교육행정학연구

Korean Journal of Educational Administration

2012, 제30권, 제3호, pp. 95~124

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점1)

김 병 찬(경희대학교 교수)

요 약

본 연구는 핀란드 교육자치제의 특징을 분석하고 그 결과를 바탕으로 한국 교육자치제에

대한 이해 및 개선 방안 마련을 위한 시사점을 도출하는데 목적이 있다. 핀란드 교육자치제

도 분석을 위해 교육 권한의 집중 정도, 교육행정과 일반행정과의 관계, 교육통치의 주체 등

세 가지를 분석 준거로 설정하였다.

연구 결과, 핀란드 교육자치제도는 중앙정부의 권한을 대부분 지방자치단체에 위임한 철저

한 분권형 체제이며, 일반행정과 교육행정과의 관계에 있어서는 거의 완전한 통합형 체제이

고, 교육통치의 주체는 학교와 교원중심의 전문가 통치형의 국가인 것으로 나타났다. 본 연구

결과를 토대로 우리니라 교육자치제 운영과 관련하여 교육자치체제의 단층구조화, 교육자치

에서의 전문가 통제, 일반행정과 교육행정의 통합 등에 대한 논의가 필요함을 제언하였다.

[주제어]：교육자치제도, 핀란드 교육자치제도, 교육 권한의 집중, 교육행정과 일반행정의 관

계, 교육통치의 주체

Ⅰ. 연구의 필요성 및 목적

교육자치제는 교육의 본래적 목적을 달성하기 위하여 교육의 자주성을 보장하고 교육

행정의 민주화를 실현하며, 교육행정의 전문성과 특수성을 구현하기 위한 제도이다(김신

복, 2001: 260; 윤정일, 1995). 교육은 인간 발달의 가장 핵심적인 활동으로 자주적이며 전

문적인 활동이다. 따라서 교육은 획일적, 강제적으로 접근해서는 안 되며, 인간에 대한 존

엄과 존중을 바탕으로 하는 민주주의 정신에 입각해서 접근해야 한다. 따라서 자율적이고

자주적인 교육활동을 기반으로 하는 교육자치는 큰 의미를 갖는다(김영식 최희선, 1988).

한편, 교육은 전문적 활동으로서 그 전문성이 발휘될 수 있는 체제를 구축하는 것은 매우

중요하다. 교육자치제는 이러한 교육활동의 전문성을 보장하기 위한 최소한의 제도적인

▣ 접수일(2012. 08. 31), 심사일(2012. 09. 21), 게재확정일(2012. 10. 18) 1)

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장치이기도 하다(김신복, 1985). 이와 같이 교육자치제도는 교육의 본질적 속성, 자유민주

주의 이념, 시대적 상황의 변화 등 여러 요인에 의해 정당화되고 또 도입되고 있다(김종

철 외, 1985; 정세욱, 1996). 그리고 이러한 교육자치제도의 구체적인 행태에 있어서는 해

당 국가나 사회의 문화, 전통, 정서 등으로부터 영향을 받는다(OECD, 2007; 2010).

한국 교육자치제의 역사는 1960년대까지 거슬러 올라가기 때문에 상당히 오래되었다

고 할 수 있으며(노종희, 1992; 박종렬, 1990), 오늘 날의 형태를 갖추고 보다 본격적으

로 교육자치제가 시작된 것도 1991년으로(김영철, 2000) 20년이 넘는 역사를 가지고 있

다. 그럼에도 불구하고, 일반자치와 교육자치의 통합, 교육감 및 교육위원 선출방식, 기

초자치단체까지의 교육자치 확대, 교육재정 확보 및 지원, 중앙정부와 교육자치단체간의

갈등 등 다양한 쟁점들이 산적해 있으며(송기창, 2004; 윤정일, 1995, 이기우, 2006l 조동

섭, 2010) 아직 교육자치제가 완전하게 정착되었다고 보기도 어렵다. 즉 한국 교육자치

제는 출범 당시부터 불완전한 제도로 출발하였으며(박정수, 2009), 그 이후 수 많은 개

선 노력과 논의에도 불구하고 여전히 많은 문제점이 남아 있다(김병주, 2003: 141).

현행 한국 교육자치제는 교육자치의 기본원리나 본질에 비추어 볼 때 법적 제도적인

측면이나 운영에 있어 아직도 미흡한 점이 많아 올바른 제도 정착을 위한 개선 방안 마

련이 필요하다(고 전, 2006; 박정수, 2009; 우천식, 2002). 한국 교육자치제는 중앙집권화

된 교육행정의 오랜 관행으로 인하여 명목상의 제도만을 유지하고 있을 뿐 아직도 그

기능이 활성화되지 못하여 교육자치의 본래 정신을 충분히 구현하지 못하고 있다는 지

적도 있다(김성호, 1999: 141).

결국 우리의 교육자치제와 관련하여 우리에게 맞지 않은 옷을 입고 있는 것은 아닌지

한 번쯤은 되돌아 볼 필요가 있다. 왜냐하면 많은 사람들이 불편해 하고 있고, 혼란과

갈등이 끊이지 않고 있기 때문이다(송기창, 2004; 이일용 김정희 양성관, 2010). 이는 우

리의 교육자치제에 대해 근본적인 재검토가 필요함을 사사해 주고 있다. 과연 우리에게

적합한 교육자치제는 어떤 것인가? 우리의 교육자치제 변화와 개선을 위해서는 어떤 노

력을 해야 하는가? 그동안 한국에서 교육자치제에 대한 논의는 대부분 교육감이나 교육

위원의 선출방식, 일반행정과의 관계 등 어찌보면 부차적인 문제에 집착하면서 교육의

본질을 제대로 구현하기 위한 교육자치 논의는 상대적으로 소홀한 측면이 없지 않다(조

동섭, 2010: 46).

교육자치제에 대한 근본적인 재검토를 위해서는 교육자치의 철학과 이념의 재정립,

교육자치제 실제에 대한 분석, 교육자치를 둘러싼 다양한 맥락에 대한 이해 등 많은 작

업이 필요하다. 아울러 타자에 대한 이해를 통해 자신에 대한 이해력를 높일 수 있듯이

다른 나라 교육자치제에 대한 분석을 통해 한국의 교육자치제를 좀 더 객관적으로 볼

수 있는 안목도 갖출 필요가 있다.

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점 97

본 연구는 이러한 필요에서 시작되었으며 특별히 핀란드 교육자치제도에 대해 주목하

였다. 핀란드 사례에 주목한 이유는 크게 두 가지이다. 첫째, 핀란드의 교육 성과 때문

이다. 핀란드는 OECD 국가들을 대상으로 하는 학업성취도평가인 PISA 평가에서 4회

연속 세계 1위의 성과를 보여주고 있으며, 초중등교육뿐만 아니라 고등교육, 교육제도,

국가경쟁력 등 교육의 전 분야에서 세계 최고 수준에 있는 자타가 인정하는 교육선진국

이다(OECD, 2010). 그리고 핀란드가 이러한 세계 최고수준의 교육을 달성하고 유지하는

데 있어 기반이 되었던 중요한 요인 중의 하나가 바로 이들의 교육체제, 특히 교육자치

제이다(European Commission, 2009; Finnish National Board of Education, 2010).1)

둘째, 핀란드는 한국과 상당히 다른 교육자치에 대한 접근을 하고 있는 나라라는 점

이다. 교육자치단위, 교육자치 주체, 교육자치기관, 권한의 위임 등 교육자치의 거의 대

부분의 영역에서 핀란드는 우리와 매우 다른 접근을 하고 있었다. 이러한 교육자치제에

대한 다른 접근은 교육자치제에 대한 이해의 폭을 넓혀 줄 수 있으며, 교육자치제도 개

선 방안 및 대안 마련에 있어서 교육자치제에 대한 상상력을 제공해 줄 수 있다는 점에

서 의의가 있다. 이러한 이유에서 본 연구에서는 핀란드 교육자치제의 특성을 분석하고

그 결과를 바탕으로 한국 교육자치제에 대한 이해 및 개선 방안 마련을 위한 시사점을

도출하고자 한다.

Ⅱ. 분석 준거

핀란드의 교육자치제 특성을 분석하기 위해서는 분석 준거가 필요하다. 교육자치의

특성을 분석하는 분석 준거는 관심 영역이나 분석 목적에 따라 다양하게 구안될 수 있

는데(김종철 이종재, 1994; 우천식, 2002), 지향이나 이념에 따라 구분하는 것도 한 방법

이 될 수 있다(김영식 최희선, 1988). 즉 해당 교육자치제가 어떤 이념적 지향이나 방향

을 가지고 운영되느냐 하는 것은 그 나라 교육자치제의 특성을 이해하는 하나의 준거가

될 수 있다. 이념적 지향이나 방향 역시 다양하게 설명될 수 있는데, 교육자치제도가 추

구하는 원리도 이념적 지향이나 방향의 대표적인 요소라고 할 수 있다(김종철 외,

1985). 본 연구에서는 교육자치제도가 추구하는 원리를 바탕으로 분석 준거를 도출하였

1) 교육자치제도가 핀란드 교육발전의 중요한 기반이 되었다는 점은 여러 측면에서 나타나고 있

다. 우선 교육자치제에 의해 교사들의 자율권이 강화됨으로 인해 전문성 발현이 촉진되었고

(Pyhalto, Pietarinen & Soini, 2012), 지역의 교육담당자나 교장들의 책무성을 강화시켜 교육

발전을 견인할 수 있었으며(Haveri, 2008), 각 지자체의 교육분야 네트워크를 통한 공동의 노

력으로 지역별 교육격차를 완화시키는 역할을 하고 있다는 점(Sahlberg, 2011) 등이 그 이유

로 제시되고 있다.

98 교육행정학연구

다. 교육자치제도의 원리 도출은 선행 연구의 논의들을 기반으로 하여 이루어졌다.

지방교육자치제도의 원리에 대한 상당히 많은 학자들이 논의를 하였는데, 그 내용 면

에 있어서는 큰 차이가 있지는 않다. 우선 김종철 이종재(1994: 211)는 지방교육자치의

원리로 지방분권의 원리, 민중통제의 원리, 일반행정으로부터의 분리 독립의 원리, 전문

적 관리의 원리 등 네 가지를 제시한 바 있다. 한편, 김신복(2001: 260-261)은 교육자치

제도를 지방분권주의 원칙 하에서 교육행정작용이 일반행정으로부터 분리 독립되어 자

치적 자율적으로 이루어지는 것으로 보고, 이를 위하여 의결기관인 교육위원회와 집행

기관인 교육감제를 두고, 주민 의사의 반영과 전문적인 교육관계인의 참여하에 교육의

자주성과 전문성을 보장하려는 제도라고 정의하였다. 그는 이러한 개념을 바탕으로, 지

방분권, 주민통제, 일반행정으로부터의 독립, 전문적 관리 등 네 가지를 교육자치의 원

리로 제시하였다.

