaju efekti predhodne faze-incidence. Ona predstavlja efekte oporezivanja koji se manifestuju u oscilacijama ponude i tražnje na planu celokupne nacionalne privrede. To znači da ovaj opšti efekat prevaljivanja poreza može se odraziti na kretanje cena, nadnica, veličinu štednje, što znači na akumulaciju, a samim tim i na dinamiku investicija u nacionalnoj privredi.

3.6.2.2. Činioci kod prevaljivanja poreza

Postoje brojni činioci od kojih zavisi odvijanje procesa prevaljivanja poreza, a koje svrstavamo u tri grupe i to: ekonomski činioci, subjektivni činioci i istorijski činioci.

Ekonomske činioce koji utiču na odvijanje procesa prevaljivanja posmatraćemo u uslovima slobodnog kretanja ponude i tražnje na tžištu, zatim, u uslovima postojanja i delovanja monopola i u vezi sa konjukturnim kretanjima.

48

Prevaljivanje u uslovima slobodnog kretanja ponude i tražnje na tržištu postoji onda kada poreski obveznik, koristeći oscilacije ponude i tražnje, prevaljuje poreski teret na svoje kupce ili na svoje dobavljače. Mogućnost ovog prevaljivanja, videli smo u predhodnom izlaganju, zavisi od stepena elastičnosti ponude i tražnje oporezivanog proizvoda. Tom prilikom smo konstatovali da je kod životnih namirnica elastičnost tražnje vrlo mala, pa je mogućnost prevaljivanja poreza na potrošače veoma velika. To znači da je proces prevaljivanja utoliko veći, ukoliko jestepen elastčnosti tražnje manji. I, obrnuto, ukoliko je stepen elastičnosti tražnje veći, utoliko je mogućnost prevaljivanja poreza manja.

Prevaljivanje poreza u slučaju postojanja i delovanja monopola je situacija suprotna slobodnoj konkurenciji, odnosno slobodnom formiranju cena. Postavlja se pitanje da li može doći do prevaljivanja poreza kada se oporezuju monopolski proizvodi. U odgovoru na ovo pitanje ne postoji saglasnost mišljenja, već naprotiv, po jednima, to je nemoguće, dok, po drugima, to se može ostvariti. Prvi polaze od toga da je monopolista postigao najpovoljniju cenu na tžištu, pa ukoliko dođe do povećanja poreza monoplističkih proizvoda, onda monopolista neće moći da prevali porez, jer je već koristio najpovoljniju cenu, pa nema mesta novom povećanju, odnosno prevaljivanju poreza putem povećanja cena. Po drugom shvatanju moguće je i u slučaju monopola prevaliti porez, jer nije uvek sigurno da je monopolista pre uvedenog poreza već iskoristio najpovoljniju cenu. Monopolista može preispitati uslove koji sada postoje na tržištu, što inače redovno i čini u savremenim uslovima privređivanja, pa ukoliko se utvrdi da monopolista nije iskoristio najpovoljniju moguću cenu, onda će iskoristiti mogućnost povećanja cena, a time prevaliti i porez na kupce.

Konjuktura kao činilac kod prevaljivanja poreza u mnogome utiče na to da li će do prevaljivanja uopšte doći jer kretanje ponude i tražnje za nekom robom u mnogome zavisi od konjukturnog stanja u kome se nalazi nacionalna privreda. Tako u fazi prosperiteta, kada raste zaposlenost, kada raste proizvodanja, kupovna snaga, nacionalni dohodak i sl., dolazi do porasta opšte, globalne tražnje, što omogućuje prodavcima prevaljivanje poreza. U fazi depresije javlja se stagnacija u proizvodnji, investicionoj aktivnositi, nacionalnom dohotku i sl. Opšta tražnja opada, a nju premašuje ponuda roba i usluga, što otežava ili čak onemogućuje prevaljivanje poreza, jer o povećanju cena ne može biti ni reči. Za period kriza u kapitalizmu bilo je karakteristično prevaljivanje

49

unazad, jer su kapitalisti smanjivali nadnice radnicima, obarali cene dobavljačima, naročito ako su to bili neorganizovani poljoprivredni proizvođači. Tako su za vreme velike svetske krize tridesetih godina ovoga veka, seljaci u Kraljevini Jugoslaviji prodavali svoje proizvode daleko ispod cene koštanja. Tih godina u Srbiji su prodavana jagnjad po ceni koja je bila ravna ceni sirove jagnjeće kože, tako da je kupcu ostajalo meso potpuno besplatno.

Kad govorimo o subjektivnim činiocima kod prevaljivanja poreza, onda, pre svega, mislimo na stepen organizovanosti radnika i kapitalista, jer to u velikoj meri može uticati na mogućnost prevaljivanja poreza. Moguća su uglavnom dva slučaja: kada su kapitalisti organizovani, a radnici neorganizovani, i kada su kapitalisti i radnici organizovani. Prvi slučaj je vrlo jednostavan, jer organizovanost kapitalista omogućava prevaljivanje poreza na nadnice neorganizovanih radnika. Ovakav slučaj je bio karakterističan za naše poljoprivredne radnike pre Drugog svetskog rata, jer su imali znatno niže nadnice od industrijskih radnika.

Drugi slučaj, kada su kapitalisti i radnici organizovani, danas u savremenim državama je skoro pravilo. Poznate su velike sindikalne organizacije u svim industrijski razvijenim zemljama, mada je primećeno da su radnici u zemljama sa većom sindikalnom tradicijom bolje organizovani, kao i to da su bolje organizovani visokokvalifikovani radnici u odnosu na nekvalifikovane. Zato se u vreme krize lakše obaraju nadnice nekvalifikovanih radnika, pa se na taj način pokušava da prevali porez. U poslednje vreme imamo pojavu tzv. kliznih skala nadnica, koje se unose u kolektivne ugovore koje potpisuju sindikati i udruženja poslodavaca. Pošto je poslednjih nekoliko decenija inflacija prisutna u mnogim zemljama tržišne ekonomije, a to su industrijski razvljene zemlje, pa i u drugim zemljama, to se pojavila potreba zaštite najamnina od realnog smanjenja. Rezultat tog nastojanja i te sindikalne borbe je vezivanje kretanja najamnine za indeks troškova života. To znači, da čim porastu troškovi života za odredeni procenat, automatski se postavlja pitanje i povećanja radničkih najamnina, kako bi se uskladile sa troškovima života i očuvale svoju realnu vrednost.

Prevaljivanje poreza može biti uslovljeno i nizom istorijskih tradicionalnih i drugih činilaca. Tako uoči raznih državnih ili verskih praznika, tražnja za pojedinim robama dostiže veoma visok nivo, čime se stvara situacija za višestruko povećanje cena, a time i za prevaljivanje

50

poreza. Pored ovih istorijskih postoje i drugi činioci koji mogu uticati na prevaljivanje poreza. Postoji niz proizvoda čija se tražnja naglo povećava neposredno pred dolazak zime ili u zimskim mesecima, kao što su odevni zimski predmeti i zimska obuća, ogrevni materijal i sl. U slučaju nedovoljne ponude cene ovih proizvoda naglo rastu, to stvara velike mogućnosti za prevaljivanje poreza.

3.6.3. Tranformacija poreza

Transformacija poreza označava pojavu do koje dolazi uvođenjem nekog poreza, kada poreski obveznik ne pokušava da se liši poreskog tereta preko mehanizma tržišta kroz prevaljivanje, već na taj način što će unošenjem neke racionalne novine u proizvodni proces proizvesti povećanje u produktivnosti rada."12 Ovo dejstvo oporezivanja zapazio je još A.Wagner, koji kaže da će se porez transformisati kada on ima za posledicu povećanu ekonomičnost i usavršavanje proizvodne tehnike, što ima za posledicu smanjenje troškova proizvodnje, čime se nadoknađuje gubitak koji je stvorio poreski teret. To će nastupiti onda, kada se sa istom količinom uloženog rada i kapltala proizvode veća količina robe, ali bez smanjenja njenog kvaliteta. Prilikom ispitivanja koji porezi mogu de izazovu transformaciju poreskog tereta Wagner je zaključio da to mogu samo neposredni porezi, mada se danas u teoriji smatra da to mogu i neposredni i posredni porezi. Transformacija poreza je jedno pozitivno dejstvo oporezivanja, mada se ne javlja tako često, iz prostog razloga što je za njeno ostvarenje potrebno postojanje određenih okolnosti. Pre svega, potrebno da postoje određena tehnička dostignuća čijom bi se primenom povećala proizvodnja, a proizvodni troškovi smanjili. Na kraju, potrebno da na tržištu postoje takve okolnosti da se ta povećana proizvodnja može realizovati. O transformaciji poreza raspravlja se i u savremenoj literaturi, tako je jedna moderna varljanta danas poznata pod nazlvom "dohodni efekat" oporezivanja. Naime, polazi se sa mikro aspekta oporezivanja, pošto porez za poreskog obveznika znači smanje dohotka za visinu poreskog tereta. Logično je očekivati da će se on potruditi da ovaj gubitak dela dohotka na neki način nadoknadi. Jedan od načina je da poveća štednju (akumulaciju) koju bi uložio u modernizaciju, proširenje proizvodnje, kako bi u narednom periodu nadoknadio gubitak dohotka koji potiče od poreza. Povećanje

12 Perić, A.: Finansijska teorija i politika, str. 301.51

akumulacije znači i smanjenje lične potrošnje poreskog obveznika, što takođe izaziva određene ekonomske implikacije.

3.6.4. Dejstvo oporezivanja na preraspodelu nacionalnog dohotka

Kao što je poznato, u tržišnoj ekonomiji raspodela dohotka između privrednih subjekata vrši se na tržištu putem mehanizma cena, i to predstavlja prvu ili primarnu raspodelu nacionalnog dohotka. Ovu, zatim, sledi druga, sekundarna raspodela ili preraspodela nacionalnog dohotka koja se odvija između privrednih subjekata i građana, s jedne strane, i države, s druge strane. Predmet naše analize je kako porezi i drugi fiskaliteti utiču na proces preraspodele nacionalnog dohotka u jednoj državi. Ovo ekonomsko dejstvo oporezivanja zapaženo je dosta rano, pa je razumljivo što je skrenulo pažnju finansijske nauke da ispita njegove oblike i modalitete.

Prvu globalnu ocenu ovog dejstva nalazimo u teoriji ekonomskog liberailizma koja je smatrala da oporezivanje, kao elemenat preraspodele nacionalnog dohotka, dolazi u sukob sa principom raspodele koji vlada na slobodnom tržištu. Pošto je ovaj sukob neizbežan i kako oporezivanje predstavlja "nužno zlo", to su predstavnici ove ekonomske teorije tražili rešenje u što je moguće većem ublažavanju ovog sukoba. Predstavnici ove škole rešenje su našli u malom i proporcionalnom oporezivanju, te su u tom smislu isticali "da je najbolji onaj porez koji je najmanji".

Drugu globalnu ocenu ovog ekonomskog dejstva oporezivanja nalazimo u savremenoj finansijskoj teoriji, koja polazi od principa odgovonosti države, kao organizovanog dela društva, za sveukupni njegov razvoj, posebno za ekonomski, socijalni, kulturni, demografski, obrazovni i naučni razvoj. Imajući u vidu ove nove funkcije savremene države, porezi i drugi fiskaliteti imaju veoma značajno mesto i veliku ulogu u procesu preraspodele nacionalnog dohotka. Danas je sasvim jasno koliko oporezivanje utiče na preraspodelu akumulacije između privrednih oblasti i grana, između pojedinih regiona i sl. To se postiže na različite načine: uvođenjem diferencijalnih poreskih stopa, različitim tretiranjem pojedinih oblika akumulacije, poreskim oslobođenjima i olakšicama za investiciona ulaganja na pojedinim tzv. nerazvijenim područjima radi ravnomernijeg teritorijalnog razmeštaja proizvodnih snaga zemlje, itd.

52

Pored čisto ekonomskih motiva za dejstva oporezivanja na preraspodelu nacionalnog dohotka, savremena ekonomska teorija u poslednje vreme sve više ukazuje i na socijalne, motive naročito kada se radi o preraspodeli nacionalnog dohotka preko oporezivanja u smislu korigovanja ličnih dohodaka između različitih socijalnih grupacija. To se postiže putem progresivnog oporezivanja ličnih dohodaka i transferima sa socijalnim namenama. Mnogi veruju da je to dobar način za nivelaciju bogatstva u društvu gde postoje velike socijalne razlike, kakvo je inače kapitalističko društvo. Praksa je, međutim, pokazala da bez obzira što su pojedine najrazvijenije zemlje tržišne ekonomije (SAD) uvele takvu progresivnu stopu oporezivanja dohotka fizičkih lica, da je za najveće dohotke išla i do 90%, broj milijardera se nije smanjio, već, naprotiv, povećao se u godinama primene ovih stopa. To ukazuje da treba biti veoma oprezan kada se radi o dejstvu oporezivanja na preraspodelu nacionalnog dohotka sa socijalnim motivima i namenama.

Protivnici visokog i oštrijeg oporezivanja dohotka ukazuju na neka neželjena dejstva takvog oporezivanja, jer to može destimulativno delovati na rad i zalaganje pojedinaca za ostvarivanje što većih rezultata. U vezi sa ovim postavilo se i pitanje nivoa državne vlasti sa koga bi se ovo dejstvo oporezivanja najcelishodnije ostvarilo. Prema poznatom amerčkom finansijskom piscu Richardu Musgrave-u progresivno oporezivanje sa ciljem usklađivanja u raspodeli treba da se vrši sa centralnog nivoa vlasti.13 To znači da progresivni porez na dohodak, kao glavni instrument za oporezivanje visokih dohodaka, treba da bude u nadležnosti centralne (federalne) vlade. Ovo mišljenje smatramo ispravnim iz jednog veoma važnog razloga: ukoliko bi oporezivanje dohotka bilo u nadležnosti lokalnih kolektiviteta, to bi imalo nesagledive negativne posledice, jer bi različite politike poreskog zahvatanja visokih dohodaka dovele do velikih seoba poreskih obveznika iz jednog u drugi region, sa nesagledivim ekonomskim, socijalnim i demografskim posledicama.

3.6.5. Dejstvo oporezivanja na uslove privređivanja privrednih subjekata

U doktrini liberalnog kapitalizma odbacivana je svaka pomisao na mogućnost i potrebu društvene korekture u ekonomskim odnosima 13 Citirano prema A. Periću: Finansijska teorija i politika, str.307.

53

između privrednih subjekata. Mešanje države u poslove privređivanja privrednih preduzeća, ova doktrina je smatrala štetnim, jer bi to ograničavalo i sputavalo slobodno kretanje rada i kapitala, privatnu inicijativu, slobodno tržište i sl., što bi se sve veoma negativno odrazilo na privredni razvoj zemlje.

Savremena ekonomska nauka smatra da je društvena korektura i intervencija u ekonomskim odnosima između privrednih preduzeća potrebna i neophodna. Ona ovo dejstvo razmatra sa dva aspekta: sa aspekta podsticaja bržeg privrednog razvoja, i sa aspekta društvene korekture u sticanju dohotka.

Dejstva oporezivanja na uslove privređivanja sa aspekta podsticaja bržeg privrednog razvoja sastoje se u tome da se oporezivanjem izazovu određeni efekti u pravcu bržeg ostvarivanja programa ekonomskog razvoja zemlje. Ekonomska politika velikog broja zemalja danas u svojim programima i ciljevima označava pojedine privredne oblasti i grane kao prioritetne za brzi razvoj celokupne privrede. Zato se preduzećima koja pripadaju tim privrednim oblastima i granama daju razne poreske olakšice i oslobođenja, čime im se smanjuje poreski teret i time omogućuje da veći deo profita izdvoje za akumulaciju, odnosno za nove investicije. U praksi se primenjuje i metod diferencijalnih poreskih stopa. Naime, prilikom utvrđivanja visine poreskih stopa za pojedine grupe preduzeća utvrđuju se posebne poreske stope. Grupa preduzeća, koja pripadaju grani koja je programom ekonomskog razvoja označena kao propulzivna, oporezuju se nižom poreskom stopom, što treba da im pomogne da veći deo profita upotrebe za modenizaciju proizvodnje uvođenjem nove tehnologije, kupovinom nove opreme i sl. Suština ovih mera je da putem različitog poreskog tretmana podstiču brži razvoj onih privrednih preduzeća, koja su od strane kreatora ekonomske politike oznčena kao prioritetna.

Dejstvo oporezivanja sa aspekta društvene korekture u sticanju dohotka sastoji se u društvenom zahvatanju putem oporezivanja ekstra profita, odnosno ekstra dobiti, koji je rezultat uticaja raznih ekstemih faktora, kao sto su zemljšna renta, tržišna renta, rudnička renta, tehnološka renta i slično. Iako za ovo ima opravdanja, ipak je u praksi teško kvantitativno utvrditi koji deo profita, odnosno dobiti predstavlja ekstra profit. Da bi smo to utvrdili potrebno je, najpre, utvrditi veličinu prosečnog profita, odnosno šta kvantitativno određuje prosečnu profitnu stopu. Ova stopa

54

se, po klasičarima utvrđivala tako, što se masa viška vrednosti stavljala u odnos sa masom uloženog kapitala. Osnovna pretpostavka je slobodna konkurencija, slobodno kretanje rada i kapitala, itd. Međutim, u savremenim uslovima ove pretpostavke su se izmenile, jer postoje ekonomski monopoli, oligopoli, državna intervencija, što sve skupa vrši snažan uticaj na formiranje prosečne profitne stope. Postoje mišljenja da na prosečan profit treba gledati kao na oblik društvene konvencije u datom vremenskom periodu, čija kvantitativna dimenzija predstavlja jedan od parametara ekonomske i fiskalne politike.

Koji su to ekstemi činioci koji doprinose stvaranju ekstra profita ili ekstra dobiti, predstavlja pitanje na koje nemamo jedinstven odgovor od strane savremenih pisaca. Većina smatra da su to posebno povoljne prilike na tržištu, posebno povoljni uslovi za korišćenje sirovina, kao i posebno ekonomski povoljni energetski izvori s jedne strane, i posebno povoljna državna intervencija, s druge strane. U tom smislu ukazuje se na različite moguće oblike državne intervencije, koji dovode do stvaranja ekstra profita, kao sto su: carinske povlastice, beneficirane kamate, odobravanje deviznih sredstava po nižem kursu, niske cene električne energije, prirodnog gasa, uglja, izgradnja infrastruktumih objekata iz sredstava javnih finansija, itd.

Zato se postavilo pitanje kako društveno zahvatiti ovako stvoreni ekstra profit, kao oblik društvene korekture u ekonomskim odnosima između privrednih subjekata. U praksi postoje dva metoda, od kojih jedan ima ex ante pristup a drugi ex post pristup. Po prvom metodu ovo treba ostvariti tako, što bi se poreski teretila poslovna sredstva privrednih preduzeća, ili samo nekretnina. To praktično znači da bi preduzeća sa većim organskim sastavom kapitala plaćali i veće fiskalitete. Negativna strana ovakvog pristupa je što se poresko zahvatanje vrši pre utvrđivanja poslovnog rezultata preduzeća. Po drugom, ex post metodu, društvenu korekturu ekonomskih odnosa između preduzeća upotrebom oporezivanja, treba učiniti tako, što će se po završetku poslovne godine, kada se utvrdi poslovni rezultat, primeniti progresivna stopa poreza na dobit preduzeća. Druga varijanta ovog istog metoda je da poresku osnovicu poreza na dobit, odnosno profit, treba podeliti na dva dela. Prvi deo treba da čini prosečan profit ili prosečna dobit, koji treba da bude oporezivan primenom poreske proporcije. Drugi deo poreske osnovice činila bi razlika između prosečnog profita, ili prosečne dobiti, i finansijskog rezultata preduzeća. Ta razlika je u stvari ekstra profit, odnosno, ekstra

55

dobit, ali umanjen za određeni procenat (na primer 15%), kao stimulativna mera sopstvenim proizvodnim naporima. Ovako dobijeni ekstra profit fiskalno bi se zahvatio primenom progresivnog oporezivanja, kako bi se postigli željeni efekti društvene korekcije u odnosima privrednih preduzeća, odnosno u ujednačavanju uslova privređivanja. Time se u suštini ublažavaju posledice ekonomske neujednačenosti u smislu izjednačavanja polaznih pozicija u uslovima privređivanja privrednih preduzeća. Ekstra profit je često rezultat određene politike cena, te u tom slučaju porez na promet može da zahvati deo akumulacije koja je uslovljena visokim cenama, i tako da izvrši transfer u korist onih koji nisu bili u stanju i mogućnosti da povećavaju cene.

3.6.6. Stabilizaciona dejstva oporezivanja

Posle Velike svetske ekonomske krize, a naročito posle Drugog svetskog rata, naglo je porasla upotreba poreza kao instrumenta konjukturne politike. Korišćenje poreza u anticiklične i antiinflacione ciljeve posebno je bilo izraženo početkom 60-tih godina u SAD-u, Z. Nemačkoj, Francuskoj i Velikoj Britaniji, donošenjem odgovarajućih poreskih zakona i konjukturnih planova. U vezi s tim javljaju se različita shvatanja u finansijskoj teoriji o efektima i dometima oporezivanja kao mogućih instrumenata konjukturne i stabilizacione politike. Tako poznati američki profesor Paul Samuelson ističe da Fiscal Policy označava upotrebu oporezivanja i javnih rashoda u procesu koji ima za cilj da spreči pad u privrednom ciklusu i da doprinese održavanju progresivne privrede sa visokom stopom zaposlenosti bez preterane infIacije i defIacije. U postkejnzijanskom periodu upotrebljava se termin "funkcionalne finansije", čiji je autor Abba Lema. On smatra da postoje tri grupe zadataka javnih finansija i kao prvi zadatak smatra usklađivanje ukupne tražnje da bi se eleminisala nezposlenost ili inflacija uz upotrebu državnog trošenja i oporezivanja. U savremenoj građanskoj ekonomskoj teoriji upotrebljava se i izraz "stabilizacione finansije" , kojim njegove pristalice žele posebno da naglase ulogu javnih finansija u borbi protiv ekonomskih kriza i nezaposlenosti.

Savremena teorija danas ističe da fiskalna politika u procesu ekonomske stabilizacije treba da koristi sledeće instrumente: a) ugrađene,

56

automatske stabilizatore, b) diskrecione mere i akcije, v) formulu fleksibilnosti i g) fiscal leverage.14

a) Ugrađeni, automatski stabilizatori su instrument koji služi za automatsko delovanje na podržavanje ekonomske stabilnosti zemlje, a to je progresivno oporezivanje dohotka. Oni su automatski zato što reaguju na promene u nacionalnom bruto proizvodu bez ikakve državne intervencije. Spontana stabilizacija ekonomskih kretanja korišćenjem mehanizma ugrađenih stabilizatora zasniva se na instrumentima javnih finansija, koji automatski vrše korekcije ekonomskih tokova. Ugrađeni stabilizatori praktično znače da se budžetski i fiskalni parametri drže konstantnim, pri čemu ove automatske kočnice služe kao neka vrsta amortizera za poremećaje ekonomskog ekvilibrijuma, kojim se usklađuju kretanja finansijskih agregata sa tokovima tražnje.15 Ova ugrađena fleksibilnost služi za amortizovanje kratkoročnih poremećaja, dok na duži rok vrši antiinflacioni ili deflacioni pritisak na privredu. Efikasnost delovanja ovih stabilizatora zavisi od obima javne potrošnje, nivoa poreskih stopa i stepena u kome poreska osnovica fluktuira zajedno sa promenama u nacionalnom dohotku. Međutim, u uslovima jačih cikličnih kolebanja ugrađeni stabilizatori imaju ograničenu moć.

b) Diskrecione poreske i budžetske mere odnose se na varijacije u kretanjima budžetskih prihoda i rashoda. Manipulisanje poreskim stopama i osnovicama je značajan instrument diskrecione politike. Paralelno sa faktorom vremena, u javnim finansijama i vremenskom usklađivanju između kretanja finansijskih agregata sa tokovima tražnje, u finansijskoj literaturi izučavaju se i prezentiraju stavovi o automatskoj ili diskrecionoj stabilizaciji.16 Uglavnom su svi porezi osetljivi na ciklična kretanja, pa samim tim i prihodi od poreza odražavaju promene u kretanju nacionalnog dohotka. Moguća je upotreba i drugih diskrecionih mera fiskalne politike, kao što je uvođenje novih poreskih

14 Shaw, G.R.: Fiscal Policy, Masmillan, 1972.; Musgrave, R.: The Theory of Public Finance; Hey, L.: Economics of Public Finance, Oxford, 1972.15 Rislić,Z.: Fiskalna ekonomija, Savremena adminislracija, Beograd, 1991., str. 548 i 549

16 Perić, A.:Vremenska usklađenost i njeni problemi u tokovima javnih finansija, Ekonomski anali, Beograd, br. 20. od 1966. str. 85.

57

oslobođenja i olakšica, uvođenje novih odbitnih stavki od poreske osnovice usled promene u uslovima privređivanja itd.

3.6.7. Dejstvo oporezivanja na privredni razvoj

Sada ćemo razmotriti kako oporezivanje deluje na privredni razvoj, odnosno kakve efekte može proizvoditi na investicione odluke, na teritorijalnu i gransku opredeljenost investicija, na tehničko-tehnološki progres, na naučno istraživački rad, itd. Konkretno govoreći, kako se putem diferencijalnog i diferenciranog oporezivanja, poreskih dedukcija i beneficija, poreskih olakšica i osiobođenja, može uticati na privredni razvoj. Ubrzani otpisi osnovnih sredstava (ubrzana amortizacija) omogućuju privrednim preduzećima da iskažu manju osnovicu za oporezivanje dobiti. Time se utiče na povećanje amortizacionih fondova, a to znači i na povećanje niogućnosti ulaganja u nove investicije.

U istom cilju upotrebljava se poreska remiza, koja je u stvari poreski "oproštaj" , ili odbitak u procentu od poreske obaveze onom poreskom obvezniku, koji je izgradio novi industrijski objekat ili izvršio modernizaciju kupovinom nove industrijske opreme i sl. U praksi je moguće da ovaj procenat ima opšti karakter, odnosno da se odnosi na sve nove investicije, moguće je da ima selektivan karakter, što znači da se odnosi samo na one nove investicije za koje je zainteresovana politika privrednog razvoja date zemlje. Moguće je da se onim preduzećima koja su u toku godine kupovala novu investicionu opremu smanji poresko opterećenje za određeni procenat od njihove nabavne cene.

Primenom sektorske diferencijacije poreskog tereta i fiskalnih beneficija na selektivnim osnovama, mnoge savremene države time podržavaju razvoj onih privrednih oblasti i grana koje su označile kao prioritetne za ekonomski razvoj zemlje. Rezultati nekih istrazivanja pokazuju da najveći deo akumulacije, iz koje je finansirano povećanje proizvodnje, modernizacija, tehničko-tehnološki progres, potiče od onih koji imaju povlašćeni poreski tretman. Poreski stručnjaci, ne bez razloga ističu da je "ekonomska poreska politika" u domenu pivrednog razvoja složenija nego kada se radi o poreskoj politici usmerenoj ka stabilizaciji. Pored ovoga, oporezivanje deluje i na akcionarsko i obligaciono finansiranje investicija. Tako, na primer, u SAD-u koproracije ne plaćaju porez na

58

85% dohotka ostvarenog u obliku dividendi dobijenih po osnovu plasmana sopstvenog kapitala u drugim korporacijama. U nekim poreski sistemima daju se određene poreske privilegije u cilju stimulisanja individualne štednje, zatim, premiranje izvoza, oslobođenje plaćanja poreza za određeni broj godina onih investicionih objekata koji su podignuti na nerazvijenim područjima, itd. Fiskalna politika može dalje delovati na privredni razvoj preko uvoza proizvodne opreme i reprodukcionog materijala snižavanjem poreskih stopa posrednih fiskaliteta (carina, uvoznih taksa i sl.) prilikom uvoza ove robe.

3.6.8. Efekti oporezivanja na spoljnotrgovinsku razmenu i platni bilans

Još su merkantilisti zapazili da se fiskalitetima može sprečavati odliv bogatstva (zlata) iz zemlje u inostranstvo. Danas su ovi efekti oporezivanja opšte poznata stvar, samo se postavlja pitanje kojim fiskalnim metodama i preko kojih poreskih oblika treba ih ostvarivati i postići željene ciljeve. Prilikom spoljnotrgovinske razmene nužno se postavlja pltanje konkurentnosti domaće robe na stranom tržištu, odnosno koju cenu domaći izvoznik može ostvariti izvozom robe i usluga. Ekonomski efekti oporezivanja na spoljnotrgovinsku razmenu upravo proističu iz uticaja koje oporezivanje može da izazove na cene roba i usluga koje se izvoze i uvoze. Pošto ovde postoje dva aspekta posmatranja ovog procesa - izvozni i uvozni, to ćemo i dejstvo oporezivanja na spoljnotrgovinsku razmenu posmatrati sa ova dva aspekta.

Izvozni aspekat ogleda se u mogućnosti da se putem upotrebe određenih poreskih oblika i mera, utiče na povećanje ili smanjenje cena roba i usluga koje se izvoze. Da bi se podstakao izvoz roba i usluga mnoge ekonomske politike danas koriste razne fiskalitete kao instrumente za ostvarivanje željenog cilja - a to je povećanje izvoza roba i usluga na inostrana tržišta. Za ostvarenja takvog cilja koriste se: povraćaj plaćenog poreza za robe i usluge koje su izvezene, razne vrste poreskih olakšica, oslobođenje od plaćanja nekih fiskaliteta za robu koja se izvozi, smanjenje poreskog tereta, itd. Cilj svih ovih poreskih mera je da se cene domaćih roba i usluga učine konkurentnijim na inostranom tržištu, a time omogući uspešan nastup domaćih proizvođača na tom tržištu.

Uvozni aspekt ekonomskih dejstava oporezivanja na spoljnotrgovinsku razmenu sadrži sasvim suprotne funkcije oporezivanja, jer nam pokazuje

59

kako može uz upotrebu oporezivanja da se usporava, pa i koči uvoz strane robe i usluga. Postoji više razloga za fiskalno terećenje robe koja se uvozi, ali dva su najvažnija: zaštita određene privredne grane od inostrane konkurencije i potreba uravnoteženja platnog bilansa zemlje. Za zastitu određene privredne grane od inostrane konkurencije najviše se koriste carine. Uvođenjem carinskih dažbina na robu koja se uvozi, finansijska politika nastoji da zaštiti određenu proizvodnju, odnosno privrednu granu, koju želi da razvija i koja, kao mlada i bez iskustva i tradicije, nije u stanju da se nosi sa stranom konkurencijom koja ima veću tradiciju, proizvodno iskustvo i produktivnost rada. Pored carina upotrebljavaju se i razne takse, porez na promet, a u okvirima Evropske unije - prelevmani. Prelevman je ustvari oblik poreza, stim što je specifican postupak za njegovo donošenje, i poreska tehnika je posebna. Nadležni organ EU donosi ga i menja u vrlo kratkom vremenskom roku, dok su poreska osnovica i stopa veoma fleksibilni.

Istakli smo da se oporezivanje može koristiti i za uravnoteženje platnog bilansa zemlje, jer većina zemalja danas u svetu ima neuravnotežen bilans plaćanja. U savremenoj ekonomskoj teoriji se ukazuje na usku korelativnu vezu izmedu inflacije, budzetskog deficita i platnog bilansa. Smatra se da je deficit platnog bilansa rezultat porasta budzetskog deficita, koji izaziva porast inflacije. Iz toga se zaključuje da je neophodna kontrola fiskalnih deficita i efikasna fiskalna politika za regulisanje globalne tražnje. Fiskalna dejstva na platni bilans mogu se posmatrati i sa aspekta uvoza stranog kapitala i izvoza domaćeg kapitala.

Uvoz stranog kapitala danas je karakterističan za nerazvijene i zemlje u razvoju, koje su, zbog nedostatka domaće akumulacije, prinuđene da uvoze kapital iz visokorazvijenih industrijskih zemalja. To se najčešće čini posredstvom poreskih benificija i olakšica, primenom niskih proporcionalnih poreskih stopa ili potpunog poreskog oslobođenja, čime se podstiče uvoz stranog kapitala. Nije redak slučaj da se ostvareni profit od uvezenog stranog kapitala oslobađa fiskalnog zahvatanja u potpunosti ili delimično, ukoliko se reinvestira u domaću privredu. Angažovanje inostranog kapitala u bazičnu industriju i poljoprivrednu proizvodnju, ima za cilj brži razvoj domaće privrede, koja će biti sposobna da povećava izvore domaće akumulacije. Zemlje u razvoju često formiraju akumulacione, odnosno investicione fondove fiskalnim putem - metodom fiskalnog alimentiranja. Pošto su privrede zemalja u razvoju uglavnom monokultumog tipa, to one u periodu velike konjukture svojih

60

proizvoda dolaze do značajnog izvoza odnosno do pojave rasta cena i deviznih prihoda. U takvim uslovima fiskalne politike ovih zemalja uvode povećano oporezivanje na izvoz ovih proizvoda, time dolaze do finansijskih sredstava koja im služe za formiranje investicionih fondova.

Za uravnoteženje platnog bilansa danas se najčešće koristi kombinovana primena fiskalne i monetrne politike. Monetarna politika se koristi za uspostavljanje spoljne ravnoteže, a fiskalna za održavanje unutrašnje ravnoteže. Za uspostavljanje ravnoteže u platnom bilansu zemlje neophodno je sadejstvo svih segmenata ekonomske politike: monetarne, fiskalne, devizne, raspodele dohotka, investicija,cena i druge politike.

3.7. Uticaj inflacije na oporezivanje

U svim savremenim državama, bez obzira da li su to industrijski razvijene zemlje ili zemlje u razvoju, inflacija je prisutna pojava, negde više, negde manje, ali skoro da nema države u svetu gde ona ne postoji. Ovde nećemo objašnjavati pojam, uzroke i posledice inflacije, samo ćemo istaći da ona ima određenog uticaja na poresko opterećenje poreskih obveznika i na visinu prihoda države. lmali smo prilike da vidimo i budemo svedoci kako hiper inflacija deluje na poreski sistem. To je bilo 1993. godine kada je poreski sistem bio potpuno paralisan, jer javni prihodi nisu obezbeđivali državi pokriće javnih rashoda više od desetak procenata, pošto je preko 90% javnih potreba finansirano iz primarne emisije novca.

lnflacije većih razmera nisu više izuzetak, mnoge zemlje danas u svetu suočene su sa ovom veoma složenom pojavom, pa se u vezi sa tim pojavio problem preduzimanja odgovarajućih mera i u oblasti oporezivanja, kako bi se anulirali ili smanjili negativni uticaji inflacije na subjekte oporezivanja i to kako aktivne tako i pasivne subjekte. Na jednom jednostavnom primeru ispitaćemo delovanje inflacije na poreskog obveznika i poreskog poverioca (državu).

Poći ćemo od pretpostavke da poreski obveznik raspolaže s dohotkom od 1.000 dinara, a da neoporezivani deo (egzisticijalni minimum) iznosi 100 dinara. Poreska tarifa poreza na dohodak izgleda ovako:

do 100 dinara plaća se porez po stopi od 0%61

od 100 do 300 dinara plaća se porez po stopi od 10%

od 300 do 500 dinara plaća se porez po stopi od 20%

od 500 do 700 dinara plaća se porez po stopi od 30%

od 700 do 900 dinara plaća se porez po stopi od 50%

na iznos viši od 900 dinara plaća se porez po stopi od 70%.

Za onog poreskog obveznika koji na vreme ne izvrši svoju poresku obavezu predviđena je kazna od 200 dinara. Pretpostavimo da je stopa infIacije u posmatranoj godini 50%, i da je jednoj grupi poreskih obveznika povećan dohodak za 50%, a drugoj grupi je dohodak ostao nepromenjen. Prva grupa, čiji je dohodak povećan od 1.000 na 1.500 dinara (50%), platiće na ime poreza 640 dinara. Ako ovo uporedimo sa prošlom godinom u kojoj su oni raspolagali sa 1.000 dinara i platili 290 dinara poreza, poresko opterećenje je povećano. Prosečno poresko opterećenje u prošloj godini iznosilo je 29%, sada u godini inflacije u kojoj je dohodak porastao za 50%, ali i stopa infIacije iznosi 50%, prosečno poresko opterećenje dohotka posmatrane prve grupe poreskih obveznika iznosi 42,66% (640/1.500). Država je na ime poreza ubrala ne samo nominalno, već i stvarno veći novčani iznos. Neoporezivani deo dohotka (100 dinara) je zbog inflacije od 50% faktički prepolovljen. Zahvaljujući infIaciji poboljšan je položaj onih poreskih obveznika koji nisu na vreme platili porez, jer teret poreske kazne smanjen je od 20% na 13,3% (200/1.500), i ako je država na ime kazne naplatila nominalno isti novčani iznos od 200 dinara.

Posledice inflacije mnogo su teže za one poreske obveznike kod kojih nije došlo do povećanja dohotka. Njima će posle oporezivanja ostati isti nominalni iznos dohotka (710 dinara) kao i predhodne godine, ali je kupovna snaga dohotka u ovoj godini prepolovljena, jer stopa infIacije iznosi 50%. InfIacija ima pozitivno dejstvo za one poreske obveznike za koje je poreska obaveza utvrđena u apsolutnom iznosu, jer se za njih stvarno poresko opterećenje smanjuje.

U uslovima infIacije od posebnog značaja je vreme naplate poreza, jer nije svejedno da li će poreski obveznik podmiriti svoju poresku obavezu

62

na početku, sredinom ili na kraju godine. Za poreskog obveznika je najpovoljnije da plati porez krajem godine ili po isteku godine ili putem akontacija da se porez plaća u toku cele godine. Zato je potrebno utvrditi da se u uslovima infIacije, kada stopa infIacije pređe određenu visinu (recimo 10%), izvrše određene promene u sistemu oporezivanja, kako se ne bi menjali odnosi u visini poreskog opterećenja u odnosu na predhodni period. InfIacija sama po sebi oduzima jedan deo dohotka svakom građaninu, jer mu smanjuje kupovnu snagu, pa se ne kaže uzalud "da je inflacija zavlačenje ruke u tuđi džep".

3.8. Klasifikacija poreza

Pošto u poreskim sistemima savremenih država postoji veliki broj poreskih oblika, finansijska teorija je uvek pokušavala da izvrši njihovo grupisanje, odnosno klasifikaciju. Skoro da ne postoji poreski sistem koji nema najmanje desetak poreskih oblika, a pojedini poreski sistemi imaju i znatno više. Grupisanje poreza je zato jedna praktična potreba, mada je za proučavanje osobina i karakteristika poreza, neophodno izvršiti dobru klasifikaciju. Mnogobrojne poreze koje susrećemo u poreskim sistemima, možemo grupisati, odnosno podeliti prema različitim kriterijumima. Danas je najpoznatija podela poreza na:

1. Neposredne ili direktne i posredne ili indirektne,

2. Redovne i vanredne, 3. Opšte i namenske, 4. Katastarske i tarifne,

5. Subjektne i objektne, 6. Fundirane i nefundirane,

7. Osnovne i dopunske, i

8. Poreze po vrednosti i specifične poreze.

a) Neposredni i posredni porezi63

Praktični značaj klasifikacije poreza na posredne ili indirektne i neposredne ili direktne, naročito je došao do izražaja sa pojavom i jačanjem poreza na promet, kao i poreza na dohodak fizičkih i pravnih lica. Prema ovoj podeli, neposredni porezi su oni koje poreski obveznik plaća neposredno i nije u stanju da ih prevali na neki drugi poreski objekat, dok su posredni porezi oni porezi koje je moguće prevaliti. Naročito se ovde naglašava socijalno-politički značaj ove podele poreza. Međutim, za podelu poreza na posredne i neposredne ima i drugih kriterijuma i argumenata, pa je u finansijskoj nauci došlo do različitih mišljenja, često veoma oprećnih, odnosno do pojave nekoliko teorija. Prema fiziokratskoj teoriji neposredan je samo porez koji se ubire od poljoprivrede, a svi ostali porezi su posredni. Samo je poljoprivreda proizvodna oblast u kojoj se proizvodi i stvara višak vrednosti, što znaći da država samo i jedino iz ovog izvora može crpeti sredstva za finansiranje javnih potreba. Svi ostali porezi su posredni, jer se u krajnjoj liniji prevaljuju na poljoprivrednu delatnost. Interesantna je i tzv. "nemačka" teorija, čiji je osnivac bio Karl Heinrich von Ray, a koja poreze deli na posredne i neposredne tako sto za kriterijum uzima odgovor na pitanje ko prema intenciji propisa snosi poreski teret. To znači da su neposredni porezi oni za čije je plaćanje direktno obavezan sam poreski obveznik, dok su posredni oni kod kojih poreski teret obavezno snosi indirektno, prevaljujući ga na drugo lice. U savremenoj teoriji i praksi termin posredni porezi ili indirektni, primenjuje se da oznaće one poreze koji se plaćaju pri trošenju dohotka, dok u neposredne ili direktne poreze svrstani oni koji se plaćaju "na izvoru", pre trošenja dohotka. Tako kad građanin troši svoj dohodak, kupujući oporezovane proizvode, onda plaća porez na promet ili carinu, koji su uključeni u cenu tih proizvoda. Isto tako kada radnik u radnom odnosu plaća porez na ostvarenu zaradu, onda plaća porez na dohodak, koji spada u neposredne poreze.

b) Redovni i vanredni porezi

Ova podela uzela je za kriterijum vreme u kome je poreska obaveza na snazi i predstavlja jednu od podela starijeg datuma. Prema ovom kriterijumu, redovni porezi su oni koji se redovno naplaćuju iz godine u godinu, a sredstva prikupljena njihovom naplatom služe za podmirenje redovnih javnih rashoda. Najveći deo javnih prihoda čine redovni porezi u poreskim sistemima savremenih država. Sa povećanjem javnih rashoda

64

povećala se i potreba za većim novčanim sredstvima, pa se u tom smislu povećavao i broj poreskih oblika i poresko opterećenje u celini. Pojedini porezi koji su se nekada pojavljivali povremeno, koji su bili ograničeni na jednu ili dve godine, postepeno su prerasli u redovne poreze.

