C U P R I N S

INTRODUCERE 5 CAPITOLUL I. SECTORUL PUBLIC ÎN SISTEMUL ECONOMIEI MIXTE 6 1.1 Conţinutul şi particularităţile economiei de piaţă contemporane 6 1.2 Abordări conceptuale privind definirea şi cauzele dezvoltării sectorului public 9 1.3 Economia sectorului public ca parte componentă a ştiinţei economice şi evoluţia ei 16 1.4 Istoricul dezvoltării sectorului public în ţările cu economie de piaţă .... 20 1.5 Constituirea şi evoluţia sectorului public în Republica Moldova 26 CAPITOLUL II. BUNURILE PUBLICE ŞI TRĂSĂTURILE LOR DEFINITORII 36 2.1 .Conceptul şi tipologia bunurilor, respectiv a bunurilor publice 36 2.2.Cererea şi oferta de bunuri publice 42 2.3.Particularităţile producerii bunurilor publice 47 2.4. Evaluarea bunurilor publice 52 2.5. întreprinderea publică şi particularităţile ei 55 CAPITOLUL n i . SERVICIILE PUBLICE ŞI CARACTERISTICILE LOR 59 3.1.Abordarea conceptuală şi caracteristicile serviciilor publice 59 3.2.Clasificarea serviciilor publice 62 3.3.Forme de organizare şi gestionare a serviciilor publice 64 3.4.Managementul serviciilor publice 68 CAPITOLUL IV. FORMAREA PREŢURILOR LA BUNURILE ŞI SERVICIILE PUBLICE 72 4.1.Esenţa, funcţiile şi modalităţile de formare a preţului 72 4.2.ParticuIarităţile formării preţului la apa potabilă în condiţiile economiei de piaţă 80 CAPITOLUL V. RESURSELE FINANCIARE ALE SECTORULUI PUBLIC 83 5.1.Originea şi modalităţile de formare ale resurselor financiare publice .... 83 5.2. Rolul impozitelor directe şi a impozitelor indirecte în formarea resurselor financiare publice 93 5.3. Contribuţiile sociale obligatorii în contextul formării resurselor financiare publice 100 5.4. Tendinţe în evoluţia resurselor financiare ale sectorului public 104

3

CAPITOLUL VI. CHELTUIELILE PUBLICE 110 6.1. Conceptul de cheltuieli publice 110 6.2. Tendinţa pe termen lung a cheltuielilor publice 112 6.3. Cauzele creşterii cheltuielilor publice 114 6.4. Clasificarea cheltuielilor publice. Sistemul cheltuielilor publice în Republica Moldova 119 6.5. Planificarea veniturilor fiscale şi a cheltuielilor publice 125 CAPITOLUL VII. DATORIA PUBLICĂ ŞI ÎMPRUMUTUL DE STAT 129 7.1. Conţinutul, formele şi evoluţia datoriei publice 129 7.2. împrumutul de stat şi sursele de provenienţă 132 7.3. Gestionarea împrumutului de stat 134 CAPITOLUL VIII. ROLUL SECTORULUI PUBLIC ÎN STABILIZAREA MACROECONOMICĂ 138 8.1. Sectorul public ca factor de stabilizare'macroeconomică 138 8.2. Obiectivele şi mijloacele politicii de stabilizare ale statului 141 8.3. Stabilizarea macroeconomică în contextul modelului economic keynesist 143 8.4. Stabilizarea macroeconomică în contextul modelului cu două sectoare 147 CAPITOLUL IX. POLITICI ECONOMICE PUBLICE 154 9.1. Forme de implicare a statului în economia de piaţă şi gestionarea macroeconomică 154 9.2. Conceptul şi tipologia politicilor economice 157 9.3. Elemente de politică economică în sectorul public 161 9.4. Planificarea şi programarea macroeconomică 164 CAPITOLUL X. REACŢII LA PUTEREA DE REGLEMENTARE A STATULUI .: 170 10.1. Interconexiunea economiei subterane, evaziunii fiscale şi a corupţiei 170 10.2. Economia subterană - activitate economică nelegitimă 171 10.3. Evaziunea fiscală şi formele de manifestare 174 10.4. Esenţa, cauzele şi măsuri de combatere a corupţiei 175

BIBLIOGRAFIE 179

4

INTRODUCERE De-a lungul timpului, economia s-a aflat în întregime sub tutela şi

în serviciul monarhilor. Datorită acestui fapt, lipsea pluralismul formelor de proprietate asupra mijloacelor de producţie. In consecinţă sectorul economic public s-a dezvoltat şi afirmat relativ târziu.

Sectorul public, ca paite componentă a economiei naţionale contemporane, a apărut în ţările cu economie de piaţă la sfârşitul secolului al XIX*563. El s-a dezvoltat pe parcursul secolului XX, cunoscând o expansiune formidabilă între cel de-al doilea război mondial şi sfârşitul anilor'70. Aria sa, măsurată prin volumul cheltuielilor publice totale şi prin produsul intern brut, s-a triplat, iar în unele ţări a atins la începutul anilor'90 a secolului trecut circa 40-50%.

Existenţa şi funcţionarea sectorului public în viaţa economică şi socială se manifestă sub un dublu aspect: • pe de o parte, el furnizează populaţiei nenumărate bunuri şi servicii,

adesea foarte costisitoare, în domenii variate precum: securitate, apărare, asigurări sociale, medicale, educaţie, transporturi, energie electrică, comunicaţii, protecţia mediului înconjurător ş.a.; pe de altă parte, el intervine, în mod continuu, asupra funcţionării economiei de piaţă prin măsuri de reglementare sau financiare pentru a fixa regulile jocului şi pentru a corecta neajunsurile pieţei.

Această activitate a sectorului public joacă un rol tot mai considerabil.

în prezenta lucrare sunt analizate diferite concepte privind definirea sectorului public şi abordarea teoretică a economiei acestuia, părţile componente ale sectorului public, destinaţia bunurilor şi serviciilor publice, formarea preţurilor acestora, resursele financiare ale sectorului public, rolul sectorului public în stabilizarea macroeconomică, elaborarea şi realizarea politicilor economice. O deosebită atenţie se acordă constituirii şi evoluţiei sectorului public în Republica Moldova.

Suntem convinşi că lucrarea este departe de a satisface toate exigenţele cercetătorilor în materie. în acelaşi timp, sperăm că ea va fi de util folos studenţilor, masteranzilor, doctoranzilor, profesorilor şi tuturor celor care manifestă interes faţă de economia sectorului public.

Autorul

5

CAPITOLUL I SECTORUL PUBLIC ÎN SISTEMUL ECONOMIEI MIXTE

„Sistemul nostru economic (cel american — n.ns.) este un sistem mixt al întreprinzătorului liber şi al controlului economic din partea societăţii (prin organele sale specializate, democratice) şi din partea unor institute particulare, cu tendinţe monopoliste".

, Paul A.Samuelson

Obiectivele capitolului: > cercetarea conţinutului şi componentelor esenţiale ale economiei

contemporane; > analiza conceptelor privind definirea sectorului public; > examinarea etapelor şi cauzelor dezvoltării sectorului public; > definirea economiei sectorului public ca parte constitutivă a

ştiinţei economice; > analiza procesului de formare şi dezvoltare a sectorului public în

Republica Moldova.

Cuvinte - cheie: economie mixtă; economie publică; sector public; sector privat; proprietate mixtă; proprietate publică; proprietate privată.

1.1. Conţinutul şi particularităţile economiei de piaţă contemporane

Economia naţională contemporană este o economie de piaţă mixtă. In componenţa ei funcţionează şi se influenţează reciproc două sectoare principale: unul privat şi altul public. In cadrul acestei forme de activitate economică piaţa determină alocarea resurselor, volumul producţiei, nivelul preţurilor, satisfacerea cererii consumatorilor ş.a. Statul, la rândul său, coordonează întreaga activitate economică prin elaborarea şi aplicarea legislaţiei corespunzătoare, programelor privind domeniul fiscalităţii, cheltuielilor publice, reglementărilor monetare ş.a.

6

Elementele interdependente care caracterizează economia de piaţă contemporană, ca sistem economic real mixt, sunt: - reglarea vieţii economice se realizează, în esenţă, prin

mecanismele pieţei, dar şi prin intervenţia organelor statului de drept;

- alături de producţia de mărfuri, de economia de schimb monetar, continuă să existe şi elemente ale economiei naturale (auxiliare);

- agenţii economici mici şi mijlocii coexistă şi activează concomitent cu marile corporaţii şi administraţiile publice;

- sectorul privat - particular - se întrepătrunde cu cel public, respectiv unităţile economice, aparţinând celor două sectoare, se concurează între ele;

- statul, devenind agent economic autonom, tiYide să reglementeze, în mod democratic, mecanismele economice de funcţionare, în general, să codifice comportamentele tuturor agenţilor economici, indiferent de forma de proprietate.

Economia mixtă se bazează pe următoarele principii definitorii: • pluralismul formelor de proprietate, egale în faţa legii, în cadrul

cărora ponderea principală o deţine proprietatea privată; • interesul personal şi raporturile de piaţă bilaterale reprezintă

imboldul activităţii economice, iar obţinerea profitului este scopul direct şi principal;

• piaţa concurenţială este reglatorul principal al alocării resurselor şi activităţii economice în ansamblu;

• majoritatea preţurilor se formează în mod liber, pe baza mecanismelor pieţei (cerere, ofertă, concurenţă ş.a.);

• producţia se desfaşoară preponderent pe baza tehnologiilor performante;

• statul democratic de drept veghează respectarea regulilor de funcţionare a pieţei, ca şi asupra instituţiilor juridice şi economice.

La etapa contemporană economia mixtă se prezintă sub forma următoarelor tipuri:1

• anglo-saxon (neoliberal, cu cea mai mare reticenţă faţă de intervenţia statului în economie, în viaţa întreprinderilor;

1 Niţă Dobrotă "Economie politică". Bucureşti, Editura Economică, 1997, p.76

7

• vest-european, în special francez, cu pronunţată tendinţă de dirijare guvernamentală;

• paternalist de piaţă, cu puternice elemente tradiţionale şi naţionale;

• social-de piaţă (îmbinarea mecanismelor pieţei cu armonia socială - Germania, Olanda, Elveţia, Suedia ş.a.);

• nordic-european, cooperare între sectorul privat-productiv şi cel public, prestator de servicii sociale;

• orientat spre exterior, dependent de valorificarea resurselor interne pe pieţe externe.

Economia mixtă este, în esenţă: o economie descentralizată, în sensul că dă prioritate deciziilor agenţilor economici de bază - particularii şi întreprinderile; • o economie concurenţială, fondată pe concurenţă şi circulaţia

informaţiei; • economie ce urmăreşte maximizarea profitului ca o condiţie de

supravieţuire şi de progres; • o economie deschisă, în sensul că toate activităţile se desfăşoară

pe baza legii şi majoritatea absolută a bunurilor şi serviciilor este destinată schimbului prin intermediul banilor.

In prezent toate ţările lumii, indiferent de nivelul dezvoltării lor, de potenţialul economic şi cultural, de modul de guvernare al acestora, sunt încadrate într-un proces obiectiv de transformări economice şi sociale. Ţările industrial dezvoltate acţionează în direcţia creării economiei viitorului bazată pe producerea produselor inteligent-intensive. Ţările în curs de dezvoltare şi cele aflate în procesul de tranziţie spre economia de piaţă - cum este Republica Moldova -realizează strategii de reformare a economiilor naţionale, de constituire a guvernărilor democratice, de sporire a bunăstării populaţiei.

8

1.2. Abordări conceptuale privind definirea şi cauzele dezvoltării sectorului public

Noţiunea de „public" este opusă noţiunii de „privat" şi diferă de noţiunea „colectiv" prin faptul că implică, în mod obligatoriu, prezenţa statului.

Distincţia dintre sectorul public, sector privat este, încă, polemică. Termenii „public" şi „privat" sunt categorii de origine greacă şi, iniţial, desemnau sfera „polis"-ului comună tuturor cetăţenilor liberi, care era strict delimitată de sfera „oikos"-ului, proprie fiecărui individ, gospodării, familii.

Cu timpul această interpretare s-a devalorizat, făcând graniţele lor tradiţionale să se diminueze. Mai mult. Jurgen Habermas remarcă o tendinţă de extindere spectaculoasă a sferei publice însoţită de dezagregarea şi deliberalizarea funcţiei sale.1

Pornind de la criteriul fundamental - proprietate, în sens larg, sectorul public reprezintă „ ansamblul de întreprinderi publice şi ale administraţiilor publice" sau, într-un sens mai restrâns, „ansamblul de întreprinderi în care statul exercită o influenţă preponderentă "}

Conform opiniei reprezentantului curentului de gândire economică instituţiorialistă J.K.Galbraith, sectorul public este „sectorul care dispune de mijloace şi instrumente politice pentru a controla societatea prin producţie, preţuri, finanţe şi administraţie publică"3

A.Parlagi defineşte sectorul public ca fiind „totalitatea funcţiilor din serviciile şi instituţiile publice".4

într-o lucrare mai recentă, sectorul public este definit ca „acea parte a economiei naţionale, de care guvernul este direct responsabil;

1 Jürgen Habermas. "Sfera publică şi transformarea ei structurală". Bucureşti, Editura Univers, 1998, p.47-48 2 Dobrotă N. (coordonator) "Dicţionar de economie". Bucureşti, Editura Economică, 1999, p.420 3 Galbraith J.K. "Ştiinţa economică şi interesul public". Bucureşti, 1982, p.l 12 4 Parlagi A. „Dicţionar de administraţie publică". Bucureşti, 2000, p.l28

9

ei include atât administraţiile centrale şi locale, cât şi întreprinderile de stat şi alte activităţi publice "}

O abordare cuprinzătoare, caracteristică ţărilor cu economie în tranziţie spre economia de piaţă, se conţine în lucrarea autorilor Allen R. şi Tommasi D.. In viziunea acestora, sectorul public include, pe lângă ceea ce ei înţeleg prin guvern definit ca un grup de entităţi care, pe lângă îndeplinirea responsabilităţilor lor politice şi rolului lor în reglementarea economică şi socială, furnizarea serviciilor publice de consum individual sau colectiv şi redistribuirea veniturilor şi a bogăţiei".2

Alina Profiroiu consideră că „sectorul public sau statul este constituit din ansamblul organizaţiilor în care prevalează modul de decizie politic sau colectiv, oricare ar fi regimul politic din acel „stat",3

In opinia noastră, sectorul public poate fi definit ca totalitatea instituţiilor şi întreprinderilor de stat producătoare de bunuri sau prestatoare de servicii orientate spre satisfacerea nevoilor crescânde ale populaţiei ţării respective.

Succintele prezentări ale conceptului de sector public demonstrează că există mai multe delimitări între public şi privat şi, în funcţie de aceste delimitări, se obţin diferite viziuni.

Depăşind sfera conceptuală a sectorului public, să examinăm câteva din numeroasele motive pentru care este nevoie de existenţa şi funcţionarea unui sector public.

O remarcă esenţială ce trebuie făcută de la bun început este aceea că într-o economie de piaţă contemporană, sectorul public şi cel privat interacţionează în mod constant. Acest proces de interacţiune tinde spre amplificare, datorită faptului că piaţa nu este în stare să îndeplinească toate funcţiile necesare pentru a se ajunge la o alocare optimă (eficientă) şi echilibrată a resurselor. în astfel de condiţii,

1 Hardwick P., Langmead J., Khan B. "Introducere în Economia Politică Modernă", laşi, Ed.Polirom, 2002, p.253 2 Allen R., Tommasi D. .Administrarea cheltuielilor publice". Bucureşti, Editura Pro Transilvania, 2002, p.42 3 Profiroiu A. „Economia sectorului public". Bucureşti, Editura Economică, 2001, p.13-14

10

sectorul public este în mod frecvent chemat să compenseze eşecurile pieţei.

Sectorul public este constituit din două categorii mari de organizaţii de stat - instituţii şi întreprinderi - fiecare cu trăsături specifice: L Instituţiile de stat sunt reprezentate de ministere, departamente,

agenţii, birouri, organizaţii ş.a. care îşi obţin veniturile pentru activitatea corespunzătoare de la bugetul central sau de la bugetele locale.

ÎL întreprinderile care formează sectorul public productiv. Acestea includ:

• întreprinderile publice aflate în mod direct sub autoritatea guvernamentală. Din această categorie fac parte aşa-numitele regii autonome (căile ferate, reţeaua de distribuţie a energiei ş.a.); • societăţi comerciale mixte cu capital de stat. Ele reprezintă societăţi cu răspundere juridică şi sunt separate de întreprinderile de stat. Adeseori se află în concurenţă cu firmele private; sistemul lor de organizare necesită o independenţă mai mare şi libertate în dirijare, iar acţiunile lor pot fi cotate la bursă.1

întreprinderile menţionate trasează caracteristicile esenţiale ale sectorului public, ca subsistem al economiei naţionale. Cunoaşterea acestora are drept scop evidenţierea modalităţilor prin care teoria economică poate fi extinsă şi adaptată la analiza intervenţiilor publice, fie cele la nivel guvernamental sau al autorităţilor publice locale.

Unul din motivele existenţei şi funcţionării sectorului economic public îl constituie stimularea concurenţei. Afirmaţia că sistemul de preţuri determină o folosire eficientă a resurselor, depinde de o condiţie foarte importantă: cea a existenţei concurenţei pe piaţă atât pentru resurse, cât şi pentru produsele finite. Aceasta înseamnă că nu ar trebui să aibă loc restricţii la intrarea liberă pe piaţă a firmelor, iar consumatorii şi producătorii ar trebui să fie foarte bine informaţi privind preţurile şi posibilităţile de maximizare a profitului. Pentru a stimula concurenţa şi pentru a preveni abuzul potenţial din partea firmelor monopoliste, se folosesc măsuri guvernamentale, cum ar fi taxele şi impozitele, subvenţiile, legile şi reglementările.

1 Angela Secrieru „ F i n a n ţ e l e publice". Chişinău, Editura „Epigraf', 2004, p. 18

11

Un alt motiv pentru care este nevoie de funcţionarea sectorului public îl constituie necesitatea asigurării cantităţii de bunuri care nu poate fi furnizată în mod adecvat de către sectorul privat Chiar dacă ar exista pieţe perfecte, anumite categorii de bunuri nu ar putea fi asigurate de către sectorul privat. De exemplu, apărarea naţională, iluminatul electric, distribuţia gazelor naturale ş.a., ar duce la utilizarea ineficientă a resurselor, dacă producţia ar fi lăsată în seama întreprinderilor private.

Al treilea motiv îl constituie soluţionarea problemei externalităţilor. Strâns legate de dezechilibrul pieţei sunt problemele care ţin de externaiităţi, cum ar fi zgomotul şi poluarea,, care necesită intervenţia publică. în general, deciziile la nivelul sectorului privat iau în consideraţie doar costurile şi beneficiile private legate de producţie şi consum, ignorând implicaţiile mai largi asupra altor membri ai societăţii sau asupra generaţiilor viitoare. Sectorul public poate încerca să compare beneficiile şi' costurile viitoare şi să adopte o viziune mai largă privind efectele producătorilor şi consumatorilor asupra celorlalţi cetăţeni.

Impunerea unor obligaţii contractuale constituie cel de-al patrulea motiv pentru existenţa sectorului public. în scopul determinării funcţionalităţii cât mai reuşite a mecanismului pieţei, hotărârile şi ordonanţele autorităţilor publice trebuie să impună încheierea anumitor contracte între vânzătorii şi cumpărătorii de bunuri şi servicii.

Al cincilea motiv pentru existenţa şi funcţionarea sectorului public îl constituie problemele redistribuirii veniturilor şi a bogăţiei întrucât scopul guvernului este acela de a maximiza bunăstarea socială, este nevoie de o politică socială ştiinţific fundamentată în vederea obţinerii unei distribuiri şi redistribuiri cât mai echitabile a veniturilor şi a bogăţiei între membrii societăţii, ţinându-se cont, în primul rând, de păturile sociale vulnerabile.

Promovarea obiectivelor macroeconomice constituie al şaselea motiv pentru dezvoltarea sectorului public. Politica economică a statului este necesară deoarece sistemul de preţuri tinde să determine creşterea şomajului, a inflaţiei şi a deficitului balanţei de plăţi. în asemenea condiţii, guvernele sunt preocupate de punerea în aplicare a

12

unor măsuri menite să asigure creşterea numărului locurilor de muncă, să reducă rata inflaţiei, să contribuie la atingerea unui nivel satisfăcător al balanţei de plăţi, al ratei de creştere economică şi al dezvoltării economice şi sociale în ansamblu.

La cele menţionate mai trebuie de adăugat că, statul contemporan a dobândit statutul de agent economic nemijlocit. El este producător de bunuri şi servicii (energie electrică, transport, poştă, telecomunicaţii ş.a.); consumator de bunuri şi servicii (pentru apărarea naţională, administraţie ş.a.); investitor; agent pe piaţa monetară (proprietar al Băncii de emisiune), pe piaţa capitalurilor, pe piaţa forţei de muncă, pe piaţa valutară ş.a.

Toate aceste activităţi constituie obiectul acţiunilor publice, cum sunt: 4 Reglementarea: instituţiile centrale reglementează şi adoptă acte normative referitoare, printre altele, la obţinerea şi garantarea dreptului de proprietate; * Fixarea preţurilor la bunurile sau serviciile publice. Se realizează direct, prin intermediul taxelor, impozitelor sau al subvenţiilor; + Crearea de bunuri şi servicii publice, de la lege şi ordonanţe până la educaţie şi apărare; * Menţinerea monopolului asupra produselor de interes strategic: zahăr, tutun, băuturi spirtoase ş.a.

Aceste patru categorii de acţiuni au cel puţin două consecinţe importante: sporirea veniturilor şi subvenţiilor publice.

în delimitarea public - privat nu sunt importante numai manifestările sectoarelor public şi privat în sfere diferite unde are loc alocarea resurselor, distribuţia veniturilor, producţia şi angajarea forţei de muncă, ci şi scopul activităţilor în cadrul acestor sectoare. în sectorul privat activităţile nu sunt gratuite. Ele antrenează un cost monetar, pe care consumatorul îl suportă în mod direct prin actul de vânzare-cumpărare. în sectorul public o parte considerabilă de activităţi are un caracter nonmarfar. Există un şir de activităţi care nu pot fi vândute pe piaţă: apărarea naţională, elaborarea legilor şi a reglementărilor, menţinerea ordinii publice, apărarea contra incendiilor, iluminatul străzilor, observatoarele meteorologice ş.a.

13

Acestea sunt prestate populaţiei în afara relaţiilor de piaţă datorită caracteristicilor specifice pe care le deţin.

în condiţiile economiei de piaţă sectorul publice se află într-o relaţie nu numai de concurenţă cu sectorul privat, dar şi de conlucrare. Sectorul privat, prin mecanismul pieţei, asigură maximizarea profitului, iar statul, prin modalităţile de redistribuire a unei părţi considerabile din profitul obţinut, soluţionează problemele sociale.

Graniţa dintre sectorul public şi sectorul privat este variabilă. Ea se schimbă în funcţie de raportul de forţe existente pe plan politic şi prioritatea acordată obiectivelor: eficienţă - echitate.

Cel mai reuşit criteriu de delimitare a sectorului public de cel privat îl constituie modul de finanţare şi producere propus de Nicholas Barr. în opinia lui, acţiunile publice se împart: • acţiuni cu finanţare publică pentru bunuri şi servicii produse în sectorul public (apărare, justiţie, ordine publică ş.a.); • acţiuni cu finanţare publică pentru bunuri şi servicii produse în sectorul privat (efecte militare, alimente pentru cantine publice ş.a.); • acţiuni cu finanţare privată pentru bunuri şi servicii produse în întreprinderi publice (energie, poştă, telecomunicaţii ş.a.).

După modul de decizie, sectorul public se deosebeşte de sectorul privat prin faptul că este: - centralizat; - subordonat satisfacerii interesului general.

Procesul de decizie în sectorul public implică trei niveluri: • al instituţiilor politice (executiv, legislativ, judiciar); • al instituţiilor administrative; • al întreprinderilor publice.

Acţiunile publice (politici publice,prestaţii publice, reglementări ş.a.) - rezultat al procesului public de decizie, se deosebeşte de cele de drept privat prin faptul că sunt: y subordonate interesului general şi nu celui individual; ^ prezintă continuitate; y permit accesul egal al persoanelor sau grupurilor de persoane pe care le vizează.

14

Aşadar, conform criteriului deciziei publice, sectorul public poate fi definit ca fiind ansamblul instituţiilor, organizaţiilor, întreprinderilor în care prevalează un mod de decizie public. Componentele principale ale sectorului public sunt:

1. Instituţiile publice, care operează cu venituri de la bugetul central şi bugetele locale, şi cuprind: • Administraţiile publice centrale şi locale, care produc bunuri cu caracter public (bunuri colective) destinate întregii societăţi, respectiv colectivităţii locale. Repartizarea componenţilor pe niveluri (central, regional, local) depinde de natura bunului public, de diferenţele de gusturi şi preferinţe de la o regiune la alta şi de gradul de descentralizare admis de sistemul de decizie politică. • Organisme de protecţie socială direct subordonate puterii publice şi în care prevalează acelaşi sistem de decizie colectiv. Organizate iniţial sub forma societăţii mutuale muncitoreşti, care pe baza cotizaţiilor obligatorii realizau prestaţii pentru membrii lor (asigurării în caz de boală, accidente de muncă), sistemul de asigurări sociale s-a transformat profund în timp, căpătând pe lângă funcţia de asigurare şi funcţia de compensare a inegalităţilor economice, de unde şi vine denumirea actuală de organisme de protecţie socială. Acestea sunt însărcinate, la etapa actuală, cu asigurări de boală, accidente, şomaj, pensii, ajutoare sociale pentru copii, familii, persoane cu handicap, bătrânii, apărarea mamei şi copilului ş.a.;

2. întreprinderile publice operează cu veniturile obţinute din vânzarea pe piaţă a producţiei proprii, cu subvenţii sau transferuri guvernamentale, şi cuprind: • Regiile autonome (de regulă, monopoluri naturale) şi care nu sunt concurate de firmele private (ex., Regia „Apele Moldovei", „Moldovagaz" ş.a.); • Societăţi mixte cu capital de stat (aflate în concurenţă cu firmele private, fac parte din sectorul public, dar sunt mai apropiate ca mod de activitate de sectorul privat); • Bănci şi companii de asigurări cu capital de stat

Deşi sectorul public joacă un rol tot mai important în viaţa economică şi socială din zilele noastre, expansiunea lui nu trebuie considerată o tendinţă mecanică predominantă, ci în acord cu

15

interesele umane. Cu toate că delimitarea dintre sectorul public şi sectorul privat nu este strictă, trecerea unei activităţi din sectorul privat în sectorul public este rezultatul unui proces de decizie publică şi a unei alegeri pe care o face statul în acord cu anumite interese la un moment dat.

1.3. Economia sectorului public ca parte componentă a ştiinţei economice şi evoluţia ei

Economia sectorului public este disciplina care studiază activitatea statului. Această activitate este, în primul rând, necomercială (bunuri şi servicii furnizate gratuit sau la un preţ fără legătură cu costul marginal), finanţare autoritară prin prelevare fiscală, reglementări şi intervenţii discreţionare. Dar ea este, într-o măsură foarte mare, şi comercială (întreprinderi publice care vând pe piaţă, achiziţii de bunuri şi servicii -„contracte publice" - şi operaţiuni de finanţare pe pieţele de capitaluri.

Chiar dacă denumirea de economie publică nu a apărut decât în anii'60 ai secolului XX, cercetarea problemelor sectorului public constituie una dintre cele mai vechi probleme ale ştiinţei economice. Modul în care economiştii au abordat această problemă s-a modificat de-a lungul istoriei care îmbină idei şi fapte diverse.

La începutul epocii moderne, pe când se afirma noţiunea de stat, mercantiliştii Jean Bodin, Jean Babtiste Colbert, Thomas Mun ş.a., în calitate de consilieri ai „principelui", se bazau în esenţă pe o schemă analitică ce asimila gestiunea finanţelor publice celei a unui patrimoniu privat. Determinarea cheltuielilor publice era lăsată la bunul plac al „principelui" şi nu conta decât problema finanţărilor. Contestarea absolutismului de către ideile liberalismului economic clasic la sfârşitul secolului al XVIII-lea şi promovarea politicii liberului schimb comercial nu au modificat profund această situaţie.

Adam Smith era fascinat de „misterul" schimbului marfar, conform căruia datorită insuficienţei unei „mâini invizibile" a

16

pieţei, activitatea economică dispune de un sens înnăscut al ordinii, care nu este impus de sus, ci este rezultatul tranzacţiilor de schimb dintre indivizii care tind să-şi maximizeze câştigurile şi avantajele personale. în viziunea lui, libera exprimare a intereselor personale putea ştirbi bunăstarea colectiva, în cazul în care ea nu ar fi fost încadrată într-un mediu instituţional şi legal adecvat. Cu toate acestea, inspiraţia profund liberală, pe care Adam Smith a dat-o economiei politice a făcut ca această ştiinţă să se dezvolte făcând referire la modelul economiei de piaţă a concurenţei perfecte.

Alţi clasici, în mod special David Ricardo, au fost preocupaţi de examinarea sarcinii fiscale. Ei considerau, cu toate acestea, că determinarea impozitelor era într-o mare măsură independentă de stabilirea cheltuielilor. în ceea ce priveşte cheltuielile, ei apreciau că intervenţia statului trebuia să fie limitată la câteva responsabilităţi specifice - apărare, justiţie, educaţie.

Cel mai extrem dintre liberalii clasici, Jean Baptiste Say, considera cheltuielile publice drept o sursă de risipă şi ca urmare, cel mai bun plan financiar ar putea fî cel de a cheltui puţin. Acţiunea statului, după părerea lui, trebuie să fie limitată la protecţia individului.

în aceste condiţii, deciziile suveranului asupra minimului necesar de mijloace băneşti pentru soluţionarea problemelor sociale, asupra cheltuielilor ş.a. rămâneau în afara domeniului analizei economice. Aceasta explică, în esenţă, de ce termenii „finanţe publice" şi „economie financiară" au desemnat timp atât de îndelungat ceea ce economiştii numesc în prezent „economie publică".

A trebuit să se aştepte până în cea de-a doua jumătate a secolului al XlX-lea pentru a se asista la o extindere a arsenalului de probleme ce ţin de această disciplină. In Germania, Şcoala istorică reprezentată de Wilhelm Roscher, Bruno Hilebrand, Gustav Schmoller, Adolph Wagner ş.a. recunoaşte caracterul specific al economiei sectorului public. în Franţa, inginerii economişti, mai ales prin Dupuit, pun bazele calculului

17

economic. însă, cei care în mod special au determinat condiţiile teoretice ale unei intervenţii publice bine fundamentate sunt, la sfârşitul secolului al XlX-Iea şi începutul secolului XX, englezii Alfred Marshall şi Pigou, apoi neoclasicii italieni Pantaleoni, Mazzola şi Barone, suedezii Wicksell şi Lindahl. Pe planul realităţii o influenţă decisivă în constituirea sectorului economic public a avut primul război mondial, apoi criza economică mondială din anii 1929-1933. Determinând guvernele ţărilor cu economie de piaţă să-şi asume responsabilităţi industriale şi comerciale, aceste evenimente au marcat începutul unei puternice creşteri a rolului statului în activitatea economică.

Ulterior, doctrina economică a lui John Maynard Keynes urma să ofere o nouă justificare a intervenţiei statului, ca instrument de evitare a stagnării economice atât pe termen scurt, cât şi pe termen lung. în continuare a apărut şi convingerea că administraţia publică este capabilă să facă pentru sporirea nivelului de trai echivalentul a ceea ce făcuse pentru război. „Statul-jandarm" al doctrinei liberalismului economic trebuia să cedeze locul „statului-providenţă". Combinate cu ideile „efectelor de deplasare" datorate războaielor, noile viziuni s-au tradus printr-o puternică expansiune a cheltuielilor publice (de la mai puţin de 15% din PIB înainte de primul război mondial la mai mult de 40% la începutul anilor'70.

Ulterior cercetările problemelor sectorului public s-au intensificat datorită dezvoltării generale a teoriei economice, creşterii extrem de rapide a sectorului public, preocupării de a armoniza evoluţia sectorului privat, conştientizării pericolului degradării mediului înconjurător ş.a. La această intensificare au contribuit numeroşi cercetători, însă principalii au fost Paul Samuelson, prin teoria sa privind bunurile publice (1954, 1955) şi P.B.Musgrave prin lucrarea Teoria finanţelor publice (1959). în cercetările acestor savanţi analiza se referă în mod clar la ansamblul deciziilor publice şi nu numai la problemele finanţării unor cheltuieli alese conform unui proces pur politic, despre care economia nu ar trebui să aibă cunoştinţă. Astfel, noţiunea de „economie publică" a cunoscut o răspândire tot mai largă.

18

Totuşi, crizele economice din anii'70 ai secolului trecut au pus la îndoială capacitatea statului de a gestiona armonios economia. Pe de o parte, teoriile neoliberale contestă tezele intervenţioniste keynesiste. Pe de altă parte, disfuncţiile crescânde ale statelor-providenţă şi problemele de echilibru bugetar, care rezultă din acestea, fac ca guvernele să se dezangajeze, să dereglementeze multe procese economice. In aceste condiţii, discuţiile teoretice privind rolul economic al statului ţin să se îndepărteze de critica sau apologia sistematică a intervenţiei publice, pentru a se orienta spre problematica calităţii acţiunii statului, cea a "bunei guvernări". Din această perspectivă, o influenţă tot mai profundă o are teoria pozitivă a deciziilor publice (sau teoria Public Choice). Fondatorii săi, James Buchanan şi Gordon Tullock au pus bazele unei analize a statului real întemeiate pe raţionalitatea microeconomică a diferiţilor actori ce intervin în acest tip specific de organizare socială. Drept consecinţă, modul de abordare a problemei alegerii între piaţă şi stat s-a modificat profund. Dacă economia publică a anilor'60-70 considera fără a recunoaşte cu adevărat, că era suficient să se arate că piaţa funcţionează prost pentru a justifica înlocuirea ei prin stat, apoi teoria pozitivă a deciziilor publice dimpotrivă, reaminteşte că la etapa actuală statul nu trebuie să înlocuiască piaţa, ci numai să intervină pentru a corecta eşecurile ei. Astfel, noua teorie a deschis calea spre aplicarea cuceririlor ştiinţei economice în analiza activităţii sectorului public: teoria organizaţiilor şi a costurilor tranzacţionale; teoria jocurilor; teoria informării imperfecte ş.a.

Aşadar, economia sectorului public, ca parte componentă a ştiinţei despre economie, are ca scop principal analiza proceselor de creare a bunurilor şi serviciilor publice, examinarea economică a deciziilor publice, a problemelor bunăstării populaţiei, justiţiei sociale, formării resurselor financiare ş.a.

Metodele de cercetare ale disciplinei economia sectorului public le constituie metoda de abstractizare sau analitică, metoda descriptivă, metodele statisticii, matematicii ş.a.

19

Metoda analitică conduce la înţelegerea impactului acţiunilor guvernamentale asupra activităţii economice, iar metoda descriptivă contribuie la evidenţierea măsurilor redistributive ale statului şi consecinţelor acestor măsuri privind soluţionarea problemelor sociale.

Disciplina economia sectorului public contribuie la studierea economiei pozitive, adică a ceea ce există în realitate şi a economiei normative, adică a ceea ce ar putea exista.

Economia sectorului public poate fi privită într-o triplă ipostază: 4» Pe de o parte, ea cuprinde ansamblul tuturor fenomenelor şi

proceselor economice legate de crearea bunurilor şi serviciilor publice;

+ Pe de altă parte, ea include administraţiile şi întreprinderile publice, dar şi întreprinderile de drept privat care produc bunuri sau servicii cu caracter colectiv. La acestea se mai adaugă şi organizaţiile private, fară scop lucrativ, care produc pe o bază voluntară, servicii cu caracter public;

* în al treilea rând, ea cuprinde analiza economică a deciziilor publice.

Economia sectorului public acordă o deosebită atenţie analizei modalităţilor prin care teoria economică poate fi extinsă şi adaptată la examinarea intervenţiilor publice, fie ele de nivel guvernamental, fie de nivel al autorităţilor publice locale.

1.4. Istoricul dezvoltării sectorului public în ţările cu economie de piaţă

în viziunea multor autori sectorul public a cunoscut o importantă dezvoltare doar pe parcursul secolului XX. Această extindere are o semnificaţie particulară pentru ţările industrial avansate, întrucât acestea anterior (pentru satisfacerea nevoilor comunităţii şi asigurarea dezvoltării echilibrate a economiei) se bazau, în principal, pe iniţiativa privată.

Analiza locului şi rolului sectorului public în economia de piaţă presupune cunoaşterea dimensiunii reale a acestuia. Determinarea acestei dimensiuni se face, cel mai adesea, ţinând cont de cheltuielile publice exprimate ca procente din produsul intern brut.

20

Tendinţa de creştere a cheltuielilor publice faţă de produsul * intern brut poate fi demascată din datele statistice cuprinse în tabelul ce urmează.

Tabelul 1 Ponderea cheltuielilor publice în P.I.B. - în perioada anilor 1938-

996 în unele ţări cu economie de piaţă Amil Franţa Germania Japonia Olanda S.U.A. Italia Marea

Britanie 1938 21,8 42,4 30,3 21,7 18,5 29,2 28,8 1950 27,6 30,4 19,8 26,8 22,5 30,5 34,2 1965 38,4 36,6 19,0 38,7 27,4 34,3 36,1 1973 38,5 41,5 22,4 45,8 30,6 37,8 40,6 1982 50,4 49,5 33,7 61,6 36,5 47,4 47,1 1988 50,3 46,6 32,9 57,9 36,5 50,8 43,2 1996 54,8 48,8 36,2 49,6 32,7 52,7 41,8

Sursa: Anca Dodescu „ Statul şi economia de piaţă". Bucureşti, Editura Economică, 2000, p.30

Analiza datelor cuprinse în tabelul 1 demonstrează, că pe ansamblu, ţările menţionate, practic, şi-au dublat cheltuielile publice în 1996 faţă de 1938, ca procent din PIB. în Olanda, ponderea cheltuielilor publice în PIB a crescut de 2,2 ori, în Franţa - de 2,5 ori, în SUA - de 1,7 ori, în Italia - de 1,7 ori, iar în Marea Britanie - de 1,5 ori. în Germania şi Japonia procentul din 1996 este aproximativ egal cu cel din 1938.

Grupând cheltuielile publice după natura economică a acestora, în cheltuieli de consum, investiţii, transferuri către sectorul privat şi dobânzi la datoria publică, observăm că transferurile către sectorul privat au înregistrat cea mai considerabilă creştere.

Structura cheltuielilor publice în funcţie de nivelul de dezvoltare a economiei naţionale poate fi surprinzătoare, analizând datele incluse în tabelul 2.

Principala cauză a majorării transferurilor o constituie grija constantă a statelor, mai ales după cel de-al doilea război mondial, de a perfecţiona distribuirea venitului naţional în favoarea anumitor grupuri sociale (şomeri, pensionari, săraci ş.a.). Prin aceste acţiuni se manifestă realizarea funcţiilor sociale sau neofuncţiilor statelor contemporane.

21

Tabelul 2 Structura cheltuielilor publice pentru câteva ţări dezvoltate şi în curs

de dezvoltare în perioada anilor 1988-1990 (în % din totalul cheltuielilor publice)

Ţara Anul Cheltuieli publice

totale

Cheltuieli publice curente Investiţii capitale

r/o)

Ţara Anul Cheltuieli publice

totale Cheltuieli de

consum Dobânzi Transferuri

Investiţii capitale

r/o)

Ţara Anul Cheltuieli publice

totale salarii

C/o) Bunuri şi

servicii(%)

Dobânzi Transferuri Investiţii capitale

r/o)

SUA 1988 100 11,67 18,99 15,20 49,46 5,16 Franţa 1989 100 17,04 9,92 4,55 64,38 4,56 Germania 1989 100 8,38 24,91 4,97 56,82 4,91 Marea Britanie

1988 100 13,23 17,40 10,57 53,86 4,93

Coreea de Sud

1990 100 14,41 24,50 4,14 41,68 15,26

Malayezia 1990 100 32,27 18,50 22,11 12,13 18,12 Tailanda 1989 100 33,63 24,64 16,55 9,00 14,58 Argentina 1988 100 23,77 8,73 7,43 49,49 10,56 Brazilia 1988 100 9,09 8,29 51,88 34,26 3,74 Mexic 1990 100 20,59 5,28 44,20 15,76 14,14 Sursa: ArtcaDodescu „Statul şi economia de piaţa". Bucureşti, Editura Economică, 2000, p.31

Datele din tabelul 2 arată că partea prioritară a cheltuielilor publice este destinată, în general, cheltuielilor curente (cheltuieli de consum, dobânzi, transferuri), în timp ce o fracţiune neînsemnată revine investiţiilor de capital - circa 5% în Franţa, Germania, Marea Britanie şi SUA. Excepţie fac doar ţările din sud-estul Asiei (Coreea de Sud - 15%, Malayezia - 18%, Tailanda - 14%).