김영식 최희선(1988: 339)은 “교육자치제란 교육활동의 특수성과 전문성에 대한 인식

을 전제로 하고 지방교육행정의 조직과 운영면에서 교육의 자주성, 전문성, 주민자치,

지방분권의 원리를 보장하기 위한 교육의 통치제도”라고 정의하였다. 이들은 이러한 개

념 정의를 토대로 교육자치제의 기본원리를 지방교육에서의 지방분권, 지방교육에서의

주민자치, 일반행정으로부터의 분리 독립, 지방교육행정의 전문적 관리 등으로 규정하였

다. 그리고 윤정일 외(2008: 375-377)는 “교육자치제도는 교육행정의 지방분권을 통해 지

역주민의 교육에 대한 참여를 보장 확대하고, 지역의 상황과 특성에 적합한 특별한 교

육을 구현함으로써 교육의 자주성 전문성 정치적 중립성을 확보하기 위한 제도”로 정의

하였다. 여기서 자주성이란 외부의 간섭이나 통제 없이 스스로의 선택과 결정에 의해

생각하고 행동하는 것이며, 전문성은 독자성과 수월성, 자율성과 책임성 등을 본질로 하

며 지시와 명령, 타율적 규제 등에 의해 움직이는 것과는 대조되는 속성으로 보았다.

노종희(1992: 463-465)는 교육자치의 원리 네 가지를 제시한 바 있는데, 첫째, 지방교

육은 중앙정부에 의한 획일적인 지시와 통제를 지양하고 지방의 실정과 특수성을 고려

하여 시행되어야 한다는 지방분권의 원리, 둘째, 교육은 외부의 간섭이나 통제로부터 벗

어나야 하며, 특히 일반행정으로부터 분리되어 그 독자성을 보장 받아야 한다는 분리

독립의 원리, 셋째, 교육은 전문적인 지식과 기술을 갖춘 전문가들에 의해 운영되어야

한다는 전문적 관리의 원리, 넷째, 교육은 민주성을 중시하여 주민들의 요구에 부응하는

교육이 되어야 한다는 주민통제의 원리 등이다.

한국에서는 헌법과 법률에서도 지방교육자치제도의 원리 혹은 이념에 대해 제시하고

있는데, 헌법 제31조에서는 “교육의 자주성 전문성 정치적 중립성 및 대학의 자율성은

법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”고 규정하고 있으며, 지방교육자치에관한법률 제1

조에서는 “교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리기 위하여......”라고 하

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점 99

고 있고, 지방자치법 제121조에서도 “지방자치단체의 교육 과학 및 체육에 관한 사무를

분장하기 위하여 별도의 기관을 두고 따로 법률로 정해.....”라고 규정하고 있다.2)

이상의 교육자치의 원리에 대한 다양한 논의들 중 주요 논의를 종합해 보면, 크게 네

영역으로 구분이 되는데 권한의 집중 정도, 일반행정과의 관계, 교육통치의 주체, 교육

운영 관리의 주체 등이다. 이를 표로 나타내면 다음과 같다.

<표 1> 교육자치제의 원리

구분김종철 이종재

(1994)김신복(1985)

김영식 최희선

(1988)노종희(1992) 헌법 제31조

권한의 집중

정도

지방분권의

원리지방분권 지방분권

지방분권의

원리

일반행정과의

관계

일반행정으로부터

분리 독립의 원리

일반행정으로부터

독립

일반행정으로부터

분리 독립

일반행정으로부터

분리 독립의 원리정치적 중립성

교육통치

주체

민중 통제의

원리주민 통제 주민자치

주민 통제의

원리자주성

교육

운영 관리의

주체

전문적 관리의

원리전문적 관리 전문적 관리

전문적 관리의

원리전문성

위의 표에서 나타나는 바와 같이 교육자치제의 원리에 대한 다양한 논의들은 크게 권

한의 집중 정도, 일반행정과의 관계, 교육통치 주체, 교육 운영 관리의 주체 등 네 영역

으로 집약되고 있다. 즉 교육자치제 원리에 대한 논의는 주로 이 네 영역의 원리들을

논하는 것이 주요 흐름이다. 본 연구에서도 이러한 일반적인 흐름을 따라 핀란드 교육

자치제도를 분석함에 있어 교육자치제 원리 영역을 분석 준거로 삼고자 하였다. 교육자

치제의 원리가 주로 논의되는 영역들은 교육자치제의 핵심, 근간이 되는 영역이라고 할

수 있고, 따라서 해당 교육자치제의 특성을 이해하기 위해 이러한 영역들을 분석하는

일은 의미가 있다. 다만 본 연구에서는 위에서 논의한 교육자치제 원리의 네 영역 중에

서 ‘교육 운영 관리의 주체’ 영역은 분석 준거에서 제외하였다. 그 이유는 다른 영역에

2) 한편 일반자치의 원리 중의 하나로 능률성의 원리가 제시되고 있다(김영식 최희선, 1988; 송

병주, 1992; 최봉기, 2010). 능률성의 원리는 일반자치에 있어 제한된 자원을 가지고 최대의

성과를 내는 원리로서 일반행정 운영에 있어 중앙집권적 획일적 통제보다 일반자치를 통한

운영이 자원을 더 효율적으로 활용할 수 있다는 원리이다. 이러한 맥락에서 지방자치법에서

도 지방지치를 통한 지방자치행정의 민주적이고 능률적인 수행을 강조하고 있다(지방지치법

제1조). 능률성의 원리는 교육자치에서도 강조되기는 하지만, 교육의 특수성이 중시됨으로 인

해 주요 원리로 취급되고 있지는 않다(김종철 이종재, 1994). 따라서 본 고에서도 잠정적으로

능률성의 원리를 교육자치의 주요 원에에서는 제외시키고자 한다.

100 교육행정학연구

서는 대립되는 관점들이 있어 각각 영역에서 교육자치제의 지향에 대한 종합적인 논의

가 이루어지고 있음에 비해, ‘교육 운영 관리의 주체’ 영역에서는 교육을 관리 운영함에

있어 전문적으로 관리해야 한다는 논리가 지배적으로 나타나 논란이나 논쟁이 거의 없

기 때문이다. 결과적으로 본 연구에서는 1) 권한의 집중 정도, 2) 일반행정과의 관계, 3)

교육통치 주체 등 세 측면을 주요 분석 준거로 설정하였다.

1. 교육 권한의 집중 정도 : 중앙집권 Vs 지방분권

행정조직의 형태를 상 하 또는 중앙 지방 사이의 권한분배관계를 기준으로 하여 분류

할 때 집권형과 분권형으로 나눌 수 있다(이차영, 1997: 126). 집권과 분권은 통치 권한

의 배분 정도를 의미한다. 중앙집권은 의사결정 권한이 조직의 상위계층이나 상급기관

에, 국가의 경우에는 중앙정부에 집중되어 있는 것을 의미하며, 지방분권은 의사결정 권

한이 조직의 하위계층이나 하위기관, 지방정부에 분산되어 있는 것을 의미한다. 대체로

중앙집권 체제는 전문성과 고도의 기술을 활용하는 능률성(efficiency)의 이념을 추구하

고, 지방분권 체제는 참여, 접근, 반응을 중시하는 민주성의 이념을 추구한다(김영식 최

희선, 1988: 331).

중앙집권과 지방분권은 국가체제의 성격이나 국민적 통합의 형성 단계와 관련이 있

다. 중앙집권은 절대주의 체제의 강화, 관료제의 확대, 중앙의 목표나 이해관계가 지방

의 목표나 이해관계보다 앞설 때 나타나는 체제인데, 주로 개발도상 과정에 있는 국가

들이 국민적 통합을 도모하기 위해 갖춘 체제라고 할 수 있고, 반면에 지방분권 체제는

사회적 합의가 잘 확립되어 있고 정치발전이 이루어진 국가들의 체제라고 할 수 있다

(김영식 최희선, 1988: 332).

지방분권의 이념은 되도록 많은 권한을 지방정부에 이양하여 지역 주민들이 자주적으

로 자치사무를 처리하는데 있다. 이러한 지방분권 이념은 행정 과업 수행에 있어 민주

성과 자율성을 높일 수 있다는 점에서 지향해야할 방향으로 인식되어 오다가 정보 통신

의 발달 및 지역간의 경계의 희박, 능률성에 대한 요청 등으로 중앙집권과 지방분권 사

이에 조화를 모색하는 방향으로 자리를 잡아가고 있다(이차영, 1997: 126). 이로 인해 현

대의 자치행정은 이념적 분권화와 능률적 집권화라는 상이한 요청을 동시에 만족시켜야

하는 ‘적도분권(適度分權)’의 과제를 안고 있다.

2. 일반행정과의 관계 : 통합 Vs 분리

우선 통합론은 한국에서 행정학계, 행정관료 및 지방자치단체 관계자들이 가지고 있

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점 101

는 주류적 입장이며, 1980년대 말부터는 교육부 공무원들 중 일부 및 1991년 지방교육

자치제가 시행된 후에는 시 도교육청 공무원들 일부도 이러한 입장에 동조하고 있다(송

기창, 2008: 37). 이들이 내세우는 논리는 1) 교육부문을 통합함으로써 지방행정의 통합

성과 효율성 증대, 2) 지방교육재정 확충과 학교 신설 등 교육현안 처리의 용이, 3) 이

중심의 및 중복감사의 낭비 요소 제거, 4) 지방자치단체의 권한 강화 등이다(김신복,

2001; 노종희, 1992; 송기창, 2008: 37). 이들의 논리는 국가 재원의 한계로 지방교육 재

정을 마련하는데 어려움이 있기 때문에 지방자치단체의 교육에 대한 지원을 이끌어 내

기 위해서는 지방교육 권한을 지방자치단체에 통합시켜야 한다는 것이다. 행정의 통합

성과 효율성, 그리고 주민대표성을 고려한다면 일반자치기관과 교육자치기관이 통합되

어야 한다는 것이 이들의 논리이다.