Vanredni porezi su oni koji se uvode vanredno, i kao rezultat vanrednih okolnosti, i služe za finansiranje vanrednih rashoda, koji znači, nemaju trajan karakter. Ponekad se uvodi obaveza plaćanja vanrednog poreza u slučajevima koji nisu uslovljeni nekim vanrednim, nepredviđenim okolnostima. Obaveza plaćanja ovog poreza obično je uvedena za godinu ili dve, ređe za nekoliko godina, što zavisi, na primer, od veličine štete koju je naneo zemljotres, suša, poplava, požar i sl. Danas u praksi savremenih država retko susrećemo pojavu uvođenja vanrednih poreza, jer se za pokriće vanrednih rashoda koriste sredstva prikupljena povećanjem poreskog opterećenja kod postojećih poreza.

c) Opšti i namenski porezi

Ova klasifikacija grupisala je poreze u dve grupe: u prvoj su oni čija je namena unapred utvrđena, dok drugu grupu čine oni koji sluze za podmirenje svih javnih potreba. To znači da su prvi namenski porezi, a drugi opšti. Porezi su nekada služili isključivo za podmirenje svih javnih rashoda, dok u savremenim državama sve više imamo pojavu i namenskih poreza. Nedestiniranost poreza bila je uslovljena političkim, ekonomskim i socijalnim motivima, jer rešenje da prihodi ostvareni oporezivanjem ne budu vezani uz određeni rashod, obezbeđuje i olakšava ravnomernije podmirenje onih potreba koje je država obavezna da finansira na osnovu ustava, zakona i drugih propisa.

Namenski ili destinirani porezi su oni kod kojih ukupan iznos ubranog poreza služi za tačno unapred utvrđen rashod. Oni su najčešće vremenski ograničeni, mada mogu imati i trajni karakter. Iako u savremenim poreskim sistemima sve više nalazimo poreze čija je namena unapred utvrđena, ipak oni ne zauzimaju neko značajnije mesto u sistemu državnih prihoda, jer daleko veći deo pripada nedestiniranim (opštim) porezima.

d) Katastarski i tarifni porezi

65

Za podelu poreza na katastarske i tarifne kao kriterijum poslužila je tehnika prikupljanja poreza. Kada se poreska obaveza utvrđuje na osnovu podataka sadržanih u katastarskim knjigama, onda kažemo da su to katastarski porezi. Katastarske knjige su javne isprave u kojima su navedene određene pravno relevantne činjenice, koje nisu predmet čestih promena. Oporezivanje pomoću katastarskih poreza vrši se na osnovu objektivnih utvrđenih podataka koji su relevantni za utvrđivanje visine poreskog opterećenja. Na osnovu podataka sadržanih u katastarskim knjigama, poreski organi utvrđuju poreske obveznike, poreske osnovice i visine poreskog opterećenja. Tako, na primer, prilikom utvrđivanja osnovice za oporezivanje prihoda od poljoprivredne proizvodnje, primenjuje se katastar, odnosno katastarski prihod, kao objektivizirano merilo, zasnovano na podacima dobijenih iz katastarskih knjiga.

Kod tarifinih poreza oporezivanje se vrši na osnovu određenih elemenata sadržanih u poreskoj tarifi, koja predstavlja sistematski pregled objekata oporezivanja i odgovarajućih poreskih stopa, izraženih u procentu ili u apsolutnom iznosu. U poreskoj tarifi su, po pravilu, navedeni proizvodi i usluge koji su predmet oporezivanja. Najčesću upotrebu poreske tarife susrećemo kod posrednih poreza, u vidu tarife poreza na promet i carinske tarife. Poreska tarifa je sastavni deo propisa kojim je regulisana obaveza plaćanja određenog poreza.e) Lični (subjektni) i realni (objektni) porezi

Lični ili subjektni porezi su oni kod kojih se pri oporezivanju ne vodi računa o ekonomskoj snazi poreskog obveznika (glavarina), kao i oni kod kojih je poreska obaveza određena nekim ličnim osobinama poreskog obveznika, kao i njegovom ekonomskom snagom. Kad danas govorimo o ličnim porezima onda isključivo mislimo na ove druge lične poreze, kod kojih visina poreske obaveze zavisi od ekonomske snage poreskog obveznika i ličnih okolnosti poreskih obveznika, kao što su godine starosti, bračno stanje, broj članova porodice koje on izdržava i sl. Subjektni ili lični porezi su, na primer, porez na dohodak, porez na ukupnu imovinu i porez na porast vrednosti ukupne imovine. Kod ovih poreza najčešće se primenjuju progresivne poreske stope.

Realni ili objektni porezi su oni kod kojih se prilikom oporezivanja ne vodi računa o ličnim osobinama i okolnostima poreskog obveznika. Posto poreski obveznik može imati više objekata koji podležu oporezivanju, to prilikom primene realnih poreza nije poznata ukupna

66

ekonomska snaga poreskog obveznika, niti pak, ukupna visina njegovog poreskog opterećenja. Verovatno je to i razlog što se kod realnih poreza uglavnom primenjuju proporcionalne poreske stope. Takvi su pojedinačni porezi na imovinu, mnogi porezi na pojedine vrste prihoda. Podela poreza na lične i ralne dobila je na značaju naročito posle francuske revolucije, kada se uvodi opšta poreska obaveza i kada su ukinuta mnoga lična poreska oslobođenja i olakšice koje su pre revolucije imali pripadnici plemstva i sveštenstva. Lični ili subjektni porezi su veoma podesni za ostvarivanje mnogobrojnih ekonomskih i socijalnih ciljeva savremene države.

f) Fundirani i nefundirani porezi

Podela poreza na fundirane i nefundirane uzima za kriterijum kvalitativne razlike prihoda i dohotka koji se oporezuju. U fundirane poreze nekada su svrstavani oni porezi kojima se oporezuju oni prihodi koji su se ostvarivali od zemljišta, zgrada, mašina, hartija od vrednosti i sl. Kasnije su ti porezi prošireni na sve druge prihode koji su imali sigurnu, stalnu i trajnu osnovu, a ostvareni su bez rada poreskog obveznika.

U nefundirane poreze svrstani su oni porezi kojima se oporezuju oni prihodi koji su ostvareni ličnim radom, nezavisno od toga da li su ti lični prihodi ostvareni iz radnog odnosa ili pak obavljanjem određene delatnosti. Razlikovanje fundiranih i nefundiranih poreza zasniva se na razlikovanju prihoda koji su ostvareni na osnovu vlasničkih prava i prihoda ostvarenih ličnim radom, što je bilo veoma rasprostranjeno u prošlom i početkom ovoga veka. Smatralo se da postoji puno opravdanje da se dohodak ostvaren bez truda i muke više oporezuje nego onaj koji je ostvaren ličnim radom. Zato ovo razlikovanje fundiranih i nefundiranih prihoda imalo je veoma naglašen socijalno-politički aspekt, jer u uslovima nepostojanja socijalnog osiguranja i drugih mera socijalne zaštite, ljudi su morali deo svojih prihoda ostvarenih ličnim radom izdvajati za slučaj bolesti, invalidnosti i nezaposlenosti, pa je logično i pravedno da se ta vrsta prihoda oporezuje nižim poreskim stopama.

g) Osnovni i dopunski porezi

Podela poreza na osnovne i dopunske uzima kao kriterijum mesto i ulogu

67

pojedinih poreza u poreskom sistemu. Kao što smo ranije istakli, u poreskim sistemima savremenih država postoji veliki broj poreskih oblika, od nekoliko do nekoliko desetina. Svi ti porezi nemaju isti ekonomski, socijalni i finansijski značaj u poreskom sistemu. Čak i u zemljama u kojima postoji nekoliko desetina poreskih oblika, najveći deo javnih prihoda ostvaruje se naplatom samo nekoliko poreza. Tako, na primer, putem poreza na dohodak fizičkih i pravnih lica i opšteg poreza na promet u Nemačkoj se ubire oko 70% ukupnih poreskih prihoda, dok je ostatak ubran plaćanjem nekoliko desetina drugih poreza. Slična je situacija i u Francuskoj, Danskoj i Belgiji, dok taj procenat u Švedskoj i Holandiji iznosi oko 80%. Ova dva poreza skoro da nisu bila poznata početkom ovoga stoleća. Međutim, posle Drugog svetskog rata naglo su počeli da dominiraju u skoro svim razvijenim zemljama tržišne ekonomije, dok su drugi oblici počeli da gube na svom značaju. Tako su carine u poreskim sistemima evropskih zemalja sve do sredine 50-tih godina zanzimale istaknuto mesto, dok danas udeo prihoda ubranih naplatom carina u nekim evropskim zemljama ima skoro simboličan značaj (oko 1-2%).

Najveći broj poreza u poreskom sistemu, koji se sastoji od većeg broja poreza, može se smatrati dopunskim porezima. Svaki od njih, nezavisno od njihovog udela u ukupnim javnim prihodima ubranim oporezivanjem, sastavni je deo određenog poreskog sistema i doprinosi ostvarenju onih ciljeva koji se od njih očekuju. Pojedini porezi koji su imali dopunski karakter mogu zbog svojih pozitivnih osobina postepeno zauzeti jedno od najvažnijih mesta u poreskom sistemu zemlje.

h) Porezi po vrednosti i specifičcni porezi

Ova klasifikacija za kriterijume uzima vrstu poreske osnovice, pa shodno tome poreze deli na poreze po vrednosti (ad valorem) i specifične poreze. Kod poreza po vrednosti razrez i naplata poreza vrši se na osnovu stvarne ili procenjene vrednosti poreskog objekta, i to u određenom procentu od poreske osnovice. Poreske stope koje se primenjuju kod ovih poreza mogu biti proporcionalne, progresivne i degresivne. Najveći deo oporezivanja danas vrši se primenom poreza po vrednosti.

Karakteristika specifičnih poreza je u tome što se poreska obaveza utvrđuje na osnovu pojedinih jedinica mera, kao što je metar, kilogram, tona, litar, hektolitar, hektar i sl. U uslovima inflacije, kada se cene roba

68

veoma često menjaju, onda su specifični porezi, s praktičnog gledišta, dosta nepodesni i štetni za državnu kasu, jer ukoliko se, na primer, za jedan litar žestokog pića plaća porez od 10 dinara, a cena njegova poraste sa 40 na 60 dinara, porez će se i dalje plaćati 10 dinara. Specifične poreze najčešće susrećemo prilikom oporezivanja prometa robe.

3.9.Poreski sistem

U prethodnim izlaganjima videli smo da u savremenim državama postoje poreski sistemi sa po desetak poreza, a u većini i sa nekoliko desetine poreskih oblika. Skup svih tih poreskih oblika koji se primenjuju u jednoj zemlji za ostvarivanje ciljeva poreske politike nazivamo poreskim sistemom. U pojedinim udžbenicima poreski sistem se definiše kao ukupnost svih poreskih oblika povezanih u jedinstvenu neprotivurečnu celinu. Ovakvu i slične definicije možemo smatrati idealnim, jer skoro da ne postoji ni u jednoj zemlji sveta takav poreski sistem u kome ne postoje određene protivurečnosti, raznovrsnost ciljeva oporezivaja, a često i njihov sukob. Svaki poreski sistem rezultat je određenih istorijskih okolnosti, mnogih spoljnih uticaja, mnogobrojnih kompromisa, suprotnosti i sl. Poreski sistem je razultat delovanja mnogih faktora, kao što su: ekonomska struktura, broj stanovnika, dohodak po glavi stanovnika, društveno političko uređenje, stepen kulturnog razvoja i sl.

Zato bi možda najpribližnija bila ona definicija prema kojoj je poreski sistem skup poreskih oblika, koji u svojoj ukupnosti deluju unutar postojećeg ekonomskog sistema ispunjavajući postavljene mu fiskalne, ekonomske i socijalne ciljeve. Finansijska teorija razlikuje dve vrste poreskih sistema: istorijske i racionalne poreske sisteme. Pod istorijskim poreskim sistemom podrazumeva se skup postojećih poreskih oblika kojima se u datom trenutku vrši oporezivanje u jednoj zemlji. Prema profesoru Neumarku "svaki istoriski poreski sistem rezultat je političko-socijalnih kompromisa"17. Pod racionalnim poreskim sistemom podrazumeva se onaj i onakav poreski sistem koji se sastoji od poreskih oblika, čiji efekti u praktičnoj primeni potpuno odgovaraju ciljevima

17 Neumark, F.: Grundsiitze gereshter und bkonomischc rationalcr Steucrpolitik, I.C.B.Mohz, Gubingen, 1970. str. 335.

69

koji se primenom poreza u oblastima društveno - političkih i ekonomskih odnosa i žele postići.

Očigledno da je osnovni problem izgraditi takav poreski sistem koji može i treba da deluje u pravcu ostvarivanja utvrđenih ciljeva ekonomske politike. Ako izvršimo uporednu analizu poreskih sistema, zapazićemo da ne možemo naći ni dve države u svetu sa istim poreskim sistemom, u kojima bi se na isti način regulisala materija poreskih sistema, u kojima se oporezivanje vrši primenom istih poreza, u kojima bi pojedini porezi imali isto mesto i ulogu, što je sasvim i razumljivo. Treba imati u vidu da je poreski sistem deo finansijskog sistema, odnosno integralni deo ekonomskog sistema zemlje. Porast nacionalnog dohotka utiče na veličinu štednje i investicija, na ekonomske odnose sa inostranstvom, na porast nivoa drustvene nadgradnje, što se sve zajedno odražava na promene u poreskom sistemu.

Analizirajući poreske sisteme u savremenim državama može se zapaziti i velika sličnost između poreskih sistema država sa sličnim stepenom ekonomskog razvoja, sa srodnim društveno-političkim sistemom, sa približno istim nivoom obrazovnog i kulturnog razvitka, sa sličnom istorijskom prošlošću, itd. Mnoge bivše kolonije izgradile su svoje poreske sisteme po ugledu na poreske sisteme bivših imperija. Raznim ugovorima o ekonomskoj, finansijskoj, tehničkoj, kultumoj i drugoj saradnji, bivše imperije nastojale su da sačuvaju što veći uticaj.

Savremena integracijska kretanja doprinose određenoj koordinaciji i na polju oporezivanja, naročito kod oporezivanja prometa roba i usluga. Zapaženi rezultati postignuti su u usklađivanju materije o carinama (GATT). Merama poreske politike doprinosi se slobodnom kretanju roba i kapitala, unapređivanju privrednog razvoja i ekonomske saradnje sa inostranstvom. Da bi se lakše i bolje ostvarili ciljevi ekonomskih integracija, ucinjeni su napori ka usklađivanju poreskih sistema. Zato se danas dosta govori o harmonizaciji u oporezivanju unutar zemalja članica određenih integracionih zajednica, što treba da dovede do odredenog usklađivanja njihovih poreskih sistema, kako bi se unutar zajednica obezbedila slobodna konkurencija. Veoma zapaženi rezultati postignuti su u okviru Evropske unije na polju harmonizacije oporezivanja kod poreza na promet i carina.

70

Oporezivanje u savremenim državama vrši se primenom većeg broja poreskih oblika, čiji je broj u pojedinim poreskim sistemima različit. Poreski sistem koji se sastoji od više poreskih oblika naziva se poreski pluralizam, za razliku od oporezivanja gde se primenjuje samo jedan porez i onda kažemo da je reč o poreskom monizmu. Danas nema ni jedne države u svetu u kojoj se primenjuje samo jedan porez prilikom oporezivanja, odnosno u kojoj postoji poreski monizam. U proslosti su poznati slučajevi kratkotrajne primene poreskog monizma, kao što je to bilo u francuskoj posle revolucije. Pošto u praksi ovaj sistem nije dao pozitivne rezultate brzo je napušten. Brojni su razlozi koji govore u prilog poreskog pluralizma, a protiv poreskog monizma. Ovde ćemo izneti neke od njih: a) ne može se obuhvatiti ukupnost ekonomske snage poreskog obveznika koji obično ostvaruje prihode iz različitih izvora, b) moraju se propisati više poreske stope koje nepovoljno deluju na poreske obveznike, izazivaju otpor plaćanju poreza, c) osim fiskalnih ne mogu se uspešno ostvarivati i drugi, vanfiskalni ciljevi oporezivanja. U uslovima postojanja raznovrsnih mogućnosti ostvarivanja prihoda, postojanja mnogih i različitih imovinskih predmeta, trošenja dohotka od strane poreskih obveznika, potrebe da se uz fiskalne ostvare i vanfiskalni ciljevi oporezivanja, poreski monizam ne može odgovarati savremenim potrebama. Ali, i pored svega, ideja o poreskom monizmu ponovo se javila sredinom ovog veka ponovo u Francuskoj. Po shvatanju Schüllera, treba oporezivati potrošnju energije porezom na energiju i tako ravnomerno obuhvatiti sve privredne subjekte, koji obavljajući privrednu delatnost, troše energiju bilo iz kojeg izvora. Ovakav porez imao bi sveobuhvatno dejstvo, doveo bi do ravnomerne raspodele poreskog tereta i znatno bi pojednostavio postupak ubiranja poreza.

Ova ideja naša je brojne pristalice, ali i još veći broj kritičara koji su isticali da bi oporezivanje energije stimulisalo veće iskorišćavanje radne snage, što bi imalo veoma negativne ekonomske posledice, jer bi veoma mnogo bila opterećena preduzeća sa visokim organskim sastavom kapitala, koja su u mnogim zemljama generator privrednog razvoja. Zato nije nikakvo čudo što je ova ideja o jednom porezu, posle dugih i živih rasprava, konačno odbačena.

U poreskom sistemu savremenih država nalazimo veliki broj poreskih oblika koji se muđusobno razlikuju po svojoj izdašnosti, po ciljevima, po izvorima oporezivanja, po vrsti primenjene poreske stope, objektu oporezivanja i sl. Zbog ovakve raznovrsnosti i raznolikosti finansijska

71

nauka pokušava da ih grupiše, radi njihovog međusobnog utvrdivanja, tako imamo sledeće grupisanje: porezi na dohodak, prihod i imovnu, porezi na porast vrednosti imovine i porezi na promet imovine, porezi na trošenje dohotka.

Neki autori pokušavaju da veliki broj poreza grupišu prema nekim obeležjima, kako bi našli praktičnu primenu u poreskim sistemima. Tako imamo sledeće grupe poreza: porezi vezani za prihod i dohodak, porezi vezani uz potrošnju, porezi vezani uz vlasništvo, i porezi vezani za privrednu aktivnost.

U narednom izlaganju zadržacemo našu pažnju na tri osnovna poreska oblika koji čine okosnicu poreskih sistema savremenih kapitalističkih država: 1. porez na dohodak fizičkih lica, 2. porez na dohodak pravnih lica, i 3. porez na promet .

3.9.1. Porez na dohodak flzičkih lica (građana)

Porez na dohodak (Income Tax, Einkornmensteuer, l'impot sur le revenu des personnes physiques) zajedno sa porezom na promet, jedan je od najznačajnijih poreskih oblika svake savremene države.

Veliki značaj poreza na dohodak fizičkih lica ogleda se ne samo u njegovoj velikoj finansijskoj izdašnosti, nego i u njegovoj elastičnosti i podesnosti za ostvarivanje rnnogih ciljeva ekonomske i socijalne politike. To je takav porez kod koga dolazi do punog izražaja primena principa oporezivanja prema ekonomskoj snazi poreskog obveznika, a pri tome se vodi računa o ličnim okolnostima u kojima živi i radi poreski obveznik.

Porez na dohodak nije nov poreski oblik, jer se prvi put pojavio još 1798. godine u Engleskoj radi prikupljanja sredstava za pokriće ratnih izdataka. Posle prestanka ratnih opasnosti on je ukinut, zatim, ponovo uvođen i ukidan, da bi 1842. godine bio ponovo uveden u poreski sistem Engleske i ostao sve do današnjih dana. Posle toga, postepeno ga prihvataju i uvode u svoj poreski sistem i mnoge druge zemlje (Nemačka 1891., SAD 1913., Francuska 1914., Belgija 1919.). Među zemljama u tranziciji ovaj poreski oblik prva uvodi Mađarska 1989. godine, a Srbija to čini 1992. godine u sklopu poreske reforme.

72

Prilikom oporezivanja dohotka nailazimo na dva sistema i to: jedinstveni ili sintetički porez na dohodak i parcijalni ili analitički porez na dohodak. Primenom jedinstvenog poreza na dohodak oporezuje se ukupnost prihoda poreskog obveznika primenom progresivnih poreskih stopa, što je praksa u skoro svim industrijski razvijenim zemljama danas, i on zauzima jedno od centralnih mesta u njihovom sistemu javnih prihoda. Međutim, kod parcijalnog poreza na dohodak oporezuju se posebno pojedine vrste prihoda poreskog obveznika uz primenu različitih poreskih stopa, a ukupan prihod (dohodak) oporezuje se jednim dopunskim porezom uz primenu progresivnih poreskih stopa. Ovaj parcijalni (analitički) porez na dohodak poznat je i pod imenom cedularni porez na dohodak. U pojedinim zemljama zakonom su pobrojani svi prihodi koji podležu oporezivanju porezom na dohodak.

3.9.1.1. Elementi poreza na dohodak fizičkih licaa) Obveznik poreza na dohodak fizičkih lica

U teoriji javnih finansija dugo vremena traje spor o tome da li za obveznika ovog poreza uzeti pojedinca ili porodicu.18 U situaciji kada se kao obeznik uzima pojedinac, relevantan je ukupan dohodak ostvaren po svim osnovama. Zagovornici stava da za poreskog obveznika treba uzeti porodicu istiću da se jedino tada uzima u obzir način raspolaganja ostvarenim dohotkom. Na ovaj način dolazi do realizaeije principa oporezivanja prema ekonomskoj snazi ali i do sužavanja prostora za poresku evaziju. Međutim, veći broj savremenih država koristi pojedinca kao obveznika ovog poreza, uz napomenu da sve zemlje uvažavaju porodične prilike obveznika putem tzv. standardnih odbitaka.

18 Raičević, B., Gagić, B., Pantić, D., Sistem i politika javnih prihoda u funkcijidemografske politike, Ekonomski institut, Beograd, 1995., str. 32-45

73

U slučaju kada se za poreskog obveznika izabere porodica moguće je opredeliti se za jednu od sledeće tri metode zajedničkog oporezivanja:

- metoda deobe dohotka-income splitting (dohoci supružnika se sabiraju pa se dele sa dva. Onda se odbija neoporezivi minimum i dobija se poreska osnovica, koja se množi sa propisanom stopom. Ovaj iznos se množi sa dva, čime je faktički utvrđena poreska obaveza. Empirija pokazuje da je ova metoda dominantna pri oporezivanju porodice);

- metoda porodičnih kvota (prihodi svih članova porodice se sabiraju pa se onda dele brojem porodičnih kvota, koje zavise od porodičnih prilika obeznika i od broja izdržavanih lica u porodici. Koriste ga Francuska i Luksemburg);

- metoda dvostruke poreske lestvice (podrazumeva primenu dve različite poreske progresije. Oštrija progresija se odnosi na samce, a blaža progresija se primenjuje pri oporezivanju zajedničkog dohotka bračnih drugova. U primeni je u Norveškoj i SAD).

Druga bitna dimenzija definicije obveznika poreza na dohodak fizičkih lica je utvrđivanje rasprostiranja poreske obaveze. S tog aspekta razlikujemo tri principa, i to19:

a) Princip neograničene poreske obaveze, po kome se porezom na dohodak oporezuju svi prihodi jednog lica koje ima svoje prebivalište u zemlji, nezavisno od toga da li su prihodi ostvareni u zemlji ili inostranstvu, i nezavisno od državljanstva poreskog obveznika.

b) Teritorijalni princip, po kome poreska obaveza tereti samo prihode (dohodak) ostvarene u zemlji. U najvećem broju zemalja na plaćanje poreza obavezna su i lica koja nemaju prebivalište u zemlji.

v) Princip državljanstva, po kome državljani jedne zemlje koji imaju prebivalište u drugoj zemlji plaćaju na pojedine prihode ostvarene u inostranstvu porez zemalja čiji su državljani. Prilikom utvrđivanja njihove poreske obaveze odbija se eventualno plaćeni porez u zemlji u kojoj je ostvaren prihod koji podleže oporezivanju.

19 Ristić, Ž., Fiskalni menadžment, Savremena administracija, Beograd, 1995., str.512.

74

b) Poreska osnovica

Poresku osnovicu poreza na dohodak fizičkih lica čini zbir neto prihoda konkretnog fizičkog lica iz svih izvora. Prihodi koji podležu ovom porezu mogu da budu ostvareni u novcu, naturi, činjenjem ili na neki drugi način. Prihodi mogu da potiču iz radnog odnosa, od samostalne delatnosti, poljoprivrede i šumarstva, autorskih honorara, kapitalnih dobitaka, itd.

Prilikom oporezivanja dohotka fizičkih lica uvažavaju se lične i porodične prilike obveznika, tako da se javljaju standardni i nestandardni odbici, kojima se umanjuje poreska osnovica poreskog obveznika.

Standardni odbici odnose se na sve obveznike koji ispunjavaju zakonom propisane uslove. Najznačajniji su: 1) lično oslobođjenje (egzistencijalni minimum), koje se priznaje svim obveznicima; 2) oslobođenje za izdržavane članove porodice; 3) starosno oslobođenje na koje imaju pravo obveznici koji su navršili određeni broj godina života; 4) oslobođenje za izdržavane članove porodice koji imaju smetnje u fizičkom i psihičkom razvoju, itd.

Nestandardni odbici su odbici na koje odlučujuće utiču faktički troškovi poreskog obveznika. Među ovim odbicima ima onih koji se ne ograničavaju ali i onih čiji je obim ograničen. U prvu grupu spadaju: 1) troškovi nabavke lekova, zdravstvenih i ortopedskih pomagala; 2) plaćeni porezi i druge dažbine; 3) plaćeni doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, itd. Od onih odbitaka koji se ograničavaju najznačajniji su sledeći: 1) troškovi ulaganja u rešavanje stambenog pitanja; 2) troškovi ulaganja u zaštitu životne okoline; 3) troškovi školovanja i usavršavanja; 4) ulaganja u sopstvenu delatnost; 5) plaćene članarine komorama, sindikatima i drugim asocijacijama; 6) plaćene premije za životno osiguranje, itd.

c) Poreska stopa

U većini savremenih poreskih sistema stope poreza na dohodak fizičkih lica su progresivne, čiji je osnovni zadatak pravičnije i ravnomernije zahvatanje ekonomske snage obveznika.

75

U svim državama članicama EU primenjuje se sintetički porez na dohodak građana, koji se uvodi od strane centralnog nivoa vlasti, s tim što su stope među državama članicama prilično različite, mada je fundamentalna struktura ovog poreza slična (tabela 1). Oporeziv dohodak je podeljen prema visini u rasponima u grupe koje podležu progresivnom oporezivanju, osim u Nemačkoj gde se umesto grupa primenjuje nekoliko poreskih formula.

76

Tabela 1: Stope poreza na dohodak građana u EU u 2001. godini

Država Broj grupa Min. stopa Max. stopa

Austrija 5 10 50Belgija 7 25 55Danska 3 8 40Finska 6 6 38

Francuska 6 10.5 54Nemačka 4 12.9 51

Grčka 5 5 45Irska 2 24 48Italija 5 19 46

Luksemburg 17 6 46Holandija 3 6.2 60Portugalija 4 15 40

Španija 6 18 48Švedska 2 * *

V. Britanija 3 10 40Prosek EU 5 14.2 47.4

d) Porez na dohodak građana u Srbiji

Oporezivanje dohotka fizickih lica u Srbiji regulisano je Zakonom o porezu na dohodak građana20 i Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o porezu na dohodak građana.21

Sintetičko oporezivanje građana započelo je 1992.godine, da bi se isto napustilo 1998. godine, kada se prelazi na mešoviti sistem oporezivanja dohotka građana: akontaciono cedularno oporezivanje (sistemom poreza po odbitku ili po rešenju poreskog organa) i korektivno godišnje oporezivanje ukupnog dohotka ako je ostvaren godišnji iznos veći od zakonski propisanog iznosa.

Porezu na dohodak građana podlezu sledeće vrste prihoda: 1) zarade; 2) prihodi od poljoprivrede i šumarstva; 3) prihodi od samostalne delatnosti; 4) prihodi od autorskih prava i prava industrijske svojine; 5) prihodi od kapitala; 6) prihodi od nepokretnosti; 7) kapitalni dobici i 8)

20 Službeni glasnik RS broj 24/200121 Službeni glasnik RS broj 80/2002

77

ostali prihodi. Obveznik poreza na dohodak građana je rezident RS za dohodak ostvaren na teritoriji RS, u drugoj republici i inostranstvu, kao i nerezident za dohodak ostvaren na teritoriji Srbije. Elementi oporezivanja kod ovog poreskog oblika dati su u tabeli 2.Bilanski značaj poreza na dohodak građana je značajan, budući da je činio 11,5% ukupnih budžetskih prihoda u Srbiji u 2007.godini.22

Tabela 2: Elementi poreza na dohodak građana u RS

Vrsta prihoda Način oporezivanja Poreska osnovica Por. stopa

Zarade Po odbitku Bruto zarada 12%

Prih.od polj. i šumars. Po rešenju por. organa Katastarski prihod 12%

Prih. od samost. delatn. Po rešenju por. organa Oporeziva dobit 12%

Prih. od aut.hon. i in.sv. Po odbitku Brut.prihod-Troškovi 20%

Prihodi od kapitala Po odbitku Kamata i 50% br.divid.

20%

Prih. od nepokretnosti Po odbitku Br. prihod - 20% trošk.

20%

Kapitalni dobici Po rešenju por. organa Kapitalni dobitak 20%

Ostali prihodi Po odbitku Razno 20%

3.9.2. Porez na dohodak pravnih lica(dobit preduzeća)

3.9.2.1. Elementi poreza na dobit preduzeća

a) Poreski obveznik

Sve privredne subjekte možemo razvrstati u dve grupe: društva lica i društva kapitala. Za društva lica je karakteristična neograničena odgovornost članova za obaveze tog društva, tako da se raspodeljena dobit oporezuje porezom na dohodak građana. Kod društava kapitala ne uvažava se lični element, tako da pravo na podelu dobitka, odnosno obaveza snošenja gubitka postoji samo do visine uloga. Ekonomska snaga ovih pravnih lica je nezavisna od ekonomske snage njihovih članova. Prema tome, obveznici poreza na dobit preduzeća su: akcionarsko društvo, društvo sa ograničenom odgovornošću, komanditno društvo na deonice i javno preduzeće.

22 Izračunavanje je izvršeno na osnovu Opšteg bilansa javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2001. godinu, Službeni glasnik RS, br. 24/2001

78

Drugi značajan element za definisanje poreskog obveznika je rasprostiranje poreske obaveze. Naime, ovde se radi o utvrđivanju rezidenstva i izvora dohotka. Rezident se može utvrditi na osnovu mesta registracije, odnosno na osnovu mesta iz koga se obavlja efektivna kontrola i uprava preduzeća poreskog obveznika. Međutim, nerezident je takođe obveznik ovog poreza, ali samo za onaj deo dobiti koji ostvari u zemlji u kojoj ima svojstvo nerezidenta. Izvor dohotka je teritorija na kojoj se ostvaruje dobit i veoma retko se koristi kao odlučujuća činjenica za određivanje poreskog obveznika ovog poreza (uglavnom se koristi u zemljama Latinske Amerike).

b) Koncepti oporezivanja dobiti preduzeća

U praksi egzistiraju dva moguća koncepta oporezivanja dobiti preduzeća: klasični-apsolutni sistem i sistem poreske integracije.

U klasičnom sistemu oporezivanja dividende se u punom iznosu dvostruko oporezuju, jer nije ostvarena veza sa porezom na dohodak građana. On je uprimeni u relativno malom broju zemalja. Ovaj koncept rađa sistem dvostrukog oporezivanja. Uobičajen fiskalni sistem podrazumeva oporezivanje dobiti korporacija i dividendi u punom iznosu, oporezivanje kapitalnih dobitaka po nižoj stopi i delimično oporezivanje kamata, što rezultira pojavom dvostrukog oporezivanja.23

Posledica ovako uređenog fiskalnog sistema je, s jedne strane, favorizovanje finansiranja putem kredita, jer kamate imaju tretman troškova, pa predstavljaju odbitnu stavku od poreske osnovice, dok prihodi od kamata podležu nižoj poreskoj stopi ili su potpuno oslobođeni od plaćanja poreza. S druge strane, ulaganja vlastitog (sopstvenog) kapitala su diskriminisana, jer dividenda kao njihov prinos uvek podleže oporezivanju. Imajući sve ovo u vidu, porez na dobit korporacija bi mogao da stimuliše korporacije da se preterano oslanjaju na kredit kao izvor finansiranja.24 Zbirni teret poreza na dobit korporacija i poreza na dohodak građana (po osnovu dividendi) veći je od poreskog tereta na akumulisane dobitke, tako da korporacije imaju veći interes da dobit

23 Grupa autora, Zbornik: Finansijsko tržište Jugoslavije, Ekonomski institut, Beograd, 1993., str. 22324 Dejan Popović, Porez na dobit korporacija, Ekonomski institut, Beograd, 1991., str.35

79

zadržavaju u svojim fondovima, a da je ne raspodeljuju akcionarima. Povećana sklonost akumulisanja dobitka izaziva tzv. efekat zatvaranja (lock-in efekat ).25 Dvostruko oporezivanje dovodi do suboptimalnosti u alokaciji resursa što implicira u smanjenju investicija, jer je obim investicija manji od optimalnog usled porasta cene kapitala.

Za savremeni svet uobičajena je primena koncepta poreske integracije. Zbog neefikasnosti u alokaciji resursa mnoge države uvode razne mere radi smanjenja ili otklanjanja dvostrukog oporezivanja. Set tih mera poznat je pod nazivom poreska integracija, koja se može sprovoditi na nivou korporacije i na nivou akcionara.26 Poreska integracija na nivou korporacije sprovodi se primenom dva metoda (metod dvojnih stopa i metod odbijanja dividendi). Prvi metod primenjuje se još samo u Nemačkoj i to u kombinaciji sa metodom imputacije, koji se sprovodi na nivou akcionara. Suština ovog metoda ogleda se u tome da se raspodeljeni deo profita oporezuje nižom (30%), a neraspodeljeni višom stopom poreza na dobit korporacija (45%).27 Metod odbijanja dividendi primenjuje se u Grčkoj i Norveškoj. Njegova osnovna karakteristika je ta što se korporacijama dozvoljava da, pri utvrđivanju osnovice poreza na dobit korporacija, mogu odbiti deo isplaćenih dividendi.

Znatno rasprostranjeniji su metodi poreske integracije na nivou akcionara. Ovde, takođe, egzistiraju dva metoda: metod imputacije i metod olakšice za akcionare. Danas je najrasprostranjeniji metod imputacije (Velika Britanija, Francuska, Nemačka, Australija, Irska, Italija, Novi Zeland, Finska, Turska, itd.). Saštoji se iz tri faze28. U prvoj fazi se na nivou korporacije uvodi porez na celokupnu dobit korporacije. Druga faza odvija se na nivou akcionara, gde se prihodi od dividendi uključuju u dohodak koji podleže oporezivanju. U trećoj fazi akcionarima se utvrđuje porez na dohodak građana primenom progresivnih stopa, uz odobrenje kredita na ime poreza na dobit korporacija, koji su prethodno imputirali na svoje dividende. Metod

25 Don Fullerton, Thomas King, John Shoven, John Whalley, Corporate Tax integration in the United States: A General Equilibrium Approach, The American Economic Review, 1 YR 1., str. 67726 Jadranka Đurović-Todorović, Poreski podsticaj kao neophodnost funkconisanja i daljeg razvoja našeg finansijskog tržišta, Svet finansija 191/2002, Vojvođanska banka, Novi Sad, 2002., str. 28-2927 Brummerhoff Dieter, Javne financije, MATE, Zagreb, 2000., str. 334-33528 Isto, str. 333

80

olakšice za akcionare primenjuje se u Japanu, Kanadi, Austriji, Danskoj, Portugaliji i Španiji. Postupak se saštoji u sledećem: akcionaru se, bez obzira da li je porez na dobit korporacija naplaćen ili ne, omogućuje da primljene dividende može uključiti u osnovicu poreza na dohodak građana u procentu koji je manji od 100%. Zahvaljujući primeni ovih metoda nepovoljna dejstva dvostrukog oporezivanja su ublažena, ali ne i do kraja eliminisana.

Međutim, razvoj međunarodne saradnje i sve veća težnja za razvoj dobrosusedskih odnosa među državama, nalažu da se moraju činiti napori kako bi se izbeglo dvostruko oporezivanje. U tom smislu savremene države naštoje da preduzimanjem različitih mera izbegnu negativne posledice dvostrukog oporezivanja, kako na unutrašnjem, tako i na međunarodnom planu. U tu svrhu postoje dve grupe mera: unilateralne mere i bilateralne konvencije. Poznata su tri sistema kojima se naštoji izbeći dvostruko oporezivanje, a koji spadaju u grupu unilateralnih mera: sistem uračunavanja poreza plaćenog u inostranstvu u poresku obavezu u zemlji, sistem sniženja poreskih stopa na prihod ostvaren u inostranstvu, i sistem izuzimanja od porezivanja u zemlji objekata već oporezivanih u inostranstvu. Postoje bilateralne konvencije kojima se izbegava međunarodno dvostruko oporezivanje, među kojima su napoznatije sledeće: konvencija Društva naroda; konvencija doneta u Mexico City-ju (1943) i Londonu (1946); konvencija za izbegavanje dvostrukog oporezivanja nasledstva; konvencija OECD iz 1963. i konvencija OECD iz 1977. godine.

c) Poreska osnovica

Osnovicu poreza na dobit preduzeća predstavlja ostvarena dobit, koja se iskazuje u poreskom bilansu. U poreskom bilansu vrši se korekcija dobiti iskazane u bilansu uspeha. U tom smislu korekcije se vrše i na strani prihoda i na strani rashoda. Na strani prihoda korekcije se vrse radi provere cena koje su korišćene u bilansu u cilju isključenja tzv. transfernih cena (cena između povezanih preduzeća). Na prihodnoj strani druga korekcija se odnosi na iskazivanje zaliha, s obzirom da se priznaju samo one zalihe koje se odnose na posmatrani period.Obimnije i znacajnije korekcije su na strani rashoda. Prva se odnosi na primenu prosečnih cena za svrhe oporezivanja. Predmet druge korekcije je obračun amortizacije, gde se insistira na stalnosti upotrebe izabranog

81

metoda amortizacije. Sledeći set korekcija odnosi se na ograničenju izdataka koji se odnose na reprezentaciju, propagandu, izdataka za humanitarne, sportske, kulturne, naučne i druge svrhe, za članarine, itd. Predmet korekcija su i kamate i dubiozna potrazivanja.

Poreska osnovica koriguje se naviše ili naniže za iznos ostvarenog kapitalnog dobitka, odnosno gubitka inače prenošenje gubitaka je moguće izvrsiti i unapred i unazad. Tek nakon svih ovih korekcija dobijamo poresku osnovlcu poreza na dobit preduzeća. Tek nakon svih ovih korekcija dobijamo poresku osnovlcu poreza na dobit preduzeća.

d) Poreska stopa

Poreske stope ovog poreskog oblika su po pravilu jednoobrazne i proporcionalne. Ako pogledamo pojedine zemlje, pa čak i integracije kakva je EU, videćemo da su stope vrlo neujednačene i heterogene.

Tabela 4. Stopa poreza na dobit predizeća u EU i SAD (%)

Zemlja 1980 1985 1990 1994 1997 1999 2001Belgija 48 45 43 40.17 1.17 39 39

Danska 37 50 40 34 34 32 30

Nemačka 61-44 61-44 50-36 45-30 45-30 40 25

Španija 33 33 35 35 35 35 35

Grčka 49 49 46 40 40 40 37.5

Fransusk 50 50 37-42 33 36-41 33.33 33.33

Irska 45 50-10 43-10 40-10 36-10 10 10

Italija 36.3 47.8 47.8 52.2 53.2 37 36

Luksemb. 45.5 45.5 39.4 33.3 32 30 30

Holandija 46 42 35 35 35 35 35

Austrija 61.38 61.38 61.38 34 34 34 34

Portugal 51-44 51-44 39.6 39.6 39.6 34 32

Finska 50 50 40 25 28 28 29

Švedska 40 52 52 28 28 28 28

Vel. Brit. 52 40 35 33 31 30 30

SAD - - - - - 35 35

Zemlje članice EU imaju punu kontrolu nad formulisanjem i implementacijom politike korporativnog oporezivanja. U osnovi poreska

82

politika se posmatra kao bazični prerogativ nacionalnog suvereniteta jedne zemlje, zbog čega nije pod kompetencijom Zajednice. Zbog toga u EU egzistira 15 različitih poreskih sistema.