Creşterea masivă a cheltuielilor publice în a doua jumătate a secolului XX a fost însoţită de creşterea paralelă a presiunii fiscale. Calculată pe baza raportului procentual dintre volumul1 anual al încasărilor fiscale şi produsul intern brut, conform unui studiu din 1990 al Comunităţii Europene (Uniunii Europene), aceasta a sporit în medie de la 26,7% în 1965 la 38,4% în 1988. în Belgia, Danemarca,

22

Norvegia şi Olanda nivelul fiscalităţii a atins mai mult de 45% şi a depăşit chiar 50% în Suedia.1

Diferenţele în structura resurselor financiare publice între ţările industriale, semiindustriale, cu venit naţional mediu şi cele mai puţin dezvoltate pot fi examinate cu ajutorul datelor prezentate în tabelul 3.

Tabelul 3 Grupe de ţări Venituri fiscale Cotizatii Venituri

(numărul ţărilor din Impozite Impozite indirecte sociale nefiscale grupa respectivă) directe Taxe pe

consum Taxe

vamale Industrializate (20) 33,3 26,0 3,7 25,0 9,0 Semiindustrializate (15) 25,3 30,6 14,5 . 13,0 11,1 Subdezvoltate (14) 17,0 21,7 46,6 13,0 1,6 Venit mediu (54) 23,7 23,1 28,9 4,1 14,9

Sursa: Anca Dodescu „Statul şi economia de piaţă". Bucureşti, Editura Economică, 2000, p.32

Uşor se observă că ţările industrial-avansate îşi acumulează cea mai mare parte a resurselor financiare prin impozite (33,3%) şi cotizaţiile sociale (25,0%). Ţările subdezvoltate din punct de vedere economic îşi formează resursele financiare publice pe seama impozitelor indirecte (63,3%), respectiv taxe pe consum (21,7%) şi taxe vamale (41,6%).

Imposibilitatea majorării presiunii fiscale până la nivelul cheltuielilor publice a determinat statul contemporan să-şi reorienteze politica fiscală astfel, încât o parte tot mai considerabilă a cheltuielilor publice să fie acoperită prin împrumut, iar alta - prin sporirea rentabilităţii întreprinderilor publice.

La etapa actuală sporirea sectorului public în viaţa economică şi socială este condiţionată de necesitatea gestionării următoarelor probleme de importanţă majoră:

Necesitatea redistribuirii venitului naţional în favoarea f jnor anumite categorii ale populaţiei. începând cu cel de-al doilea r&zboi mondial puterea publică a ţărilor cu economie de piaţă este preocupată de modificarea distribuţiei venitului naţional în scopul

1 Luc Weber "L'Etat - acteur". Paris, Ed.Economica, 1998, p. 123

23

ameliorării situaţiei materiale a unor categorii ale populaţiei, precum: agricultorii, săracii, invalizii, şomerii, pensionarii. în ceea ce priveşte creşterea cheltuielilor de consum, acestea se datorează sporirii locurilor de muncă din sectorul public, care este direct legată de ocuparea forţei de muncă şi lărgirea rolului statului în domenii, precum educaţia, sănătatea şi sectorul social în general.

Progresul tehnico-ştiinţific şi creşterea economică. Realizarea descoperirilor ştiinţei şi a tehnicii au însoţit industrializarea, urbanizarea, modificarea în modul de trai al populaţiei, au influenţat, fără îndoială, o cerere crescută pentru echipamente colective şi pentru cheltuieli de ordin social. Spre exemplu, progresul medicinii şi a transporturilor a condiţionat un volum sporit de cheltuieli publice pentru lărgirea reţelei de spitale şi a celei rutiere. Intensificarea industrializării a favorizat procesul de urbanizare, care a presupus crearea unei vaste infrastructuri, în principal în domeniul transportului, comunicaţiilor, în domeniul sanitar şi educaţional, aprovizionării cu apă, gaz şi electricitate. Toate acestea au justificat preluarea de către sectorul public a unor servicii care altă dată erau furnizate pe cât posibil de către economia privată.

Efectuarea măsurilor de stabilizare macroeconomică. Necesitatea elaborării şi realizării măsurilor de stabilizare la nivelul economiei naţionale a fost iniţiată pentru întâia oară de către fondatorul doctrinei dirijismului economic J.M.Keynes. Esenţa acestor măsuri o constituie politica bugetară de stabilizare care a contribuit, în mod indirect, la expansiunea sectorului public. J.M.Keynes a demonstrat că, crizele economice sunt rezultatul unei cereri insuficiente şi că rolul autorităţilor publice constă în a interveni în mod activ, pentru a acoperi această diferenţă defîaţionistă prin cheltuieli publice suplimentare finanţate prin împrumuturi, de preferinţă din partea Băncii Centrale.1

Aplicarea sistemului impozitelor progresive. Impozitul pe venitul persoanelor fizice este conceput în aşa fel încât cota medie de impozitare creşte pe măsură ce sporeşte venitul. Astfel, atunci când venitul totalităţii contribuabililor sporeşte ca urmare a creşterii

1 J.M.Keynes „Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor". Bucureşti, Editura Economică, 2000, p.187

24

economice sau din cauza inflaţiei, presiunea fiscală a acestui impozit creşte mai mult decât proporţional în raport cu venitul.

Statul profită, în mod automat, de acest lucru. Fără să modifice, în mod deliberat, baza sau cota de impozitare, el obţine o creştere relativă a resurselor sale. în acest caz, în perioadele de creştere economică şi de inflaţie, are loc o extindere a sectorului public.

Situaţia de concurenţă în care se găsesc partidele politice şi grupurile de interese. în democraţiile parlamentare această luptă de concurenţă pentru câştigarea voturilor alegătorilor conduce, în mod inevitabil, la o suprasolicitare a majorării prestaţiilor pe care statul le acordă anumitor categorii sociale. In consecinţă are loc extinderea sectorului public.

Remedierea eşecurilor pieţei. Cu mai mult de două sute de ani în urmă, Adam Smith a afirmat că prin acţiunea „mâinii invizibile" a pieţei, cei care-şi urmăresc propriul interes reuşesc să promoveze în modul cel mai eficient bunăstarea tuturora. Aceasta are loc atunci când concurenţa este perfectă, când există informaţii complecte şi când lipsesc alte imperfecţiuni.

Dacă condiţiile menţionate ar exista într-adevăr, „mâna invizibilă" ar putea asigura o activitate economică eficientă. în realitate însă aceste condiţii sunt încălcate, într-o măsură mai mică sau mai mare, de toţi agenţii economici.

Protecţia mediului înconjurător. Deseori, producerea anumitor bunuri nu se poate desfăşura decât în cadrul întreprinderilor mari. Fabricile şi uzinele a căror activitate nu cade sub incidenţa unor reglementări guvernamentale au tendinţa să polueze aerul, apa şi solul. Adesea, izbucnesc epidemii, iar agenţii economici privaţi nu sunt suficient motivaţi pentru a pune în aplicare programe eficiente de soluţionare a problemelor respective.

Deci, economia de piaţă nu este ideală. Dimpotrivă, în condiţiile concurenţei imperfecte ea este însoţită de numeroase lacune. Din această cauză aproape că nici un stat din lumea contemporană nu-şi »ia mâinile" în totalitate de pe activitatea economică privată. Ele intervin cu scopul de a înlătura insuccesele, eşecurile pieţei. în consecinţă are loc extinderea sectorului public prin majorarea cheltuielilor bugetare legate de soluţionarea problemelor respective.

25

1.5. Constituirea şi evoluţia sectorului public în Republica Moldova

Sectorul public al ţării noastre are o vârstă doar de circa 16 ani. O astfel de situaţie se explică prin faptul că, timp de peste 60 de ani, cât Republica Moldova s-a aflat în componenţa fostei URSS, aici, ca şi în alte republici sovietice, au funcţionat două sectoare economice: sectorul de stat cu o pondere de 80-90% şi sectorul cooperatist-colhoznic, căruia îi reveneau 10-20%. întrucât sectorul cooperatist-colhoznic era supus unui strict control centralizat din partea statului, se poate afirma că întreaga economie naţională era o economie totalitară dirijată centralizat prin metode administrative. întreprinderile din ambele sectoare nu dispuneau de propria iniţiativă, iar elementele de democraţie declarate în staturile colhozurilor aveau un caracter formal.

Odată cu destrămarea Uniunii Sovietice, a proclamării independenţei şi suveranităţii Republicii Moldova, situaţia s-a schimbat radical. Au fost iniţiate şi treptat realizate transformări cu caracter de tranziţie la altă formă de organizare şi activitate economică - la cea bazată pe principiile economiei de piaţă.

Este cunoscut faptul că problema-cheie a tuturor transformărilor economice şi sociale o constituie înlocuirea sistemului relaţiilor de producţie existent cu altul adecvat noilor cerinţe. Această problemă importantă urma să fie rezolvată şi în Republica Moldova.

în componenţa sistemului relaţiilor de producţie locul central îl ocupă relaţiile de proprietate. Ţinând cont de acest subiect, conducerea „tânărului" stat moldovenesc de la bun început a pus pe prim plan problema reformării proprietăţii, care a fost şi continuă să fie soluţionată prin deetatizarea şi privatizarea mijloacelor de producţie.

însă, lipsa la moment a unei programe strategice de reformare a economiei naţionale, codului de legi riguros şi bine precizat, precum şi a unei guvernări înclinate spre distribuirea

26

echitabilă între cetăţeni a averii, acumulată prin munca mai multor generaţii, au provocat consecinţe negative.

în multe cazuri deetatizarea şi privatizarea au parcurs haotic, cu tot felul de greşeli şi neajunsuri, mai mult sau mai puţin, intenţionate. O bună parte a patrimoniului ţării, creată prin munca generaţiilor, a fost furată, distrusă sau irosită. Majoritatea Bonurilor Patrimoniale, transformate ulterior în acţiuni, şi-au pierdut valoarea iniţială. Cotele de pământ a multor ţărani, din start, au fost divizate în 3-4 parcele plasate la mari distanţe una de alta, ceea ce în prezent împiedică consolidarea terenurilor agricole pentru prelucrarea lor mecanizată.

Oricum, proprietatea socialistă a fost înlocuită cu proprietatea privată şi cea publică. Majoritatea cetăţenilor Republicii Moldova au devenit proprietari reali, fie prin destatalizarea întreprinderilor industriale, de construcţii, transport, comerţ şi constituirea diverselor societăţi pe acţiuni, fie prin privatizarea fondului locativ de stat în contul Bonurilor Patrimoniale sau cu plată, fie prin atribuirea ţăranilor sectoare de pământ în contul cotelor de teren echivalent şi a cotelor valorice.

Ca urmare, numărul societăţilor pe acţiuni în industrie a crescut de la 1266 în 1997 la 2714 în anul 2005, sau de 2 ori, iar a acţionarilor a alcătuit 126 de mii. Numărul locuinţelor privatizate s-a mărit de la 90 mii în anul 1995 la 248 mii în anul 2000. Numărul persoanelor cărora li s-au atribuit cote de teren echivalent a sporit de la 36 mii în 1995 la 677,3 mii în 2006. Suprafaţa terenurilor atribuită în proprietate privată s-a mărit corespunzător de la 224,9 mii ha la 862,6 mii ha. în mediu pe persoană revine în prezent 1,30 ha.1

Reformarea proprietăţii socialiste s-a soldat cu constituirea noilor forme de proprietate: m privată; • publică;

1 Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 1999, p.262; 2006, p.277 şi 334

27

• mixtă (publică şi privată); • proprietatea străină.

Ponderea acestor forme de proprietate în structura Produsului intern brut al Republicii Moldova se caracterizează astfel:

Tabelul 4 Structura Produsului intern brut al Republicii Moldova

pe forme de proprietate (%) 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Produsul intern brut 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 din care: Publică 30,0 25,0 24,0 29,5 30,3 31,4 31,4 Privată 56,3 59,6 57,0 50,7 51,2 49,3 50,2 Mixtă (publică şi privată)

9,5 4,9 5,4 6,2 4,4 2,7 4,8

A întreprinderilor mixte şi străine

4,2 10,5 13,6 13,6 14,1 16,6 13,6

Sursa: Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2006, p.257

Datele statistice incluse în tabelul 4 arată că ponderea proprietăţii publice, respectiv a sectorului economic public diminuează de la an la an şi a constituit în anul 2005 31,4%. Ponderea sectorului privat s-a redus în anul 2005 în comparaţie cu anul 1995 cu 6 puncte şi se datorează sporirii ponderii întreprinderilor bazate pe proprietatea mixtă şi străină de la 4,2% în 1995 la 13,6% în 2005 sau de 3,2 ori. Totuşi, compararea datelor analizate confirmă, că proprietatea privată în diferite forme de manifestare a devenit predominantă în economia de tranziţie a Republicii Moldova.

Proprietatea publică se subdivizează în proprietate de stat şi proprietate municipală.

Din proprietatea de stat fac parte bunurile ce aparţin Republicii Moldova ca stat, cu drept de posesie, de folosinţă şi de administrare.

Proprietatea municipală se constituie din averea organelor puterii şi administrării formaţiunii administrativ-teritoriale, mijloacele bugetului local, fondul locativ, încăperile cu altă destinaţie decât cea

28

de locuit, obiectele infrastructurii şi alte obiecte ce realizează nemijlocit servicii comunale către consumatori.

Concomitent cu constituirea formelor de proprietate au parvenit schimbări şi în structura populaţiei ocupate pe sectoare de activitate economică. Datele cuprinse în tabelul 5 demonstrează aceste schimbări.

Tabelul 5 Repartizarea populaţiei ocupate pe forme de proprietate

în Republica Moldova 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2006 2006

faţă de 1997

Total mii persoane

1646 1642 1495 1515 1499 1505 1356 1257 -389 mii

în % faţă de total

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 -

din ca re : Publică 446 424 382 348 340 339 340 340 -106

mii în % faţă de total

27,1 25,8 25,6 23,0 22,7 22,5 25,1 24,0 -

Privată 1064 1086 999 1050 1064 1077 933 832 -232 mii

în % faţă de total

64,6 66,1 66,8 69,9 71,0 71,6 68,8 66,2 -

Alte forme 136 132 114 108 95 89 83 85 -51 mii în % faţă de total

8,3 8,1 7,6 7,1 6,3 5,9 6,1 6,8 -

Sursa: Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2007, p. 83

Datele incluse în tabelul 5 arată că numărul persoanelor ocupate în economia naţională a Republicii Moldova s-a redus în 2006 în comparaţie cu anul 1997 cu 389 mii, respectiv în sectorul public cu 106 mii şi cel privat cu 232 mii.

Din 340 mii de persoane ocupate în sectorul public 18,7 mii activează în industrie; 9,8 mii în agricultură şi silvicultură; 181,7 mii în sfera învăţământului, sfera ocrotirii sănătăţii şi asistenţă socială; 57,8 mii în administrarea publică; 15,6 mii în alte activităţi de servicii colective, sociale şi personale.

29

Repartizarea populaţiei ocupate pe forme de proprietate şi în cadrul fiecăreia din acestea pe domenii de activitate a influenţat procesul de constituire a agenţilor economici. în prezent, din circa 130 mii de agenţi economici înregistraţi îh RENIM, 4,5 mii sau 3,5% activează în sectorul public şi 119,6 mii sau 90,5% în cel privat.1

Aportul sectorului public în soluţionarea problemelor economice şi sociale.

Din cei 4,5 mii de agenţi economici ai sectorului public peste 1200 activează în sfera materială de producţie. în profil ramural aportul lor diferă esenţial. Spre exemplu, în anul 2006 ponderea sectorului public în volumul producţiei industriale a constituit circa 13,0%, energiei electrice şi termice 54,0% şi celei agricole doar 1,4%.

Sporeşte activitatea sectorului public în prestarea serviciilor cu plată şi nonplată. Despre aceasta atestă datele cuprinse în tabelul 6.

Tabelul 6 Repartizarea volumului de servicii cu plată prestate populaţiei

Republicii Mo dova pe forme d e proi arietate (mln.Iei)

Os os »•H

0\ ©\ «a Os ţa <N 3 <5a <N

3 ca «N 5 «s <N

NO «a <s> «o -o ^ ** o* BS o-N

Volumul total

987,5 1572,8 2246, 8

2767,6 3483,3 4379,3 5685,5 6663,6 8029,0 8 ori

din care: Publică 662 1020,2 1258,8 1435r6 1551,3 2241,4 2651,1 3088,0 3595,9 5,8 ori Privată 139,0 243,7 496,5 611,5 830,9 944,3 1498,4 1768,2 2295,2 16 ori Mixtă (publică şi privată)

186,4 308,9 188,8 190,1 240,5 280,4 341,7 389,8 452,3 2,4 ori

Al între-prinderi lo r mixte şi străine

302,7 539,6 860,6 913,2 1194,3 1417,6 1685,6

Sursa: Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2007, p.485

1 Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2007, pag.86, 274

30

Examinarea datelor cuprinse în tabelul 6 demonstrează că volumul serviciilor cu plată prestate populaţiei a cunoscut o creştere considerabilă, atât în ansamblu pe ţară, cât şi pe fiecare formă de proprietate. Cele mai sporite ritmuri de creştere au fost înregistrate în sectorul privat (de 16 ori) şi cel public (de 5,8 ori). Se extinde activitatea de prestare a serviciilor cu plată la întreprinderile cu capital mixt şi străin.

Prezintă interes şi modificările în structura serviciilor cu plată pe forme de proprietate, reflectate în tabelul 7.

Tabelul 7 Structura serviciilor cu plată prestate populaţiei Republicii

1997 1999 2000 2002 2003 2005 2006 Volumul de servicii cu plată, total (%)

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

din care: Publică 67,0 64,9 56,0 44,5 51,2 46,3 44,8 Privată 14,1 15,5 22,1 23,9 21,6 26,5 28,6 Mixtă (publică şi privată)

18,9 19,6 8,4 6,9 6,4 5,9 5,6

al întreprinderilor mixte şi străine

- - 13,5 24,7 20,8 21,3 21,0

Sursa: Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2007, p.485

Cu toate că ponderea sectorului public în structura volumului de servicii cu plată s-a redus de la 67,0% în anul 1997 la 44,8% în 2005, iar a celui privat a sporit, respectiv, de la 14,1 până la 28,6%, totuşi poziţia sectorului public în acest domeniu este esenţială.

în structura serviciilor prestate populaţiei de către sectorul public cea mai semnificativă pondere revine serviciilor comunale -25,9%, poştei şi telecomunicaţiilor - 25,1%, transportului de pasageri - 18%, serviciilor sistemului de învăţământ - 6,7%, sănătate şi asistenţă socială - 4%.

Analiza sectorului public în contextul noilor forme de proprietate impune evidenţierea ponderii lui în totalul investiţiilor destinate formării capitalului fix ca bază economică a dezvoltării

31

durabile. în cele ce urmează, prezentăm datele statistice privind investiţiile în capitalul fix pe formele de proprietate atât în mărime absolută, cât şi relativă.

Tabelul S Investiţii de capital fix pe forme de proprietate

u.m. 1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Investiţii în capital mil.lei 1202,2 1759,3 2315,1 2804,2 3621,7 5140,0 7796,5 10906,8 fix, total

% din 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 total

din care: Publică mil.lei 322,0 763,1 715,2 1090,2 1254,4 1676,1 2552,2 3685,8

% din 26,8 43,4 30,9 38,9 34,7 32,6 32,7 33,8 total

Privată mil.lei 524,6 392,9 667,9 936,8 1319,1 1655,0 2741,1 3934,5 % din 43,6 22,3 28,8 33,4 36,4 32,2 35,2 36,1 total

Mixtă mil.lei 188,3 81,8 148,1 76,0 118,1 187,1 262,0 366,4 (publică şi privată)

% din 15,7 4,6 6,4 2,7 3,3 3,6 3,4 3,4 total

Străină mil.lei 9,0 93,2 219,8 145,6 179,2 497,2 686,4 1370,6 % din 0,7 5,3 9,5 5,2 4,9 9,7 8,8 12,5 total

A întreprin- mil.lei 159,3 428,4 564,1 355,6 750,9 1124,6 1555,0 1550,0 derilor mixte

% din 13,2 24,4 24,4 19,8 20,7 21,9 19,9 14,2 total

Sursa: calculat în baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2007, p.367

Analiza datelor cuprinse în tabelul 8 arată că volumul investiţiilor sectorului public a sporit de la 322,0 mil.lei în 1997 la 3685,8 mil.lei în anul 2006, sau de 11,4 ori, iar ponderea lor în totalul investiţiilor de capital fix de la 26,8% la 33,8%. Volumul şi structura

32

investiţiilor sectorului public în capitalul fix sunt aproximativ identice în prezent cu cele ale sectorului privat.

Cu toate că ponderea volumului total al investiţiilor în capitalul fix, raportată la produsul naţional net (valoarea adăugată) a sporit de la 15,6% în 1997 la 18,1% în 2006, ea este încă departe de cea optimă (25-30%). Consecinţele acestei situaţii se reflectă în nivelul insuficient al bazei tehnico-materiale de producţie, lipsei de tehnologii performante şi, ca rezultat, a volumului şi calităţii insuficiente a bunurilor economice nou create.

Totuşi, sectorul public al ţării noastre contribuie, pe cât e posibil, la soluţionarea problemelor economice şi sociale. în prezent, concomitent cu rezolvarea altor probleme, sectorul public este implicat în realizarea Programei Naţionale „Satul moldovenesc", care după conţinut şi dimensiuni are un caracter cu adevărat revoluţionar. Este în plină desfăşurare procesul de gazificare a satelor şi orăşelelor, asigurarea populaţiei cu apă potabilă, renovarea spitalelor şi altor obiecte de asistenţă medicală, renaşterea caselor de cultură, grădiniţelor de copii, bibliotecilor săteşti ş.a. Un capitol aparte îl constituie consolidarea terenurilor agricole şi crearea staţiilor tehnologice de maşini pentru prelucrarea mecanizată a pământului. Cu succes se realizează şi alte Programe şi Planuri Naţionale de dezvoltare economică şi socială.

Aşadar, sectorul public al Republicii Moldova îşi extinde activitatea sa, care se manifestă prin producerea anuală a diverselor bunuri materiale şi prestarea de servicii cu plată şi nonplată populaţiei, susţinerea sectorului privat şi a altor forme de activitate economică.

Rolul sectorului public al ţării noastre, ca şi a altor ţări, sporeşte datorită creşterii cererii la bunurile şi serviciile prestate. Aceasta se manifestă, în mare măsură, prin sporirea cheltuielilor publice, care s-au majorat în anul 2006 faţă de anul 1997 de 5 ori. Raportate la produsul intern brut ele au constituit în anul 2006 circa 40,7%. în acelaşi an, ponderea cheltuielilor publice pentru acţiuni social-culturale, în totalul cheltuielilor a fost de 63,3%, învăţământ - 20,1%,

33

ocrotirea sănătăţii - 11,8%, asistenţă socială - 28,7%, apărarea naţională - 7,8%.1

în finalul acestui paragraf reţinem să precizăm următoarelor două întrebări: 1) în condiţiile realităţii contemporane este justă denumirea „sector public" sau „sector de stat" ? şi 2) îşi confirmă existenţa întreprinderile publice sau este necesară privatizarea lor totală?'

Considerăm mai reuşită denumirea de „sector public", întrucât ea presupune că poporul şi nu funcţionarii aparatului de stat trebuie să exercite atributele proprietăţii asupra mijloacelor de producţie.

în privinţa celei de a doua întrebări ne expunem părerea astfel. Cu peste 200 de ani în urmă, adepţii liberalismului economic clasic au lansat teza potrivit căreia statul este „prost gospodar", iar particularul „bun gospodar". Credem că în împrejurările economice, politice şi sociale contemporane această problemă nu trebuie privită în mod categoric. Practica internaţională arată că multe întreprinderi de stat activează eficient, deşi sunt destule care funcţionează insuficient. în acelaşi timp, există întreprinderi particulare care merg bine şi foarte bine, dar şi unele care activează prost, dau faliment sau apelează la împrumuturi, deci la stat, pentru a fi salvate. Prin urmare, trebuie eliminată orice dogmă, de un fel sau altul, mai veche sau mai nouă.

Problema trebuie rezolvată concret pentru fiecare caz în parte, spre a se lua decizia cea mai reuşită economic şi social. Când o întreprindere de stat activează rentabil, nu-i cazul să o privatizezi. Dar dacă este nerentabilă, produce pierderi, ea trebuie transformată, privatizată, ori desfiinţată. De asemenea, trebuie neapărat ca întreprinderile private să fie eficiente, competitive.

Aceasta nu se referă, însă, la întreprinderile cu caracter strategic, indiferent de ramura economiei naţionale în care ele funcţionează, întreprinderile publice care constituie baza asigurării securităţii economice şi sociale a ţării nu pot fi privatizate, chiar dacă acestea activează cu rentabilitate neînsemnată. în caz contrar, statul riscă să-şi piardă rolul de ocrotitor veridic al supuşilor săi.

1 Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 1999, pag. 257 şi anul 2007, p.494

34

Concluzii 1. Economia contemporană este o economie mixtă, cu elemente

preluate atât de la economia de piaţă, cât şi de la economia dirijată centralizat. Coexistă şi conlucrează două sectoare principale: privat şi public.

2. Sectorul public în sensul modern al cuvântului a apărut în secolul XX, dar a evoluat rapid după cel de-al doilea război mondial. Aceasta se datorează necesităţii creşterii cheltuielilor publice în structura produsului intern brut.

3. Sectorul public poate fi definit ca totalitatea instituţiilor şi întreprinderilor de stat producătoare de bunuri sau prestatoare de servicii orientate spre satisfacerea nevoilpr cetăţenilor ţării respective.

4. în Republica Moldova sectorul public a apărut şi evoluat în baza înlocuirii relaţiilor de producţie socialiste cu cele ale economiei de piaţă. în prezent ponderea lui în produsul intern brut al ţării constituie peste 30%. El ocupă un loc important în furnizarea bunurilor publice şi prestarea unei game largi de servicii cetăţenilor ţării.

35

CAPITOLUL II BUNURILE PUBLICE ŞI TRĂSĂTURILE LOR DEFINITORII

„Termenul aici adoptat (bunul economic n.ns) include toate acele bunuri - exterioare omului - care îi aparţin şi nu aparţin în acelaşi grad vecinilor săi. Prin urmare, sunt ale sale proprii şi pot fi măsurate nemijlocit prin unitatea monetară, măsură care exprimă, pe de o parte, eforturile şi sacrificiile necesare pentru ca acestea să apară pe lume şi, pe de altă parte, nevoile ce se satisfac prin ele ".

Alfred Marshall Obiectivele capitolului: y definirea conceptului de bun public; > examinarea particularităţilor bunurilor publice; > caracterizarea cererii şi ofertei de bunuri publice; > analiza modurilor de creare a bunurilor publice; y evidenţierea specificului întreprinderii publice

Cuvinte - cheie: bun economic; bun material; bun public; bun privat; cerere de bunuri publice; ofertă de bunuri publice; întreprindere publică.

2.1. Conceptul şi tipologia bunurilor, respectiv a bunurilor publice

Activitatea economică (privată sau publică) are drept scop crearea bunurilor pentru satisfacerea nevoilor umane.

Prin bun este desemnat orice element al realităţii care este capabil să satisfacă o nevoie, indiferent de forma lui de existenţă, de natura nevoii satisfăcute, de modul cum este obţinut de consumator.

Aerul, căldura, lumina solară, informaţia, alimentele, sfatul medicului, cartea, utilajele ş.a.m.d. sunt bunuri. Marea diversitate a bunurilor impune clasificarea lor după numeroase criterii. Din punctul de vedere al analizei economice, clasificarea principală a bunurilor constă în bunuri libere şi bunuri economice.

36

Bunuri libere sunt toate realităţile care, în condiţiile date de {oc şi de timp, sunt relativ nelimitate în raport cu nevoile, sunt deci multe faţă de nevoi.

Bunurile economice au drept caracteristică definitorie raritatea, adică insuficienţa lor în raport cu nevoile, în condiţiile date de loc şi de timp.

Tocmai pentru că sunt limitate în raport cu nevoile, obţinerea şi consumarea bunurilor economice presupune consum de resurse, un anumit cost.

Delimitarea dintre bunurile libere şi bunurile economice are un caracter relativ, aceasta făcându-se concret, în raport de loc şi timp. De exemplu, pe ţărmul mării, apa sărată este un bun liber. Aceeaşi apă, într-o cantitate determinată, este un bun- economic în orice localitate situată în afara litoralului, pentru că devine rară şi obţinerea fer presupune un anumit efort. Un peisaj frumos într-o zonă geografică este un bun liber pentru rezidenţii zonei; el este un bun economic pentru cel care ca turist, doreşte să beneficieze de el. în mod tradiţional, aerul curat şi alte numeroase daruri ale naturii au fost Considerate bunuri libere. în prezent, însă, datorită activităţilor umane, a fenomenelor de poluare dar şi creşterii nevoilor, aerul curat şi alte (Jaruri ale naturii tind să devină bunuri economice.

Tipologia bunurilor economice se face în raport de o mare varietate de criterii.

După destinaţiei bunurile economice se împart în bunuri de consum şi bunuri pentru producţie. Bunurile de consum sunt bunuri de folosinţă curentă (alimente, îmbrăcăminte, încălţăminte ş.a.) şi de folosinţă îndelungată (locuinţă, mobilă, frigidere ş.a.). Bunurile pentru producţie sunt în fond factori de producţie (maşini, utilaje, materie f#imă, materiale ş.a.).

' După forma de existenţă, bunurile economice se clasifică în: 'Corporale (materiale), incorporale (servicii) şi informaţii. La bunurile materiale se referă produsele alimentare, îmbrăcămintea, factorii de producţie ş.a. Serviciile sunt: comerciale, de transport, financiar-Jpncare, de consultanţă tehnică şi economică, personale (de sănătate, de învăţământ, cultură ş.a.). Informaţiile reprezintă o categorie de tunuri specifice care cunosc o dinamică şi un rol deosebit de

37

important în toate domeniile de activitate umană contemporană. Ele se materializează în licenţe, brevete, programe de calculator, rezultate ale cercetărilor ştiinţifice.

După modul în care circulă de la producător la consumator, se disting bunuri economice marfare (comerciale) şi nonmarfare (noncomerciale).

După forma de proprietate se disting bunuri private şi bunuri publice. Primele sunt rezultatul activităţii sectorului economic privat, iar celelalte ale sectorului public.

Prin bunuri private sunt desemnate acele bunuri economice pentru care oferta se reduce odată cu consumarea lor de către o persoană fizică sau juridică.

Deşi nu există un punct de vedere unitar privind definirea riguroasă a bunurilor publice, în general se acceptă că bunurile publice sunt bunurile „de care oricine poate beneficia în societate în aceeaşi măsură".1 Alţi autori apreciază „că, chiar şi atunci când ele sunt consumate de către o persoană, nu se reduce cu nimic posibilitatea altora de a beneficia de acest bun".2

în realitate, există doar puţine bunuri publice pure (cum ar fi, de exemplu, apărarea), motiv pentru care se delimitează categoria de bunuri mixte, numite de unii autori3 şi bunuri publice impure, acelea care prezintă atât caracteristici de bunuri publice cât şi de bunuri private.

Bunurile publice se deosebesc de cele private prin două caracteristici definitorii: • indivizibilitatea în consum; • neexcluderea.

Indivizibilitatea în consum a bunurilor publice implică posibilitatea consumului acestora de către un număr mare de persoane fără un cost de producţie suplimentar. Consumul unei persoane nu micşorează cu nimic cantitatea disponibilă pentru toate celelalte

1 Hal Varian „Intermediate microeconomie" New York, 1993, p.600 7 Ph.Harwich, B.Khan, J.Laugmead „An introduction to modern economics". London,

second edition Longmen, 1990, p. 191,209. 3 J.E.Stiglitz „Economics of Public Sector". New York, second edition W.W.Norton & Company, 1988, p. 119-146

38

persoane. Acest lucru este valabil în cazul apărării naţionale, al iluminatului public şi al protecţiei oferite de poliţie. Astfel de bunuri sunt indivizibile, în sensul că beneficiile pe care cetăţenii le obţin nu pot fi măsurate, iar numărul real de utilizatori nu poate fi definit.

Neexcluderea. Odată ce un bun public este furnizat individului A, un individ B nu poate fi exclus de la consum, indiferent dacă persoana B doreşte, sau nu, să-1 consume. Aceasta înseamnă că un bun public nu poate fi refuzat: un pacifist, de exemplu, nu se poate sustrage de la apărarea pe care statul o oferă celorlalţi membri ai societăţii. Trebuie menţionat faptul că, această caracteristică de neexcludere este valabilă şi în cazul externalităţilor, unde un grup nu poate fi exclus de la pierderile sau de la beneficiile ce rezultă din acţiunea unui producător sau a unui consumator. .

Aceste caracteristici îngreunează, de regulă, găsirea unui furnizor privat de bunuri publice şi determinarea unui nivel optim al producerii acestora. Ca urmare, bunurile publice sunt, în general, furnizate de stat sau alte instituţii publice. Acceptarea acestei situaţii, mai ales indivizibilitatea, conduce la condiţii specifice de optimizare pentru bunurile publice. Acest fapt impune un anumit statut al autorităţilor publice în producerea şi furnizarea bunurilor publice, care în absenţa unui indicator uzual de piaţă, să determine nivelul optim (eficient) de furnizare a bunurilor publice.

în context trebuie de menţionat că, măsura în care un bun este considerat public poate fi determinată reieşind din limitele spaţiale şi de capacitatea bunului dat.

Limitele spaţiale. Măsura în care un bun este considerat public depinde de aria geografică în care se poate beneficia de acesta. De exemplu, serviciul de protecţie împotriva focului e foarte probabil să Cunoască indivizibilitate într-o arie geografică redusă, dar, odată suprafaţa fiind mărită, caracterul „public" dispare.

Limitele de capacitate. Numărul persoanelor care pot beneficia de un bun public este influenţat de limitele de capacitate ale acestuia.

' De exemplu, un pod are o anumită capacitate a traficului dincolo de care el ar deveni prea aglomerat şi şi-ar pierde caracterul de lipsă a rivalităţii în consum.

39

Bunurile publice pure sunt caracterizate prin existenţa concomitentă a indivizibilităţii şi neexcluderii. In această categorie intră: apărarea naţională, poliţia, justiţia, iluminatul public, farurile de coastă pentru navigaţie, programele radioului, televiziunii, prevederea vremii ş.a. în cadrul acestora se poate face delimitare între cele obligatorii şi cele facultative. în timp ce apărarea naţională, poliţia, justiţia sunt obligatorii pentru cetăţenii unei ţări, faţă de celelalte poate exista respingere (programele televiziunii, radioului ş.a., utilizarea lor fiind facultativă).

Bunurile publice cu folosinţă obligatorie sunt, în general, produse, distribuite şi finanţate direct de către stat prin intermediul bugetului public. Sursele de finanţare pentru acestea sunt impozitele obligatorii.

Bunurile publice pure a căror utilizare este facultativă (iluminatul public, programele televiziunii, prevederea timpului ş.a.) implică un efect redistribute foarte mare dacă statul le finanţează de la buget. De aceea, cei care manifestă respingere pentru aceste bunuri vor trebui să plătească în folosul celor care le utilizează.

Bunurile publice cu excludere sunt acelea pentru care consumul unora nu micşorează cantitatea disponibilă pentru ceilalţi, dar există posibilitatea excluderii tehnice sau economice.

Excluderea tehnică se datorează limitei de capacitate pentru bunuri publice, precum: poduri, tuneluri, autostrăzi, manifestaţii artistice, terenuri de sport, parcuri ş.a. Limita de capacitate impune o taxă de utilizare.

Excluderea economică se datorează costurilor de producţie ridicate corelate cu existenţa unei cereri mari, ceea ce determină apariţia unui preţ de excludere. în această categorie intră bunuri, precum: transportul public, învăţământul, asistenţa medicală ş.a. Preţul de excludere înlătură posibilitatea sustragerii de Ia plată sau a efectelor de redistribuire existente în cazul bunurilor colective pure.

Aşadar, bunurile publice trebuie să întrunească caracteristicile specifice menţionate: indivizibilitatea şi neexcluderea. Spre deosebire de acestea, bunurile private nu trebuie să întrunească nici una, şi nici alta.

40

în viaţa cotidiană există, însă, puţine bunuri private sau publice pure. Un bun public poate avea elemente caracteristice bunurilor private. De exemplu, un automobilist care traversează un pod la o oră de vârf afectează oferta din bunul public, reprezentând „posibilitate de traversare peste pod" prin congestionarea traficului şi întârzieri; în acest caz, costul marginal legat de oferta acestui bun este zero pentru nivelurile reduse ale consumului, dar este mai mare ca zero pentru niveluri mai ridicate. Similar, un bun privat poate avea şi elemente specifice bunurilor publice: de exemplu, urmărirea emisiunilor televizate acasă (televizorul fiind un bun privat) are şi elemente caracteristice bunurilor publice, întrucât vecinii şi prietenii pot fi şi ei invitaţi.

Toate acestea ne arată că, există o gamă de bunuri mixte şi că bunurile publice pure şi cele private pure nu există decât în cazuri extreme. Producătorii unor bunuri depind de producătorii altor bunuri, dar şi de consumatori. De aceea, comportamentul lor nu poate fi ca fiind unul privat. Consumatorii depind, la rândul lor, de alţi consumatori, dar şi de producători în intenţia de a-şi maximiza utilitatea. Deci, nici comportamentul consumatorilor nu este în totalitate specific sectorului privat.

Bunurile publice pot fi grupate pe domenii de furnizare: • apărare naţională; • justiţ ie; • poliţie; • securitate; • urbanism şi protecţie a patrimoniului natural şi al peisajelor; • transporturi; • întreţinerea drumurilor, podurilor, porturilor, căilor de navigaţie ş.a.; • învăţământ; • pregătirea profesională; • ocrotirea sănătăţii; • protecţia mediului înconjurător • ş.a.

Din punct de vedere al consumatorului, bunurile publice pot fi grupare astfel: • casnice (distribuirea apei potabile, gazelor, curentului electric);

41

• de infrastructură urbanistică (curăţarea străzilor, servicii de salubritate, transporturi, întreţinerea drumurilor, pieţelor, parcurilor, porturilor ş.a.);

• de educaţie (învăţământ, teatre, biblioteci, muzee ş.a.); • de protecţie şi siguranţă (poliţie, justiţie, pompieri ş.a.); • sociale şi politice (oficierea căsătoriilor, organizarea alegerilor

electorale ş.a.).

2.2. Cererea şi oferta de bunuri publice

„Intr-o economie de piaţă ceea ce dă semnalul producţiei este cererea solvabilă"

Michel Didier Pe măsura dezvoltării sectorului public, sporeşte şi diversitatea

bunurilor produse în acest subsistem al economiei naţionale. în prezent este destul de uşor să găsim exemple de bunuri

publice. De pildă, pentru o ţară privită în ansamblu, apărarea naţională este un bun public prin excelenţă. Deservirea drumurilor şi podurilor neaglomerate poate constitui un alt exemplu de bun public important, în plus, recepţia radio şi TV se află la dispoziţia unui număr tot mai mare de persoane, fără ca aceasta să influenţeze în vreun fel utilizarea lor de către ceilalţi. Lista poate continua.

Cetăţeanul îşi exprimă dorinţa pentru bunurile publice în condiţii şi în moduri diferite faţă de cele private, şi anume: în campaniile electorale, la întâlnirile cu deputaţii aleşi, prin presiuni ale unor grupuri de interes ş.a. însă prezentarea acestor dorinţe producătorului are loc prin intermediul guvernului reprezentativ ales prin vot. Deciziile asupra cererii şi ofertei de bunuri publice sunt făcute de consumatorul votant prin instituţiile politice şi nu prin cele de piaţă.

Din cauza deprinderii consumatorului-votant de a lua în considerare doar beneficiul şi de a neglija costul bunurilor publice, precum şi a existenţei unei unanimităţi privind dorinţa de procurare a bunurilor publice, se ajunge, pe de o parte, - la o supradimensionare a cererii, iar pe de altă parte, - la o extindere a preferinţei în termeni politici. în aceste condiţii se pune întrebarea dacă unei asemenea cereri i se poate da o formă analitică.

42

Răspunzând afirmativ la această întrebare şi căutând să asigure o anumită asemănare cu forma analitică a cererii bunurilor private, P.Samuelson a redat curba cererii bunurilor publice sub forma unei aşa-numite pseudocurbe. Pentru trasarea acesteia, el presupune că fiecare persoană îşi manifestă cu grijă „bunăvoinţa" de a plăti pentru bunul public.1 Pseudocurba cererii bunului public, trasată în graficul din figura 1, reprezintă „bunăvoinţa" marginală a consumatorului-votant de a plăti cantităţile de bunuri utilizate.

în graficul care descrie această pseudocurbă au fost notate: - pe abscisă - cantitatea de bunuri publice Q; - pe ordonată - preţul bunului public P.