통합론은 또한 교육 분야를 별도로 사회복지, 보건, 지역개발, 환경, 경제 분야 등과

구분할 필요가 없기 때문에 교육 분야를 위한 의결기구나 집행기구를 독립시키지 말고

일반자치기구로 일원화해야 한다는 입장이다(정세욱, 1996). 교육자치제와 관련하여 국

제적인 흐름도, 교육자치와 일반자치의 결합 정도에 있어 차이가 있기는 하지만, 대체적

으로 교육자치가 일반자치의 틀 안에서 이루어지고 있는 것이 지배적인 경향이라는 점

도(우천식, 2002: 395) 이들의 논리를 더욱 강화시켜 주고 있다.

반면, 교육행정과 일반행정의 분리론의 입장에서도 다양한 논리들이 제시되고 있다.

우선 교육의 전문성과 특수성을 고려한다면 교육행정은 독립적으로 운영되어야 한다는

것이다(김신복, 2001; 조동섭, 2010). 이 관점에서는 교육을 사회 전체의 공익에 봉사해

야 할 공공적 활동으로 보고, 교육관련 사안이 일반행정으로부터 분리 독립되어 자치적

으로 관리, 운영될 때 교육의 정치적 중립성이 보장될 수 있다고 본다(김영식 최희선,

1988: 319).

한편 분리론자들은 특정 정당의 배경을 지닌 지방의회나 지방자치단체장에 의해 교육

활동이 좌우됨으로써 교육이 당파적 이해관계의 도구로 전락할 수 있다는 점을 경계한

다(김영식 최희선, 1988; 송기창, 2004). 교육활동은 장기적인 안목과 국민적인 합의에

따라 영위되어야 하고, 그에 따라 교육활동을 운영하고 지도하는 특별한 조직과 기반을

갖추어야 하는 당위적인 측면에서 교육행정을 일반행정으로부터 분리 독립시켜야 한다

는 것이다.

이처럼 교육자치제 운영에 있어 교육행정과 일반행정의 관계 문제는 다양한 관점에서

논의, 구현되고 있는데, 어느 관점을 취하느냐에 따라 그 나라의 교육자치의 성격이 달

라질 수 있는 문제이다.

102 교육행정학연구

3. 교육 통치의 주체 : 주민 통치 Vs 전문가 통치 Vs 학교자치

교육자치제 있어 통치의 주체가 누구인가에 대해서는 다양한 의견이 있어 왔는데(김

신복, 2001; 김영식 최희선, 1988), 대체로 주민자치와 전문가자치 둘로 대별되고 있다

(김영철, 2000; 노종희, 1992). 교육 통치의 주체는 지역교육에 있어 지배적인 영향력을

행사하는 주체이다. 실제로 교육자치를 실시하고 있는 지역에서는 주민, 전문가, 행정가

등 다양한 주체들이 영향력을 행사하고 있다. 그런데 이들 중 어느 한 주체가 독점적으

로 지역교육에 영향일 미치기보다는 여러 주체들이 함께 영향을 미치는 것이 좀 더 실

제적인 모습이다(이일용 김정희 양성관, 2010). 다만 이들의 영향력이 모두 동일하지는

않으며 영향력에 있어 차이가 있기 때문에 어느 주체가 주요 영향력을 행사는 주체인지

는 각 국가나 상황마다 다르다고 할 수 있다. 교육자치에 있어 일반인들의 광범위한 참

여가 허용되면서 민주성이 보장되어야 한다는 주장과 교육활동의 본질과 특수성에 대한

전문적 소양과 능력이 존중되어야 한다는 주장이(이차영, 1997; 129) 병존하고 있는 것

이 실제 모습이다.

우선 주민자치의 원리는 특정 지방의 교육은 그 지역주민의 의사에 따라 영위되어야

한다는 입장이다(이차영, 1997). 지방교육의 주요 쟁점사항에 대해 주민의 의사를 주민

투표로 확인하는 방안, 지방교육에 관한 의결기구의 주요 구성원을 주민의 의사에 따라

선출하는 방안, 지방교육에 관한 주요 사항을 주민 대의기구에 보고하고 동의 혹은 승

인을 받게 하는 방안 등의 방법으로 지역주민들의 의사가 반영될 수 있다(이차영, 1997:

129-130). 이 관점에 의하면 교육자치제의 기본원리에 부응하기 위해서는 각 지역의 교

육정책을 결정하고 수행하는 과정에 학부모 및 지역주민들의 의사가 제대로 반영될 수

있어야 한다. 지역주민들의 참여를 바탕으로 하는 민주성의 원리를 교육자치제도의 핵

심적 가치로 보기 때문이다(김종철 외, 1985: 24).

반면, 주민통제에 대한 대안적 관점에서 전문가통제의 관점이 강조되기도 한다. 이 관

점에 의하면 교육자치 운영의 주체로서 주민과 대별되는 주체가 전문가이다. 전문가 주

체의 원리에 의하면 지방교육은 교육활동의 특수성에 대한 전문성을 갖춘 인사에 의해

관리되어야 한다는 것이다. 이 관점에 의하면 교육행정가들은 일반인의 교육에 대한 요

구와 비판을 수렴하면서도 교육의 발전방향을 제시할 수 있어야 하며, 교원을 비롯한

교육자들을 전문적으로 지원해 줄 수 있어야 한다는 것이다. 지방 교육의 운영 및 관리

업무를 일반인이나 일반행정가 등과 같은 비전문가에게 맡기지 않고 교육전문가에게 맡

겨 지도력을 발휘하게 해야 한다는 것이다(이차영, 1997: 130).

한편, 교육통치의 주체 문제와 관련하여 주민통치와 전문가통치 이외에 학교가 교육

통치의 주체가 되어야 한다는 학교자치의 관점을 가지고 있는 입장이 있다. 우선, 이기

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점 103

우(1999: 43)는 교육자치의 핵심을 학교공동체 자치로 보고, 학교자치를 “교육공동체인

학교가 교육 및 학교생활과 관련된 사항을 교육의 주체인 교사, 학부모, 학생이 참여하

여 자기책임하에 분권적으로 수행하도록 하는 장치”로 정의하면서 학교자치를 강조하였

다. 박종렬(1990) 역시 “교육자치제의 본질을 자주성, 민주성, 전문성이라고 할 때, 교육

자치는 궁극적으로 지방교육행정의 자치보다는 일선기관인 개별학교에서 그 본질이 추

구되어야 한다”고 하였다. 그러면서 그는 교육자치가 아직은 지방교육행정자치에 집중

되어 있기 때문에 학교자치의 실현은 단계적으로 추구될 필요가 있다고 주장하였다.

본 연구에서는 이상의 교육 권한의 집중 정도, 일반행정과의 관계, 교육통치의 주체

등의 세 차원에서 핀란드 교육자치의 특성을 분석하고자 한다.

Ⅲ. 핀란드의 교육자치제도 및 그 특징

어느 나라든 그 나라의 교육자치제도는 지방자치제도와의 관계 속에서 운영되고 있다.

따라서 그 나라의 교육자치제도를 이해가 위해서는 그 나라의 지방자치제도에 대한 이해

도 함께 이루어져야 한다. 특히 핀란드는 교육자치와 일반자치가 거의 완전하게 결합되어

있는 체제이기 때문에 핀란드 교육자치제를 이해하기 위해서는 반드시 일반자치에 대한

이해가 선행되어야 한다. 따라서 본 장에서는 우선 핀란드의 교육자치제의 기반이 되고

있는 지방자치제도에 대해 살펴보고, 이를 바탕으로 핀란드 교육자치제에 대해 논의한다.

1. 핀란드의 지방자치제도

가. 배경

핀란드 지방정부 시스템은 1865-1873년 사이에 그 토대가 구축되었다(Haveri, 2008).

당시에는 농촌지역 지방자치법과 도시지역 지방자치법이 각각 별도로 제정이 되었는데

현재에는 하나로 통합되어 있다. 현행 지방자치법은 과거의 지방자치법에 비해 지자체

의 기능 및 행정과 관련하여 더 많은 자율을 부여하고 있다. 현재 지자체들은 헌법 규

정에 의해 보호를 받고 있다(European Commission, 2009).3)

3) European Commission(유럽위원회)는 유럽연합(EU)의 회원국 정부의 상호동의에 의해 5년

임기로 임명되는 위원들로 구성된 독립 기구이며, 유럽 연합의 보편적 이익을 대변하는 초국

가적 기구이다. 공동체의 집행기관으로서 심장 역할을 하고 있는 위원회는 공동체의 법령을

발의하며 회원국 내의 각 국가의 분야별 보고서를 작성하여 공동의 이해를 도모하고 있는데,

교육분야 보고서도 그 중의 하나이다. 유럽위원회의 각 국가별 교육분야 보고서는 매 해 연

104 교육행정학연구

1970-1980년대 핀란드의 지자체들은 지속적으로 더 많은 자율권과 정책결정권을 요구

해 왔고, 일정 부분 성과를 거두었다. 1980년대 중반에는 스웨덴 모델을 기반으로 자유

지방자치도시가 시범운영되기도 하였는데, 이러한 과정들을 거쳐 지자체들의 자율권한

은 점차 확대되었다. 지자체들의 주도적인 노력과 적극적인 요구로 중앙중심의 관료주

의체제가 서서히 무너져 내린 것이다(Aho, Pitkanen, & Sahlberg, 2006).

한편, 1990년대 초, 소련의 붕괴로 인한 수출부진, 경기과열을 초래한 자본시장의 자

유화 폐해 등 여러 요인들로 인해 핀란드는 전후 가장 심각한 경제 위기를 맞이하였다.

이로 인해 국가 재정 상태 역시 어려워지자 국가정책담당자들의 정책 방향도 바뀔 수밖

에 없었다. 이러한 맥락에서 지방자치와 교육시스템의 변화도 이루어졌는데, 국가 정책

운영에 있어 참여를 늘려 질을 확보하고자 하는 방안이 강구되었다(Oulasvirta &

Turala, 2009; Aho, Pitkanen, & Sahlberg, 2006: 195). 이와 같이 심각한 경제 침체를 계

기로 촉발된 분권화정책은 국가 거버넌스 체제에도 변화를 가져와 많은 정책 결정 권한

들이 지방정부로 넘겨졌다. 이는 1990년대의 엄청난 예산 삭감에도 불구하고 이에 크게

영향을 받지 않고 국가가 유지될 수 있었던 중요한 바탕이 되었다. 이는 핀란드에게 ‘역

사적 행운’이었다(Simola et al., 2002).