U poslednje dve decenije zapaža se trend, što se može videti iz tabele 4, da je došlo do smanjenja nominalnih stopa poreza na dobit preduzeća u EU i da je praksa multiplikacije poreskih stopa nestala. Međutim, između zemalja postoje velike razlike u visini poreskih stopa. Po pravilu, poreska stopa u 2001.godini varirala je u proseku od 25% do 35%, sa izuzetkom lrske gde je zabeležena stopa poreza na dobit preduzeća od 10% i Belgije, gde se beleži drugi ekstrem, tj. poreska stopa u ovoj zemlji je 39%.29 Upotreba različitih metoda zemalja članica u obračunu oporezive dobiti, tj. profita prisutna je i kod dohotka ostvarenog u zemlji i u inostranstvu.

Razlike u obračunu oporezive dobiti kod domaćeg dohotka mogu nastati kao posledica upotrebe raličitih računovodstvenih sistema, različitog tretmana dividendi primljenih od drugih kompanija, kapitalnih dobitaka i gubitaka, različitog tretmana deprecijacije, zbog egzistencije specijalnih režima u odnosu na pojedine sektore ekonomije, pojedinih ekonomskih aktivnosti ili pojedinih regiona.30 Zbog ovih i čitavog niza drugih faktora javljaju se odstupanja između propisanih, tj. nominalnih i realnih, tj. efektivnih poreskih stopa.

Ako pogledamo tabelu 5 videćemo da je kod većine zemalja EU prisutna činjenica da je efektivna poreska stopa niža od propisane stope. Štaviše, razlike među zemljama članicama su niže ako se upoređuju realne stope, nego kada se to čini sa nominalnim poreskim stopama. lnače, iz ove tabele može se uočiti i tendencija smanjivanja razlike između nominalnih i realnih poreskih stopa tokom vremena.

Međutim, paralelno sa sniženjem poreske stope, vlade zemalja članica su proširivale poresku osnovicu. Drugim rečima, diskrepanca između

29 Lannoo Karel, Levin Mattias, An ED Company without an ED Tax? A Corporate Tax Action Plan for Advancing the Lisbon Process, CEPS Research Report, April 2002, str. 2

30 Stephen, Lucy Chennells, Michael Devereux, Malcolm Gammie, Edward Troup,Corporate Tax Hannonisation in Europe: A Guide to the Debate, lnstitut for Fiscal Studies, London, 2000, str. 17

83

oporezivog profita i realnog ekonomskog profita je smanjena.31

Najsvežiji primer ovog trenda je Nemačka, koja se 2000. godine opredelila za fundamentalne promene svog sistema korporativnog oporezivanja. Naime, Nemačka je snizila poresku stopu od preko 40% na jedinstvenu stopu od 25%. S druge strane, poreska osnovica je proširena, jer su pooštreni kriterijumi za ubrzanu amortizaciju, produženo je vreme amortizacije aktive i redukovana je amortizacija poslovnih zgrada. Prema tome, dok su ukupni efekti ovih promena i tendencija na stvarno poresko opterećenje ograničeni, nacionalni poreski sistemi su postali transparentniji.

Tabela 5. Efektivna prosečna poreska stopa (EPPS) i propisana poreska stopa (PPS) u EU.

Zemlja EPPS(1999)

PPS(1999)

PPS-EPPS

EPPS(2001)

PPS(2001)

PPS-EPPS

Belgija 34.5 39 4.5 34.5 39 4.5

Danska 28.8 32 3.2 27.3 30 2.7

Nemačka 39.1 40 0.9 34.9 25 -9.9

Španija 31 35 4 31 35 4

Grčka 29.6 40 10.4 28 37.5 9.5

Fransuska 37.5 33.3 -4.2 34.7 33.3 -1.4

Irska 10.5 10 -0.5 10.5 10 -0.5

Italija 29.8 37 7.2 27.6 36 8.4

Luksemb. 32.2 30 -2.2 32.2 30 -2.2

Holandija 31 35 4 31 35 4

Austrija 29.8 34 4.2 27.9 3 6.1

Portugal 32.6 34 1.4 30.7 32 1.3

Finska 25.5 28 2.5 26.6 29 2.4

Švedska 22.9 28 5.1 22.9 28 5.1

Vel. Brit. 28.2 30 1.8 28.3 30 1.7

EU-prosek

29.5 32.4 2.8 28.5 30.9 2.4

31 GECD, RevenueStastics, 1965-1999,2000, str.5

84

e) Porez na dobit preduzeća u Srbiji

Porez na dobit preduzeća egzistira u Srbiji od 01.01.1992. godine. S obzirom da se privreda Srbije nalazi u tranziciji poreski obveznik je nešto šire definisan u odnosu na rešenja u poreskim sistemima razvijenih zemalja. Tako da poreskog obveznika predstavljaju, pored akcionarskog društva, društva se ograničenom odgovornočću, ortačkog društva i komanditnog društva i društveno preduzeće, javno preduzeće, zadruge i druga pravna lica koja ostvaruju prihode prodajom proizvoda na tržištu ili vršenjem usluga uz naknadu.32 Drugi element definicije obveznika, tj. rezident odnosno nerezident definisan je u skladu sa stavovima savremene teorije i prakse.

Poresku osnovicu predstavlja oporeziva dobit koja se dobija usklađivanjem prihoda sa rashodima. Prihodi se priznaju u iznosima koji su iskazani u bilansu uspeha, odnosno iznosi prihoda od prodaje proizvoda, usluga, roba, materijala, finansijski i vanredni prihodi. Ukoliko postoje transferne cene obveznik je dužan da ih prijavi i da izvrši određene korekcije. Rashodi po osnovu troškova materijala i nabavna vrednost trgovačke robe, kao i zalihe materijala i robe obračunavaju se metodom prosečne cene. Za obračun amortizacije osnovnih sredstava može se primeniti proporcionalna, degresivna i funkcionalna metoda. Izabrana metoda amortizacije ne može se menjati. Izdaci za zdravstvene, obrazovne, naučne, humanitarne, verske i sportske namene, kao i za zaštitu čovekove okoline limitirani su na 3,5% od ukupnog prihoda. Izdaci za kulturu limitirani su na 1,5% od ukupnog prihoda, za članarine do 0,1 %, za reklamu, propagandu i reprezentaciju do 3% od ukupnog prihoda.33 Korekcija rashoda može se izvršiti i na osnovu otpisa vrednosti pojedinačnih potraživanja, kao i na osnovu plaćenih javnih prihoda i kamata, osim onih koje su nastale po osnovu neblagovremnog plaćanja javnih dažbina. Gubici ostvareni iz poslovnih, finansijskih i neposlovnih transakcija mogu se preneti na račun dobiti iz budućih obračunskih perioda, ali ne duže od deset godina.

Stopa poreza na dobit preduzeća je proporcionalna i iznosi 10%.

32 Službeni glasnik RS broj 25/2001, čl.1.33 Isto, čl. 15.

85

Ovim zakonom predviđeni su brojni poreski podsticaji. Obveznik ima pravo na ubrzanu amortizaciju (do 25% više od propisanih stopa) za osnovna sredstva koja služe za sprečavanje zagađivanja vazduha, vode i zemljišta, ublažavanje buke, uštede energije, pošumljavanje, prikupljanje i korišćenje otpadaka, naučno-istraživački rad, školovanje i obuku kadrova i računarsku opremu. Obvezniku koji je ostvario dobit u novoosnovanoj poslovnoj jedinici u nedovoljno razvijenim područjma porez se umanjuje srazmerno učešću tako ostvarene dobiti u ukupnoj dobiti preduzeća u trajanju od dve godine. Zakonodava, takođe, predviđa široke poreske olakšice za nedobitne organizacije.Značajno smanjene poreske osnovice predviđeno je u slučaju reinvestiranja dobiti u sopstvenu delatnost (20% ulaganja u toj godini, a neiskorišćeni deo poreskog kredita može se preneti na račun poreza na dobit iz budućih perioda, ali ne duže od 10 godina). Za mala preduzeća ova olakšica je još izraženija jer iznosi 40% od izvršenog ulaganja. Takođe, se preduzećima umanjuje poreska obaveza za radno osposobljavanje, profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje invalidnih lica i novih radnika.

Porez na dobit preduzeća ima skroman bilansi značaj, jer je u 2007. godini njegovo učešće u ukupnim prihodima budžeta RS bilo 2,9%.

Utvrđivanje poreza na dobit preduzeća vrši se rešenjem nadležnog poreskog organa, a plaća se akontaciono, mesečno, a konačni obračun se ostvaruje po podnošenju poreske prijave i poreskog bilansa na kraju godine.

3.9.3. Porez na promet

U grupi osnovnih poreza koji daju bitno obeležje jednom poreskom sistemu nalazi se porez na promet (Sales tax, Umsatzsteuer). To je porez koji plaćaju svi građani u jednoj državi, jer se njime oporezuju svi akti prometa koji se vrše uz naplatu. Predmet oporezivanja su proizvodi, usluge, prava i nekretnine. Najznačajniji je porez na promet proizvoda u skoro svim savremenim poreskim sistemima.

Oporezivanje prometa javilo se vrlo rano u istoriji, još u staroj Grčkoj, Egiptu i Rimu, a spominje se i u finansijskoj istoriji Indije i Kine. Danas u mnogim državama postoji opšti porez na promet, koji zauzima jedno od najznačajnih mesta u poreskom sistemu.

86

Porezi na potrošnju zauzimaju istaknuto mesto u strukturi poreskih prihoda savremenih država: nešto manje od 20% u SAD, Japanu i Švajcarskoj, oko 50% u Grčkoj, Islandu, Irskoj, Portugalu, u zemljama OECD preko 30%. U pitanju su porezi koji su vrlo izdašni, elastični, administrativni troškovi ubiranja su prilično niski, a plaćanje je relativno ugodno jer je porez sadržan u ceni, tj. plaća se "pod anestezijom". Međutim, ovi poreski oblici jače pogađaju siromašnije slojeve stanovnistva, a imaju i veći inflacioni potencijal od poreza na dohodak.U praksi postoje brojni oblici poreza na promet, koji se međusobno razlikuju u većoj ili manjoj meri. Najpoznatija podela poreza na promet proizvoda je podela prema broju oporezivanih faza prometnog procesa, pa u tom pogledu imamo: a)svefazni (bruto i neto) porez na promet, b)visefazni (bruto i neto) porez na promet i v)jednofazni porez na promet.

a) Svefazni bruto porez na promet

Svefazni bruto porez na promet je oblik opšteg poreza na promet kojim se oporezivanje obavlja u svim fazama prometnog procesa - od proizvođača do krajnjeg potrošača. On se karakteriše svojim dvojakim učinkom: prvi je u tome što se porez plaćen u pojedinim fazama kroz koje proizvod prolazi kumulira, čime postaje sve veći porastom broja faza, što deluje kao lavina pa se naziva i lavinski porez, odnosno kaskadni porez; drugi učinak saštoji se u tome što plaćeni porez u jednoj fazi prometa ulazi u cenu proizvoda koji se oporezuje, a samim tim i u osnovicu poreza naredne faze, tako da se naplaćuje porez na porez, pa je to razlog što se naziva kumulativni porez na promet.

Zbog kaskadnog ili lavinskog dejstva ovaj porez i trpi određene kritike, jer sa povećanjem broja prometnih faza poresko opterećenje je sve veće. Ovaj porez štetno utiče na privredu jedne zemlje u njenoj konkurentnoj borbi sa drugim zemljama. Sledeća negativna posledica primene ovog poreza je što se on plaća na sirovine, pomoćni materijal, reprodukcioni materijal, investicije i usluge drugih lica, tako da razvijenija preduzeća ne mogu da poboljšaju intezitet podele rada.

Pored brojnih nedostataka, svefazni bruto porez na promet ima i svojih dobrih strana, jer se u protivnom nikada ne bi ni uvodio u poreske

87

sisteme (u Nemačkoj je bio na snazi do 1967.). Pre svega, lak je za primenu, ,to se odnosi i na poreske obveznike i na finansijske organe koji ga naplaćuju. Druga njegova pozitivna osobina leži u njegovoj nepromenljivosti, a treća u lakoj prevaljivosti. Na kraju, i pored niskih poreskih stopa, ovaj porez daje veoma dobre prihode državnoj kasi.

Kumulativni efekat ovog poreza deluje na privredu tako što jačaju težnjeka vertikalnoj koncentraciji, kada se ogleda u stvaranju raznih kombinata, kako bi se smanjivali prometni ciklusi, i na taj način izbeglo višestruko oporezivanje. Ova tendencija ka vertlkalnoj koncentraciji, po mišljenju nekih autora, pošto nije motivisana ekonomskim već samo poreskim razlozima, ne može se oceniti pozitivno. Međutim, postoje i druga, suprotna mišljenja, prema kojima svaka integracija doprinosi privrednom razvoju, pa i ova koju izaziva svefazni bruto porez na promet.34

b) Svefazni neto porez na promet (porez na dodatu vrednost)

Nekumulativni svefazni (ili višefazni) porez na promet je porez na dodatu vreduost i danas predstavlja najrasprostranjeniji oblik poreza na promet u tžišnim privredama. Imaju ga sve zemlje Evrope, osim Bosne i Hercegovine i naše zemlje, sve zemlje OECD osim Australije i SAD, mnoge države frankofonske Afrike, većina zemalja Latinske Amerike, Južna Koreja, Kina, Indonezija, itd. Svoj pobedonosni put porez na dodatu vrednost je započeo krajem šezdesetih godina ovoga veka, kada se otvorio problem izbora jedinstvenog poreza na promet u zemljama članicama EEZ.35

Porez na dodatu vrednost (PDV) se naplaćuje u svakoj fazi prometnog ciklusa, ali tako da pogađa samo onu vrednost koja je u toj fazi dodata od strane obveznika i konačno pogađa krajnju potrošnju. Dodata vrednost u konkretnoj fazi predstavlja razliku između vrednosti outputa, tj. prodaje i vrednosti inputa, tj. nabavke u toj fazi.36 Nije ni malo lako utvrditi iznos

34 Due, F.J.: Sales Tax in Western Europe, nemački prevod, Köln 1972. str.5-6.35Raičević, B., Porez na dodatu vrednost u Jugoslaviji, Poslovna politika, jun 2000,Zemun, str. 22 36 Jovanović, M., Đurović-Todorović, J., Značaj uvođenja poreza na dodatu vrednost uporeski sistem Jugoslavije, Monografija: Efikasnost transformacije preduzeća, Ekonomski fakultet, Niš, 2000., str. 205

88

dodate vrednosti u bilo kojoj fazi prometnog ciklusa. Teoretski to je moguće učiniti primenom indirektne i direktne metode. Direktna metoda (metoda sabiranja ili metoda oduzimanja) zbog teškoća u sprovođenju i brojnih nedostataka se ne primenjuje. Nasuprot tome, indirektna metoda, koja dominira u svim savremenim sistemima PDV se sastoji, ne u utvrđivanju poreske osnovice, već u izračunavanju poreske obaveze poreskog obveznika. Naime, obveznik je dužan da obračuna porez na isporuku dobara i na pružanje usluga, a zatim ima pravo da od tog iznosa odbije porez koji je platio kroz nabavnu cenu. Ovaj metod se naziva i metodom fakture, tj. metodom poreskog kredita. Primena ovog metoda doprinosi efikasnom suzbijanju poreske evazije, jer se zasniva na svojevrsnom lancu faktura.

U poreskoj literaturi široko je rasprostranjeno mišljenje da su PDV i porez na promet u maloprodaji slični poreski oblici u pogledu osnovnog ekonomskog dejstva izraženog u visini tereta.37 U prirodi je PDV da automatski razlikuje potrošnu od proizvodne robe, čak i kad se radi o ištoj robi tako da ne zahteva identifikaciju kupca. Ova karakteristika omogućila je PDV ujednačen tretman usluga i roba i postizanje veće privredne neutralnosti, kao i ravnomemiju raspodelu poreskog tereta.38 Za savremenu dobro organizovanu i efikasnu poresku službu administriranje, tj. obračunavanje i naplata poreza na dodatu vrednost nije suviše komplikovano. Delom to je zbog relativno jasne osnovice, transakcije su poznate i sveobuhvatne, a delom zato što kao moderan porez raspolaze metodologijom utvrđivanja poreske obaveze rasterećenom istorijskog balasta tereta koji je nametalo administriranje porezom na dohodak i dobit.39 U tom smislu ne bi se moglo reći za tehniku oporezivanja da je suviše komplikovana, ali to podrazumeva prethodno ispunjenje određenih zahteva. Naime, nije dozvoljena velika diversifikacija stopa zahvatanja. Drugo, neophodno je postojanje stroge kontrole obračuna i naplate PDV.

37 Gilbert E. Metcalf, Value-added Taxation: A Tax Whose Time Has Come?, The Journal of Economic Perspectives, Winter 1995., str.12338 Cnossen, S., Priroda i snaga poreza na dodatnu vrednost, Finansijska praksa 9-11/88, str. 49139 Kay, J. A., Tax Policy: A Survey, The Economic Journal, March 1990., str. 29-30

89

Opravdanost uvođenja ovog poreskog oblika najbolje potvrđuje stepen njegovog prihvatanja od strane obveznika, što je ištovremeno i pokazatelj relativne podudarnosti stavova poreske teorije i prakse oporezivanja. U tom smislu treba istaći sledeće osobine PDV:

a) PDV povoljno utiče na preraspodelu nacionalnog dohotka. Smatra se fiskalnim instumentom koji mnogo bolje od ostalih poreskih oblika ispravlja devijacije u raspodeli društvenog proizvoda, zbog čega se i preporučuje zemljama koje imaju potrebu za bržim privrednim rastom. Postoji opšta saglasnost među ekonomistima da ovaj poreski oblik ne treba da koriste manje razvijene zemlje, a posebno one sa standardnim poreskim sistemima i nerazuđenom privrednom strukturom. Suštinski razlog za ovakav stav ekonomista je taj što te zemlje nemaju iskusnu i efikasnu poresku administraciju, koja podrazumeva ne samo dobro poznavanje tehnike oporezivanja već i dobru i savremenu kontrolu.

b) PDV karakteriše visoka fleksibilnost, koja može biti iskorišćena za lake i brze promene stopa, što nikako ne sme da znači uvećanje njihovog broja. Prava vrednost PDV je upravo u tome što njabolje odgovara svojim zadacima ako je broj njegovih stopa što manji, jer veliki broj diferenciranih poreskih stopa čini ovaj porez neefikasnim. Radikalno sužavanje poreske tarife sa relativno niskim poreskim stopama zahvatanja omogućava veliku izdašnost ovog poreskog oblika, jer je poreski teret raspoređen na širok obim proizvoda i usluga i veliki broj poreskih obveznika.

c) U razvijenim tržišnim privredama pokazalo se da PDV u administrativno-tehničkom smislu nije previše komplikovan za primenu zahvaljujući kompjuterizaciji pri obradi podataka.

d) Porez na dodatu vrednost zahteva centralizaciju poreske vlasti, što podrazumeva jedinstveno propisivanje i njegovu primenljivost na celoj teritoriji države koja ga uvodi, jer u suprotnom on gubi svoju suštinu i pretvara se u lokalni porez. PDV je u osnovi kvotitetni porez i obveznik ga plaća prema tome koliku je količinu nove vrednosti dodao proizvodu u reproduktivnom lancu, računajući od ekstrakcije do finalne obrade. I kod ovog poreskog oblika javlja se klasičan trade off između efikansosti i pravičnosti poreskog zahvatanja. Konačni efekat delovanja je da se teret ovog poreza svaljuje na krajnje potrošače, tako da je regresivnost

90

njegovo imanentno obeležje, kao socijalno neprihvatljiv modus preraspodele poreskog tereta.

e) Ovaj poreski oblik karakteriše veoma mala mogućnost evazije, tj. izbegavanja snošenja poreske obaveze. Suština tehnike oporezivanja zasniva se na poreskom kreditu kao načinu uzastopne kontrole svih učesnika u proizvodno-prometnom lancu.

Tabela 6: Stope poreza na dodatu vrednost u EU u 2001. godini

Država Niža Superniža Opšta Prelazna

Austija 10;12 / 20 /

Belgija 6 / 21 12

Danska / / 25 /

Finska 8;17 / 22 /

Francuska 5.5 2.1 19.6 /

Nemačka 7 / 16 /

Grčka 8 4 18 /

Irska 12.5 8;4.2 20 12.5

Italija 10 4 20 /

Luksemb. 6 3 15 12

Holandija 6 / 19 /

Portugal 5;12 / 17 /

Španija 7 4 16 /

Švedska 6;12 / 25 /

V.Britanija 5 / 17.5 /

91

f) Koliko brzo i uspešno će ovaj poreski oblik zaživeti u poreskom sistemu neke zemlje značajno zavisi i od toga kakav je poreski sistem postojao u zemlji koja ga uvodi. Bez postojanja drugih tržišno orijenitsanih poreskih oblika i njihove međusobne povezanosti ne mogu se postići odgovarajući distributivni efekti sistema oporezivanja.

92

Šeštom direktivom EU propisano je da standardna poreska stopa u zemljama članicama varira između 15% i 25%.40 Minimalna visina opšte stope je određena do 31. decembra 2005. godine, tako da države članice mogu primenjivati jednu ili dve niže stope, čija visina ne može biti niža od 5%.41 Na području EU postoje različite stope poreza na dodatu vrednost (tabela 6).

Porez na dodatu vrednost posmatran u odnosu na porez na promet u maloprodaji ima sledeće prednosti:

1) PDV ima veću izdašnost od poreza na promet u maloprodaji. Njegova veća izdašnost je posledica kako njegovih tržisnoj privredi primerenijih poresko-tehničkih rešenja, tako i veće otpornosti na evaziju i većeg obuhvata predmeta oporezivanja, posebno usluga.

2) PDV je efikasniji u suprotstavljanju evaziji i to posebno nezakonitoj evaziji. Te prednosti se ogledaju u više pravaca. Prvo, obveznik je dužan da dokumentuje svoj zahtev za odbitkom poreza plaćenog na izvršene nabavke. Drugo, interesi kupca i prodavca su suprotstavljeni. Treće, pošto su fakture neophodne, moguća je kontrola i kod nabavke i kod prodaje. Četvrto, opasnost od evazije pri uvozu je smanjena jer se PDV obračunava na samoj granici.

3) Mehanizam PDV omogućava da se izvoz u potpunosti oslobodi poreza plaćenog u prethodnim fazama, što nije slučaj kod poreza na promet.

4) PDV omogućuje da se sve nabavke mogu izuzeti od oporezivanja, što nije slučaj kod poreza na promet, budući da se reprodukcioni materijal kao i brojna sredstva za rad mogu koristiti i u konačnoj potrošnji. Razgraničenje reprodukcione potrošnje od finalne nije ni malo lako. Kod PDV teret dokazivanja je na kupcu. Porez se mora platiti prilikom isporuke dobara, a da bi se dobilo pravo na odbitak kupac je dužan da dokaže da nabavljeno dobro koristi kao input.

5) Uvođenje PDV predstavlja preduslov za pristupanje naše zemlje Evropskoj Uniji. Naime, jedinstveno tržiste može da postoji ako se

40 Volker K1ibisch, ESPRIT Project 27028, Research Paper-Taxation, ITM,2002., str. 9541 Council Directive 200l/41/EC od 19. januara 2001.godine, Official Journal L 22, 24January 2001, str.l7

93

cirkulacija ljudi, dobara i usluga iz jedne u drugu državu odvija na isti način kao unutar jedne države. Proces harmonizacije sistema poreza na promet se veoma uspešno realizuje primenom odgovarajućih direktiva, koje su postale vodilje ne samo za zemlje EU, već i za sve ostale zemlje koje žele da uvedu ili su uvele PDV.

Pored napred pobrojanih prednosti, porez na dodatu vrednost ima i određene nedostatke. Najznačajniji nedostaci su:

1) Povećani troškovi i složenost administriranja je primarna mana PDV. Naime, poreski obveznici moraju voditi posebne poreske evidencije, kako o svojim prodajama, tako i o svojim nabavkama. Takođe, moraju registrovati i kontrolisati svu masu izdatih i primeljenih faktura, postupak utvrđivanja poreske, itd., što sve skupa traži dosta administriranja. Ovaj problem se može kompenzirati, tj. ublažiti primenom odgovarajuće sofisticirane kompjuterske opreme.

2) Druga slabost PDV je relativno izražen inflatorni potencijal. Uvođenje PDV zahteva oprez, kao uostalom i uvođenje bilo kog novog poreza. Ako tog opreza nema poremećaj cene manifeštovan u inflatornim kretanjima je neminovan. Dosadašnja iskustva o ovom nedostatku PDV su podeljenja. Naime, ima zemalja koje su imale izraženiju inflaciju pri uvođenju ovog poreskog oblika, ali ima dosta zemalja u kojima do nje nije došlo. U tom smislu iskustva pokazuju da je PDV potrebno uvoditi u situaciji stabilnih cene, povećane tražnje, dobro obavljenih priprema potencijalnih obveznika, i sl. Naročito je potrebno dobro ovladati tehnikom obračuna poreza.

3) Priroda PDV zahteva da se ovaj porez jedinstveno uvede i da se jedinstveno s njim administrira, da se uplaćuje na jedan račun i da se sa tog jedinstvenog računa vrši isplata povraćaja poreza. Ukoliko se PDV uvede na subcentralnom nivou, kao što je to učinjeno u Brazilu, javlja se problem značajnog administriranja i mogućnosti velike evazije. Takođe, kao problem se javlja i podela prihoda između federacije i federalnih jedinica, kao i između republike i lokalnih organa vlasti. Iskustva pokazuju da je sistem zajednice prihoda optimalan model PDV u uslovima fiskalnog federalizma, što podrazumeva lišavanje dela fiskalnog suvereniteta federalnih jedinica.

94

4) PDV ima naglašenu regresivnost budući da ne trpi veliki broj poreskih stopa, niti širok krug oslobođenja. Njime se ne mogu ostvarivati socijalnopolitički ciljevi oporezivanja, kao ni pravičnost u oporezivanju. Teret ovog poreza podjedanko snose svi, bez obzira na svoju ekonomsku snagu.

b) Višefazni porez na promet

Višefazni porez na promet predstavlja vrstu poreza na promet kojim se vrši oporezivanje više faza u prometu, ali ne i svih. Ovaj porez može se javiti kao bruto i neto višefazni porez na promet, odnosno obračunavanje se može vršiti primenom bruto ili neto principa. Primenom bruto-principa, odnosno višefaznog bruto poreza dolazi do kumuliranja poreza (kumulativni višefazni porez na promet) u svim fazama određenim za oporezivanje, tako da se ispoljavaju sva ona štetna dejstva poreza na porez, istina nešto manja u odnosu na svefazni bruto porez na promet. Kvantifikacija tog učinka zavisi od broja prometnih faza obuhvaćenih oporezivanjem.Višefazni neto porez na promet imamo onda kada se oporezivanje vrši tako da se kao poreska osnovica uzima novostvorena vrednost u oporezivanoj prometnoj fazi, čime se izbegava kumulativni efekat oporezivanja. Po svojim osobinama ovaj porez na promet može se nazvati i vešefaznim porezom na dodatu vrednost.

c) Jednofazni porez na promet

U svom jednofaznom obliku, porez na promet obično se može plaćati u proizvodnji, u trgovini na veliko i u trgovini na malo.

Porez na promet u sferi proizvodnje plaća se prilikom puštanja u promet proizvoda od strane proizvođača. Oporezivanje prometa u fazi proizvodnje ima određenih prednosti, kao što su: manji broj poreskih obveznika, olakšana kontrola ubiranja, a samim tim manje mogućnosti za defraudaciju poreza. Osnovni problem u primeni ovog poreza je utvrđivanje zadnje faze proizvodnje, odnosno momenat kada se smatra da je proizvod završen, jer jedan isti proizvod može se smatrati kao finalni proizvod i kao sirovina za dalju reprodukciju. Tako, na primer, šećer koji može biti i finalni proizvod i sirovina u proizvodnji sokova i

95

bezalkoholnih pića, čokolada i drugih slatkiša. Automobil može kupiti fizičko lice - krajnji potrošač, ali može ga kupti i organizacija koja iznajmljuje automobile (rent-a-car) i onda je osnovno sredstvo. Zato je neophodna dobra identifikacija kupaca i poseban poreski tretman svakog proizvoda, zavisno od namene za koju je upotrebljen. Stope poreza na promet koje se plaćaju u fazi proizvodnje više su (za isti iznos poreza koji treba ubrati) nego kod drugih oblika jednofaznih poreza na promet, jer je poreska osnovica niža.

Porez na promet u trgovini na veliko plaća se kada trgovac na veliko prodaje oporezivan proizvod trgovcu na malo ili krajnjem potrošaču. Prilikom primene ovog poreza javljaju se odredeni problemi, jer oporezivan proizvod može biti predmet prometne transakcije dvojice ili više trgovaca na veliko. Taj se promet onda ne oporezuje, nego se oporezuje samo onda kada krajnji trgovac na veliko prodaje proizvod trgovcu na malo ili krajnjem potrošaču. Ovde treba napomenuti da faza trgovine na veliko nije nužna faza u prometu robe na njenom putu od proizvođača do krajnjeg potrošača.

Porez na promet u maloprodaji plaća se pri prodaji proizvoda krajnjem potrošaču. Kod ovog oblika poreza na promet broj obveznika je relativno i apsolutno veliki, što utiče na troškove ubiranja, otežava kontrolu i povećava mogućnost evazije poreza. Stope su niže nego kod drugih jednofaznih poreza. Osnovne prednosti ovog poreskog oblika su izostajanje kumulativnih efekata, njegova neutralnost u odnosu na broj prometnih faza, troškovi ubiranja su relativno niski a fiskalni efekat je značajan. Porez na promet u maloprodaji egzistira u SAD na federalnom, državnom i lokalnom nivou. Na nivou federacije poreska stopa je 35%, a na nivou država ova stopa se kreće od 3-7%.42 Putem poreza na promet prikupljeno je tokom 1999. godine 16.2% od ukupnih prihoda. Ovo učešće na nivou federacije iznosilo je 7.4%, na nivou saveznih država 37.5%, a na lokalnom nivou 9.7%.43

d) Porez na promet u Srbiji

42 Harvey S. Rosen, Public Finance, op. cit., str. 444 79 43 US Bureau of the Census, 1999., str. 312

96

Oporezivanje prometa u Srbiji regulisano je Zakonom o porezu napromet.44 Prema ovom Zakonu oporezivanje prometa vrši se jednofaznim porezom u maloporodaji. Predmet oporezivanja je promet proizvoda koji služi krajnjoj potrošnji. Prometom proizvoda koji služi krajnjoj potrošnji smatra se prodaja proizvoda, kao i: l)uvoz proizvoda; 2)davanje proizvoda bez naknade; 3)razmena proizvoda; 4)manjak proizvoda; 5)kalo, rastur, kvar i lom iznad propisima utvrđenog iznosa i 6)korišćenje proizvoda za sopstvene potrebe. U Zakonu postoje brojna izuzimanja od poreza.

Obveznik poreza na promet je prodavac proizvoda, ali konačan teret snosi kupac. Poresku osnovicu predstavlja cena po kojoj se vrši prodaja, koja uključuje plaćenu akcizu, maržu i sve troškove koje je prodavac zaračunao kupcu.Stopa poreza na promet je proporcionalna i iznosi 20%. Zakon predviđa brojna poreska oslobođenja (izvoz proizvoda, hleb, mleko, jestivo ulje, mast, šećer, đubriva, sredstva za zaštitu bilja, seme za reprodukciju, sadni materijal, kompletne krmne smeše za ishranu štoke, taksene i poštanske marke, hartije od vrednosti, udžbenici, nastavna sredstva, mlazno gorivo, računari, računarska oprema, softver, itd.).Poreski obveznik obračunava porez na promet i plaća ga periodično kao akontaciju i konačno po isteku godine. Budžetski efekti poreza na promet (PDV)su izuzeto značajni i 2007 godine učestvovali su sa 26,4% ukupnih budžetskih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike Srbije,.što je najveće pojedinačno učešće jednog poreskog oblika kako u ukupnim prihodima tako i u BDP.45

Predmet oporezivanja kod poreza na promet usluga je usluga koja se obavlja uz naknadu, pri čemu se pod uslugom podrazumeva sve ono što nije promet proizvoda (spoljnotrgovinske usluge, promet proizvoda na veliko, prevoz robe i putnika, davanje u zakup pokretnih stvari, poslovnog i drugog prostora, ugostiteljske i turističke usluge, bankarske, berzanske i osiguravajuće usluge, advokatske, projektantske, agencijske usluge, itd). Poreski obveznik je lice koje izvrši uslugu, a poreski teret snosi lice koje plaća uslugu. Poreska osnovica je iznos naknade za izvršenu uslugu. Kako je naknada za izvršenu uslugu vrlo specifična, u Zakonu je taksativno navedeno šta sve sadrži naknada za jedan broj

44 Službeni glasnik RS br. 22/2001, 73/2001 i 80/200245 Raičević Božidar, Fiskalna struktura Republike Srbije, Ekonomske teme, Magna Agenda, Čigoja, Beograd, 2002., str. 230

97

najčešće korišćenih usluga. Poreska stopa je proporcionalna i iznosi 20%. Poreska oslobođenja su relativno brojna.

3.9.4. Akcize

Akcize su najstariji oblik poreza na potrošnju, njihovim uvođenjem prvi put je realizovana u praksi ideja oporezivanja potrošnje. Istorijski posmatrano osnovni cilj uvođenja akciza bio je fiskalni, mada je i danas zadržao isti karakter. Da bi se ovaj cilj ostvario obuhvataju se proizvodi široke potrošnje kao što su: so, naftni derivati, duvan, alkohol i alkoholna pića, kafa, luksuzni proizvodi i s1. Akcize su specijalni porezi na potrošnju i u većini zemalja javljaju se pored poreza na promet.

Poreska obaveza po osnovu akcize nastaje u trenutku puštanja u promet ili uvoza u zakonu navedenih proizvoda. Akciza se plaća i pri davanju akciznih proizvoda bez naknade, pri razmeni za druge proizvode, pri korišćenju za sopstvene potrebe, kao i u slučaju manjka. Poreski obveznik je domaći proizvođač i uvoznik proizvoda koji su nabrojani u zakonu da podležu akcizama. Ovo pravilo da je obveznik akcize proizvodač, odnosno uvoznik ima jedan izuzetak, a to je kad pravno lice ili preduzetnik pribavi neposredno od fizičkog lica porizvod koji podleže akcizama, onda je to pravno lice ili preduzetnik obveznik akcize, a ne proizvodač. Osnovicu za obračun akcize čini jedinica mere (litar, kilogram, komad, paklica, hektolitarski stepen, itd.). Osnovicu za obračun akcize na luksuzne proizvode čini prodajna cena tih proizvoda.

Poresku stopu akcize zakon utvrđuje na dva načina: u apsolutnom iznosu i primenom proporcionalnih stopa. U apsolutnom iznosu visina akcize je utvrđena za sve proizvode kod kojih se kao osnovica uzima jedinica mere (na primer, za dizel gorivo 10.00 dinara po litru, za motorni benzin 18.00 dinara po litru, za cigarete iz grupe A 19.00 dinara po pakli, za pivo 5.00 dinarapo litru, za viski, džin i konjak 60.00 po litru, za kafu 10.00 dinara po kilogramu, za kuhinjsku so 2.00 dinara po kilogramu). Iznos akcize utvrđuje se po proporcionalnim stopama kod onih proizvoda kod kojih se za osnovicu uzima cena proizvoda. Tako, na primer, na promet luksuznih proizvoda, kao što su prirodno drago kamenje, bisere i sl., plaća se akciza po stopi od 20%, na kože reptila i prirodno krzno akcizna stopa je 30%. Takođe, je predviđena indeksacija, tj. usklađivanje akciza datih u apsolutnim iznosima sa tromesečnom stopom rasta cena na malo.

98

Zakon predviđa olakšice kod plaćanja akcize. Akciza se ne plaća na: 1) proizvode koje izvozi proizvođač, 2) mlazno gorivo, 3) proizvode koje nabavljaju diplomatska i konzularna predstavništva i strano diplomatsko osoblje i konzularni funkcioneri, 4) na derivate nafte, etil-alkohol koji se koristi u medicinske svrhe i kafu, koje uvoze međunarodne humanitarne organizacije, kao i na derivate nafte, koje kao humanitamu pomoć, bez naknade dobijaju domaće humanitarne organizacije preko ili posredstvom Crvenog krsta. Obveznik ima pravo na umanjenje obračunate akcize u visini iznosa plaćene akcize na proizvode koji su kao reprodukcioni materijal upotrebljeni u proizvodnji proizvoda na koje se plaća akciza. Takođe, obveznik ima i pravo na povraćaj akcize ako je platio akcizu koju nije bio dužan da plati ili ako je platio akcizu u većem iznosu od zakonom predviđenog.

Bilansni efekti akciza su značajni i iznose oko 10% ukupnih budžetskih prihoda, koji se ostvare na teritoriji Srbije.

3.9.5. Ostali porezi u poreskom sistemu Srbije

Pored poreza na dohodak građana, poreza na dobit preduzeća, poreza na promet i akciza u poreskom sistemu Srbije egzistiraju i sledeći poreski oblici:a) Porezi na imovinuPorezima na imovinu u smislu Zakona o porezu na imovinu46 smatraju se:porez na imovinu, porez na nasleđe i poklon i porez na prenos apsolutnih prava.

Porez na imovinu se plaća na stvarna prava na nepokretnostima (zemljište, stambene i poslovne zgrade, stanovi, poslovni prostori, garaže i drugi građevinski objekti), kao i na pravo svojine na akcije izadate na ime i na udele u društvu sa ograničenom odgovomošću.

Osnovicu poreza na imovinu kod nepokretnosti predstavlja tržišna vrednost nepokretnosti na dan 31.decembar prethodne godine. Kod poljoprivrednog i šumskog zemljišta, za obveznike koji ne vode

46 Službeni glasnik RS br. 26/2001

99

poslovne knjige, osnovica je petostruki iznos godišnjeg katastarskog prihoda od tog zemljišta, dok kod onih koji vode poslovne knjige, osnovicu predstavlja vrednost nepokretnosti koja je utvrđena u poslovnim knjigama. Osnovicu kod akcija i udela predstavlja vrednost iskazana u poslovnim knjigama na dan 31.decembar prethodne godine (pravna ilica) ili vrednost kapitala koji poseduje fizičko lice, takođe na dan 31. decembar.

Stopa poreza na imovinu iznosi 0.40% za obveznike koji vode poslovne knjige, a za akcije i udele 0.25%. Stope poreza na imovinu za obveznika koji ne vodi poslovne knjige su progresivne i iznose 0.40%, 0.80%, 1.50% i 2.00% (četiri tranše po 6.000.000 dinara). Ovaj poreski oblik priznaje brojna poreska oslobođenja i značajne poreske kredite. Bilansni značaj poreza na imovinu je skroman, jer iznosi 1.9% ukupnih budžetskih prihoda u Srbiji.

Porez na nasleđe i poklon se plaća na pravo svojine i druga prava na nepokretnostima, na određenim pokretnim stvarima, na pravima intelektualne svojine, na hartije od vrednosti, koje naslednici ili poklonoprimci nasleđuju, odnosno prime na poklon. Obveznik ovog poreza je rezident ili nerezident Republike koji nasledi ili primi na poklon predmet oporezivanja. Poresku osnovicu čini tržišna vrednost nasleđene ili na poklon primljene imovine, umanjena za iznos dugova i drugih tereta. Poreske stope su progresivne i iznose 3% i 5%. I kod ovog poreskog oblika postoje brojna oslobođenja. Prihodi prikupljeni od ovog poreza imaju vrlo skromno učešće u ukupnim budžetskim prihodima, oko 0.1 %.