în grafic sunt descrise trei situaţii ipotetice: a) când se iau în considerare curba „bunăvoinţei" marginale a

individului de a plăti (preţul marginal al bunului public) şi curba costului marginal real. La intersecţia acestor două curbe, indicând calitatea celor două valori, se realizează cererea optimă paretiană

1 Paul Samuelson „Economie politică". Bucureşti, Editura Teora, 2000, p.372

43

notată cu Q*. Ele reprezintă condiţiile pe care le oferă concurenţa perfectă;

b) când se ia în considerare doar o parte din preţ P', restul fiind suportat de stat prin subvenţii S, adică P' = P - S. în acest caz, cererea de bunuri publice Q'poi are un caracter politic, din cauza intervenţiei statului prin acordarea de subvenţii.

c) când preţul este egal cu zero (deci nu se ia în considerare): cererea cantităţii de bunuri are un caracter pe deplin politic Q^i . Din prezentarea grafică rezultă că în această fază cerinţele politice

(Qpoi şi Q'poi) sunt mai mari decât cererea optimă de tip paretan: Qpoi > Q'poi > Q*

Aceasta apare ca o tendinţă generală, stimulată de mecanismele politice de formare a cererii pentru bunurile publice.

Există mai mulţi factori care determină extinderea nejustificată a volumului cererii de bunuri şi servicii publice peste posibilităţile reale de a le satisface prin creşterea ofertei. Să-i examinăm.

L în cadrul procesului politic, actorii politici, pentru a fi răsplătiţi cu un număr maxim de voturi, fac multe promisiuni privind remedierea neajunsurilor pieţei, precum şi propuneri de soluţionare a problemelor economice şi sociale. în felul acesta este stimulată sporirea volumului cererilor de bunuri politice. Politicienii, însă, de regulă, nu îşi asumă şi responsabilitatea soluţionării acestor propuneri, ceea ce creează încă din această fază premisele unei supradimensionări a cererii şi un decalaj dintre cerere şi ofertă.

2. în activitatea politică apare o necorespundere între interesele pe termen scurt ale celor care doresc să fie aleşi la guvernare şi interesele sociale pe termen lung, legate de soluţionarea practică a promisiunilor.

3. Cheltuielile pentru producerea şi desfacerea bunurilor publice sunt suportate de la bugetul de stat prin impozite şi taxe, iar consumul lor devine gratuit sau la preţuri diminuate de la costul real. Teoretic consumul bunurilor publice se extinde la toţi membrii societăţii, însă multe dintre acestea, având caracter limitat, nu pot satisface toate cererile (ex., tratarea balneară, casele de odihnă ş.a.). In cele mai multe cazuri beneficiarii reali devin persoanele privilegiate

44

sau bogate. Are loc în felul acesta disocierea dintre activitatea de creare a bunurilor publice şi cei ce le consumă.

Excesul de cerere pentru bunurile publice şi principala sursă a ineficienţei economice derivă, în mare parte, şi din divergenţa dintre interesele majorităţii şi cele ale minorităţii. Cucerirea puterii este strâns legată de obţinerea majorităţii de voturi în alegeri, iar o majoritate electorală, mai ales acolo unde grupurile sărace sunt foarte numeroase (iar cele de mijloc - restrânse), înseamnă, în esenţă, o cerere exagerată de bunuri publice care să le avantajeze mai ales pe linia redistribuirii veniturilor. Această cerere se formulează în detrimentul minorităţii formate din păturile care au un rol important în economie, în luarea deciziilor economice şi care contribuie substanţial la susţinerea cheltuielilor bugetare prin impozite şi taxe. Asemenea atitudini diferenţiate şi tendinţe se manifestă îndeosebi în ţările cu un nivel scăzut al veniturilor, fapt care împiedică realizarea investiţiilor, aplicarea invenţiilor şi creşterea economică, anume datorită primordialităţii de care se bucură cererile pentru redistribuirea veniturilor, şi nu cele pentru acumulare şi pentru dezvoltarea bazei materiale de producţie. O aşa situaţie în ultimele decenii are loc şi în Republica Moldova, unde circa 90% din venitul naţional se utilizează pentru consumul curent.

Printre factorii care determină o cerere exagerată pentru bunuri publice se află şi aparatul administraţiei de stat central şi local, care este puternic interesat în sporirea cheltuielilor bugetare.

Faţă de cererea exagerată de bunuri publice, prevăzută în planurile şi programele guvernamentale iniţiale, oferta reală apare mult diminuată. Aceasta se datorează, pe de o parte, costurilor de creare a bunurilor, iar, pe de altă parte, insuficienţei resurselor financiare pentru acoperirea acestor costuri. Astfel, apare ca o tendinţă cronică a cererii faţă de oferta reală atât în plan general, cât şi la nivelul unor categorii de bunuri publice. Deseori, pentru ameliorarea acestei situaţii, guvernele recurg la împrumuturi publice pe termen lung, care, în esenţă, fac ca decalajul să se mărească.

Apare întrebarea: Poate oare asemenea decalaj fi depăşit? Poate oare alegerea şi aplicarea unor politici guvernamentale menţine şi raţionaliza oferta de bunuri publice astfel încât costurile să se afle la

45

un nivel constant? Pentru a răspunde, este necesar să analizăm succint principalele caracteristici ale activităţii sectorului public.

Dacă în sectorul economic privat nu apare nici o problemă în legătură cu definirea şi măsurarea activităţii şi a calităţii acestora, apoi în sectorul public aceste probleme rămân încă destul de complicate. De exemplu, se pune întrebarea: cum se defineşte şi cum se măsoară activitatea anuală efectuată de poliţie, justiţie sau de o primărie şi prin ce se exprimă calitatea bunurilor pe care aceste compartimente le obţin?^

In general, însă, din cauza unor astfel de neclarităţi, producţia de bunuri şi servicii publice se măsoară prin intrări. De exemplu, activitatea sectorului public este contabilizată în conturile naţionale ca valoare a cheltuielilor cu intrările folosite pentru producerea bunurilor respective.

în practica reală se folosesc diferiţi indicatori pentru aprecierea aspectelor concrete ale rezultatelor activităţii sectorului public, dar toţi sunt destul de discutabili. Mai mult, producerea bunurilor publice este încredinţată unei singure unităţi (agenţii) publice care se bucură de recunoaştere exclusivă în domeniul dat. în termeni economici, acesta este un exemplu de monopol clasic existent în sectorul public, fiind excluşi atât concurenţii, cât şi exercitarea unui control eficient.

Este cunoscut cazul că crearea bunurilor şi serviciilor publice nu este conectată la nici un prag minim de evaluare a performanţei, comparabilă cu pragul reprezentat de profitul şi pierderile în cazul bunurilor şi serviciilor private. Lipsa unui asemenea prag este legată de absenţa unui mecanism viabil care să limiteze activităţile publice atunci când nu sunt cerute, nu corespund calităţii şi sunt prea costisitoare.

Decizia politică şi cea administrativă, nefiind supuse principiilor concurenţei, se bazează pe alte criterii decât cele ale agenţilor economici privaţi legate de costuri, de profit şi de pierderi. După cum s-a menţionat mai sus, maximizarea voturilor este criteriul principal al deciziei demnitarilor politici, iar maximizarea cheltuielilor bugetare -criteriul principal al deciziei aparatului administrativ. Anume mecanismele şi principiile după care funcţionează în prezent sectorul public formează cauzele neajunsurilor exprimate prin modul de

46

asigurare a ofertei în raport cu cererea de bunuri publice şi cu cerinţele generale ale economiei.

în aceste condiţii se pune problema elaborării şi aplicării în practică a unor criterii de evaluare a activităţii sectorului public care ar permite calcularea costurilor bunurilor publice în corespundere cu cheltuielile pentru producerea lor.

2.3. Particularităţile producerii bunurilor publice

„ Producţia este activitatea de creare a bunurilor menite să satisfacă trebuinţele "

Geoffrey Whitehead Până a supune examinării particularităţile producţiei

bunurilor publice este necesară, după părerea noastră, dezvăluirea conţinutului noţiunii de producţie ca atare, iar apoi a procesului de creare a bunurilor economice în sectorul privat. Aceasta ne va asigura o mai reuşită înţelegere a problemelor cu care se confruntă în prezent producţia de bunuri şi servicii publice.

Indiferent de modul şi condiţiile în care se desfăşoară, producţia este activitatea depusă de oameni cu scopul de a transforma elementele naturii corespunzătoare satisfacerii nevoilor lor. Scopul producţiei constă în crearea de bunuri şi servicii menite să satisfacă diferitele categorii de trebuinţe.

Când vorbim de producţie avem în vedere acea activitate economică care are loc prin atragerea şi folosirea resurselor existente în societate. Producţia are o sferă de cuprindere largă. Ea include atât activităţile de creare a diferitelor categorii de bunuri materiale, cât şi activităţile de producere (de prestare) a serviciilor. Astfel, în cadrul producţiei se includ şi activităţile medicale, de învăţământ, de cultură, din cadrul forţelor de ordine (poliţie) ş.a.

Pentru a avea o imagine cuprinzătoare asupra producţiei şi a sferei de cuprindere a ei se aplică următoarea grupare: 1. Producţia de bunuri:

- producţia primară; - producţia secundară.

2. Producţia de servicii (producţia terţiară).

47

Producţia primară este producţia în procesul căreia omul obţine bunuri acţionând direct asupra naturii (ex., extracţia de minereuri, producţia agricolă, pescuitul ş.a.).

Producţia secundară reprezintă procesul de activitate în care are loc prelucrarea produselor primare. Ea este considerată ca producţie sofisticată în care se regăsesc toate noile descoperiri ale ştiinţei şi tehnicii (ex., rafinarea, producţia mecanică, electronica, aeronautica, construcţiile ş.a.).

Producţia terţiară este producţia care are ca rezultat prestarea serviciilor materiale şi nemateriale.

Cele trei tipuri de producţie se regăsesc în cele trei sectoare ale economiei naţionale: sectorul primar, secundar şi terţiar, -aflate într-o continuă interdependenţă.

Toate activităţile umane au ca suport munca şi se sprijină pe producţie. Anume producţia constituie baza existenţei societăţii omeneşti. Oprirea producţiei ar duce în final la dispariţia omenirii, chiar dacă alte activităţi ar continua să se desfăşoare o bună parte de timp.

Fireşte, producţia nu este scop în sine, nu se desfăşoară producţie de dragul producţiei, ea nu trebuie privită ca o activitate izolată de celelalte activităţi din societate (artă, cultură, ştiinţă, politică ş.a.). Activitatea de producţie trebuie privită în interdependenţă cu toate celelalte genuri de activităţi, care îi favorizează desfăşurarea şi, ceea ce este mai important, dezvoltarea.

Producţia este orientată de nevoile de consum. Prin consumul de bunuri şi servicii oferite de producţie sunt satisfăcute acele nevoi care au acoperire în veniturile populaţiei.

In economia de piaţă majoritatea bunurilor şi serviciilor ajung la consumator prin actul de vânzare-cumpărare, altfel spus, - devin marfă.

Bunurile pentru a fi mărfuri trebuie să dispună de două proprietăţi: 1) să aibă valoare de întrebuinţare şi 2) valoare de schimb. Valoarea de întrebuinţare se manifestă prin utilitatea mărfii respective, adică să satisfacă o trebuinţă sau alta a omului. Dar nu orice bun care are utilitate este marfa. Pentru a fi marfă, el

48

trebuie să satisfacă trebuinţele altor oameni decât ale producătorilor însuşi. Cu alte cuvinte, trebuie să aibă utilitate socială. în acelaşi timp bunul trebuie să treacă de la producător la consumator nu în mod gratuit, ci prin intermediul schimbului, prin vânzare-cumpărare. Un bun dat cadou nu este marfa. De asemenea, un bun dat în schimbul unor obligaţii extraeconomice tot nu este marfa.

Valoarea de schimb este cea de a doua proprietate care defineşte o marfa. Schimbul de mărfuri este posibil numai în condiţiile în care acestea se pot compara între ele, în condiţiile în care există un acelaşi element comensurabil cuprins în toate mărfurile. Acest element comensurabil este valoarea, iar substanţa valorii este munca cheltuită în procesul de crfeare a bunurilor economice destinate schimbului.

Mărimea valorii unei mărfi este dată de cantitatea totală de muncă necesară pentru producerea ei (atât munca vie, nemijlocită, consumată în procesul de producţie dat, cât şi munca trecută materializată în mijloacele de producţie utilizate pentru obţinerea mărfii respective).

Valoarea de schimb a unei mărfi se compune, aşadar, din următoarele elemente:

M = C + V + P C - valoarea mijloacelor de producţie consumate; V - valoarea muncii vii consumate (salariul); P - valoarea plusprodusului (profitul). în condiţiile funcţionării banilor, valoarea de schimb se prezintă

sub forma preţului. Deci, preţul nu este altceva decât expresia bănească a valorii de schimb a mărfii.

In cadrul economiei mixte producţia bunurilor poate avea loc în: • sectorul public, constituit din organizaţiile bugetare de stat şi din

întreprinderile cu proprietate publică; • sectorul privat, constituit din organizaţiile şi întreprinderile

private. Cheltuielile pentru producţie sunt orientate atât spre creare,

cât şi pentru procurarea de bunuri. Aceste cheltuieli pot fi efectuate în mod privat, adică din veniturile obţinute din vânzarea

49

mărfurilor proprii, şi în mod public, adică din alocaţiile de la bugetul de stat.

Producţia de bunuri, asigurată de organizaţiile şi întreprinderile publice cu finanţare de la buget, reprezintă forma de organizare a producţiei de bunuri în care statul are o implicare maxima. Celelalte forme, rezultate din activitatea sectorului privat, conduc 3a diminuarea implicării statului în producţia de bunuri.

în lucrările consacrate problemei în cauză se întâlnesc dîverce inteipretări schematice a organizării producţiei de bunuri publice. Să urmărim demersul uneia dintre aceste scheme. în figura I sunt prezentate clasificările obţinute din combinările posibile ale criteriilor privind sursele de finanţare şi formele de proprietate ale organizaţiilor producătoare de bunuri.

In schema din figura 2 apar patru forme fundamentale de organizare a producţiei de bunuri ce corespund celor patru cadrane. în cadranul (1) sunt cuprinse bunurile finanţate în mod privat şi produse în cadrai sectorului privat. Producătorii privaţi sunt cei care determină

50

oferta totală de bunuri şi servicii, iar consumatorii privaţi (indivizii, unităţi private) plătesc ei înşişi bunurile şi serviciile procurate. Acest cadran cuprinde producţia privată de bunuri private.

In cadranul (4) sunt înglobate bunurile publice produse de organizaţiile de stat şi fmanţate de la buget din veniturile obţinute din impozite şi taxe. Este vorba, deci, de producţia publică de bunuri publice.

In cadranul (2) sunt prezentate bunurile produse de sectorul public, dar finanţate de sectorul privat din veniturile obţinute din vânzarea pe piaţă a propriilor mărfuri. Această combinaţie reprezintă producţia publică de bunuri private pe baza finanţării private.

Cadranul (3) include acele bunuri produse de sectorul privat care sunt vândute sectorului public contra unor sume de bani de la buget. Aceasta se referă la echipamente militare, atributele necesare şcolilor şi spitalelor, bunurile pentru administraţia de stat ş.a. Această activitate este denumită procurarea publică de bunuri produse de sectorul privat.

Din cele expuse se observă o împletire, o îmbinare a proceselor de producţie a bunurilor publice în ambele sectoare de activitate economică. Mai mult, în ultimul timp are loc o reducere a producţiei în sectorul public prin transferul către sectorul privat chiar şi a producţiei unor bunuri considerate, prin tradiţie, proprii sectorului public, cum sunt, de exemplu, poşta, telecomunicaţiile, energia electrică, transporturile aeriene, construcţiile navale, căile ferate, asigurările ş.a. In unele ţări, cu o mai puternică orientare liberală, au fost puse în funcţiune sau au fost privatizate numeroase întreprinderi producătoare de aparate de zbor militare, de armament, de instalaţii şi echipamente de apărare. In viziunea noastră, aceste transformări, concomitent cu aprovizionarea, fară îngrădiri a teroriştilor cu cele necesare de luptă, duc inevitabil la slăbirea securităţii naţionale a statelor respective.

în prezent nu problema privatizării, ci determinării coraportului optim între sectorul public şi cel privat trebuie să se afle în centrul atenţiei specialiştilor şi guvernanţilor. După părerea noastră, acest coraport poate fi ca 25-30:75-70 puncte, atât în capitalul fix, cât şi în produsul intern brut.

51

2.4. Evaluarea bunurilor publice

Găsirea unei evaluări corecte a bunurilor publice constituie o problemă cheie pentru majoritatea autorităţilor publice. Natura dificultăţilor reflectă dacă, şi în ce măsură, consumatorii cred că plata pentru bunurile publice este determinată de evaluarea lor legală.

Când consumatorii sunt puşi în situaţia de a avea, pentru bunurile publice, preţuri fixe stabile, fară ca propriile lor evaluări să fie luate în considerare, atunci acestea ar putea influenţa costul final al bunurilor publice prin subevaluarea sau supraevaluarea acestora ta un moment dat. De exemplu, un consumator ce crede cu tărie în valoarea unui parc public are tendinţa de a-i exagera valoarea reală în speranţa că aceasta îi va asigura condiţiile de realizare a dorinţelor sale. In mod similar, cei ce se opun lărgirii unei şoşele deja aglomerate i-ar putea diminua valoarea, sperând ca acest fapt să prevină efectuarea lucrării respective.

In ambele cazuri, evaluările sunt făcute cunoscându-se faptul că autorii acestora nu vor fi obligaţi să plătească o sumă egală cu aprecierile realizate şi nici nu vor exista sancţiuni pentru situaţiile de incorectitudine.

Acest caz este, într-o oarecare măsură, similar cu problema călătorului clandestin - problemă ce apare atunci când oamenii au interes să nu lase să se vadă preferinţa pentru un bun public, în speranţa că alţii vor plăti pentru bunul respectiv.

Chiar şi cei care supraestimează furnizarea de bunuri publice vor fi tentaţi să subestimeze bunurile respective pentru care trebuie să plătească. în ambele cazuri, stimulentele pentru spunerea adevărului lipsesc. Prin urmare, evaluările date pentru un bun public pot fi false şi pot conduce către furnizarea ineficientă a acestuia. Dacă există o subestimare şi supraestimare a unui bun public, depinde de măsura în care consumatorii sunt tentaţi să-i subestimeze sau supraestimeze valoarea.

52

Connolly şi Munro oferă un exemplu de evaluare a unui bun public, după cum urmează' : pentru fiecare consumator /, v,- = valoarea adevărată a bunului public; C; = costul şi nt = v, - c, = valoarea netă a bunului.

Se consideră, de exemplu, un bun public al cărui preţ este de 600 u.m., de care beneficiază trei consumatori. A şi B oferă aceeaşi valoare pentru acest bun, VA=VB=100, iar C oferă o valoare mai mare, Vc=500.

Consumatori Vi Cifix nj-VrCj G=V, n^VrC, A 100 200 -100 100 0 B 100 200 -100 100 0 C 500 200 300 500 0

în acest caz, valoarea netă pentru A şi B este negativă nA=nB=-

100 şi sunt tentaţi să subestimeze pentru a preveni producerea lui ulterioară. De exemplu, dacă A şi B estimează că valoarea bunului este valoarea 0, atunci £Vi=500, presupunând că C spune adevărul (ceea ce este mai puţin decât costul de 600 u.m.), iar bunul public nu va mai fi produs.

C este, de asemenea, stimulat să supraestimeze valoarea, pentru a asigura EVj=600, mai ales dacă C suspectează că A şi B subestimează bunul. Costul dat de evaluare Q - V j .

în acest caz, toţi consumatorii sunt tentaţi să subevalueze bunul. Dacă evaluează corect, atunci valoarea netă va fi zero. Dacă subestimează, atunci valoarea netă a bunului public va fi pozitivă atâta timp cât bunul va fi produs.

Aceeaşi autori expun o soluţie la problema evaluării bunurilor publice. Această soluţie se referă, în primul rând, la consumatorii care refuză să-şi recunoască preferinţele. Intenţia generală este aceea de a-i determina pe consumatori să se simtă supravegheaţi astfel încât să nu se simtă tentaţi să devină „călători clandestini". Aceasta face ca problema unui grup mare să devină problema unui grup mai mic: fiecare consumator este tratat ca un posibil agent pivotai ale cărui preferinţe ar putea schimba nivelul de furnizare a bunului public.

1 Connoly S., Munro A. "Economic of the Public Sector". Londra, Ed. Printice, 1999, p.68

53

Astfel, consumatorului i se cere să numească valoarea netă a bunului public şi acesta va fi produs dacă £Si < 0. Un agent pivotai este un consumator care-şi schimbă opţiunea de furnizare sau nonfurnizare a bunului public.

Dacă agentul pivotai i schimbă opţiunea din furnizare în nonfurnizare (alţi consumatori, jt ar dori ca bunul să fie furnizat, deci SSi > 0, Atunci taxa f, reprezintă costul social al celorlalţi consumatori:

h = ISj, №. Dacă opţiunea se schimbă din nonfurnizare în furnizare (alţi

consumatori j doresc ca bunul public să fie furnizat, deci ISj < 0 iar £Sj > 0, atunci:

U = - 2 S j Prin urmare, taxa asupra agentului pivotai este suma, în valoarea

absolută a valorilor nete exprimate pentru bunul public respectiv de ceilalţi consumatori:

/, = | ESj |, Continuând analiza exemplului anterior privind evaluarea unui

bun public, a fost elaborată următoarea modalitate de stabilire a taxei pentru consumatorii care refuză să-şi recunoască preferinţele.

Se presupune că toţi cei trei consumatori A, B, şi C spun adevărul, Si=ni . Atunci pentru consumatorul A: Ini , pentru B şi C este -100+300=200>0.

Dacă A face o evaluare corectă, Spnj—lOO, deci nu este un agent pivotai; bunul va fi în continuare produs, aşa încât tpO. Dacă A este tentat să subestimeze valoarea, situaţie în care Sj=-300, atunci A devine agent pivotai, deoarece bunul nu mai este produs. Drept urmare, A va deveni subiect al unei taxe egale cu costurile sociale, care sunt reprezentate de suma valorii nete a bunurilor către B şi C, tj=300.

54

2.5. întreprinderea publică şi particularităţile ei

(A) întreprinderea în sens general Scopul oricărei activităţi economice îl constituie producerea

bunurilor materiale şi oferirea diferitelor servicii. Celula de bază a producerii este întreprinderea.

întreprinderea şi firma sunt noţiuni sinonime şi reprezintă agenţi juridici care atrag, combină şi utilizează factori de producţie în scopul creării şi comercializării bunurilor materiale sau prestării de servicii pentru a satisface nevoile consumatorilor.

întreprinderea este o unitate autonomă. Ca subiect economic, întreprinderea dispune de autonomie administrativă, iar ca unitate organizatorico-juridică, ea funcţionează în modul stabilit de lege.

în calitate de persoană juridică, întreprinderile intră in raporturi juridice între ele şi cu alţi subiecţi de drept, pentru a-şi exercita drepturi şi a-şi asuma obligaţii.

Pentru a deveni persoană juridică, orice întreprindere trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:

- să dispună de statut (act de constituire) şi să fie înregistrată în modul prevăzut de lege;

- să dispună de sediu; - să posede un patrimoniu; - să fie organizată structural şi să aibă organe de conducere.

în economia naţională funcţionează diferite întreprinderi,, care se deosebesc prin anumite criterii. întreprinderile pot fi clasificate după: • apartenenţa ramurală (industriale, agricole, de construcţii de

transport ş.a.) • mărime (mari, mijlocii, mici); • forma de proprietate (private, colective, publice, mixte); • destinaţia economică a produselor (care produc mijloace de

producţie şi care produc bunuri de consum). Este importantă clasificarea întreprinderilor după formele

organizatorico-juridice. Formele de organizare a întreprinderilor în fiecare ţară simt stabilite de legislaţia respectivă. In Republica Moldova, conform legislaţiei în vigoare, pot funcţiona următoarele forme de întreprinderi:

55

* întreprindere individuală; + societatea în nume colectiv; 4» societate în comandită; * societate cu răspundere limitată; + societate pe acţiuni; 4» asociaţie de producţie; + întreprindere de arendă;

+ întreprindere de stat şi întreprindere municipală.

(B) întreprinderea publică întreprinderile de stat şi cele municipale se mai numesc şi

întreprinderi publice. Acestea activează în acele sfere, unde statul a decis să plaseze producţia în subordonarea sa.

în ţările cu economie de piaţă apariţia întreprinderilor publice a avut la bază următoarele consideraţii: ^ asigurarea inadecvată de către sectorul privat cu bunuri şi servicii

necesare satisfacerii nevoilor populaţiei; ^ salvarea întreprinderilor a căror lichidare ar fi fost împotriva

interesului general; ^ extinderea concurenţei;

> protejarea, într-un anumit mod, a suveranităţii naţionale;

^ reducerea costurilor sociale.

Motivele pentru crearea şi funcţionarea întreprinderilor publice pot fi considerate:

+ corectarea eşecurilor pieţei pentru bunurile şi serviciile dorite, dar care nu sunt asigurate de întreprinderile private;

4» perfecţionarea structurii bunurilor şi serviciilor prestate populaţiei;

+ facilitarea prognozării şi programării economice pe termen lung. Pentru întreprinderile publice sunt caracteristice următoarele

particularităţi: * trebuie să fie în componenţa sectorului economic public;

56

• să fie încadrate în producerea de bunuri preponderent pentru vânzare.

întreprinderea publică este subiectul influenţei politice şi se cere mai întâi ca ea să satisfacă interesul general decât să maximizeze profitul.

întreprinderile publice moderne sunt, de fapt, mari societăţi pe acţiuni. Acţionarii încredinţează conducerea acestora unui consiliu, director care, la rândul lui, plasează controlul societăţii în mâinile unor manageri profesionişti. Interesele acţionarilor pot fi diferite de cele ale managerilor. După toate probabilităţile, acţionarii sunt interesaţi de obţinerea unui maxim de dividende posibil într-o perioadă de timp rezonabilă, ceea ce implică faptul că întreprinderea ar trebui să-şi propună maximizarea profiturilor pe termen lung. Managerii, pe de altă parte, care nu câştigă neapărat o parte din profit, pot să nu aibă ca prim obiectiv maximizarea profitului. în schimb, ei îşi pot propune să câştige o cotă mai mare de piaţă sau să obţină venituri mari din vânzări, ceea ce le-ar putea aduce un prestigiu sporit, siguranţa locului de muncă sau un salariu mai mare.

Totuşi, managerii nu pot ignora în totalitate problema profiturilor deoarece ei trebuie să obţină un nivel satisfăcător de profit pentru a declara dividende de un nivel satisfăcător pentru acţionari.

O întreprindere publică trebuie să decidă cu privire la nivelul de producţie. Această decizie va determina, la rândul ei, achiziţionarea de resurse şi va putea influenţa preţul.

Tendinţa actuală este ca, într-o economie de piaţă, întreprinderile publice să fie orientate spre piaţă şi, atunci când este posibil, să obţină profit. Pentru aceasta ele trebuie să aibă autonomie de administrare şi o structură corporatistă.

Veniturile realizate de stat din activitatea întreprinderilor publice sunt formate, pe de o parte, din profitul obţinut în procesul de producţie şi comercializare a bunurilor sau serviciilor prestate, iar pe de altă parte - din impozitul indirect cuprins în preţ, care se încasează de la consumatorii mărfurilor respective. Deoarece numai statul vinde astfel de mărfuri, el poate fixa un preţ în care să fie inclus şi un asemenea impozit.

57

Concluzii

1. Scopul activităţii economice îl constituie crearea bunurilor materiale şi/sau serviciilor. Prin bun este desemnat orice element al realităţii capabil să satisfacă nevoia umană.

2. Bunurile economice includ bunurile materiale şi serviciile. Clasificarea bunurilor economice se efectuează după anumite criterii: densitate, forma de existenţă, modul în care circulă de Ia producător Ia consumator, forma de proprietate ş.a.

3. Bunurile economice pot fi rezultatul activităţii întreprinderilor publice şi a celor private. In economia de piaţă cea mai mare parte a bunurilor economice se produce în sectorul privat. Crearea bunurilor economice are loc în raport cu cererea. în sectorul public în multe cazuri cererea de bunuri rămâne nesatisfacută.

4. în economia de piaţă majoritatea bunurilor şi serviciilor devine marfa, se vinde contra plată. Este foarte important ca preţurile şi tarifele să se formeze pe baza costurilor reale de producţie.

5. Specificul bunurilor publice este determinat de modul lor de creare şi de furnizare.

58

CAPITOLUL III SERVICIILE PUBLICE ŞI CARACTERISTICILE LOR

Obiectivele capitolului: > examinarea abordărilor conceptuale cu privire la serviciile

publice; > evidenţierea caracteristicilor esenţiale ale serviciilor publice; > prezentarea clasificării serviciilor publice; > analiza formelor de organizare şi gestionare a serviciilor publice; ^ caracterizarea managementului serviciilor publice.

Cuvinte - cheie: serviciu public; serviciu imaterial; servicii cu plată; servicii nonplată; cerere de servicii publice; ofertă de servicii publice; serviciu privat.

3.1. Abordarea conceptuală şi caracteristicile serviciilor publice

Abordarea noţiunii de serviciu public a cunoscut modificări determinate de etapele de evoluţie a societăţii umane, nivelul de implicare a statului şi ale colectivităţilor locale în viaţa economică şi socială.

In sens economic, în general, serviciile reprezintă bunuri economice imateriale şi se caracterizează prin prestaţii utile pentru consumatori. In această categorie se pot include şi unele drepturi care concretizează un avantaj economic, cum ar fi: proprietatea comercială sau informaţiile.1

în sens administrativ, prin serviciu public se înţelege „activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi să o presteze în interesul celor guvernaţi" sau „activitate de interes general prestată de o persoană privată având prerogativele puterii publice, sub controlul administraţiei".2

O abordare complexă a serviciilor publice, din punctul de vedere juridico-administrativ, este aceea că „serviciile publice sunt ansambluri

1 Dobrotă N. (coordonator). "Dicţionar de economie". Bucureşti, Editura Economică, 1999, p.74. 2 Parlagi A. "Dicţionar de administraţie publică". Bucureşti, Editura Economică, 2000, p. 141

59

de persoane şi obiecte create în vederea satisfacerii unei nevoi publice de către o colectivitate publică, supuse autorităţii şi controlului acesteia".1

Literatura de specialitate distinge conceptele de serviciu public şi serviciu de utilitate (interes) public. Deosebirea constă în aceea că, serviciul public este realizat de o instituţie statală, iar serviciul de utilitate publică este realizat de o organizaţie nestatală.

Serviciile publice au la bază aşa principii ca: 4» continuitatea; • egalitatea; + rnutabilitatea.

Aceste principii reflectă recunoaşterea activităţilor serviciilor publice, realizate de o instituţie statală sau nestatală.

Serviciile publice sunt activităţi de interes general şi/sau individual, prestate de o instituţie publică sau de organisme ce fac parte dintr-un ansamblu administrativ, cu scopul satisfacerii nevoilor publice. In cea mai mare parte, activităţile publice sunt servicii non-marfare.

Caracteristicile serviciilor publice pot fi evidenţiate, pe de o parte, din interpretarea serviciului public ca fiind „o instituţie a administraţiei", iar, pe de altă parte, din perspectiva ştiinţei economice ca fiind „o utilitate" destinată satisfacerii unei nevoi personale sau sociale.

Din interpretarea definiţiei serviciului public ca „instituţie a administraţiei" prin care se prestează servicii de interes general, distingem următoarele caracteristici: • satisfacerea nevoilor publice răspunde interesului general; • înfiinţarea serviciului public este atributul exclusiv al autorităţilor

publice; • autorizarea organizării şi funcţionării serviciului de către o autoritate

executivă a administraţiei publice corespunzătoare (centrale sau locale);supunerea unui regim juridic reglementat de principiile dreptului public.

Din interpretarea definiţiei serviciului ca fiind „o utilitate" distingem următoarele caracteristici:

1 Alexandru I., Matei L. "Serviciile publice". Bucureşti, Editura Economică, 2000, p.89

60

y intangibilitatea serviciilor care exprimă faptul că ele nu pot fi văzute, prestate, simţite, auzite sau mirosite înainte de a fi cumpărate. Dacă bunul public este un produs, serviciul public este o activitate;

> inseparabilitatea serviciilor care constă în aceea că prestarea şi consumul au loc simultan, prestatorul fiind parte componentă a serviciului respectiv. în cazul serviciilor publice (educaţie, sănătate, cultură), simultaneitatea prestării şi consumului

n serviciului presupune şi participarea consumatorului (utilizatorului) la prestarea serviciului respectiv);

> variabilitatea serviciilor care semnifică imposibilitatea repetării acestora în mod identic, de la o prestaţie la alta, ele depinzând de factorul uman prestator şi de variabila timp;

> standardizarea prestării serviciilor publice nu poate fi asigurată, întâlnind situaţia personalizării serviciilor. Aceasta impune instituţiilor publice şi/sau private înfăptuirea controlului calităţii

•• serviciului public; > perisabilitatea serviciilor publice care reprezintă capacitatea acestora

de a nu fi stocate sau inventariate. în economia de piaţă sistemul de prestare a serviciilor publice este

mfluenţat, pe de o parte, de mecanismele pieţei, iar, pe de altă parte, de sectorul economic public. Această influenţă poate fi prezentată astfel:

Figura 3. Sistemul de prestare a serviciului public Sursa: Ion Alexandru, Lucica Matei „Serviciipublice ". Bucureşti, Ed. Economică,

2000, p.95

61

Serviciile publice pot fi organizate fie la nivel naţional, pentru întreaga societate (ex., serviciul public al transportului aerian, feroviar), fie la nivel local (transportul public în cadrul unei localităţi).

Pentru existenţa şi funcţionarea unui serviciu public este nevoie de următoarele condiţii: • satisfacerea necesităţilor membrilor societăţii; • crearea lui să fie efectuată prin acte de autoritate. Astfel,

ministerele se înfiinţează prin lege, diviziunile de specialitate din subordonarea Guvernului - prin hotărârea Guvernului, iar cele din subordonarea ministerelor, prin ordin al ministrului;

• activitatea lui se desfăşoară în numele autorităţii de stat; • este persoană juridică; • mijloacele lui materiale sunt asigurate fie prin subvenţii bugetare,

fie din venituri proprii. Serviciile publice poartă denumiri diferite, ca de exemplu,

secretariate, agenţii, institute, administraţii, secţii, oficii, spitale, şcoli, regii autonome, societăţi ş.a.

Orice serviciu public satisface nevoile populaţiei care ţin de competenţa lui fără ca să apeleze la iniţiativa particulară.

Nevoile a căror satisfacere este asigurată prin intervenţia serviciului public sau direct de către acest serviciu, sunt determinate în funcţie de situaţia economică şi socială, posibilităţile financiare şi tehnice ale locului şi timpului dat.

Cheltuielile serviciilor publice sunt în principiu suportate de către colectivitatea care a instituit şi organizat serviciu. Ele pot fi acoperite total sau parţial din veniturile provenite din funcţionarea serviciului sau cu concursul particularilor şi sunt totdeauna sub control şi sub dependenţa colectivităţii care le-au creat.

3.2. Clasificarea serviciilor publice

Diversitatea nevoilor sociale condiţionează existenţa unei mari varietăţi de servicii publice. Din diversitatea nevoilor sociale rezultă şi clasificarea serviciilor publice, efectuată după anumite criterii.

I. După modul de prestare, aşa cum s-a menţionat mai sus, se disting servicii publice şi servicii de utilitate publică. Distincţia între

62

cele două categorii de servicii constă în aceea că serviciul public este realizat de o organizaţie statală, iar serviciul de utilitate publică este prestate de o organizaţie nestatală.

în cazul organizaţiilor mixte, de stat şi particulare, ne aflăm în prezenţa unui serviciu public, deoarece la acea organizaţie participă şi statul, fie ca autoritate publică, fie care persoană juridică.

II. După criteriul de separare a categoriilor de activităţi, se disting: serviciul public de legificare, serviciul public judiciar şi serviciile administrative.

Serviciul public de legificare, la care participă Parlamentul, adoptă legile şi normele juridice obligatorii care reglementează, în mod uniform, la nivel naţional, raporturile sociale.

Serviciul public judiciar, înfăptuit de instituţiile judecătoreşti, soluţionează cu putere de adevăr legal conflictele juridice.

Serviciile publice administrative asigură executarea legilor şi a hotărârilor judecătoreşti, ordinea publică, siguranţa naţională, crearea condiţiilor necesare de asistenţă medicală, instruirea publică, cultură, transport ş.a.

III. Din punct de vedere al ariei geografice, se disting servicii publice interne şi extrateritoriale. într-o manieră generală toate serviciile sunt în cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc în exterior (de exemplu: afacerile externe au o administraţie centrală şi ambasade, consulate, misiuni în exterior; serviciul marină - aviaţie, care se execută în afara graniţelor ţării de origine ş.a.).

IV. Importantă este clasificarea serviciilor publice în civile şi militare. Cele din urmă sunt supuse unei discipline foarte stricte, organizate şi dirijate după reguli care, parţial, le sunt proprii. în multe ţări, ele dispun, chiar şi în timp de pace, de putere de rechiziţie a persoanelor obligate să petreacă un anumit interval de timp sub drapel şi de anumite drepturi de rechiziţie a bunurilor necesare.

V. După nivelul de realizare se disting servicii publice naţionale, regionale şi locale. Serviciile naţionale răspund unor interese generale, iar cele locale (create în cadrul legii răspund unor nevoi locale: drumuri publice, asistenţă medicală, educaţie, amenajarea teritoriului ş.a.).

63

VI. Din punct de vedere juridic se disting servicii publice administrative şi servicii publice industriale şi comerciale. Serviciilor publice administrative li se aplică regimul juridic administrativ (organizare, funcţionare ş.a.), iar celor industriale şi comerciale li se aplică regimul juridic civil (organizare, funcţionare şi activitate). Mai mult, serviciile publice administrative sunt finanţate de la bugetul central sau local, în timp ce serviciile publice industriale şi comerciale sunt finanţate din taxele plătite de consumatori.

VIL După modul de consumare există servicii publice colective şi servicii publice individuale. Serviciile publice colective sunt cele care asigură prestaţii în folosul general al colectivităţii (armata, poliţia, justiţia ş.a.). Serviciile publice individuale sunt cele care beneficiază direct indivizii (şcoală, asistenţă medicală, ajutoare ş.a.). în cazul serviciilor publice destinate direct indivizilor, colectivitatea ia deciziile cu privire la nivelul prestaţiilor şi la modul de repartizare a acestora între cetăţeni. Rolul individului se limitează la un consum aproape obligatoriu.

Această clasificare nu este acceptată în toate ţările. în SUA este utilizată, de exemplu, clasificarea servicii profit şi servicii non-profît sau chiar servicii publice şi servicii private.

3.3. Forme de organizare şi gestionare a serviciilor publice

Organizarea serviciilor publice diferă de la ţară la ţară şi este direct influenţată de sistemul existent de guvernare. De aceea serviciile publice sunt ierarhizate după anumite principii: de centralizare sau descentralizare, de autonomie sau subordonare.

în sistemul centralizat, autoritatea vine de sus şi puterea de decizie este la dispoziţia guvernului central şi a reprezentanţilor săi. Nu există sau sunt prea puţine organe alese. Obligaţiunile autorităţilor inferioare sunt restrânse.

Sistemul descentralizat reprezintă o astfel de organizare a serviciilor publice care permite acestora să se administreze ele însele, sub controlul statului. Descentralizarea se manifestă sub două forme: descentralizarea administrativ-teritorială, ce priveşte colectivităţile

64

locale, şi descentralizarea tehnică, ce priveşte serviciile administraţiei publice de stat.

Descentralizarea administrativ-teritorială reprezintă formarea pe plan local a unei administraţii publice diferite de cea centrală.

Descentralizarea tehnică presupune o deplasare în teritoriu a unor organe competente ale administraţiei publice centrale.

Centralizarea şi descentralizarea diferă de la o ţară la alta şi de la serviciu la serviciu.

Prin autonomia locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice.

Autonomia este determinată de întinderea şi' rigoarea controlului ce se exercită asupra serviciului public. De menţionat că serviciile administrative au totdeauna prin ele însele o tendinţă de autonomie, care rezultă din misiunea lor. De exemplu, în componenţa unui minister, diferitele servicii tind să fie separate de altele. Individualitatea unui serviciu este determinată nu numai de specificul obiectului său şi al nevoii pe care o îndeplineşte, ci şi tradiţiile sale, de modul de recrutare a personalului său, de metodele pe care le practică şi de instrumentele tehnice care îi sunt necesare.

Autonomia locală este forma contemporană de exprimare a principiului descentralizării.

Descentralizarea nu se referă la toate serviciile publice. Cele care sunt, exclusiv sau preponderent, de interes naţional, nu se descentralizează (ex., apărarea naţională, siguranţa naţională ş.a.). Acestea pot fi doar „deconcentrate" la nivel local, rămânând însă în structura, ierarhia şi subordonarea „centrului".

în condiţiile descentralizării creşte rolul autorităţilor locale, care se concretizează în următoarele patru funcţii: L Să creeze infrastructura necesară unei eficiente organizări a

exercitării legii; Z Să asigure resurse umane pentru servicii publice de o calitate

superioară; X. Să regleze serviciile private ce contribuie la bunăstarea, sănătatea

şi siguranţa populaţiei;

65

4 Să furnizeze servicii şi facilităţi pentru susţinerea activităţilor productive şi să permită agenţilor economici particulari să-şi desfăşoare activitatea eficient.