나. 지방자치제도

핀란드는 6개의 행정 주(administrative provinces)로 이루어져 있고, 1개의 자치주

(province of Aland)가 있으며, 2007년 기준으로 90여 개의 도시지역 지자체와 320여 개

의 농촌지역 지자체로 구성되어 있다. 지자체 규모면에서 인구 50만의 Helsinki에서부터

인구가 117명인 Sottunga에 이르기까지 매우 다양하다(Simola et al., 2009; Antikainen,

2010). 핀란드 각 지자체는 주민들에 의해 직접 선출된 자치정부를 가지고 있다. 도시지

역의 지자체나 농촌지역의 지자체 모두 동등한 지위를 갖는다. 행정 주는 실행기능

(executive function)은 없으며 중앙정부의 하위기관으로 조정기능을 담당하고 있다. 각

행정 주에는 대통령이 임명한 주지사(governor)가 배치되어 있는데, 주지사는 각 지자체

활동 및 정책의 적법성을 관리 감독하며, 지자체 간의 협력을 촉진하는 역할을 맡고 있

다(Eskola, 1995).

한편, 핀란드에서 실질적인 지방자치 운영기구는 지자체의회라고 할 수 있다. 지역주

민들에 의해 직접 선출된 위원들로 구성된 지자체의회는 지자체의 모든 업무를 관할하

며, 중앙정부로부터 이양 받은 다양한 권한을 행사하고 책임을 진다. 그런데 규모가 큰

지자체들은 스스로 모든 업무를 수행할 수 있지만 규모가 작은 경우는 불가능하기 때문

차보고서 형태로 만들어지고 있는데, 공신력 있는 보고서로 인정받고 있으며, 각국의 교육 이

해를 위한 핵심적인 보고서이다(European Commission, 2009)

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점 105

에 이러한 경우 지자체 연합체제를 구성하고 있기도 하다. 각 지자체의회에서는 각 분

야별로 실행위원회(executive board)를 구성하여 그 위원회로 하여금 해당 업무를 맡도

록 하고 있다. 각 실행위원회는 분과위원장(councillor)이 수장을 맡아 책임을 지고 있는

데, 의회 의장은 분과위원장이 될 수 없다. 지자체의회 의원이 아닌 사람들도 각 분과위

원회 위원이 될 수 있다(Oulasvirta & Turala, 2009).

또한 지자체의 각 위원회는 선출된 위원뿐만 아니라 행정분야 전문관리자들이 함께

맡고 있는데, 이들 전문관리자들은 별도의 임용 절차를 거쳐 지자체의회에서 임명한 사

람들이다. 전문관리자는 행정 과업 및 진행 과정에 대해 각 분과위원회에 보고를 해야

하며, 수석행정가(chief executives)로 불리기도 한다. 한편 각 지자체의 시장(mayor)은

지자체의회에서 임명을 하는데, 각 분과위원회를 관할하며 종합위원회 장을 맡고 있다.

그런데 일부 지자체에서는 별도로 시장직을 두고 있지 않는 경우도 있다(Haveri, 2008).

핀란드 지자체들은 국가 공적 지출의 약 65%를 담당하고 있는데, 이는 유럽 국가들

중 가장 높은 수치이다. 핀란드 지자체들은 튼튼한 세원 기반을 가지고 있는데, 소득,

사업, 재산 등에 대한 과세권이다. 이러한 자체 세원이 전체 지자체 수입의 40%를 넘게

차지하고 있다. 각종 사용료 및 이용료도 지자체의 세원이 되고 있다(Eskola, 1995). 한

편, 핀란드에서는 각 지자체에 대한 중앙정부의 법적, 재정적 관리 감독은 상당히 느슨

한 편이다. 그리고 중앙정부에서 지원해 주는 보조금이 기존의 특별 사업에 한정하는

특별보조금 형태에서 재정 사용에 대한 지자체의 재량권을 좀 더 부여하는 일반보조금

형태로 바뀌었다(AFLRA, 2006).

핀란드에서는 지방정부가 상당한 정도의 재정적 자율권을 누리고 있는데, 세원을 통

제할 수 있으며 세금납부자들에게 대한 책임도 스스로 진다. 이러한 맥락에서 핀란드에

서는 세율을 결정할 권한도 지방정부에 부여하고 있다. 지방자치단체 주민들이 높은 세

율 혹은 낮은 세율을 선택함에 따라 그들이 원하는 복지서비스의 수준도 선택할 수 있

다. 따라서 지방자치단체가 재정적 자율권을 누리는데 있어 가장 중요한 전제조건은 세

율을 결정할 수 있는 능력이다. 하지만 각 지방자치단체들이 지역 간 혹은 외국과의 거

래나 무역과 관련하여 복잡한 관계망 속에 있기 때문에 세율을 정하는데 있어 온전한

자율권을 누리기는 쉽지 않다(Oulasvirta & Turala, 2009).

각 지방자치단체는 해당 지역의 종합학교, 고등학교, 직업교육기관, 도서관, 문화 및

레크리에이션 기관 등을 운영한다. 그리고 유아교육 및 아동복지, 성인 및 장애인을 위한

복지 등 일반적인 복지서비스 제공 및 운영도 지방자치단체에서 담당하고 있다. 또한 각

지방자치단체는 건강 의료 서비스 및 쾌적한 생활환경을 위한 다양한 서비스를 제공하

는 일도 맡고 있다. 해당 지역 내에서의 국토 이용 및 개발, 건축, 물 및 에너지 공급, 쓰

레기관리, 도로관리, 환경보호 등도 지방자치단체에서 담당하고 있다(AFLRA, 2006).

106 교육행정학연구

2. 핀란드의 교육자치제도

가. 교육자치 체제

핀란드 교육행정에 있어 전통적 중앙집권적 통치체제는 1970년대 종합학교 개혁 시기

에 절정을 이루다가, 1988년 국가의 관리 체제를 분권화시키고자 하는 정부의 결단에

의해 분권화되었다(Seppanen, 2003). 이전의 각 분야별 엄격한 계획 체제 및 규범 체제

를 버리고, 분권화, 자율화 체제를 구축한 것이다.

핀란드에서 교육행정 체제 분권화를 시도한 근본 이유는 각 지역이나 각 학교에도 전

문가들이 있는데 중앙집권적 체제에서는 이들의 전문성이 발휘되기 어렵지만 분권형 체

제에서는 이들의 전문성이 발휘될 수 있다는 강한 믿음 때문이었다(Eurydice, 2004). 이

러한 중앙집권형 통제 및 과거 가치의 붕괴는 당시의 경제 붕괴와 접하게 연관되어

있었다. 그리고 이러한 변화는 과거의 권위적인 정부의 감독 및 관리 체제로부터의 거

의 완전한 단절을 의미하기도 하였다. 과거에는 교육 분야에서 정부 주도의 단 한 게임

만 이루어졌다면, 교육행정체제의 분권화 이후에는 지방자치단체 수 만큼인 400여 개의

다양한 교육게임이 이루어지는 상황이 된 것이다(European Commission, 2009).

핀란드의 교육자치 체제는 별도의 독립된 기관이 아니라 철저히 일반행정과 통합된

체제이다. 따라서 핀란드에서 교육행정은 지방자치단체의 행정업무 중의 하나로 이루어

지고 있다. 핀란드의 옛 수도였으며, 현재 핀란드의 제 2의 도시인 Turku시의 행정체제

를 그림으로 나타내면 [그림 1]과 같다. 우선 지자체의회(city council)가 있는데, 주민들

의 직선에 의해 선출된 임기 4년의 의원들로 구성된 최고 의결기관이다. 지자체의회에

서는 시의 운영을 위하여 시장을 선출하며, 부시장은 지자체 규모에 따라 달라지는데,

Turku시의 경우는 3명의 부시장을 두고 있다. 각 부시장은 인적자원개발담당 부시장

(Deputy mayor of competence), 사회복지담당 부시장(Deputy mayor of services), 환경

관리담당 부시장(Deputy mayor of environmental affairs) 등이다. 인적자원개발담당 부

시장은 3개의 교육부서를 관장하고 있는데, 폴리테크닉대학 위원회, 유아 및 초등교육

위원회, 중등 및 직업교육 위원회 등이다.

핀란드 지방교육행정에 있어 교육행정의 책임자는 지방자치단체장인데, 실질적인 관

리자는 지방자치단체장의 관할 하에 있는 교육부서 담당자이다. 이로 인해, 핀란드에서

는 이들 각 지자체 교육담당자들의 역할과 비중이 매우 크다. 이들은 지자체 내에서 사

회복지 및 건강 정책 담당자들과 긴 한 협력 가운데 교육 분야 행정을 수행하고 있다.

그리고 해당 지역 내 학교들 사이의 협력관계 구축도 지자체 교육담당자들의 중요한 과

업이다. 예를 들어, Jarvenpaa시에서는 지역 내 모든 학교들이 공통의 교육과정을 운영

하고 있는데, 이를 위해 지역 내 학교 교사 수백 명이 함께 모여 교육과정 개발 작업을

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점 107

수행하였고, 이 작업을 총 주관한 곳이 시의 교육국이었다. 반면에 Helsinki시 교육국에

폴리테크닉

대학위원회

유아 및 중등 및

초등교육 직업교육

위원회 위원회

교육국

건강 및

사회복지

위원회

지자체의회

종합위원회

감사국

사회복지

부시장

환경관리

부시장

인적자원개발

부시장

시장관광국

지역개발국

서비스센터

내부 감사

부동산국

문화

위원회

스포츠

위원회

청소년

위원회

자치행정

위원회항만관리

위원회

시설관리

위원회

수도관리

위원회

토목관리

위원회

주택관리

위원회

녹지관리

위원회

환경계획

위원회

자산관리

위원회

안전

위원회

* 출처: Turku시홈페이지(http://www.turku.fi)

[그림 1] Turku시 행정체제

서는 교사 및 학교들 사이의 협력을 중시하고 지원해 주기는 하지만, 공동의 교육과정

을 개발하고 있지는 않다(Eurydice, 2004; Haveri, 2008).

일반적으로 핀란드에서 각 지자체의 교육국 국장들은 핀란드 교육발전에 상당한 영향

108 교육행정학연구

력을 발휘하는 사람들이며, 특히 학교 수준의 리더십 발전에도 큰 영향을 미치고 있다.

교장 선발을 위한 국가의 기준이 있기는 하지만, 교장 선발에 있어 관리자로서의 역

량을 중시할 것인지, 아니면 교육자로서의 역량을 중시할 것인지 등의 기준은 각 지자

체 교육국에서 재량껏 정할 수 있도록 하고 있다. 지자체 교육국 리더들 중 상당수는

학교 리더십을 어떻게 구성해야 하며, 어떻게 발전시키고, 어떻게 효과적으로 학교 목표

를 달성하게 할 수 있을지에 대한 분명한 개념과 인식을 가지고 있는 전문가들이다

(Simola, Rinne, & Kivirauma, 2002).