Porez na prenos apsolutnih prava plaća se na prenos uz naknadu stvarnih prava na nepokretnostima, prava intelektualne svojine, udele, hartije od vrednosti i druga prava. Obveznik ovog poreza je po pravilu prodavac. Poresku osnovicu čini ugovorena odnosno tržišna vrednost. Poreske stope su proporcionalne i diferencirane: na prenos udela i hartija od vrednosti plaća se po nižoj stopi od 0.3%, dok se na sve ostale prenose koristi stopa od 2,5- 5%. Ovde, takođe, postoje brojna i diferencirana poreska oslobođenja. Putem ovog poreskog oblika prikupi se oko 2.7% budžetskih prihoda u Srbiji.

b) Porez na fond zarada

100

Predstavlja nov poreski oblik u Srbiji, ali ne i nov poreski teret, jer predstavlja zamenu za do tada postojeću komunalnu naknadu i doprinos za usmerenu stambenu izgradnju. Zakonom o porezu na fond zarada47 za poreskog obveznika definisan je: 1) isplatilac zarade; 2) fizičko lice koje ostvaruje prihode od samostalne delatnosti, 3) isplatilac prihoda od autorskih prava i prava industrijske svojine i 4) fizičko lice koje ostvaruje prihode od poljoprivrede i šumarstva. Osnovicu poreza čini isplaćena zarada, odnosno odgovarajući oporezivi prihod. Poreska stopa ne moze biti veća od 3.5% (samostalno je utvrđuje skupština opštine), pri čemu se sredstva ostvarena po stopi od 0.3% do 1.0% usmeravaju za solidarnu stambenu izgradnju, dok ostatak predstavlja izvorni prihod budžeta opštine. Od ovog poreskog oblika se ostvari oko 11% ukupnih budžetskih prihoda na području Srbije.

c) Porez na upotrebu, držanje i nošenje stvari

Porez na upotrebu, držanje i nošenje stvari je, takođe, nov poreski oblik ali ne i nov poreski teret, jer se javlja kao zamena za brojne takse i naknade. Zakon o porezima na upotrebu, držanje i nošenje stvari48 uvodi porez na upotrebu: 1) motomih vozila, 2) mobilnih telefona, 3) čamaca, plovećih postrojenja i jahti, 4) vazduhoplova i letelica i 5) oružja. U zavisnosti od vrste predmeta oporezivanja definisani su obveznik, osnovica, poreske stope i način utvrđivanja i plaćanja poreske obaveze. Bilansni efekti ovog poreza procenjuju se na ispod 0.8% od ukupnih budžetskih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike.

d) Porez na finansijske transakcije

Reč je o novom poreskom obliku, koji je u prethodhoj deceniji nekoliko puta ustanovljavan i ukidan. Zakon o porezu na finansijske transakcije49

uvodi porez koji se plaća na sve virmanske isplate preko računa, na kliring, na kompenzaciju, kao i na svaku drugu isplatu sredstava sa računa, na indosament, cesiju i asignaciju. Obveznik ovog poreskog oblika je preduzetnik ili pravno lice. Osnovicu predstavlja iznos, odnosno vrednost sredstava naznačena u nalogu, ugovoru, odnosno instrumentu na osnovu koga se izvršava svaki pojedinačni posao platnog 47 Službeni glasnik RS br. 27/2001 48 Službeni glasnik RS br. 26/200149 Isto.

101

prometa, tj. svaka finansijska transakcija. Poreska stopa je 0.3% , dok su oslobođenja vrlo skromna. Putem ovog poreza prikupi se oko 4.0% ukupnih budžetskih prihoda u Srbiji.

3.9.6. Carine

Carine su oblik javnih prihoda koji se ubire prilikom prelaza robe preko državne, odnosno carinske granice. Carine su vrsta posrednih poreza i mnogi efekti koje proizvodi primena poreza na promet u velikoj meri pristutni su i kod carina. Sam termin carina potiče od reči car, jer je to bio prihod koji je pripadao vladaru zemlje kojom je upravljao. U našim krajevima koji su dugo bili pod turskim ropstvom upotrebljavao se naziv đumruk.

Prilikom plaćanja carina do punog izražaja dolazi mehanizam prevaljivanja, koji se smatra kao condicio sine qua non da bi carina delovala kao posredan porez. Kod plaćanja carina dolazi do razdvajanja carinske obaveze od carisnkog tereta. To znači da prilikom plaćanja carina lice koje je zakonski utvrđeno kao carinski obveznik, nije ujedno pozvano da definitivno snosi poreski teret, jer će ga prevaliti na potrošača.

Značaj carina sa fiskalnog stanovišta, naročito je bio izražen u starom i srednjem veku. Međutim, danas carine više služe ekonomsko-političkim nego čišto fiskalnim ciljevima, tako da predstavljaju predmet proučavanja u političkoj ekonomiji, spoljno-trgovinskoj i deviznoj politici. Kao instrument spoljno-trgovinske politike, carine mogu da deluju na formiranje i menjanje odnosa troškova i cena na domaćem tržistu, a preko cena i na uvoz i izvoz, na ravnotežu u trgovinskom i platnom bilansu, na zaposlenost, na ubrzanje odnosno usporavanje razvoja određene privredne grane ili privrede u celini, na potrošnju, itd.

Ciljevi uvođenja carina su različiti, ali su najvažniji sledeći:

• fiskalni - da se putem carine prikupe finansijska sredstva za potrebe države;

102

• ekonomski - oni su najbrojniji. Pre svega koriste se za zaštitu domaće privrede ili određene privredne grane od spoljne konkurencije;

• socijalni - koriste se za zaštitu životnog standarda određenih socijalnih grupa, te su štoga niže od uobičajenih carina.

Po pitanju ekonomske suštine carina postoje neslaganja među ekonomistima. Naime, oni koji kritikuju i osporavaju carine ističu sledeće argumente: 1) utiču organičavajuće na razvoj međunarodne trgovine; 2) povećavaju troškove proizvodnje; 3) usporavaju rast produktivnosti rada i razvoj tehnike i tehnologije; 4) nepravedne su jer teže pogađaju siromašnije slojeve stanovništva, itd. Suprotno njima, oponenti navode sledeće razloge u cilju pravdanja carina: 1) predstavljaju efikasan instrument zaštite domaće privrede; 2) efikasno utiču na odnose sa drugim državama; 3) njima se obezbeđuju značajna sredstva za državnu kasu; 4) značajan su instrument zaštite ekonomske samostalnosti zemlje; 5) njima se utiče na domaće proizvođače, na rast ili pad cena, itd.50

Carine se mogu podeliti i grupisati prema različitim kriterijumima:

- Prema pravcu kretanja robe carine se dele na uvozne, izvozne i tranzitne. Uvozne carine su one koje se naplaćuju pri uvozu robe i u najvećem broju zemalja danas one se jedino i primenjuju. Izvozne carine su one koje se naplaćuju pri izvozu robe. Tranzitne ili prevozne carine plaćaju se prilikom prevoza iz jedne u drugu zemlju preko neke treće zemlje, i one sigurno ne doprinose razvoju međunarodne razmene.

- Prema cilju uvođenja carine delimo na: fiskalne, ekonomske ili zaštitne, socijalne i antidampigške. Fiskalne carine su one koje se uvode radi prikupljanja sredstava potrebnih za pokriće državnih rashoda. Obično se uvode na onu robu koja se ne proizvodi u zemlji ili se ne proizvodi u dovoljnim količinama, a to su po pravilu sirovine koje uvoze industrijski razvijene zemlje za potrebe domaće industrije. U grupu fiskalnih carina spadaju i one koje se plaćaju na uvoz cigareta, žeštokih alkoholnih pića, kafe, čaja, raznih začina, itd. Ekonomske carine su one

50 Grivčev, V., Finansije i finansijsko pravo SFRJ, Informator, Zagreb, 1982, str. 406

103

koje se uvode radi zaštite domaće proizvodnje od inostrane konkurencije, pa se zato nazivaju i zaštitne. Ekonomski cilj ovih carina je da povećaju cenu uvoznih roba, a time se povećava i konkurentna sposobnost domaćih proizvoda u odnosu na uveženu robu. Ove carine treba da otežaju ili čak da spreče uvoz jeftine robe stranih proizvođača na domaće tržište. Visina carine koja se plaća na uveženu robu zavisi od razlike u ceni između domaćih i stranih proizvoda iste vrste, ako su razlike veće i carine su veće. Zaštitni cilj carina je ostvaren ako se spreči uvoz strane robe. Međutim, ukoliko se ove carine plaćaju i donesu državi neočekivano velike prihode, onda se ne ostvaruje svrha zbog koje su uvedene. Veliki broj zemalja koristio je i danas koristi carine u zaštitne svrhe, da bi omogućio razvoj domaće mlade i neiskusne industrijske grane od inostrane konkurencije. Socijalne carine su one koje se uvode na neke proizvode uz nižu carinsku stopu, imajući u vidu postizanje nekog socijalnog cilja, kao što su lekovi, medicinska pomagala, prehrambeni proizvodi i sl. Antidampingške carine su one koje se uvode na jeftinu uvoznu robu da bi se zaštitili domaći proizvodači od poplave i najezde strane robe koja se prodaje po izuzetno niskim cenama. To je razlog što je i GATT našao za potrebno da definiše pojam dampinga kao "unošenje proizvoda jedne zemlje na tržište druge zemlje po ceni nižoj od normalne cene proizvoda".

- Prema načinu odmerivanja carinske obaveze carine se dele na vrednosne ili ad valorem i specifične ili kvantitativne. Vrednosne ili ad valorem carine su one kod kojih je za utvrđivanje visine carinske obaveze relevantna vrednost robe koja podleže carinjenju. Osnovica za naplatu carine je fakturisana vrednost robe. Specifične ili kvantitativne carine su one kod kojih je pri utvrđivanju visine carinske obaveze relevantna neka jedinica mere.

- Prema visini carinskog opterećenja carine mogu biti diferencijalne i preferencijalne. Diferencljalne carine su one kod kojih se prilikom carinjenja primenjuje najviša carinska stopa, a razlog njene primene je najčešće ekonomsko-političke prirode. Preferencijalne carine su one kod kojih se prilikom carinjenja primenjuje niža carinska stopa od uobičajene, pa se na taj način uvoz preferira, stavlja u povlašćen položaj za one zemlje prema kojima je takva ekonomska politika usmerena. One se primenjuju u zavisnosti od vrste i porekla proizvoda, jer povlašćeni položaj prilikom carinjenja uslovljen je ekonomskim, ali više i političkim razlozima.

104

Osnovni normativni akt carinskog sistema zemlje je carinski zakon. Do nedavno su carine bile u isključivoj ingerenciji savezne države (SRJ). Međutim, sa transformacijom ove države u Zajednicu Srbije i Crne Gore carine su stavljene u nadležnost država članica. Carinski zakon SRJ bio je prilično harmonizovan sa međunaronim carisnkim sistemima naziva i šifarskih oznaka robe, tako da ta pozitivna rešenja treba ugraditi u nov carinski zakon. Prihod od carina pripadao je isključivo federalnom budžetu, a od sada će se sredstva od carina slivati u republičke budžete. Inače, carine beleže značajno učešće u javnim prihodima samo u zemljama u razvoju i tranzitornim ekonomijama, dok ta praksa nije prisutna kod razvijenih zemalja. U Srbiji učešće carina u strkturi prihoda iznosi oko 6%.

3.9.7. Takse

Takse su jedan od oblika javnih prihoda, koji se javio još u robovlasničkim i feudalnim državama. Posebno su bile izdašan prihod srednjevekovnih feudalnih država. Predstavljaju novčani ekvivalent za usluge koje čine organi državne administracije ili druga javno-pravna tela fizičkim i/ili pravnim licima.

Međutim, sve veći broj savremenih država napušta takse kao vrstu javnih prihoda i okreće se ka porezima iz proštog razloga što takse predstavljaju neelastičan i nedovoljno izdašan oblik državnih prihoda. Za razliku od njih, porezi su daleko izdašniji instrument sposoban da se prilagodi konjukturnim kretanjima u privredi.

S obzirom da predstavljaju samostalni instrument fiskalnih prihoda, takse imaju i svoje specifičnosti:

- iz polazne definicije takse vidimo da ona predstavlja protivnaknadu za izvršenu uslugu od strane države, što je značajno razlikuje od poreza, kod kojih nemamo direktnu protivnaknadu, jer poreski prihodi služe za finansiranje opštih potreba;

- državni organ ili telo usluge pruža pravnim i/ili fizičkim licima, po pravilu, samo na osnovu njihov zahtev. Naime, lice koje plaća taksu slobodno donosi odluku da će se koristiti uslugom državnog organa ili

105

neće. Međutim, kod registracije motornog vozila reč je o relativnoj dobrovoljnosti u plaćanju taksi;

- visinu taksene obaveze jednostrano utvrđuje nadležni državni organ;

- takse se plaćaju za usluge nematerijalne prirode.

Kako je taksa ekvivalentna naknada za usluge koje organi državne uprave pružaju građanima na njihov zahtev, to znači da visina takse treba da bude određena troškovima koje državni organ ima prilikom pružanja usluge građanima. U praksi, međutim, postoje brojne teškoce prilikom utvrđivanja visine troškova koje državni organ ima u pružanju traženih usluga. Pokazalo se da je teško novčano izraziti koliki su troškovi državnog organa kada pruža traženu uslugu, jer ovi organi nisu u svom radu upućeni isključivo na pružanje ovih usluga, niti se njihova delatnost time iscrpljuje. Iz svakodnevne prakse znamo da je za pojedina rešenja, uverenja i sl. potrebno manje vremena, da je predmet rešavanja jednostavan, dok za rešavanje drugih treba više vremena, ulaganje većeg truda, pa je postupak otežan, tako da je teško izračunati stvarne troškove. Zato je praksa prihvatila stav da se usluge za koje se naplaćuje taksa grupišu po nekoj sličnosti u taksenoj tarifi, i da se visina takse utvrđuje paušalno - na osnovu nekih pretpostavljenih troškova. Na visinu taksene obaveze utiču i drugi činioci, kao što je korist koju tražilac usluge ima od određenog rada državnih organa. Na primer, ukoliko građanin traži odobrenje neke privredne delatnosti plaća taksu u različitom iznosu, zavisno od toga da li se radi o ugostiteljskoj, trgovinskoj ili zanatskoj delatnosti.

Ponekad usluga koju traži fizičko ili pravno lice od državnog organa nije samo ograničena na lični interes, već za tu uslugu postoji i opšti interes. U tom slučaju iznos takse je niži, jer deo tereta preuzima država kao zainteresovana strana. Ovde važi maksima "da što je javni interes veći, to je taksa niža." Moguć je i obrnut slučaj, da je visina takse utvrđena vrlo visoko i nije u srazmeri sa uslugom za koju se plaća. To su tzv. preventivne takse, čija je svrha smanjenje nepotrebnih radnji za koje se angažuje državni organ ili ustanova.

Postoje više vrsta taksa i možemo ih podeliti prema nekoliko kriterijuma: prema organu koji propisuje taksenu obavezu, prema organima koji

106

obavljaju usluge, prema vremenu plaćanja i prema broju izvršenih usluga.

Prema organu koji utvrđuje taksenu obavezu razlikujemo dve vrste taksa: takse koje propisuju centralni državni organi i takse koje propisuju uže političko-teritorijalne jedinice (opštinske takse, komunalne takse).

Prema organima koji obavljaju usluge takse se dele na: administrativne i sudske takse. Administrativne takse naplaćuju se za rad državnih organa i ustanova za čije je usluge propisano plaćanje takse. Tu spadaju carinske takse, konzularne, katastarske, razne takse koje se naplaćuju prilikom registracije, takse za zastitu patenata, modela, žigova i sl. Sudske takse se naplaćuju u postupku pred redovnim, trgovinskim, vojnim i drugim sudovima.

Prema vremenu plaćanja takse se dele na one koje se plaćaju unapred, pre izvršenja usluge, i takse koje se plaćaju unazad, nakon izvršenja usluge.

Prema načinu plaćanja takse razlikujemo: direktan način plaćanja iindirektan način plaćanja. Prema broju izvršenih usluga takse se dele na pojedinačne i paušalne.

Zakon o javnim prihodima i rashodima Srbije predvideo je postojanje sledećih vrsta taksa: 1) administrativne, 2) sudske, 3) komunalne, 4) registracione, 5) lokalne komunalne takse i 6) pokrajinske i opštinske administrativne takse. Sve takse se uvode odgovarajućim republičkim zakonima, odnosno odlukama lokalne samouprave.

107

3.9.8. Doprinosi

Prema nekim autorima51 doprinosi su se prvi put pojavili u Engleskoj tokom XIII veka, s ciljem da prikupe finansijska sredstva za finansiranje izgradnje i održavanje morskih brana i nasipa, vodenih kanala, puteva, moštova i sl. Tokom obaveza plaćanja parafiskaliteta tereti određeni krug korisnika koji su povezani nekim zajendičkim ekonomskim, socijalnim i drugim interesom. XIX veka sa razvojem velikih gradova u Engleskoj došlo je do širenja upotrebe doprinosa sa ciljem da se preko njih finansira izgradnja komunalnih objekata, kao što su izgradnja ulica, kanalizacione i vodovodne mreže, javne rasvete, itd. U početku su doprinose plaćali vlasnici imanja pored kojih su prolazili putevi, nasipi, morske brane, a kasnije vlasnici kuća pored kojih su građeni komunalni objekti. Engleski naziv za doprinos je "Bettennent Charges", a francuski termin je "contribution", koji se javio u vreme Velike francuske revolucije kao sinonim kojim se htelo da napravi razlika između davanja slobodnog naroda i omrznute reči l'impôt (porez) čija se upotreba zabranila. U Nemačkoj se doprinosi javljaju tokom XIX veka i to u Pruskoj, gde je bilo doneto nekoliko zakona u kojima su postojale odredbe o doprinosima. I ovde je uvođenje doprinosa bilo vezano za finansiranje izgradnje vodenih kanala, puteva, brana, ulica i drugih komunalnih objekata. Obveznici doprinosa bili su vlasnici imanja koja su se graničila sa ovim objektima, a termin koji se upotrebljavao za doprinose u Nemačkoj je "Beitrag". U literaturi se postavilo pitanje da li je doprinos oblik javnih prihoda koji ima sopstvena obeležja, ili se radi o pokušaju da jedan već poznati finansijski institut jednostavno promeni naziv iz određenih razloga.

Poznati nemački pisac Fritz Neumark, dugogodišnji profesor i direktor Instituta za finansijske nauke Gete Univerziteta u Frankfurtu na Majni, kaže: "Doprinosi su prinudna davanja za osnivanje i funkcionisanje određenih privrednih organizacija ili socijalnih ustanova države ili opštine, koje plaćaju one grupe lica za koje se pretpostavlja da će od tih organizacija ili ustanova imati neposredne ili posredne privredno-

51 Büchner, R., Handbuch der Finanzwissenschaft, II, Bond, Tübingen, 1956. str. 233.

108

finansijske koristi".52 Iz ove definicije vidimo da doprinosi mogu biti prihodi svih teritorijalno-političkih jedinica od opštine do federacije.

U najnovijoj građanskoj finansijskoj teoriji doprinosi kao termin i kao finansijski institut sistema javnih prihoda, sve manje se susreće, gotovo da iščezava. Ali je zato sve naglašenije nastupanje jednog sličnog fiskaliteta, koji se javlja pod nazivom parafiskalitet ili parafiskalni prihodi, gde su svrstani i doprinosi. Ako imamo u vidu osnovne karakteristike parafiskaliteta, onda ćemo lako zaključiti da tu danas možemo grupisati i doprinose. U teoriji preovladava mišljenje da parafiskaliteti imaju sledeća obeležja:

- namena trošenja parafiskaliteta unapred je utvrđena, oni su destinirani javni prihodi;

- obaveza plaćanja parafiskalnih davanja nije utvrđena propisima državnog organa;

- parafiskaliteti nisu prihodi državnog budžeta, odnosno ne bilansiraju se u državnom budžetu;

- obaveza plaćanja parafiskaliteta tereti određeni krug korisnika koji su povezani nekim zajedničkim ekonomskim, socijalnim i drugim interesom.

Doprinosi imaju izvesne sličnosti sa porezima i taksama. Porezima su slični po prinudnom karakteru plaćanja, predstavljaju novčana davanja i slični su po obliku i tehnici naplate. Taksama su bliski po tome što se radi o nekoj ličnoj koristi koja se očekuje, bilo posredno ili neposredno, pri plaćanju doprinosa.

Sa fiskalnom reformom u Srbiji 1992. godine i donošenjem zakona kojim se uređuju pitanja iz oblasti doprinosa za socijalno osiguranje, u Srbiji je promovisan sistem socijalnog osiguranja svojstven praksi

52 Citirano prema Büchner, R., Handbuch der Finanzwissenschaft, II, Bond, Tübingen, 1956. str. 228.

109

zemalja razvijene tržišne privrede.53 Inače, u našem finansijskom sistemu doprinosi se prvi put javljaju još davne 1952. godine.54

Sistem socijalnog osiguranja kod nas zasniva se na sledećim načelima:

a) načelo obaveznosti, znači da je sistem doprinosa za socijalno osiguranje zakonom definisan kao obvavezujući za pravna i fizička lica na koja se odnosi;

b) načelo pluraliteta izvora finansiranja, znači da se sistem doprinosa za socijalno osiguranje zasniva na ekonomskoj snazi osiguranika, poslodavca i drugih obveznika;

c) načelo proporcionalnosti, znači da se doprinosi za socijalno osiguranjeplaćaju po proporcionalnim stopama;

d) načelo namenske upotrebe sredstava, znači da su sredstva prikupljena putem socijalnog osiguranja strogo destinirana i ne mogu se koristiti za neke druge namene.

U Srbiji se plaćaju doprinosi za sledeće vidove obaveznog socijalnog osiguranja: 1) za penzijsko i invalidsko osguranje, 2) za zdravstveno osiguranje i 3) za osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Obveznici doprinosa za sve ili pojedine vidove socijalnog osiguranja su poslodavci, zaposleni, preduzetnici i zemljoradnici. Brojni specifični slučajevi utvrđeni su odgovarajućim odredbama svakog od navedenih zakona iz oblasti tri vida socijalnog osiguranja.

Stope doprinosa su proporcionalne i različite za svaki vid socijalnog osguranja i za pojedine slučajeve osiguranja. Stope doprinosa koje plaćaju dve najčešce grupe obveznika (poslodavci i zaposleni) iznose: 22% za penzijsko i invalidsko osiguranje, 12,3% za zdravstveno osguranje i 1,5% za osiguranje u slučaju nezaposlenosti. što zbirno iznosi 35,8%.55

53 U razvijenim zemljama, pored obaveznog socijalnog osiguranja, postoji i sistem dodatnog, dobrovoljnog socijalnog osiguranja, koji se zasniva na pojedinačnim ugovorima o osiguranju zaključenim između osiguranika i nosilaca socijalnog osiguranja.54 Službeni list FNRJ br. 1/195255 Raičević, B., Fiskalna struktura Republike Srbije, Ekonomske teme, Čigoja, Beograd, 2002., str. 231

110

Bruto zarada predstavlja osnovicu na koju se obračunavaju i plaćaju doprinosi za socijalno osiguranje. Ista se utvrđuje na osnovu Zakona o radnim odnosima, a kvantitativno i kvalitativno je identična osnovici na koju se plaća porez na zarade. Raspon osnovica kreće se prema vrstama poslova, gde su svi poslovi razvrstani u osam grupa, počev od poslova za koje se ne zahteva stučnost do onih poslova za koje se zahteva stučnost koja se stiče doktoratom. Ove najniže osnovice se usklađuju tromesečno sa kretanjem zarada zaposlenih u Srbiji.

Bilansni značaj doprinosa za socijalno osiguranje je veliki, jer se njihovo učešće u ukupnim javnim prihodima Srbije u 2007. godine kretalo oko 26,8%.,a u BDP učestvuju sa 11,3%. S obzirom da su to destinirani prihodi oni pripadaju fondovima pojedinih vidova osiguranja.

111

112

3.9.9. Naknade

Naknade predstavljaju noviju vrstu javnih prihoda, čija je pojava motivisana potrebom rešavanja određenih ekonornskih ciljeva. Imaju sledeće karakteristike: 1) predstavljaju vrstu parafiskalnih prihoda; 2) definišu se kao destinirani javni prihodi; 3) visina naknade predstavlja ekvivalent troškova održavanja i unapređenja upotrebnih svojstava tih dobara; 4) nemoguće je individualizirati stepen korišćenja ovih dobara; 5) plaćaju ih samo određene kategorije obveznika i 6) po pravilu nisu samo prihod budžeta javno-pravnog tela.56 Kod nas je Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima iz 1991. godine po prvi put uveo naknade u sistem javnih prihoda. Prema ovom zakonu naknade se mogu uvoditi na republičkom i lokalnom nivou. Tada su ustanovljene: 1) naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa; 2) naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i 3) naknade za korišćenje komunalnih dobara od opšteg interesa.

Nakanade za korišćenje dobara od opšteg interesa mogu se uvesti kao naknade za korišćenje voda, šuma, puteva, zemljišta, prirodnog lekovitog faktora i rudnog blaga. Naknada za korišćenje voda obuhvata sledeće

56 Trklja, M, Finansijko pravo, Pravni fakultet, Novi Sad, 1995., str.16-18

113

vrste naknada: za korišćenje voda, za zaštitu voda, za korišćenje mineralnih voda, za navodnjavanje, za odvodnjavanje, za izvađeni materijal iz vodotoka i za korišćenje vodprivrednih objekata i vršenje drugih usluga. Ove naknade prihod su Fonda za vode, javnog vodoprivrednog preduzeća i opštine na čijoj se teritoriji vrši eksploatacija voda. Naknada za korišćenje šuma podrazumeva tri vrste naknada: za posečeno drvo, za korišćenje šumskog zemljišta za zakup i za korišćenje šuma i šumskog zemljišta za ispašu. Prihod su Fonda za šume, budžeta Republike i opštine i preduzeća koje gazduje šumama. Naknade za korišćenje puteva su brojne i kod nas postoji 13 posebnih vrsta. Prihod su Direkcije za puteve i opština na čijoj teritoriji se nalaze putevi. Nakanada za korišćenje zemljišta upotpunjena je uvođenjem naknade za trajnu ili privremenu promenu namene korišćenja poljoprivrednog zemljišta, gde su predviđena brojna izuzimanja od obaveze plaćanja ove naknade. Naknada za korišćenje prirodnog lekovitog faktora odnosi se na ona lica koja od nadležnog organa lokalne samouprave dobiju pravo da koriste prirodno lekoviti faktor. Prihod je budžeta opštine na čijoj teritoriji se nalazi ovaj lekoviti faktor. Nakanada za korišćenje rudnog blaga prihod je budžeta Republike (80%) i budžeta opštine (20%) na čijoj teritoriji se vrši eksploatacija mineralnih sirovina.

Naknada za korišćenje gradskog građevisnog zemljišta utvrđuje se odlukama gradova, odnosno opština. Visina naknade utvrđuje se posebno za grupu stanova, a posebno za grupu delatnosti: proizvodnja, zanatske, lične i druge delatnosti, trgovina i ugostiteljstvo i ostale delatnosti. Ovu naknadu plaćaju neposredni korisnici prema kvadratnom metru stambenog, odnosno poslovnog prostora, tj. po kvadratnom metru zemljišta koje se koristi za odgovarajuću delatnost. Prihod je budžeta opštine, odnosno grada.

Nakanada za korišćenje komunalnih dobara od opšteg interesa u nadležnosti je lokalnih kolektiviteta. Npr. prema Odluci Skupštine grada Beograda57 komunalnim dobrima od opšteg interesa smatraju se: ulice, trgovi, objekti javne rasvete, autobuske i železničke stanice, parkovi, zelene i rekreativne površine, otvorene plaže i sl. Plaća se na lična primanja, neto prihod od delatnosti, neto prihod od autorskih prava, patenata i tehničkih unapređenja i katastarski prihod od poljoprivrede i šumarstva.

57 Službeni list grada Beograda, br.20/98114

115

3.9.10. Ostali javni prihodi

Grupacija ostalih prihoda je dosta heterogena. Najznačajniji od njih su:

Domenski prihodi su prihodi koje država ostvaruje na osnovu svojinskograspolaganja imovinom. Mogu se ostvarivati prodajom imovine, davanjem u zakup ili njenim korišćenjem. U srednjem veku su bili osnovni izvor prihoda feudalne države. U savremenim državama ne predstavljaju značajan izvor prihoda.

Prihodi državnih ustanova ostvaruju se od delatnosti državnih ustanova, kao što su ustanove kulture, obrazovanja, nauke, zdravstva, itd. Reč je o prihodima od prodatih ulaznica, školarina, praticipacija za korišćenje zdravstvenih usluga, itd. Ovi prihodi su nedovoljni za finansiranje napred navedenih ustanova, taka da se njihovo finansiranje pretežno ostvaruje iz budžeta.

Prihodi javnih preduzeća su najizdašniji prihodi ovih preduzeća. Osnivanje ovih preduzeća vrši se na osnovu finansijskih, ekonomskih i socijalno-političkih motiva i razloga. Finansijski razlog dolazi do izražaja kod monopolskih preduzeća, ali je on danas od sekundarnog značaja. Ekonomski motivi se javljaju u onim privrednim sektorima gde privatna inicijativa nema interesa i kod onih aktivnosti koje zahtevaju krupna finansijaka ulaganja. U savremenim uslovima najdominantniji razlog osnivanja državnih preduzeća je socijalno-političke prirode (zaštita zdravstvenih interesa stanovništva, poželjnih populacionih i demografskih trendova, rešavanje komunalnih problema, itd.).

Prihodi od poklona, legata i napuštene imovine pripadaju grupi specifičnih prihoda. Pokloni ili donacije zaslužuju pažnju zbog patriotskog i humanog postupka poklonodavca. Pravna i fizička lica pristupaju ovim radnjama u vreme sanacija katastrofalnih elementarnih nepogoda, u toku i nakon rata, itd. Pokloni mogu biti u naturi i novcu. Legat se od poklona razlikuje po tome što je on destinirani prihod. Koristi se isključivo za namene koje je odredio legator. Primeri su Nobelova nagrada, Vukova zadužbina, Teslina fondacija, itd.

Prihodi po osnovu koncesionih naknada nastaju po osnovu davanja prava na korišćenje i eksploataciju određenog opšteg dobra fizičkom ili

116

pravnom licu, domaćeg ili stranog porekla. Ova vrsta prihoda poznata je u praksi mnogih razvijenih, a posebno nedovoljno razvijenih zemalja.

Prihodi ostvareni u procesu privatizacije predstavljaju značajan izvor prihoda i razvijenih i tranzitomih ekonomija, jer je proces privatizacije svetski proces koji je zahvatio preko 100 zemalja. Od početka 1990.godine od procesa privatizacije u zemljama OECD-a ostvaren je prihod od preko 600 milijardi dolara.58 Neto efekti privatizacije u nekim situacijama su bili razočaravajući (zemlje bivšeg SSSR-a).59 Ovi prihodi se ostvaruju kako prodajom preduzeća, tako i prodajom akcija koje se nalaze u posedu državnih preduzeća.

Prihodi od emisije novca dolaze do izražaja u uslovima deficitarnog budžetskog finansiranja. Naime, kod zemalja u razvoju i tranziciji nedostatak sredstava u budžetu pokriva se emisijom novih novčanica kod centralne banke. Međutim, praksa pokazuje da je korišćenje ovog metoda za obezbeđenje nedostajućih sredstava veoma pogubno za nacionalnu ekonomiju i vrednost domaće valute. Zato država mora biti veoma obazriva kod primene ove vrste prihoda.

4. JAVNI ZAJAM

4.1. Pojam i karakteristike javnog zajma

U nastanku i razvoju javnog zajma razlikujemo dva perioda: prvi se završava, a drugi počinje krajem XVIII veka. U prvoj fazi javni zajmovi su zaključivani za potrebe vladarevog dvora pa su u suštini imali personalni, privatno-pravni karakter.

Sa nastankom i razvojem kapitalističkih država dolazi do značajnih promena uslova i karaktera državnih zajmova, jer oni više nisu lična stvar vladara, već su to zajmovi države u pravom smislu, tako da se gubi dotadašnji privatno-pravni karakter. Oni se sada retko upotrebljavaju u

58 Mahboobi, L., Recent Privatization Trends, OECD Financial Market Trends, No.76, 2000., str. 43-6459 Đurovic-Todorović, J., Uticaj privatizacije na razvoj finansijskih tržišta, Ekonomski anali, Ekonomski fakultet, Beograd, 2002., str. 127

117

neproduktivne svrhe, već po pravilu služe ubrzanju privrednog razvoja. Umesto raznih realnih obezbeđenja, sada za zajam jemči sama država svojim autoritetom, svojim ugledom u zemlji i u međunarodnim odnosima, svojom celokupnom ekonomskom snagom.Javni zajam predstavlja zaduženje države po osnovu ugovora o javnom zajmu. Javni zajam (kredit) treba razlikovati od javnog duga, jer je javni dug širi pojam i obuhvata svako zaduženje države po osnovu ugovora o zajmu kod pravnih i fizičkih lica, kao i sve obaveze države po drugim osnovama, zakonskim, ugovornim i sl.(U Srbiji je odnos javnog duga prema BDP iznosio u 2oo5.godini 50,2%, u 2oo6.godini 36,2% i u 2007. godini 29,4%)Državni zajam je prihod države sui generis, odnosno to je jedan specifičan oblik prikupljanja prihoda države. Vraćanje zajma kao i plaćanje kamata su rashodi sa aspekta državnog budžeta. Država ce pristupiti zaključku zajma kad joj, iz različitih razloga, nedostaju određena sredstva potrebna za pokriće njenih rashoda. Državni zjamovi u starijoj finansijskoj teoriji tretirani su kao vanredni, povremeni javni prihodi, dok i letimičan pogled u budžete savremenih država nedvosmisleno upućuje na zaključak da državni zajmovi sve više poprimaju karakter redovnih prihoda države, da tim putem prikupljaju značajna novčana sredstva.Osnovna karakteristika zajma je njegova povratnost, jer nastaje ugovorom na osnovu koga zajmodavac ustupa zajmoprimcu izvesnu količinu pozajmljenih sredstava, a zajmoprimač se obavezuje da će nakon određenog vremena, vratiti istu količinu pozajmljenih sredstava uvećanu za iznos kamate. Zato se kaže da je glavna karakteristika javnog zajma dobrovoljnost u ugovornoj formi, i povratnost sa interesom kao naknadom. Upis zajama je, po pravilu, slobodna stvar, jer je ostavljeno upisniku da slobodno odluči da li će upisati zajam ili ne, shodno njegovim uslovima i cilju za koji se on upisuje. Međutim, u praksi javnih zajmova nije uvek postojala dobrovoljnost kod upisa zajma. Takvi javni zajmovi nazivaju se prinudnim zajmovima, a to je slučaj kada država obavezuje svoje građane da obavezno moraju upisati zajam, shodno svojim ekonomskim mogućnostima. Kao drugu karakteristiku javnog zajma istakli smo njegovu povratnost i protivnaknadu u obliku interesne stope. To je dalja razlika između javnog zajma i poreza, jer se sredstva ubrana putem poreza ne vraćaju, dok se kod upisa zajma vraćaju uvećana za kamatu.

118

Na osnovu svega iznetog možemo zaključiti da su osnovne karakteristike javnog zajma sledeće:60

- javni zajam predstavlja finansijski instrument koji u sebi uključuje i elemente prihoda i elemente rashoda. U trenutku zaključenja zajam je prihod države, a u trenutku dospeća za vraćanje on se javlja kao javni rashod;

- javni zajam karakteriše njegova povratnost za razliku od ostalih javnih prihoda čija je osnovna karakteristika njihova nepovratnost;

- pošto se najveći broj javnih zajmova upisuje uz obavezu vraćanja glavnice i kamate, možemo kao jednu od karakteristika istaći i kamatu, ali ne kao opštu osobinu, jer postoje i beskamatni krediti (zajmovi);

- javni zajmovi su uglavnom doborovoljni, ali postoje i obavezni, prinudni zajmovi, pa dobrovoljnost ne možemo uzeti kao opšti element javnog zajma;

- javni zajam se ne može smatrati pravim javnim prihodom, kao što su to dažbine i domenski prihodi, jer zajmovi predstavljaju anticipiranje prihoda. Državni zajam vraća se iz sredstava koja država prikupi pravim javnim prihodima. Zato se zajmovi ne mogu smatrati definitivnim prihodima, kao što su to pravi javni prihodi. Međutim, između zajma i definitvnih prihoda (dažbina) postoji veoma čvrsta korelativna veza, s obzirom na to da je nemoguće realizovati zajam bez dažbina iz kojih država, inače vraća zajam. Zbog ove svoje osobine, klasici su i definisali javni zajam kao metod rasporedivanja javnog tereta kroz vreme.

U finansijskoj teoriji navode se razlozi za pojavu i upotrebu javnih zajmova kao destiniranih prihoda. Najznačajniji su:

1) vanredni, uglavnom veliki javni rashodi;

2) vremensko nepoklapanje između formiranja prihoda i činjenja javnih rashoda;

60 Aleksić, D.: Finansije i finansijsko pravo, Informator, Zagreb, 1982. str. 105.

119

3) nemogućnost dodatnog poreskog opterećenja i

4) porast državnog intervencionizma u privredna kretanja.

4.2. Vrste javnog zajma

Javne zajmove možemo podeliti primenom više kriterijuma. Najprisutnije su sledeće klasifikacije:

a) Unutrašnji i inostrani zajmovi

Kao kriterijum za ovu podelu državnih zajmova uzima se mesto gde je zajam zaključen i vrsta valute (domaća ili strana) koju zajmodavac prenosi u vlasništvo zajmoprimcu. Unutrašnji javni zajam je onaj koji se zaključuje u domaćoj valuti i koga upisuju fizička i pravna lica države koja raspisuje zajam. Po nekima kriterijum razlikovanja na unutrašnje i spoljne zajmove je prebivalište (sedište) zajmodavca: ako je u zemlji, onda se radi o unutrašnjim zajmovima, ako je izvan zemlje koja raspisuje zajam, onda se radi o inostranom zajmu. Znači kad država zaključi ugovor o zajmu u inostranstvu i u stranoj valuti, onda se radi o inostranom državnom zajmu. Nisu retki slučajevi u praksi da obveznice unutrašnjeg zajma otkupe stranci i tako unutrašnji zajam može postati inostrani, kao i slučaj, da obveznice inostranog zajma kupe domaća fizička i pravna lica, tako da spoljni zajam postaje unutrašnji (repatricija duga). Spoljni zajam država može zaključiti u cilju finansiranja privrednog razvoja, radi smanjenja deficita u platnom bilansu, radi finansiranja deficita u budžetu i zbog stabilizovanja kursa nacionalne valute, tj. jačanja deviznih rezervi. Unutrašnji i spoljni javni zajmovi imaju određene prednosti kao i određene nedostatke.

b) Dobrovoljni, prinudni i patriotski zajmovi

U dosadašnjoj praksi državni zajmovi su bili najčešće dobrovoljni, jer su poverioci svojom slobodnom voljom odlučivali da li će i koliko upisati javni zajam. Odlučujući se za upis zajma oni su se rukovodili korisnošću koju će imati od upisa zajma, kao što su kamate, poreske olakšice i razne druge pogodnosti. Inostrani zajmovi su isključivo doborvoljni zajmovi. U mnogim zemljama susrećemo i prinudne zajmove, kada država utvrđuje koji su građani dužni da upišu zajam, i iznos koji moraju

120

izdvojiti na ime zajma, što zavisi od visine dohotka i vrednosti imovine poverioca. Ovi zajmovi imaju karakter i zajma i poreza, pa je to razlog da se i javljaju pod imenom poreski zajmovi. Kod prinudnih zajmova sličnost sa zajmovima ispoljava se u tome što se iznos zajma vraća, a kod nekih se plaćaju i kamate. Sličnost s porezima ogleda se u tome što zajmodavcima nije ostavljeno da slobodno odlučuju hoće li ili neće upisati zajam. U našoj i stranoj praksi imali smo i patriotske zajmove kao posebnu vrstu javnog zajma, koji su, po svojim osnovnim karakteristikama, najbliži doborovoljnim zajmovima. Motiv zajmodavca ovde nije lični interes i materijalna korist, već svest o zajedničkoj pripadnosti i međusobnoj povezanosti ljudi koji žive i rade u ištoj državi. Patriotski zajmovi se zaključuju u vanrednim prilikama, kao što su ratno stanje, zemljotresi, suše, poplave i drugo.

c) Kraktoročni, srednjoročni i dugoročni zajmovi

Ova podela izvršena je na osnovu kriterijuma vremena vraćanja zajma, mada ovaj kriterijum nije kod svih autora jedinstveno prihvaćen. Po jednima kratkoročni zajmovi su oni čiji je rok vraćanje od 1 do 3 godine, dok po drugima taj rok se kreće od 1 do 5 godina. Srednjoročni zajmovi se po jednima vraćaju u roku od 3 do 10 godina, a po drugima od 5 do 15 godina. Dugoročni zajmovi su oni kod kojih rok vraćanja iznosi preko 10 godina, a po drugima nakon 15 godina. Istorijski posmatrano, prvi zajmovi su bili kratkoročni, kasnije u uslovima političke i ekonomske stabilnosti vreme vraćanja zajma postalo je duže.

Imajući u vidu kriterijum vremena vraćanja imamo još jednu podelu na leteće i fundirane zajmove. Leteći zajmovi su oni kod kojih je rok vraćanja najčešće 3-9 meseci. To je slučaj kada u državnom budžetu dođe do vremenskog nepoklapanja između vremena prikupljanja prihoda i učinjenih rashoda, pa se to rešava letećim dugom, stim da se pozajmljena sredstva moraju vratiti do kraja budžetske godine. Ostali državni zajmovi spadaju u fundirane zajmove.

d) Zajmovi po paritetu, ispod pariteta i iznad pariteta

Ova klasifikacija izvršena je na osnovu kriterijuma kursa (tečaja) obveznica zajma. Paritet zajma predstavlja jednakost kursa zajma s nominalnom vrednošću obveznica. Ukoliko se obveznice zajma prodaju po nominalnoj vrednosti, odnosno ako je nominalna kamatna stopa

121

zajma jednaka realnim kamatama zajma, onda kažemo da se kotira po paritetu (alpari), odnosno da se radi o emisiji zajma po paritetu. Obveznica državnog zajma koja glasi na 500 ili 1000 dinara prodaje se po nominalnoj vrednosti od 500, odnosno 1000 dinara, što znači država dobija onoliko sredstava koliki je njen dug po tom zajmu.