Pentru realizarea acestor funcţii, autorităţile locale în relaţiile cu cele centrale trebuie să precizeze clar următoarele momente: • pentru fiecare nivel de guvernare să se delimiteze strict

responsabilităţile şi competenţa; + sursele de venit să corespundă responsabilităţilor (să fie

suficiente); • autorităţile centrale să efectueze un control riguros a finanţelor

publice la toate nivelurile şi să ofere stimulente pentru autorităţile locale în cazul unei activităţi corespunzătoare a acestora.

La baza organizării şi funcţionării serviciilor publice stau, după cum s-a menţionat mai sus, anumite principii. Printre acestea enumerăm: eficienţa, echitatea, adaptabilitatea, continuitatea, cuantificarea şi neutralitatea. • Principiul eficienţei serviciului public presupune realizarea

raportului optim între cost, cantitatea şi calitatea serviciului în condiţiile satisfacerii nevoilor publice;

• Principiul echităţii prestărilor de servicii este impus de faptul că toţi cetăţenii ţării se bucură de aceleaşi drepturi şi toţi trebuie să beneficieze în aceeaşi măsură de serviciile publice;

• Principiul continuităţii semnifică prestarea serviciului public permanent, fără întreruperi;

• Principiul adaptabilităţii constă în necesitatea adaptării serviciului public la provocările mediului de prestare şi la modificarea nevoilor în creştere ale populaţiei;

• Principiul neutralităţii presupune funcţionarea serviciului public cu scopul satisfacerii nevoilor sociale, şi nu cu cel al satisfacerii unor interese particulare sau în favoarea altora;

• Principiul cuantificării permite verificarea serviciului public şi evaluarea rapidă a activităţilor serviciului.

în prezent aceste principii stau la baza organizării serviciilor publice în Republica Moldova.

66

Gestionarea serviciilor publice poate fi efectuată de o persoană publică (stat, comunităţi locale, instituţii, sau de o persoană particulară (fizică sau juridică).

Teoria şi practica cunosc următoarele tipuri de gestionare a serviciilor publice:

o administrarea prin regii autonome sau instituţii publice; o contractul de concesionare; o contractul de închiriere; o locaţia de gestiune; o contractul civil; o contractul comercial.

Ca forme de gestionare a serviciilor publice Se practică: • gestiune directă; • gestiunea delegată; • gestiune semidirectă.1

Gestiunea directă este reprezentată de situaţii în care colectivitatea locală, prin autorităţile sale reprezentative, asigură ea însăşi serviciul public sau îl transferă unei instituţii publice aflate în subordinea sa. Forme cunoscute ale gestiunii directe sunt: regia directă, regia depersonalizată, regia autonomă.

Gestiunea delegată constituie procesul de încredinţare a administrării serviciului public de către autoritatea administrativă unei întreprinderi, de regulă, din sectorul privat. Formele de gestiune delegată întâlnite în practică sunt: concesiunea, arendarea ş.a.

Gestiunea semidirectă reprezintă un proces de administrare mixtă a serviciului public. în cazul gestiunii mixte alături de administrarea directă are loc prestarea unei părţi a serviciului public de către o întreprindere privată.

Autorităţile administraţiei publice locale au posibilitatea să aleagă forma de gestiune a serviciilor publice cea mai eficientă. Totodată, încredinţarea serviciului public unei persoane publice sau

1 Costea M. "Introducere în administraţia publică". Bucureşti, Editura Economică, 2000, p. 105-106

67

private trebuie să respecte transparenţa, care presupune publicitate şi concurenţă.

3.4. Managementul serviciilor publice

Noţiunea de management tradusă din cuvântul italian „mannegiare" înseamnă a manevra, a conduce. Această noţiune a fost utilizată, în general, ca o traducere a substantivului anglo-saxon în calitate de sinonim a cuvântului „gestiune". Dar o asemenea interpretare a noţiunii de management este insuficientă, deoarece gestiunea este acţiunea de administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de către reprezentantul lor, iar managementul este ansamblul activităţilor de organizare şi conducere în scopul adoptării deciziilor optime (eficiente) în proiectarea şi reglarea proceselor economice. Deci, noţiunea de management, după conţinut, este mai cuprinzătoare decât cea de gestiune.

Managementul şi gestiunea sunt noţiuni şi activităţi distincte şi complementare: prima se referă la toate profesiile din cadrul unei organizaţii, iar a doua numai la funcţii şi tehnici de acţiune. Pentru a funcţiona eficient, organizaţia va trebui să cunoască în profunzime cele două modalităţi de activitate. Astfel, un gestionar financiar performant este şi un manager iscusit; un subordonat care administrează prestarea serviciilor trebuie să fie managerul echipei sale, în conformitate cu sarcina administraţiei în care el activează.

Din punct de vedere istoric activităţile de management se desfăşurau într-un dublu sens: între public şi privat, în proporţii diferite, în funcţie de ţări şi perioade.

De menţionat că, managementul din sectorul privat nu poate fi aplicat direct în sectorul public. Aici managementul nu se poate baza pe atitudinea competitivă a diverselor organizaţii şi nu poate alege principiul: produs - piaţă.

în sectorul public, managementul exprimă valori, determinate prin procesul politic, ca răspuns la schimbările mediului.

Prin urmare, managementul serviciilor publice poate fi definit ca un ansamblu de metode şi procedee de precizare a scopurilor de

68

organizare, alocare de resurse, antrenare şi control al unei instituţii publice.

Managementul serviciilor publice a evaluat în timp şi în spaţiu. Această evoluţie este caracterizată de profundele progrese tehnologice cu influenţă asupra modurilor de viaţă şi de muncă, de transformările economice şi sociale din ultimele decenii.

Managementul serviciilor publice vizează trei mari obiective: • conducerea reuşită a organizaţiei publice, suportând turbulenţele

mediului; • reducerea risipei, provenită din disfuncţionalităţile interne sau

neajunsurile calităţii funcţionării; • evitarea dezordinii în activitatea publică la toate nivelurile.

Una din caracteristicile esenţiale ale managementului serviciilor publice o constituie luarea deciziei. Aceasta întrucât mai există numeroase patologii decizionale provocate de deciziile luate automat, fară a ţine cont de situaţia şi posibilităţile reale de acţiune.

Principalele elemente constitutive ale managementului serviciilor publice sunt:

o planificarea; o organizarea; o controlul; o responsabilitatea. Planificarea reprezintă elaborarea unui sistem de măsuri în

vederea atingerii unor obiective dinainte stabilite. Planificarea este cerută în mod obiectiv de creşterea numerică şi diversificarea serviciilor publice. Ea este condiţionată şi de intensificarea proceselor integraţioniste, lărgirea fluxurilor de export-import, racordarea economiei naţionale la cerinţele economiei mondiale ş.a.

între necesitatea planificării şi posibilităţile de realizare ale acesteia există o anumită distanţă. Această distanţă poate fi redusă pe măsura creării anumitor condiţii. Transformarea posibilităţii planificării în realitate este un proces mai avansat în unele ţări decât în altele, dar, în orice caz, ea este în plină desfăşurare în toate ţările cu economie de piaţă.

Organizarea. în sens tradiţional, „a organiza" semnifică, înainte de toate, „a diviza" genurile de activitate astfel, încât acestea să

69

corespundă prompt sarcinilor şi rolurilor determinate membrilor echipei. Modul de organizare este deci baza creării şi divizării componentelor prognozate.

Procesele de organizare nu se reduc odată cu organigrama instituţiei. Organigrama nu este decât traducerea formală (în general scrisă şi reprezentată sub formă de schemă) a opţiunilor de repartizare a autorităţii şi a responsabilităţilor în cadrul unei administraţii sau a întregii entităţi administrate.

Ţinând cont de procesele organizaţionale prea complicate, centralizatoare sau puternic ierarhizate, tendinţele actuale ale managementului sunt de a promova flexibilitatea şi reducerea structurilor. Acest lucru conduce la o diminuare a numărului de niveluri ierarhice şi a formelor de organizare a muncii, combătând diviziunea sarcinilor.

Controlul este o activitate de conducere permanentă. Misiunea controlului este de a verifica dacă totul decurge conform programului adoptat, ordinilor date şi principiilor admise. El are drept scop semnalarea greşelilor şi erorilor, înainte ca ele să poată fi repetate, precum şi evitarea lor pe parcurs. Controlul se efectuează atât la nivelul lucrurilor, cât şi al persoanelor, actelor ş.a.

Este important de a nu folosi controlul ca pe un instrument de pedepsire sau de „deresponsabilizare", ceea ce este caracteristic pentru birocraţiile administrative.

în plan „micro", misiunea de control priveşte, pe de o parte, procesele de autocontrol al indivizilor asupra propriilor lor activităţi şi, pe de altă parte, aprecierea făcută asupra rezultatelor supuşilor de superiorul lor ierarhic. în plan „macro" controlul constă în evaluarea rezultatelor cu privire la obiectivele atinse sau cu cele ale situaţiei iniţiale.

Responsabilitatea este un principiu fundamental al managementului serviciilor publice. Aceasta se datorează faptului că problemele responsabilităţii sunt inerent mai dificile în sectorul public decât în cel privat. în prezent, diferitele părţi ale sistemului de responsabilitate au probleme particulare. Toate operaţiunile guvernului sunt sub controlul unui minister, dar acesta are scopuri care nu se leagă în

70

mod necesar de performanţa serviciilor. Ca urmare pot să apară necoincidenţe în domeniul responsabilităţii.

Concluzii

1. Serviciul public reprezintă activitatea pe care instituţiile publice o prestează cetăţenilor cu sau fară plată. Din punct de vedere a valorii de întrebuinţare, serviciile publice sunt activităţi utile, destinate satisfacerii unor nevoi individuale sau colective.

2. în funcţie de modul de prestaţie, serviciile publice se împart în servicii publice şi servicii de utilitate publică. Această delimitare constă în faptul că serviciile publice sunt prestate de o organizaţie statală, iar cele de utilitate publică - de organizaţii nestatale.

3. Principiile de bază ale serviciilor publice sunt: continuitatea, egalitatea şi mutabilitatea. Aceste principii asigură recunoaşterea activităţilor de prestare a serviciilor publice.

4. în procesul de prestare a serviciilor publice este necesar să se ţină cont de astfel de reguli, cum sunt: • Eficienţa, care presupune realizarea raportului optim între cost, cantitatea şi calitatea serviciilor prestate; • Echitatea prestării, care impune ca toţi cetăţenii să se bucure de aceleaşi drepturi şi toţi să beneficieze, în aceeaşi măsură, de serviciile publice de care au nevoie; • Descentralizarea, care permite o anumită autonomie ce conferă personalitate juridică ţi constituirea unor autorităţi proprii. în acest caz statul dotează organizaţiile şi regiile autonome cu resursele necesare şi efectuează controlul asupra activităţii lor.

5. Rolul şi importanţa serviciilor publice sporeşte pe măsura intensificării vieţii economice, politice şi sociale

71

CAPITOLUL IV FORMAREA PREŢURILOR LA BUNURILE

ŞI SERVICIILE PUBLICE „Condiţia civilizaţiei statului este civilizaţia

economică". M.Eminescu

Obiectivele capitolului: y definirea conceptului de preţ şi punerea în evidenţă a substanţei pe

care preţul o exprimă; > examinarea funcţiilor preţului; y analiza metodelor de formare a preţului; > explicarea particularităţilor formării preţului apei.

Cuvinte - cheie: preţ; preţ cu ridicata; preţ cu amănuntul; cost de producţie; taxă pe valoarea adăugată; tranzacţie; indexarea preţului; preţ liber; preţ de monopol; concurenţă.

4.1. Esenţa, funcţiile şi modalităţi de formare a preţului

Preţul constituie una dintre cele mai importante pârghii ale activităţii economice. El influenţează în mod direct distribuirea, comercializarea şi consumul bunurilor nou create.

Preţul este expresia bănească a valorii bunurilor şi serviciilor prestate, indiferent de forma de proprietate în care acestea au fost create. Altfel spus, preţul reprezintă suma de bani pe care cumpărătorul este dispus să o ofere vânzătorului în schimbul unui bun prezentat pe piaţă sau unui serviciu. Prin urmare, preţul poate fi definit ca instrument de măsură a cantităţii de muncă cheltuită pentru producerea unui bun sau serviciu în expresie bănească. Preţul unui bun există numai în măsura în care se face un schimb între vânzător şi cumpărător. Totodată, el este veriga principală a relaţiilor dintre producători şi consumatori.

Cu ajutorul preţului se estimează cheltuielile şi rezultatele activităţii agenţilor economici. Prin nivelul preţului, fiecare producător urmăreşte să-şi asigure valorificarea resurselor, să-şi recupereze cheltuielile şi să obţină profit.

72

De aceea, stabilirea preţului de vânzare al bunurilor şi serviciilor constituie una din cele mai delicate decizii ale agenţilor economici, deoarece acesta influenţează direct interesele producătorilor şi consumatorilor, oferta şi cererea. Modificarea preţurilor duce la modificarea cererii şi ofertei.

Conţinutul şi rolul pe care îl are preţul în economia contemporană se manifestă prin funcţiile lui.

7. Funcţia de evaluare a cheltuielilor şi rezultatelor. Prin intermediul preţului capătă expresie bănească atât cheltuielile, cât şi veniturile agenţilor economici. Din acest punct de vedere, preţul apare ca element de fundamentare a tuturor deciziilor care, într-un fel sau altul, afectează cheltuielile şi veniturile producătorilor.

2. Funcţia de corelare. Preţul nu poate fi izolat, el este în strânsă interdependenţă cu cererea şi oferta. Dacă pentru un bun oarecare există egalitate între ofertă şi cerere pe piaţă, atunci preţul bunului respectiv este un preţ de echilibru, rezultat la intersecţia dintre curba cererii şi curba ofertei (figura 3).

73

Dacă pe piaţă preţurile sunt mai mari decât cel de echilibru, respectiv sunt la poziţia Pj, atunci are loc exces de ofertă, determinând producătorii să reducă preţul, care va ajunge din nou la poziţia P. Dacă vor fi preţuri mai mici decât cel de echilibru, respectiv la poziţia P2, va apărea exces de cerere, ceea ce va determina pe producători să ridice preţul, care va ajunge din nou la punctul P. Deci, dezechilibrele care apar pe piaţă pot fi corelate prin preţ.

3. Funcţia de informare. Preţul transmite, rapid şi fară dificultăţi, tuturor agenţilor economici, informaţii privind raportul cerere-ofertă, presiunile care există pe piaţă, raritatea sau belşugul factorilor de producţie ş.a.

4. Funcţia de stimulare a producătorilor. Nivelul preţului constituie un element motivaţional asupra producătorilor, acţionând în mai multe direcţii: a) orientarea interesului acestora privind producerea unui anumit gen de bunuri; b) încurajarea producătorilor pe linia perfecţionării condiţiilor de producţie, a produselor, a calităţii acestora ş.a.; c) orientarea opţiunilor consumatorilor şi, prin aceasta, dirijarea presiunii asupra producătorilor.

5. Funcţia de redistribuire. Prin intermediul acestei funcţii se asigură redistribuirea veniturilor între diferite sectoare ale economiei naţionale, diferite categorii de agenţi economici şi diferite pături sociale. Se realizează prin includerea în preţuri a impozitului pe valoarea adăugată, a accizelor, prin stabilirea plafoanelor preţurilor ş.a.

După modul în care se formează, preţurile pot fi libere şi preţuri administrate.

Preţurile libere sunt caracteristice economiei de piaţă cu concurenţă perfectă. Aceste preţuri se formează pe piaţă, prin mecanismul cererii şi ofertei, nefîind supuse nici unei reglementări.

Preţurile administrate se stabilesc de către firmele ce controlează piaţa şi de către stat pentru bunurile care intră în sfera de intervenţie lui. In prezent, în ţările cu economie de piaţă, preţurile administrate sunt predominante.

Toate preţurile dintr-o economie naţională formează un anumit sistem care, sub influenţa diverşilor factori, se află în permanentă modificare. Sistemul preţurilor economiei naţionale, respectiv şi a Republicii Moldova, include:

74

• preţurile cu ridicate; • preţurile de achiziţie a produselor agricole; • preţuri cu amănuntul; • tarife de transport; • tarifele serviciilor; • preţurile de export; • preţurile de import; • preţurile producţiei de construcţie şi altele.

Preţurile cu ridicata sunt preţurile stabilite de firmele care vând produse cu ridicata (în cantităţi mari) altor firme sau firmelor intermediare. Preţul cu ridicata trebuie să acopere cheltuielile de producţie ale firmelor şi să le asigure profitul care le-ar permite să funcţioneze şi să se dezvolte în continuare în condiţiile pieţei.

Prin urmare, preţurile cu ridicata includ impozitul pe valoarea adăugată şi accizele în conformitate cu legislaţia în vigoare.

Preţurile de achiziţie a producţie agricole de asemenea trebuie să acopere cheltuielile de producţie ale producătorilor şi să le asigure obţinerea unui profit.

Preţurile cu amănuntul sunt preţurile mărfurilor care se vând cu amănuntul în sistemul de comerţ. Formarea şi structura preţului cu amănuntul este reprezentată în următoarea schemă:

Preţ ul

Pro fit

TV A

Ac ciz

Preţul cu ridicata Adaosul

T Cheltu

ieli Pro fit

V A

Preţul cu ridicata Adaosul

T la firmele intermediare Chelt

uieli Pr ofi

V A

Preţul cu amănuntul Schema 1. Formarea preţurilor

75

Conform schemei, orice bun trece mai multe etape până ajunge ia consumator. Cu cât mai puţine etape va trece bunul, cu atât mai mici vor fi adaosurile la preţul finit de comercializare cu amănuntul a acestui produs. După cum se vede, preţul bunului Ia fiecare etapă include preţul etapei precedente şi un adaos.

Tarifele de transport reprezintă costul transportării mărfurilor şi pasagerilor. Aceste tarife includ, de asemenea, cheltuielile firmelor de transport, profitul lor şi impozitul pe valoarea adăugată. Aceeaşi structură o au şi tarifele serviciilor.

Preţurile de export sunt preţurile comercializate pe piaţa mondială. Se formează ca şi preţurile cu ridicata. Dar conform legislaţiei în vigoare, în aceste preţuri nu se include taxa pe valoarea adăugată.

Preţurile de import se stabilesc la valoarea lor vamală, care include valoarea mărfurilor procurate, cheltuielile de transport şi de asigurare, taxele vamale, accizele şi taxa pe valoarea adăugată.

Preţurile producţiei de construcţie reprezintă devizele de cheltuieli ale lucrărilor de construcţie şi ale obiectelor construite, calculate în conformitate cu cataloagele preţurilor în vigoare ori preţurile contractuale.

Tipurile de preţuri menţionate se află într-o interdependenţă reciprocă: modificarea unui tip de preţuri cauzează modificarea celorlalte.

în Republica Moldova preţurile bunurilor materiale şi serviciilor sunt influenţate, în mare măsură, de nivelul preţurilor la resursele energetice. Datele incluse în tabelul 9 confirmă această situaţie.

Analiza datelor incluse în tabelul p arată că preţurile medii la bunurile de stric consum - pâine, carne, peşte, zahăr, ouă ş.a. - în ultimii ani s-au majorat de 3-4 ori, ceea ce influenţează negativ nivelul de trai al populaţiei şi, în primul rând, a categoriilor cu venituri fixe. Tendinţa de creştere a preţurilor se păstrează şi în prezent. Şi mai pronunţată este tendinţa de majorare a preţurilor şi tarifelor serviciilor cu plată prestate populaţiei: servicii comunale, poştă şi telecomunicaţii, transportul de pasageri ş.a. Spre exemplu, preţul la agentul termic s-a majorat în ultimii cinci ani de circa trei ori, atingând în 2007 nivelul de 580 lei pentru 1 G.calorie.

76

Tabelul 9 Preţurile medii la unele bunuri alimentare

în Republica Moldova

Denumire a

bunurilor 1997

1999

! 200

0

2001

2002

2003

2004

2005

fa

ţă d

e 19

97

Pâine de faină de grâu

1,98 2,77 4,20 4,57 4,13 5,04 5,48 2,7 ori

Paste făinoase

4,60 5,14 6,67 7,44 7,30 7,82 9,44 2,6 ori

Orez 3,58 7,55 8,02 6,14 6,40 7,35 7,95 2,2 ori Zahăr 2,25 4,02 5,50 6,15 5,97 7,18 9,04 4 ori Came (inclusiv came de pasăre)

8,99 11,6 0

18,2 6

26,3 7

26,8 6

24,8 0

40,3 2

4,4 ori

Mezeluri 20,7 4

24,8 7

31,4 8

41,4 3

45,9 4

47,3 6

61,5 0

3,0 ori

Peşte 4,97 6,60 8,52 12,1 3

13,9 5

15,1 6

20,8 3

4,2 ori

Unt 17,6 9

28,0 8

33,9 9

32,4 2

34,3 2

38,8 2

42,6 5

2,4 ori

Ouă 4,09 5,30 6,99 7,94 6,64 8,86 10,6 7

2,6 ori

Ulei vegetal

3,63 7,43 6,72 7,01 11,0 0

9,94 10,5 6

2,9 ori

Cartofi 1,23 2,24 2,61 1,92 2,79 3,82 2,94 2,8 ori Sursa: Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2006, p. 139

în condiţiile actuale formarea preţurilor este influenţată de o serie de factori, dintre care fac parte: costul de producţie, cererea, formele de concurenţă, nivelul de modernizare a întreprinderilor, intervenţia statului în activitatea economică şi altele.

Pentru majoritatea bunurilor şi serviciilor există un interval posibil de stabilire a unui preţ concret. Pentru fiecare bun acest interval se situează între limita maximă şi limita minimă. Limita

77

lei pentru un kilogram (litru)

maximă este determinată de consumatori şi reprezintă mărimea maximă a preţului pe care aceştia sunt dispuşi să-1 plătească pentru un bun dat în condiţii concrete. Limita minimă este determinată de costul bunului, astfel încât preţul minim să acopere toate cheltuielile legate de fabricarea şi comercializarea unei unităţi de produs.

întreprinderile pot folosi diferite modalităţi şi tehnici de stabilire a preţurilor la bunurile fabricate sau serviciile prestate. Cea mai răspândită metodă de stabilire a preţurilor este metoda costului. Dacă există o- evidenţă corespunzătoare a cheltuielile de producţie, atunci preţul (.P) se stabileşte ca suma cheltuielilor totale la o unitate de produs (Cut) şi un anumit profit (b) plus taxa pe valoarea adăugată {TVA):

P = Cu, + b + TVA unde:

P - preţul unui bun; Cu, - cheltuielile totale la o unitate de bun; b - profitul dorit la o unitate de bun; TVA - taxa pe valoarea adăugată. întreprinderile sunt interesate ca marja de profit să fie cât mai

considerabilă. însă stabilirea unei maije înalte de profit va duce şi la creşterea preţului de vânzare a mărfurilor, ceea ce poate încetini comercializarea lor.

Metoda costurilor nu stimulează, însă, întreprinderile la utilizarea cât mai raţională a resurselor. Chiar şi în cazul când resursele sunt utilizate insuficient, această metodă asigură recuperarea cheltuielilor şi obţinerea unui anumit profit.

O altă metodă de stabilire a preţurilor se bazează pe determinarea preţului critic, care corespunde volumului de producţie critic, pentru care profitul este mic. După calcularea preţului critic, întreprinderea îşi propune obţinerea unei mărimi de profit pentru tot volumul de producţie şi, pe această bază, determină preţul corespunzător al bunului produs.

Pentru aplicarea acestei metode întreprinderea publică sau privată trebuie să evidenţieze aparte cheltuielile variabile şi cele fixe efectuate în procesul de producţie a fiecărui bun economic. După cum se ştie, cheltuielile variabile pe un bun fluctuează în funcţie de

78

volumul bunurilor nou create. Cheltuielile fixe pot fl considerate constante, indiferent de volumul bunului. în acest caz, volumul critic al bunului (q) se determină astfel:

unde: Cf- cheltuielile fixe totale; Cw - cheltuielile variabile unitare; P - preţul unei unităţi de produs.

în baza acestei formule putem determina preţul critic (.Pc) pe un volum dat al produsului (g), pentru care profitul este nul.

Iar pentru a obţine mărimea profitului dorită de firmă (PJ), al volumului dat al produsului, preţul se poate determina astfel:

Preţul produsului (bunului) poate fi calculat folosind această formulă atât pentru un volum minim, cât şi un volum maxim al produsului. în cele din urmă, producătorul poate stabili preţul bunului în decursul acestui interval.

Esenţial în politica preţurilor este acceptarea de către consumatori a preţului stabilit la marfa dată.

La stabilirea preţurilor este important să se ţină cont de preţurile pieţei la bunurile similare. Preţul unui bun poate fi stabilit la un nivel mai înalt numai în cazul în care caracteristicile lui sunt mai superioare decât cele ale bunurilor similare pe piaţă.

Aşadar, politica preţurilor, în afară de costul de producţie trebuie să ţină cont de nivelul şi dinamica preţurilor pe piaţă, dinamica şi caracteristicile cererii solvabile, formele şi intensitatea concurenţei şi altele.

79

4.2. Particularităţile formării preţului la apa potabilă în condiţiile economiei de piaţă

Intre factorii de mediu un loc important îl ocupă resursele de apă datorită folosirii lor în toate activităţile umane şi ca element vital pentru existenţă.

Spre deosebire de alte resurse naturale care cunosc un proces de epuizare în timp, apa este supusă continuu unui proces de reîmprospătare, urmând ciclul natural care îi asigură continuitatea.

Omenirea a străbătut o perioadă de tranziţie de la un consum liber în regim natural când se considera apa ca un bun liber, nelimitat şi fără valoare, la un consum de tip industrial.

Expansiunea economică, dezvoltarea industriei şi agriculturii, a aşezărilor umane, exercită presiuni puternice asupra resurselor de apă dulce, modificând regulile de consum orânduite de milenii, determinând noi direcţii şi tendinţe în utilizarea resurselor de apă. Astfel, în economia de piaţă apare problema preţului apei. Fiind un bun liber, nelimitat şi fară valoare, ea are preţ care se stabileşte prin jocul cererii şi al ofertei ca la orice altă marfă.

O astfel de situaţie se datorează faptului că pe măsura creşterii cerinţelor, apa a încetat să mai fie privită ca un bun dat de natură la discreţia utilizatorilor, iar lărgirea capacităţii resurselor de apă necesită investiţii crescânde de capital care apasă din ce în ce mai greu asupra finanţelor publice. Dacă prelevarea apei de la sursă este lipsită de preţ se încurajează risipa, societăţile specializate în livrarea apei devin mai bogate, iar în construcţia reţelelor de salubritate nu pot fi stimulaţi întreprinzătorii. Prin stabilirea preţului la valoarea reală, apa poate fi prea scumpă pentru populaţia săracă; poate apărea fenomenul stabilirii unor tarife pe criterii sociale. în cazul în care preţul este stabilit sub costul real, facturile nu acoperă cheltuielile legate de aprovizionarea cu apă şi nu dau posibilitatea realizării noilor proiecte.

în stabilirea preţului apei la costul real se are în vedere cheltuielile de funcţionare, tratarea apelor uzate (asimilarea amortizării), taxe de aprovizionare cu apă, taxe de poluare.

Elementele de calcul al preţului apei, datorită condiţiilor naturale diferite, creează diferenţieri chiar semnificative între nivelul preţurilor între diferite regiuni şi localităţi, ceea ce are consecinţe asupra dezvoltării economice şi sociale şi asupra populaţiei.

80

în stabilirea preţului apei, o influenţă covârşitoare o are caracterul intensiv al distribuţiei apei şi faptul că aceasta este o activitate puternic vizualizată de către public.

Pentru stimularea utilizării raţionale a resurselor de apă, experienţa demonstrează că este mai eficientă folosirea unui sistem binominal de preţ 1 format dintr-o parte fixă (stabilită pe debitul de concentrare) şi o parte variabilă (în funcţie de volumul total solicitat), în acest caz, utilizatorul este cointeresat să-şi gestioneze eficient volumul de apă solicitat, iar vânzătorul de apă, prin partea variabilă a preţului, îşi creează disponibilităţi financiare necesare dezvoltării resurselor de apă.

Apa, în dubla sa calitate de bun economic şi element vital pentru mediu, este în acelaşi timp o componentă a politicii- macro-economică a statului. De aceea, se poate afirma că stabilirea preţului apei reprezintă o importantă problemă economico-socială de guvernământ.

în Republica Moldova elaborarea principiilor metodologice de stabilire a preţului la alimentarea cu apă şi canalizare aparţine ANRE. în conformitate cu aceste principii preţul apei include următoarele elemente: uzura mijloacelor fixe; consumul de energie electrică; reparaţii curente, medii sau capitale ale fondurilor fixe; salariile şi asigurările obligatorii sociale şi medicale; cheltuieli comerciale, indirecte, generale şi administrative, TVA, alte cheltuieli.

Ponderea uzurii mijloacelor fixe în structura costului unitar al apei a sporit de la 12% în anul 2001 la 14% în 2006, a salariilor corespunzător de la 17% la 23%, iar a consumului de energie electrică s-a redus de la 36% la 23% sau cu 13 puncte.

Sporirea cheltuielilor pentru salarii de 2,1 ori, uzurii mijloacelor fixe de 1,8 ori, cheltuielilor generale şi administrative de 1,5 ori şi pentru reparaţii curente, medii şi capitale de 1,8 ori a dus la majorarea preţului pentru lm3 de apă de la 5,09 lei în anul 2001 la 8,66 lei în 2006 sau de 1,7 ori.

într-o anumită măsură majorarea preţului la alimentarea cu apă şi canalizare îi orientează pe consumatori la o utilizare mai raţională a

1 Camela Cămăşoiu (coordonator). „Economia şi sfidarea naturii". Bucureşti, Editura Economică, 1994,p.99

81

apei. Volumul total de realizare a apei pentru necesităţile menţionate s-a redus în 2006, în comparaţie cu anul 2001, cu 3,4 mil.m3. 1

în concluzie menţionăm că recunoaşterea apei ca un bun economic reprezintă o cale importantă în realizarea unei gestionări eficiente şi echitabile a resurselor de apă. Gospodărirea raţională a resurselor de apă are o mare importanţă pentru Republica Moldova unde acestea sunt amplasate neuniform pe teritoriul ţării - 70% din ele se află în bazinul râului Nistru, pe când în zona de Sud şi în bazinul râului Prut se simte un mare deficit de ape subterane. Atât apele de suprafaţă, cât şi cele subterane ale republicii se caracterizează printr-un grad înalt de impurificare.

De aceea se cere o astfel de abordare a gestionării resurselor de apă care să îmbine problemele sociale şi dezvoltarea economică cu protecţia ecosistemelor naturale.

Colaborarea la toate nivelurile dintre utilizatori, gestionarii de apă şi guvernatori va contribui la creşterea conştienţii sociale asupra importanţei apei. Aceasta presupune luarea deciziilor competente până la eşalonul cel mai de jos, în acord cu opinia publică şi implicând totodată pe beneficiari în planificarea proiectelor de construcţii hidrografice. în prezent lipseşte orice transparenţă din partea gestionarilor de apă în ceea ce priveşte evaluarea elementelor costului apei.

Concluzii

1. în economia producătoare de mărfuri preţul joacă un rol important. Ca expresie bănească a valorii mărfii el arată cu ce eforturi de muncă vie şi de muncă trecută se produc şi se comercializează mărfurile.

2. Rolul preţului se concretizează în funcţiile îndeplinite de acesta. 3. Există mai multe modalităţi de formare a preţurilor, dar cea mai

răspândită este stabilirea preţului pe baza costului de producţie. 4. Particularităţile formării preţului apei constă în faptul că apa

neavând valoare are preţ. Preţul apei se stabileşte în conformitate cu cheltuielile de gestionare a acestui bun.

1 Calculat în baza datelor curente a Regiei „Apă - Canal".

82

CAPITOLUL V RESURSELE FINANCIARE ALE SECTORULUI PUBLIC

„Spiritul unui popor, nivelul cultural, structura socială, faptele politice, toate acestea şi încă multe altele se pot regăsi în istoria sa fiscală... Cel care ştie să asculte acest mesaj va înţelege mult mai bine frământările istoriei omenirii".

Joseph Schumpeter

Obiectivele capitolului: y evidenţierea originii şi a modalităţilor de formare a resurselor

financiare publice; y expunerea şi clasificarea resurselor financiare publice după natura

şi formele de constituire; > identificarea tendinţelor în evoluţia resurselor financiare publice; ^ examinarea evoluţiei resurselor financiare în sectorul public al

Republicii Moldova.

Cuvinte - cheie: resurse financiare; resurse financiare publice; venituri publice; fiscalitate; sistem fiscal; impozite directe; impozite indirecte; taxe; accize.

5.1. Originea şi modalităţile de formare ale resurselor financiare publice

Pentru realizarea politicilor sociale şi economice, statul are nevoie de resurse financiare considerabile pe care le obţine fie prin vânzarea anumitor bunuri, prestaţii de servicii, fie prin fiscalitate, iar în cazul în care cele două surse nu sunt suficiente, prin împrumuturi.

In sens general, resursele financiare reprezintă totalitatea mijloacelor băneşti necesare realizării obiectivelor economice şi sociale într-un interval de timp dat.

Resursele financiare publice, ca parte componentă a resurselor financiare, includ resursele administraţiei de stat centrale şi locale, resursele asigurărilor sociale de stat şi resursele instituţiilor publice cu caracter autonom.

83

Resursele de finanţare a sectorului public sunt complexe şi prezintă o mare diversitate. Totuşi, după părerea noastră, ele pot fi grupate astfel:

• resurse care provin de la participarea sectorului public la tranzacţiile de piaţă;

• resurse obţinute prin aplicarea politicii fiscale; • resurse care provin de la organisme publice naţionale; • resurse care provin de la organisme publice străine sau

internaţionale. în continuare vor fi examinate, în mod succint, toate aceste

modalităţi. I. Resursele care provin de la participarea sectorului public la

tranzacţiile de piaţă Spre deosebire de statul protector şi cel totalitar, statul

productiv concomitent cu îndeplinirea funcţiilor generale, economice şi sociale se manifestă, în economia mixtă, şi ca un agent economic direct. Această manifestare se reflectă prin existenţa, dezvoltarea şi participarea sectorului public Ia diferite activităţi, inclusiv şi la tranzacţiile de piaţă.

Participarea statului la tranzacţiile de piaţă are loc prin comercializarea bunurilor şi serviciilor, precum şi prin modificarea patrimoniului public.

Comercializarea bunurilor şi serviciilor se petrece prin realizarea propriu-zisă a unui bun sau a unui serviciu contra unui preţ sau tarif. Preţul, tariful sau taxa constituie compensarea bănească cerută de o instituţie publică cumpărătorilor unui bun sau utilizarea unui serviciu. Aceste bunuri şi servicii ţin, în cea mai mare parte, de domeniul transporturilor şi comunicaţiilor (tarife poştale şi telefonice, tarife la transportul feroviar, taxe rutiere ş.a.) şi de cel al producţiei şi distribuţiei de electricitate, petrol, gaze, apă ş.a. în cele mai dese cazuri în operaţiunile de schimb a acestor bunuri şi servicii se foloseşte noţiunea de tarif

Statul poate comercializa un element din avuţia sa financiară (ex., creanţă) în schimbul plăţii unei dobânzi sau dividend, sau poate oferi în chirie sau arendă o parte din proprietatea sa reală (ex., întreprinderi, loturi de pământ). în aceste două cazuri, operaţiunile

84

efectuate au aceeaşi semnificaţie, indiferent dacă acestea ar fi fost realizate între agenţi economici privaţi sau între un agent economic privat şi un agent public, sau stat. Statul poate participa şi la finanţarea unei întreprinderi, achiziţionând o parte din capitalul acţionar al acesteia (de exemplu, participarea financiară într-o companie aeriană) sau acordându-i un împrumut. De regulă, aceste operaţiuni simt remunerate.

Modificarea patrimoniului public. Această operaţiune constituie şi ea o sursă de formare a resurselor financiare publice. în viaţa reală se realizează prin două forme care, deşi opuse, au drept consecinţă diminuarea patrimoniului public.

în primul rând, statul poate să-şi sporească angajamentele faţă de terţi sau alte colectivităţi publice, recurgând la creditul bancar şi la asigurări sau prin emisiunea unui împrumut adresat publicului atât din interiorul ţării, cât şi din exteriorul acesteia. în toate aceste cazuri statul îşi sporeşte temporar mijloacele financiare. Cu toate acestea, statul trebuie, pe de o parte, să remunereze acest capital, ceea ce implică cheltuieli suplimentare şi, pe de altă parte, la scadenţă, să-1 ramburseze sau să realizeze o conversiune a acestui împrumut într-un împrumut nou.

în al doilea rând, statul poate vinde o parte din patrimoniul său real sau financiar (terenuri, clădiri, cote de participare ş.a.) agenţilor economici privaţi din interiorul ţării sau altor instituţii publice. în funcţie de complexitatea tranzacţiilor, statul poate obţine, apelând la această sursă de finanţare, o creştere considerabilă a veniturilor sale, dar el se lipseşte totodată de o sursă permanentă de venituri şi posibilitatea de a obţine o plusvaloare cu ocazia unei vânzări ulterioare.

II. Resursele obţinute prin aplicarea politicii fiscale Ca regulă generală, însă, sectorul public îşi asigură resursele

financiare folosindu-se de suveranitatea sa asupra cetăţenilor. Constrângerea la care el recurge în acest caz nu se aplică decât persoanelor fizice şi juridice care îndeplinesc anumite condiţii, cum ar fi cea de a beneficia de un venit sau de o avere. Principalele două categorii de resurse care răspund acestei caracteristici sunt: pe de o parte, impozitele, şi pe de altă parte, taxele şi contribuţiile.

85

1. Impozitele sunt prelevări fiscale efectuate de către stat, în virtutea puterii sale de constrângere asupra persoanelor fizice sau juridice fară o contraprestaţie directă din partea sa.

Impozitul este produsul istorie. In Grecia antică şi, mai apoi, în Imperiul roman, costul activităţilor publice a fost finanţat direct de către membrii bogaţi ai comunităţii. Odată cu creşterea puterii statului şi extinderea activităţilor acestuia, a fost nevoie de venituri permanente şi crescătoare. Acestea erau obţinute prin plăţi (contribuţii) obligatorii care au condus la dezvoltarea unui sistem fiscal.

Astfel, în Anglia, favorizată de conjunctura că era o ţară unitară şi cu puţine frământări sociale, după apariţia Magna Charta Libertatum (1215), a fost realizat în 1297 un nou sistem fiscal, care s-a impus tuturor cetăţenilor, fară deosebire de situaţia socială. Caracteristic pentru acest sistem fiind faptul că era bine definit.1

Ulterior toate statele şi-au bazat dezvoltarea economiilor naţionale şi extinderea puterilor, în mare parte, pe impozitare, fie că aceasta era suportată numai de propriii săi cetăţeni sau şi de cetăţenii altor state aflate într-o formă sau alta.

Destul de timpuriu, gânditorii economici şi-au dat seama că, deşi funcţia impozitului este în esenţă financiară, aceasta include, totuşi, mai mult sau mai puţin, şi un efect de descurajare a contribuabililor. Astfel, mareşalul Vauban (1633-1707) sublinia că, fiscalitatea excesivă influenţează negativ asupra activităţii şi investiţiilor. în aceste condiţii, începând cu finele secolului al XVII-lea, impozitul este perceput ca un obstacol în calea libertăţilor economice. Această politică fiscală însoţeşte întreg secolul al XVII-lea şi modifică în mod sensibil rapoartele stat - economie - impozit.

Odată cu dezvoltarea ideilor liberale din această perioadă, concepţia despre impozit şi impunere se modifică. Conform ideilor liberale, impozitul nu numai că nu trebuie să afecteze mecanismele economice, ci să fie adecvat unei noi viziuni despre stat, redus strict la funcţiile sale administrative. Mărimea Iui trebuie să asigure numai întreţinerea statului care asigură garantarea drepturilor individuale, siguranţa personală şi a bunurilor.

1 N.Hoanţă "Evaziunea fiscală". Editor Tribuna Economică, 1997, p.52

86

Totuşi, ideea unei intervenţii a statului în mecanismele economice datează de pe vremea mercantiliştilor de la finele secolului al XVI-lea şi secolul XVII-lea. Spre exemplu, Colbert, în Franţa secolului al XVII-lea, susţinea ideea acordării de privilegii fiscale şi subvenţii din partea statului pentru crearea manufacturilor consacrate mai ales producţiilor necesare unui comerţ exterior remunerator (articole de lux, postav, oţel), taxarea generală a preţurilor şi salariilor, reglementarea strictă a calităţii produselor şi dezvoltarea transporturilor care completează acest program sistematic de intervenţie a statului.

în concepţia intervenţioniştilor contemporani, impozitul, bazându-se pe un potenţial economic puternic, pe evoluţia analizei economice, mai ales pe analiza keynesistă, a devenit un mijloc important de formare a resurselor financiare a sectorului public.