지자체 교육국의 리더십은 공유가 되는데, 전문행정가(지자체 교육업무 담당자)와 선

출된 정치인(지자체의회 의원)이 함께 시의 교육 정책을 이끌어간다. 이러한 연결고리를

통해, 교육 문제는 좀 더 넓은 공동체의 문제가 된다. 그리고 또한 교육행정은 도시계

획, 지역경제, 건강 및 사회복지, 주택 및 문화 등과 긴 한 연계 가운데 이루어지고 있

다. 따라서 핀란드에서 교육행정은 별도로 이루어지는 독립된 업무가 지역의 종합적인

운영 및 발전 계획 가운데 이루어지는 통합행정의 한 부분이다(AFLRA, 2006).

나. 교육재정 운영

핀란드는 교육, 건강, 사회보장 등과 같은 기본적인 사회복지서비스는 국가가 담당한

다는 확고한 원칙을 가지고 있는 나라이다(Aho, Pitkanen, & Sahlberg, 2006). 그리고 실

질적인 사회복지서비스 제공은 각 지자체에서 담당을 하는데, 중앙정부는 지자체를 관

리, 감독하는 역할을 맡고 있으며 사회복지서비스를 제공하는데 있어 공동의 재정 담당

자이기도 하다.

핀란드에서 각 지자체의 교육재정은 정부의 법정전입금, 정부 보조금, 지방세 등으로

충당을 하고 있다. 법정전입금 및 보조금은 학생 및 학교 단위당 경비 기준으로 배분이

되는데, 그 비중이 전체 교육예산의 70% 수준에서 50% 수준으로 줄어들어, 결과적으로

규모의 경제에 의해 농어촌 소규모 학교의 통폐합을 가져왔다. 이러한 경제 강화 기조

로 인해 핀란드에서 1990년 이래 1,300개가 넘는 학교들이 문을 닫았는데, 주로 농어촌

지역에 있는 소규모 학교들이었다(Beach, 2005: 259).

핀란드에서는 등급 분류에 의한 국가보조금 지원 시스템을 가지고 있다. 즉 핀란드에

서는 각 지자체의 재정 형편에 따른 교육예산의 불균등을 해소하기 위하여, 지방자치단

체의 재정 상태에 따라 10등급으로 나누어 차등 지원하는 정책을 펴고 있다(Kauko &

Varjo, 2008; Oulasvirta & Turala, 2009: 189). 한편, 직업교육에 대한 국가보조금을 일반

교육에 대한 재정지원 수준과 균형을 맞추도록 하였는데, 직업교육기관 운영경비의 약

51-86% 정도를 국가보조금을 통해 지원해 주고 있기도 하다.

핀란드에서는 교육재정 운영이 별도로 이루어지는 것이 아니라 일반 재정에 통합되어

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점 109

운영된다는 점이 또 하나의 특징이라고 할 수 있는데, 이는 일반행정과 교육행정이 통

합되어 있는 이들 체제에서는 자연스러운 것이다. 그리고 핀란드에서는 소득세를 중심

으로 한 지자체 자체 세원이 교육예산의 상당 부분을 차지하고 있으며, 지자체 경제 규

모에 따른 재정의 불균형은 국가보조금 제도에 의해 보전해 주고 있다는 점 또한 중요

한 특징이다(AFLRA, 2006).

다. 교육과정 운영

핀란드에서는 1990년 전후에 국가 교육과정 운영과 관련하여 법규와 규범중심의 관리

체제에서 결과와 정보기반 관리 및 평가 체제로 바뀌었다(Beach, 2005). 핀란드에서는

교육 분야 관리와 관련하여 목표를 설정하고 자원을 배분하는 추진 단위와 상품이나 서

비스를 생산하는 단위를 비교적 명확하게 구분하고 있다(Sahlberg, 2007). 즉 국가 차원

에서는 국가교육과정을 통해 각 교과목들의 학습 목표를 설정하고. 지자체 및 학교 차

원에서는 국가 교육과정에서 정한 목표를 어떻게 달성할 것인지를 정해서 추진하도록

하고 있다. 이러한 맥락에서 국가 평가 정책의 방향도 서열화나 경쟁을 위한 평가가 아

니라 교육 목표가 어떻게 구현이 되고 달성이 되었는지를 확인하는 차원으로 정해졌다

(Hirvi, 1991).

1990년대 초에 교사들의 과업을 통제 및 감시하던 학교장학, 세세하게 규정된 국가교

육과정, 공인된 교수자료, 주간학습시간표, 학급일지 등 모두 장치들이 폐지되었다. 유일

하게 남아 있는 통제 장치는 각 과목별로 이수해야 하는 최소 시간 수에 대한 국가규정

이다. 국가 및 상급기관에 의해 이루어졌던 장학은 교사 및 지자체에서 매우 꺼려하는

것이었을 뿐만 아니라 분권화의 정신에도 반하는 것으로 보았다. 그리고 학교 및 교사

에 대한 전통적 모든 통제 장치들은 국가 및 지자체가 담당하는 평가에 의해 대체되었

다(Simola et al., 2009). 결론적으로 핀란드에서 교육과정 운영과 관련하여 국가는 주로

목표를 설정하는 역할을 맡고, 교육과정 운영, 교육의 내용 및 방법 결정 등은 각 지자

체와 지자체 내의 학교 및 교원들이 맡는 체제를 가지고 있다.

라. 학교 자치

핀란드에서는 교육자치제의 맥락에서 단위학교로 하여금 재정적, 행정적, 교육적 책임

을 지도록 하고 있다. 중앙의 교육관리 권한을 지방정부로, 지방정부는 다시 단위학교로

교육 운영 권한을 넘겨주었다. 핀란드에서는 모든 학교들이 자체평가를 하고 그 결과를

공표하도록 법으로 규정하고 있다(Eurydice, 2004).

이와 같이 핀란드에서 국가 교육정책 추진에 있어 실질적인 책임자는 단위학교이다.

110 교육행정학연구

기본적인 차원에서 국가의 법과 규정이 있지만, 그 범위 내에서 단위학교는 학교의 재

정이나 행정뿐만 아니라, 교육과정, 교육 내용, 교육 방법 등에 대해 일체의 자율권을

갖는다. 국가 차원에서의 직접적인 통제는 없으며, 국가 차원의 평가제도도 없다. 학교

교육담당자들에게 자율을 주고, 스스로 감독 평가하고, 책임을 지도록 하고 있다(Simola

et al., 2009).

단위학교의 이러한 권한과 책임의 주요 담당자는 교장이다. 각 단위학교에서 교장의

자율과 권한이 상당히 늘어났으며, 동시에 교장의 책무도 증가하였다. 단위학교에 주어

진 자원의 활용과 관련하여 많은 권한이 교장에서 주어졌는데, 아울러 교장의 행정적,

경제적 과업 역시 늘어난 것이다. 핀란드의 교장들은 이러한 변화를 매우 적극적으로

받아들이고 있으며, 책무성에 대해서도 스스로에게 빠르게 내면화시키고 있다고 보고되

고 있다(Aho, Pitkanen, & Sahlberg, 2006).

마. 교사 자율

핀란드에서 교육자치제는 교사의 자율로 인하여 그 꽃이 피어나고 있다(Sahlberg,

2011). 핀란드 단위학교에서 교사들은 거의 완벽한 자율을 누리고 있다. 국가교육과정의

범위 내에서 학교교육과정 편성과 운영에 있어 자율을 누리고 있는데, 교과서 검ㆍ인정

제도가 없기 때문에 교육내용과 교육방법 결정은 교사들의 재량이다. 그리고 1990년대

이후, 교사를 통제하거나 평가하는 어떤 장치도 도입되지 않았다. 그야말로 핀란드 교사

들은 개인적인 양심과 가치관, 철학과 전문성을 바탕으로 교육을 담당하고 있다(Aho,

Pitkanen, & Sahlberg, 2006; Seppanen, 2003).

한편, 단위학교에서 교사들의 자율권이 늘어남으로 인해, 학교기반 교육과정의 운영을

위해 교사들 사이의 기본 가치와 과업에 대한 진지한 토의 시간도 늘어났다. 이로 인해,

교사들은 더 바빠지고 교사들의 과업도 늘어났다. 교사들의 자율이 늘어난 만큼, 그에

따른 책임과 과업도 늘어나고 있는 것이다(Eskola, 1995; Eurydice, 2004).

핀란드에서는 1990년대 이래 분권화 정책에 의해 중앙정부에서 지자체로, 지자체에서

단위학교로, 단위학교에서 교사에게 많은 권한을 위임하였는데, 위장된 위임(contrived

delegate)이 아니라 신뢰, 협력, 책임 정신을 바탕으로 한 진정한 위임이라는 점이 특징

이다(Sahlberg, 2011). 이로 인해 무엇보다도 교원들의 자율과 책임, 헌신 의식이 높아지

는 결과를 낳은 것으로 평가되고 있다(Simola et al., 2009). 핀란드 교육자치 체제에서

권한 위임의 흐름을 그림으로 나타내면 [그림 2]와 같다.

이러한 핀란드 교육자치제도 운영에 있어 그 내면에 흐르는 정신이 있는데, 크게 교

육리더십의 공유, 두터운 신뢰, 철저한 자율 보장 등 세 가지이다(Aho, Pitkanen, &

Sahlberg, 2006; Sahlberg, 2007; Simola et al., 2002). 즉 핀란드에서는 좀 더 자율화되고

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점 111

중앙정부

⤓지방자치단체

⤓단위학교

⤓교사

[그림 2] 핀란드 교육 권한과 책임의 위임 흐름

분권화된 교육자치제도를 운영하고 있을 뿐만 아니라, 그 운영 과정에서 교육주체들 간

의 리더십 공유체제가 구축되어 있고, 중앙정부와 지방정부 사이에 신뢰가 매우 높으며,

단위학교와 교원들의 철저한 자율을 보장해 주고 있다.

3. 핀란드 교육자치제도의 특징

본 연구에서 설정한 교육자치제도의 분석 준거인 집권화 정도, 일반행정과의 관계, 교

육통치의 주체 등의 세 측면에서 핀란드 교육자치제도의 특징을 살펴보면 다음과 같다.

가. 집권화 정도

각 나라에서는 교육자치와 관련하여 자신들의 역사, 문화, 여건 등에 따라 적절한 집

권화 정도를 정하여 운영하고 있는데, 핀란드의 경우는 전형적인 지방분권형 체제를 취

하고 있는 나라이다. 핀란드의 중앙정부는 교육운영과 관련하여 교육의 방향 및 목표

설정, 예산 배분, 평가 등의 권한을 갖고 그 이외의 모든 권한은 지방자치단체에 위임하

고 있다. 그런데 핀란드에서는 이 위임이 비교적 철저하게 이루어지고 있는데, 교육과

관련하여 거의 대부분의 권한을 지방자치단체에 위임하여 지방자치단체의 교육 권한이

막강하고, 실제로 유럽 국가 증에서도 교육운영의 분권화 정도가 가장 앞선 나라로 평

가받고 있다(European Commission, 2009).