Međutim, kod zajmova ispod pariteta obveznice zajma se prodaju po iznosu nižem od iznosa označenog na obveznicama zajma, što znači država je primila manje sredstva nego što iznosi njen dug po tom zajmu. Na primer, država prodaje obveznice koje glase na iznos od 1000 dinara za 900 dinara. Ako je kamatna stopa 10%, onda ce država biti obavezna da vrati 1100 dinara, odnosno 100 dinara više od nominalne vrednosti obveznice. Pošto je poverilac tu obveznicu stvamo platio 900 dinara, to je realna kamatna stopa veća nego nominalna i iznosi 12,5%.

Postoji i emisija zajma iznad pariteta, to je slučaj kada se obveznice zajma prodaju skuplje nego što je njihova nominalna vrednost. Tako se, na primer, obveznica čija nominalna vrednost iznosi 1000 dinara prodaje za 1020 dinara, sa nominalnom kamatnom stopom zajma od 10%, onda će poverilac za obveznicu čija nominalna vrednost iznosi 1000 dinara dobiti kamatu u iznosu od 100 dinara. Međutim, upisnik zajma je za tu obveznicu stvarno platio 1020 dinara, pa je za njega realna kamatna stopa niža od nominalne i iznosi 8,33%. To znači da su realne kamate kod emisije zajma iznad pariteta niže od nominalnih kamata.

Emisija državnih zajmova po paritetu je uobičajena i može se pozitivno oceniti kako sa ekonomskog tako i sa finansijskog, socijalnog i političkog gledišta. U praksi susrećemo određene pogodnosti koje država daje upisnicima zajma (poveriocima), kako bi upis zajma učinila atraktivnijim, što se, pre svega, odnosi na davanje povlašćenog položaja kod izmirenja poreskih obaveza.

e) Zajmovi širih i užih teritorijalnih jedinica

Zajmoprimač kod državnih zajmova mogu biti šire i uže političko teritorija1ne zajednice, bez obzira da li je reč o složenim ili unitarnim državama. Sve do dvadesetih godina XX veka kao dužnici uglavnom su se javljali centralni organi, odnosno federacija. Značajan prodor zajmova užih političko-teritorijalnih jedinica počeo je posle Prvog svetskog rata, a naročito posle Drugog svetskog rata, sa prenošenjem funkcija sa širih na

122

uže jedinice. Na razvoj ovog procesa uticale su i povećane potrebe užih teritorijalnih jedinica, kao i proces decentralizacije nekih funkcija države. Lokalni organi vlasti suočeni su sa velikim problemima izgradnje komunalnih objekata, zdravstvenih ustanova, škola, zaštite čovekove sredine, sportskih i kulturnih objekata, itd. U pojedinim državama zaduženje užih političko teritorijalnih jedinica je veće od zaduženja centralnih organa, kao na primer, u Nemačkoj i Švajcarskoj.

f) Zajmovi sa javnim upisom, upis zajma prodajom obveznica banci i prodajom obveznica na berzi

Javni zajmovi mogu se podeliti i prema kriterijumu zajmodavaca. Tako se kao zajmodavci ili poverioci javljaju banke, stanovništvo, međunarodne finansijske organizacije, strane države, itd. Pre prvog svetskog rata glavni zajmodavci među državama bile su Engleska, Francuska i Nemačka, a u novije vreme na prvom mestu treba istaći SAD, Japan, Nemačku, Englesku, Francusku, Švedsku, Holandiju, itd.

Veliki značaj u razvoju državnih zajmova imaju međunarodne finansijske organizacije, kao što su Međunarodna banka za obnovu i razvoj sa sedištem u Vašingtonu, Međunarodni monetarni fond i niz drugih međunarodnih finansijskih organizacija.

g) Novčani i robni zajmoviPredmet javnog zajma mogu, pored novca, biti i druge zamenljive stvari, mada je danas davanje zajma u novcu redovna pojava, posebno kada se radi o inostranim zajmovima. Ako umesto novca zajmoprimalac dobije robu, uz obavezu da je plati u određenim ratama (mesečnim, tromesečnim, polugodišnjim), onda kažemo da se radi o robnom zajmu. Danas se češto susrećemo sa robnim zajmovima, jer prodaja industrijske opreme na kredit postala je vladajući oblik njenog plasmana. Formalno-pravno gledano svi javni zajmovi danas se izražavaju i odobravaju u novcu, samo što savremena praksa pokazuje da se za iznos odobrenog zajma najčešće kupuje određena oprema, tako da se stvara utisak da je dobijeni zajam u robi.

123

4.3. Emisija javnog zajma

Emisija zajma znači metod kojim se služi država da bi organizovala prodaju obveznica svoga zajma poveriocima. Emisija zajma može biti organizovana primenom tri metode: direktnom metodom, indirektnom metodom i prodajom obveznica zajma na berzi. Direktna emisija ili emisija javnog zajma sa javnim upisom realizuje se tako što se država putem javnog poziva obraća građanima i pravnim licima, potencijalnim zajmodavcima da upišu zajam. Ovaj poziv može biti vremenski ograničen, a može se zajam upisivati i bez vremenskog ograničenja. Država snosi sve troškove oko upisa zajma i cele službe emisije, tako da je ovaj način emisije jednostavan za sprovođenje i jeftin za državu. Indirektna emisija javnog zajma vrši se posredovanjem banaka, tako što jedna banka ili konzorcijum banaka otkupljuju sve obveznice zajma, zadržavajući pravo da deo obveznica ili sve obveznice mogu kasnije predati drugim zainteresovanim licima. Prodajom obveznica banke ostvaruju određenu dobit u visini razlike između cene po kojoj su od države kupile obveznice i cene po kojoj obveznice prodaju. Dobra strana ovog metoda je što država odmah dolazi do potrebnih sredstava, a slaba strana su troškovi provizija banci i drugi troškovi, koji nisu mali.

Prodaja obveznica na berzi je treći način emisije javnog zajma i saštoji se u prodaji obveznica javnog zajma na berzi. Država preko ovlašćenih lica prodaje obvezice zajma na uobičajeni bezanski način. Obveznice državnog zajma mogu da glase na ime ili na donosioca, a treba da sadrže: naziv zajma, vreme otplate, kamatu i sve druge elemente koje hartije od vrednosti mora da sadrže. Zavisno od ponude i tražnje na finansijskom tržistu, obveznice državnog zajma mogu se predstaviti po paritetu ili ispod pariteta, o čemu smo već govorili.

4.4. Otplata javnog zajma

Otplata zajma je njegova osnovna karakteritika, a vraćanjem pozajmljene količine novca i ugovorene kamate prestaje ugovor o zajmu. Kod javnih zajmova, po pravilu, utvrđen je rok njihove otplate, tako da se zajam isplaćuje u jednakim anuitetima (deo glavnice i kamata), ili da se zajam isplaćuje u jednakim godišnjim iznosima (smanjenjem glavnice smanjuje

124

se i iznos kamate), a moguć je i treći način, da se zajam isplati u celosti u ugovorenom roku, kao što je slučaj kod kratkoročnih zajmova.

Amortizacionim planom država utvrđuje rokove u kojima će se izvršiti otplata zajma kao i iznos otplate. Imamo više vrsta amortizacije zajma, a među njima najpoznatije su dve: ugovorna i fakultativna amortizacija zajma. Po ugovornoj amortizaciji država isplaćuje zajam putem amortizacionog plana i to svake godine, s tim da se kamata može isplaćivati kao fiksna u celini ili jednim delom fiksna, a drugim delom u obliku premija na bazi lutrije. Fakultativna amortizacija znači zadržavanje prava države da ne otplaćuje glavnicu na kamate u slučaju rata ili ekonomskih kriza, tako da se posle normalizacije stanja nastavlja sa otplatom zajma.

Ukoliko se javni zajam organizuje javnim upisom, ili ukoliko se on amortizuje putem obveznica, onda službu otplate vrše blgajne banaka, na osnovu obveznice koju donosilac prezentira isplaćuje se odgovarajući anuitet. Otplata se vrši ili iz državnog bužeta ili iz sredstava posebno obrazovanih fondova za amortizaciju obveznica.

4.5. Konsolidacija i konverzija javnog zajma

Konsolidacija i konverzija javnog zajma predstavljaju finansijske operacije pomoću kojih država kao zajmoprimac naknadno menja određene uslove utvrđene u ugovoru o zajmu, što sigurno ne doprinosi poverenju koje država treba da ima. Ali ne retko se dogada da država nije u stanju da uredno izvrsava svoje finansijke obaveze, pa pribegava konsolidaciji ili konverziji zajma.

Pod konsolidacijom zajma obično se podrazumeva takva finansijska operacija kojom se zamenjuje više ranije zaključenih ugovora, kojima su bili predvideni različiti uslovi, jednim novim ugovorom o zajmu s jedinstvenim uslovima. Konsolidacijom zajma se naziva i pretvaranje letećih dugova u zajmove sa dužim rokom otplate, ili pretvaranje vremenski ograničenog zajma u rentni zajam. Konsolidacija zajma vrši se iz više razloga: pojednostavljenje postupka otplate zajma, naštojanje da duznik (država) ostvari određene pogodnosti za sebe, odnosno da olakša teret javnog duga.

125

Konverzija zajma predstavlja ukupnost promena onih sastavnih delova ugovora o zajmu kojima se postiže poboljšanje finansijskog položaja dužnika. Konverzija državnog zajma se definiše kao finansijska operacija kojom se koristi država da bi ranije sklopljeni zajam pretvorila u novi zajam s povoljnijim uslovima. Ona se najčešće saštoji u smanjenju kamatne stope zajma, pogotovu kada je ona viša od one na novčanom tržištu. Konverzija javnog zajma može biti dobrovoljna i prinudna. Kod prinudne konverzije država jednostrano menja uslove zajma, kako visinu kamate tako i iznos glavnice. Dobrovoljna konverzija je stvar sporazuma lica koja su zaključila ugovor o zajmu.

5. FISKALNA ANALIZA

5.1. Fiskalni kapacitet

Pod fiskalnim kapacitetom podrazumevamo ekonomsku (finansijsku) sposobnost jedne nacionalne privrede, privredne oblasti ili grane, preduzeća ili pojedinca, da podnse fiskalno opterećenje, a da pri tome ne ugrozi njihovu sposobnost za normalno odvijanje proširene reprodukcije.61 Iz ove definicije vidimo da u finansijskoj analizi možemo govoriti o opštem, globalnom fiskalnom kapacitetu na planu čitave nacionalne privrede, i parcijalnom ili pojedinačnom fiskalnom kapacitetu ako ga analiziramo sa aspekta jedne privredne oblasti, grane, regiona ili privrednog preduzeća. Opšti ili globalni fiskalni kapacitet predstavlja ukupnu ekonomsku sposobnost nacionalne privrede, čiji je osnovni pokazatelj visina nacionalnog dohotka po glavi stanovnika. U praktičnoj finansijskoj analizi fiskalni kapacitet možemo izračunati služeći se bruto i neto metodom. Bruto metod izračunavanja fiksalnog kapaciteta znači izračunavanje na osnovu deljenja društvenog proizvoda sa ukupnim brojem stanovnika, dok bi neto fiksalni kapacitet predstavljao per capita nacionalni dohodak. Zatim, opšti ili globlani fiskalni kapacitet možemo iskazivati u nominalnim i realnim vrednostima, u zavisnsoti od toga da li društveni proizvod ili nacionalni dohodak izračunavamo po tekućim ili

61 Perić, A.: Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beograd, osmo izdanje, 1981. godine, str. 372.

126

stalnim cenama. Prema tome, jedna nacionalna privreda imaće veći fiskalni kapacitet, ukoliko je i njen nacionalni dohodak po glavi stanovnika veći od druge nacionalne privrede sa kojom se upoređuje.

Pored opšteg ili globalnog fiskalnog kapaciteta postoje pojedinačni ili parcijalni fiskalni kapaciteti, koji su veoma značajni za finansijsku i ekonomsku politiku zemlje. Oni pokazuju ekonomsku sposobnost jedne privredne grane, jednog regiona, jedne privredne jedinice i pojedinca, što je od velikog znacaja za izracunavanje koeficijenta fiskalne presije i fiskalnog rezultata u sadasnjem i naredno~ vremenskom periodu. Ovakva finansijska analiza predstavlja osnovu za projektovanje opsteg i posebnog fiskalnog opterećenja, za planiranje vi sine fiskalne mase. To prakticno znaci da stopa rasta fiskalnog opterećenja treba da bude u skladu sa stopom rasta fiskalnog kapaciteta, ukoliko zelimo da fiskalna politika ne ugrozi normalno odvijanje procesa prosirene drustvene reprodukcije. U tom smislu, fiskalna politika mora da vodi racuna 0 integritetu relacije: fiskalni kapacitet fiskalno opterećenje - fiskalni rezultat.U savremenoj ekonomskoj, odnosno finansijskog analizi fiskalni kapacitet kao kategorija dobija znacajno mesto u ekonomskoj politici svake države. On se analizira i sa aspekta konjuktumih kretanja, odnosno u njegovoj dinamici se traže prostori za akcije i mere u pravcu korekture u ekonomskim kretanjima.

5.2. Fiskalno opterećenje

Pod fiskalnim opterećenjem podrazumevamo stvarni fiskalni teret jedne nacionalne privrede, oblasti, grane ili preduzeća u određenom vremenskom periodu. To znači, da fiskalno opterećenje može da se posmatra kao globalno u odnosu na svoje procentualno učešće u neto ili bruto nacionalnom dohotku, odnosno kao parcijalno izraženo u procentu jednog parcijalnog dohotka.62 Fiskalno opterećenje može da se javi u različitim varijantama. Fiskalno opterećenje može da raste u različitim uslovima: kad brže raste nacionalni dohodak, kada nacionalni dohodak stagnira i kada nacionalni dohodak opada.

62 Ristić, Ž.: Finansijska ekonomija, Savremena administracija127

U prvom slučaju imamo istovremeni rast i fiskalnog opterećenja i nacionalnog dohotka, što znači da je došlo do porasta javnih funkcija, koje odgovaraju potrebama privrede, jer je došlo i do porasta nacionalnog dohotka, i to rast nacionalnog dohotka je bio brži od rasta fiskalnog opterećenja. Očigledno je da se prilikom povećanja javnih funkcija ili intenziviranja postojećih, vodilo računa o finansijskoj ekonomiji i odgovarajućim javnim funkcijama sa aspekta dinamike društvenog proizvoda. U drugom slučaju imamo da nacionalni dohodak stagnira, a fiskalno opterećenje raste. To znači da povećano fiskalno opterećenje služi za finansiranje novih javnih funckija ili jačanje postojećih, ali to nema pozitivno dejstvo na rast nacionalnog dohotka. Ovaj analiticki pokazatelj treba da upozori kreatore ekonomske politike da pristupe preispitivanju i selekciji javnih funkcija, kako bi se izbegla štetna dejstva na ekonomska kretanja. Treći slučaj je najnepovoljniji, jer fiskalno opterećenje raste u uslovima kada nacionalni dohodak opada. To znači da država finansira neracionalnu javnu potrošnju koja ugrožava osnovne privredne tokove, što treba da predstavlja ozbiljno upozorenje finansijskoj politici za preduzimanje energičnih mera u pravcu prilagođavanja dinamici kretanja nacionalne privrede.

Ovim se ne iscrpljuju mogućnosti pojave i drugih situacija, kao što je slučaj u kome fiskalno opterećenje opada u uslovima porasta nacionalnog dohotka, stagnacije i opadanja nacionalnog dohotka. Ova teoretska varijanta polazi od pretpostavke da je opadanje fiskalnog opterećenja konstantna pojava. Kvalitetativne promene nacionalnog dohotka su varijabila na koju promene u fiskalnom opterećenju imaju odlučujući uticaj na rast, stagnaciju ili opadanje u nacionalnom dohotku.

U prvom slučaju imamo opadanje fiskalnog opterećenja uz istovremeni porast nacionalnog dohotka. Smanjenjem fiskalnog opterećenja finansijska politika je omogućila da se veći deo dohotka izdvaja za akumulaciju što omogućuje privrednim subjektima veća ulaganja u proširenu reprodukciju, a krajnji rezultat toga biće porast nacionalnog dohotka. U drugom slučaju imamo da je došlo do stagnacije u nacionalnom dohotku, uprkos opadanju u fiskalnom opterećenju. Ova varijanta pokazuje da je smanjenje fiskalnog opterećenja dovelo do ukidanja ili smanjenja onih javnih funkcija koje su pozitivno uticale na dinamiku nacionalnog dohotka. Treća varijanta još ubedljivije ukazuje na nedostatak izvesnih javnih funkcija koje su pozitivno delovale na rast nacionalnog dohotka. Opadanje u fiskalnom opterećenju dovelo je i do

128

opadanja u nacionalnom dohotku, što znači da dinamika ekonomskog rasta zahteva i određene javne funkcije.

U gornjoj analizi svesno smo zanemarili brojne činioce koji utiču na dinamiku nacionalnog dohotka, jer smo želeli da razmotrimo određene uticaje fiskalnog opterećenja. Ovim smo ukazali na činjenicu da finansijska politika treba da teži takvom fiskalnom opterećenju, koje će finansirati onaj obim i strukturu javnih funckija, koje su u skladu sa optimalnim rastom nacionalnog dohotka. U praktičnoj analizi značajan je koeficijenat fiskalnog opterećenja, koji predstavlja odnos između fiskalnog opterećenja i dohotka, što se izražava sledećom formulom:

Pošto postoje više odnosa između fiskalnog opterećenja i dohotka, možemo govoriti o nacionalnom koeficijentu fiskalnog opterećenja, ili o koeficijentu fiskalnog opterećenja jedne privredne oblasti ili grane, ili jednog poreskog obveznika. Fiskalno opterećenje možemo posmatrati i po fiskalnim tokovima, jer postoje dve osnovne grupe fiskalnih tokova: grupa neposrednih fiskaliteta i grupa posrednih fiskaliteta. Ovu podelu usvojile su i Ujedinjene nacije i primenjuju je u svojim publikacijama. Ovako sagledavanje fiskalnog opterećenja veoma je pogodno za sagledavanje socijalnih efekata fiskalnog tereta, jer je poznato da su posredni fiskaliteti socijalno nepovoljniji u odnosu na neposredne. U ranijim izlaganjima videli smo da porez na promet, na primer, podjednako tereti potrošnju bez obzira na imovnsko stanje poreskog obveznika, pa se ispoljava kao degresivan fiskalni teret. Zato se izvodi zaključak da su neposredni porezi socijalno opravdani i pravičniji, jer dozvoljavaju upotrebu progresije, što znači sa porastom osnovice (dohotka) raste i poreska stopa, a time i veće fiskalno opterećenje za ekonomski jače subjekte oporezivanja.

U savremenoj finansijskoj analizi razmatranje fiskalnog opterećenja vrši se tako što se analizira fiskalno opterećenje lične potrošnje, investicione potrošnje i imovine. U našoj praksi najčešće se analizira fiskalno opterećenje privrednih subjekata i upoređuje sa fiskalnim opterećenjem privrednih subjekata u inostranstvu, što može dobro poslužiti za sagledavanje konkurentne sposobnosti naših preduzeća na stranom

129

tržistu. Međunarodno upoređivanje fiskalnog opterećenja vrši se i utvrđivanjem učešća fiskaliteta u nacionalnom dohotku, ili po glavi stanovnika, ili po osnovnim ekonomskim kategorijama, rangiranje po državama i td. Nivo fiskaliteta, koji se definiše kao odnos između godišnjih fiskalnih prihoda i društvenog proizvoda, podignut je u proseku u zemljama OECD-a od 25% u 1965. godini na 35% u 1980. godini.63 Međutim, ako se pogledaju nivoi fiskalnog opterećenja pojedinih država - članica onda vidimo velike razlike među njima. Tako nivo fiskalnog opterećenja od preko 40% zabeležen je u Švedskoj, Danskoj, Belgiji i Holandiji. U rasponu između 30-40% nalaze se Francuska, Nemačka, Austrija, SAD, Kanada i V. Britanija.

Za ekonomsku politiku posebno je važna analiza fiskalne presije koju podnosi fizičko lice kao poreski obveznik putem direktnog oporezivanja, jer utiče na odluke o štednji, na inflaciju, na zalganje pojedinaca, za ostvarenje što većeg dohotka, na odnose obveznika prema državi i td.

5.3. Elastičnost i osetivost fiskalnih prihoda

Postoji niz činilaca koji utiču na elastičnost i osetljivost fiskalnih prihoda. Radi lakšeg sagledavanja njihovog utica i dejstva, finansijska teorija ih grupiše u dve grupe: prvu grupu čine faktori koji su prerogativi države, dok drugu grupu čine ekonomski faktori, kao što su potrošnja i njen elasticitet za pojedinim dobrima i uslugama, visina dohotka, nivo investicija, obim ekonomskih transakcija i td. Činioci koji su prerogativi države predstavljaju u stvari pravo države da utvrđuje poresku osnovicu i poreske stope, kao fiskalne parametre, čijom se promenom utiče na dinamiku fiskalnih prihoda. Ispoljavanje elastičnosti i osetljivosti fiskalnih prihoda u vezi sa promenama fiskalnih parametara, može se analizirati u više mogućih varijanti. Prva varijanta: povećana je poreska stopa i to povećanje praćeno je adekvatnim porastom u fiskalnom rezultatu. Druga varijanta: povećana je poreska stopa, ali to povećanje nije imalo za posledicu i adekvatan porast fiskalnog rezultata. Naprotiv, došlo je do opadanja u fiskalnom rezultatu. Kao što vidimo, ove dve varijante pokazuju dva sasvim različita kvaliteta elastičnosti i osetljivosti fiskalnih prihoda. U prvoj varijanti fiskalni prihodi reagovali su u istom

63 GECD, Statistiljues de recettes publiljues des pays membres de l'DECD, Paris, 1982. god. str. 68.

130

pravcu sa promenama fiskalnih parametara, jer sa porastom poreske osnovice došlo je i do porasta fiskalnog rezultata. U drugoj varijanti elastičnost i osetljivost fiskalnih prihoda ispoljila se u suprotnom pravcu, jer iako je došlo do porasta poreskih stopa, fiskalni rezultat nije rastao, već je opadao.

Sada ćemo izložiti i varijante čija je svrha da pokažu stepen elastičnosti fiskalnih prihoda. Treća varijanta: poreska stopa povećana je za jedan poen, ali na strani fiskalnih prihoda došlo je do porasta za više poena. Ovde se očigledno radi o slučaju gde imamo naglašenu elastičnost i osetljivost u fiskalnim prihodima, jer je porast poreske stope samo za jedan poen izazvao porast u fiskalnom rezultatu za više poena. Četvrta varijanta: poreska stopa povećana je za više poena, ali fiskalni prihodi su porasli samo za jedan poen. U ovoj varijanti je očigledna veoma mala elastičnost, jer i ako je poreska stopa porasla za više poena fiskalni rezultat je povećan sarno za jedan poen.

Druga grupa faktora (ekonomski faktori) koji utiču na elastičnost i osetljivost fiskalnih prihoda čine promene koje se odvijaju u privredi i koje neposredno ili posredno utiču na vrednost pojedinih ekonomskih kategorija koje služe kao osnovica za primenu poreskih stopa, kao što su dohodak, dobit, potrošnja i sl. U vreme ekonomskih kriza ili recesija sve ove ekonomske kategorije pokazuju tendenciju opadanja. Pošto su ove kategorije najčešće osnovice za primenu poreskih stopa, to će pri nepromenjenim visinama poreskih stopa doći do smanjenja u fiskalnom rezultatu. Može se čak dogoditi da i povećanje poreskih stopa bude praćeno smanjenjem u fiskalnom rezultatu. Do toga dolazi ako je stopa po kojoj opada vrednost dohotka veća od porasta poreske stope.

U fazi prosperiteta kada dolazi do povećanja stope investicionih ulaganja, a kao rezultat toga dolazi do porasta dohotka u celoj privredi, onda se osetljivost i elastičnost fiskalnih prihoda ispoljava u više pravaca. Najpre, u ovakvoj ekonomskoj situaciji doći će do povećanja fiskalnih prihoda i pri nepromenjenim poreskim stopama. Zatim, može doći i do smanjenja u visini poreskih stopa, a da ipak dođe do porasta fiskalnih prihoda, jer dohoci rastu po stopi koja je veća od smanjenja poreskih stopa.

Priroda poreskog predmeta takođe utiče na elastičnost i osetljivost fiskalnih prihoda, jer nije ista manifestacija u slučaju kada se radi o proizvodima nužne potrošnje i kada se radi o robi luksuzne potrošnje. U

131

slučaju roba nužne potrošnje, kao što su osnovne životne namirnice, elastičnost tražnje je veoma mala, pa su varijacije elastičnosti fiskalnih prihoda takođe male. Kod roba tzv. luksuzne potrošnje elastičnost fiskalnih prihoda je znatna i zavisi od ekonomske snage stanovništva, kao i od konjukturnog stanja u kome se nalazi data privreda.

U našim uslovima na elastičnost i osetljivost fiskalnih prihoda utiče elastičnost, odnosno neelastičnost ponude, određene mere ekonomske politike, a posebno politika raspodele dohotka i ličnih dohodaka. Naročito je karakterističan period sedamdesetih godina kada se naš fiskalni sistem pretežno oslanjao na lične dohotke kao osnovicu za oporezivanje. Zahvaljujući tome fiskalni prihodi su rasli i u uslovima stagnacije i opadanja proizvodnje. Razlog tome bio je neadekvatno formiranje ličnih dohodaka i fiskalni sistem koji se u vleikoj meri oslanja na lične dohotke. Pošto se najveći deo naših društvenih prihoda formirao na bazi ličnih dohodaka, to je došlo do njihovog porasta pri nepromenjenim poreskim stopama, jer su lični dohoci snažno rasli.

6. JAVNI RASHODI

6.1. Pojam javnih rashoda

Pod javnim rashodima podrazumevamo rashode države i njenih organa, koji služe za finansiranje javnih potreba. Finansijska teorija XIX veka nije pokazivala veliki interes za proučavanje problematike javnih rashoda, jer su klasičari smatrali da je to politička i administrativna, a ne finansijska kategorija, pa shodno tome finansijska nauka treba da se bavi problemima javnih prihoda. Međutim, savremena finansijska teorija poklanja punu pažnju problematici javnih rashoda i stavlja ih u centar svog izučavanja, posebno kada se radi o dejstvu javnih rashoda na ekonomska kretanja u nacionalnoj ekonomiji. Tridesetih godina XX veka Kejnz je počeo dublje da izučava "Fiscal Theory", u kojoj je zastupljen i opisan globalan uticaj finansijsko-političkih mera na privredna kretanja. U tom periodu pojavio se i pojam "funkcionalne finansije", čiji je idejni tvorac Abba Lerner, profesor Univerziteta u Čikagu. On je usmerio svoju pažnju na proučavanje konjukturnog dejstva javnih rashoda i javnog

132

duga kao bilansirajućeg faktora u uslovima ekonomske i finansijske poremećenosti.

Tokom šezdesetih godina XX veka, javni ili državni rashodi uključuju se u teoriju privrednog razvoja jer oni u velikoj meri utiču na tehničko- tehnološki razvoj u savremenom svetu, kao jedan od najznačajnijih faktora privrednog razvoja. Ovaj proces naučnog izgrađivanja i uobličavanja javnih rashoda doveo je do pojave poznate teorije analize najkorisnijih troškova (Nutzen-Kosten-Analyse).

Javni rashodi u neposrednoj su vezi sa javnim potrebama, koje proističu iz funkcija i zadataka države, utvrđenih ustavom i zakonima date zemlje. Za njihovo izvršenje državi su potrebna novčana sredstva koja predstavljaju njen rashod, a čija je visina i namena određena državnim budžetom. Javni rashodi podmiruju se sredstvima prikupljenim naplatom poreza, doprinosa, taksa, carina i drugih javnih prihoda za čije su plaćanje obavezna fizička i pravna lica. Visina javnih rashoda zavisi od visine raspoloživih javnih prihoda, pa ukoliko se pojavi potreba za povećanje javnih rashoda, odmah se javlja problem istovremenog povećanja javnih prihoda.

Statistički podaci nedvosmisleno pokazuju da postoji tendencija stalnog porasta javnih rashoda, kako u relativnom tako i u apsolutnom smislu, što je karakteristično za skoro sve države u svetu. Ta se tendencija lako može uočiti ako raspolažemo podacima o javnim rashodima za jedan duži vremenski period. Tako, na primer, javni rashodi u Velikoj Britaniji učestvovali su u nacionalnom dohotku uperiodu od 1756. godine do 1792. godine sa 5,8% do 8,1%, od 1793. do 1835. godine sa 8% do 11,9%, 1933. godine iznosili su oko 20%, a u 1980. godini učešće javnih rashoda u nacionalnom dohotku iznosilo je više od 35% nacionalnog dohotka zemlje. Javni rashodi po glavi stanovnika iznosili su 1933. godine 16 funti, a 1980. godine ovi rashodi po glavi stanovnika dostigli su visinu iznad 1000 funti, što očigledno govori o tendenciji njihovog stalnog povećanja. Može se slobodno reći da postoji slična tendencija i u ostalim savremenim državama, bez obzira na društveno-političko uređenje.

Porast javnih rashoda beležimo ne samo u industrijski razvijenim zemljama, već i u zemljama u razvoju. Ovo je sasvim razumljivo ako imamo u vidu činjenicu da su pokretači javnih rashoda javne potrebe,

133

koje ne obuhvataju samo državne funkcije već i širi krug društvenih funkcija. Javne potrebe su sve one potrebe koje su zajedničke svim članovima društva u jednoj državi, ali koje može podmiriti samo država i njeni organi.

Da bi se potpunije odredio pojam javnih rashoda, u finansijskoj nauci postoje brojne definicije, kojima su bitne dve komponente - da su izdaci države i drugih javnopravnih kolektiviteta, i da su to izdaci koji se vrše u novcu. Po jednoj definiciji "javni rashodi su novčani izdaci koje javnopravni kolektiviteti čine za podmirenje kolektivnih potreba u javnom interesu, bez favorizovanja bilo kojeg dela zajednice (grupe, klase, pojedinca), a u korist najvećeg broja građana određene zemlje".64

Postoji i uži pojam javnih rashoda pod kojim se podrazumevaju rashodi državnog budžeta.

6.2. Podela javnih rashoda

Javne rashode možemo podeliti u različite grupe imajući u vidu različite kriterijume. Klasifikacija javnih rashoda ima za cilj da nam omogući lakše sagledavanje i proučavanje finansijskih fenomena, kao i da možemo bolje utvrditi korelacioni odnos između ovih i drugih ekonomskih pojava. Jedan od kriterijuma je vreme nastanka, odnosno redovnost (periodičnost) pojavljivanja javnih rashoda u državnom budžetu. Imajući u vidu ovaj kriterijum javne rashode delimo na redovne i vandredne. U finansijskoj nauci javni rashodi se najčešće dele na: a) redovne i vanredne, b) produktivne i neproduktivne, v) funkcionalne, investicione i transferne, g) rentabilne i nerentabilne, g) lične i materijalne, d) konstantne i varijabilne.

a) Redovni i vanredni javni rashodi

Ova klasifikacija za kriterijum uzima vreme kada se oni javljaju, pa shodno tome smatra da su redovni javni rashodi oni koji se mogu unapred predvideti, koji se redovno javljaju u budžetu i čija je visina relativno stabilna. Vanredni javni rashodi su oni koji se ne mogu unapred predvideti, ne pojavljuju se redovno, već povremeno u budžetu,

64Filipović, H.: Nauka o finansijama, Sarajevo, 1965. str. 401.

134

ne odgovaraju normalnim, redovnim funkcijama države. Ova podela je značajna naročito sa aspekta njihovog podmirivanja, jer redovne rashode treba finansirati iz redovnih prihoda, a vanredne rashode iz vanrednih prihoda. Ukoliko bi se vanredni rashodi mogli finansirati iz redovnih prihoda to bi značilo da je ubrano više prihoda nego što je to budžetom planirano, pa taj višak prihoda koristimo za finansiranje vanrednih rashoda. Jedan deo ili celokupni iznos vanrednih rashoda nekad se pokušava podmiriti i iz redovnih prihoda, tako što se privremeno izostave ili smanje neki od redovnih javnih rashoda. Međutim, da to ne bi išlo na uštrb redovnih javnih rashoda, vanredne potrebe treba finansirati iz vanrednih prihoda, a to su najčešće vanredni porezi i javni zajmovi. Ova podela javnih rashoda na redovne i vanredne bila je veoma zastupljena u teoriji i primenjivala se u praksi, tako da je na njoj zasnovana poznata teorija "pokrića", prema kojoj redovni rashodi mogu se podmirivati samo redovnim prihodima, kao što su porezi, takse, carine i drugi prihodi dažbinskog karaktera. Ratni rashodi, rashodi za izvođenje velikih javnih radova u vreme ekonomskih kriza, predstavljaju vanredne javne rashode. Vanredni rashodi se podmiruju iz vanrednih prihoda, kao što su javni zajmovi.

b) Produktivni i neproduktivni javni rashodi

Ova podela ima za cilj da ukaže na razliku između onih javnih rashoda koji doprinose povećanju nacionalnog dohotka i onih koji ne doprinose porastu proizvodnje. Pojedini javni rashodi danas imaju ekonomski karakter, jer neposredno ili posredno utiču na porast proizvodnih snaga zemlje. Takve rashode ova klasifikacija naziva produktivnim javnim rashodima, dok neproduktivnim smatra one koji nemaju privredni karakter, kao što su rashodi za finansiranje potreba državne administracije. Iako je ova podela rado prihvaćena od pristalica državnog intervencionizma u privredi, ipak je ona diskutabilna, jer je poznato da rashodi za obrazovanje, nauku, kulturu, zdravstvo, fizičku kuturu i sl., ne doprinose neposredno povećanju društvenog proizvoda, odnosno nacionalnog dohotka, ali je danas sasvim jasno da posredno itekako utiču na njihovo povećanje. Tehničko-tehnološki progres snažno je uticao na porarst proizvodnje u čitavom svetu, a on je rezultat razvoja nauke i obrazovanja kadrova, bez kojih nema tehničko-tehnološkog razvoja.

v) Funkcionalni, investicioni i transferni

135

Ova klasifikacija takođe teži da grupiše javne rashode prema osnovnim funkcijama koje država danas vrši u savremenim uslovima, i nju zastupa više autora, među kojima se posebno ističe Alvin Hansen u anglosaksonskoj literaturi. Cilj ove podele je grupisanje javnih rashoda u odnosu na državnu intervenciju na ekonomskom i socijalnom planu. Ono što je novo u ovoj podeli to je unošenje investiconih i transfernih rashoda. Ona grupiše sve investicione rashode u budžetu i tretira ih kao jednu celinu bez obzira na vreme njihovog javljanja. U grupu investicionih rashoda spadaju svi oni javni rashodi koji služe za finansiranje nekog privrednog objekta, dok transferni rashodi imaju i privredni i socijalni karakter.Transferni rashodi označavaju prenos (transfer) dohotka iz jedne u drugu privrednu delatnost, iz jedne socijalne grupacije u drugu socijalnu grupaciju. U ovu grupu rashoda svrstane su sve vrste socijalne pomoći, subvencije, otplate javnog duga i sl. Ova klasifikacija se javlja kao izraz novih funkcija i novih podataka koje je preuzela na sebe savremena država.

g) Rentabilni i nerentabilni rashodi

Ova podela javnih rashoda pojavila se u finansijskoj teoriji poslednjih decenija, a odnosi se na aspekte državnog intervencionizma. Preduzimanje privrednih preduzeća od strane države i stvaranje državnih privrednih preduzeća čiji je vlasnik država, dovelo je do pojave prihoda koje država dobija od tih svojih preduzeća. Ukoliko ova preduzeća dobro posluju, onda ostvaruju i odgovarajuće prihode za državni budžet, a ukoliko ona posluju nerentabilno onda država ima rashode kako bi pokrila njihov negativan poslovni rezultat. Nerentabilni javni rashodi bili bi oni koje država troši za pokriće gubitaka nerentabilnih državnih privrednih preduzeća.

d) Lični i materijalni rashodi

Rashodi koji predstavljaju naknadu za rad državnih službenika, pripadnika vojske, socijalni transferi i sl., spadaju u kategoriju ličnih rashoda. Ako pogledamo strukturu javnih rashoda državnog budžeta, onda ćemo primetiti da su kod svakog korisnika budžeta posebno određeni iznosi za lične, a posebno za materijalne rashode. Materijalni

136

rashodi su oni koje država predviđa za nabavku određene opreme, za materijalne rezerve, za izgradnju određenih privrednih objekata, za neprivredne objekte i td.

d) Konstantni i varjabilni javni rashodi

Ovu podelu javnih rashoda izvršio je nemački pisac Haler,65 koji je poznat po tome što je obradio odnose između finansijske teorije i teorije privrednog razvoja. On kaže da su konstantni (stalni) rashodi nezavisni od porasta realnog dohotka,od globalne tražnje i privatnih investicija. Tu spadaju rashodi državnih organa, sudstva, policije i vojni rashodi. Država je obavezna da podmiri ove rashode, bez obzira na visinu ostvarenog društvenog proizvoda i nacionalnog dohotka.

Varijabilni (promenljivi) javni rashodi zavise od veličine ralnog dohotka i porasta privatnih rashoda. Oni se mogu podeliti na kompenzatorne i supstituirajuće rashode. Kompenzatorni (dopunski) i supstituirajući (zamenljivi) javni rashodi pokazuju tendenciju opadanja kada rastu realni dohoci i privatni rashodi, odnosno tražnja i privatne investicije, kao i kad zemlja dostigne određeni zadovoljavajući stepen pnvrednog rasta. Kompenzatorne javne rashode Haler dalje deli na potrošno-kompenzatorne i na investiciono-kompenzatorne.

Supstituirajuće javne rashode on deli na .potrošno-supstituirajuće i investiciono-supstituirajuće. Potrošno-kompenzatorni javni rashodi rastu sporastom privatne potrošnje. Tako, na primer, ako je u porastu kupovina automobila, onda su u porastu i izdaci za javne puteve, parkirališta, javne garaže i s1. Isti slučaj je i sa investiciono-kompenzatornim javnim rashodima, jer ukoliko privatna lica više ulažu u kupovinu teretnih vozila, onda rastu rashodi za izgradnju javnih puteva.

65 Haler, H.:Offentliche Finanzen in NJirtschaftsnjachstum, Tlibingen, 1976. str. 57.

137

6.3. Razna shvatanja o ekonomskoj prirodi javnih rashoda

6.3.1. Shvatanje klasične građanske teorije

U finansijskoj teoriji ne postoji jedinstveno mišljenje o ekonomskoj prirodi javnih rashoda, što je i razumljivo, ako imamo u vidu neposrednu vezu sa širim koncepcijama o ekonomskoj i socijalnoj ulozi države u društvenoj reprodukciji i društvenoj nadgradnji. Klasična građanska ekonomska teorija gledala je na državu i njene organe kao na neproduktivan faktor koji remeti privrednu aktivnost preduzetnika, jer je ona isključivi potrošač ekonomskih dobara. Pošto javni rashodi imaju neproduktivan karakter, to ih treba svesti na najmanju moguću meru, sem u retkim slučajevima kada se radi o krupnim investicionim poduhvatima za izgradnju objekata infrastrukture. Ova teorija nije bila protiv postojanja države, ali je smatrala da je ona nužno zlo u društvu bez koga se ne može, pa je težila da što više ograniči njene funkcije na ekonomskom planu.

Ovakav stav ove teorije proističe iz doktrine liberalnog kapitalizma, koja je nepovoljno g1edala na intervenciju države u oblasti privrede, a samim tim i na javne rashode. Kao što je poznato Adam Smit je smatrao da je osnovna funkcija države održavanje unutrašnjeg reda i mira i obezbeđenje države od spoljnih neprijatelja. Država ne treba da se meša u poslove privredivanja sem u izuzetnim i retkim prilikama. Razlog tome je što privatni kapital i privatna inicijativa imaju apsolutnu superiornost na ekonomskom planu u odnosu na državu, jer po teoriji liberalnog kapitalizma, privredom upravljaju autonomne snage, koje privredu automatski vode maksimalnim rezultatima. Zato je klasična građanska ekonomska teorija gledala na državu kao na neproduktivan faktor u društvu i za državno trošenje nije nalazila ekonomsko opravdanje.