Clasificarea impozitelor Datorită multitudinii de impozite, este dificil să se facă o

clasificare absolut pertinentă a acestora. în primul rând, există o clasificare administrativă utilizată de

contabilitatea naţională şi care constă în gruparea impozitelor după colectivitatea beneficiară. Ea distinge impozitele ce revin statului (impozitul pe salarii, TVA, impozitul pe profit, accizele) de cele cuvenite colectivităţilor locale (impozitul pe clădiri, pe teren ş.a.).

în al doilea rând, există o clasificare economică. care distinge impozitele fie în funcţie de resursele impozitate (taxate), fie în funcţie de factorii şi actorii economici, fie în funcţie de obiectul lor.

a) Clasificarea în funcţie de resursele economice impozitate: • impozitul pe venit, care atinge venitul persoanelor fizice sau

pe cel al agenţilor economici (impozitul pe profit); • impozitul pe consum, care taxează cheltuielile pe consum

(TVA, accizele); • impozitul pe avere (pe patrimoniu), care afectează bunurile

mobiliare sau imobiliare (impozitul pe clădiri, teren). b) Clasificarea în funcţie de factorii şi actorii economici:

• impozite ce apasă pe familii (menaje); • impozite ce lovesc întreprinderile (impozitul pe profit); • impozitele ce guvernează produsele (TVA, accizele).

87

c) Clasificarea în funcţie de obiectul impozitului: • impozitele ce afectează economiile; • impozitele ce afectează asigurările; • impozite ce afectează bunurile imobiliare; • impozite ce afectează veniturile persoanelor.

în al treilea rând, există clasificarea impozitelor în directe si indirecte.

Impozitele directe sunt cele vărsate în mod nemijlocit, de către contribuabilul suspus a suporta povara fiscală, în timp ce impozitele indirecte sunt cele prelevate în orice punct al circuitului economic, dar se repercutează asupra altor agenţi economici (TVA, impozitul asupra benzinei). Impozitele indirecte sunt plătite, în ultimă instanţă, de consumatorii mărfurilor.

2. Contribuţiile şi cotizaţiile care au în vedere prestaţiile publice obligatorii. Acestea se adresează unor grupuri mari de populaţie, chiar dacă nu există siguranţa că fiecare membru al grupului profită în aceeaşi măsură de contribuţiile şi cotizaţiile menţionate. Aceste prestaţii pot fi efective (iluminatul public, sau curăţarea zăpezii) sau numai potenţiale.

în cel de-al doilea caz este vorba de prestaţii care includ un element de asigurare ca cel în materie de şomaj, invaliditate sau pensii. Ele sunt, în mod potenţial, oferite întregii colectivităţi, însă, de ele beneficiază numai dacă survine elementul asigurat. In aceste condiţii, noţiunea de echivalenţă se respectă doar pentru grupul de beneficiari. Cu toate acestea, în domeniul asigurărilor sociale, în scopul redistribuirii venitului, anumitor categorii de cetăţeni le sunt impuse cotizaţii superioare prestaţiilor care le sunt oferite. Pentru aceste categorii, criteriul capacităţii contributive este perfect finanţării conform principiului echivalenţei.

3. Taxele sunt plăţi impuse de către sectorul public în virtutea puterii sale de constrângere, în contrapartida unei activităţi administrative sau a unei prestaţii neindustriale, realizate în favoarea unor indivizi sau grupuri de indivizi. Principalele domenii de aplicare a taxelor pot fi grupate în două categorii: • taxe pentru prestaţii cu caracter administrativ ce vizează eliberarea de

autorizaţii, permise ş.a. Faţă de prestaţiile reale, în acest caz rolul

88

statului se limitează la controlul accesului la beneficii (acordarea premiselor de vânătoare, pescuit, reglementarea anumitor profesii precum cele de notar, eliberarea de paşapoarte);

• taxe pe care sectorul public le prelevează de la indivizi în contrapartida prestaţiilor obligatorii reale precum controlul tehnic al vehiculelor, examinarea conducătorilor auto, omologarea produselor, colectarea deşeurilor ş.a.

4. Taxele vamale. Acestea sunt prelevări fiscale operate asupra importurilor, iar uneori şi asupra exporturilor şi tranzitului de mărfuri, în funcţie de valoarea sau de volumul şi/sau de greutatea lor. Taxele vamale au constituit timp îndelungat una din cele mai importante surse de protejare a pieţei interne de invazia mărfurilor străine, iar apoi şi de finanţare a statului.

5. Măsuri de politică monetară. Sunt intervenţii în contextul cărora aplicarea constrângerii este limitată la dispoziţii foarte particulare, în unele cazuri excepţionale, cum este, de exemplu, repartizarea profitului contabil obţinut în urma reevaluării rezervelor de aur al Băncii Naţionale, emisiunea unui împrumut forţat ş.a.

6. Amenzile, exproprierile şi confiscările constituie alte resurse ocazionale de natură foarte diferită. Amenzile încasate de stat în virtutea autorităţii sale supreme de la toate persoanele şi întreprinderile care încalcă prevederile legilor şi ale reglementărilor sunt o sursă de venit pentru sectorul public, deşi finalitatea lor este mai degrabă educativă sau de prevenire. în ceea ce priveşte exproprierile, acestea nu asigură în mod direct venituri sectorului public, dar îi permit să-şi sporească patrimoniul real. Acelaşi caracter poartă şi confiscările.

Ultimele două forme de finanţare cu titlul de participare a sectorului public la tranzacţiile de piaţă sunt de importanţă redusă.

III. Resurse care provin de la organisme publice naţionale Contribuţia unor organisme naţionale la formarea resurselor

financiare ale sectorului public se poate face prin două forme total diferite: a) pe de o parte, activitatea sectorului public naţional dă naştere

unei reţele complexe de transferuri financiare între diferitele administraţii, întreprinderi şi instituţii de securitate socială. Aceste transferuri pot fi o sursă de finanţare importantă pentru anumite organisme şi colectivităţi publice.

89

Dacă o colectivitate publică regională sau locală beneficiază de un ajutor financiar din partea statului sau din partea unei instituţii interne (ex., fondul social de investiţii), putem vorbi: - fie de o subvenţie atunci când transferul reprezintă o participare de

rang superior la o cheltuială de funcţionare sau de investiţii a colectivităţii beneficiare;

- fie de un transfer, în sensul său strict, atunci când ajutorul constă într-o sumă independentă de orice cheltuială, sau într-o participare la veniturile fiscale;

- fie de o participare la beneficiile unei întreprinderi publice. b) în multe ţări cu economie de piaţă şi în anumite condiţii,

statul, şi în particular administraţia centrală, poate finanţa în întregime sau parţial deficitul bugetar recurgând la împrumut din partea Băncii Naţionale. Această formă de finanţare, atunci când nu este utilizată cu atenţie, favorizează extinderea sectorului public şi provoacă inflaţie.

IV. Resurse care provin de la organisme publice străine sau internaţionale

Spre deosebire de transferurile operate între diferitele organisme publice naţionale, relaţiile financiare pe care statul le întreţine cu alte state sau instituţii internaţionale modifică capacitatea financiară a sectorului public privit în ansamblul său. Ele pot reprezenta o sursă de finanţare importantă şi pot lua adesea următoarele forme: - împrumuturi acordate de către o instituţie internaţională (Fondul

Monetar Internaţional, Banca Mondială, Uniunea Europeană ş.a.); - ajutoare unilaterale primite de la un stat sau de la o organizaţie

internaţională. Un exemplu convingător în această direcţie îl constituie acordarea Republicii Moldova la 25 ianuarie 2007 de către Uniunea Europeană a 45 milioane de EURO pentru susţinerea Balanţei de Plăţi în legătură cu majorarea preţurilor la gazele naturale şi interzicerea exportului de legume şi vin în Federaţia Rusă;

- despăgubirile sau compensaţiile care reprezintă vărsăminte excepţionale primite de o ţară în contrapartida unui prejudiciu care i-a fost cauzat.

Din cele menţionate mai sus resursele de finanţare ale sectorului public schematic pot fi prezentate astfel (vezi figura 5).

90

Pe lângă această prezentare, literatura de specialitate conţine şi alte modalităţi de clasificare a resurselor financiare publice. Astfel, din punctul de vedere al conţinutului lor economic, acestea se grupează în:

• impozite, taxe, contribuţii; • resurse de trezorie; • resurse provenite din împrumuturi publice; • finanţare prin emisiune monetară fară acoperire.

O altă modalitate de clasificare a resurselor financiare publice o constituie delimitarea administrativ-teritorială a ţărilor. Astfel, în ţările de tip federal, resursele financiare ale sectorului public se grupează pe trei niveluri: resurse ale bugetului federal, resurse ale bugetelor statelor, regiunilor sau provinciilor membre ale federaţiei şi resurse ale bugetelor locale. In statele de tip unitar, se deosebesc resurse financiare publice ale bugetului central şi resurse ale bugetelor locale. La acestea se referă şi Republica Moldova.

După structura bugetului consolidat, resursele financiare publice se împart în:

> resurse financiare aferente bugetului de stat, din care fac parte veniturile curente de tipul impozitelor, taxelor, veniturilor nefiscale, precum şi veniturile din capital;

> resurse financiare ale asigurărilor sociale de stat, provenind din contribuţiile pentru asigurările sociale de stat şi din celelalte resurse ce alimentează bugetul asigurărilor sociale de stat;

> resursele financiare cu destinaţie specială, formate din contribuţii care alimentează fondurile speciale constante la nivel central;

> resurse financiare ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, cum sunt: impozitele, taxele şi veniturile nefiscale cu caracter local, cotele şi sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cotele adiţionale la unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile cu destinaţie specială de la bugetul de stat. în funcţie de regularitatea cu care se încasează la buget,

resursele financiare publice se grupează în două categorii: o resurse ordinare, sau curente; o resurse extraordinare, incidentale sau întâmplătoare. La prima categorie se referă veniturile fiscale, contribuţiile

pentru asigurările sociale de stat, contribuţiile ce formează fondurile

92

speciale şi veniturile nefiscale. La cele extraordinare se referă împrumuturile de stat interne şi externe, transferurile, ajutoarele şi donaţiile primite din străinătate.

După provenienţă, aşa cum s-a menţionat deja, resursele financiare publice pot fi resurse interne şi resurse externe.

Indiferent de modalităţile de analiză, resursele financiare joacă un rol important în dezvoltarea sectorului public şi participarea lui la rezolvarea problemelor economice şi sociale.

5.2. Rolul impozitelor directe şi a impozitelor în directe în formarea resurselor financiare publice

Partea majoritară a resurselor financiare publice provine de la impozitele directe şi de la impozitele indirecte. De aceea este necesar să le examinăm mai detaliat.

A) Impozitele directe se stabilesc nominal în sarcina unor persoane fizice sau juridice, în funcţie de venitul sau de averea acestora, pe baza cotelor de impunere prevăzute de lege. Aceste impozite se încasează direct de la contribuabili la anumite termene. Caracteristic pentru impozitele directe este faptul că subiectul, destinatorul şi suportatorul impozitului este una şi aceeaşi persoană. în funcţie de modalităţile aşezării lor, impozitele directe se grupează în impozite reale şi impozite personale.

Impozitele reale se stabilesc în legătură cu anumite obiecte materiale pe baza unor criterii exterioară care nu redau puterea economică a subiectului. Din această cauză ele au un caracter regresiv. Aceste impozite se mai numesc şi impozite obiective.

în categoria impozitelor reale cele mai cunoscute sunt acelea care au ca obiect al impunerii pământul, clădirile, mişcarea capitalului bănesc ş.a.

Impozitele directe reale au cunoscut o răspândire largă în perioada acumulării iniţiale a capitalului, dar se practică şi în prezent, în special în ţările în curs de dezvoltare, unde unor impozite de tip real sunt supuse exploatările agricole. In cazul acestor impozite, sarcina fiscală este evaluată în funcţie de suprafaţa de teren, de numărul animalelor, de cantitatea de îngrăşăminte introduse în sol, de valoarea materialelor procurate pentru lucrările de irigaţie sau de alţi factori.

93

Impozitele directe reale au numeroase neajunsuri, dintre care menţionăm: caracterul regresiv, existenţa posibilităţilor de a nu le plăti ş.a. Anume deficienţele impozitelor reale au creat premisele trecerii treptate la impozitele de tip personal.

Impozitele personale ţin cont, în primul rând, de situaţia personală a subiectului impozabil, motiv pentru care se mai numesc şi impozite subiective. Impozitele personale sunt răspândite sub forma impozitelor pe venit şi pe avere.

Impozitele pe venit au fost introduse pentru prima dată în Anglia, în 1799. în preajma primului război mondial, impozitul pe venitul persoanelor fizice a fost adoptat n SUA, Japonia, Germania, Franţa, Olanda, Belgia ş.a.

La început, impozitele pe venit erau stabilite în cote foarte reduse şi se încasau de la un număr restrâns de persoane. Cu timpul, însă, cotele impozitelor au suferit majorări repetate, iar numărul persoanelor impuse a crescut în mod sistematic.

In prezent, teoria şi practica fiscală distinge impozite pe veniturile persoanelorfizice şi impozite pe veniturile persoanelor juridice.

în Republica Moldova, toate prevederile privind impozitul pe venit sunt reglementate de Codul fiscal. Conform Codului fiscal, venitul impozabil al persoanelor fizice include: venitul din capitaluri care se compune din veniturile funciare şi veniturile din valori mobiliare; veniturile din muncă constituite din salarii, pensii, rente viagere ş.a.; veniturile mixte la care se referă veniturile provenite din exercitarea unei profesii libere, alte activităţi independente, câştiguri de capital ş.a.

în toate ţările impozitul pe venitul persoanelor fizice se percepe utilizând metoda progresivă de impunere. Diapazonul cotelor de impunere este extrem de mare: de la 0 până la 62,9% în Franţa, de la 19 până la 53,8% în Germania, de la 10 până la 50,8% în Italia.

în Republica Moldova Codul fiscal prevede următoarele cote de impozitare a venitului persoanelor fizice

- 7% din venitul anual impozabil ce nu depăşeşte suma de 25200 lei;

- 18% din venitul anual impozabil ce depăşeşte suma de 25200 lei;

94

- pentru gospodăriile ţărăneşti (de fermier) şi întreprinzătorii individuali - în mărime de 0% din venitul impozabil.

Impozitul pe venitul persoanelor juridice există în toate ţările dezvoltate. Pentru stabilirea acestui impozit se aplică acelaşi sistem de impunere ca şi în cazul persoanelor fizice sau se practică un sistem separat.

De regulă, modul în care se realizează impozitarea venitului obţinut de persoanele juridice este determinat de organizarea acestora ca tipuri de întreprinderi.

Tabelul 10 Evoluţia veniturilor bugetului consolidat al Republicii Moldova

provenite din impozitele directe u.m. 1995 1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Impozite directe

mln.lei 704,1 680,5 727,0 889,6 1114,7 1399,3 1801,2 1810,9 Impozite directe

% din totalul veniturilor bugetare

35,2 23,1 17,7 20,6 21,9 21,1 24,0 24,2

Impozite pe venitul din activitatea de întreprinzăt or

mln.lei 397,5 244,2 275,6 349,7 427,6 577,5 779,5 709,2 Impozite pe venitul din activitatea de întreprinzăt or

% din totalul impozitelor

directe

56,5 35,9 37,9 39,3 38,4 41,2 43,2 39,1

Impozitul pe venitul persoanelor fizice

mln.lei 201,7 281,1 264,5 347,6 467,4 623,4 796,5 869,2 Impozitul pe venitul persoanelor fizice

% din totalul impozitelor

directe

28,6 41,3 36,4 39,1 41,9 44,5 44,2 47,9

Impozitul funciar

mln.lei 93,0 125,3 159,7 164,5 189,7 167,9 190,3 196,0 Impozitul funciar

% din totalul impozitelor

directe

13,2 18,4 22,0 18,5 17,0 11,9 10,5 10,8

Impozitul pe bunurile imobiliare

mln.lei 11,9 29,9 27,2 27,8 30,0 30,7 34,3 36,3 Impozitul pe bunurile imobiliare % din totalul

impozitelor directe

1,69 4,4 3,7 3,1 2,7 2,1 1,9 2,0

Sursa: Calculat după Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2006, p.498

95

Pentru stabilirea venitului impozabil al întreprinderii, se porneşte de la rezultatele de bilanţ ale acesteia, la care se adaugă: soldul stocurilor (stocurile de la începutul anului, plus intrările din producţie, minus ieşirile), veniturile din câştiguri de capital, dobânzile la conturile curente, veniturile din dobânzi la creditele acordate, veniturile din chirii ş.a. Din venitul brut astfel determinat se scad: cheltuielile de producţie, dobânzile plătite, prelevările la fondul de rezervă şi la alte fonduri speciale permise de lege, pierderile din activitatea anului curent, anumite prelevări pentru scopuri social-culturale.

în conformitate cu Codul fiscal, în Republica Moldova cota impozitului pe venit pentru persoanele juridice este de 22% din venitul impozabil.

în cele ce urmează prezentăm, în mod sintetic, evoluţia impozitelor directe în Republica Moldova din ultimii ani.

Datele cuprinse în tabelul 10 arată, că partea cea mai mare a încasărilor din impozitele directe o asigură impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător şi impozitul pe venitul persoanelor fizice.

B) Impozitele indirecte se stabilesc asupra vânzării bunurilor şi prestării serviciilor. Ele nu se fixează direct şi nominativ asupra plătitorilor.

Plătitorii impozitelor indirecte sunt toţi cei care consumă bunuri din categoria celor impuse, indiferent de veniturile, averea, profesia sau situaţia personală a acestora.

Acest tip de impozit nu asigură o repartiţie echilibrată a sarcinilor fiscale. Cota de aplicare a impozitelor indirecte este unică, indiferent de mărimea veniturilor consumatorilor. Raportat la întregul venit, cheltuit şi economisit de către o persoană, impozitul indirect capătă un caracter regresiv. Cu cât o persoană dispune de venituri mai mici, cu atât ea suportă mai greu sarcina fiscală.

Principalul impozit indirect este taxa pe valoarea adăugată (TVA). în Republica Moldova, TVA a fost introdusă la 1 ianuarie 1992.

Baza de calcul a TVA o reprezintă preţul de vânzare a diferitelor mărfuri sau valoarea serviciilor prestate, la care se aplică cota de impozitare. Taxa pe valoarea adăugată este vărsată la buget de către vânzător şi se suportă de consumatorii mărfurilor sau serviciilor respective la cumpărarea lor.

96

Codul fiscal al Republicii Moldova stabileşte următoarele cote al TVA:

a) cota-standard de 20% din valoarea impozabilă a mărfurilor şi serviciilor importate şi a livrărilor efectuate pe teritoriul Republicii Moldova;

b) cote reduse în mărime de: • 8 % la pâine şi produsele panificaţiei, la lapte şi

produsele lactate, cu excepţia produselor alimentare pentru copii, care sunt scutite de TVA;

• 5% la gaze naturale şi gaze lichefiate, atât cele importate, cât şi la cele livrate pe teritoriul Republicii Moldova.

Accizele reprezintă un alt impozit indirect. Apărute încă în epoca aşa-numitei perioade de acumulare primitivă a capitalului, accizele cuprind astăzi o sferă, mai mare sau mai mică, de bunuri, în funcţie de ţară.

Accizele se instituie asupra unor produse care au o cerere neelastică, cum sunt vinul, cidrul, berea, tutunul, spirtul ş.a. Ele au un impact direct asupra preţurilor de vânzare, în sensul creşterii acestora la produsele care conţin accize. Prin aceasta, accizele contribuie fie la descurajarea consumului unor astfel de produse, fie la creşterea veniturilor statului. Nivelul cotelor utilizate pentru calcularea accizelor diferă de la o ţară la alta şi de la un produs la altul.

Taxele vamale sunt şi ele un impozit indirect. Se aplică de către stat asupra mărfurilor în momentul în care acestea trec graniţele vamale ale ţării în scopul importului, exportului sau al tranzitului.

în Tariful vamal al republicii Moldova, taxa vamală este definită ca o plată obligatorie, percepută de autoritatea vamală la introducerea mărfurilor pe teritoriul vamal sau scoaterea acestora de pe teritoriul vamal.

Taxa vamală creează o diferenţă între preţul intern al bunului importat şi preţul său mondial. Efectul direct al unei taxe vamale este, prin urmare, acela de a face bunurile importate mai scumpe în interiorul unei ţări decât în afara ei. Astfel, preţul intern devine mai mare decât preţul extern.

97

Din impozitele indirecte mai fac parte taxele judecătoreşti, taxele de notariat, taxele de administraţie (eliberări de autorizaţii, permise, legitimaţii ş.a.), taxele de înregistrare.

De regulă, în ţările industrial dezvoltate contribuţia impozitelor indirecte la formarea resurselor financiare ale sectorului public este mai mică decât cea a impozitelor directe. în ţările în curs de dezvoltare, inclusiv şi în Republica Moldova, situaţia este opusă, ponderea impozitelor indirecte este cu mult mai mare decât cea a impozitelor directe. Explicaţia este de una singură: nivelul redus al producţiei materiale care determină mărimea insuficientă a profitului impozabil al persoanelor juridice, precum şi venitul persoanelor fizice.

în structura impozitelor indirecte ponderea cea mai importantă (peste 70%) o are taxa pe valoarea adăugată. Aceasta o demonstrează datele statistice cuprinse în tabelul ce urmează.

Tabelul 11 Evoluţia veniturilor bugetului consolidat al Republicii Moldova

provenite din impozitele indirecte «.m. 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Impozite mln.lei 818,3 2231,9 2412,8 3025,3 4156,3 4833,9 6475,9 indirecte % din totalul

veniturilor bugetare

40,9 54,4 55,8 59,5 62,8 64,3 56,8

Taxa pe mln.lei 576,7 1342,7 1497,8 2034,3 2791,9 3427,9 4623,2 valoarea adăugată

% din totalul impozitelor

indirecte 70,5 60,2 62,1 67,3 67,0 70,9 71,3

Accize mln.lei 190,3 658,5 680,8 658,0 888,4 910,4 1171,9

% din totalul impozitelor

indirecte 23,3 29,5 22,2 1,8 21,0 18,8 18,2

Impozitul mln.lei 51,3 230,7 234,2 333,0 476,0 495,6 680,0 asupra comerţului internaţiona Îşi operaţiunii or externe

% din totalul impozitelor

indirecte 6,3 10,3 9,7 10,9 12,0 10,3 10,5

asupra comerţului internaţiona Îşi operaţiunii or externe Ana.* Calculat după Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2006, p.498

98

Impozitele indirecte şi impozitele directe constituie sistemul impozitelor şi taxelor generale de stat şi locale. în Republica Moldova, conform Codului fiscal, sistemul impozitelor şi taxelor generale de stat include:

• impozitul pe venit; • taxa pe valoarea adăugată; • accizele; • impozitul privat; • taxa vamală; • taxele percepute în fondul rutier. Sistemul impozitelor şi taxelor locale include: • impozitul pe bunurile imobiliare; • taxele pentru folosirea resurselor naturale; • taxa pentru amenajarea teritoriului; • taxa de organizare a licitaţiilor şi loteriilor pe teritoriul

unităţii administrativ-teritoriale; • taxa de plasare (amplasare) a publicităţii (reclamei); • taxa de aplicare a simbolicii locale; • taxa pentru unităţile comerciale şi/sau de prestări servicii de

deservire socială; • taxa de piaţă; • taxa pentru cazare; • taxa balneară; • taxa pentru prestarea serviciilor de transportare a călătorilor; • taxa pentru parcarea autovehiculelor; • taxa de la posesorii de câini; • taxa pentru dreptul de vinde în zona vamală ş.a. în conformitate cu articolul 6 al Codului fiscal, impozitul pe

venit, taxa pe valoarea adăugată şi taxele percepute în fondul rutier (în partea ce ţine de taxa pentru folosirea drumurilor de către posesorii mijloacelor de transport înmatriculate în Republica Moldova) reprezintă sursa de formare a veniturilor bugetului central, iar impozitul pe bunurile imobiliare este sursa de reglementare a veniturilor bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale.

Reieşind din cele expuse mai sus, să examinăm evoluţia resurselor financiare ale sectorului public din Republica Moldova din ultimii ani.

99

Tabelul 12 Evoluţia veniturilor bugetului consolidat

al Republicii Moldova u.m. 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Produsul Intern Brut

mln.lei 6488 16020 19019 22040 27619 32032 37652

Venituri (total)

mln.lei 2002,0 4102,4 4324,8 5084,4 6619,9 7521,5 14694,9 Venituri (total)

% din PIB 30,90 25,61 22,74 23,07 23,96 23,48 38,60

Impozite directe

mln.lei 704,1 727,0 889,6 1114,7 1399,5 1801,2 1810,9 Impozite directe

% din totalul

veniturilor

35,17 17,72 20,57 21,92 21,14 23,94 12,32

Impozite indirecte

mln.lei 818,3 2231,9 2412,8 3025,3 4156,3 4833,9 6475,9 Impozite indirecte

% din totalul

veniturilor

40,87 54,42 55,79 59,50 62,78 64,26 44,06

Sursa: Calculat după Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2006, p.498

Aşa cum s-a menţionat mai sus, impozitele indirecte (TVA, accizele şi taxele vamale) ocupă ponderea majoritară din totalul veniturilor, pe când impozitele directe constituie doar 12%. Ponderea insuficientă a impozitelor directe este consecinţa ritmurilor reduse ale creşterii economice.

53. Contribuţiile sociale obligatorii în contextul formării resurselor financiare publice

Concomitent cu impozitele directe şi cele indirecte, o sursă de formare a veniturilor sectorului public o constituie defalcările obligatorii în fondul de asigurări sociale.

Protecţia socială cuprinde două componente care se completează reciproc: asigurările sociale şi asistenţa socială.

Asigurările sociale constituie acea parte a relaţiilor social-economice băneşti cu ajutorul cărora, în procesul distribuirii şi redistribuirii venitului naţional, se formează şi se utilizează

100

mijloacele necesare pentru asigurarea socială a cetăţenilor aflaţi în incapacitatea temporară sau permanentă de muncă, în caz de bătrâneţe şi în alte cazuri prevăzute de lege. De asemenea, asigurările sociale ocrotesc şi membrii familiilor acestora.

Asistenţa socială reprezintă, la rândul său, un ansamblu de servicii sociale, în bani sau în natură, cum sunt de exemplu, serviciile medicale, diferitele forme de recuperare socială şi profesională, serviciile de plasare în câmpul muncii, serviciile acordate familiilor cu mulţi copii, vârstnicilor, invalizilor ş.a.

Spre deosebire de asistenţa socială, situaţie în care persoana în dificultate primeşte ajutor din mijloacele băneşti (de fapt, din contul altor persoane), în cazul asigurărilor sociale drept surse băneşti pentru plata şi prestarea serviciilor servesc mijloacele băneşti, formate prin participarea nemijlocită a asiguraţilor, centralizate în fonduri speciale.

Asigurările sociale fac parte din sistemul mai larg al protecţiei sociale care include, de asemenea, şi diverse programe de asistenţă: compensaţii nominative, subsidii pentru asistenţa medicală unor anumite categorii ş.a.

Asigurarea socială se compune, la rândul său, din două componente: asigurarea obligatorie şi asigurarea voluntară.

Asigurarea socială obligatorie se referă la sumele acumulate şi utilizate în corespundere cu legile în vigoare.

Asigurarea voluntară diferă de cea obligatorie prin aceea că relaţiile civile şi legale apar în urma acordului mutual al părţilor: al companiei de asigurări şi al asiguratului.

In prezent, în Republica Moldova, cea mai importantă parte a sistemului de asigurare socială revine asigurării obligatorii.

Sistemul de asigurări sociale din ţara noastră a cunoscut în evoluţia sa trei etape semnificative:

prima etapă - până la elaborarea şi adoptarea, în ianuarie 1991, a legii privind pensiile. Sistemul sovietic de pensii era bazat pe conceptul „asigurare fără contribuţii" din partea lucrătorului. Resursele financiare necesare erau obţinute exclusiv din plăţile efectuate de întreprinderi în buget. în condiţiile unui asemenea sistem, lipsea una dintre principalele trăsături, şi anume - legătura directă dintre responsabilitatea personală exprimată prin contribuţii şi dreptul de a obţine beneficii şi pensii.

101

etapa a doua - până la reforma sistemului de pensii, iniţiată la 1 ianuarie 1999. în această perioadă, mărimea pensiei depindea de salariul mediu lunar, vechimea în muncă, precum şi de unele condiţii secundare. Mărimea de bază a pensiei constituia 55% din salariul mediu lunar, plus câte 1% pentru fiecare an de muncă care depăşea 25 de ani pentru bărbaţi şi 20 de ani pentru femei. Participanţii la război, donatorii şi alte categorii de persoane aveau dreptul la compensaţii suplimentare la pensia de vârstă.

etapa a treia - corespunde stării actuale a sistemului de pensii, începutul căreia a fost marcat de punerea în aplicare a Legii privind sistemul public de asigurări sociale din 1999. Conform acestei legi, numărul de beneficiari urmează să fie redus, pentru a direcţiona eforturile asupra celor mai nevoiaşi pensionari. Astfel, legea prevede că până în 2008 vârsta de pensionare să crească treptată până Ia 65 de ani pentru bărbaţi şi 60 de ani pentru femei.

Schimbări semnificative s-au produs şi în domeniul gestionării asigurărilor sociale. în conformitate cu Hotărârea Guvernului nr.739 din 25 iulie 2000, Fondul Social a fost reorganizat în Casa Naţională de Asigurări Sociale, care şi-a început activitatea în 2001 şi este responsabilă de acumularea şi repartizarea veniturilor provenite din plata contribuţiilor la Fondul Social. Legea prevede şi extinderea listei de venituri din care Casa Naţională obţine contribuţii obligatorii. în prezent contribuţiile sociale obligatorii sunt plătite din toate tipurile de venituri.

Sursele de formare a fondurilor asigurărilor sociale sunt contribuţiile care se plătesc, de regulă, de către agenţii economici, ca procente aplicate asupra fondului de salarii brut al acestora, dar şi unele contribuţii individuale plătite de asiguraţi, precum şi resursele care provin din bugetul de stat.

Prin cotizaţiile provenite de la agenţii economici şi de la asiguraţi se acumulează, în general, 80-85% din mijloacele pentru asigurările sociale. Din bugetul central al statului şi din bugetele locale se acoperă aproximativ 15-20% din resursele necesare protecţiei sociale.

Deşi sunt stabilite pe principiul proporţional, cotizaţiile asiguraţilor au un caracter degresiv pronunţat în raport cu salariul (descresc odată cu creşterea salariului). Această degresivitate este contrabalansată de progresivitatea impozitelor.

102

Suma anuală a contribuţiilor pentru asigurările sociale se determină prin aplicarea cotei respective asupra fondului total de salarii pe an, inclusiv impozitul aferent acestuia, folosindu-se formula:

F x C Ş f p_ c ~ 100

în care: Sc - suma contribuţiilor pentru asigurările sociale; Fs - fondul total de salarii; Cp - cota procentuală a contribuţiilor pentru asigurările sociale. Suma contribuţiilor astfel determinată se repartizează

corespunzător pe trimestre. Agenţii economici includ contribuţiile pentru asigurările

sociale în costul produselor, executărilor de lucrări sau prestărilor de servicii. Pentru instituţiile publice, sumele necesare achitării contribuţiilor de asigurări sociale sunt alocate din bugetul de stat sau din bugetele locale, după caz.

în Republica Moldova resursele financiare pentru efectuarea asigurărilor sociale de stat a cetăţenilor se caracterizează astfel:

Tabelul 13 Resursele financiare a bugetului asigurărilor sociale de stat

1995 1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Venituri (total)

662,2 1323,2 1343,3 1604,3 2015,1 2734,4 2947,9 3485,9 3605,5

din care: Cotele de asigurare socială

535,1 957,7 1005,0 1299,2 1630,9 1971,8 2464,1 2931,8 2983,4

% din totalul veniturilor

80,8 72,3 74,8 80,9 80,9 72,1 83,5 84,2 82,7

Alocaţii din buget

44,6 305,5 334,5 300,5 371,4 387,3 455,3 524,2 619,2

% din totalul veniturilor

19,2 27,7 25,2 19,7 19,7 27,9 16,5 15,8 17,3

Sursa: Calculat în baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2004, p.497; „Republica Moldova în cifre", 2007, p.72

103

Informaţia sintetizată în tabelul 13 arată, că partea majoritară a veniturilor pentru asigurările sociale o constituie contribuţiile agenţilor economici şi a asiguraţilor. Tarifele pentru aceste contribuţii diferă de la un gen de activitate la altul şi de la o perioadă de timp la alta. în totalul veniturilor, ponderea cotelor de asigurare socială ocupă peste 80%, iar a alocaţiilor din bugetul consolidat până la 17%.

5.4. Tendinţe în evoluţia resurselor financiare ale sectorului public

în toate ţările lumii contemporane, tot mai insistent se manifestă o cerere de mijloace financiare, provocată de creşterea nevoilor sociale într-un ritm mai accelerat comparativ cu sporirea produsului intern brut. Acest proces are loc şi în Republica Moldova.

Cererea de resurse financiare publice este determinată, în primul rând, de nivelul şi evoluţia cheltuielilor publice. Totodată, asupra cererii de mijloace băneşti publice influenţează şi alţi factori de natură economică şi socială. Printre aceştia principalii sunt: • factori economici, care influenţează asupra evoluţiei produsului

intern brut, ceea ce poate determina creşterea veniturilor supuse impozitării;

• factori monetari, din care enumerăm: dobânda, creditul, masa monetară. Aceşti factori îşi transmit influenţa prin preţ. Creşterea preţurilor, amplificarea fenomenelor inflaţioniste generează sporirea resurselor din impozite şi taxe;

• factori sociali, care în anumite condiţii pot majora numărul populaţiei active şi sporirea numărului contribuabililor;

• factori politici şi militari, care pot avea ca efect creşterea producţiei şi a veniturilor, creşterea contribuţiilor pentru asigurări sociale, sporirea fiscalităţii, presiuni asupra bugetului de stat, influenţând, în consecinţă, volumul resurselor financiare publice;

• factori de natură financiară, care generalizează influenţa celorlalţi factori exprimată prin modificarea proporţiilor cheltuielilor publice.

Examinarea tendinţelor în evoluţia resurselor financiare publice, inclusiv şi în Republica Moldova, impune necesitatea determinării

104

unor indicatori specifici. Dintre aceştia cei mai semnificativi sunt următorii:

• mărimea absolută a resurselor financiare publice; • dinamica resurselor financiare în timp; • ponderea resurselor financiare publice în produsul intern

brut; • resursele financiare publice pe locuitor; • structura resurselor financiare publice în funcţie de

clasificarea lor. Creşterea continuă a cheltuielilor publice impune, în toate

ţările lumii, necesitatea mobilizării la dispoziţia statului unor însemnate mijloace financiare. Exprimată în dolari SUA, mărimea mijloacelor financiare publice pe locuitor diferă considerabil de la o ţară la alta în funcţie de nivelul de dezvoltare economică. în Republica Moldova ele au constituit în anul 2005 doar circa 60 dolari americani.

în totalul resurselor financiare publice, ponderea cea mai mare o deţin veniturile cu caracter fiscal provenind din impozitele pe venitul persoanelor fizice şi juridice, din impozitele asupra averii, din impozitele indirecte cum ar fi taxele de consumaţie, taxele vamale, taxele de timbru şi de înregistrare.

Impozitele, taxele şi contribuţiile pentru asigurări sociale constituie în aşa ţări dezvoltate ca Elveţia, Germania, Austria, SUA, Olanda, Canada, Marea Britanie, Irlanda, Grecia peste 90% din totalul veniturilor curente ale administraţiei publice centrale şi locale.

în ţările în curs de dezvoltare, contribuţiile pentru asigurările sociale de stat sunt mai reduse. Această evoluţie poate fi explicată prin modul de concepere a sistemului de asigurări sociale al fiecărei ţări. Există ţări în care sistemul asigurărilor sociale de stat a cedat locul asigurărilor sociale private. Astfel, în Turcia, Filipine, India, Etiopia şi alte ţări slab dezvoltate din punct de vedere economic, contribuţiile pentru asigurările sociale nu se constituie ca venit public.1 în Republica Moldova contribuţiile pentru

1 Angela Secrieru „Finanţele publice". Chişinău, Editura „Epigraf', 2004, p.223

105

asigurări sociale de stat au alcătuit în anul 2006 peste 8% din totalul veniturilor publice.

Veniturile nefiscale au un nivel mai redus. Acesta este determinat, pe de o parte, de faptul că sfera de cuprindere a sectorului public este, în esenţă, limitată, iar, pe de altă parte, de faptul că întreprinderile de stat funcţionează, de regulă, în ramuri mai puţin rentabile.

în majoritatea ţărilor cu economie de piaţă, veniturile publice curente cresc mai rapid decât produsul intern brut, dar mai lent decât cheltuielile publice, ceea ce determină apelarea la venituri extrabugetare. Nivelul veniturilor extraordinare este influenţat, de regulă, de:

• mărimea veniturilor curente; • nivelul cheltuielilor publice; • imaginea statului pe piaţa internă şi cea externă; • urgenţa cu care trebuie formate fondurile suplimentare

necesare statului. în calitate de venituri extraordinare, împrumuturile de stat

sunt contractate atât pe piaţa internă, cât şi pe piaţa externă. Pe piaţa internă, împrumuturile de stat provin, de regulă, de

la deţinătorii de capitaluri băneşti temporar libere. De menţionat, că apelarea de către stat la împrumuturi nu se soldează cu diminuarea sarcinii fiscale asupra acelor categorii ale populaţiei care obţin venituri mici şi medii. Mai mult, întrucât mijloacele băneşti obţinute prin împrumuturi sunt folosite pentru acoperirea cheltuielilor neproductive ale statului, rambursarea împrumuturilor şi plata dobânzilor pentru acestea se realizează doar din veniturile ordinare ale perioadelor viitoare. Din acest punct de vedere, împrumuturile de stat sunt denumite impozite amânate.

Rambursarea împrumuturilor externe şi achitarea dobânzilor pentru utilizarea acestor împrumuturi provoacă dezechilibre ale balanţei de plăţi externe. Aceasta are loc în cazul când împrumuturile sunt utilizate în scopuri neproductive sau pentru finanţarea unor investiţii ce nu produc mărfuri ori servicii destinate exportului. Emisiunea suplimentară de monedă, ca venit extraordinar, se realizează printr-un împrumut solicitat de guvern la Banca Naţională. Guvernul face un împrumut, de regulă, nu pentru

106

a produce bunuri şi servicii suplimentare, dar pentru finanţarea unor cheltuieli curente, adică pentru consum. Acest consum duce la reducerea volumului mărfurilor şi serviciilor disponibile pe piaţă şi, din cauza creşterii cantităţii de monedă în circulaţie, se înregistrează o creştere accentuată a preţurilor. Ca rezultat are loc reducerea puterii de cumpărare a populaţiei şi a veniturilor ei reale. Din acest punct de vedere, emisiunea de monedă are aceleaşi urmări ca şi impozitele indirecte.

Veniturile oricărei ţări destinate acoperirii cheltuielilor publice se formează din venituri curente, venituri din capital şi transferuri. Contribuţia cea mai semnificativă la formarea veniturilor statului o au veniturile curente.

în Republica Moldova, resursele financiare publice se grupează în conformitate cu anexa nr.l la Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova privind clasificaţia bugetară nr.969-XIII din 24.07.96.

Astfel Veniturile bugetare se clasifică după cum urmează: 1. Venituri curente 1.1. Venituri fiscale Impozite pe venit Defalcări pentru asigurarea socială de stat Impozite pe proprietate Impozite interne pe mărfuri şi servicii Impozite asupra comerţului internaţional şi operaţiunilor

externe 1.2. încasări nefiscale Venituri din activitatea de antreprenoriat şi din proprietate

Taxe şi plăţi administrative Amenzi şi sancţiuni administrative încasări neidentificate

2. Venituri din operaţiuni cu capital Venituri din vânzarea capitalului fix Venituri din vânzarea terenurilor şi activelor nemateriale Transferurile de capital din sursele nestatale

107

3. Transferuri Transferuri pentru cheltuielile curente primite de la bugetul de

alt nivel Transferuri pentru cheltuielile capitale primite de la bugetul de

alt nivel Mijloace încasate prin decontări reciproce de la bugete de alt nivel Transferuri de peste hotare. Aportul diferitelor surse de formare a veniturilor sectorului

public în Republica Moldova este prezentat în tabelul 14.