핀란드 교육자치제는 분권 구조에 있어서도 특징이 있는데, 중앙정부 아래에 중간단

계의 교육자치 기구를 두지 않고 지역의 교육자치기구만을 두고 있는 단층형(one tier)

교육운영 체제를 갖추고 있다. 한국은 중앙정부-시 도교육청-지역교육청으로 이어지는

중층형 구조임에 비해 핀란드는 우리의 시 도교육청에 해당하는 중간단계의 기구가 없

112 교육행정학연구

다. 핀란드가 이렇게 중간단계의 교육행정기구를 두지 않고 단층의 지역교육운영기구만

을 두고 있는 데에는 핀란드 나름의 여건과 환경이 반영된 것으로 볼 수 있다(Sahlberg,

2011). 즉 핀란드는 넓은 영토에 적은 인구가 살면서 해당 지역 중심의 소규모 문화와

전통이 구축이 되었는데, 이러한 기반이 행정 및 교육운영기구 설치에도 자연스럽게 반

영된 것이다(Oulasvirta & Turala, 2009). 즉 국가 영토에 인구가 고르게 분포되어 살지

않고 산발적으로 소지역을 중심으로 모여 사는 형태였기 때문에 소지역중심체제가 더욱

고착화된 것으로 보인다.

핀란드의 교육자치제는 이러한 구조적 특성과 아울러 지방분권의 내용 면에서도 특징

이 있다. 교육운영과 관련하여 중앙정부에서 지방정부로의 권한 이양은 국가나 지역의

사정에 따라 매우 다양한 수준과 형태로 이루어질 수 있는데(European Commission,

2009), 핀란드의 경우는 다른 나라에 비해 비교적 많은 권한을 지방정부에 이양하고 있

다(AFLRA, 2009). 교육 측면에서 살펴보면 교육과정 운영, 교육의 내용 및 방법 등 실

질적인 교육운영권을 거의 대부분 지방에 넘겨줬으며, 교원의 선발 및 관리, 학교통폐합

등의 학교운영권도 대부분 자치단체의 재량 권한이다. 즉 핀란드는 대부분의 교육관련

권한들을 철저히 지방정부에 넘긴 대표적인 나라이다(Haveri, 2008).

한국을 포함하여 많은 다른 나라에서도 교육운영과 관련하여 중앙정부의 권한을 지방

정부에 이양하고 있고, 이러한 분권화 경향은 시대적 흐름이기도 하다(Oulasvirta &

Turala, 2009; 윤정일 송기창 조동섭 김병주, 2008). 다만 이양의 정도와 범위, 성격에 있

어서는 차이가 난다고 할 수 있다. 즉 많은 국가에서 중앙정부의 교육관련 권한을 지방

정부에 넘겨주고 있는데 완전한 이양이라기보다는 ‘변형된 통제’ 정책을 취하고 있다

(Sahlberg, 2011). 즉 중앙정부가 교육관련 권한을 지방정부에 넘겨주기는 하였으나, 각종

평가 및 차등 재정 지원 등의 방법으로 여전히 통제하고 있는 모습이 많은 나라에서 나

타나고 있다(European Commission, 2009). 즉 일부 국가에서 지방정부에 대한 형식적인

권한 위임은 이루어졌으나 중앙정부가 평가권 및 재정권을 가지고 있으면서 지방정부를

여전히 영향권 아래 두고 있는데, 핀란드는 이러한 나라들과는 다른 접근을 하고 있는

것이다(Haveri, 2008). 핀란드에서도 중앙정부가 평가권 및 재정권을 가지고 있는 점은

다른 나라와 비슷하지만, 그 구현 방식에 있어 차이가 난다. 핀란드 중앙정부는 평가 및

재정권을 지방정부를 통제, 관리하기 위하여 사용하는 것이 아니라 실질적으로 돕고, 지

원하기 위해 사용한다는 점이 차이이다(AFLRA, 2006). 즉 핀란드에서도 중앙정부가 지

방정부의 교육에 대해 평가를 하기는 하지만 성과에 따른 보상과 제재를 가하기 위한 평

가가 아니라 필요를 살피고 도와주기 위한 평가이며, 획일화된 강제적 평가를 지양하고

지방정부나 지방교육담당기관으로 하여금 자발적으로 참여 하도록 하고 있다(European

Commission, 2009). 중앙정부의 재정 지원 역시 성과를 바탕으로 하기보다는 지방정부의

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점 113

균형적 발전에 가장 우선순위를 두고 이루어지고 있다(Oulasvirta & Turala, 2009).

핀란드 교육자치제에 있어 이러한 중앙정부의 지방정부에 대한 철저한 위임은 이들의

‘신뢰문화’에 기반을 두고 있다(Simola, 2005). 중앙정부가 권한을 위임하고 나서 지방정

부를 믿지 못하여 각종 통제 및 관리 장치를 마련하는 다른 나라와 달리 핀란드 중앙정

부는 철저히 지방정부를 믿고 맡기는 전략을 가지고 있다(Sahlberg, 2007). 즉 핀란드 중

앙정부에서는 국가 교육의 목표와 방향을 설정하고 이를 바탕으로 정책을 만들어 지방

정부에 내려 주는데, 강제적으로 정책을 구현하려고 하기보다는 지방정부가 그 정책을

잘 수행할 수 있도록 돕고 지원하는데 초점을 맞추고 있다. 사실 이러한 접근은 상호작

용적이어서 중앙정부의 지방정부에 대한 신뢰만으로는 성공할 수 없으며 지방정부의 역

량과 책임의식 또한 높을 때 가능하다(Haveri, 2008).

이와 같이 핀란드 교육자치제는 중층구조가 아닌 단층구조의 교육행정체제를 갖추고

있으며, 좀 더 철저한 지방분권형체제를 취하고 있다는 점이 주요 특징인데, 이러한 체

제를 갖추게 된 데에는 이들의 여건과 환경 및 역사와 문화가 기반으로 작용했으며, 특

히 상호 신뢰문화는 중요한 토대가 되었다.

나. 일반행정과의 관계

핀란드는 교육자치제 구현에 있어 일반행정과 교육행정의 완전한 통합형 체제를 취하

고 있다. 핀란드에서는 지방교육 운영과 관련하여 교육행정을 담당할 별도의 기관이나

기구를 설치하지 않고 일반행정 체제 내에서 교육행정이 이루어지고 있다. 즉 핀란드에

서 지방교육행정은 일반지방행정기관의 소관 사항 중의 일부이다. 이들의 이러한 체제

는 특정 시기에 개혁을 통해 이루어진 것이 아니라 오랜 역사와 문화 속에서 자연스럽

게 구축된 전통이다. 핀란드에서는 역사적으로 일반행정과 교육행정이 분리되어 운영된

적이 없다(Sahlberg, 2011). 또한 교육감이나 교육위원 제도도 없는데, 따라서 이들을 선

출해 본 경험도 없다. 이들에게는 아예 교육행정을 일반행정으로부터 분리해야 할 하등

의 이유가 없으며, 둘은 원래부터 하나의 체제 속에서 이루어진 통합된 활동이다

(Haveri, 2008).

핀란드에서 교육행정이 일반행정으로부터 분리되지 않고, 또 분리의 필요성에 대한

논의가 거의 없는 이유는 통합운영 함에도 불구하고 분리의 필요성을 거의 느끼지 못하

기 때문이다. 즉 교육행정기관이 별도로 설치되어 있지 않아도 일반행정기관에서 교육

행정 업무를 담당하는데 큰 문제가 없다는 것을 의미한다(Eurydice, 2004).

핀란드에서 이와 같이 일반행정에 교육행정이 통합되어 있는 이유는 몇 가지 해석이

가능한데, 우선 이들의 교육행정 활동의 성격 문제이다(European Commission, 2009).

핀란드에서 교육행정은 하급 교육기관들을 관리, 통제하는 일이 아니라 교육기관들을

114 교육행정학연구

돕고 지원해 주는 일이다. 학교를 비롯한 일선 교육기관들에게 교육행정기관은 상급기

관이 아니라 자신들의 도와주는 지원기관인 것이다. 전문적인 의사결정이나 활동은 학

교를 비롯한 일선 교육기관에서 담당하고 교육행정기관은 그러한 결정과 활동이 잘 이

루어질 수 있도록 도와주는 역할을 하면 된다(Sahlberg, 2011). 따라서 핀란드에서 교육

행정 활동은 고도의 전문적인 의사결정이나 판단 활동이 아니라 전문적인 활동을 돕고

지원하는 역할이다. 돕고 지원하는 역할은 행정의 기본 기능이기 때문에 교육 분야에

대해 돕고 지원하는 일 역시 굳이 별도의 교육행정기관을 만들어 맡길 필요가 없다는

것이다.

핀란드에서 교육행정을 일반행정에 통합하여 운영하는 또 하나의 이유는 교육활동의

맥락성 때문이다. 교육활동은 본래 교육만의 독립적 활동이 아니라, 정치, 경제, 사회,

문화 등 다른 분야와 접하게 연관되어 있다. 따라서 교육을 제대로 구현하기 위해서

는 이러한 여러 측면의 활동들과 연계되어 이루어져야 한다. 교육은 결코 개별적으로

작동하는 것이 아니기 때문이다. 이처럼 다양한 측면들과 연계 속에 이루어지는 교육활

동을 돕고 지원하는 일 역시 다양한 맥락과의 연계 속에서 이루어져야 한다(European

Commission, 2009). 이러한 측면에서 보면 교육활동을 지원하는 교육행정이 다른 분야

와 연계 없이 별도로 이루어지는 것은 비맥락적이다. 비맥락적인 교육행정 활동은 온전

한 지원 활동이 될 수 없다(Simola, Rinne, & Kivirauma, 2002). 핀란드가 바로 이런 사

례이다. 핀란드에서 교육활동은 학생과 교사만의 활동이 아니다. 핀란드에서는 교육활동

이 그 지역의 모든 문화, 복지, 의료, 직업, 환경, 경제 분야 등의 활동과 접하게 연계

되어 있는 것으로 보고 이를 지원하기 위한 교육행정 역시도 별도로 독립시키기보다는

다른 분야와 통합하여 운영하고 있는 것이다.