6.3.2. Savremena građanska teorija o prirodi javnih rashoda

Savremena finansijska teorija više ne pridaje apsolutnu superiornost privatnoj inicijativi u upravljanju ekonomskim poslovima, jer ističe i značaj države i njenu ulogu u razvoju nacionalne privrede. Država postaje vlasnik pojedinih preduzeća, vlasnik sredstava za proizvodnju, pa javni sektor gubi svoj dotadašnji neproduktivni karakter. Na javne rashode se gleda kao na vrlo važne činioce u sferi društvene

138

reprodukcije, pa se formira teorija o reproduktivnim javnim rashodima. Savremena građanska koncepcija o javnim rashodima oformila se i stvarala kroz kritiku klasične koncepcije. Osnovna razlika između ovih teorija sastoji se u sledećem:

- savremena teorija ne gleda na javne rashode kao na isključivog potrošača materijalnih dobara koji usporava privredni razvoj, već činioce koji pod određenim uslovima pozitivno deluju na razvoj nacionalne ekonomije; i

- savremena finansijska teorija ne pridaje privatnoj inicijativi i privatnom kapitalu apsolutnu superiornost u upravljanju privrednim poslovima, već smatra da i država svojom ekonomskom aktivnošću može postići dobre rezultate u procesu pivređivanja.

Očigledno je, da savremena građanska finansijska teorija ima sasvim drugi pristup u tumačenju uloge i funkcija javnih rashoda, jer ona u njima vidi veoma značajne faktore u preraspodeli nacionalnog dohotka. Država preko svog fiskalnog sistema zahvata jedan značajan deo dohotka građana i privrednih subjekata, bilo na neposredan ili posredan način. Ukoliko želi da u većoj meri uvažava princip ravnomernosti u raspodeli fiskalnog opterećenja, onda ona prstupa primeni neposrednih metoda zahvatanja, odnosno oporezivanjem dohotka građana i preduzeća, primenom progresivnog metoda oporezivanja.

Kao što vidimo, savremena građanska finansijska teorija ističe vrlo važnu ulogu koju javni rashodi imaju u fazi preraspodele nacionalnog dohotka u savremenoj kapitalistickoj državi. Posebno se ističu dve vrste preraspodele koje se realizuju preko javnih rashoda savremene države: a) preraspodela u cilju povećanja lične potrošnje, i b) preraspodela i korist investicione potrošnje. Na ličnu potrošnju gledalo se dosta jednostrano od strane klasičara, jer su smatrali da je za veću akumulaciju kapitala potrebno smanjiti ličnu potrošnju. Zato se štednja smatrala kao prvorazredna ekonomska vrlina od velikog značaja za privredni razvoj.

Savremena shvatanja o ličnoj potrošnji i njenoj funkciji u odvijanju procesa proširene reprodukcije proističu iz šireg posmatranja odnosa između lične potrošnje i akumulacije kapitala. U savremenim uslovima, između novčane akumulacije i novih investicija ne postoji podudarnost, jer se jedan deo akumulacije tezauriše, što ometa normalno odvijanje

139

procesa proširene reprodukcije. Da bi se ova negativna tendencija donekle ublažila, preporučuje se intervencija države i na povećanje investicione potrošnje. Država bi putem povećanja javnih rashoda povećala potrošnju izvesnih potrošnih dobara, što bi imalo za posledicu i povećanje investicione potrošnje.

6.3.3. Koncepcija o "neutralnim" javnim rashodima

Ova koncepcija nastala je u okviru klasične građanske ekonomske teorije. Njena suština sastoji se u tome da javne rashode treba usmeriti taka da oni ne mogu uticati na privredna kretanja, kao i na postojeće socijalne odnose, koje su smatrali prirodnim. Ovakvo shvatanje potiče iz uverenja da privatna svojina i privatna inicijativa u privredi imaju apsolutnu supremaciju u odnosu na angažovanje države u privredi, koje bi štetno delovalo, jer su javni rashodi u privredi nerentabilni. Država je loš privrednik - isticali su često klasičari. U tom smislu treba shvatiti njihov zahtev za "neutralnošću" javnih rashoda, jer oni ne treba da se mešaju u poslove privređivanja. Postavlja se pitanje, da li je zaista moguća "neutralnost" javnih rashoda u društveno-ekonomskim odnosima u jednoj državi? Doktrina liberalnog kapitalizma je smatrala da javni rashodi treba da služe samo za finansiranje čisto državnih potreba, kao što su, na primer, potrebe jačanja spoljne bezbednosti, odnosno vojne potrebe zemlje. U tom cilju savremene države razvijaju svoju vojnu industriju, koja itekako utiče na privredna kretanja u svakoj zemlji. Kupovina vojne i druge opreme podstiče proizvodnju u mnogim privrednim delatnostima. Pored toga, vojska kupuje odeću, obuću i prehrambenu robu, čime neposredno utiče na porast proizvodnje u tim privrednim delatnostima.

Sve to pokazuje da je veoma teško govoriti o "neutralnosti" javnih rashoda u odnosu na privredna kretanja. O tome se nije moglo govoriti ni u 19. veku kada su se oni kretali na nivou od 3-5% nacionalnog dohotka, a pogotovu ne danas kada udeo javnih rashoda u nacionalnom dohotku iznosi najmanje 30%, odnosno u proseku oko 40% od nacionalnog dohotka savremenih država. Zato ovim zahtevom za neutralnošću javnih rashoda klasična teorija je želela da iskaže svoju tendenciju ka malim i stabilnim javnim rashodima, koji ne bi značajnije uticali na tržištu kapitala i radne snage. Stabilni javni rashodi znače da ne smeju biti veći od javnih prihoda, jer bi to predstavljalo deficitarno budžetsko finansiranje, a taj deficit se najčešće finansira zaduživanjem države kod

140

svoje centralne banke. Pa ukoliko centralna banka ovaj kredit državi odobri iz primarne emisije nove a, onda sigurno dolazi do inflatornih tendencija u privredi, čemu se klasična teorija kategorički protivila.

6.3.4. Koncepcija o "aktivnim" javnim rashodima

Nasuprot klasičnoj finansijskoj teoriji, koja je odricala korisnu ulogu javnih rashoda u ostvarivanju određenih ekonomskih i socijalnih ciljeva, savremena građanska finansijska teorija smatra da se uz pomoć javnih rashoda mogu ostvariti određeni ciljevi i zadaci ekonomske politike savremene države. Po shvatanju ove teorije, javni rashodi predstavljaju u suštini određenu efektivnu tražnju koja je veoma značajan činilac za ukupna ekonomska i socijalna kretanja u svakoj zemlji. Ukoliko, država putem javnih rashoda subvencionira određenu privrednu granu, onda će to izazvati određene ekonomske efekte ne samo u toj grani, već će se oni proširiti i na ostale privredne grane i oblasti. Ukoliko se država preko javnih rashoda pojavi u ulozi investitora, za neke krupne objekte infrastrukture, onda će to proizvesti značajna ekonomska dejstva na ceolokupna ekonomska kretanja, posebno na ličnu i investicionu potrošnju. Dakle, po ovoj teoriji, javni rashodi mogu i treba da se koriste i za postizanje drugih ciljeva, osim fiskalnih, a u zavisnosti od konkretnih okolnosti. Do ovakve radikalne promene u svhatanju savremene građanske finansijske teorije došlo je tridesetih godina ovoga veka, tačnije za vreme velike svetske ekonomske krize. Naime, došlo se do saznanja da se proces kapitalističke reprodukcije ne može odvijati nesmetano na bazi laisser fair-a, već je neophodna državna intervencija u oblasti privrede, a ona se vrši upravo putem javnih rashoda. Glavni predstavnik ovog novog shvatanja bio je John Maynard Keynes. Po njegovom mišljenju klasična građanska teorija nije dovoljno poznavala ulogu, opšte tražnje i potrošnje u nacionalnim okvirima, jer je prihvatila zakon tržista koji je formulisao Sej (Say) o tzv. automatskoj povezanosti ponude i tražnje. Celokupna pažnja klasičara bila je usmerena ka obezbeđivanju amortizacije, a to je išlo na štetu potrošnje. Ovaj iznos za amortizaciju često je prevazilazio iznos realizovanih investicija, što je uticalo negativno na opštu tražnju, jer se stvarao višak likvidnog kapitala. Kako potrošnja izaziva proizvodnju, to smanjenje potrošnje smanjuje i proizvodnju, a time se smanjuje i broj zaposlenih. Osnovna zamerka koju Kejnz upućuje klasičnoj teoriji i politici je u nerazumevanju uticaja koji ima potrošnja na investicije u okviru globalne tražnje. U tom smislu Kejnz razmatra i politiku budžetske ravnoteže.

141

Prema klasičnoj teoriji država je morala da se strogo drži principa budžetske ravnoteze, a u slučaju pojave ekonomskih teškoća, ona mora težiti smanjenju javnih rashoda. Kejnz kritikuje ovakvu politiku klasičara, jer u smanjenju javnih rashoda on vidi faktor koji izaziva smanjenje globalne tražnje, koja u kriznim situacijama već ima tendenciju stalnog smanjenja.

Kejnz, dalje, smatra da je klasična građanska ekonomska teorija živela u mnogim zabludama među kojima su dve najvažnije: prva se odnosila na politiku eskontne stope , a druga na politiku fleksibilnih nadnica. Klasična teorija je najveću pažnju poklanjala politici kamatne stope za kratkoročne kredite, dok je zanemarila izučavanje kamatne stope za dugoročne kredite i mogućnost kreditne politike da efikasno deluje na porast investicija, koje su ključni faktor u borbi protiv opadanja privredne aktivnosti i nezaposlenosti.

Druga zabluda klasičara bila je politika fleksibilnih nadnica, jer su oni smatrali da je smanjenje nadnica najbolje sredstvo za rešavanje problema ekonomske stagnacije i nezaposlenosti. Klasičari su verovali da se osnovni uzrok opadanja privredne aktivnosti nalazi u nedovoljnoj visini profita, jer to neposredno deluje na odluke kapitalista da smanju svoja ulaganja u nove investicije, ili da ih čak obustavljaju. Pošto su morali da odgovore na pitanje zašto dolazi do opadanja profitne stope, onda su razlog tome videli u porastu troškova proizvodnje. Da bi se troškovi proizvodnje smanjili, klasičari smatraju da je neophodno smanjivati visinu radničkih najamnina, čime bi se automatski povećao profit.

Ovakvo mišljenje i stav klasičara Kejnza naziva velikom njihovom zabludom i oštro ga kritikuje. On smatra da su klasičari do ovakvog stava došli jednostranim posmatranjem stvari. Naime, posmatranje ekonomskih pojava ne možemo vršiti samo sa mikroekonomskog stanovišta, odnosno sa stanovišta jednog preduzeća, već moramo ekonomsku analizu usmeriti i sa aspkta čitave nacionalne privrede, odnosno sa makro ekonomskog aspekta. Smanjenje radničkih najamnina sa aspekta cele nacionalne privrede znači i smanjenje potrošnje, što se negativno odražava na proizvodnju, jer će to uticati na njeno smanjivanje, odnosno stalno opadanje, što još više produbljuje deflatorne tendencije u nacionalnoj privredi. Kejnz smatra da je svaka akcija, u deflatornim uslovima, pogrešna ukoliko ne doprinosi povećanju opšte tražnje, koja se ne može odvojiti od razvitka potrošnje i investicija. Zato,

142

njegova politika pune zaposlenosti se zasniva na nekoliko osnovnih ekonomskih instrumenata: a) na simuliranju privatnih investicija, b) na podsticanju javnih investicija, c) na podizanju sklonosti ka potrošnji, i d) na višku u bilansu plaćanja.

a) Politika stimulisanja privatnih invcsticija

Pošto je Kejns usmerio glavnu težnju ka politici pune zaposlenosti, to je razumljivo što preporučuje stimulisanje razvoja privatnih investicija. Zato je veoma važno kako usmeriti kreditnu politiku banaka. On smatra da ona treba da bude veoma jednostavna. Naime, mora se voditi računa o stopi "marginalne efikasnosti kapitala", kako on naziva profitnu stopu, koja mora biti veća u odnosu na kamatnu stopu, jer samo u tom slučaju postoji interes preduzetnika za nova ulaganja u investicione poduhvate. Pošto to nije lako ostvariti, ta kreditna politika banaka mora biti takva da teži ka smanjenju kamatne stope. Da bi monetarno-kreditna politika ostvarila ovaj zadatak, može se poslužiti primenom dva metoda: kreditnom ekspanzijom putem kreiranja novca, ili neposrednim uticajem na imaoce dugoročnog kapitala. Prvi način je veoma delikatan, jer suviše velika ekspanzija novca dovodi do inflatomih tendencija u privredi. Očigledno je da ova ekspanzivna kreditna politika mora biti dozirana i kontrolisana u onim granicama u kojima dolazi do porasta "marginalne efikasnosti kapitala", što bi pozitivno delovalo na razvoj investicionih aktivnosti. Međutim, kada ekpanzivna kreditna politika dovede do takvog porasta cena koji počinje jače da pokreće infatornu spiralu, onda nastupaju sve one negativne tendencije koje sa sobom nosi inflacija. Drugi metod u suštini znači "politiku otvorenog tržista", kada se utiče na kamatnu stopu dugoročnih kredita putem kupovine i prodaje državnih obveznica. Prvom metodom se postižu željeni rezultati u kratkom roku, ali je on dosta rizičan. Drugi metod je dosta sporiji, ali su postignuti rezultati dugotrajni i stabilni.

b) Podsticaj javnih investicija

Kao što smo videli politika stimulisnja privatnih investicija ima ogranicene mogućnosti, jer obaranje kamatne stope ne može ići u nedogled. Zato Kejnz traži dopunska rešenja i vidi ih u državnim investicijama. Tako razvija teoriju i politiku javnih radova, kao aktivno

143

sredstvo koje treba da poveća nacionalni dohodak i zaposlednost, pogotovu ukoliko imamo u vidu i dejstvo investicionog multiplikatora na celokupnu nacionalnu ekonomiju. Investiconi multiplikator je u stvari odnos između visine novih investicija i porasta nacionalnog dohotka, i predstavlja multiplikacioni koeficijent. Ako su, na primer, nove investicije u visini od 100 dinara izazvale porast nacionalnog dohotka u visini od 300 dinara, onda kažemo da je investicioni multiplikator 3(tri). Nova kapitalna ulaganja izazvaće tražnju za kapitalnim dobrima, što će izazvati povećanje njihove proizvodnje, što će dalje dovesti do porasta tražnje za sirovinama potrebnim za njihovu proizvodnju, a i do porasta broja zaposlenih. Novozaposlena radna snaga postaje platežno sposobna tražnja na tržištu potrošnih dobara, što izaziva proizvodnju robe široke potrošnje. Ta povećana tražnja ove robe izazvaće povećanje proizvodnje, a samim tim, i povećanje zaposlenosti. Očigledno da se ovde radi o samopodržavajućem procesu, koji izaziva povećanje novih investicija. Sa porastom lične potrošnje, pri punom korišćenju postojećih kapaciteta, zadovoljavanje povećane tražnje može se postići ulaganjem u nove investicije. Porast tražnje zahtevao je i porast investicija. Ovaj odnos naziva se akcelerator, koeficijent akceleracije, ili princip akceleracije. Kejnz analizira proces akceleracije povezujući ga sa sklonošću ka potrošnji. On smatra da ceo uvećani dohodak ne utiče na povećanje opšte tražnje, već samo onaj deo koji čini potrošnju. Ukoliko opada sklonost ka potrošnji pri porastu dohotka, onda javne finansije mogu putem javnih rashoda zahvatiti deo neutrošenog dohotka i tranferisati ga u tokove reprodukcije, proizvodeći akceleratorska dejstva. Njegovo zalaganje za finansiranje javnih investicija iz sredstava javnih finansija ide u pravcu povećanja opšte tražnje i multiplikacionog dejstva na celu nacionalnu privredu, jer će to u krajnjem dovesti do porasta nacionalnog dohotka i zaposlenosti. Država je znači ta koja treba da kompenzira negativne varijacije u privatnoj investicionoj i ličnoj potrošnji. To znači da javni rashodi treba da budu "aktivni" i da vrše funkciju kompenzacije i nadoknađivanja u slučaju opadanja komponenata privatne tražnje. Visina javnih investicija zavisi od toga koliko. privatne investicije rastu ili opadaju. Ako one rastu, onda javne investicije treba smanjivati, a ukoliko one opadaju, onda javne investicije treba da rastu. Kao što vidimo tražnja zauzima glavno mesto u njegovoj teoriji, a za ostvarenje njenog porasta javni rashodi postaju veoma efikasno sredstvo. Zato ih proglašava za "aktivne" javne rashode, za razliku od klasičara koji su ih smatrali "neutralnim" u odnosu na privredna kretanja.

144

6.3.5. Marksističko učenje o državnoj intervenciji

Poslednjih nekoliko decenija država i njen mehanizam u kapitalističkom društvu narasli su do ogromnih razmera. Posebno su karakteristične funkcije kapitalističke države na ekonomskom planu. Ekonomski intervencionizam savremene kapitalističke države razvio se skoro u svim sferama društvene reprodukcije. Glavno ispoljavanje njene ekonomske aktivnosti odvija se preko mehanizma javnih finansija i javnog sektora privrede. Do snažne ekspanzije javnog sektora u privrednom razvoju industrijski razvijenih zemalja došlo je pedesetih i šezdesetih godina, odnosno posle Drugog svetskog rata, kada je država postala vlasnik značajnog dela sredstava za proizvodnju, čime je ušla u mnoge privredne grane i sektore nacionalne privrede.

U mnogim kapitalističkim zemljama danas električna energija, gas, železnički saobraćaj, PTT saobraćaj, vojna industrija i td., u rukama su državnih preduzeća. Tako je u Velikoj Britaniji nacionalizovana proizvodnja čelika, energije, gasa, PTT saobraćaja, železnica, telekomunikacije i td. U Švedskoj su nacionalizovani sledeći sektori: pošta, železnice, elektroenergija, rudnici gvožđa, telekomunikacije, vojna industrija, aerodromi i sl. U Nemačkoj u proizvodnji uglja javna preduzeća učestvuju sa 20%, petroleja sa 25%, u preradi rude gvožđa javna preduzeća proizvode oko 55%, ukupne proizvodnje. U Austriji javna preduzeća su stvorena u čitavom posleratnom periodu, tako da su u rukama države: železnica, pošta, telekomunikacije, šume, monopoli alkohola, fabrike duvana, i td. U periodu 1960-1980. godine ućešće javnog sektora u ukupnoj zaposlenosti povećalo se od 11 % u 1960. godini na 17% u 1980. godini (prosek za zemlje OECD-a) i varira izmedu 7% u Japanu i 30% u Švedskoj u 1980. godini. Početkom 1983. godine javni sektor zapošljavao je blizu 8,5 miliona radnika u zemljama Evropske ekonomske zajednice, odnosno 12,8% od ukupnog broja zaposlenih. U formiranju bruto fiksnog kapitala javni sektor u ovim zemljama učestvuje sa 22,9% u 1982. godini, a u investicijama sa oko 17% u istoj godini.

Ubrzani privredi razvoj zemalja u razvoju prati i jačanje javnog sektora. Češto je odlučujuća uloga države u strukturi i obimu privrednih investicija, u raspodeli dohotka, u alokaciji privrednih resursa, u regional nom razvoju, u stabilizaciji ekonomskih kretanja i td. Učešće države u razvoju industrije u zemljama u razvoju odvija se kroz različite forme:

145

osnivanjem javnih preduzeća, nacionalizacijom privatnih preduzeća, participacijom države putem akcija javnog sektora i zajedničkim ulaganjima privatnog kapitala, državnog kapitala i međunarodnog kapitala.

Postavlja se pitanje koji su uzroci državne intervencije u savremenim državama tržišne ekonomije? Marksistička teorija daje odgovor na gornje pitanje, analizirajući uslove za normalno odvijanje procesa društvene reprodukcije u privredi. Tom prilikom Marks je otkrio nekoliko zakona koji su od presudnog značaja za razvoj narodne privrede, među kojima svakako zaslužuje posebnu pažnju, zakon reprodukcije, koji ukazuje na povezanost I i II odeljka društvene reprodukcije.

Naime, društveni proizvod se može posmatrati sa materijalnog i vrednosnog aspekta. Posmatran sa materijalnog aspekta, društveni proizvod se može podeliti u dve velike grupe materijalnih dobara: I odeljak - sredstva za proizvodnju, i II odeljak - sredstva za ličnu potrošnju. Znači da je celokupna društvena proizvodnja tako orijentisana da je jedan deo proizvodnje usmeren na proizvodnju sredstava za proizvodnju, a druga, na proizvodnju sredstava za ličnu potrošnju. Jedna od osnovnih pretpostavki za normalno i nesmetano odvijanje procesa društvene reprodukcije je realizacija celokupno proizvedene količine robe. Da bi se to postiglo, neophodno je da se vrednosna i materijalna predmetna struktura društvenog bruto proizvoda podudaraju, da se kvalitativno i kvantitativno, u vrednosnom i naturalnom obliku, podudare ponuda i tražnja.

Da bi se proces društvene reprodukcije mogao normalno da odvija, prvi odeljak mora da proizvodena sredstva proizvodnju za sebe i za drugi odeljak, a to znači da bruto proizvod pvog odeljka bude jednak konstantnom kapitalu oba odeljka:

I (c+v+m) = Ic + IIc

Drugi odeljak mora da proizvede proizvode lične potrošnje koji treba da zadovolje radnike i kapitaliste prvog i drugog odeljka, odnosno

II (c+v+m) = I (v+m) + II (v+m)

146

To znači da drugi odeljak treba vrednosno da proizvede toliko robe, koliko iznosi dohodak radnika i kapitalista u I i II odeljku.

Odnosi razmene između odeljaka predstavljaju najvažniju proporciju proste reprodukcije. Ova proporcija se sastoji u tome da I odeljak daje II odeljku sredstva za proizvodnju u istom iznosu u kome od II odeljka uzima predmete lične potrošnje:

IIc = I (v +m)

To znači da ukupna novostvorena vrednost I odeljka mora biti jednaka sa konstantnim kapitalom II odeljka.

Ovi uslovi reprodukcije u kapitaIizmu se ne mogu ostvariti, smatra Marks, zbog same prirode kapitalističkog načina proizvodnje, koja je stihijska, neplanska, pa ne može obezbediti ove proporcije u proizvodnji. Zato neminovno dolazi do kriza u kapitalizmu. Kapitalistička akumulacija znači i klasnu raspodelu nacionalnog dohotka, koja se vrši u znaku stalne težnje kapitalista da povećaju svoje profite, a to znači smanjenje udela radničke klase u njemu. Zato imamo nesrazmemi porast organskog sastava kapitala, koji dovodi do bržeg porasta u odeljku I u odnosu na odeljak II. Ova kretanja i stalne tendencije imaju sledeće posledice:

- zbog bržeg porasta akumulacije kapitala od lične potrošnje dolazi do kriza u kapitalizmu, odnosno do nemogućnosti da se realizuje celokupna količina proizvodne robe u odeljku II, što posle izvesnog vremena nužno dovodi u pitanje i realizaciju proizvoda i u I odeljku;

- stalna težnja kapitalista da povećaju organski sastav kapitala

stvara tendenciju ka padu prosečne profitne stope;

- ovaj proces na izvesnom stupnju razvitka kapitalizma dopunjuje se procesom koncentracije i centralizacije kapitala, što dovodi kapitalizam u monopolističku fazu i do novih teškoća.

Zato se, po mišljenju marksitičke teorije, traži pomoć i rešenja u državnoj intervenciji, koja treba da koriguje ove negativne tendencije i omogući normalnije odvijanje procesa kapitalističke reprodukcije. Ova intervencija se sastoji u preraspodeli jednog znatnog dela nacionalnog

147

dohotka kroz državne, odnosno javne finansije i njihovo aktivno učešće u oblasti privređivanja, kako bi se popravio odnos izmedu ukupne ponude roba i usluga i globalne tražnje, koji je ozbiljno narušen u uslovima antagonističke raspodele nacionalnog dohotka u kapitalizmu. Da li je ova Marksova analiza o protivurečnostima i teškoćama kapitalističke društvene reprodukcije uticala i na razmišljanje građanskih ekonomskih pisaca 30-tih godina ovoga veka, posebno je pitanje i veoma delikatno, ali je činjenica da je Kejnz došao do saznanja o "aktivnoj" ulozi javnih finansija u savremenim kapitalističkim zemljama, odnosno o intervencionističkom karakteru te države.

6.3.6. Nova shvatanja i tendencije

Početkom 80-tih godina otpočeo je proces deregulacije i reprivatizacije u skoro svim savremenim kapitalističkim državama. Talas reprivatizacije državne imovine u zapadnim zemljama rezultat je novog shvatanja da državu treba potisnuti iz privrede, smanjiti obim državne intervencije u privredi, samim tim, smanjiti i javne rashode, a to znači i smanjenje poreskog opterećenja privrednih subjekata. Pristalice neoliberalizma smatraju da ulogu države treba svesti na okvirnog regulatora u privredi, koji pomaže razvoj privatnih preduzeća i preduzetnički duh u privredi. Osnovni cilj reprivatizacije i deregulacije je, prema shvatanju pristalica neoliberalizma, povećanje tržišne konkurencije, smanjenje subvencija iz državnog budžeta, smanjiti državni monopol u ključnim sektorima privrede (saobraćaj, PTT usluge, energija, gas i dr.), izložiti javni sektor tržišnoj konkurenciji, smanjiti prezaduženost državnih preduzeća, itd.

Privatizacija je ponovo ušla u modu iz ideoloških motiva66. Liberalna i konzervativna shvatanja o lošim posledicama porasta državne svojine u privredi i o korišćenju privatne inicijative u razvoju privrede prevagnule su u odnosu na kejnzijansko učenje o sposobnosti javnog sektora u stabilizovanju privrednih tokova. Usled toga je reprivatizacija (denacionalizacija), u današnje vreme, poprimila međunarodne razmere. Tako je otvoren svetski proces "umiranja" državnog sektora iz više razloga: (1) nepopravljiva sklonost javnog sektora ka stalnim gubicima u velikoj meri je doprinela da industrijski razvijene zemlje zapadnu u velike finansijske, odnosno fiskalne teškoće; (2) gubitaški kakakter državnog sektora zemalja u razvoju sa stalnim subvencijama fiskalnog

66 Ristić, Ž.: Fiskalna ekonomija, Beograd, 1989. godine, str.118.148

sektora gurnuo je budžet u velike deficite; (3) kvalitet usluga javnog sektora nikada nije bio u skladu sa povećanjem cena; (4) stalno upumpavanje novca u javni sektor nikada potrošačima nije donosilo veće koristi, iako su sve više plaćali poreze; i (5) javni sektor nikada nije bio izložen konkurenciji, a monopolski položaj i državna zaštita štitili su nerentabilna preduzeća od propadanja. Zato se savremeni svet okreće u pravcu sužavanja javnog sektora, smanjenje subvencija i poreskih obaveza, jer u tržišnoj konkurenciji i tehnološkom nadmetanju opstaju samo zdravi nesubvencioirani sektori.67

U periodu od 1980-1988. godine u V. Britaniji privatizovana su brojna državna preduzeća: British Petroleum, British Rail Hotels, British Aerospace, British Telecom, British Suger Corporation, British Gas Onshore Oil, Jaguar, British Tehnology Group i td., što je državnom budžetu donelo oko 10 milijardi funti. U istom periodu sličan proces odvijao se i u Nemačkoj, Austriji, Italiji, Španiji, i drugim zemljama. Izuzetak je samo Švedska i Francuska, u kojima je javni sektor privrede i dalje veoma jak. U Švedskoj je javni sektor ostao glavni dinamički segment ekonomije, jer učestvuje sa 68,1 % u formiranju društvenog proizvoda. Švedska je jedina zemlja u kojoj upravo štoji ideja socijalizma kao društveno-ekonomskog poretka, koji u okvirima pune demokratije teži ka socijalnoj pravdi. Švedska se očigledno uspešno suprotstavlja talasima neoliberalizma i neokonzervativizma u ekonomiji. To je jedina "država blagostanja" na svetu u kojoj državni sektor još uvek dobro funkcioniše. Jedina novina je osnivanje investicionih fondova zaposlenih, koji treba da služi kao učešće u profitu akcija i alokacija novca sa platnog spiska zaposlenih, što treba da odbaci realni profit od 3% koji bi se ulagao u penzione fondove.

Jezgro javnog sektora u Francuskoj čini sedam najvećih preduzeća: Charbonnages de France, Elektricité de France, Gaz de France, SNCF, RHTR, Air France, Air-Inter i RTT, pored postojećih javnih preduzeća u oblasti industrije, energije, građevinarstva, transporta, komunikacija i javnih radova. U Francuskoj je 1985. godine otpočela rasprava o denacionalizaciji i reprivatizacija javnog sektora. Kritičari javnog sektora oštro napadaju državu kao kočnicu privrednog razvoja, tako da su pojedine političke partije sačinile plan da preko 60% državnih preduzeća pređe u privatne ruke. Ova akcija ne nailazi na podršku socijalista, jer

67 Isto, str.119.149

nacionalizovana preduzeća, banke i osiguravajuća društva posluju rentabilno i na tržisnim princpima. Ipak 90-tih godina izvršena je delimična privatizacija državnih industrijskih preduzeća, nekih banaka i osiguravajućih društava.

Najsporiji tempo denacionalizacije odvijao se u SAD, jer je bilo manje kapitala pod kontrolom države i manje ukupno nacionalizovane imovine. Reganova vlada posebno je upamćena kao kontrarevolucionarna u odnosu na Ruzveltov "New Deal", jer se žeštoko zalagala za "skidanje države sa leđa naroda", odnosno za oslobođenje privatnog biznisa od velikih državnih dažbina i administrativnih stega. Zato se američka varijanta denacionalizacije karakteriše kao ograničavanje države kao regulatora proizvodnje i raspodele, pa se više govori o deregulaciji.

Talas privatizacije zahvatio je čitav savremeni svet, kako industrijski razvijene, tako i zemlje u razvoju, a početkom 90-tih godina i bivše socijalističke zemlje ištočne Evrope i Sovjetski savez. Svojinsko prestrukturiranje je samo deo šireg programa prestrukturiranja privrede u najvećem broju ištočno-evropskih zemalja i bivšeg Sovjektskog saveza, uključujući i Jugoslaviju, iako mnogi smatraju da je upravo svojinsko prestrukturiranje njegov najznačajniji deo. U suštini, cilj je uvođenje tržišnog sistema zasnovanog na privatnom vlasništvu i konkurentnom tržištu.

6.4. Ekonomske funkcije javnih rashoda

6.4.1. Funkcija finansiranja privrednog razvoja

Savremena teorija privrednog razvoja pridaje veliki značaj javnim rashodima, jer javne finansije u celini predstavljaju veoma značajni faktor u privrednom razvoju. Pošto su javne finansije integralni deo privrednog sistema svake nacionalne privrede, one utiču na materijalne činioce u procesu privređivanja na različite načine. Zadatak je privrednog sistema u privrednom razvoju da podstiče preko svojih institucija optimalne odnose između faktora proizvodnje, shodno prioritetnim ciljevima privrednog razvoja.

150

U zemljama u razvoju, država putem javnih rashoda, angažuje potreban kvantum akumulacije za finansiranje privrednog razvoja, za ekonomske i socijalne infrastrukture, za poboljšanje uslova privređivanja, za promenu privredne strukture, za podsticanje izvozne orijentacije industrije i poljoprivrede, i td. Danas je odlučujuća aktivna ekonomska uloga države i javnog sektora u strukturi i obimu privrednih investicija, u raspodeli nacionalnog dohotka, u raspodeli i alokaciji akumulacije, u regionalnom razmeštaju i razvoju proizvodnih snaga. Razloge ovome treba tražiti u neophodnosti razvoja određenih industrijskih grana za koje nije zainteresovan privatni kapital, u potrebi stimulisanja razvoja domaće nauke i tehnologije, u potrebi ravnomernijeg regionalnog i subregionalnog razvoja, u neophodnosti gradnje krupnih objekata ekonomske infrastrukture. Zato država pruža fiskalne koncesije pri uvozu stranog kapitala, obezbeđuje sredstva za finansiranje javnih investicija i pokriće transfernih rashoda sa ekonomskim motivima. U tom smislu se u praksi većine zemalja u razvoju tzv. administrativni budžet pretvorio u budžet za finansiranje razvoja (“development budget”). Tako javni rashodi neproduktivne javne potrošnje ustupaju mesto investicionim javnim rashodima, koji neposredno ili posredno utiču na brži privredni razvoj.

Zbog nedovoljnog kvantuma domaće akumulacije i nedovoljnog priliva stranog kapitala, eksplicitno se nameće deficitamo budžetsko finansiranje monetarnom ekspanzijom u zemljama u razvoju, što ima za posledicu porast cena, odnosno inflatorne tendencije.

6.4.2. Funkcija redistribučije nacionalnog dohotka

Po shvatanju teorije ekonomskog liberalizma odnosi ponude i tražnje su prirodni odnosi. Ekonomski odnosi između pojedinaca, privrednih grana, oblasti i geografskih regiona, predstavljaju ispoljavanje postojećih prirodnih odnosa. Preraspodela nacionalnog dohotka preko javnih finansija između privrednih grana i oblasti, kao i između pojedinaca i socijalnih grupacija, kvarila bi ove odnose, kako u pogledu raspodele akumulacije, tako i u pogledu strukture troškova proizvodnje. Zato je ova teorija bila protiv svih vidova transfera sa ekonomskim i socijalnim namenama preko javnih finansija, kao instituta za preraspodelu nacionalnog dohotka.

151

Nasuprot ovoj, teorija savremene građanske ekonomije javlja se u uslovima zaostrenih protivurečnosti između rada i kapitala. Filozofija državnog intervencionizma takođe brani raspodelu nacionalnog dohotka na osnovama privatne svojine, ali je ne apsolutizira. Ona dopušta i preraspodelu nacionalnog dohotka koja je van osnova privatne svojine i tržišnih osnova. U ekonomskoj i socijalnoj politici mandatar za preraspodelu velikog dela nacionalnog dohotka jeste država, koja to vrši preko instrumenata javnih finansija.

U socialističkoj teoriji raspodela nacionalnog dohotka postavljena je na principu nagrade prema radu, pri društvenoj svojini nad sredstvima za proizvodnju, sa određenom korekturom u preraspodeli nacionalnog dohotka. U privrednom sistemu i ekonomskoj politici pojedinih socijalističkih država centralizovanog planskog modela, redistributivne funkcije između privrednih grana i oblasti, dobijaju vrlo značajno mesto u društvenoj reprodukciji, i to kako u materijalnoj proizvodnji, tako i u društvenoj nadgradnji. Zato su javne finansije u ovim zemljama preraspodeljivale i preko dve trećine nacionalnog dohotka.

Preraspodela nacionalnog dohotka u savremenim državama vrši se pod dejstvom niza faktora, što je čini vrlo složenom problematikom. Javne finansije vrše funkciju preraspodele jednog dela nacionalnog dohotka u suštini preko svog poreskog mehanizma i preko određenih javnih rashoda - transfera. Poreski mehanizam javnih finansija vrši funkciju preraspodele jednog dela nacionalnog dohotka pomoću poreske progresije, koja mora biti tako organizovana, da ne bi izazvala negativne ekonomske efekte na produktivnost rada i na štednju, odnosno akumulaciju. Preraspodela jednog dela nacionalnog dohotka preko javnih rashoda vrši se u korist privrednih preduzeća, privrednih grana, privrednih oblasti i pojedinih regiona. Ovakvi javni rashodi nazivaju se transferi sa ekonomskim namenama, a osnovni motiv za njihovu upotrebu je ostvarenje određenih ci1jeva ekonomske po1itike. Međutim, kada javni rashodi vrše preraspode1u jednog de1a nacionalnog dohotka u korist pojedinaca ili određenih društvenih slojeva i grupa, tada su u osnovi prisutni socijalni motivi, pa takve javne rashode nazivamo transferima sa socijalnim namenama.

152

6.4.3. Funkcija stabilizacije

Shvatanja o automatskoj i spontanoj stabilizaciji privrede (lesser fair lessser passer) napuštena su u građanskoj ekonomiji sa pojavom ekonomske krize.Na postulatima novih shvatanja koja su negacija teorije o spontanom ekonomskom razvoju, u građanskoj ekonomiji 30-tih godina ovoga veka pojav1juje se teorija o stabilizacionim funkcijama javnih finansija u kapitalističkoj privredi i koncepcija stabilizacione politike javnih finansija. Po ovoj koncepciji, osnovna karakteristika kapita1ističke privrede je njeno ciklično kretanje. Naime, u okviru jednog ekonomskog ciklusa smanjuju se faze krize sa fazom prosperiteta. Faza krize karakteriše se opadanjem proizvodnje, zaposlenosti i investicija, sto je najbo1ja potvrda da je došlo do opadanja ukupne tražnje kako bi se ona usk1adi1a sa ponudom i time došlo do uravnoteženja u naciona1noj ekonomiji. Javne finansije, kao deo privrednog sistema, imaju posebnu moć zbog svojih specifičnih osobina u obrazovanju i trošenju finansijskih sredstava. Njihova stabilizaciona funkcija treba da se izražava kroz napore za povećanje globalne tražnje u fazi krize, a to će se postići povećanjem javnih rashoda.

Kao sto vidimo, stabilizaciona funkcija javnih finansija u savremenoj građanskoj ekonomskoj teoriji pojavila se najpre u anticikličnom okviru, sa ciljem suprotštavljanja deflatomim pojavama u privredi. Međutim, danas, koncept stabilizacionih funkcija javnih finansija proširen je i na pojavu inflatorne neravnoteže u naciona1noj privredi. Naime, stabilizaciona funkcija javnih rashoda u nacionalnoj privredi koja se nalazi u stanju inflatorne neravnoteže sastoja1a bi se u smanjenju globa1ne tražnje. To će se postići smanjenjem javnih rashoda, odnosno ukoliko javni rashodi budu manji od javnih prihoda, a taj višak prihoda nad rashodima bio imobilisan sve dok traje inflatoma neravnoteža u naciona1noj privredi.

6.5. Transferi u javnim finansijama

Transferi predstavljaju mehanizam preko koga se ispoljava teorija "aktivnih" javnih rashoda. Suština transfera preko javnih finansija sastoji se u njihovoj mogućnosti da vrše preraspodelu jednog dela nacionalnog

153

dohotka u društvenoj reprodukciji, čime se ostvaruju mnogi ciljevi i zadaci ekonomske politike, kao i socija1ne politike. Transfer kao termin ima višestruku upotrebu i značenje. Preko prihodnog mehanizma javnih finansija zahvata se jedan deo nacionalnog dohotka, da bi se preko rashodnog mehanizma preneo, odnosno tranferisao u korist određenih privrednih oblasti i grana, ili određenih oblika društvene nadgradnje, ili u korist određenih socijalnih grupa i pojedinca, ili u korist inostranstva. Prema tome, transferi znače prenos novčanih sredstava iz sfere javnih finansija u sferu privrede. Oni su postali veoma značajan elemenat finansijske politike, zbog svoje dinamičnosti i dejštava koja mogu da proizvedu. Transferi danas predstavljaju jednu složenu pojavu, naročito sa gledišta ciljeva i zadataka koji se žele njima postići. Zato finansijska nauka, radi lakšeg proučavanja, transfere grupiše po određenim kriterijima u određene grupe ili vrste. U tom smislu imamo tri vrste transfera:

1. Kamata na javni dug

2. Transferi sa socijalnim namenama

3. Transferi sa ekonomskim namenama

6.5.1. Kamata na javni dug

Jedan od najstarijih oblika transfera preko javnih finansija predstavlja kamata na javni dug. Ovaj tranfer proizvodi različite finansijske i ekonomske efekte, jer može da znači oticanje jednog dela nacionalne akumulacije, ako je u pitanju kamata na inostrani javni dug. Finansijski može da predstavlja povećanje poreskog opterećenja, kako bi se javni zajam mogao vratiti. Ovaj tranfer imao je različit značaj u javnim finansijama pojedinih država. U periodu između dva svetska rata on je imao tendenciju stalnog porasta, zbog povećanja javnog zaduživanja u mnogim zemljama iz vojnih i ekonomskih razloga. Drugi svetski rat i prve posleratne godine doneIe su velike promene u pogledu značaja ovoga transfera u javnim finansijama kod većine zapadnoevropskih zemalja.Danasnji visoki, hronični i strukturalni budžetski deficiti u zemljama u razvoju i industrijski razvijenim zemljama, usled smanjenja fiskalnih prihoda i povećanja javnih rashoda, doveli su do porasta javnih dugova sa rastućim teretom kamatnih troškova zaduženja države. Zato inostrani

154

dugovi neminovno imaju za posledicu transfer domaće akumulacije u korist inostranih poverioca, dok domaći dugovi dovode do povećanja poreza budućih generacija poreskih obveznika za iznos kamate. U celini posmatrano, kamate na javni dug, kao tranferni rashod, beleže porast opterećenja tekućih i budućih budžeta.

6.5.2. Transferi sa socijalnom namenom

Ova grupa transfera je vrlo složena i obuhvata tranfere za socijalno osiguranje, zdravstveno osiguranje, osiguranje u slučaju nezaposlenosti, invalidnine i sl. Prema podacima OUN za Evropu u finansijskoj strukturi zapadnoevrospkih zemalja ovaj transfer ima vodeću ulogu, jer preko 50% ukupnih transfera čini ovaj transfer. Transferi sa socijalnim namenama predstavljaju relativno nov elemenat u strukturi javnih rashoda, jer ih nije poznavala liberalna epoha. U industriski razvijenim zemljama socijalni transferi isplaćuju se iz budžeta i fondova socijalnog osiguranja.