Tabelul 14 Evoluţia veniturilor sectorului public din Republica Moldova

u.nu 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Venituri fiscale

mil.lei 2941,7 3100,3 4102,4 4324,8 5084,4 6619,9 7521,5 Venituri fiscale % din

PIB 30,2 20,6 21,2 20,4 20,3 20,2 20,3

Venituri nefiscale

mil.lei 643,2 566,0 958,3 868,2 977,6 995,3 999,6 Venituri nefiscale % din

PIB 7,2 5,8 6,6 5,7 5,2 4,5 4,4

Venituri extrabugetare

mil.lei 1225,0 813,1 1249,4 1256,5 1753,7 2014,5 2561,5 Venituri extrabugetare % din

PIB 10,3 6,7 7,9 6,8 7,7 7,4 8,1

Inclusiv fondul social

mil.lei 1225,0 813,1 1249,4 1256,5 1753,7 2014,5 2561,5 Inclusiv fondul social % din

PIB 10,3 6,7 7,9 6,8 7,7 7,4 8,1

Granturi mil.lei - 111,5 128,0 - - - -Granturi %din PIB

- 0,8 0,7 - - - -

Venituri, total mil.lei 4166,7 3924,9 5479,8 5581,3 6838,7 8634,4 10083,1 Venituri, total %din PIB

38,3 33,9 39,4 32,9 33,2 32,1 32,8

Sursa: Calculat în baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2005, p.225, 495, 498

Analiza datelor statistice incluse în tabelul 14 arată că volumul veniturilor sectorului public a crescut în 2004 în comparaţie cu anul 1997 circa de 2,5 ori, iar ponderea lor în produsul intern brut s-a redus

108

corespunzător de la 38,3% la 32,8%. Aceasta se datorează creşterii din an în an a produsului intern brut.

Gradul de fiscalitate, măsurat prin raportul dintre veniturile fiscale şi produsul intern brut, s-a micşorat de la 30,2% în anul 1997 până la 20,3% în anul 2004.

în aceeaşi perioadă de timp s-au majorat mai mult de 2 ori veniturile extrabugetare, inclusiv cele ale fondului social. Toate acestea atestă că în evoluţia economiei naţionale a Republicii Moldova au loc tendinţe pozitive, orientate spre soluţionarea problemelor sociale ale populaţiei ţării.

Concluzii

1. Resursele financiare publice cuprind resursele administraţiei de stat centrale şi locale, resursele asigurărilor sociale de stat şi resursele instituţiilor publice cu caracter autonom.

2. Modalităţile de finanţare ale sectorului public sunt complexe şi prezintă o mare diversitate. Căile principale de obţinere a resurselor pentru finanţarea sectorului public sunt: participarea statului la tranzacţiile de piaţă ca agent economic autonom şi apelarea la alte instituţii publice naţionale şi străine.

3. în funcţie de organizarea administrativ-teritorială a ţării, resursele financiare publice se grupează pe trei niveluri: resurse ale bugetului federal, resurse ale bugetelor statelor, regiunilor sau provinciilor membre ale federaţiei şi resurse ale bugetelor locale. In statele de tip unitar, se deosebesc resurse financiare publice ale bugetului central şi resurse ale bugetelor locale.

4. în funcţie de regularitatea cu care se încasează la buget, resursele financiare publice se împart în: resurse ordinare şi resurse extraordinare.

5. în totalul resurselor financiare publice, ponderea cea mai mare o deţin veniturile cu caracter fiscal, iar în componenţa acestora cele obţinute de la impozitele indirecte. în Republica Moldova în anul 2005 ponderea impozitelor indirecte în totalul veniturilor bugetare a constituit 44,1%.

6. Contribuţia cea mai semnificativă la formarea veniturilor statului o au veniturile curente.

109

CAPITOLUL VI CHELTUIELILE PUBLICE

Obiectivele capitolului: > definirea noţiunii de cheltuieli publice; > identificarea tendinţelor în evoluţia cheltuielilor publice; > prezentarea clasificării cheltuielilor publice; > caracterizarea cheltuielilor publice în Republica Moldova.

Cuvinte - cheie: cheltuieli publice; clasificarea cheltuielilor publice; cheltuieli bugetare; cheltuieli extrabugetare; cheltuieli curente; cheltuieli capitale.

6.1. Conceptul de cheltuieli publice

Pentru realizarea practică a deciziilor politice, economice şi sociale, statul, autorităţile publice locale şi alte entităţi publice ocazionează costuri financiare, cunoscute ca cheltuieli publice. Deci, cheltuielile publice reflectă opţiunile politice ale statului (guvernului), ele reprezentând costurile realizării acestor politici.

Cheltuielile publice sunt ocazionate de rolul statului ca autoritate publică şi ca actor economic şi ele sunt suportate de cetăţenii acestuia. Deoarece rolul statului este atins prin intermediul politicilor publice, pe care autorităţile publice Ie transpun în viaţă, cheltuielile publice pot fi definite ca fiind costurile realizării politicilor publice.

Examinând rolul statului în economie, am menţionat că el este furnizorul bunurilor şi serviciilor publice care presupun costuri ce sunt incluse în bugetul de stat. Aceste costuri reprezintă, în sens obişnuit, interpretarea cheltuielilor publice. Dar reglementările şi legile impuse de stat dau naştere şi la cheltuieli în sectorul privat al economiei naţionale. Datorită acestui fapt, unii economişti consideră astfel de cheltuieli ca fiind tot cheltuieli publice, formulând o definiţie mai largă a cheltuielilor publice, şi anume „costurile acţiunilor statului (guvernului)".

Totuşi, o examinare mai minuţioasă duce la concluzia că aceste costuri sunt costurile sociale suportate de agenţii economici privaţi. Din aceste considerente vom privi în continuare cheltuielile publice ca fiind costurile realizării politicilor publice.

110

Noţiunea de cheltuieli publice este strâns legată de noţiunea de sector public, care poate fi privit ca reflectând tranziţii bugetare, întreprinderi publice, reglementare publică ş.a. Toate aceste componente sau politici sunt semnificative în privinţa efectuării de cheltuieli menite să acopere nevoi de interes general: educaţie, sănătate, apărare ş.a.

Pentru a determina mai precis conceptul de cheltuieli publice, considerăm util a face o paralelă între cheltuielile private pentru bunuri şi servicii private şi cheltuielile publice pentru bunuri şi servicii publice. Această paralelă poate fi prezentată astfel:

Cheltuieli private Cheltuieli publice - se referă la satisfacerea unor preferinţe individuale, având la bază opţiunea individuală;

- se referă la satisfacerea unor preferinţe colective (se consideră că există un anumit grad de omogenitate a preferinţelor) stabilite pe baza opţiunilor colective;

- privesc aproape in exclusivitate plăţi făcute pentru a obţine în schimb bunuri şi servicii (rareori au loc transferuri în afara tranzacţiilor cu bunuri şi servicii, de exemplu, donaţii filantropice;

- privesc finanţarea realizării de bunuri şi servicii publice, dar şi transferuri în scopul redistribuirii veniturilor;

- sunt efectuate direct de beneficiarul bunurilor şi serviciilor, care este în cunoştinţă de cauza în legătură cu preţul plătit, putând compensa cheltuielile ocazionale cu beneficiile obţinute de pe urma bunului sau serviciului;

- sunt efectuate de un intermediar (statul), beneficiarii bunurilor şi serviciilor publice neputând face legătură directă dintre contribuţia lor la aceste cheltuieli (impozite plătite) şi beneficiile obţinute din utilizarea (consumarea bunurilor şi serviciilor); cu alte cuvinte, beneficiarul bunurilor şi serviciilor publice nu cunoaşte preţul plătit de el pentru accesul la „consumul" unui anumit bun sau serviciu public;

- mărimea lor depinde de înclinaţia individuală spre consum a membrilor societăţii.

- mărimea lor depinde de mai mulţi factori, printre care: • înclinaţia populaţiei spre consumul de bunuri şi servicii publice; • potenţialul economic al ţării respective.

111

Cheltuielile publice pot fi privite şi ca fiind acţiuni care stabilesc obligaţii ce vor avea drept rezultat efect imediat sau viitor. Această latură a cheltuielilor publice pune în evidenţă rolul de alocator de resurse al sectorului public. Din acest punct de vedere rezultă că cheltuielile publice depind de politicile publice întreprinse de autorităţile publice, dar şi de resurse care includ veniturile fiscale şi împrumutul public.

Conceptul de cheltuieli publice poate fi definit şi în funcţie de aria de cuprindere a acestor cheltuieli:

> cheltuieli ale puterilor publice centrale şi locale prevăzute în bugetul de stat;

> plăţi efectuate din bugetul asigurărilor sociale de stat pentru securitatea socială (ajutoare de şomaj, indemnizaţii ş.a.);

> cheltuieli publice totale (cele de mai sus, la care se adaugă cheltuielile întreprinderilor publice).

Mărimea cheltuielilor publice va depinde, înainte de toate, de veniturile acumulate în bugetul de stat într-o anumită perioadă de timp.

6.2. Tendinţa pe termen lung a cheltuielilor publice

Cheltuielile publice constituie indicatorul cel mai des utilizat pentru măsurarea mărimii sectorului public în componenţa economiei naţionale. Dar, deoarece există o legătură destul de strânsă între mărimea cheltuielilor publice şi alţi indicatori macroeconomici, precum numărul populaţiei, venitul acesteia, outputul total şi altele, cheltuielile publice în mărime absolută sunt, totuşi, un instrument de măsură necomplet. Din această cauză, mărimea sectorului public este în mod obişnuit măsurată prin raportarea cheltuielilor publice la PIB (sau alţi indicatori macroeconomici similari, cum ar fi PNB sau PNN.

Indicatorii la care se raportează cheltuielile publice pot fi calculaţi pe baza preţurilor pieţei, a costului factorilor de producţie şi a consumului brut sau net.

întrucât preţurile pieţei sunt mai mari decât costul factorilor de producţie cu diferenţa netă dintre impozitele indirecte şi subvenţii, indicele care măsoară mărimea sectorului public va fi mai mic sau mai mare, după cum se foloseşte o evaluare sau alta a outputului total la care se raportează cheltuielile publice.

112

Cel mai potrivit indice de măsurare a mărimii sectorului public este cel care se bazează pe PIB111 calculat pe seama costului factorilor de producţie, deoarece el nu reflectă variaţiile în structura veniturilor publice.

Cercetările teoreticienilor, dar şi viaţa de zi cu zi, ne conving că, din diverse motive, statul şi-a întărit în timp poziţia atât ca autoritate publică, cât şi ca agent economic. Aceasta priveşte, în general, toate statele dezvoltate ale lumii, chiar dacă au loc diferenţieri între acestea, sau în interiorul aceluiaşi stat, existând perioade de „relaxare" a mărimii sectorului public.

în cele trei decenii scurse între anii 1961 şi 1990, în toate ţările sectorul public a cunoscut creşteri semnificative (ceva mai atenuate în Marea Britanie, SUA şi Japonia), iar anii ultimului deceniu al secolului XX au menţinut poziţia sectorului public în aceste ţări atinsă în ultimele trei decenii.

O evoluţie semnificativă a cheltuielilor publice (a mărimii sectorului public) de-a lungul unei perioade relativ lungi în două din cele mai dezvoltate ţări ale lumii şi totodată cele mai „conservatoare" în privinţa extinderii sectorului public, SUA şi Marea Britanie o prezentăm în tabelele 15 şi 16.

Tabelul 15 Creşterea pe termen lung în mărime relativă în SUA a

cheltuielilor publice ca procent din PIB (perioada 1890-1980) şi ca procent din PI B (perioada 981-1993)

1890 1902 1929 1940 1950 i960 1970 1980 1981-1990 1991 1992 1993

Cheltuieli publice, %

6,5 7,3 10,4 17,6 23,1 27,0 32,2 33,1 36,2 37,7 38,7 38,5

Sursa: Nicoîae Hoanfă „Economie şi finanţe publice ". Iaşi, POLIROM, 2000, p. 134 Tabelul 16

Creşterea pe termen lung în mărime relativă în Marea Britanie a cheltuielilor publice ca procent din PIB (perioada 1790-1980) şi ca

procent din PIB (perioada 1981-1993)

1790 1840 1890 1910 1932 1951 1980 1970 1980 1981

1990 1991 1992 1993

Cheltuieli publice, %

12,0 10,1 8,0 12,0 29,0 40,2 37,7 44,8 53,4 42,3 40,8 43,5 45,1

Sursa: Nicolae Hoanţă „Economie şi finanţe publice ". Iaşi, POLIROM, 2000, p. 134

113

Creşterea de-a lungul timpului a ponderii cheltuielilor publice, atât în mărime absolută, cât şi în mărime relativă, demonstrează, în mod convingător, dezvoltarea sectorului public în cadrul economiei naţionale. Astfel, o cercetare privind cheltuielile publice a Organizaţiei pentru Cooperare Economică şi Dezvoltare (OCDE) din 1978 a arătat că, în perioada a două decenii (mijlocul anilor'50 - mijlocul anilor'70), cheltuielile publice în toate ţările avansate au crescut cu o rată mai sporită decât PIB (de la o medie mai mică de 30% la peste 40%, iar în multe state şi peste 50%).

Pentru Republica Moldova, evoluţia cheltuielilor publice ca procent din PIB este prezentată în tabelul 17.

Tabelul 17 Evoluţia cheltuielilor publice ca procent din PIB

«n Oi 0\ vo e* os

r— o> o> oo o\ os

0\ o. 0\ 2000

o o C-l 2002

2003

2004

o o CS) 2006

Cheltuieli publice, %

36,7 36,3 40,5 33,2 28,4 26,6 22,7 23,0 22,3 23,0 37,0 40,7

Sursa: Calculat în baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2005, p.225, 495; „Moldova în cifre", Chişinău, 2007, p.42, 72

Din tabel se desprinde poziţia nestabilă a cheltuielilor publice ca procent din PIB - de la 36,7% în anul 1995 la 22,7% în 2001 şi la 40,7% în anul 2006. Cifrele cuprinse în tabelul 17 sunt încă modeste comparativ cu situaţia ţărilor dezvoltate economic, iar ele, la rândul lor, sunt explicate de nivelul insuficient al creşterii economice.

6.3. Cauzele creşterii cheltuielilor publice

Creşterea cheltuielilor publice este influenţată, mai întâi de toate, de modificarea nevoilor economice şi preferinţelor consumatorilor. Creşterea cheltuielilor publice este influenţată şi de factori politici. Altfel spus, avem de-a face cu cauze economice şi cu cauze politice ale creşterii, ca tendinţă, a cheltuielilor publice. La aceste cauze trebuie să la adăugăm pe cele sociale, răspunzătoare, în

114

special, de creşterea cheltuielilor de transfer în cadrul cheltuielilor publice totale.

Pentru constatarea semnificativă a datelor statistice cu privire la cheltuielile publice, au fost construite modele analitice care includ integral cauzele economice, politice şi sociale ce determină creşterea acestor cheltuieli. O primă clasă a acestor modele o constituie aşa-zisele „modele macroeconomice" care explică creşterea în timp a cheltuielilor publice. A doua clasă este cea a „modelelor microeconomice" care se bazează pe procesul decizional de creştere a cheltuielilor publice.

La modelele macroeconomice se referă în principal următoarele trei:

modelele dezvoltării privind creşterea cheltuielilor publice; > legea lui Wagner a extinderii activităţii statului; y analiza lui Peacock şi Wiseman. Modelele dezvoltării privind creşterea cheltuielilor publice

au la bază concepţia lui R.Musgeave şi W.Rostow, conform căreia în fiecare etapă a creşterii şi dezvoltării economice, investiţiile din sectorul public constituie un element esenţial pentru creşterea economică.

In aceste modele, sectorul public este considerat ca furnizor al infrastructurii societăţii (şosele, sisteme de transport, sănătate, educaţie, apărare naţională, ordine publică ş.a.). Se argumentează că investiţiile publice sunt necesare adaptării economiei pentru avântul spre etapele medii de dezvoltare economică şi socială.

In etapele medii de dezvoltare statul continuă să ofere bunuri şi investiţii, dar, în acelaşi timp, investiţiile publice sunt complementare creşterii investiţiilor private.

Pe durata tuturor etapelor de dezvoltare, eşecurile pieţei continuă să existe, agravând eforturile pentru prosperarea economiei naţionale. De aici şi creşterea implicării statului în activitatea economică în scopul contracarării neajunsurilor pieţei.

Odată atins nivelul maturizării economiei, structura cheltuielilor publice va suferi o modificare. Se va produce o deplasare de la cheltuielile cu infrastructura la cele de educaţie, sănătate şi de asigurare a bunăstării populaţiei.

115

Legea lui Wagner. Economistul german Adolf Wagner1

(1835-1917) a fost unul din adepţii intervenţiei statului în activitatea economică şi socială. în anul 1880 el a formulat o „lege a extinderii crescânde a activităţilor publice şi, în special, ale statului", conform căreia creşterea locului cheltuielilor publice în ansamblul activităţilor economice este legată de industrializare. Aceasta este însoţită, în fapt, de o dezvoltare a urbanizării, de o complexitate crescândă a activităţilor economice şi de o ridicare a nivelului de trai.

în aceste condiţii statul trebuie să intervină şi să cheltuiască mai mult pentru a dezvolta acţiunea sa de reglare şi de reducere a tensiunilor de orice fel, mai ales a celor provenite din urbanizare (cheltuieli de administraţie generală, de menţinere a ordinii şi cele aferente justiţiei), pentru a răspunde nevoilor crescânde ale indivizilor în domeniul educaţiei, culturii şi acţiunii sociale, precum şi pentru efectuarea lucrărilor de infrastructură, în special în domeniul comunicaţiilor.

Creşterea cheltuielilor publice pentru educaţie, recreare şi cultură, sănătate şi servicii legate de bunăstare a fost explicată de A.Wagner prin elasticitatea cererii pentru aceste activităţi în funcţie de venit. Astfel, dacă veniturile reale cresc, atunci cheltuielile publice pentru aceste servicii vor creşte şi mai mult decât proporţional, ceea ce se va reflecta în sporirea ponderii cheltuielilor publice în PIB.

Al treilea motiv considerat de A.Wagner care cauzează creşterea cheltuielilor publice de-a lungul timpului (în afara industriei şi modernizării economiei şi cererea de bunuri colective) îl constituie „ineficienţa fundamentală a întreprinderilor private", care în condiţiile creşterii economice, poate solicita statul să instituie monopolul natural asupra activităţii şi managementului.

Analiza lui Peacock şi Wiseman. Economiştii englezi A.Peacock şi J. Wiseman îşi bazează analiza lor pe o concepţie politică a determinării volumului cheltuielilor publice. Potrivit acesteia, statele (guvernele) doresc să cheltuiască mulţi bani, cetăţenii nu doresc să plătească impozite mari şi statul trebuie să fie atent la dorinţele

1 A.Wagner este autorul lucrării „Fundamentele economiei politice" (1876) şi a unui Tratat de ştiinţa finanţelor (1890).

116

cetăţenilor. Esenţa analizei lui Peacock şi Wiseman constă în faptul că în perioada de calm, cheltuielile publice vor cunoaşte o tendinţă de creştere, chiar dacă în cadrul societăţii pot exista divergenţe în privinţa nivelului de dorit al cheltuielilor publice şi cel al impozitării. Din contra, pe parcursul perioadelor cu evenimente grave (război, foamete sau anumite tulburări sociale), această tendinţă graduală de creştere a cheltuielilor publice va fi dereglată, determinând o creştere rapidă a acestora. Pentru a finanţa creşterea cheltuielilor publice în aceste perioade, guvernul va forţa creşterea nivelurilor de impozitare.

Această concepţie se aplică în mod cert pentru explicarea creşterii puternice a cheltuielilor publice şi a presiunii fiscale care au fost înregistrate în numeroase ţări cu ocazia celor două războaie mondiale. Ea poate fi extinsă la perioadele crizelor economice şi contribuie astfel la explicarea creşterii presiunii fiscale în timpul crizei din 1929-1933, a celor din anii'70 şi '80 ai secolului XX. Puterile publice dispun, în astfel de situaţii, de mijloace pentru a ajuta întreprinderile aflate în dificultate, a acorda indemnizaţii de şomaj şi a susţine activitatea economică prin politica de relansare a cererii globale.

Din cele expuse mai sus putem sublinia următoarele: ••• In modelele dezvoltării ale lui Musgrave şi Rostow, creşterea cheltuielilor publice reflectă rolul statului în procesul dezvoltării ca furnizor de capital necesar infrastructurii şi de investiţii sociale, precum şi în încercarea înlăturării eşecurilor pieţei; ••• Legea lui Wagner se concretizează, în special, pe elasticitatea cererii în funcţie de venit pentru bunuri şi servicii publice, totodată, punând în evidenţă eşecul pieţei în furnizarea unor astfel de activităţi; •t4 Analiza lui Peacock şi Wiseman are la bază ideea că în perioadele tulburi se schimbă viziunea cetăţenilor despre fiscalitate în sensul acceptării unei fiscalităţi mai mari care va permite cheltuieli publice superioare, chiar şi după depăşirea unor astfel de evenimente (război, crize ş.a.).

Analiza cheltuielilor publice prin prisma cauzelor care generează creşterea acestora se poate efectua şi pornind de la studierea factorilor microeconomici care determină modificări în nevoile de

117

producţie şi preferinţele consumatorilor pentru bunuri şi servicii publice.

în acest caz cheltuielile publice pot fi explicate în funcţie de: > modificările în cererea de bunuri şi servicii publice; > modificări în ansamblul activităţilor de producţie; > schimbările în numărul şi structura populaţiei; ^ modificările în calitatea bunurilor şi serviciilor publice; > modificările în nivelul şi structura preţurilor la factorii de

producţie; > capacitatea contribuabililor de a plăti impozite; y factori politici şi sociali.

în viziunea numeroşilor specialişti, principalele cauze care contribuie la creşterea cheltuielilor publice sunt: • Abandonarea doctrinei liberalismului economic clasic, deoarece viaţa a demonstrat că mecanismul autoreglării economiei fondat de economiştii clasici nu mai este valabil. Spre exemplu, şomajul, care în opinia clasicilor era teoretic imposibil, nu numai că s-a dovedit a fi posibil, ci a devenit una din problemele majore mondiale. în aceste condiţii guvernele sunt chemate să acorde ajutoare şomerilor şi să creeze noi locuri de muncă. • Apariţia şi aplicarea doctrinei dirijismului economic care fundamentează o economie bazată pe intervenţia statului în procesul de alocare a resurselor; politica bugetară devine atractivă pentru guverne şi populară pentru cetăţeni. • Războaiele şi crizele economice au, printre altele, drept consecinţă un şomaj stagnat, ceea ce implică creşterea cheltuielilor publice pentru reducerea ratei acestuia. • Reconstrucţia după război şi crize a economiilor ţărilor afectate implică guvernele în planificarea, alocarea resurselor şi finanţarea anumitor programe. • Sporirea venitului naţional este legată de nivelul activităţii economice a guvernului; cu cât o ţară este mai bogată, ea dispune de mai multe resurse şi, teoretic, guvernul are la dispoziţie mai multe resurse pentru alocare.

118

• Creşterea aşteptărilor populaţiei se bazează pe încrederea că există o legătură indirectă între creşterea venitului naţional şi speranţele populaţiei de a-şi îmbunătăţi nivelul de trai şi necesitatea (şi posibilitatea) creşterii cheltuielilor publice. • Teoria statului bunăstării (Welfare state) a creat baza creşterii pe termen lung a cheltuielilor publice. • Noile tehnologii şi ştiinţa sunt, în general, costisitoare şi, ca urmare, în unele ţări ele pot fi finanţate numai de către stat sau cu ajutor substanţial din partea acestuia. • Inflaţia duce la majorarea costului tuturor activităţilor din sectorul public şi astfel a volumului cheltuielilor publice. Schimbările care au avut loc în secolul XX în fîlosofia socială au dus la modificări în rolul transferurilor de mijloace bugetare. Ele au ca scop programe de furnizare a unor bunuri şi servicii sociale pentru grupurile cu venituri modeste, precum şi programe de transfer pentru redistribuirea veniturilor în scopul unei mai reuşite echităţi sociale.

Capacitatea statului de a cheltui depinde, în ultimă instanţă, de volumul şi calitatea resurselor naţionale, nivelul fiscalităţii cerut pentru finanţarea cheltuielilor şi gradul de acceptare al programelor de cheltuieli publice de către lectorat.

6.4. Clasificarea cheltuielilor publice. Sistemul cheltuielilor publice în Republica Moldova

Pentru soluţionarea cât mai reuşită a problemelor legate de utilizarea mijloacelor publice şi în scopul unei mai bune înţelegeri a problemelor privind cheltuielile publice, este necesară clasificarea acestora.

Cheltuielile publice pot fî supuse mai multor clasificări: /. Clasificarea administrativă. Această clasificare poate fi: a) organică, atunci când cheltuielile sunt grupate după

instituţiile la care se referă (ministere, departamente, agenţii ş.a.) şi după fondurile din care sunt finanţate (bugetul general, bugete anexe sau conturile speciale de trezorerie);

119

b) funcţională în cazul când cheltuielile publice sunt grupate după profilul activităţii instituţiilor publice: puterea publică centrală, justiţie şi poliţie, relaţii internaţionale, armată, cultură şi învăţământ, acţiuni sociale, acţiuni economice.

II. Clasificarea economică. în conformitate cu această clasificare cheltuielile publice se grupează în funcţie de mai multe criterii:

1. După rolul acestor cheltuieli în procesul circuitului economic, ele pot fi:

a) reale (negative), cuprinzând cheltuielile care constituie consum final de venit naţional (cheltuieli militare, cheltuieli pentru întreţinerea aparatului administrativ ş.a.).

b) economice (pozitive), cuprinzând cheltuielile care contribuie la creşterea şi dezvoltarea economică (cheltuieli pentru construirea de noi întreprinderi, retehnologizarea celor existente, construcţia de căi ferate, sisteme de irigaţii, gazificare ş.a.);

c) neutre, care, teoretic, ar cuprinde alte cheltuieli, ce nu au nici o influenţă asupra venitului naţional, dar care pot fi nominalizate cu greu.

2. După natura economică a cheltuielilor publice, acestea pot fi grupate în:

a) cheltuieli de funcţionare (sau curente), care se referă la cele necesare bunei funcţionări a instituţiilor publice, constând din salarii plătite funcţionarilor publici şi cheltuieli pentru procurarea materialelor şi serviciilor necesare activităţii instituţiilor publice (cum ar fi iluminatul, încălzitul, poşta, telefonul, rechizite de birou ş.a.);

b) cheltuieli de transfer, care cuprind sumele acordate din fondurile statului diferitelor persoane fizice sau juridice cu titlu definitiv şi nerambursabil (cum ar fi dobânzile aferente datoriei publice, ajutoarele de şomaj, pensiile acordate veteranilor de război sau altor categorii sociale, subvenţiile acordate firmelor private ş.a.);

c) cheltuieli de investiţii, din care fac parte cele destinate construirii de noi întreprinderi, reutilării celor existente, construirii diferitelor obiecte publice, cum ar fi şcoli, spitale, procurării mijloacelor de transport ş.a.

120

3. După scopul şi consecinţele efectuării lor, cheltuielile publice se mai pot grupa în:

a) cheltuieli care se autolichidează. La acestea se referă cheltuielile care se efectuează pentru prestarea diferitelor servicii publice, ale căror costuri sunt recuperate de la beneficiarii acestora (cheltuieli pentru întreţinerea caselor proprietate de stat închiriate particularilor, cheltuieli pentru electrificarea rurală ş.a.);

b) cheltuieli reproductive, care duc la sporirea venitului naţional şi prin aceasta la creşterea încasărilor din impozitul pe venit;

c) cheltuieli neproiductive, cum sunt cheltuielile militare. 4. După conţinutul lor, cheltuielile publice se mai pot grupa şi în

cheltuieli de personal şi cheltuieli de materiale, a căror identificare nu întâmpină nici o dificultate.

III. Clasificarea juridică grupează cheltuielile publice în cheltuieli cu titlu definitiv şi cheltuieli cu caracter temporar.

Structura cheltuielilor publice este condiţionată de destinaţia pe care acestea o au. In general, statul, pentru realizarea funcţiilor sale, efectuează următoarele cheltuieli:

1. Cheltuieli pentru întreţinerea şi funcţionarea aparatului de stat la toate nivelurile. Mărimea acestor cheltuieli sporeşte odată cu creşterea complexităţii vieţii economico-sociale, ajungând astăzi la peste 1/3 din venitul naţional şi deţinând ponderea cea mai importantă în totalul cheltuielilor publice. Beneficiarii acestora sunt organele puterii sau administraţiile propriu-zise, situate pe toate treptele structurii organizatorice a statului, cât şi organele însărcinate cu menţinerea ordinii publice. Ponderea angajaţilor guvernamentali în populaţia ocupată depăşeşte în ţările industrial avansate 15%.

în Republica Moldova în structura acestor cheltuieli bugetare intră: a) cheltuieli aferente serviciilor de stat cu destinaţie generală; b) cheltuieli aferente autorităţilor judecătoreşti; c) cheltuieli cu menţinerea ordinii publice şi securitatea naţională; d) cheltuieli cu apărarea naţională. în anul 2006 cheltuielile bugetare pentru scopurile menţionate au constituit 1394,4 mln lei sau 7,8% faţă de suma totală a cheltuielilor.

121

2. Cheltuieli publice pentru acţiuni sociale. în aceste cheltuieli se includ cele pentru finanţarea învăţământului public şi subvenţionarea celui privat, pentru asistenţa medicală, pentru organizarea sistemului securităţii şi asistenţei sociale ş.a.

Cheltuielile statului pentru învăţământ ocupă o pondere importantă în totalitatea cheltuielilor bugetelor naţionale, uneori de peste 20% (cum este cazul Japoniei, Germaniei, Olandei, Belgiei ş.a.). în Republica Moldova în 2006 această pondere a fost de 20,1%.

Cheltuielile pentru ocrotirea sănătăţii au un caracter diferit, în funcţie de vârsta beneficiarilor şi mobilul urmărit prin asistenţa medicală. în ţările industrial avansate ponderea acestor cheltuieli, în ansamblul cheltuielilor bugetelor de stat constituie circa 30%, iar în Republica Moldova - 11,7%.

Sistemul asigurării sociale are o sferă de cuprindere, un conţinut şi o structură diferite de la ţară la ţară, constituind în prezent o componentă firească a raporturilor de muncă. Cheltuielile pentru asigurări sociale oscilează ca pondere în totalul cheltuielilor publice între 33% în Italia şi SUA şi circa 50% în Germania, având ca surse de acoperire contribuţiile şi cotizaţiile pentru asigurări sociale, cât şi o parte din impozitele prelevate asupra venitului net.

Prestaţiile sociale efectuate sunt: a) plata pensiilor, care se situează între 33% în Danemarca şi

46% în Anglia în totalul cheltuielilor cu asigurările sociale. în Republica Moldova în anul 2006 ponderea asigurării şi asistenţei sociale în totalul cheltuielilor bugetului de stat a constituit 28,7%, iar mărimea absolută a pensiei pentru limita de vârstă a sporit de Ia 86,8 lei în anul 2000 până la 442,3 lei în 2006.

b) ajutoarele în caz de boală, care oscilează între 21% (în Italia) şi 29% în Germania, Olanda sau Danemarca din totalul cheltuielilor cu protecţia socială. Ponderea acestor cheltuieli în totalul asigurărilor sociale în Republica Moldova este doar de 1,9%.

c) ajutoare pentru accidente de muncă, alocaţii pentru familii defavorizate, indemnizaţii de şomaj ş.a. în anul 2006 ponderea cheltuielilor de acest gen a constituit circa 7% în totalul cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale a Republicii Moldova.

122

3. Cheltuieli pentru cercetare-dezvoltare. Se finanţează din fondurile publice, deţin o pondere de circa 3% din produsul intern brut în ţările industrial dezvoltate şi sunt orientate, în special, spre cercetarea fundamentală, cercetarea aplicativă, care vizează crearea de noi produse sau noi tehnologii. în Republica Moldova ponderea acestor cheltuieli în produsul intern brut în anul 2006 a fost doar de 0,2%.

4. Cheltuieli publice pentru acţiuni economice. Aceste cheltuieli se referă la finanţarea obiectivelor şi activităţilor cu caracter economic din întreprinderile sectorului public şi la subvenţionarea unor întreprinderi private ori mixte din sfera producţiei şi distribuţiei de energie şi combustibil, industriei extracţiei, agriculturii, transporturilor telecomunicaţiilor, construcţiilor, precum şi a altor întreprinderi care se bucură de protecţie din partea statului.

în ţările industrial avansate cheltuielile bugetare pentru acţiuni economice au ponderi diferite, variind între 3,3% (Japonia) şi 12,2% (Elveţia) din totalul cheltuielilor publice. în ţările în curs de dezvoltare ponderea acestor cheltuieli în totalul cheltuielilor bugetare este mai ridicată, având valori cuprinse între 5,3% (Emiratele Arabe Unite) şi 36,3% (Republica Democrată Congo). O astfel de situaţie se explică prin preocupările acestor ţări de reducerea decalajelor mari care se deosebesc de ţările dezvoltate sub raport economic.

în Republica Moldova ponderea cheltuielilor pentru obiective şi acţiuni economice în anul 1997 a fost de 8,1%, iar în anul 2006 ea a constituit 15,1%.

5. Cheltuieli pentru apărare. Acestea sunt cheltuielile neproductive care consumă definitiv o parte din produsul intern brut. Cheltuielile de apărare sunt de două feluri: directe şi indirecte. Cele directe cuprind cheltuieli cu întreţinerea forţelor armate şi se concretizează în procurarea de bunuri şi servicii legate de această întreţinere, precum şi dotarea cu echipament, armament, tehnică de luptă. Cheltuielile militare indirecte sunt considerate cele legate de lichidarea urmărilor războaielor sau pentru pregătirea unor viitoare acţiuni armate.

Creşterea cheltuielilor militare are efecte nefavorabile asupra dezvoltării economice şi sociale atât la nivel de ţară, cât şi la nivel mondial.

123

Ponderea cheltuielilor militare în totalul cheltuielilor publice a constituit în anul 2001 în Germania 2,5%, Suedia - 3,65%, Australia -4,28%, Rusia - 8,24%, SUA - 9,3%. Cheltuielile bugetare pentru apărare în Republica Moldova în anul 2006 au alcătuit 0,4% din produsul intern brut.

Sistemul cheltuielilor publice în Republica Moldova în republica Moldova, mărimea şi structura cheltuielilor publice

sunt reglementate legislativ prin Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847 din 24.05.96, Legea anuală a bugetului de stat; Legea anuală a bugetului asigurărilor sociale de stat; Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova nr.764-XV din 27.12.2001; Legea privind finanţele publice locale nr.491-XIV din 09.07.99; Hotărârea Guvernului Republicii Moldova despre Direcţiile principale ale politicii bugetar-fiscale şi cadrul cheltuielilor pe termen mediu (2003-2005) nr.693 din 3 iunie 2002 şi alte documente.

Clasificarea cheltuielilor bugetare se supune Hotărârii Parlamentului Republicii Moldova privind clasificarea bugetară nr.969-XIII din 24.07.96. Clasificarea bugetară a cheltuielilor cuprinde clasificarea funcţională a cheltuielilor publice (Anexa nr.2 la Hotărârea menţionată anterior), clasificarea organizaţională a cheltuielilor bugetare (Anexa nr.4).

în tabelul 18 sunt prezentate dinamica şi structura cheltuielilor bugetare din Republica Moldova.

Cifrele incluse în tabelul 18 arată că volumul cheltuielilor publice în anul 2006 comparativ cu anul 1996 a crescut de 6,7 ori. Ponderea majoritară în structura cheltuielilor publice o ocupă cheltuielile pentru acţiuni social-culturale - 63,3% din totalul cheltuielilor. Cheltuielile cu caracter economic au sporit de la 245,9 mln.lei în 1996 la 2711,2 mln.lei în 2006, sau de 1 l,0ori. Considerabil au crescut cheltuielile publice şi în alte domenii de activităţi.

Concomitent cu creşterea cheltuielilor bugetare mai este necesar să sporească şi responsabilitatea autorităţilor publice pentru creşterea randamentului acestor cheltuieli.

124

Tabelul 18 Dinamica şi structura cheltuielilor pub ice în Repub ica Moldova

\ ILHU 1996 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Cheltuieli - total 2827,0 42683 4325,8 5194,1 6177,5 11256,0 13949,3 17963,1

Economice mln lei 245,9 367,3 318,5 416,6 533,6 1350,7 1964,4 2711,2 Economice % faţă

de total

8,7 8,6 7,4 8,0 8,6 12,0 14,1 15,1

Acţiuni socio-culturale

mln lei 1552,0 1887,4 2063,1 2816,7 3352,8 7047,3 8827,5 11364,2 Acţiuni socio-culturale % 54,9 44,2 47,7 54,2 54,2 62,6 633 63,3 Apărarea naţională, organizaţiile juridice, menţinerea ordinii publice şi protecţia civilă

mln lei 266,3 354,0 416,0 630,9 698,2 884,2 1048,4 1394,4 Apărarea naţională, organizaţiile juridice, menţinerea ordinii publice şi protecţia civilă

% 9,4 8,3 9,6 12,2 11,3 7,9 7,5 7,8

înlreţinerea organizaţiilor administrative publice de stat, org. contr. şi financiar

mln lei 122,9 306,4 343,7 423,8 504,1 749,6 919,6 1037,8 înlreţinerea organizaţiilor administrative publice de stat, org. contr. şi financiar

% 4,3 7,2 7,9 8,2 8,2 6,7 6,6 5,8

Activitatea economică externă

mln lei 17,6 67,6 78,0 100,6 124,8 158,3 256,2 221,7 Activitatea economică externă

% 0,6 1,6 1,8 1,9 2,0 1,4 1,8 1,3

Deservirea datoriei de stat

mln lei 163,2 1020,6 797,2 486,3 579,3 772,7 470,5 428,6 Deservirea datoriei de stat % 5f8 23,9 18,4 9,4 9,4 6,9 3,4 2,4 Alte cheltuieli mln lei 459,1 264,7 309,3 319,2 384,5 293,2 462,7 797,2 Alte cheltuieli

% 16,3 6,2 V 6,1 6,3 2.5 3,3 V Sursa: Calculat în baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova.

Chişinău, 2005, p.495-496

6.5. Planificarea veniturilor fiscale şi a cheltuielilor publice

Planificarea veniturilor fiscale trebuie să aibă în vedere faptul că fiscalitatea îndeplineşte mai multe funcţii, care includ: 1 ^ finanţarea cheltuielilor publice; ' y controlul nivelului cererii agregate în scopul stabilizării

economice;

125

^ redistribuirea averii şi/sau a veniturilor; ^ stimularea diferitelor iniţiative şi comportamente economice ş.a.

Totodată, este necesar să se ţină cont şi de faptul că eficienţa impozitelor poate fi redusă datorită efectelor nedorite pe care acestea le pot avea asupra restului economiei prin provocarea unor situaţii nestimulatoare în privinţa efortului de a munci, de a economisi şi de a investi. Aceste consecinţe pot avea loc, sau nu, în funcţie de rezultatele obţinute de pe urma cheltuielilor publice pe care le finanţează veniturile provenite din impozite.

O primă problemă a planificării veniturilor fiscale o constituie mărimea absolută a acestora, pe care se poate baza în anul pentru care se elaborează bugetul de stat. Rezolvarea acestei probleme depinde de mai multe variabile:

• starea actuală a economiei naţionale; • solvabilitatea contribuabililor; • conştiinţa lor fiscală; • eficienţa aparatului fiscal ş.a.

Din problema menţionată derivă o alta, care şi ea este de o deosebită importanţă - stabilirea structurii impozitelor (care impozite să prevaleze: cele directe sau cele indirecte, cele pe venituri sau cele pe cheltuieli ş.a.). O reuşită structură a fiscalităţii, care ţine seama de împrejurările concrete în care se va desfăşura activitatea economică în anul de plan, va contribui la o planificare realistă a veniturilor bugetare şi va micşora necesitatea unor corectări bugetare în anul viitor.

Cheltuielile publice sunt planificate pe funcţii (educaţie, sănătate, apărare naţională ş.a.) şi pe categorii economice (cheltuieli publice curente şi cheltuieli publice de capital). La planificarea lor se are în vedere atât conjunctura economică naţională, cât şi cea mondială, la care se mai adaugă obiectivele strategice privind politica financiară a statului. Se ajunge, astfel, la o proiecţie a cheltuielilor publice, ce vine din partea Guvernului în cadrul politicii financiare a acestuia.

Cheltuielile publice propuse pentru anul bugetar viitor de către diferiţi ordonatori de credite din economie trebuie, în ultimă instanţă, să se încadreze în limitele cheltuielilor stabilite pe baza politicii financiare a Guvernului.

126

Deciziile cu privire la planificarea cheltuielilor publice sunt luate, deci, pe baza prognozei în care se conţin efectele diferitelor politici în perioada următoare şi în legătură cu solicitările de bunuri şi servicii publice în limita resurselor disponibile în economie, în general.

Evaluarea propriu-zisă a cheltuielilor publice şi a veniturilor incluse în bugetul de stat are la bază, în esenţă, trei metode:

> metoda automată sau penultimei; > metoda majorării sau micşorării; > metoda evaluării directe. Metoda automată (penultimei) evaluează veniturile şi

cheltuielile bugetare ale anului „n" pe baza veniturilor şi cheltuielilor anului „n-2". Ea se bazează pe faptul că, în momentul elaborării bugetului de stat pe anul „n", exerciţiul era încheiat doar pentru anul „n-2", nu şi pentru anul ,41-1".

Pornind de la nivelul obţinut al indicatorilor din bugetul penultimului an (n-2) şi efectuând evaluarea generală a veniturilor şi cheltuielilor care se corectează cu eventualele modificări determinate de schimbarea legislaţiei sau de alte măsuri adoptate între timp, se apreciază mărimea valorică a cheltuielilor ca urmare a bazei de la care se pleacă (n-2) şi a caracterului subiectiv al corecţiilor.