이차영(1997)은 교육에 대한 투자적 동기나 의식이 강한 국가에서는 교육행정이 분리

되어 운영되는 것이 더 타당할 수 있지만, 교육에 대한 복지적 동기와 의식이 강한 국가

에서는 교육행정과 일반행정은 통합 운영되는 경향이 있다고 주장하였다. 핀란드는 전형

적인 복지적 동기에 기반을 두고 교육을 운영하고 있는 나라로서 교육행정과 일반행정이

통합된 대표적인 사례인 것이다(Sahlberg, 2011). 교육을 통한 서열화나 경쟁을 배제하고

지 정 의의 전인적 인간교육을 중시하는 핀란드 교육철학에 터해서 보면 교육은 단순한

수단적 과정이 아니라 인간다운 삶을 구현하기 위한 복지의 과정이다. 따라서 이러한 관

점에서는 일반행정과 교육행정의 통합은 오히려 더 자연스러운 것일 수 있다.

다. 교육통치의 주체

교육자치에서 교육통치의 주체는 누구인가에 대해서는 다양한 관점이 존재한다(김영

식 최희선, 1988). 지역주민이 중심 주체가 되는 주민통제, 전문가가 중심이 되는 전문가

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점 115

통제, 행정가들이 중심이 되는 행정가 통제 등 다양한 유형이 있을 수 있는데(김종철

외, 1985), 대체로 지방교육자치의 본래 취지에 따라 지역의 주민이 중심이 되는 주민통

제가 가장 대표적인 유형으로 받아들여지고 있다(이기우, 2006). 미국의 경우 전형적인

주민통제의 교육자치제를 운영하고 있는 나라이고, 한국의 경우도 성격이 조금 다르기

는 하지만 교육자치의 운영체인 교육감과 교육위원을 주민들이 적접 선출한다는 점에서

는 주민통제형의 측면도 가지고 있다(김병주, 2003).

핀란드는 교육자치 통제권 측면에서 보면 전문가 통제형에 가까운 나라이다. 전문가

통제형은 일반인이나 행정가가 교육행정을 주도하는 것이 아니라 교육전문가가 교육행

정을 이끌어 가는 형이라고 할 수 있다. 여기서 교육전문가는 교육행정전문가와 교육활

동 전문가인 교원으로 나뉠 수 있는데, 핀란드에서는 교원이 주도하는 교육전문가통제

형의 교육자치제를 구현하고 있다(Pyhalto, Pietarinen, & Soini, 2012).

핀란드에는 교육감이나 교육위원 제도 자체가 없기 때문에 이들을 선거를 통해 주민

들이 직접 선출할 일이 없다. 다만 일반행정과 통합된 체제 내에서 교육행정을 맡고 있

는 담당자들을 주민들의 직접선거에 의해 선출된 지자체의원들 중에서 임명한다는 점에

서 주민통제형에 속할 수도 있지만, 교육행정을 담당할 사람들을 직접 선출하는 것이

아니기 때문에 간접적 대표성을 갖는다고 할 수 있다. 그리고 이들은 교육활동을 주도

적으로 이끌어 가는 역할을 하기보다는 단위학교와 교원들의 교육활동을 지원하고 돕는

역할을 하기 때문에 이들이 교육활동을 주도한다고 보기 어렵다.

핀란드에서 교육 주체는 바로 교원이다(Sahlberg, 2011). 핀란드에서는 일반행정기관에

서 교육행정 기능을 통합하여 함께 수행하고 있는데 교육행정을 맡은 담당자들은 단위학

교의 교육활동을 돕고 지원하는 일이 주 임무이며, 실질적인 교육활동의 주도자는 단위

학교와 교원들이다. 즉 핀란드 교육자치제에서 실질적인 교육운영의 주도권은 단위학교

에 있으며 교육지원 체제도 단위학교에 초점이 맞추어져 있다. 핀란드는 교육의 핵심적

인 주체이자 전문가인 교원을 교육자치의 실질적인 주체로 삼고 있는 전형적인 전문가중

심, 전문가 통제형의 교육자치를 실시하고 있는 나라인 것이다. 핀란드에서도 물론 학부

모나 지역사회의 학교 참여를 적극 장려하고 권장하고 있다. 하지만 학부모나 지역사회

의 참여는 보조적 역할에 머무르고 있으며4), 주도권은 여전히 교원들이 가지고 있다.

이와 같이 핀란드는 단위학교와 교원 중심의 교육자치를 실시하고 있는 나라라고 할

수 있는데, 실제적으로 단위학교와 교원들에게 상당한 자율권을 부여해 주고 있다. 핀란

드에서는 단위학교와 교원들은 상급기관으로부터 많은 지원과 도움은 받지만, 장학의

폐지 사례에서 보여주는 것처럼 간섭이나 통제는 거의 받지 않고 있다(Aho, Pikanen, &

4) 핀란드에서 학부모나 지역사회가 학교운영에 참여하는 장이 ‘학교위원회(school board)'인데,

이 학교위원회 설립이 법적으로 강제된 것은 아니며, 실제로 학교위원회를 설치하지 않는 학

교도 핀란드 전체 학교 중에서 거의 절반에 이르고 있다(European Commission, 2009).

116 교육행정학연구

Sahlberg, 2006).

이상에서 살펴 본 바와 같이 핀란드는 실질적으로 교육전문가인 교원들이 중심이 된

전문가통제형의 교육자치제를 구현하고 있는 나라이다. 따라서 학교행정이나 교육운영 과

정에서 관료적, 행정적 요소는 현저하게 줄어들게 된다. 이로 인해 이들은 핀란드 학교에

는 행정잡무가 거의 없다고 이야기하고, 행정잡무가 많지 않기 때문에 학교행정 담당자인

교장 역시 수업에 참여할 여유가 생기는 것이다(Pyhalto, Pietarinen, & Soini, 2012).5)

이상의 논의를 종합하여 분석 준거를 바탕으로 핀란드와 한국의 교육자치제도 특성을

비교하여 제시하면 다음 표와 같다.

<표 2> 핀란드와 한국의 교육자치제도 비교

구분 핀란드 한국

권한의

집중 및 위계

교육행정 단층구조

철저한 지방분권

철저한 위임

교육행정 중층구조

중간단위 지방분권

유사 위임

일반행정과의

관계일반행정-교육행정 통합 일반행정-교육행정 분리

통치 주체 전문가(교원) 주체형 관료 주민 주체 통합형

Ⅳ. 시사점 및 결론

1. 시사점

본 연구에서는 핀란드 교육자치제도의 특징을 분석하였는데, 권한의 집중 및 위계 측

면에서는 교육행정 단층구조와 철저한 지방분권 및 위임 체제를 가지고 있고, 일반행정

과 교육행정의 관계 측면에서는 통합 체제를, 통치 주체 측면에서는 전문가 통치 체제

를 가지고 있는 것으로 나타났다. 이러한 결과를 바탕으로 한국의 교육자치제 논의에

주는 시사점을 정리하면 다음과 같다.

5) 핀란드에서는 모든 학교에서 교장은 반드시 수업을 담당해야 한다. 규모에 따라 규모가 큰

학교에서는 1주일에 3시간 규모가 작은 학교에서는 1주일에 20시간까지 교장이 수업을 담당

하고 있다(Finnish National Board of Education, 2010).

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점 117

가. 교육행정 체제의 중층구조 문제

한국에서 교육행정 및 교육자치 체제의 중층성에 대한 재검토가 필요하다. 교육자치

및 교육행정 체제에서 중층 구조를 갖고 있는 한국과 달리 핀란드는 단층 구조를 가지

고 있다. 그런데 이러한 교육행정의 층 구조는 교육자치의 범위와 수준 및 성격을 규정

할 수 있는 문제여서 교육자치와 관련하여 반드시 검토될 필요가 있다.

교육자치 및 교육행정 체제가 다층화 되면 그만큼 행정적, 관료적 과업이 늘어나게 된

다(Weston, 2011). 반면에 교육자치 및 교육행정 체제가 단층 구조가 되면 행정적, 관료

적 과업은 줄어들게 된다. 다층 구조인 한국 교육행정 체제에서 단위학교들이 행정잡무

에 시달리고 있는 것과 단층의 교육행정 체제를 취하고 있는 핀란드의 단위학교에서 행

정잡무가 거의 없는 대조적인 사례가 이를 증명해 주고 있다(Rinne et al., 2002). 실제로

한국 학교현장에서 행정잡무를 줄이기 위한 많은 노력에도 불구하고 행정잡무가 거의 줄

어들지 않는 것은(이기우, 1999; 이일용 김정희 양성관, 2010) 바로 이러한 교육행정의 다

층 체제라는 구조적인 문제를 해결하지 않았기 때문일 수 있다. 즉 이러한 문제를 해결

하지 않고서는 행정잡무를 줄이기 위한 그 어떤 노력도 한계를 가질 수밖에 없다.

교육자치 및 교육행정 체제의 중층화는 필연적으로 관료화, 형식화를 수반하게 된다

(Oulasvirta & Turala, 2009). 교육운영 체제가 관료화, 형식화되면 본질적인 교육활동보

다 비본질적인 행정적, 절차적 활동이 늘어나 실질적인 교육활동 생산성을 떨어뜨릴 수

있다. 그리고 행정논리가 교육논리보다 더 우선될 가능성도 높다. 한국 교육행정 분야에

서 여전히 고질병처럼 남아 있는 관료주의, 권위주의, 형식주의, 행정업무의 과다 등의

현상이 바로 이러한 요인에 기인한 것일 수 있다.

나. 교육자치의 주체 문제

한국 교육자치제 운영에 있어 교육자치의 주체에 대한 재검토가 필요하다. 핀란드는

교원중심의 전형적인 전문가 통제형 교육자치를 하고 있는 나라이다. 실질적으로 교육

활동을 단위학교의 교원들이 주도하며 교원들에게 많은 권한과 자율을 부여해 주고 있

다. 지역 주민들은 간접적으로 참여하고 있으며, 교육행정가들은 교원들의 교육활동을

지원하는 역할을 주로 하고 있다(Oulasvirta & Turala, 2009).

규모가 큰 교육조직의 경우 조직을 관리 통제하는 것이 우선이기 때문에 조직을 관리

통제하는 행정가들의 역할이 커지고 이들이 교육운영을 주도할 가능성이 높다. 하지만

규모가 작은 조직의 경우에는 관리 통제보다는 실질적인 교육활동에 더 관심을 기울일

가능성이 높다. 한국은 교육자치단위가 광역시도이기 때문에 광대한 조직에 대한 기본

적인 관리 통제가 우선이 되고 이 과정에서 행정가들이 교육 운영을 주도하는 측면이

118 교육행정학연구

없지 않다.6) 핀란드의 경우는 일단 교육자치 단위가 소규모이기 때문에 행정가들의 역

할이 크지 않으며 행정보다는 교육활동에 좀 더 집중할 수 있는 구조이다. 따라서 교육

활동의 핵심 주체인 교원들이 교육운영을 주도한다.