6.5.3. Transferi sa ekonomskim ciljem

Ovi transferi danas su prisutni u javnim finansijama mnogih savremenih država, i predstavljaju deo finansijske politike kojoj je prevashodni zadatak ostvarivanje određenih ciljeva ekonomske politike. Transferi sa ekonomskim namenama pojavili su se u finansijskim politkama početkom ovoga veka, a njihovo bujanje naročito je ispoljeno tokom Prvog svetskog rata, za vreme Velike svetske ekonomske krize tridesetih godina, za vreme Drugog svetskog rata, a naročito u vreme ekonomskih recesija poslednjih decenija XX veka. Strukturu ekonomskih transfera, odnosno transfernih rashoda sa ekonomskim namenama, čine donacije, subvencije, premije, regresi, kompenzacije, izvozni primovi i sl. Subvencioniranje cena, regresiranje poljoprivrede, premiranje izvoza, dotiranje geografskog razmeštaja proizvodnih snaga, subvencioniranje saobraćaja i pojedinih industrijskih grana i dr. jesu izrazi intervencionističke ekonomske politike savremene države u industrijski razvijenim zemljama i zemljama u razvoju. Sredinom 1990. godine Komisija Evropske ekonomske zajednice objavila je izveštaj o subvencijama privredi iz sredstava javnih fondova. Iz budžeta deset zemalja EEZ u periodu 1986-1990. godine isplaćeno je na ime subvencija prosečno godišnje 96,4 milijarde ekija (ECU). Po veličini isplaćenih subvencija prvo mesto zauzela je Italija, a zatim dolaze

155

Nemačka, Francuska i V. Britanija. Najviše subvencija dodeljeno je poljoprivredi, industriji čelika i uglja, brodogradnji i železnicama.

U Jugoslaviji ne postoji koncepski izgrađena efikasna politika subvencija, jer su ekonomski transferi drastično smanjeni i izbačeni iz budžeta DPZ jos 1965. godine. Zato naša ekonomska politika već dugi niz godina nema pouzdan instrument za regulisanje ekonomskih tokova i poremećaja. Tek poslednjih par godina čine se određeni napori da se u državnom budžetu obezbede sredstva za subvencije u poljoprivredi, pa se u tom smislu predlaže i uvođenje "agrarnog budžeta", kako bi se zaštitio ekonomski položaj poljoprivredne proizvodnje. Poljoprivreda danas predstavlja privrednu oblast u kojoj niz država sprovodi agrarnu politiku služeći se subvencijama koje obezbeđuje država u svom budžetu. Ekonomske subvencije u poljoprivredi ugrađene su u finansijske politike velikog broja savremenih država. Razlog tome je što poljoprivreda i njena produktivnost zaostaju u nizu zemalja iza razvoja industrije. Drugi značajan razlog je što je sama priroda poljoprivredne proizvodnje takva da zavisi od niza prirodnih okolnosti.Zato država treba iz sredstava javnih finansija da subvencionira cene raznih poljoprivrednih proizvoda, da odobrava regrese prilikom kupovine veštačkih đubriva, premije za proizvodnju nekih žitarica, mleka, mesa i td. Subvencije se isto tako mogu odobravati u cilju geografskog razmeštaja industrije, zatim u korist saobraćaja, naročito kada se radi o železničkom saobraćaju. Kompenzacije su poslednjih godina bile najvažniji oblik intervenčije u privredi. Premijama se vrši stimulacija određene proizvodnje, podstiče izvoz, a izvoznik dobije određenu nadoknadu za realizovane prodaje na inostranom tržištu.

6.6. Uzroci porasta javnih rashoda u svetu i njihova granica

Brojni pokazatelji nedvosmisleno pokazuju da u svetu postoji tendencija stalnog porasta javnih rashoda. Na dinamiku stalnog rasta javnih rashoda deluju mnogi činioci. Pre svega, ligično je da sa porastom nacionalnog dohotka jedne zemlje rastu i javni rashodi. Postoji i apsolutni i relativni porast javnih rashoda. Zato se postavlja pitanje: koji su uzroci stalnom porastu javnih rashoda u svim savremenim državama? Na ovo pitanje pokušao je jos krajem prošloga veka da odgovori nemački pisac Adolf

156

Wagner u trećem izdanju svoje knjige "Nauka o finansijama".68 Po njemu, tendencija ka stalnom rastu javnih rashoda prizilazi iz socijalnog progresa, jer on se stalno razvija, a samim tim rastu i javni rashodi. Pristalice i sledbenici njegovog učenja nazvali su ovu njegovu tezu "Vagnerov zakon o stalnom rastu javnih rashoda".

U savremenoj finansijskoj literaturi postoji veliki broj pisaca koji su se bavili pitanjem uzroka koji izazivaju stalni rast javnih rashoda. Ako bi smo pokušali da na osnovu svih tih brojnih istraživanja sačinimo neku sintezu, onda mislimo da postoje nekoliko osnovnih uzroka koji izazivaju stalni rast javnih rashoda:

1. Vojno politički uzrok. Većina savremenih pisaca smatra da je ovaj uzrok jedan od osnovnih uzroka koji izazivaju porast javnih rashoda. Tako se navodi da je građanski rat koštao američku naciju 19 milijardi dolara, I svetski rat oko 60 milijardi, a II svetski rat oko 450 milijardi dolara. Današnji izdaci za naoružanje su znatno veći, jer stalno usavršavanje ratne tehnike neminovno dovodi do porasta vojnih rashoda.2. Državna intervencija u oblasti privrede je danas opšta društvena pojava. Tokom poslednjih nekoliko decenija iskristalisala su se shvatanja po kojima država treba da ima značajne prerogative na domenu cena, zaposlenosti, investicija, platnog bilansa, životnog standarda i privrednog rasta u celini. U mnogim industrijski razvijenim zemljama država je dobila znatna ekonomska ovlašćenja u regulisanju ekonomskih tokova. Povećan je broj ekonomskih funkcija države, za šta su potrebna i odgovarajuća finansijska sredstva, a to znači povećanje javnih rashoda.

3. Socijalni uzrok. On je rezultat ukupnih društvenih promena i socijalnog progresa, koji zahteva da država preuzme na sebe brigu o socijalnom osiguranju i zdravstvenoj zaštiti stanovništva. Rezultat toga je pojava obimnih transfera u strukturama javnih rashoda sa socijalnim namenama. To je pojava tzv. socijalizačije u slučaju starosti, iznemoglosti, niskih porodičnih zarada i elementarnih nepogoda, dok posebno mesto danas zauzima novčana pomoć u slučaju nezaposlenosti.

4. Obrazovni uzrok. Odgovornost države na domenu obrazovanja i vaspitanja postao je značajan uzrok porastu javnih rashoda. Mnoge savremene države obavezno obezbeđuju građanima besplatno osnovno

68 Adolf Wagner, Finanzwissenschaft, III izdanje, Laipcig, 1883.

157

obrazovanje. Nije mali broj država koje obezbeđuju stanovništvu besplatno srednje obrazovanje, a neke i više i visoko obrazovanje. Tako je došlo do porasta javnih rashoda za školstvo u velikom broju država.

5. Izgradnja objekata infrastrukture. Stalni razvoj gradova zahteva izgradnju komunalne infrastrukture, kao što je izgradnja ulica i trgova, vodovodne i kanalizacione mreže, gradskog saobraćaja, toplana za zagrevanje stanova, škola, zdravstvenih ustanova, kultumih institucija itd. Razvoj drumskog i automobilskog saobraćaja nametnuo je potrebu izgradnje auto puteva, koja zahteva angazovanje velikih finansijskih sredstava.

U finansijskoj teoriji postoje različita mišljenja o limitu ili granici rasta javnih rashoda. Jedno objašnjenje daje klasična, a drugo savremena građanska finansijska teorija.

Klasična teorija je tvrdila da mora postojati jedan globalni limit za visinu javnih rashoda, čije prekoračenje dovodi u opasnost razvitak celokupne nacionalne privrede, pa shodno tome, i čitave društvene zajednice. Međutim, kada je trebalo učiniti praktičan predlog i konkretno označiti šta treba da predstavlja limit za visinu javnih rashoda, ova teorija nikada nije bila precizna, tako da je njen stav ostao samo u granicama neodređenih teorijskih zahteva.Savremena građanska finansijska teorija kritikuje stav klasičara i zamera joj individulaističko tumačenje javnih rashoda. U tom smislu ona postavlja pitanje: da li individualno fiskalno opterećenje u isto vreme znači i kolektivno opterećenje? Savremena teorija smatra da javni rashodi ne predstavljaju uvek i javni teret, pa zbog toga ne možemo govoriti globalnom limitu javnih rashoda. O limitu javnih rashoda treba i može se govoriti samo u slučaju kada se razmatra njihova struktura, tako da neke vrste javnih rashoda možemo izjednačiti sa javnim teretom, dok druge vrste to nisu. Zato za savremenu teoriju mnogo je važniji problem efikasne raspodele i racionalne alokacije javnih rashoda, kao i ekonomsko-socijalni efekti javnih rashoda, koje izazivaju transferni budžetski rashodi. Pisci savremene finansijske teorije jedino su se zalagali za limitiranje čistih administrativnih rashoda države i neproduktivnih transfernih javnih rashoda. Ova teorija ukazuje i na potrebu vođenja računa o konkretnim transfernim rashodima sa ekonomskom namenom i stanju konjukture u nacionalnoj privredi. Javni rashodi korisni u jednoj fazi ciklusa ne moraju biti takvi u drugoj fazi. U

158

fazi kada globalna tražnja opada i kada se njen pad može zaustaviti putem javnih rashoda, limit za javne rashode treba da leži u trendu opšte globalne tražnje. Ako u trendu opšte globalne tražnje dođe do prekoračenja zbog inflatornih dejstava koje izazivaju javni rashodi, onda se njihov porast ne ispoljava kao koristan i poželjan, već kao štetan.

6.7. Teorija pokrića javnih rashoda

Teorija pokrića u finansijskoj nauci pojavila se sa ciljem da se objasni način na koji se pokrivaju javni rashodi. Klasična građanska finansijska teorija postavila je opšte pravilo da se redovni rashodi imaju pokrivati iz redovnih prihoda, a samo vanredni rashodi mogu se pokrivati vanrednim prihodima. U tom smislu ova teorija postavila je sledeće zahteve:

a) redovni rashodi, kao što su plate administrativnog osoblja, materijalni rashodi koji su vezani za njihovu delatnost, treba da se pokrivaju redovnim budžetskim prihodima, kao što su porezi, takse, prihodi državnih organa i sl.

b) što se tiče vanrednih rashoda, ova teorija ih deli na prave vanredne rashode i neprave vanredne rashode. U prve ubraja nadoknade za ublažavanje posledica elementarnih nepogoda, kao što su suše, poplave, zemljotresi i dr. Ove rashode treba podmirivati iz redovnih prihoda. Što se tiče nepravih vanrednih rashoda, za njihovo pokriće treba da služe zajmovi kao vanredni prihodi. To treba da budu objekti saobraćajne infrastrukture.

Savremena građanska finansijska teorija kritikuje stav klasičara kao krut i nepodesan, čije bi dosledno sprovođenje zaoštrilo ekonomske krize sa svim svojim negativnim posledicama na ekonomskom i socijalnom planu. Ova teorija pokrića dozvoljava upotrebu i državnih zajmova za pokriće tekućih javnih rashoda, ali pod određenim uslovima. U doba ekonomske krize, kada zaposlenost opada, a sa njom i nacionalni dohodak, treba pristupiti javnim zajmovima, pošto u takvoj situaciji prihodi od poreza opadaju, a preko uvećanih javnih rashoda podstiče se i privredna aktivnost. Savremena teorija dopušta čak i upotrebu nove emisije novca za pokriće budžetskih rashoda, sve u zavisnosti od stanja u privrednom ciklusu. Naime, u periodu ekonomske krize država može

159

koristiti novu emisiju novca (deficitarno budžetsko finansiranje) za povećanje platežno sposobne tražnje.

6.8. Inflatorna i antiinflatorna dejstva javnih rashoda

Pored novčanih odnosa koji postoje na relaciji država s jedne strane i privredna preduzeća i građani s druge strane, pastoje i drugi navčani odnosi. Tako u svakoj nacionalnoj privredi egzistiraju i novčani odnosi između monetarno kreditnih ustanova s jedne strane, i privrednih preduzeća, građana, teritorijalno političkih zajednica, s druge strane. Monetarno-kreditne institucije snabdevaju privredu likvidnim sredstvima, dok se novčana akumulacija u najvećem delu sakuplja i usmerava preko kreditnih ustanova. Na taj način monetarno-kreditne institucije čine sistem koji ima neposredno dejstvo na kretanje novčane mase, a samim tim, i uticaj na nivo cena i veličinu ostalih ekonomskih kategorija. Kako će se kretati novčana masa u dobroj meri zavisi od monetarno-kreditne politike.Međutim, i finansijska politika ostvaruje svoje ciljeve raspodelom i preraspodelom novčanih dohodaka i akumulacije. Na taj način ,svaka finansijska politika u toku jednog vremenskog perioda, posredno ili neposredno, utiče na monetarni volumen u pravcu preraspodele, ili u pravcu sužavanja ili proširavanja.

Problematika inflacije dobila je u savremenoj ekonomskoj teoriji veoma zapaženo mesto. Većina savremenih pisaca uglavnom se saglašava da je inflacija vema složen i više uzročni fenomen. Postoji čitav niz činilaca koji izazivaju inflaciju,a za potrebe našeg izlaganja apstrahovaćemo ostale činioce i zadržaćemo našu pažnju na javne rashode, odnosno, pod kojim uslovima oni mogu biti uzročnici inflatornih procesa. Prva predpostavka naše analize je da se nacionalna privreda nalazi u stanju ekonomske ravnoteže, odnosno da jeΔT=ΔR, što znači da je ukupna tražnja (ΔT) jednaka ili približno jednaka ukupnoj ponudi (ΔP). Druga predpostavka je da su javni rashodi veći od ukupne mase redovnih javnih prihoda. Ovaj višak rashoda nad prihodima može biti ostvaren na više načina: centralna banka može odobriti državi kredit iz primarne emisije novca; poslovne banke mogu odobriti državi kredit iz fondova štednje stanovništva; država može dobiti zajam od inostranstva, itd. Ukoliko država dobije zajam od inostranstva onda će ona imati robno pokriće za

160

višak učinjenih rashoda, tako da to neće u toj godini izazvati nikakve inflatorne tendencije. Ukoliko država dobije zajam od domaćih poslovnih banaka iz štednje stanovništva, to takođe neće izazvati inflatorne poremećaje u datoj vremenskoj jedinici, jer su to novčana sredstva za koja postoji robno pokriće. Ukoliko država dobije zajam iz primarne emisije novca, povećanje novčane mase bez odgovarajućeg robnog pokrića, što će izazvati inflatorne pritiske. Veći ukupni javni rashodi u odnosu na ukupne javne prihode u suštini su potencijalni izazivaći inflatornih nemira.

U savremenim uslovima borba protiv inflacije predstavlja značajnu oblast teorijskih i empirijskih analiza, i traženja rešenja za politiku koja bi se mogla primeniti u antiinflacione svrhe. Ovde nas interesuje kako se javni rashodi mogu koristiti u borbi protiv inflatornih tendencija, odnosno kakva su antiinflatorna dejstva javnih rashoda. Predpostavimo da se u jednoj nacionalnoj privredi pojavi ekonomska neravnoteža, koja se manifestuje većom ukupnom tražnjom (ΔT) od ukupne ponude roba i usluga (ΔP), što znači da postoje inflatorne tendencije. Da bi javni rashodi bili u stanju da proizvode antiinflaciona dejstva u nacionalnoj privredi, potrebno je da oni budu niži od redovnih javnih prihoda. Ovaj višak "hoda nad rashodima, tzv. budžetski višak, mora se imobilisati, ili kako se u praksi to kaže zamrznuti, kako bi se smanjila globalna tražnja, a time i inflatorni pritisci.

6.9. Deflatorna i antideflatorna dejstva javnih rashoda

Sada ćemo razmotriti kako javni rashodi mogu proizvoditi deflatorna i antideflatorna dejstva. Deflacija se javlja u jednoj zemlji kao rezultat delovanja jednog niza ekonomskih i vanekonomskih činilaca. Postavlja se pitanje da li javni rashodi mogu biti izazivači deflatornih procesa u jednoj nacionalnoj privredi. I ovde ćemo poći od predpostavki da se nacionalna privreda nalazi u stanju ravnoteže, odnosno, da je ukupna tražnja (ΔT) jednaka ili približno jednaka ukpnoj ponudi roba i usluga (ΔP). U ovakvoj situaciji moguće je da ukupni javni "prhodi budu veći od ukupnih javnih rashoda, pa ukoliko se ovaj višak prihoda nad rashodima imobiliše, odnosno ne troši, onda može doći do deflatornih tendencija, odnsno da ΔT< ΔP.

161

Javni rashodi mogu proizvoditi i antideflatorna dejstva, ukoliko se privreda nalazi u deflatornom stanju (ΔT< ΔP), onda se javnim rashodima može uticati u antideflatornom pravcu, ukoliko su oni veći od ukupnih javnih prihoda. To je moguće ukoliko se država zaduži kod centralne banke, tako da javni rashodi budu veći od ukupnih javnih prihoda.

6.10. Elastičnost i osetljivost javnih rashoda

Pod pojmom elastičnosti javnih rashoda podrazumevamo odnos rasta javnih rashoda prema istovremenom rastu bruto društvenog proizvoda ili nacionalnog dohotka. Numerička vrednost elastičnosti javnih rashoda treba da označava tražnju za javnim funkcijama koje finansiraju javni rashodi. Ona može biti veća od jedinice, ravna jedinici i manja od jedinice. Ukoliko je numerička vrednost elastičnosti javnih rashoda veća od jedinice, to onda znači da je tražnja za javnim funkcijama veća nego što je to rast bruto društvenog proizvođaća ili nacionalnog dohotka. U slučaju da je numerička vrednost elastičnosti javnih rashoda ravna jedinici, onda to znači da je rast tražnje za javnim sluzbama u istoj srazmeri sa rastom društvenog bruto proizvoda ili nacionalnog dohotka. Manja numerička vrednost znači da je tražnja za javnim funkcijama manja od rasa bruto društvenog proizvoda ili nacionalnog dohotka. Elastičnost i osetljivost javnih rashoda može se posmatrati u jednoj vremenskoj jedinici, odnosno u užim ili širim vremenskim periodima. Najčešće se u praksi posmatranje elastičnosti javnih rashoda vrši u dužem vremenskom periodu, kako bi se sagledale izvesne tendencije u njihovom kretanju.

Najpre se postavlja metodološki zadatak da se utvrde činioci koji deluju na elastičnost i osetljivost javnih rashoda po određenim kriterijumima. U tom smislu brojne činioce koji utiču na osetljivost i elastičnost javnih rashoda svrstavamo u dve grupe: prva grupa činioca je autonomne prirode, pošto se njihov epicentar nalazi u odlukama odgovarajućih organa države, dok druga grupa činioca nalazi se u ekonomskim kretanjima koje izazivaju konjukturne promene, odnosno ciklična kretanja.

Osetljivost javnih rashoda može se posmatrati u više projekcija, a za naše

162

potrebe zadržaćemo se na dvema: 1. projekcija globalne osetljivosti i elastičnosti javnih rashoda, i 2. projekcija strukturalne elastičnosti i osetljivosti javnih rashoda.

U savremenim kapitlističkim zemljama osnovnu osetljivost javnih rashoda čine ciklična kretanja, kao izazivači ekonomske prirode. Finansijska teorija i politika kapitalističkih država zahtevaju od javnih finansija da manifestuju adaptabilna svojstva shodno cikličnim kretanjima kapitalističke privrede. Osetljivost i elastičnost javnih rashoda ne treba da bude simetrična sa dinamikom opšte tražnje. Naprotiv, ova teorija zahteva da javni rashodi manifestuju asimetričnost u svojoj osetljivosti u odnosu na ciklična kretanja kapitalističke privrede. To praktično znači da u slučaju depresije, koja se ispoljava sa opadanjem tražnje, da se javni rashodi povećavaju i da svojim povećanim iznosom kompenziraju pad do kojeg je došlo u opstoj tražnji. Jedan broj javnih rashoda sa socijalnim namenama poseduje vrlo sličnu osetljivost u okvirima cikličnog kretanja kapitalističke privrede (pomoć u slučaju nezaposlenosti).

Strukturalna osetljivost javnih rashoda znači da sve vrste javnih rashoda ne poseduju isti koeficijent osetljivosti u svim fazama ekonomskog ciklusa. Izvesni javni rashodi imaju malu, neznatnu osetljivost u odnosu na privredna kretanja, kao što je slučaj sa rashodima državne administracije. Međutim, javni rashodi čije su namene ekonomsko-socijalne prirode, pokazuju znatan stepen osetljivosti. Tipičan primer su ekonomske subvencije, čiji je cilj da se u doba depresije zaustavi pad cena niza proizvoda, i da se poveća kupovna moć građana. U ovu grupu javnih rashoda spadaju i javni rashodi za tzv. javne radove, preko kojih država vrši direktno investiranje i uključivanje u proizvodni proces, a isto tako neposredno se angažuje nezaposlena radna snaga. Ovi javni rashodi upotrebljavaju se u fazi ekonomske krize.

U periodu prosperiteta osetljivost javnih rashoda sa intervencističkim namenama treba da se ispoljava u njihovom smanjenju, jer u privredi tražnja dostiže visok nivo, pa bi povećanje javnih rashoda proizvelo negativne efekte.

U finansijskom sistemu jedne zemlje mogu se pojaviti deformacije koje izazivaju pojedini subjekti tog sistema. Ako bi, na primer, centralna banka emitovala prevelike kredite, odnosno, vodila ekspanzivnu

163

kreditno-monetarnu politiku, onda bi sigurno izazvala inflatorne tendencije u privredi. U takvoj situaciji osetljivost javnih rashoda na inflatorna kretanja ispoljavala bi se u globalu u njihovoj sporosti adaptacije, imajući u vidu složenost procedure oko njihovog odobravanja. U strukturnom pogledu ova osetljivost bi se ispoljila u realnom stagniranju ili opadanju javnih rashoda, naročito za prosvetu, zdravstvo, kulturu i socijalno staranje. Na osetljivost i elastičnost javnih rashoda utiču i drugi činioci, kao što su politički, spoljnopolitički, istorijski i drugi neekonomski faktori.

7. BUDŽET KAO INSTRUMENT JAVNIH FINANSIJA

7.1. Pojam i funkcije budžeta

U predhodnim izlaganjima videli smo da javni rashodi učestvuju u raspodeli nacionalnog dohotka u viokom procentu - najmanje 30%, a u nekim državama i preko 50%. Osnovni instrument finansiranja javnih rashoda u svim savremenim državama je budžet, a u nekim zemljama i jedini. U budžetskoj teoriji postoje brojne definicije budžeta, jer se radi o kompleksnoj finansijskoj instituciji, pomoću koje država ostvaruje mnoge ekonomske, finansijske, političke i socijalne ciljeve. Klasično shvatanje budžeta zasniva se na tvrđenju da je budžet akt kojim se predviđaju i odobravaju, unapred i za određeni period vremena, prihodi i rashodi države, akt koji sadrži i cifarski pregled njene upravne, ekonomske i društvene aktivnosti.69 Kod nas je, između dva svetska rata, M Todorovic definisao budžet kao "sistematski i cifrano izražen pregled državnih prihoda i rashoda koji obeležava cilj i odnos državnih potreba, i ima da posluži kao obavezni privredni plan za državno gazdinstvo u jednom budžetskom periodu".70 Poznati francuski pisac profesor Duverger definiše budžet kao godišnji finansijski program koji pretstavlja skup državnih prihoda i rashoda utvrđenih unapred, po pravilu godišnje, na detaljan način , koji ima obavezan karakter.

Na osnovu ovih definicija koje su dali klasičari i pisci savremene građanske ekonomske teorije mogu se izvući neke njegove opšte karakteristike, i to: budžet je brojčano upoređenje javnih rashoda i

69 Matejić, M., Finansije, Beograd, 1978., str.125.70 Todorović, M., Nauka o finansijama, knjiga II, Beograd, 1932. str. 11.

164

prihoda; budžet je orijentacija za budući period i ima planski karakter; budžet mora biti sistematski raščlanjen; budžet mora biti pregledan, budžet mora biti uravnotežen, a prihodi i rashodi moraju se podudarati; budžet je brojčano izražen program vlade (zemlje) i izraz mera za rešavanje državnih zadataka u političkoj, privrednoj i socijalnoj oblasti.71

Inače, sam termin "budžet" prvi put je upotrebljen u francuskom zakonodavstvu 1806. godine da bi se njime označio državni budžet. Sama reč budžet, čiji je koren "bouge" i "bougette", francuskog je porekla, i označavala je kožnu torbu. Ova reč prodrla je u finansijsku praksu Engleske pošto je dobila svoje prenosno značenje. Do toga je došlo tako što je ministar finansija, prilikom podnošenja zahteva parlamentu za odobravanje sredstava, otvarao kožnu torbu (budget) u kojoj je nosio taj zahtev i iz nje ga vadio, da bi ga pročitao pred parlamentom. Taj akt nazvan je "otvaranjem buxeta" (open the budget), i tako je reč budžet prihvačena u finasijskoj praksi skoro svih država. Budžet u približnom obliku i obimu u kome se danas nalazi, iako nešto izmenjenom s obzirom na funkcije države, nastao je posle pobede buržoaske revolucije. Pre toga bilo je pokušaja njegovog uspostavljanja u Francuskoj i Engleskoj, ali takvi pokušaji su samo utrli put pravom državnom budžetu.

Kako je budžet kompleksan dokument normalno je da ima brojne funkcije. Funkcije budžeta su vezane za ciljeve koje država želi i planira da ostvari kroz jednogodišnje delovanje budžeta. Smatra se da su osnovne funkcije budžeta sledeće:

- Politička funkcija budžeta ogleda se u načinu na koji se budžet donosi i njegovom uticaju na sve sfere života, rada i razvoja zemlje;- Planska funkcija budžeta sadržana je u samoj prirodi budžeta, jer budžet predstavlja plan koji se zasniva i na elementima drugih planskih dokumenata;

- Pravna funkcija budžeta proističe iz same definicije budžeta kao pravnog akta. Kako se budžet donosi u vidu zakona, to on proizvodi određene pravne posledice, tj. prava i obaveze;

71 Hedlkamp G., Lehrbuch der Finanzwissenschaft, Berlin, 1968. str. 36.

165

- Ekonomska funkcija budžeta je posebno značajna. Ona proizilazi iz instrumenata koje država koristi za ostvarivanje ekonomskih ciljeva preko prihodnog i rashodnog mehanizma. Ekonomske funkcije i efekti budžeta dolaze do izrazaja kroz dejstvo na alokaciju resursa, kroz redistributivnu i stabilizacionu funkciju budžeta72;

- Finansijska funkcija budžeta posledica je usklađivanja obima rashoda i obima prihoda. Ova funkcija se ostvaruje stalnim traženjem ravnoteže između prihoda i rashoda;

- Kontrolna funkcija budžeta ogleda se u kontroli predstavničkog tela nad izvršnom vlašću u fazi izvršenja budžeta. Kako je budžet u neku ruku politički program vlade, preko budžeta parlament može da ostvari usmeravanje i kontrolu rada državne uprave.

7.2. Finansijska i ekonomska obeležja budžeta

Svaka savremena država, radi izvršavanja ustavom i zakonima utvrđenih zadataka i funkcija, mora raspolagati određenim finansijskim sredstvima, sto znači, mora imati redovne i trajne izvore prihoda kojima će finansirati obavljanje tih zadataka. Da bi se finansiranje ovih zadataka vršilo organizovano i planski, moraju se utvrditi potrebe koje treba podmiriti, i finansijska sredstva kojima će se one podmiriti. Potrebe (javni rashodi) se predviđaju u budžetu, po pravilu, pojedinačno i prema nameni. Sredstva (javni prihodi) predviđaju se po izvorima, a utvrđuje se i visina do koje treba da se prikupe. Budžet je, prema tome, u prvom redu finansijski instrument, namenjen za finansiranje zadataka i funkcija državnih organa, u kome se utvrđuju izvori prihoda i javni rashodi. Pored finansijskih obeležja prikupljanja i uravnoteženja prihoda i rashoda, budžet ima i veoma značajna ekonomska obeležja i karakteristike, koja se ogledaju u uticaju koji on ima na proizvodnju, raspodelu, razmenu i potrošnju.

72 Musgrave. R., op.cit. str. 5-27.

166

Budžet je jedan od najznačajnijih instrumenata preraspodele nacionalnog dohotka. On predstavlja fond sredstava izdvojenih iz nacionalnog dohotka, kojim se određuje dalja namena ovih sredstava raspodeljenih na lične, materijalne i često investicione rashode. Ta nova raspodela znatno utiče na proizvodnju i potrošnju dobara. Uticaj budžetskih prihoda na privredna kretanja ispoljava se neposrednim i posrednim putem. Neposrednim putem tako što se u budžetu predviđaju sredstva za neposredno ulaganje u privredu, čija je posledica povećanje proizvodnje. Posredan uticaj na proizvodnju ogleda se u tome što se budžetom predviđaju sredstva za razne nabavke, radove i usluge, usled čega budžet ima ulogu potrošača. Budžet je često veliki potrošač određene robe, kao što su vojna oprema i naoružanje, što izaziva povećanje ove proizvodnje.

Poreska intervencija u oblasti privrede prihvaćena je kao neminovna posledica fiskalne politike koja se izražava kroz budžet. Uticaj poreza na privredu posmatramo sa dva aspekta: sa mikroekonomskog i makroekonomskog aspekta. Sa mikroekonomskog aspekta znači da se za jedinicu posmatranja uzima privredni subjekt - preduzeće, dok se sa makroekonomskog aspekta uzima cela nacionalna privreda, privredna oblast ili grana privređivanja. Poreski intervencionizam, kao mera određene budžetske politike, ima danas mnogo pristalica. Postoji nekoliko mera putem kojih se može sprovoditi poreska intervencija, a jedna od njih je povećanje ili smanjenje ukupnih poreskih tereta. Ako se pristupi smanjenju poreskih tereta (poreska deflacija), onda to ima za posledicu smanjenje cene koštanja određenih roba, a istovremeno povećanje kupovne moći potrošača, što će u krajnjoj liniji povećati robni promet. Ukoliko se, pak poreski tereti povećavaju (poreska inflacija), potrošači će biti prinuđeni da smanjuju obim svoje potrošnje, jer se smanjuje njihova kupovna moć.

Pored budžetskih prihoda, budžetski rashodi takođe utiču na privredna kretanja, i taj uticaj oseća se u svim sferama društvene reprodukcije. Pogotovu javni rashodi namenjeni investicionim ulaganjima u privredi neposredno utiču na privredna kretanja, jer otvaranje novih privrednih kapaciteta znači povećanje proizvodnje, povećanje zaposlenosti, povećanje nacionalnog dohotka, itd. Postoji i shvatanje da javni rashodi mogu uticati na smanjenje proizvodnje, ako se vrše u vreme pune zaposlenosti, onda se ispoljava njihovo inflatorno dejstvo, što negativno utiče na privredna kretanja.

167

U oblasti budžeta pojam inflacije i deflacije upotrebljava se da bi se njime označilo povećanje ili smanjenje veličine budžetskih rashoda. Ovo povećanje ili smanjenje može uticati na obim globalne tražnje i na povećanje ili smanjenje kupovne moći građana, na nivo cena, na proizvodnju u celini. Svi budžetski rashodi nemaju jednak inflacionistički uticaj na privredna kretanja, jer rashodi za ratnu odštetu ili za kupovinu nepokretnih dobara bez obzira na stepen njihovog povećanja neće uticati na cene, pa samim tim, neće imati inflacionistički uticaj na privredna kretanja. Međutim, tranferni rashodi, kao što su: penzije, naknade, kamate na javni dug, subvencije, mogu imati inflacionisticki uticaj ako korisnici sredstava žele da pribave dobra i robu u vreme kada poreski obveznici više teže štednji, odnosno tezaurizaciji sredstava onda kada plaćaju porez, kojim se umanjuju njihova raspoloživa sredstva. Transferi sa ekonomskom namenom, kao što su subvencije i regresi, posebno imaju neposredan uticaj na cene, dok na nivo dohotka utiču samo posredno. Kada se radi o upisnicima javnog zajma očigledno je da oni samim upisom izražavaju težnju za štednjom, a to znači da će to delovati u pravcu ublažavanja inflatornih pritisaka.

Uticaj budžetskih rashoda na potrošnju, takođe, je veoma značajan faktor u ekonomskim kretanjima, naročito kada se uvode porezi na potrošnju, jer oni ulaze u strukturu cene proizvoda pa automatski izazivaju njihovo povećanje, a time se smanjuje potrošnja tih proizvoda. Očigledno je da se putem budžeta, odnosno, putem budžetskih rashoda i prihoda ostvaruju mnoge ekonomske funkcije u domenu alokacije privrednih resursa, preraspodele nacionalnog dohotka, ekonomske stabilizacije i privrednog razvoja. Trošenjem budžetskih sredstava na pojedine namene ostvaruje se funkcija alokacije resursa. Finansiranjem izgradnje proizvodnih kapaciteta, objekata infrastrukture, isplatama ekonomskih transfera, kupovinom roba i usluga, i dr. budžet ostvaruje funkciju alokacije privrednih resursa i koriguje tržisni model alokacije resursa.

7.3. Budžetski principi (načela)

Budžetski principi ili budžetska načela su osnovna pravila kojih se treba pridržavati prilikom izrade, donošenja i izvršenja budžeta. Ona su nastala kao rezultat borbe i stalnog nastojanja parlamenta da ograniči pravo vladara, kako prilikom uvođenja obaveze plaćanja raznih dažbina, tako i prilikom utvrđivanja namene njihovog trošenja. Finansijska teorija i

168

dugogodišnja praksa uticali su na nastajanje, promenu i nestajanje pojedinih budžetskih načela. Društveno ekonomski razvoj uticao je i utiče na manje ili veće promene koje nastaju u ovoj oblasti. Nazivi pojedinih budžetskih principa su veoma stari, ali je sadržaj često bitno izmenjen. Znatno je izmenjena i uloga budžeta u finansiranju javnih potreba u savremenim državama, tako da je došlo do pojave novih budžetskih principa. Zato mi danas govorimo o klasičnim budžetskim principima, koji se sa izmenjenim sadržajem i danas javljaju, i o savremenim budžetskim principima koji su ili dopuna klasičnim, ili su zamenili neke klasične.Klasični budžetski principi mogu se podeliti na (1) formalno-statične i (2) dinamičko-materijalne. Prvi se odnose na sadržaj i oblik budžeta, a drugi na sastavljanje i izvršenje budžeta.

1. Formalno-statički budžetski principi su: a) princip budžetskog jedinstva, b) princip budžetske potpunosti i b) prinip preglednosti jasnoće).

a) Princip budžetskog jedinstva

Primena ovog principa zahteva da svi javni prihodi i rashodi u budžetu budu prikazani u jednom budžetu. Na taj način dobija se celovit uvid predstavničkog tela (parlamenta) u stanje državnih finansija, čime se obezbeđuje uticaj parlamenta na finansijsku privredu zemlje. Tokom vremena praktični razlozi i povećana mogućnost da se ostvare neki od ciljeva budžetske politike, doveli su do promena, odnosno do isticanja zahteva za postojanjem više budžeta (budžetski pluralizam), kao i za finansiranjem nekih javnih potreba, ne samo putem budžeta, nego i primenom drugih finansijskih instrumenata (finansijskih programa, javnih fondova i sl.). Pojava budžetskog pluralizma ili sistema specijalnih budžeta u savremenim javnim finansijama objašnjava se povećanom ekonomskom aktivnošću države i specifičnom ulogom budžeta u ostvarivanju ciljeva ekonomske politike zemlje. Kao specijalni budžeti pojavili su se u praksi dvojni budžeti, aneksni i autonomni budžeti. Savremena teorija pojavu dvojnih budžeta objašnjava potrebom postojanja redovnog i kaptalnog budžeta. Redovni budžet sadrži redovne prihode (od redovnih dažbina i od javne privrede) i rashode za tekuću delatnost državnih organa. Međutim, kapitalni ili investicioni budžet sadrži prihode od zajmova i ostale vanredne prihode, a njegovi rashodi obično idu na investicije. Aneksni budžeti idu uz budžet kao njihov

169

prilog i služe za podmirenje onih potreba koje nisu istovremeno i potrebe državnih organa. Najčešće se donose za državna preduzeća koja vrše određenu javnu službu, kao što su: železnica, pošte, radio, televizija, i sl. Postoje i državna preduzeća monopolističkog karaktera, kao što su fabrike duvana, sećera, soli i sl. Autonomni budžeti su slični aneksnim budžetima, a razlika između njih je u tome što aneksni budžet odobrava predstavničko telo, dok autonomni budžet donose organi upravljanja korisnika sredstava, koji je ovlašćen na sastavljanje takvog budžeta.

b) Princip budžetske potpunosti

Princip budžetske potpunosti podrazumeva da se u budžetu iskazuju svi prihodi i rashodi države, koji mogu biti prikazani u punom iznosu (bruto-budžet), ili u neto iznosu, kada se predhodno prebiju budžetski prihodi od rashoda, tako da se u budžetu prikazuje višak prihoda nad rashodima (neto-budžet). Primena neto budžeta ne omogučuje predstavničkom telu da ima potpun uvid u finansijsku delatnost države, dok primena bruto-budžeta obezbeđuje kontrolu parlamenta pri raspolaganju javnim prihodima i njihovom racionalnom trošenju. U teoriji i praksi data je prednost bruto nad neto budžetom, tako da danas preovladava u praksi načelo bruto-budžeta. Međutim, i pored primene bruto budžeta u nekim se budžetskim sistemima susrećemo s pojavom da su prihodi i rashodi pojedinih korisnika, odnosno pojedinih delatnosti dati u budžetu u neto iznosima.

v) Princip budžetske preglednosti

Princip budžetske preglednosti ili princip jasnoće budžeta obezbeđuje se tako da se prihodi i rashodi u budžetu grupišu na jedinstven način i to prihodi prema izvorima, a rashodi prema njihovoj nameni. Prilikom grupisanja budžetskih prihoda i rashoda primenjuju se utvrđeni klasifikacioni brojevi koji su jedinstveni za sve budžete, kako užih, tako i širih političko-teritoraijlnih jedinica. Podela javnih prihoda u budžetu može biti prema tome od koga se ti prihodi ubiru (od stanovništva ili od privrede), primenom kog instrumenta se ti prihodi ubiru (oporezivanjem, ubiranjem doprinosa, taksa), primenom kog poreskog oblika se ubiru (porez na promet, porez na imovinu, porez na promet nekretnina i sl.).Podela javnih rashoda u budžetu može biti učinjena prema korisnicima (resomi princip), a unutar toga za pojedine namene (realni princip), i

170

prema vrstama rashoda (funkcionalni princip). Princip preglednosti budžeta olaksava pretstavničkom telu (parlamentu), kao i najširoj javnosti, potpun uvid u stanje državnih finansija, kao i ocenu ostvarenja budžetske politike zemlje.

2. Dinamično-materijalni budžetski principi su: a) princip budžetske realnosti (tačnosti); b) princip budžetske ravnoteže; v) princip budžetske javnosti; g) princip predhodnog odobrenja budžeta i d) princip periodičnosti budžeta.

a) Princip budžetske realnosti (tačnosti)

Princip budžetske realnosti znači zahtev da prihodi i rashodi budžeta budu što je moguće tačnije utvrđeni, odnosno realnije, kako ne bi došlo do većih odstupanja između budžeta kao plana javnih prihoda i rashoda, s jedne strane, i ostvarenja tog plana, s druge strane. Postoje mnogi razlozi koji mogu dovesti i koji često dovode do odstupanja između planirane visine prihoda koje treba prikupiti tokom godine i visine javnih rashoda koji će se podmiriti iz budžeta, na jednoj strani, kao i stvarno prikupljenih budžetskih prihoda i izvršenih rashoda iz budžeta na drugoj strani. Da bi se to sprečilo i svelo na najmanju meru, potrebno je dobro poznavanje svih relevantnih faktora koji utiču na visinu budžetskih prihoda i rashoda. Da bi se dosledno pridržavali načela budžetske tačnosti neophodna je striktna primena odgovarajučih propisa, postojanje sposobnih i iskusnih finansijskih stručnjaka, ostvarenje predviđenih kretanja u privredi, korektni odnosi između zakonodavne i izvršne vlasti, primena određenih metoda planiranja budžetskih prihoda i rashoda (metod prethodne budžetske godine, metod slobodne direktne procene, automatski metod, metod pretposlednje godine, itd.).

b) Princip budžetske ravnoteže

Primena principa ravnoteže znači zahtev da prihodi i rashodi u budžetu moraju biti u ravnoteži. To znači da je taj princip narušen ako su budžetski rashodi veći od budžetskih prihoda (tzv. budžetski deficit), odnosno ako su budžetski prihodi veći od budžetskih rashoda (tzv. budžetski suficit). Ukoliko se u toku izvršenja budžeta pojavi manjak ili višak u budžetu, onda se preduzimaju mere za uspostavljanje narušene budžetske ravnoteže. Narušena ravnoteža može se uspostaviti

171

povećanjem budžetskih prihoda ili smanjenjem budžetskih rashoda zavisno od stanja neravnoteže u budžetu.