Metoda majorării (micşorării) se sprijină pe rezultatele privind evoluţia veniturilor şi cheltuielilor bugetare realizate în ultimii ani (cinci sau mai mulţi ani). Pe baza acestor date, se determină ritmul mediu anual de creştere (descreştere) a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, care, aplicat asupra veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat al anului în curs (n-1), conduce la obţinerea datelor ce trebuie cuprinse în bugetul anului următor (n) în legătură cu veniturile şi cheltuielile publice.

Şi această metodă, fondată pe extrapolarea tendinţelor (din anii precedenţi) a evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor bugetare, este aproximativă. Aceasta se datorează faptului că în noul an bugetar pot apărea şi acţiona noi factori care nu au avut loc în perioada de referinţă.

Metoda evaluării directe presupune efectuarea de calcule pentru fiecare sursă de venit şi fiecare categorie de cheltuieli, ţinând cont de preliminările pentru anul în curs (n-1) şi de previziunile

127

privitoare la mediul economic, social şi politic în anul următor (n) pentru care se elaborează bugetul.

Datorită împrejurărilor în care se desfăşoară activitatea economică contemporană, nici rezultatele obţinute prin această metodă nu pot fi perfect exacte. Cu toate acestea, ea este mai desăvârşită decât cele deja examinate.

Concluzii

1. Cheltuielile publice reprezintă costul realizării politicilor economice şi sociale ale statului.

2. Cheltuielile publice reprezintă, în esenţă, acţiuni ale autorităţilor publice care au drept rezultat un efect imediat sau viitor. Aceasta pune în evidenţă rolul de alocator de resurse al sectorului public.

3. Mărimea absolută a cheltuielilor publice depinde, înainte de toate, de volumul veniturilor acumulate într-o anumită perioadă de timp,.

4. Cheltuielile publice constituie indicatorul cel mai des utilizat pentru precizarea dimensiunilor sectorului public.

5. Creşterea ponderii cheltuielilor publice în PÎB arată că sectorul public a cunoscut o dezvoltare considerabilă în toate ţările lumii.

6. Cauzele creşterii cheltuielilor publice atât ca mărime absolută, cât şi ca mărime relativă sunt de natură economică, socială şi politică.

7. In Republica Moldova sistemul cheltuielilor publice este reglementat de legislativ, iar volumul acestor cheltuieli se află în continuă creştere

128

CAPITOLUL VII DATORIA PUBLICĂ ŞI ÎMPRUMUTUL DE STAT

Obiectivele capitolului; > explicarea efectului şi formelor datoriei publice; > prezentarea surselor şi formelor împrumutului de stat; > examinarea modalităţilor de rambursare a împrumutului de

stat; > evidenţierea conţinutului gestionării datoriei publice.

Cuvinte - cheie: datorie publică; datorie internă; datorie externă; serviciul datoriei publice; împrumut de stat; împrumut pe termen scurt; împrumut pe termen lung.

7.1. Conţinutul, formele şi evoluţia datoriei publice

Datoria publică reprezintă totalitatea obligaţiilor statului, neachitate la un moment dat. ea rezultă din împrumuturile contractate de stat în nume propriu sau garantate de acesta.

Datoria publică este rezultatul direct al deficitelor bugetare care trebuie finanţate prin împrumuturi. Datoria publică cuprinde atât datoria publică internă, cât şi cea externă.

Datoria publică internă se referă la împrumuturile de stat de pe piaţa financiară internă, de la persoanele fizice şi juridice, nerambursate la un moment dat.

Datoria publică externă constituie împrumuturile externe, pe termen mediu sau lung, contractate direct sau de către întreprinderile naţionale şi autorităţile publice locale cu garanţia statului.

Datoria publică externă este mai împovărătoare decât datoria publică internă, din următoarele motive:

••• trebuie rambursată la timpul prevăzut, pe când datoria internă poate fi transformată într-o datorie publică permanentă;

129

••• dobânzile pentru împrumuturile externe sunt determinate de către creditori şi guvernul nu poate avea control asupra acestuia;

• lipsa posibilităţii plăţii, fie a dobânzii, fie a capitalului împrumutat, conduce la penalităţi în sarcina ţării, în imposibilitate de plăţi, ceea ce creează dificultăţi pentru obţinerea unor credite în viitor;

• dacă împrumuturile sunt obţinute de la instituţii internaţionale, cum ar fi Fondul Monetar Internaţional, acestea pot cere unui guvern să urmeze anumite politici. Are loc pierderea indirectă a suveranităţii ţării.

în funcţie de durata pentru care se contractează împrumuturile de stat, se disting:

datoria publică flotantă; datoria publică consolidată.

Datoria publică flotantă reprezintă împrumuturile de stat cu termen de achitare în acelaşi an sau cel mult de la un exerciţiu bugetar la altul, pentru acoperirea unor deficite bugetare şi cheltuieli neprevăzute. Se mai numeşte şi datorie publică pe termen scurt.

Datoria publică consolidată este rezultatul împrumuturilor de stat contractate pe termene mai mari, pentru necesităţi de fonduri sau de cheltuieli publice care se menţin mai mulţi ani. Se mai numeşte datorie publică pe termen lung.

Dacă raportăm datoria publică la calitatea împrumuturilor, atunci putem vorbi despre: datorie publică brută, care include valoarea totală a împrumuturilor, indiferent de furnizorii acestora, şi datorie publică netă, care nu cuprinde valoarea împrumuturilor furnizate de instituţiile statului.

Pentru a observa că fenomenul îndatoririi este unul general, prezentăm mai jos evoluţia datoriei publice pentru ţările OECD pe parcursul anilor 1970-1994.

130

Tabelul 19 Datoria publică netă în % dm PIB pentru ţările OECP

1970 1980 1990 1994 Germania -8,2 11,8 21,1 46,1 Franţa -0,8 -3,3 14,5 31,5 Belgia 51,1 69,6 119,2 128,3 Spania 6,1 31,7 47,4 Italia 33,2 52,7 84,3 108,6 Olanda 29,4 24,5 36,9 42,7 Marea Britanie 52,0 36,2 18,8 35,4 Suedia -22,2 -13,9 -8,1 23,5 Canada 11,6 13,3 44,0 64,4 SUA 30,0 22,7 '41,0 51,8 Japonia -7,8 16,4 10,8 7,8 Media OECD 13,1 19,8 31,0 44,5

Sursa: date extrase din tabelul 11.1, p.251, Nicolae Hoanţă „Economie şi finanţe publice ". Iaşi, Editura POL1RON, 2000

Pentru exprimarea datoriei publice pot fi folosiţi următorii indicatori: valoarea absolută a acesteia, pentru a determina sarcina la care este supusă economia ţării respective faţă de creditori; valoarea relativă a datoriei publice ca procent din PIB, pentru a efectua comparaţia în timp între ţări; ca mărime medie pe locuitor, de asemenea, pentru a permite comparaţii şi analize în timp şi spaţiu.

în Republica Moldova evoluţia datoriei publice se caracterizează astfel:

Tabelul 20 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2006 în

comparaţie cu 1999

Datoria publică (mln.lei)

1635, 2

2291,2 3101,3 4192,2 6055,2 7399,3 9990,5 13767,8 8,4 ori

% din PIB 13,2 14,3 16,2 18,5 21,9 23,0 26,5 3 U -

Media pe locuitor (lei)

448,0 628,7 853,1 1155,7 1673,4 2051,1 2774,8 3835,1 8,6 ori

Sursa: Calculat în baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova. Chişinău, 2007, p.33, 259, 501

131

Din datele tabelului 20 rezultă că datoria publică a Republicii Moldova în totalitatea sa a crescut substanţial: în mărime absolută de 8,4 ori, ca procent din PIB de la 13,2% în anul 1999 la 31,2% în 2006, iar ca medie pe locuitor de 8,6 ori. Această creştere pune serioase probleme ţării noastre în privinţa realizării serviciului datoriei publice, care în anul 2006 a constituit doar 2,4% din totalitatea cheltuielilor bugetului consolidat.

în discuţiile teoretice privind datoria publică există două viziuni principale:

> cea a liberalilor clasici, care consideră că îndatorarea publică este un cost real pentru generaţiile prezente sau viitoare şi statul nu trebuie să intervină decât în situaţii excepţionale, cum ar fi războaiele;

> cea a dirijismului economic, care consideră că îndatorarea excesivă va fi rambursată ulterior pe baza unei avuţii crescute, ceea ce înseamnă absenţa costurilor provenite din îndatorare pentru generaţiile viitoare.

Cele două viziuni au la bază moduri diferite în privinţa considerării statului ca agent economic.

Care nu ar fi caracterul discuţiilor teoretice, un lucru este clar: datoria publică reflectă situaţia financiară a unei ţări, iar gradul de îndatorare exprimă credibilitatea de care ea se poate bucura pe piaţa de capital.

7.2. împrumuturile de stat şi sursele de provenienţă

împrumuturile de stat au apărut din timpurile cele mai vechi. Necesitatea apariţiei şi dezvoltării lor a fost legată de completarea fondurilor băneşti de utilitate publică sau de formarea veniturilor bugetare extraordinare.

Din punct de vedere terminologic, este des utilizată expresia „împrumut public" care este sinonimă celei de „credit public". în componenţa acestuia sunt incluse atât împrumuturile de stat, cât şi cele ale colectivităţilor publice (unităţile administrativ-teritoriale).

împrumuturile de stat pot fi cauzate de mai mulţi factori, printre care:

132

• războaiele (necesitatea finanţării acestora peste veniturile fiscale); • lucrările publice; • investiţiile sociale; • deficitele bugetare; • crize ale balanţei de plăţi ş.a.

împrumuturile de stat ocupă locul principal în cadrul împrumutului public şi sunt contractate de la cetăţenii autohtoni, agenţii economici autohtoni sau străini, precum şi de la alte state ori de la organizaţii financiare şi bancare internaţionale (FMI, Banca Mondială ş.a.).

Aşadar, banii care constituie obiectul datoriei publice sunt împrumutaţi sub diferite forme şi provin dintr-o varietate de surse, cum sunt:

• împrumuturi interne, care sunt contractate de la persoane particulare, agenţi economici fizici şi juridici şi instituţii din interiorul ţării);

• împrumuturi externe, care provin de la persoane particulare, agenţi economici, sau instituţii străine şi guverne străine;

• împrumuturi internaţionale, care sunt împrumuturi externe, contractate de la Fondul Monetar Internaţional (FMI), Banca Mondială şi altele.

împrumuturile de stat pot fi folosite pentru acoperirea unor nevoi determinate de:

• deficitul bugetar prevăzut de legea bugetară anuală; • cheltuieli publice de interes naţional pentru obiective de investiţii

care nu pot fi acoperite din resursele curente ale bugetului de stat; • refinanţarea datoriei publice interne; • necesităţi aprobate prin legi speciale. împrumuturile de stat se realizează prin emisiuni de valori

mobiliare: obligaţiuni, bonuri de tezaur, titluri de rentă sau alte înscrisuri de stat. Acestea se plasează prin subscripţie publică sau prin alte procedee tehnice specifice (prin intermediul consorţiilor sau sindicatelor bancare sau prin vânzare la bursă).

Plasarea titlurilor de stat prin subscripţie publică se efectuează prin intermediul diferitelor instituţii financiar-bancare (percepţii, oficii poştale, bănci ş.a.) unde persoanele fizice şi cele juridice subscriu la împrumut. Suma subscrisă se varsă statului fie integral la subscriere, fie eşalonat în rate, în decursul unei perioade anumite de timp.

133

în cazul apelării Ia un consorţiu sau la un sindicat bancar, băncile participante preiau asupra lor obligaţia plasării împrumutului. Această operaţiune se poate desfăşura în două modalităţi. în prima modalitate, sindicatul bancar poate prelua în comision plasarea titlurilor de stat, statul intrând în posesia fondurilor împrumutate pe măsura plasării titlurilor, iar consorţiul - în posesia comisionului aferent valorii titlurilor plasate. A doua modalitate constă în cumpărarea integrală a titlurilor de stat de către sindicatul bancar şi plasarea acestora în numele său. în acest caz, statul intră imediat în posesia fondurilor, iar sindicatul este remunerat prin diferenţa dintre valoarea cu care a cumpărat titlurile de la stat şi valoarea cu care poate să le plaseze efectiv pe piaţă.

în a doua modalitate, riscul plasării revine integral consorţiului (sindicatului) bancar. Acest plasament este cunoscut ca plasament garantat.

Plasarea titlurilor de stat prin vânzare la bursă are o aplicabilitate limitată. Statul negociază în mod treptat şi fără publicitate titlurile de împrumut la bursă, pentru a nu scădea cursul şi randamentul financiar al împrumutului.

Titlurile emise de stat sunt, de regulă, „la purtător", adică fără indicarea numelui subscriitorului pe ele. Totuşi, atunci când titlurile se adresează unui număr mic de creditori, statul poate emite titluri „nominative". în asemenea cazuri, sumele împrumutate şi dobânzile datorate creditorilor se înscriu în datorii publice.

Pentru împrumutul contractat de stat, acesta se obligă la plăţi periodice de dobânzi şi la răscumpărarea la scadenţă a titlurilor.

7.3. Gestionarea împrumutului de stat

Operaţiunile prin care are loc contractarea împrumuturilor de stat, organizarea şi ţinerea evidenţei prin conturi specifice, rambursarea datoriei publice, calculul şi plata dobânzii, comisioanelor, precum şi a altora asemenea acţiuni constituie gestionarea împrumutului de stat.

împrumutul de stat reprezintă pentru cumpărătorii titlurilor de credit un activ şi aceştia câştigă venituri din cumpărarea respectivă. Dacă aceste titluri pot fi negociabile şi se obţine un câştig de capital, se furnizează astfel o alternativă de investire în sectorul privat.

134

Pentru guvern, împrumutul este o obligaţie ce-1 determină să plătească dobândă pentru banii împrumutaţi şi să ramburseze la scadenţă împrumutul. Aceasta impune o povară internă şi externă pentru ţară, dar pot exista şi avantaje în urma folosirii împrumuturilor de stat. Totul depinde de capacitatea guvernării banilor împrumutaţi şi apoi de ai rambursa.

Pentru întoarcerea împrumuturilor de stat există trei surse de finanţare:

1. impozitele sunt folosite pentru plata datoriei „neproductive", care nu creează plusprodus, respectiv profit, şi a dobânzilor aferente acesteia;

2. venitul obţinut din finanţarea prin împrumutul de stat a unor activităţi productive generatoare de profit folosit cluce, la rândul lui, la finanţarea datoriei;

3. noile împrumuturi, care reprezintă ultimul resort la care recurge guvernul atunci când nu poate finanţa serviciul datoriei publice din celelalte două resurse menţionate.

Restituirea împrumutului de stat constă în răscumpărarea titlurilor de împrumut de la deţinătorii lor.

în practică pot avea loc trei modalităţi de rambursare (restituire):

• pe calea anuităţilor; • prin tragere la sorţi; • prin răscumpărare la bursă.

Rambursarea împrumuturilor de stat prin anuităţi constă în aceea că, începând din al doilea sau al treilea an de la contractarea împrumutului, statul începe să plătească, pe lângă dobânzi, şi o parte din suma împrumutată. Această modalitate se foloseşte atunci când există puţini creditori cu care statul stabileşte condiţiile de rambursare. Anuităţile pot fi stabilite fie în sume egale pe toată durata restituirii împrumutului, fie în părţi neegale (în cote progresive sau regresive).

Rambursarea prin tragere la sorţi are loc când împrumutul de stat a fost contractat cu un mare număr de creditori. în momentul lansării împrumutului, statul stabileşte valoarea titlurilor ce vor fi restituite în fiecare an prin tragere la sorţi.

135

Răscumpărarea la bursă se practică pentru împrumuturile emise fără termen.

Statul poate recurge la prelungirile termenului de rambursare a împrumuturilor. împrumuturile pe termen scurt se transformă în împrumuturi pe termen mediu şi lung. în acest caz are loc operaţiunea de consolidare.

Resursele de restituire a împrumuturilor de stat sunt: • fondul de amortizare a datoriei publice; • resursele bugetare prevăzute pentru acest scop; • excedentele bugetare, atunci când ele există.

Sumele destinate rambursării împrumuturilor publice, dobânzile şi comisioanele aferente, inclusiv cheltuielile ocazionate de plasarea titlurilor de împrumut, formează serviciul datoriei publice. Pentru fiecare tip de datorie internă şi externă există, respectiv, serviciul datoriei publice interne şi serviciul datoriei publice externe.

Toate tipurile de cheltuieli legate de serviciul datoriei publice se prevăd în bugetul de stat. Gestiunea datoriei publice are un dublu caracter. Pe de o parte, există necesitatea obiectivă de reducere sau limitare a cheltuielilor legate de serviciul datoriei publice, iar, pe de altă parte, creşterea împrumuturilor de stat, respectiv a datoriei publice, rămâne utilă pentru a rezolva diverse probleme economice şi sociale, cum ar fi:

> majorarea fondurilor băneşti disponibile puse la dispoziţia guvernului pentru realizarea programelor de cheltuieli curente sau pentru investiţii de capital;

> transferarea resurselor de la sectorul privat la sectorul public al economiei;

> creşterea impozitelor pentru rambursarea împrumuturilor şi a serviciului datoriei.

Dacă efectul total al împrumutului de stat va fi benefic, sau nu, pentru economia naţională depinde de scopul îndatorării, utilizarea în timp şi raţională a banilor luaţi cu împrumut, gestionarea eficientă a datoriei publice.

Reducerea sau limitarea datoriei publice, ca urmare a creşterii volumului de împrumuturi interne şi externe, este influenţată de mai mulţi factori. Printre aceştia menţionăm:

136

4» aducerea ratelor dobânzii reale în jurul ratelor de creştere economică sau chiar sub nivelul lor. Dacă acest lucru este imposibil, statul va resimţi ceea ce resimte orice persoană particulară în situaţie de criză: creşterea ponderii reale a datoriei sale în condiţiile unui venit şi a unor cheltuieli constante; * obţinerea unui surplus bugetar prin revizuirea strictă a politicilor privind cheltuielile publice şi impozitele; * anularea anticipaţiilor pe termen lung referitoare la rata dobânzii. Dacă se are în vedere frânarea creşterii ratelor dobânzii şi diminuarea costului global al datoriei, ratele anticipate pe termen lung trebuie să fie cele mai scăzute pe cât e posibil.

Pentru ca activitatea privind reducerea sau limitarea datoriei publice să fie eficientă, ea trebuie să fie angajată în mod obligatoriu în sistemul de guvernare şi să reprezinte un element constitutiv al politicii economice.

Concluzii

1. Datoria publică reprezintă totalitatea obligaţiilor statului neachitate la un moment dat. ea cuprinde atât datoria publică internă cât şi cea externă.

2. în funcţie de durata pentru care se contractează împrumuturile de stat se disting: datoria publică flotantă şi datoria publică consolidată.

3. în prezent, fenomenul de creştere a datoriei publice este caracteristic pentru majoritatea absolută a ţărilor lumii.

4. împrumuturile de stat au apărut din timpurile cele mai vechi şi au fost condiţionate de necesitatea completării fondurilor băneşti publice sau de formare a veniturilor bugetare extraordinare.

5. în cadrul împrumuturilor publice, împrumutul de stat ocupă locul prioritar. împrumutul de stat poate fi intern şi extern.

6. Pentru împrumuturile contractate statul plăteşte dobândă. 7. Sporirea eficienţei împrumuturilor de stat depinde, în mare

măsură, de perfecţionarea activităţii de gestionare a resurselor financiare împrumutate.

137

CAPITOLUL VIII ROLUL SECTORULUI PUBLIC ÎN STABILIZAREA

MACROECONOMICĂ

„Stabilizarea economiei presupune menţinerea acesteia pe o direcţie care să nu se abată prea mult în sus sau în jos de la traiectoria corespunzătoare unui nivel de ocupare constant ridicat. Prima situaţie ar duce la inflaţie, iar a doua la recesiune.

Aplicarea unei politici fiscale şi monetare flexibile şi vigilente ne va ajuta să ţinem îngusta cale de mijloc ".

Preşedintele SUA, John F.Kennedy (1962)

Obiectivele capitolului: > prezentarea obiectivelor funcţiei de stabilizare promovată de către

stat; ^ analiza modalităţilor de influenţă asupra ofertei globale; ^ caracteristica modalităţilor de influenţă asupra cererii globale; > prezentarea modelului keynesist de stabilizare; > examinarea modalităţilor de stimulare a cererii agregate în situaţia

de subocupare a factorilor de producţie; > analiza posibilităţilor de stabilizare macroeconomică în contextul

modelului teoretic cu două sectoare.

Cuvinte - cheie: stabilizare economică; stabilizare microeconomică; ofertă globală; cerere globală; modul de stabilizare macroeconomică; politică de stabilizare macroeconomică.

8.1. Sectorul public ca factor de stabilizare macroeconomică

Analiza evoluţiei activităţii economice demonstrează că la etapa contemporană nici o ţară din lume nu este scutită de recesiuni. La începutul anilor'90 ai secolului trecut, SUA, Germania şi Japonia -ţări cu economii de piaţă dintre cele mai avansate - au cunoscut perioade descendente, caracterizate prin stoparea creşterii numărului locurilor de muncă şi reducerea profiturilor. Aceasta arată că elaborarea şi aplicarea unor măsuri prin care să se ajungă la un

138

echilibru necesar între creşterea economică şi rata inflaţiei rămâne a fi un obiectiv încă foarte important. Un astfel de obiectiv poate fi atins doar prin intervenţia statului.

Pentru a înţelege, la nivel de principiu, funcţia de stabilizare a statului putem să ne referim la piaţa unui bun oarecare. La nivel macroeconomic, mecanismul este asemănător. Un excedent al cererii globale, adică al cererii totalităţii bunurilor şi serviciilor produse într-o economie, determină o creştere a ocupării şi, în anumite condiţii, o creştere a nivelului general al preţurilor.

Schimbarea inversă se produce în cazul unei oferte globale excedentare.

Analogia dintre piaţa unui produs şi economia naţională în ansamblul său nu este însă valabilă decât pe planul procesului de căutare autonomă a soluţiei de echilibru, consecinţele unui dezechilibru însă fiind fundamental diferite. Astfel, dacă variaţiile cererii se traduc la nivelul pieţei unui produs prin deplasări ale factorilor de producţie de la o activitate la alta, deplasări ce sunt perfect conforme cu natura economiei de piaţă, ele au, însă, pentru economia naţională, în ansamblul său, urmări importante pe plan economic şi social în două situaţii diametral opuse.

Prima situaţie. Când cererea este inferioară ofertei potenţiale (producţiei), are loc o subocupare a factorilor de producţie, în special a forţei de muncă şi a capitalului tehnic de producţie. Aceasta deoarece economia naţională dispune la un moment dat de o cantitate determinată de forţă de muncă care doreşte să muncească. Chiar dacă oferta totală de muncă poate varia puţin în funcţie de remunerarea sa după impozit, există însă un nivel de producţie atins sub care nu este posibil să se coboare fără a genera şomaj în rândul populaţiei apte de muncă. Ori, acest fenomen este deplorabil din punct de vedere economic şi social, întrucât dă naştere unor suferinţe materiale şi fizice şi implică o irosire de resurse rare. Insuficienţa cererii determină, în egală măsură, o inutilizare a unei părţi din capacităţile de producţie, ceea ce constituie o risipă.

A doua situaţie. Atunci când cererea este, dimpotrivă, superioară ofertei potenţiale, forţa de muncă şi mijloacele materiale de producţie nu sunt în măsură să răspundă acestei cereri, cererea

139

satisfăcută va coborî la nivelul ofertei printr-o creştere a nivelului general al preţurilor. Ori, inflaţia are, şi ea, consecinţe economice şi sociale negative întrucât îi impune pe agenţie economici să-şi adapteze deciziile de investiţii şi influenţează totodată şi distribuţia bogăţiei.

Studierea evoluţiei economiilor de piaţă arată că cererea este uneori insuficientă pentru a asigura ocuparea tuturor resurselor productive, iar alteori prea sporită pentru a fi satisfăcută cu resursele disponibile. Chiar dacă atât oferta, cât şi cererea se caracterizează, în ansamblu printr-o tendinţă de creştere, s-a constatat totuşi că ele nu progresează în acelaşi ritm şi că cererea tinde să oscileze, fără mare regularitate, în jurul ofertei.

Pe de o parte, oferta globală creşte în ritmuri diferite, în funcţie de condiţiile economice generale, sub influenţa următorilor factori:

• creşterea numerică a populaţiei active şi calitativă a formării sale,

• acumularea de capital tehnic ca urmare a alocării investiţiilor; • introducerea progresului tehnic în procesul de producţie; • apariţia de produse noi care incorporează progres tehnic.

Pe de altă parte, cererea globală este rezultatul unei multitudini de decizii individuale în materie de consum, investiţii, import şi export. Ori, din diverse motive, cheltuielile agenţilor economici tind să varieze şi nu corespund, în mod exact, cu veniturile create prin activitatea de producţie.

Rezultă că, intr-o economie de piaţă în care nu ar exista şi funcţiona sectorul public, sau în care activitatea statului ar fi cu totul neutră faţă de conjunctura pieţei, nu este posibil ca oferta şi cererea să se intersecteze continuu la acelaşi nivel şi să garanteze în permanenţă echilibrul macroeconomic la nivelul ocupării depline a forţei de muncă.

Anume din aceste considerente în economia de piaţă mixtă sectorul public devine un factor nemijlocit de stabilizare macroeconomică.

140

8.2. Obiectivele şi mijloacele politicii de stabilizare ale statului

în condiţiile în care economia de piaţă nu este în stare să asigure în mod spontan un echilibru între cererea şi oferta globală şi ţinând cont de consecinţele economice şi sociale negative atât ale subocupării, cât şi ale supraocupării forţei de muncă, statului îi revine sarcina de a interveni pentru a reduce fluctuaţiile economice şi pentru a promova o creştere economică cât de cât echilibrată.

Statul poate acţiona în această direcţie în funcţie de contextul economic fie asupra ofertei, fie asupra cererii, şi în aceste două cazuri el dispune de o serie de modalităţi.

Modalităţile de a acţiona asupra ofertei, sunt multiple şi urmăresc, în principal, două obiective: • Creşterea calificării profesionale şi adaptarea profilurilor de calificare la cerere şi ofertă. Statul atinge acest obiectiv prin politicile sale de formare profesională a forţei de muncă, pregătire universitară şi de cercetare, prin dezvoltarea posibilităţilor de formare complementară şi prin măsuri ce ţin de favorizarea mobilităţii profesionale, inclusiv în străinătate; • Stimularea investiţiilor capitale pentru sporirea capacităţilor de producţie şi pentru încorporarea progresului tehnic în produse şi în procesele de producţie. Fără a constrânge deciziile private în această direcţie, statul poate încuraja investiţiile în toate sectoarele economiei naţionale prin măsuri fiscale favorabile, precum facilităţi de amortizare şi acordarea de subvenţii sau de garanţii contra unor riscuri, şi prin punerea la dispoziţia agenţilor economici a unor termeni în condiţii mai bune decât cele ale pieţei.

Acestor măsuri directe li se adaugă o serie de măsuri indirecte care acţionează asupra mediului economic şi climatului de afaceri. Dintre acestea menţionăm: • Politica monetară de care depinde, în mare parte, stabilitatea nivelului preţurilor şi care permite influenţarea nivelului ratei dobânzii şi a cursurilor de schimb a monedei naţionale; • Politica fiscală, care se cere concepută astfel încât să minimizeze efectele sale apăsătoare asupra dorinţei oamenilor de a munci, economisi şi investi;

141

• Politica transporturilor, telecomunicaţiilor şi energiei care trebuie să favorizeze satisfacerea nevoilor economiei naţionale la cele mai mici niveluri de preţ posibile; • Politica legislativă şi de reglementare care trebuie să asigure creşterea economică durabilă.

De menţionat că măsurile de politică statală axate pe ofertă acţionează asupra tendinţei de creştere stabilă pe termen lung. Cele bazate pe cerere se orientează mai mult pentru reglarea economiei pe termen scurt. Aceasta, întrucât prin modificarea cererii pot fi obţinute efecte considerabile în perioade mult mai reduse de timp.

Modalităţile de a acţiona asupra cererii sunt mai puţin numeroase, dar mai omogene. Dintre acestea, cele mai eficiente sunt: • Politica monetară, care poate avea un impact pe termen scurt sau mediu. Politica monetară influenţează, prin intermediul schimburilor externe şi al investiţiilor, rata de schimb şi rata dobânzii; • Politica preţurilor şi a veniturilor, care încearcă să controleze direct nivelul preţurilor şi al salariilor; • Politica bugetară, prin care statul caută să compenseze fluctuaţiile importante ale cererii private, acţionând asupra acesteia prin intermediul bugetelor sale de venituri şi cheltuieli, adică prin intermediul politicii cheltuielilor publice şi politicii fiscale.

Dacă cererea de bunuri şi servicii este insuficientă pentru a asigura ocuparea deplină a forţei de muncă, statul este chemat să cheltuiască mai mult sau să practice mai puţine impozite asupra economiei private pentru a creşte puterea de cumpărare a acesteia. Invers, dacă cererea este prea accentuată, statul trebuie să încerce să ajute aparatul de producţie cheltuind el însuşi mai puţin şi sporind presiunea fiscală asupra agenţilor economici privaţi.

Aceste modalităţi de intervenţie au fost puse în evidenţă de John Maynrad Keynes (1883-1946) în faimoasa sa lucrare "Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor" (1936) şi dezvoltate între anii'50 şi ,60 ai secolului XX. Aplicarea politicii economice şi sociale keynesiste a cererii a avut punctele sale puternice, dar ca a indus în unele ţări şi dezavantaje care trebuie luate în consideraţie - creşterea îndatorării şi a proporţiilor sectorului

142

public. Cu toate acestea, ea ocupă un loc important în cadrul teoriilor macroeconomice contemporane.

8.3. Stabilizarea macroeconomică în contextul modelului economic keynesist

în modelul său teoretic, J.M.Keynes demonstrează că cererea globală nu este, în mod necesar, egală cu oferta şi, din această cauză, acţionând asupra cererii globale, guvernul ar putea menţine un echilibru. El consideră că atunci când populaţia nu cheltuieşte suficient, guvernul este cel care trebuie să cheltuiască în contul acesteia.

Analiza prezentată în continuare pleacă de la următoarele ipoteze: • economia este închisă, relaţiile economice cu străinătatea sunt ignoT3te;tehnicile de producţie sunt constante, ocuparea forţei de muncă variază în mod direct cu producţia; • economia se caracterizează prin subocuparea factorilor de producţie, ea răspunde tuturor modificărilor cererii globale prin variaţii ale producţiei şi ale ocupării, fară o variaţie a preţurilor. în continuare ne vom referi la agregatele reale ale produsului naţional brut (PNB), adică la agregatele nominale raportate la un indice al preţurilor.

La început se determină venitul naţional în cazul unui model fără prezentarea unui sector public. în acest caz venitul naţional se bazează pe un model simplu, care defineşte venitul de echilibru prin relaţia:

c(y) + i = c(y) + s(y) (1)

unde:

c=c(yj - consumul privat în funcţie de venitul naţional; ; i - investiţiile private, presupuse exogene, indiferent de venitul

sau produsul naţional; s~s(y) - economiile care sunt în funcţie de venitul naţional; c{y) + i - reprezintă cererea globală sau cheltuielile totale,

adică modul în care este cheltuit venitul naţional;

143

c(y)+s(y) - destinaţia venitului naţional, adică modul în care este utilizat venitul creat în procesul de producţie.

Această egalitate (1) poate fi reprezentată şi în felul următor: i = y~c(y) = s(y)

(2) Relaţia (2) arată că într-o economie închisă, fără sector public

există echilibru numai dacă economiile sunt egale cu investiţiile. Dacă introducem în analiză sectorul public, atunci acest model

trebuie modificat prin: - introducerea cheltuielilor cu bunuri şi servicii ale statului (g). De obicei, în acest tip de model, volumul lor este considerat independent de venitul naţional; - prezenţa veniturilor nete ale statului ( / ) pe care le considerăm formate, în mod exclusiv, din impozitele plătite de către menaj ele private (tf) din care se deduc transferurile acordate de către stat (7r);

~t = tf-tr

(3) Aceste venituri fiscale, pe care le presupunem într-un prim

moment formate, au o incidenţă asupra consumului şi economisirii, care depind în acest caz de venitul disponibil (yd), adică de venitul aflat la dispoziţia menajelor după ce au plătit impozitele şi au încasat transferurile de care beneficiază, adică:

yd = y—t (4)

Funcţiile de consum şi de economisire devin: c = c(yd) = c(y-t)

(5) s = s(yd) = s(y-t)

(6) unde: c'=dc/dy - reprezintă înclinaţia marginală spre consum; s'-ds/dy - reprezintă imboldul marginal spre economii; c'+s'=l .

144

Condiţia fundamentală de echilibru pe piaţa bunurilor şi serviciilor într-o economie închisă cu sector public devine:

Egalitatea (8) denotă că echilibrul global nu este perturbat dacă dezechilibrul dintre economii şi investiţii este compensat printr-un dezechilibru al bugetului.

Presupunem în continuare că venitul de echilibru (y0) este inferior producţiei care ar asigura ocuparea deplină a factorilor de producţie (yf).

Pentru a reduce şomajul şi subutilizarea capacităţilor de producţie, statul poate stimula cererea globală prin creşterea cheltuielilor bugetare sau prin diminuarea impozitelor. Aceste măsuri specifice politicii bugetare permit, în mod efectiv, modificarea nivelului venitului naţional.

Cu ajutorul figurii 6 vom analiza iniţial influenţa creşterii cheltuielilor publice asupra venitului naţional.

Figura 6. Multiplicatorul cheltuielilor publice Sursa: Profirohi A. „ Economia sectorului public ". Bucureşti: Editura Economică, p. 191

145

Cheltuielile publice suplimentare (Ag=gi-g0) induc o creştere a sumei dintre investiţii şi cheltuieli publice de la i + g0 la i + g , .

Intersecţia dreptei i 4- g, cu dreapta (s +1 )0 , ce exprimă partea din venitul naţional, afectată economiilor şi impozitului determină un nou punct de echilibru (e2) ce corespunde venitului naţional (y2).

Figura 4 demonstrează că creşterea venitului naţional (Ajy) este superioară creşterii iniţiale a cheltuielilor publice (Ag). Astfel, cheltuielile publice exercită asupra venitului naţional un efect multiplicator K identic cu cel pe care îl au investiţiile private: cheltuiala iniţială induce o creştere a venitului naţional care angajează ea însăşi o cascadă de cheltuieli de consum suplimentare:

146

interveni fie prin reducerea poverii impozitelor, fie prin sporirea transferurilor (de exemplu, prin alocaţie de şomaj). Chiar dacă transferurile constituie, în realitate, o cheltuială publică, ele pot fi considerate în calitate de impozite negative, care trebuie deduse din impozitele plătite de menaje.

8.4. Stabilizarea macroeconomică în contextul modelului cu două sectoare

în continuare se renunţă la unele simplificări făcute anterior şi, în particular, la ipoteza conform căreia investiţiile private sunt stabilite în mod exogen.

Totodată, se trece la un model cu două sectoare, introducând în analiză sectorul monetar. Aceasta permite să fie luată în consideraţie că investiţiile private sunt în funcţie de rata dobânzii, iar aceasta depinde de politica monetară.

în procesul analizei se face apel la ecuaţiile IS - LM. în ultimii ani, guvernele ţărilor cu economie mixtă avansată

au mutat centrul de acţiune al managementului de la politica fiscală la cea monetară. Cel mai de seamă exponent al politicii monétariste a fost economistul american Milton Friedman (1912-2006). Potrivit teoriei sale, problema centrală a managementului unei economii contemporane constă în controlul ofertei de monedă, care este influenţată de rata dobânzii şi lichiditatea pieţei monetare. Realizarea politicii monetare promovată de guvern se face prin intermediul Băncii Naţionale.

în ceea ce priveşte cererea şi oferta de monedă, teoria monetară tradiţională porneşte de la următoarele ipoteze: • Oferta de monedă ( M ) corespunde cantităţii de monedă pe care instituţiile monetare decid să o pună la dispoziţia economiei. în acest model simplificat, ea este considerată ca o variabilă stabilită într-un mod exogen. Toate variabilele acestui model fiind exprimate în

M termeni reali, ea trebuie raportată la nivelul preţurilor, adică m = — .

• Cererea de monedă, adică dorinţa de a obţine sau deţine numerar are două surse:

147

* pe de o parte, necesitatea de a efectua tranzacţiile curente şi se explică, în primul rând, prin disparitatea existentă între fluxul cheltuielilor, care este aproape continuu, şi fluxul veniturilor, încasărilor care este discontinuu. Cum volumul cheltuielilor şi încasărilor agenţilor economici depinde direct de venitul naţional, se presupune că cererea de monedă pentru tranzacţii este o funcţie crescătoare a venitului naţional, adică:

* pe de altă parte, dorinţa de a face speculaţii, adică gradul de preferinţă pentru lichiditate a agenţilor economici în funcţie de remunerarea titlurilor de valoare. Preferinţa pentru lichiditate şi deci cererea speculativă de monedă este puternică dacă rata dobânzii este scăzută, şi slabă dacă aceasta este ridicată. Ratele mari ale dobânzilor sunt nu numai atrăgătoare ele în sine, ci şi datorită faptului că costul de oportunitate al deţinerii de monedă devine ridicat. în plus, titlurile de valoare devin avantajoase deoarece cursul lor este scăzut, în timp ce, atunci când ratele dobânzilor sunt scăzute, riscul unei prăbuşiri a cursului, în cazul cumpărării unui titlu, este mult mai mare. Prin urmare, cererea speculativă de monedă este o funcţie descrescătoare de rata dobânzii, adică:

Relaţia fundamentală a pieţei monetare care defineşte echilibrul pe această piaţă devine:

Dacă oferta de monedă şi preţurile sunt date, echilibrul pieţei monetare depinde de venitul naţional şi rata dobânzii. Valorile cuplate ale acestor două variabile pot fi puse în evidenţă cu ajutorul figurii 7 formată din patru cadrane: > Cadranul IV ilustrează cererea de monedă pentru tranzacţii care

creşte în acelaşi timp cu venitul naţional.

148

> Cadranul II reprezintă cererea speculativă de monedă care creşte pe măsură ce rata dobânzii scade.

> Cadranul III introduce condiţia de egalitate între oferta şi cererea de monedă prin intermediul unei drepte ce leagă cele două axe reprezentând cele două cereri de monedă mt şi m s . Depărtarea sa în raport cu originea, măsurată pe una dintre cele două axe, arată

cantitatea de monedă (——•) în situaţia iniţială. Unghiul său de

45° exprimă condiţia de echilibru a pieţei monetare: m=mlJrms.

> Cadranul I ilustrează sub forma curbei LMo ansamblul cuplurilor de valori y-r care corespund unei situaţii de echilibru pe piaţa monetară. Această curbă poate fi construită în două moduri:

149

a) fie se aleg, în mod succesiv, diferite niveluri arbitrare ale venitului naţional, determinându-se pentru fiecare din acestea cantitatea de monedă necesară pentru tranzacţii şi, în consecinţă, cantitatea care rămâne disponibilă pentru speculaţii, ţinând cont de cantitatea de monedă oferită, apoi se determină nivelul ratelor dobânzilor care corespund acestei preferinţe pentru lichiditate;

b) fie se pleacă de la o rată dată a dobânzii, determinând cererea speculativă de monedă corespunzătoare acestei rate, apoi se defineşte cantitatea de monedă disponibilă pentru tranzacţii şi, în consecinţă, nivelul venitului naţional care poate fi atins.

Figura 7 pune clar în evidenţă consecinţele unei creşteri deliberate a ofertei de monedă. Aceasta se traduce printr-o translatare către exteriorul dreptei la 45°, traducând condiţia de egalitate dintre cererea şi oferta de monedă (cadranul III). Punctele de intersecţie cu

Mi . . . axele se situează în —— . Dacă plecăm de la ipoteza aceluiaşi venit

naţional y0, constatăm că este disponibilă o mai mare cantitate de monedă pentru speculaţii şi, în consecinţă, rata dobânzii care stabileşte echilibru între preferinţa pentru lichiditate şi oferta de monedă poate fi mai scăzută. Pentru un venit naţional dat, curba LM0 este deplasată în jos, devenind LMt. Altfel spus, o rată dată a dobânzii se va satisface cu un nivel mai ridicat al venitului naţional.

Chiar dacă rata dobânzii nu este unicul factor care influenţează investiţiile private, ea reprezintă, totuşi, variabila principală de care acestea depind. Indiferent dacă sunt finanţate din mijloace proprii sau împrumutate, investiţiile antrenează un cost corespunzător ratei dobânzii, care nu se justifică decât dacă creşterea aşteptată a venitului este suficientă.

Pentru ca o investiţie să merite să fie făcută, regula fundamentală este ca rata internă de rentabilitate să fie superioară ratei dobânzii pe piaţă. Altfel spus, rata profitului trebuie să depăşească rata dobânzii. Volumul investiţiilor are, prin urmare, tendinţa să sporească dacă rata dobânzii scade, şi invers.