교육자치에서 주민들이 주체가 될 수 있는데, 현대사회의 핵심 가치인 민주성의 원리

에 비추어 보면 주민들이 주체가 되는 것은 매우 중요하다. 하지만 교육활동은 교육이

라는 독특한 과업을 수행하는 활동이기 때문에 민주성의 충족만으로는 부족하다. 결국

민주국가에서 교육활동을 운영하기 위해서는 주민들의 참여를 보장하는 주민통제와 전

문가들의 전문적 역할을 보장하는 전문가통제의 적절한 조화가 필요하다.

한국 교육자치 및 교육행정 운영에 있어 직접 선거제도를 통한 주민통제와 광대한 조

직 운영을 위한 행정가통제가 비교적 견고하게 자리를 잡고 있지만, 교육전문가인 교원

들이 주도하는 측면은 상대적으로 약하다. 교육의 전문성과 특수성을 고려한다면 교육

전문가인 교원들이 보다 주도적으로 참여해야 한다. 교원중심의 전문가 통제를 강화시

키는 것은 주민통제 과정에서의 정치화, 행정가통제 과정에서의 관료화 등을 극복할 수

있는 대안이 될 수 있다.

다. 일반행정과의 통합 문제

한국에서 교육행정과 일반행정의 통합 문제에 있어 새로운 접근이 필요하다. 한국 교

육자치 및 지방교육행정 체제는 전형적인 일반행정과 교육행정의 분리형 체제이고, 핀

란드는 전형적인 통합형 체제이다. 한국에서 분리형 체제를 취하고 있는 것은 교육 운

영에 있어 일반행정으로부터 교육을 보호하여 교육의 자주성과 전문성을 살리고자 하는

목적, 그리고 정치적 이해관계로부터 교육을 보호하고자 하는 정치적 중립성 유지 목적

등이 그 바탕이라고 할 수 있다(윤정일, 1995; 조동섭, 2010). 그런데 한국에서 이러한

분리형 체제를 취함으로 해서 지역 차원에서 보다 포괄적인 교육 운영에 한계가 있고,

일반행정 담당자들의 교육에 대한 관심과 투자가 줄어들 수 있다는 문제점도 지속적으

로 제기되고 있다(박정수, 2009; 이기우, 2006).

핀란드의 경우는 일반행정과 교육행정은 거의 완전한 통합 체제이다. 교육행정은 별

도의 행정이 아니라 일반행정의 한 부분이다(European Commission, 2009). 그럼에도 불

구하고 핀란드에서 교육의 자주성이나 전문성, 정치적 중립성 훼손에 대한 논란이 거의

없다(Haveri, 2008). 오히려 핀란드 교육의 효과성 및 효율성이 상당히 높은 것으로 나

타나고 있다(Sahlberg, 2011). 결국 제도 자체의 문제라기보다는 제도가 추구하는 지향이

6) 권위적이고 관료적인 풍토를 개선하기 위해 교육자치제를 실시하지만, 교육자치기구가 관리

해야 할 권역의 광대함으로 인해 또 다시 중충 구조가 이루어지고 관료적, 행정적 풍토도 여

전히 유지된다.

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점 119

나 이념이 무엇이냐에 따라 달라질 수 있음을 보여주고 있다. 핀란드 교육의 복지적 동

기 이념이 핀란드 교육운영 체제의 특성을 규정하고 있다고 볼 수 있다. 관련하여 이차

영(1997)의 정리는 상당한 통찰력이 있는 지적이다.

“교육제도의 운영에 관한 지방자치단체의 관심이 복지에 경도되어 있을 때, 교육행정조직을

일반행정 조직 속에 통합시킬 것인가 혹은 분리시킬 것인가 하는 문제에 대한 갈등은 거의

나타나지 않는다. 교육이 복지의 내용이 된다는 것은 그것의 내재적 가치 때문이며, 그 가치가

존중되는 정도만큼 교육의 자율성과 자주성은 확보되는 것이기 때문이다.”(이차영, 1997: 143)

핀란드 사례를 통해 볼 때, 교육행정과 일반행정의 통합이나 분리 그 자체는 큰 문제

가 아님을 알 수 있다. 문제는 교육운영에 있어 지향하는 바가 무엇이며, 담당하는 교육

행정 과업의 성격이 어떠한지에 달려있다고 할 수 있다. 교육의 본질에 입각한 교육자

치의 주체에 대한 명확한 정리, 교육행정의 성격에 대한 분명한 규정이 없이는 어떠한

방향으로 통합이나 분리가 이루어진다하더라도 혼란과 갈등은 해소되지 않을 것이다.

2. 결론

한국에서 교육자치제 논의는 ‘교육행정의 관점’을 크게 벗어나지 않고 있다. 즉 교육

자치에서의 교육행정 권한을 누가 갖느냐에 초점이 맞추어져 있다. 지방교육자치에서

그 교육을 관리 운영하는 권한을 일반자치기관이 갖느냐 아니면 별도의 교육행정기관이

갖느냐가 주요 쟁점이었다.

교육활동은 교육적 전문성을 가진 특수한 활동임에 비해 교육행정활동은 교육활동이

라기보다는 행정활동 속성이 더 강하다(김영식 최희선, 1988; 김영철, 2000). 즉 교육행

정이 교육이라는 전문적 활동을 관리하는 것은 맞는데 교육행정 자체가 교육활동은 아

니다. 교육행정은 엄연히 행정 행위이다.

이 논리를 따른다면 교육행정은 그 자체가 행정 행위이기 때문에 동일한 행정 행위인

일반행정과의 차별성, 혹은 분리의 논리는 약해진다. 그리고 같은 맥락에서 일반행정은

일반행정관료들이 맡고 교육행정은 교육행정관료들이 맡아야 한다는 논리도 궁색해진

다. 교육행정을 일반행정으로부터 분리 독립시킨다는 것은 그 담당 주체가 일반행정관

료에서 교육행정관료로 바뀌는 것 이상의 의미는 없다.

결국 교육행정이 일반행정으로부터 분리 독립한다고 하더라도 그 과업 성격의 관료성

은 그대로 유지된다. 사실 그동안 한국은 상당히 오랜 기간 동안 일반행정으로부터 분

리 독립된 교육행정체제를 운영해 온 나라이다. 그럼에도 불구하고 교육의 특수성과 전

문성을 바탕으로 한 교육행정이 이루어지기보다는 행정의 논리, 관료적 접근을 크게 벗

120 교육행정학연구

어나지 못하고 있다(김신복, 2001; 노종희, 1992; 박정수, 2009; 윤정일, 1995; 조동섭,

2010). 이러한 제도와 관행이 오랜 동안 견고하게 구축이 되어 교육행정기관 뿐만 아니

라 그 하위기관, 그리고 단위학교에 이르기까지 행정적, 관료적 운영 풍토가 뿌리 깊이

자리잡고 있다.

이러한 현상이 지속되는 한 교육행정의 일반행정으로부터의 분리 독립 주장은 그 설

득력을 얻기 어려울 것이다. 교육행정의 분리 독립은 교육행정관료들의 자기 영역 보호

의미 이외에는 별다른 가치나 의미가 없기 때문이다. 교육행정이 일반행정으로부터 분

리 독립되었다하더라도 교육 운영의 주체는 여전히 관료이고, 그 관료성은 그대로 학교

운영에 영향을 미칠 수 있기 때문이다.

교육자치의 궁극적인 목적은 교육의 본질적 가치의 구현에 있다. 교육의 본질적 가치

는 교사와 학생의 교수-학습 활동을 통해 구현이 되고 학생의 성장 발달을 지향한다. 이

러한 교육적 가치와 활동을 가장 잘 구현할 수 있는 주체가 교육 운영의 주체가 되어야

한다. 이러한 교육적 가치와 활동을 가장 잘 구현할 수 있는 주체가 바로 교육자(교원)

이다. 따라서 교육자치를 통해 교육의 본질적 목적을 달성하고자 한다면, 그 운영의 주

체는 교육자여야 한다.

핀란드의 교육자치제가 바로 교육자들이 운영의 주체가 되는 전형적인 예이다. 핀란

드 교육자치제에서는 교육의 실질적인 권한이 단위학교에 있으며, 단위학교의 교장과

교사들이 교육 운영의 핵심 주체이다. 교육활동의 핵심 주체에게 교육 운영 권한을 맡

긴 것이다. 교육 운영의 핵심적인 권한을 핵심적인 주체에게 맡겼기 때문에 상위단계에

서 일반행정과 교육행정의 통합 및 분리의 문제는 부차적인 것이 되어 버렸다.

교육자치의 핵심을 교원에게 두고 교원들이 실질적인 자율성과 전문성을 발휘할 수

있도록 최대한 보장해 주고자 하는 핀란드 교육자치제는, 한국에서 교육의 본질을 살리

는 교육자치제도에 대한 근본적인 재검토를 위해서는 ‘교육행정’ 하는 사람들이 중심이

되는 ‘교육행정자치’와 ‘교육’ 하는 사람들이 중심이 되는 ‘교육자치’를 구분하는 것에서

부터 시작해야 한다는 점을 시사해 주고 있다.

핀란드 교육자치제도의 특징 및 시사점 121

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124 교육행정학연구

Abstract

An Analysis on Finnish Educational Autonomy System

Kim, Byeong-Chan(Kyung Hee University)

The purpose of this research is to analyze the characteristics of Finnish educational

autonomy system and find the hints for developing Korean educational autonomy

system from Finnish system. I made the analytical frame consisted of the level of

centralized educational authority, the relationship between educational administration

and general administration, and the ruler of education for analyzing the

characteristics of Finnish educational autonomy system

I found some results from this research as followings. 1) Finnish educational

autonomy system is comprehensively decentralized. 2) Finnish educational

administration system is thoroughly connected to the general administration system.

3) Finnish educational autonomy system is mainly ruled by professionals including

teachers.

I got some hints from this research for developing Korean educational autonomy

system. 1) We need to consider the one-layer system of educational autonomy. 2)

We have to contemplate the professionals-ruled system of educational autonomy. 3)

We should discuss the combination of educational administration system and general

administration system.

[Key words] educational autonomy, Finnish educational autonomy, level of

centralized educational authority, relationship between educational

administration and general administration, ruler of education