Budžetsku ravnotežu moguće je ostvariti na više načina: može biti postignuta formalna ravnoteža, sto znači ravnoteža budžetskih prihoda i rashoda, nezavisno od toga kako je ona ostvarena, a može biti postignuta i materijalna ravnoteža, što znači da je ravnoteža budžetskih prihoda i rashoda postignuta tako da su se budžetski rashodi pokrivali iz redovnih javnih prihoda. Ukoliko redovni prihodi nisu bili dovoljni da pokriju budžetske rashode, pa se nedostajuća sredstva moraju prikupljati uvođenjem vanrednih poreza, zaduživanjem države putem javnih zajmova, sredstvima primarne emisije novca, i sl., onda govorimo o deficitarnom budžetskom finansiranju.

Klasična finansijska teorija bila je protiv budžetskog deficita i protiv budžetskog suficita, jer je princip budžetske ravnoteže smatrala "zlatnim pravilom" javnih finansija. Posebno je bila protiv budžetskog deficita, jer je smatrala da on dovodi do zaduživanja države, a to dalje izaziva inflatorne tendencije u privredi sa svim negativnim posledicama koje iz toga proizilaze. Nasuprot ovakvom shvatanju, savremena finansijska teorija učinila je veliki zaokret, jer je umesto načela ravnoteže isticala stav o budžetskom deficitu, kao instrumentu za oživljavanje privrede u vreme ekonomske krize. Tako je načelo budžetske ravnoteže zamenjeno principom ekonomske ravnoteže, na osnovu koga su nastale dve teorije: teorija cikličnih budžeta i teorija automatske stabilizacije.

v) Princip budžetske javnosti

Poštovanje principa budžetske javnosti omogućuje poreskim obveznicima i svim građanima da se upoznaju s velićinom budžetskih prihoda i svrhom njihovog trošenja, odnosno da mogu imati potpun uvid u finansijsku delatnost države. Primena ovog principa omogućuje i kontrolu svih koji učestvuju u procesu donošenja i izvršenja budžeta: parlamenta, vlade, upravnih organa, organa budžetske kontrole i ostalih subjekata. Ovaj princip odnosi se na sve faze budžetskog procesa. U svim savremenim državama princip budžetske javnosti je logičan i razumljiv, ako se ima u vidu sadašnji stepen razvoja parlamentarizma i demokratije. Međutim, u prošlosti, podaci o državnim prihodima i rashodima smatrni su državnom tajnom, a u interesu bezbednosti zemlje.

172

Tako je državni budžet prvi put bio dostupan javnosti tek krajem 18. veka, kada je ministar finansija Luja XVI prvi objavio budžet (1781. godine). U Pruskoj državni budžet je prvi put objavljen 1824. godine, a u Austro-Ugarskoj 1848. godine. Smisao uvođenja ovog principa je da se poreski obveznici upoznaju sa svrhom trošenja novčanih sredstava koja su oni izdvojili na ime poreza za finansiranje državnih rashoda, što treba povoljno da utiče na smanjenje otpora plačanju poreza i na visinu poreske evazije. Sredstva izdvojena za određene državne potrebe koja ne podležu principu javnosti, zbog nekih "viših" državnih interesa, najčešće se nalaze u posebnim fondovima, koji se nazivaju tajni ili erni fondovi.

g) Princip predhodnog odobrenja budžeta

Prvi preduslov za trošenje budžetskih sredstava je usvajanje budžeta od strane predstavničkog tela (parlamenta, skupštine), odnosno, kada budžet donese, izglasa ovo telo. Time se omogućuje i obezbeđuje pravo predstavničkog tela da odlučuje o vrsti i visini državnih rashoda, zatim, o vrsti i visini državnih prihoda za određeni vremenski period, obično za godinu dana. Ovim parlament dobija odlučujuću ulogu u utvrđivanju finansijske politike države u narednom periodu.

Primenom ovog principa treba da se onemogući, odnosno da se svede na najmanju moguću meru pojava voluntarizma i samovolje u raspolaganju i upotrebi budžetskih prihoda od strane izvršnih organa vlasti. To je i razlog sto je princip predhodnog odobrenja budžeta jedan od najvažnijih budžetskih principa i da je u mnogim državama ugrađen u njihov ustav. Odstupanje od ovog principa ugrožava ostvarenje funkcije budžeta, smanjuje odgovornost parlamenta u utvrđivanju finansijske politike države i otežava njegovu kontrolnu funkciju. Pored nesumljivog velikog značaja koji ovaj princip ima u ostvarivanju funkcija državnog budžeta, često se srećemo i s povremenim odstupanjem od ovog principa u mnogim savremenim državama. Za to postoje raznovrsni razlozi, kako formalno-pravne prirode, tako i političke prirode. Kao formalno-pravni razlozi odstupanja od ovog principa treba istaknuti pojavu da nadležni upravni organi nisu na vreme obavili poslove oko izrade nacrta budžeta, tako da parlamentarna rasprava o predlogu budžeta ne može da se završi pre početka budžetske godine. Isto tako, borba političkih stranaka zastupljenih u parlamentu za glasove birača, posebno neposredno pre izbora, često dovodi do pojave da se budžet ne može doneti na vreme,

173

pre početka budžetske godine. Ako se budžet ne donese na vreme, onda se primenjuje tzv. privremeno finansiranje.

d) Princip periodičnosti budžeta

Kao što smo videli, državni budžet se donosi za određeni vremenski period, obično za godinu dana. To znači da se budžet donosi za svaku narednu godinu, tako da primena principa periodičnosti zahteva da parlament bude u redovnim intervalima sazvan na zasedanje, da mu se omoguči da redovno razmatra finansijsku situaciju u zemlji, da utvrdi zadatke za naredni budžetski period, da raspravlja o sprovođenju utvrđene politike u proteklom budžetskom periodu. Budžet se, po pravilu, donosi za jednu godinu, jer je ovaj period pogodan zato što se putem budžeta vrši preraspodela nacionalnog dohotka koji je ostvaren u toj godini. Pored toga, period od godinu dana omogućuje lakše utvrđivanje potreba koje treba podmiriti, kao i potrebna sredstva, negoli za vreme od dve ili više godina. Najčešće se budžetska godina podudara s kalendarskom godinom, mada ima i slučajeva (SAD, V.Britanija i dr.) gde se budžetska godina ne podudara sa kalendarskom godinom, jer počinje 1. aprila ili 1. jula, pa traje do 31. marta, odnosno do 30. juna. Za ovakvo rešenje često se navodi kao razlog da se rezultati poslovanja u privredi saznaju posle završnih računa, tako da se tokom februara i marta ovi rezultati mogu analizirati i na nivou cele nacionalne privrede, što treba da omoguči planiranja budžetskih prihoda i rashoda i bolje sagledavanje ekonomskih kretanja u narednom periodu. U nekim zemljama su to istoriski razlozi koji uslovljavaju pojavu nepoklapanja budžetske i kalendarske godine.

7.4. Donošenje i izvršenje budžeta

U istorijskom razvoju budžeta dosta je diskutovano pitanje da li sastavljanje budžeta treba da vrši predstavnički organ ili izvršni organ. Konačno je preovladalo shvatanje da taj zadatak treba da pripada izvršnim organima vlasti. Pre pristupanja izradi predloga budžeta, Vlada usvaja Memorandum o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici, u kome prikazuje analizu ostvarenih makroekonomskih rezultata u poslednje 2-3 godine, daje osnovne pretpostavke za ostvarivanje ciljeva makroekonomske politike u naredne dve-tri godine i odredjuje ciljeve i sredstva fiskalne politike za godinu za koju radi predlog budžeta.

174

Memorandum Vlade Republike Srbije, o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici za 2009. godinu, sa projekcijama za 2010. i 2011. godinu, pogledati na sajtu Ministarstva finansija Srbija (www.mfin.sr.gov.yu).

Postupak izrade budžeta sastoji se iz dve faze: izrade i utvrđivanje nacrta budžeta i utvrđivanje predloga budžeta. Nacrt budžeta izrađuje organ državne uprave nadležan za poslove budžeta (sekretarijat za finansije, ministarstvo finansija) svake teritorijalno-političke jedinice, a utvrđuje ga političko izvršni organ (izvršno veće, vlada). Predlog budžeta utvrđuje političko izvršni organ - vlada. Predlog se priprema na osnovu plana prihoda i plana rashoda. Planiranje budžetskih prihoda vrši se utvrđivanjem vrste, oblika i podoblika javnih prihoda i istovremeno utvrđivanje visine u kojoj je potrebno da se ostvare. Zatim, se utvrđuju vrste potreba za koje se imaju obezbediti sredstva u budžetu.

Prilikom izrade nacrta organ za budžet je odgovoran za ravnotežu prihoda i rashoda budžeta. Da bi odgovorio ovom zadatku, ovaj organ mora imati posebna ovlašćenja. Izrada budžeta vrši se tako što nadležni državni organ (ministarstvo za finansije, ministarstvo za budžet) pozove sve korisnike (nosioce) budžetskih sredstava da mu dostave podatke o potrebnim sredstvima za narednu budžetsku godinu. Korisnici budžetskih sredstava sačinjavaju predlog svog predračuna prihoda i rashoda prema tačno propisanoj šemi koja je utvrđena za sve nosioce budžetskih sredstava. Tako se rashodi klasifikuju prema određenim delovima, glavama, partijama i pozicijama. U stvari, propisuje se jedinstvena klasifikacija budžetskih prihoda i rashoda, i to tako što se prihodi razvrstavaju prema izvorima, a rashodi prema osnovnim i bližim namenama. Kada korisnik budžeta sačini predračun svojih rashoda (potreba), onda ga dostavlja nadležnom državnom organu (ministarstvu) koji taj predračun može izmeniti i dopuniti. Nadležni finansijski organ za budžet razmatra sadržaj budžeta, kako s formalne tako i s materijalne strane, vrši usklađivanje budžetskih prihoda i rashoda, sastavlja nacrt budžeta i dostavlja ga političko-izvršnom organu (vladi, izvršnom veću).

Kada vlada razmotri nacrt budžeta, onda se utvrđuje predlog budžeta koji se upućuje predstavničkom telu (parlamentu, skupštini). Odgovarajući odbori i komisije predstavničkog tela razmatraju i kritički ocenjuju opravdanost pojedinih delova budžeta i budžeta u celini, pozivaju pojedine korisnike da obrazlože ili nadopune svoje zahteve. Posle

175

sprovedene rasprave u odborima i komisijama, predlog budžeta dostavlja se skupštini, parlamentu na razmatranje i usvajanje. Otvara se parlamentarna debata, rasprava o predlogu budžeta, a onda se pristupa glasanju. Budžet se donosi u vidu zakona (odluke), a zatim se objavljuje u službenom glasniku gde se objavljuju i ostali propisi koje donosi skupština.

Izvršiti budžet znači prikupiti sve one prihode koji su planirani i utrošiti ih za one namene i u onom iznosu kako je budžetom predviđeno. Da bi se osigurala kontrola u trošenju budžetskih sredstava, propisan je postupak trošenja budžetskih prihoda, tako da se (1) stavljaju na raspolaganje korisnicima potrebna sredstva za finansiranje rashoda predviđenih mesečnim, tromesečnim planovima, zatim se (2) izdaje naredba za isplatu i (3) izdaje se nalog za isplatu.

Tako, na primer, kada je naručena oprema isporučena, kada je novi objekat gotov, određena komisija potvrđuje da su radovi izvršeni, onda ona obaveštava naredbodavca koji izdaje naredbu za isplatu u pisanoj formi. Naredbodavci za izvršenje pojedinih delova budžeta su lica koja rukovode organom, ustanovom koja koristi budžetska sredstva. Naredba za isplatu upućuje se računopolagaču (šef računovodstva) koji treba da izda nalog za isplatu da bi se u gotovu ili virmanski isplatio određeni iznos.

Prilikom trošenja budžetskih sredstava česta je pojava da se na jednoj partiji ili poziciji pojavi višak sredstava, a da na drugoj nedostaju sredstva. Takva situacija se rešava virmanisanjem. Virmanisanje predstavlja meru koja se preduzima za uravnoteženje budžeta u toku njegovog izvršenja, a sastoji se u tome što se putem virmana vrši prenos sredstava sa pozicije gde postoji višak na poziciju gde nedostaju potrebna sredstva zbog nedovoljno predviđenog iznosa prilikom planiranja budžeta. Ovim postupkom se ne menja masa budžetskih prihoda niti iznos rashoda u budžetu. U određenim slučajevima zabranjuje se virmanisanje u budžetu. Tako, na primer kod jednog korisnika budžeta sredstva predvidena za materijalne rashode ne mogu se koristiti za podmirenje ličnih rashoda, mada je obrnut slučaj dopušten. Naime, neutrošena sredstva za lične rashode mogu se koristiti za finansiranje materijalnih rashoda.

176

7.5. Kontrola izvršenja budžeta

Da bi se osiguralo izvršenje budžeta onako kako je to planirano i usvojeno od strane najvišeg organa vlasti (parlamenta), u svim savremenim budžetskim sistemima organizovana je budžetska kontrola. Postoji više vrsta kontrole izvršenja budžeta, s obzirom na vreme kada se obavlja, organa koji je obavljaju i prema njenom sadržaju.

Prema vremenu kada se obavlja budžetska kontrola može biti: predhodna ili preventivna i naknadna ili posteriorna. Predhodna ili preventivna kontrola je ona koja predhodi svakom raspolaganju sredstvima budžeta. Kad nadležni organ utvrdi da je raspolaganje javnim prihodima zasnovano na propisima, onda će odobriti isplatu na teret budžetskih sredstava. Ova kontrola se zove još i budžetska kontrola ex ante. Naknadna kontrola se vrši pošto su javni prihodi prikupljeni i utrošeni. Njome se ne može sprečiti nezakonito raspolaganje javnim prihodima, ali može se, ukoliko se utvrde nepravilnosti, omogućiti kažnjavanje krivca i podneti zahtev za naknadu štete. Ova vrsta kontrole naziva se i budžetskom kontrolom ex post.

Prema organima koji obavljaju kontrolu, budžetska kontrola može biti: upravna ili administrativna kontrola, računsko-sudska kontrola, i politička kontrola. Administrativnu kontrolu viši organ državne uprave, koji kontroliše prikupljanje i raspolaganje javnim prihodima nižeg, podređenog organa vlasti. Najviši organ uprave budžetske kontrole je ministarstvo finansija, a u državama federalnog tipa Savezno ministarstvo finansija. Ova kontrola može biti predhodna i naknadna. Računsko-sudsku kontrolu obavljaju organi nezavisni od državne uprave. Organ ove kontrole bilo predhodno ili naknadno utvrđuje da li je raspolaganje budžetskim sredstvima zasnovano na zakonu. Taj organ je kod nas bila je dugo godina Služba društvenog knjigovodstva, zatim ZOP a sada je to NBS. Političku kontrolu vrši predstavničko telo, po pravilu prilikom razmatranja završnog računa budžeta. Ova kontrola je po vremenu kada se obavlja naknadna kontrola. Politička kontrola naziva se jos i skupštinska, predstavnička ili parlamentarna budžetska kontrola. Pored kontrole zakonitosti izvršenja budžeta, ova kontrola ceni i celishodnost, odnosno društvenu opravdanost u trošenju budžetskih sredstava.

177

Zato kažemo da prema sadržaju budžetska kontrola može biti: kontrola zakonitosti i kontrola celishodnosti. Kontrola zakonitosti sastoji se u tome što nadležni organ utvrđuje da li je prikupljanje i raspolaganje budžetskim sredstvima zasnovano na pravnim propisima, odnosno da li je bilo zakonito. Kontrola celishodnosti sastoji se u tome što se upozorava na pojave neracionalnog raspolaganja sredstvima, društveno neopravdanog trošenja budžetskih sredstava. Za lica koja se u svom radu ne pridržavaju propisa o raspolaganju budžetskim sredstvima, koja su određenim mahinacijama i malverzacijama oštetila državnu blagajnu, propisana je materijalna, krivična i politička odgovornost.

7.6. Politika deficitarnog finansiranja budžeta

Permanentni deficiti u budžetima od lokalnih do centralnih organa vlastina jednoj strani, i visoka poreska opterećenja privrede na drugoj strani, zahzevaju od fiskalne politikeda deluje stabilizirajuće. Razlog više za tako delovanje jeste što visoki fiskalni deficiti deluju inflatorno a poreska opterećenja deluju negativno na ekonomski rast.Stalno proširivanje društvenih funkcija u zemljama u razvoju, pa i kod nas, odražava se na povećanje učešćajavnih rashoda u društvenom proizvodu. Godinama su garantovani dohoci nezaposlenim ranicima, doživotna socijalna pomoć, javne usluge po nižim cenama, zdravstvene, socijalne, prosvetne, naučne i dr. Institucije bez standardne racionalizacije, štitio se i štiti životni standard u cilju socijalnog mira. Pokušaj pojedinih zemalja da sve te potrebe finansiraju povećanjem nivoa oporezivanja u skladu sa principima tzv. zdrave fiskalne politike, nije uspeo. Olako javno trošenje doveleo je mnoge zemlje do visokih budžetskih deficita. Permanentno povećanje fiskalnih prihoda putem povećanja poreza nije bilo dovoljno za pokriće stalno rastuće javne potrošnje.Hronični fiskalni deficit koji je, Jugoslavija, pa Srbija i Crna gora, dok su bili u zajedničkoj državi, a potom Srbija, imala poslednjih trideset i više godina izazivali su negativne pojave u privredi, kao: inflacija, negativan platni bilans(deficit), visoke kamatne stope, povećanje nezaposlenosti, niska stopa ekonomskog rasta. Negativni efekti su posledica izbora modela pokrića deficita ( inostrani zajmovi ili domaći kredit kod Centralne banke.).Permanentna ekspanzivna monetarno-kreditna politika dovodi do stalnog dasta cena i ličnih dohodaka. Povećava se novčana masa, raste finalna potrošnja na teret štednje, zbog

178

inflacoje i inflacionih očekivanja. Kao posledica rasta finalne tržnje raste uvoz što za posledicu ima pogoršanje platno –bilansne situacije. Nastaje blokada ili usporavanje razvoja u uslovima liberalne monetarne plitike, opada sklonost ka investiranju u produktivne svrhe.Na dugoročnom planu nije moguće neutralisati efekte fiskalnih deficita jer pritisak deficita na porast kamatnih stopa ppostaje sve teži ukoliko džavno pozajmljivanje raste brže u odnosu na pozajmljivanje-kreditiranje privrede. Fiskalno pozajmljivanje potiskuje zajmovno finansiranje proizvodnih investicija.U uslovima porasta fiskalnih deficita raste učešće javnog (državnog) duga u BDP i dolazi do smanjenja investicionih plasmana u produktivne svrhe. U takvim okolnostima samo inostrano zaduživanje povećava sredstva za privredu ali negativno deluje na budućnost jer se inokrediti moraju vraćati kroz dugi niz godina i to sa viskom kamatom. Tedncija je u mnogim zemljama da državni dficiti rastu i da poprimaju medjunarodni karakter. U periodima recesije pojavljuju se budžetski deficiti, dok u periodu prosperiteta izostaju budžetski suficiti.

7.7. Budžetski deficit i monetarna nestabilnost

Deficitarno budžetsko finansiranje je prisutno u skoro svim zemljama sveta pa se postavlja pitanje, dokle će se uzimati krediti, a da pri tome ne nastupe trajne štete za nacionalnu privredu, nestabilnost. Dali je , stim u vezi, bonitet džave toliko jak i gde su granice zaduživanja džave?Sigurno je da deficitarno budžetsko finansiranje podstiče inflaciju i to troškovnu inflaciju. Rast državnih rashoda po stopama iznad stope rasta BDP izaziva krizu, a zadržavanje takve tedencije, zaoštrava krizu.Deficiti u budžetima mnogih zemalja su sve veći, tako da se kreći i preko 6% BDP. Zato ekonomska teorija danas smatra da treba preispitati stav (koji je važio posle svetske ekonomske krize) da budžetska ekspanzija predstavlja instrument za ubrzanje razvoja i smanjenje nezaposlenosti.Deficitarno budžetsko finansiranje se zasniva na konceptu ekspanzivne fiskalne politike, koja znači povećanje javnih rashoda a smanjenje javnih prihoda, potstiče se ukupna potrošnja i ekonomski rast. Korišćenje deficitarnog finansiranja radi podsticanja privrednog rasta i izvlačenja privrede iz recesije ne može se odmah zaustaviti. Zato je sukob kenzijanizma i monetarizma na ovom području otvoren. Jedni (fiskalisti) polaze od stava da je deficitno finansiranje budžeta jedini način da se podstakne proizvodnja , pokrene razvoj i smanji nezaposlenost, dok, monetaristi ukazuju da povećanje agregatne tražnje

179

budžetskom potrošnjom samo pokreće inflaciju bez realnog privrednog rasta, čak i u uslovima nedovoljnog korišćenja kapaciteta. Monetaristi odbacuju deficitarno finansiranje budžeta jer se trajno korišćenje budžetskog deficita negativno odražava na privredni razvoj. Oni smatraju, da je ravnoteža budžeta uz čvrstu monetarnu politiku i kontrolu monetarnih agregata, efikasan metod kontrole i usmeravanja privrednih tokova. Medjutim, savremena teorija uglavnom prihvata nužnost koordinacije monetarne i fiskalne politike jer nijedna pojedinačno nije dovoljna da obezbedi dugoročnu stabilnost. Savremeni metod finansiranja budžetskog deficita se uglavnom svodi na : na bankarske kredite, kredite iz emisije i inostrane kredite. Najzačajniji izvor porića budžetskog deficita u razvijenim zemaljama je bankarski kredit. Na drugom mestu su inostrani zajmovi. Pokriće deficita emisijom novca dovodi do povećanja novčane mase i pokretanja inflacije u zemlji. Pokriće budžetskog deficita putem povećanja poreza ima za posledicu ograničenje profita i ugrožavanje akumulacije.

7.8. Savremene teorije upravljanja budžetskim deficitom

U rešavanju problema budžetske ravnoteže postoje značajne razlike izmedju klasičnih I savremenih pogleda. Za klasičnu finansijsku misao pitanje postizanja budžetske ravnoteže je bio imperative, što nikako nije slučaj sa savremenim shvatanjima. Ravnoteža koja se forsira po svaku cenu postaje popuno neodrživa.Funkionisanje savremene privrede je vrlo kompleksno, uz prisustvo velikog broja informacija, koje je nemoguće pravovremeno obezbediti. Krajem osadesetih I početkom devedesetih godina prošlog veka, fiskalna I monetarna politika, postaju nosioci ekonomske politike u savladavanju stagflacije, preduzetnički duh je jači nego ikada. Glavni problem koji se danas postavlja fiskalnoj politici je rešavanje fiskalnog deficita i redukovanje javnih rashoda. Zemlje sa savremenom tržišnom privredom su prezadužene,a rast javnih rashoda je teško održavati pod kontrolom. Zato se u okviru teorije funkcionalnih finansija pojavila nova - doktrina upravljanja budžetskim deficitom.Pomenuta doktrina, čiji su autori švedski ekonomisti Mirdala i Olina i američki Lerner i Hansen ,temelji se na stavu da ravnotežu državnog budžeta treba žrtvovati uvek, kada je to u interesu prevazilaženja opšte privredne

180

neravnoteže. Znači, ekonomska ravnoteža treba da ima primat nad budžetskom ravnotežom, dok eventualni, planirani budžetski deficit , finansiran sredstvima javnog kredita ,treba da bude u funkciji postizanja opšte privredne ravnoteže . U okviru doktrine upravljanja budžetskim deficitom , razvijeno je više teorija od kojih su u finansijskoj literaturi najčešće navođene :

- teorija kompenzatornih budžeta,- teorija cikličnih budžeta i- teorija stabilizacionih budžeta.a) Teorija kompenzatornih budžeta čiji su autori napred navedeni

američki ekonomisti, razvijena je 50-ih godina prošlog veka , a zasniva se na stavu da država treba redovno da finansira deo javnih potreba iz sredstava javnog kredita, kontinuirano vodeći politiku deficitarnog finansiranja budžeta. Ukoliko , u kratkim periodima konjunkture u privredi, dodje do pojave suficita u budžetu, teoretičari kompenzatornih budžeta smatraju da ga treba tretirati kao privremenu pojavu. Imajući u vidu da ova teorija „računa“ na stalno deficitarno finansiranje budžeta ona je poznata i pod nazivom teorija sistematskog deficita.

b) Teorija cikličnih budžeta čiji su autori švedski ekonomisti, smatra da država treba da planira javne rashode i prihode u budžetu , u skladu sa očekivanim kretanjima u privredi. Odluku o tome da li će budžet za konkretnu godinu biti planiran kao deficitaran zavisi od faze u kojoj se nalazi privredni ciklus , pri čemu treba imati u vidu da u liberalnoj kapitalističkoj privredi vreme trajanja jednog ciklusa u proseku iznosi 7-10 godina. U fazi krize i depresije , država treba da vodi politiku deficitarnog budžeta a u fazi prosperiteta – politiku suficitarnog budžeta. Dakle,period u kome treba podstaći ravnotežu prihoda i rashoda više nije jedna godina već vreme trajanja privrednog ciklusa.

c) Teorija stabilizacionih budžeta – U praksi kapitalističkih država usled primene napred navedenih teorija došlo je do dugotrajnog održavanja deficita u njihovim budžetima , kao i do porasta javnog duga .Usled toga je u drugoj polovini 60-ih i početkom 70-ih godina XX veka teorija upravljanja budžetskim deficitom obogaćena teorijom stabilizacionih budžeta koja je našla široku primenu u zemljama Evropske Unije, posebno počev od 1993. godine , u skopu njihovih priprema za uvođenje jedinstvene monete. Teoretičari stabilizacionih budžeta smatraju da je, u određenoj meri, dopustivo zanemariti godišnju ravnotežu u

181

budžetu ukoliko se, za glavni cilj ekonomske politike ,odabere uspostavljanje ekonomske ravnoteže u nacionalnoj privredi. Pri tome oni zastupaju stanovište da država treba da vodi neutralnu a ne aktivnu fiskalnu politiku i ne pribegava diskrecionim merama za uspostavljanje makroekonomske ravnoteže. Budžet , kao instrument stabilizacione eonomske politike treba da poseduje elastičnost, što je moguće ostvariti posredstvom stabilizatora ,ugrađenih u sistem javnih prihoda i javnih rashoda. Tako da u razdoblju privredne konjunkture progresivno oporezivanje dohotka građana i dobiti korporacija automatski će delovati na ograničavanje potrošnje i tražnje, što će rezultirati porastom javnih prihoda i budžetskog suficita. U periodu krize i depresije , biće automatski povećani javni rashodi ( za pomoć nezapošljenima, javni radovi) što može usloviti budžetski deficit koji bi se finansirao sredstvima javnog kredita.

Teorija stabilizacionog budžeta veoma je bliska teoriji uravnoteženog budžeta .Medjutim između ove dve teorije postoji kvalitativna razlika. Dok klaična teorija uravnoteženog budžeta, ravnotežu javnih rashoda i prihoda smatra uslovom za stabilizaciju privrednih tokova, dotle teorija stabilizacionih budžeta smatra da budžet, u koji su ugrađeni automatski stabilizatori , obezbeđuje stabilizaciju privrednih tokova

nezavisno od toga da li je budžet uvek u ravnoteži.

7.9. Stabilizacioni budžeti zemalja članica Evropske unije

Ugovorom iz Mastrihta 1992. godine sve države članice EU prihvatile su da u toku priprema za uvođenje jedinstvene monete , posebno mesto treba da ima uspostavljanje i održavanje makroekonomske ravnoteže , koja će se manifestovati u uspostavljanju i održavanju dugoročne stabilnosti cena. Za jednu od ključnih poluga uspostavljanja I održavanja stabilnosti cena, odabrano je vođenje jedinstvene,restriktivne budžetske politike. Jedinstvena, restriktivna budžetska politika podrazumeva: Budžertsku discipline zemalja članica i korišćenje deficita budžeta u dozvoljenim granicama,kao autonomnog stabilizatora u slučaju pojave depresije .a)Pod budžetskom disciplinom, podrazumeva se uravnoteženje budžeta zemalja –članica, u srednjem roku, kao i pridržavanje referentnih vrednosti, utvrdjenih za budžetski deficit i javni dug. Kada je reč o budžetskom deficitu, utvrdjeno je da njegovo učešće u BDP pojedinih zemalja, nesme da prelazi 3%. Takođe, učešćejavnog duga duga u bruto

182

domaćem proizvodu ne sme da prođe nivo od 60%, pri čemu se pod javnim dugom podrazumeva ukupno bruto zaduženje države, izraženo u nominalnoj vrednosti na kraju kalenradske godine.Referentne vrednosti od 3% učešća budžetskog deficita i do 60% učešća javnog duga u bruto domaćem proizvodu, odabrane su zato, što je utvrđeno da one realno omogućavaju održavanje stabilnosti cena u dužem roku, pod predpostavkom prosečnog rasta bruto domaćeg proizvoda od 3% i stope inflacije od 2% na godišnjem nivou.U preglegu 1 prikazano je kretanje budžetskog deficita i javnog duga zemalja EU 1993 i 1997. godine. 73*

183

P r e g l e d br.1Budžetski deficit(suficit) i javni dug, izražen u % BDP (1993 i 1997.gdn.) Budžetski deficit(suficit) 1993. 1997.Belgija................................................... -7,1 -2,1Danska................................................. -2,8 -0,7Nemačka............................................. -3,2 -2,7Grćka................................................... -13,8 -4,oŠpanija................................................ -6,9 -2,6Francuska.......................................... -5,8 -3,0Irska.................................................... -2,7 o,9Italija................................................... -9,5 -2,7Luksemburg....................................... 1,7 1,7Holandija............................................ -3,2 -1,4Austrija................................................ -4,2 -2,5Portugalija........................................... -6,1 -2,5Finska.................................................. -8,0 -0,9Švetska................................................ -12,2 -0,8V.Britanija............................................. -7,9 -1,9E U........................................................ -6,1 -2,4 J a v n i d u gBelgija.................................................. 135,2 122,2Danska................................................ 81,6 65,1Nemačka............................................. 48,o 61,3Grčka................................................... 111,6 108,7Španija................................................ 60,0 68,8Francuska........................................... 45,3 58,0Irska..................................................... 96,3 66,3Italija..................................................... 119,1 121,6Luksemburg........................................ 6,1 6,7Holandija.............................................. 81,2 72,1Austrija.................................................. 62,7 66,1Portugalija............................................ 63,1 62,0Finska................................................... 58,0 55,8Švetska................................................. 75,8 76,6V.Britanija.............................................. 48,5 53,4E U ........................................................ 65,9 72,173*Commission Europeeune: Rapport sur L’Etat de la convergenci 1998, Bruvelles 1998., p.13.

184

Zahvaljujući prosperitetu ekonomske aktibnosti u ovom razdoblju, budžetski deficit na nivou unije sveden je u okvire referentne vrednosti (smanjen je sa 6,1% na 2,4% BDP). I svaka zemlja pojedinačno, učinila je izuzetan napor u pravcu svodjenja budžetskog deficita u dozvoljene granice. Jedino Grčka nije uspela da ovaj cilj ispuni u potpunosti, mada je budžetski deficit smanjila za 9,4%% učešća u BDP i svela ga na 4%.Usvojen je mehanizam kaznenih mera, za zemlje koje u propisanom roku ne otklone prekomerni budžetski deficit, što govori o značaju koji se pridaje ravnoteži budžeta, kao faktoru stabilnosti cena i privrednih tokova u celini.Zemlje EU započele su 1993. godine proces priprema za uvodjenje jedinstvene monete, sa javnim dugom od 65,9 % učešća u bruto domaćem proizvodu, Do kraja 1997. javni dug na nivou EU, ne samo da noje sveden u dogovorene okvire, već je povećan na nivo od 72,1% BDP. Do ovoga je , pre svega, zbog povećanja javnog duga Nemačke, kao ekonomska posledica njenog ujedinjenja.Premada javni dug Unije i pojedinih zemalja, u datom roku, nije sveden u okvire referentne vrednosti, restriktivna budžetska politika ostvarila je efekte na proces uspostavljanja stabilnosti cena na tržištu Unije. Kada je 1.januara 1999. godine, počela da funkcioniše jedinstvena moneta, evro, inflacija u okviru Unije, stabilizovana je na nivou od 1,9% do 2,1% godišnje.

b) Stabilizaciono dejstvo.Kao prva linija odbrane, u slučaju pojave recesije u nekoj džavi-članice, jedinstvena budžetska politika EU sadrži stabilzacione mere, koje se automatski aktiviraju.Ove mere se temelje na mogućnosti korišćenja budžetskog deficita do 3% učešća u BDP, u funkciji izlaska iz ekonomske recesije. Ptredpostvka za primenu stabilizacionih budžetskih mera je održavanje ravnoteže u budžetu, odnosno,ostvarivanje budžetskog suficita u fazama prosperiteta, ili budžetskog deficita, u iznosu nižem od 3% BDP. Zemlja, koju zahvati recesija, prinudjena je da izdvaja više sredstava za socijalne programe i rešavanje problema nezaposlenosti, što joj omogučava upravo politika stabilizacionih budžeta, čije se mere automatski aktiviraju.Ukoliko bi se dogodilo da, usled jače recesije, koja se manifestuje padom BDP većim od 2%, država članica bude primorana da interveniše deficitarnim finansiranjem, razmera većih od referentne vrednosti, predvidjeno je da se takva sitacija ttretira kao vanredna, i ne pokreće seMehanizam kazneneih mera.

185

Jedinstvena budžetska politiak Evropske unije je tako struktuirana, da može da deluje stabilizaciono samo u periodima relativno blagih recesionih amplituda privrednog ciklusa zemalja članica. Zato, primena ovakve ploitike, u godinama koje slede, neposredno zavisi od jačine kriznih udara, sa kojima će se suočavati privrede pojedinih zemalja Unije, zbog svojih unutrašnjih kretanja a i pod dejstvom privrednih kretanja u svetu uopšte.

186

L I T E R A T U R A

Arsić, M., Ugovori o izbegavanju dvostrukog oporezivanja i stimulisanje ulaganja stranog kapitala, Račuovodstvo, Beograd br. 5-6/04.Arsić,M. Medjunarodne investicije i medjunarodno oporezivanje,(studija ), Beograd, 1998.Aleksić, D., Finansije i finansijsko pravo, Zagreb,Informator, 1982.Begić.K.,Jugoslovenski sever i jug, Oslobodjenje, Sarajevo,1989.Babić. B., Evropska monetrana unija, evro i Jugoslavija, Beograd, Medjunarodni problemi br.4/97.Bjelica. V., Raičević,B., Radilović,S., Finansije-teorija i praksa, Stylos, N.Sad,2001.Burda,M.Vilpoš, Č,. Makroekonomija-evropski udžbenik, Beograd, Centar za liberalno- demokratske studije, 2004.Bruce, N., Publik Finace and the American Economy, Sekond edition, Boston,2001.Budžetski postupak i kontrola budžeta, knjiga I-III, Pravni fakultet, Beograd, 2003 i 2004.Brummerhoff, Dieter, Javne finansije, mate, Zagreb, 2000.Ćirović. M., monetarna ekonomija, Beograd, Savremena administracija, 1987.Đorđević, D, Javne finanije, N. Sad, 2005.Djurović-Todorović, J., Poreski podsticaj kao neophodnost funkcionisanja i daljeg razvoja našeg finansijskog tržišta, Svet finanija, N. Sad. 2002.Dabetić, D., Uticaj poreza u francuskoj, Beograd, Finansije br. 5-6/97.Gnjatović. D. Upravljanje porezimaiz prihoda u zemljama Evropske unije, beograd, Finansije br.9-10/2002.Grupa autora, Osnove koncepcije reforme fiskalnog sistema, Beograd, Finansije br. 7-8/89.Gorčić. J., Finansije i finansijsko pravo, pravni fakultet, Niš, 1994.Hasiba. H., Fiskalna reforma u Srbiji, Beograd, Finansije br 1-2, 2001.Hasiba. H., poreska koordinacija ili konkurencija u EU, Beograd, Računovodstvo, 2002.Hasiba.H. Savremeni poreski sistem, Pravni fakultet, Beograd, 1995.Hyman, D., Publik Finance, The Dryen,1999.Hey, L. Economics of Public Finance, oxford, 1972.Ilić_Popov,G. Reforma poreskog sistema u Srbiji, Finansije, br 5-6, 2001.Jašić.Z. Budžet i privredni razvoj,. Ekonomski institut Zagreb, 1980.Jurković. P., Javne finansije, zagreb, Masmedija, 2002.

187

Jovanović. M, Đurović-Todorović J. Finansiska teorija i politika, Niš, Ekonomski fakultet, 2003.Jovanović. P., Uloga države u savremenoj privredi, Beograd, Ekonomski istitut, 1992.Janjević. M., Evropska monetarna unija, Beogran, Medjunarodna politika, 1998.Jelčić., B. Nauka o finansijama. I finansijsko pravo, zagreb, 1990.Jelčić.,B. Javne finansije, informator, zagreb, 1997.Jovanović. M. Evropska ekonomska integracija, ekonomski fakultet, Beograd, 2004.Keser-škreb,M., Deset razloga jedinstvene stope PDV, Institut za javne financije, Zagreb, 1997.Keynes,M.J. opšta teorija zaposlenosti,kamate i novca, kultura, Beograd, 1956.Kanjevac. M. Finansije, Beograd, savremena administracija, 1992.Komazec. S.Ristić. Ž, Javne finansije, Viša poslovna škola, Beograd, 2001.Komazec. S. Ristić. Ž. Monetarne i javne finansije, Beograd, Čigoja, 1997.Lovrenčić. J. Institucije javnih finansija, Beograd, Službeni list SFRJ, 1997. Lovrenčić,. J. Doprinosi, Anali pravnog fakulteta, 4/61 Beograd.Musgrave, R., Teorija javnih finansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973.Musgrave, R. The Theory of Public Finance, New York, 1959.Matejić. M. Budžet-izvršenje, kontrola i analiza, Informator, zagreb, 1960.Matejić.M. Finansije, Beograd, 1978.Matejić M. Javne finansije, Stručna knjiga, 1975.Ognjenović. V. Javne finansije, VIZ, Beograd, 2004.OECD, Revenue Stastics, 1965-1999,2000.Perić. A.,Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beograd, 1979.Popović. D. Nauka o porezima i poresko pravo, Savremena administracija Beograd, 1997.Popović. D. Poreska reforma u srbiji 2001-2003. godine, Ekonomski institut, Beograd, 2004. Popović. D. Javne finansije, pravni fakultet, Beograd, 1999.Popović. D. Porez na dobit korporacija , Beograd, Ekonomski institut, 1991.Prokopijević. M. Bez lokalne demokratije nema demokratije, Beograd, Magna Agenda, 2002.Raičević. B. Porez na dodatnu vrednost u Jugoslaviji, Poslovna plitika, Zemun, 2000.Raičević. B. Fiskalna struktura Republike Srbije, Beograd, Čigoja, 2002.Raičević,.B, Gagić, B. Pantić, D, Sitem i politika javnih prihoda u funkciji demografske politike, Ekonomski institut, Beograd, 1995.Raičević. B. Javne finansije , Ekonomski fakultet Beograd, 2005.Ristić, Ž. Fiskalni menadžment, savremena administracija, Beograd, 1995.

188

RosenS. Harvey, Publik finance, Boston.2002.Roler, D, Fiskalna politika unteoriji i praksi , Informator, Zagreb, 1996.Rupnik, L. Društveno (javno) finansiranje, Ekonomski fakultet, Ljubljana, 1984.Savić. N. Pitić. G. Evrotranzicija, Beograd, Media Centar, 1999.Stojanović., S. Zajednica prihoda u poreskom sistemu Srbije, Želid, Beograd, 2002.Shaw, G.R. fiscal Policy Mac Milan, 1972.Tomljenović. D.Finansijska teorija i politika, Beogra, Savremena administracija, 1990.Todorović. Milan. Nauka o finansijama i nauka o porezima, Beograd. 1930.Trkulja. M. Finansijsko pravo, Pravni fakultet, N. Sad, 1988.Tullock, G., Organizacija moderne federalne države, Beograd, Ekonomika, 1992.Vaubel. R. Alternative Ansatze zur Kurzung der staatausgabe, wirtshaftsddienst, 1982.Vigvari, Andraš- Raičević Božirag-Brnjas Zvonko, Osnove teorije državnog budžeta i finansijski poslovi samouprava, prometej N.Sad i Evropski pokret u Srbiji, Beograd, 2003.Vrhovšek, M. Odgovornost zavisnog preduzeća za obaveze matičnog preduzeća, Beograd, Finansije, br 3-4/2001.Wagner, a, Finanzwissenschaft, Leipcig,1983.

Uslovi za uvodjenje PDV u poreski sistem Srbije, Beograd, Sl. Glasnik RS, 84/04

Ostali izvori:-Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima, Zakoni : na imovinu, porezu na dobit preduzeća, na dohodak gradjana, na dodatnu vrednost, Zakon o akcizama, Zakon o carinama, Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji i drugi zakonski propisi o porezima i doprinosima, izdanje Službeni glasnik RS,:-Direktive EEZ, EU, i Saveta Evrope, (www.oecd.org). Vlada Republike Srbije, Ministarstvo finansija (www.mfin.sr.gov.yu).

189