Funcţia investiţiilor este o funcţie descrescătoare de rata dobânzii:

150

i = /(r) , / l = — < 0

Considerarea investiţiilor private în funcţie de rata dobânzii face ca egalitatea fundamentală să devină:

y = c\y-t(y)] + g + i(r) Spre deosebire de piaţa monetară, condiţia de echilibru pe piaţa

bunurilor şi serviciilor poate fi exprimată prin curba IS care reprezintă ansamblul perechilor de valori y-r care asigură echilibrul acestei pieţe. Ea este reprezentată în figura 8, cadranele căreia ilustrează elementele determinante.

Figura 8. Echilibrul pieţei produselor ;i impactul politicii bugetare Smrsa: Profirotu A. „Economia sectorului public ". Bucureşti: Editura Economică, p.206

Cadranul IV reprezintă funcţia de economisire şi de impozitare, care creşte pe măsură ce sporeşte venitul.

151

• Cadranul II măsoară cheltuiala publică, care este fixată de o manieră exogenă, independent de rata dobânzii şi investiţiile private care sunt în funcţie de rata dobânzii şi suma celor două.

• Cadranul III introduce egalitatea dintre economii şi impozite, pe de o parte, şi investiţii şi cheltuieli publice, pe de altă parte. Ea este ilustrată printr-o bisectoare.

• Cadranul I prezintă curba IS de echilibru pe piaţa produselor, care se poate construi şi ea în două moduri: fie pornind de la un nivel arbitrar al venitului naţional, determinând nivelul economiilor, impozitelor, cheltuielilor publice şi al investiţiilor şi apoi pornind de la nivelul investiţiilor se va găsi uşor rata dobânzii, căreia aceasta îi corespunde; fie invers, pornind de la rata dobânzii şi ajungând în final la nivelul venitului naţional.

Venitul naţional de echilibru se determină prin intersectarea curbelor IS şi LM ce definesc echilibrul pe piaţa produselor, respectiv pe piaţa monetară. Se obţine astfel o pereche unică de valori r~y care asigură de la sine echilibrul pe cele două pieţe. Grafic, aceasta se realizează prin suprapunerea curbei IS în figura 6 peste curba LM definită în figura 4. Intersecţia lor indică faptul că economia naţională se află în echilibru la venitul y0 şi rata dobânzilor ro . Orice diferenţă în raport cu una dintre aceste două variabile angajează, în mod automat, reacţii corectoare care să aducă economia naţională către această soluţie unică de echilibru macroeconomic.

Examinarea condiţiilor de stabilizare macroeconomică arată că în economia naţională contemporană alături de sectorul public şi cel privat funcţionează şi se extinde şi unul monetar. Aceste trei sectoare se află în relaţii permanente de reciprocitate care trebuie cunoscute, generalizate şi puse în circuitul politicilor guvernului nu numai de stabilizare, ci şi dezvoltare durabilă a activităţii economice.

Concluzii

1. în economia de piaţă mixtă sectorul public este un factor important în echilibrarea cererii şi ofertei, ocuparea tot mai deplină a forţei de muncă, asigurarea stabilităţii macroeconomice.

152

2. Obiectivele şi mijloacele de stabilizare macroeconomică cuprind: sporirea calificării profesionale a populaţiei ocupate; stimularea investiţiilor capitale; politica monetară; politica fiscală; politica preţurilor ş.a.

3. în scopul asigurării stabilizării macroeconomice statul poate aplica diferite modele. Cele mai cunoscute sunt: modelul economic keynesist; modelul cu două sectoare economice: sectorul producător de bunuri şi servicii şi sectorul monetar.

4. Venitul naţional de echilibru se determină prin intersectarea curbelor IS şi LM. Intersecţia acestor curbe indică faptul că economia naţională se află în echilibru la venitul y0 şi rata dobânzii r0.

I- jTîî" £

153

CAPITOLUL IX POLITICI ECONOMICE PUBLICE

Obiectivele capitolului: y evidenţierea formelor de implicare a statului în economia de piaţă

contemporană; ^ prezentarea conceptului de gestionare macroeconomică; > expunerea tipologiei politicilor economice; > analiza elementelor de politică economică în sectorul public; > examinarea conţinutului programării şi planificării

macroeconomice.

Cuvinte - cheie: forme de implicare a statului; politică economică; politică fiscală; politică monetară; planificare macroeconomică; programare macroeconomică.

9.1. Forme de implicare a statului în economia de piaţă şi gestionarea macroeconomică î

Teoria şi practica cunosc două forme principale de implicare a statului în economia de piaţă: indirectă şi directă.

în mod indirect statul s-a implicat în economia de piaţă însă de la începuturile ei. Această implicare s-a manifestat prin crearea cadrului instituţional şi legislativ, respectiv juridic, de reglare a activităţii economice, de precizare a condiţiilor de desfacere a liberei iniţiative, de protejare a proprietăţii private ş.a.

în secolul XX, în special în cea de-a doua jumătate a lui (după criza economică mondială din anii 1929-1933), implicarea statului în economia de piaţă devine şi directă, dar prin utilizarea pârghiilor economice.

Cele mai frecvente forme de implicare directă au devenit: sporirea volumului de investiţii publice, creşterea numărului de întreprinderi în sectorul public, extinderea fiscalităţii pentru redistribuirea unei părţi considerabile de venituri care devin surse de consum şi investiţii, deci de cerere, reducerea ratei şomajului ş.a. Prin

154

toate acestea statul devine un agent economic direct. Mai mult. El se implică nemijlocit şi în agregarea fluxurilor din activitatea macroeconomică: venituri, consum, economii ş.a.

Implicarea directă a determinat îmbogăţirea administraţiei de stat cu instituţii noi, specializate în gestionarea activităţii economice, precum şi crearea unei metodologii adecvate pentru cuprinderea activităţii, ceea ce se numeşte în prezent contabilitate naţională.

Astfel, s-a ajuns la gestionarea macroeconomică a unei ţări. Aşa cum un agent economic privat îşi duce evidenţa propriei sale activităţi, analizând scopurile, cheltuielile şi rezultatele pentru ca pe baza lor sa-şi precizeze deciziile viitoarei activităţi, la fel şi statul - acest nou şi mare agent economic - trebuie să cunoască starea economiei, evoluţia ei şi să preconizeze măsurile care să permită dezvoltarea sincronizată a întregului sistem economic. Prin gestionarea macroeconomică statul contemporan tinde să realizeze patru obiective fundamentale: > creşterea economică durabilă, ceea ce înseamnă obţinerea unui

spor de produs naţional pe locuitor ca o tendinţă constantă pe o perioadă viitoare mai îndelungată, dar previzibilă;

> asigurarea unui grad ridicat de ocuparea forţei de muncă, respectiv reducerea ratei şomajului;

> controlul inflaţiei, care în limite moderate este considerată a fi un factor stimulator al activităţii economice;

> echilibrarea balanţei de plăţi externe, care cuprinde şi balanţa comercială, ceea ce asigură, totodată, un raport constant, echilibrat al schimbului monedei naţionale pe piaţa valutară.

Un punct esenţial în gestionarea macroeconomică îl constituie fundamentarea metodologică a indicatorilor macroeconomici: produsul global brut (PGB), produsul intern brut (PIB), produsul intern net (PIN), produsul naţional brut (PNB) şi produsul naţional net (PNN).

Produsul global brut (PGB) cuprinde întreaga producţie pe o anumită perioadă (de regulă, un an calendaristic) dintr-o ţară. Se calculează prin însumarea consumului final şi a consumului intermediar. în consumul final intră bunurile şi serviciile consumate pentru satisfacerea nevoilor individuale şi sociale, şi investiţiile brute, iar în consumul intermediar, bunurile şi serviciile utilizate în activităţile economice. Se poate deduce că:

155

PGB = Cf+ Q + Ib

unde: Cf- consumul final; Ci ~ consumul intermediar; Ib - investiţiile brute. Produsul intern brut (PIB) cuprinde bunurile şi serviciile

dintr-o ţară, într-o anumită perioadă de timp, care sunt destinate consumului final. Deci:

PIB = PGB -Ci Ci - consumul intermediar. Produsul intern net (PIN) se referă la bunurile şi serviciile

dintr-o ţară şi într-o anumită perioadă de timp destinate consumului final în care sunt incluse şi investiţiile nete, dar scăzute amortizările capitalului fix. Deci:

PIN = PIB-A A - amortizarea capitalului fix. Produsul naţional brut (PNB) permite corectarea sau

completarea produsului intern brut prin luarea în considerare a rezultatelor obţinute din raporturile externe. în consecinţă, produsul naţional brut cuprinde bunurile şi serviciile realizate şi consumate în interiorul ţării la care se adaugă soldul balanţei raporturilor economice externe. Astfel:

PNB = PIB + S S - soldul balanţei raporturilor economice externe. Produsul naponal net (PNN) se referă la totalitatea

bunurilor şi serviciilor create şi consumate într-o anumită perioadă de timp, din care se scade soldul negativ al balanţei raporturilor economice externe. Deci:

PNN = PIB - S S - soldul negativ al balanţei raporturilor economice externe. Cunoaşterea conţinutului acestor indicatori relevă importanţa lor

pentru estimarea cantitativă a activităţii economice într-un anumit interval de timp, aprecierea fluxurilor economice (materiale şi băneşti) dintr-o economie naţională, acumularea de informaţii pentru elaborarea politicilor economice.

156

9.2. Conceptul şi tipologia politicilor economice

în sens restrâns, politica economică poate fi definită ca un ansamblu de măsuri, mijloace şi tehnici pe care statul le aplică pentru a influenţa sau dirija economia.

într-o abordare mai largă, politica economică este definită ca „acţiunea conştientă a autorităţii publice, dintr-o ţară dată, într-o anumită perioadă de timp, care se traduce prin determinarea obiectivelor economice şi sociale urmărite şi utilizarea unor mijloace şi tehnici adecvate atingerii acestor obiective".1

Fără a ţine cont de obiectivele prevăzute sau de mijloacele folosite, punctele de plecare, dar şi cel final al .politicii economice publice trebuie să fie interesul general al naţiunii.

Măsurile de politică economică recunoscute de doctrinele economice anterioare secolului XX, indiferent de formele de implicare a statului în economie, au avut în general un caracter fragmentar şi necoordonat. Revoluţia keynesistă în gândirea economică a marcat revizuirea rolului statului în economia de piaţă şi revoluţionarea concepţiei despre politica economică. De la importantele măsuri de stimulare a consumului, producţiei şi investiţiilor propuse de fondatorul dirijismului economic, sfera politicii economice s-a îmbogăţit continuu. Responsabilitatea puterii publice privind fundamentarea şi realizarea diferitelor politici economice a crescut pe măsura constituirii şi dezvoltării economiei mixte.

în prezent statul economiei mixte este chemat să promoveze politici economice care respectă mecanismele pieţei, alegând dintre alternativele posibile pe acelea care implică cele mai puţine sau cele mai mici necorespunderi.

Implicarea statului în activitatea economică contemporană se face, de regulă, nemijlocit de către organele executive, evident cu aprobarea de principiu a celor legislative.

Fiind elaborate şi aplicate de către organele executive, politicile economice publice poartă denumirea generică de politici guvernamentale. Acestea pot fi grupate astfel:

1 Dodescu A. „Statul şi economia de piaţă". Bucureşti, Editura Economică, 2000, p.136

157

a) Din punct de vedere a orizontului de timp a obiectivelor urmărite, se deosebesc:

• Politici economice conjuncturale. * Politic economice structurale. Politicile economice conjuncturale pot fi politici anticiclice,

antişomaj, antiinflaţioniste, de relansare economică. Cele structurale cuprind politica industrială, politica agrară, politica energetică ş.a.

Politicile economice conjuncturale cuprind perioade curte de timp (de regulă, un an), iar cele structurale vizează perioade mai lung. De aceea, aceste două tipuri de politici economice mai sunt numite şi politici economice pe termen scurt, respectiv, pe termen lung.

b) Din punct de vedere al sfere de cuprindere, se disting: • Politici economice generale; • Politici economice departamentale, sectoriale sau locale. Politica economică generală este elaborată şi promovată de

autoritatea publică centrală şi trasează obiectivele generale ale statului în dezvoltarea economică şi socială. Politicile economice departamentale, sectoriale sau locale sunt pregătite şi înfăptuite de autoritatea publică departamentală sau locală şi sunt subordonate politicii generale, dar urmăresc obiective specifice.

c) în funcţie de amplasarea domeniului afectat, politicile economice pot fi grupate în:

• Politici economice globale; • Politici economice selective. Politica economică globală cuprinde economia naţională în

integritatea sa, pe când cea selectivă doar unele sectoare sau actori economici spre care se consideră necesar a fi îndreptat efortul executivului. Mai mult, politica de redistribuire a veniturilor poate îmbrăca şi forma globală şi cea selectivă.

d) Din punct de vedere al orientării doctrinare, politicile economice contemporane pot fi:

• Politici economice de orientare liberală; • Politici economice de orientare dirijistă; • Politici economice de orientare social-democrată. Politicile economice liberale urmăresc favorizarea

mecanismului pieţei libere. Politicile economice dirijiste, denumite şi

158

politici economice ale cererii, urmăresc aplicarea unor măsuri de stimulare din partea statului a agenţilor economici în vederea corectării eşecurilor pieţei. Politicile economice social-democrate vizează diminuarea inegalităţilor sociale prin redistribuirea veniturilor şi protecţiei sociale.

Orice politică economică este corelată cu mijloace (instrumente) corespunzătoare. Având în vedere tipologia extrem de vastă a politicilor economice, pe de o parte, dar şi faptul că alegerea unui tip de politică economică se rezumă, în special, pe alegerea instrumentelor adecvate, pe de altă parte, ne vom limita la examinarea mai detaliată doar a unor politici economice în funcţie de mijloacele (instrumentele) utilizate.

Politici monetare şi de credit folosesc ca instrumente: rata dobânzii, condiţiile de creditare şi masa monetară în circulaţie. Ţinând cont de faptul că, prin aceste instrumente, se urmăreşte, în primul rând, menţinerea sau restabilirea echilibrului economic, această politică se promovează, în mod diferenţiat, în funcţie de situaţia în care se află economia naţională în evoluţia ei ciclică. De exemplu, în faza de avânt prelungită, pentru a evita punctul critic de supraîncălzire care, se ştie, este urmat de criză economică şi apoi de faza de depresiune. în acest interval de timp este necesară frânarea activităţii economice prin reducerea cererii de investiţii capitale directe. Pentru aceasta se iau măsuri de majorare a ratei dobânzii şi de aplicare a unor restricţii suplimentare în acordarea de credite de către instituţiile bancare, ceea ce reduce volumul investiţiilor. Agenţii economici acţionează prin reducerea producţiei, stoparea creşterii veniturilor, ceea ce reduce consumul. Astfel, se frânează atât consumul de bunuri materiale şi servicii, cât şi de bunuri pentru investiţii. Prin urmare, are loc încetinirea ritmului de creştere economică, respectiv, şi a producţiei.

în aceeaşi direcţie acţionează şi reducerea masei monetare în circulaţie prin oprirea de emisiuni suplimentare de monedă. Reducerea lichidităţii! sporeşte, de regulă, apelarea la credite, dar, în acest domeniu, rata dobânzii ridicată şi restricţiile suplimentare stopează imboldul de a investi. Astfel, prin îmbinarea politicii creditare şi celei monetare se atinge scopul de încetinire a creşterii economice.

159

în situaţia de depresiune, politicile guvernamentale urmăresc stimularea activităţii economice, în primul rând, prin cointeresarea de a investi şi, în general, prin sporirea veniturilor, ceea ce pozitiv influenţează asupra sporirii cererii. în consecinţă, are loc trecerea la faza înviorării a ciclului economic şi apoi a celei de avânt.

Politicile de cheltuieli publice folosesc drept instrumente achiziţiile, comenzile de stat şi investiţiile publice, în mod diferenţiat, ţinând cont de desfăşurarea activităţii economice pe domenii şi ramuri.

Achiziţiile şi comenzile sunt necesare, în mod substanţial în fazele de depresiune economică, iniţiind astfel o cerere, care se realizează prin efectul ei asupra tuturor agenţilor economici, ceea ce sporeşte veniturile şi, astfel, cererea globală. Investiţiile publice sunt şi ele diferenţiate în funcţie de domeniul de activitate şi au ca scop principal crearea noilor locuri de muncă, deci salarii, deci creşterea cererii.

Toate aceste probleme se soluţionează în funcţie de situaţiile concrete, care variază de la o ţară la alta.

Politicile fiscale utilizează drept instrumente impozitele şi taxele. Paralel cu rolul de redistribuire a veniturilor şi de formare a resurselor financiare necesare efectuării cheltuielilor publice, politica fiscală (în domeniul impozitelor) asigură posibilitatea de a influenţa activitatea economică, fie în sens pozitiv sau negativ.

Politica fiscală variază şi ea în funcţie de etapa de dezvoltare economică a ţării respective. în cazul necesităţii relansării activităţii economice, se practică reducerea impozitelor şi a taxelor, ceea ce are ca rezultat creşterea veniturilor agenţilor economici şi a salariaţilor. în consecinţă, are loc încurajarea consumului şi a investiţiilor de capital. Atunci când, dimpotrivă, se impune temperarea creşterii economice, se apelează la majorarea fiscalităţii, ceea ce conduce la micşorarea veniturilor şi, în consecinţă, frânarea consumului şi a investiţiilor.

160

9.3. Elemente de politică economică în sectorul public

în sectorul public se practică două tipuri de politică economică: negativă şi pozitivă.

Prin noţiunea de politică economică negativă se înţelege acel set de măsuri ale statului menite: a) să promoveze concurenţa şi b) să controleze monopolurile, fuziunile şi acordurile comerciale. Asemenea măsuri au apărut atunci când statul şi-a manifestat preocuparea în privinţa concentrării agregate din industrie. De exemplu, ponderea celor mai mari 100 de unităţi de producţie din Marea Britanie, apreciate în funcţie de producţia netă, a crescut de la 25% în anul 1939 la aproximativ 40% la sfârşitul anului 1960. Din 1979, însă, până în 1984, s-a înregistrat un oarecare declin al concentrării agregate.1

Politica asupra concurenţei se aplică prin diverse acte normative. în această materie s-a pornit de la ideea că monopolul este „rău", iar concurenţa este „bună". Presupunând că cel mai strict judecător al propriilor interese este consumatorul care tinde să-şi maximizeze satisfacerea nevoilor, politica asupra concurenţei poate aduce următoarele beneficii comunităţii:

• o sporită eficienţă economică; • o gamă mai largă de opţiuni pentru consumator; • un sistem îmbunătăţit de informaţii în privinţa preţurilor; • stimularea inovaţiilor şi a dezvoltării de noi produse şi

tehnologii. Monopolul tehnic este un caz particular al monopolului şi este

admis pentru că, din punct de vedere tehnic, el este mai eficient decât concurenţa. Altfel spus, este monopolul facilitat de condiţii tehnice.

Monopolul tehnic mai este numit şi „natural" pentru că natura particulară a bunurilor produse favorizează monopolizarea producţiei. Este cazul unor bunuri economice de interes general, ca: producerea şi distribuirea apei, gazului, curentului electric, telecomunicaţiile, transportul feroviar, aerian ş.a.

1 Tîardwick: P., Langamead J., Khan B. „Introducere în economia politică modernă". Ed. Polirom, 2002, p.338

161

Particularitatea acestor bunuri este că nu pot fi oferite decât global, colectiv, ceea ce determină imposibilitatea cu exactitate a producţiei în funcţie de cererea oferită. Această particularitate poartă numele de „indivizibilitate" a ofertei" şi este însoţită la nivel macroeconomic de randamente crescătoare, ceea ce înseamnă că, la o capacitate dată de producţie, creşterea cererii determină scăderea costului unitar, iar costul marginal determinat de o cerere suplimentară este foarte mic sau chiar nul.

Dacă avem în vedere, însă, că monopolul natural există cu privire la bunuri esenţiale, soluţia maximizării profitului nu poate fi tolerată. Rezultatul este trecerea monopolului în proprietatea statului sau reglementarea activităţii acestuia.

De asemenea, unele monopoluri din sectorul public, cum ar fi furnizarea gazului metan şi electricităţii, sectorul sănătăţii şi cel al educaţiei, îşi pot justifica existenţa pe baza faptului că interesele personale ale individului nu coincid întotdeauna cu ale societăţii. Prin urmare, monopolurile de stat pot contribui la creşterea bunăstării cetăţenilor prin oferta de externalităţi pozitive şi prin efectele favorabile asupra distribuţiei venitului.

Politica economică pozitivă include totalitate de măsuri ale statului menite să promoveze dezvoltarea economică apelând la:

o o mai mare eficienţă economică; o restructurarea industriei şi agriculturii. In condiţiile economiei de piaţă unităţile economice benefice

sunt acelea care funcţionează în conformitate cu cerinţele pieţei. Astfel, orice ajutor al statului, prin care se poate modifica o schemă de producţie, va trebui să aibă o motivaţie foarte serioasă.

Această viziune subliniază abordarea specifică a politicilor industriale a ţărilor cu economie de piaţă din a doua jumătate a secolului XX. Ajutorul financiar guvernamental s-a concentrat pe următoarele domenii: a) cercetare şi dezvoltare; b) tehnologia informaţiei; c) micile afaceri şi d) recrutarea şi perfecţionarea forţei de muncă.

Guvernele ţărilor cu economie de piaţă avansată sunt preocupate tot mai mult de problemele angajării forţei de muncă, alocând sume importante pentru astfel de proiecte. O sursă importantă de creare a

162

locurilor de muncă este considerat sectorul întreprinderilor mici. Ajutorul acordat acestui tip de întreprinderi include încurajarea băncilor şi a altor instituţii financiare de a le împrumuta bani, garantându-le parţial împrumuturile. întreprinderile mici beneficiază şi de unele înlesniri în ceea ce priveşte impunerea. Astfel de acţiuni au loc, în prezent, şi în sectorul economic public al Republicii Moldova.

Alte măsuri de politică economică Pe lângă politicile economice promovate cu instrumente şi

metode de reglare indirectă guvernul elaborează şi aplică în anumite cazuri şi politici bazate pe acţiunea sa directă în economie - ca agent economic nemijlocit sau pe cale legislativă şi reglementară. La acestea se referă: • Politica concurenţei. Instrumentele acestei politici se bazează pe reglementarea relaţiilor concurenţiale în scopul prevenirii amplificării unor poziţii economice dominante cu efecte negative asupra mecanismului concurenţial. în Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.21 din 16.02.2007 a fost înfiinţată Agenţia Naţională pentru Protecţia Concurenţei. în scopul asigurării funcţionării eficiente a pieţelor pe care nu există nonconcurenţă acţionează legea „Cu privire la monopolurile naturale". ••• Politica comercială. Politica comercială se bazează pe acţiunea directă a statului în scopul echilibrării balanţei comerciale. Se realizează prin măsuri de protecţionism în anumite ramuri afectate de concurenţă externă; încurajarea exportului de mărfuri autohtone; sporirea competitivităţii mărfurilor ş.a. Acţiunea directă în acest caz este strict coordonată cu procesul deciziei politice şi se bazează pe legislaţie şi reglementare

Activitatea Guvernului Republicii Moldova, în domeniul comerţului extern este orientată acum spre promovarea exporturilor de mărfuri, obţinerea unui regim comercial preferenţial din partea Uniunii Europene, extinderea şi modernizarea relaţiilor comerciale regionale, implementarea şi monitorizarea îndeplinirii angajamentelor asumate în procesul de aderare la Organizaţia Mondială a Comerţului (OMC) ş.a.

163

•> Politica de ocupare a forţei de muncă. Esenţa acesteia constă în elaborarea şi coordonarea directă de către stat a unor programe de pregătire, calificare şi reorientare a şomerilor sau a potenţialilor şomeri, a activităţii de divizare a muncii sau de încadrare în câmpul muncii; reglementări pentru crearea unor posibilităţi suplimentare de angajare (reducerea vârstei de pensionare, repatrierea emigranţilor ş.a.).

în Republica Moldova politica statului privind ocuparea forţei de muncă este concentrată asupra consolidării cadrului legislativ-normativ, monitorizării situaţiei şi coordonării proceselor legate de activitatea pieţei muncii, creării noilor locuri de muncă, perfecţionării legislaţiei muncii şi politicii migraţioniste, asigurării protecţiei sociale ş.a. ••• Politica de creştere si dezvoltare economică se bazează pe acţiunea directă a puterii publice în domeniul industriei, agriculturii, amenajării teritoriului, protecţiei mediului înconjurător, în republica Moldova, în scopul integrării diverselor programe într-un tot întreg şi orientării acţiunilor spre utilizarea cât mai raţională a resurselor umane, materiale şi financiare, a fost elaborat, aprobat de Parlament şi se realizează Planul Naţional de Dezvoltare pentru anii 2008-2011.

Politici ale preţurilor si veniturilor la fel sunt bazate pe acţiunea directă, în special pe cale legislativă şi prin reglementare, în scopul stabilirii unor limite maxime sau minime, a susţinerii anumitor ritmuri de evoluţie. Sunt cele mai contestate de politicienii de orientare liberală şi neoliberală, dar binevenite pentru categoriile cu venituri fixe şi modeste ale populaţiei.

9.4. Planificarea şi programarea macroeconomică

în economia de piaţă, piaţa şi planul sunt privite ca factori opuşi. Prin concurenţă, piaţa reprezintă la fel ca şi planul o modalitate de ghidare a eforturilor individuale. Concurenţa perfectă conduce, fără îndoială, la o situaţie superioară celei determinate de plan, din punctul de vedere al coordonării intereselor particulare. Inexistenţa

164

concurenţei perfecte, însă, oferă cadrul unor controverse ample cu privire la necesitatea planificării macroeconomice.

Planificarea macroeconomică, privită ca un sistem de măsuri de organizare, coordonare şi îndrumare a activităţii economice în vederea atingerii unor obiective dinainte stabilite, se constituie atât ca o componentă, cât şi ca un element fundamental al politicii economice.

Planificarea macroeconomică este cerută în mod obiectiv de necesitatea perfecţionării bazei tehnico-materiale de producţie, care impune şi o dirijare unitară din partea statului a acestei activităţi. Ea «este condiţionată şi de intensificarea proceselor integraţioniste, lărgirea fluxurilor de export-import, fluxurilor monetare, de racordarea •economiei naţionale la cerinţele economiei mondiale ş.a.

Ideea de planificare în sensul raportului conştient între prezent şi viitor a fost formulată cu mai mult de trei secole în urmă de «cardinalul Arman Richelieu (1585-1643), care în anul 1624 a devenit cârmuitorul Franţei. El intuise clar necesitatea de „a trasa planuri pentru a permite prezentului să fie legat fără daună de viitor".

Planificarea economică a evoluat destul de rapid de la apariţia ei, atât în ceea ce priveşte conţinutul, cât şi sfera de aplicare. Astăzi fără o planificare macroeconomică bine justificată, nu poate fi realizată o economie de piaţă avansată şi, ca urmare, politica economică şi socială a unui stat contemporan nu se mai poate lipsi de ea. Jj- Intre necesitatea planificării macroeconomice şi posibilităţile de realizare ale acesteia există o anumită distanţă. Această distanţă poate fi - redusă pe măsura creării anumitor condiţii. Transformarea posibilităţii planificării macroeconomice în realitate este un proces mai avansat în unele ţări decât în altele, dar în orice caz, ea este în plină desfăşurare în toate ţările cu economie de piaţă. Este notabilă, de «templu, experienţa pozitivă a Japoniei, care a realizat, prin intermediul Agenţiei de Planificare Economică, planuri cincinale care cttprind întreaga economie; a Franţei, care a constituit un organism special, Comisariatul Planului, însărcinat cu elaborarea şi aplicarea «nor planuri generale pentru întreaga economie şi a unor programe speciale pentru domeniile considerate de interes general; a Olandei,

165

care prin Biroul Central de Planificare realizează şi aplică planuri destinate câtorva domenii considerate de maxim interes pentru economia naţională; a SUA, care realizează doar programe speciale şi nu programe generale.

Principalii factori care au făcut posibilă şi au determinat extinderea practicii planificării macroeconomice sunt:

1. Partea tot mai importantă a resurselor unei ţări, care într-un mod sau altul, este administrată de stat. Aceasta dă posibilitatea planificării şi coordonării resurselor controlate în mod direct de către stat. în mod indirect aceasta se aplică şi asupra resurselor şi sferelor private ale economiei naţionale, deoarece statul influenţează folosirea lor prin pârghiile economice de care dispune.

2. în mod deosebit, începând cu anii'30 ai secolului XX, a avut loc o dezvoltare accelerată a teoriei economice dirijiste şi a cercetărilor operaţionale, care au dus la analiza sistematică, cât şi la tehnici utilizate în planificarea macroeconomică. Este bine cunoscută viziunea lui J.M.Keynes în conformitate cu care statul trebuie permanent să analizeze şi să opereze în activitatea sa cu aşa mărimi macroeconomice, cum simt:

Venitul naţional - V; Consumul global - C; Ocuparea forţei de muncă - E\ Investiţiile globale - /; Economiile - S,

neamestecându-se în treburi mărunte ale agenţilor economici la nivelul întreprinderilor.

3. Apariţia orientării şi posibilităţii planificării macroeconomice a fost condiţionată şi de aprofundarea cercetării relaţiilor funcţionale cantitative şi calitative ale creşterii economice, extinderea analizei micro şi macroeconomice, dezvoltarea statisticii şi econometriei, teoriei programării economico-matematice ş.a. Concomitent a avut loc o dezvoltare puternică a tehnicii şi echipamentelor electronice de calcul, ce au făcut posibilă prelucrarea informaţiilor la nivel macroeconomic.

4. După cel de al doilea război mondial, problema refacerii economiilor naţionale a multor ţări capitaliste cerea în mod insistent

166

planificarea economică. Micşorarea resurselor, rata înaltă a şomajului şi a inflaţiei, nivelul scăzut de trai al populaţiei au impus ca multe ţări vest-europene să menţină măsurile de dirijism economic, iar intrarea în vigoare a planului de reconstrucţie, cunoscut sub denumirea de Pianul Marshall (1948), a determinat trecerea acestora la planificarea macroeconomică. După părerea economistului francez Fr.Perroux, „planul este ... necesar atât ţărilor dezvoltate, dotate cu pieţe foarte imperfecte, cât şi ţărilor subdezvoltate în care cvasimecanismele pieţei trebuie create printr-o politică conştientă" şi raţională".1

Statul, care deţine puterea de constrângere, trebuie să se implice în economie în scopul de a asigura, prin măsuri bine fundamentate, o maximizare a bunăstării populaţiei. Planul se prezintă ca o totalitate de macrodecizii, în care se prevede atingerea unor echilibre concrete şi dinamic, diferite de acelea pe care piaţa, prin funcţionarea ei dezordonată, le-ar fi degajat.

Sferele de cuprindere, formele şi metodele de planificare macroeconomică diferă substanţial de la o ţară la alta şi de la o etapă istorică la alta în cadrul unei anumite ţări.

Planificarea macroeconomică s-a efectuat şi se efectuează sub următoarele forme: • indicativă, prin care puterea publică precizează ce trebuie de făcut pentru a se atinge obiectivele prevăzute în plan. Instituţiile specializate publice nu fac decât să explice scopurile şi să convingă, cu argumente economice, agenţii economici să acţioneze în direcţia realizării lor; • incitativă. pe baza căreia realizarea obiectivelor prevăzute este susţinută de stat prin acordarea de avantaje acelor agenţi economici care îndeplinesc planul şi prin penalizarea acelora care nu se încadrează în indicatorii planului; • imperativă, pe baza căreia statul întocmeşte şi ordonă realizarea planului, unităţile economice fiind chemate să execute deciziile.

Planificarea macroeconomică nu înseamnă nicidecum o negare a mecanismelor pieţei. Intre plan şi piaţă există nu numai compatibilitate istorică, dar complementarităţi benefice.

_ • Ui?' :

£ ft twwx Fr. „L'economie de la XX-eme siecle". Paris, Ed.PUF, 1997, p.103

167

Programarea economică este şi ea o formă de implicare a statului în activitatea economică. Ea decurge din planificare, servind unor obiective specifice pe termen scurt, derivate din obiectivul general pe termen lung, urmărit prin planificare.

în ceea ce priveşte sferele de cuprindere, programele se pot referi la ansamblul economiei naţionale, la anumite domenii de activitate sau zone geografice ori pot să aibă în vedere rezolvarea unor situaţii economice mai dificile, cum ar fi: ieşirea din criză, combaterea inflaţiei, diminuarea şomajului, îmbunătăţirea competitivităţii bunurilor naţionale în raporturile economice externe ş.a.

De regulă, programele economice iniţiate de guverne urmăresc prezentarea echilibrului economic sau regăsirea lui. în acest scop ele cuprind activităţi care se desfăşoară la trei niveluri. în primul rând, programele economice analizează (pe baza unor metodologii speciale) evoluţia fenomenelor şi proceselor economice şi elaborează recomandări de comportare atât pentru agenţii economici din sectorul public, cât şi pentru cei din sectorul privat, în vederea atingerii obiectivelor urmărite. în al doilea rând, se prevăd modalităţi de constituire a resurselor necesare realizării programelor. în al treilea rând, felul cum vor fi alocate şi, respectiv, folosite aceste resurse în vederea obţinerii rezultatelor dorite, în condiţii cât mai favorabile.

La fel ca şi planificarea macroeconomică, programarea nu conţine obligaţii pentru agenţii economici, ci doar recomandări, care nu trebuie să contrazică principiul liberei iniţiative.

Concluzii

1. Forme principale de implicare a statului în economia de piaţă sunt: implicarea indirectă şi implicarea directă.

2. Politica economică poate fi definită ca un ansamblu de măsuri, mijloace şi tehnici pe care statul le aplică pentru a influenţa sau dirija economia. în sectorul public se practică două tipuri de politică economică: negativă şi pozitivă.

3. Un punct esenţial în gestionarea macroeconomică îl constituie fundamentarea metodologică a indicatorilor macroeconomici: produsul global brut (PGB), produsul intern brut (PIB), produsul

168

intern net (PIN), produsul naţional brut (PNB) şi produsul naţional net (PNN).

4. Planificarea macroeconomică, privită ca un sistem de măsuri de organizare, coordonare şi îndrumare a activităţii economice în vederea atingerii unor obiective dinainte stabilite, se constituie atât ca o componentă, cât şi ca un element fundamental al politicii economice.

5. Planificarea macroeconomică nu înseamnă nicidecum o negare a mecanismelor pieţei. între plan şi piaţă există nu numai compatibilitate istorică, dar complementarităţi benefice.

169

CAPITOLUL X REACŢII LA PUTEREA DE REGLEMENTARE A STATULUI

„Orice putere corupe, puterea absolută corupe în mod absolut".

Lord Acton

Obiectivele capitolului: y evidenţierea relaţiilor de reciprocitate dintre economia subterană,

evaziunea fiscală şi corupţia; y prezentarea caracteristicilor economiei subterane; > explicarea cauzelor evaziunii fiscale; > demascarea esenţei antisociale a corupţiei.

Cuvinte - cheie: reglementarea economică; economie subterană; evaziune fiscală; corupţie.

10.1. Interconexiunea economiei subterane, evaziunii fiscale şi a corupţiei

Economia subterană, evaziunea fiscală şi corupţia sunt stări ale economiei, ale comportamentului economic şi social al indivizilor. La nivelul omului de rând, în cele mai dese cazuri, ele sunt neglijate, din considerente pragmatice: nu-I ating în mod direct şi concret, el poate oricând să fie nevoit să recurgă la ele, iar din experienţa trecută a însuşit că nimeni şi nimic nu le poate stârpi, cel mult le poate limita efectul.

Dar în procesul examinării acestor fenomene negative nu trebuie de bazat pe indiferenţa omului obişnuit. Este necesar de descoperit adevăratele lor cauze şi consecinţe, de identificat pe cei care beneficiază şi pe cei care pierd, în cest condiţii; să se scoată la iveală raportul real de forţe dintre cei care sunt promotorii acestor fenomene şi cei care, din diferite raţiuni, se opun lor (fenomenelor) şi, dacă este posibil, să se propună soluţii- Fenomenele de genul economiei subterane (economiiei tenebre, paralele sau ascunse), evaziunii fiscale şi corupţiei îşi au originea în limutarea de către autoritatea de impunere

170

(statul) a unor drepturi naturale ale omului (de a-şi desfăşura activitatea pe care o doreşte sau care este cerută de semeni, de a se folosi integral de roadele muncii sale sau de a avea acces la resursele necesare, fără bariere administrativ-birocratice, ci numai pe principii de negociere şi concurenţă). Ele sunt reacţii specifice la constrângerile puterii statale. însă, altfel statul nu poate proceda.

întinderea şi amplitudinea economiei subterane, evaziunii fiscale şi corupţiei depind şi de starea nivelului de trai a celor care sunt nevoiţi sau decid să recurgă la ele. Cu cât această stare este mai precară, cu atât mai des şi mai pronunţat vor apela la ele.

O cauză primară şi mai generală a celor trei fenomene şi a interconexiunii lor o constituie convieţuirea socială. într-o lume desprinsă din romanul Robinson Crusoe, nici unul din aceste fenomene nu ar avea loc. O situaţie cu totul opusă are loc în cadrul convieţuirii sociale unde există statul şi alte centre de putere care reglementează relaţiile dintre cetăţeni, dintre cetăţeni şi aceste centre de putere, precum şi între însăşi centrele de putere.

Economia subterană, evaziunea fiscală şi corupţia constituie „costurile" plătite de agenţii care acţionează în cadrul economiei mixte.

Deşi foarte multă lume este conştientă de existenţa acestor costuri, totuşi factorii politici acţionează ca şi cum aceste costuri trebuie şi pot fi eliminate. în fond, o astfel de viziune este lăudabilă, dare este oare şi pe deplin realistă? Rămâne să vedem în continuare.

10.2. Economia subterană - activitate economică nelegitimă

Economia subterană reprezintă totalitatea formelor de activitate economică neautorizată de stat, nereflectate în statistica oficială şi care aduc prejudicii societăţii.

Economia subterană apare odată cu apariţia statului, care impune anumite reguli şi norme în activitatea economică. De la o etapă de dezvoltare a civilizaţiei la alta ea şi-a schimbat doar formele concrete de manifestare. în antichitate erau bine cunoscute tranzacţiile interzise de import, export, corupţia, falsificarea banilor ş.a. în Evul mediu, „capitalismul sălbatic" şi cel „civilizat", socialismul şi tranziţie

171

la economia de piaţă, la rândul lor, au „îmbogăţit" substanţial fenomenul. în ultimele decenii economia subterană a avut amploare până şi în ţările cele mai avansate din lume.

Economia subterană este despărţită de economia de suprafaţă printr-un „strat" subţire, artificial şi lunecos, constituit din reglementări şi interdicţii. Se poate observa că ceea ce la un moment dat constituie economie subterană poate să devină economie de suprafaţă.

Economia subterană are la originea sa veşnica dorinţă a unei categorii de oameni de a se îmbogăţi şi a domina cu orice preţ şi fără nici o limită. Ca şi criminalitatea, ca şi alte vicii umane, ea poate fi limitată, micşorată, dar lichidată în întregime, puţin probabil.

Economia subterană se desfăşoară, în cele mai multe privinţe, după regulile economiei de suprafaţă. Cu toate acestea, există aici caracteristici la care considerăm necesar să ne oprim pe scurt:

este o economie nedeclarată din motive fiscale (de a ocoli impozitarea) sau din motive de clandestinitate, ca răspuns la interdicţiile legii, iar, din această cauză, este greu de determinat mărimea ei; activitatea economică subterană este, în general, mai profitabilă deoarece scapă de impozitare;

^ unele din resursele mobilizate şi utilizate de economia subterană sunt resurse exploatate de economia de suprafaţă în mică măsură sau deloc (cazul drogurilor şi prostituţiei);

^ decontarea tranzacţiilor acestei economii are loc în numerar pentru a scăpa oricărei forme de control al veniturilor;

^ pe pieţele economiei subterane au loc unele înţelegeri secrete sau confidenţiale, neînregistrate pe nici un suport material (pentru a nu lăsa urme), atât între ofertanţii de produse, cât şi între aceştia şi cumpărătorii (consumatorii) de astfel de produse realizate în acest tip de economie;

^ este restrânsă lupta de concurenţă. Acest fapt duce la creşterea preţurilor la produsele şi serviciile oferite de economia subterană;

172

produsele şi serviciile oferite de economia subterană satisfac unele din nevoile tainice (oculte) de care economia de suprafaţă nu se preocupă din cauza interdicţiei legii. Pe lângă aceste caracteristici generale, valabile pentru orice

economie naţională, există şi unele cauze specifice, proprii ţărilor în tranziţie spre economia de piaţă. Aici economia subterană este stimulată de către:

• imperfecţiunea legislaţiei; • instabilitatea politică ce reduce capacitatea organelor de stat de

a lupta cu economia subterană; • indiferenţa majorităţii populaţiei faţă de acest fenomen din

cauza identificării lui cu economia de piaţă; • calificarea economiei subterane de către unii ideologi ai

anarhismului drept un fenomen inofensiv, nevinovat şi absolut firesc. în concluzie se poate spune că economia subterană este

produsul scoaterii în afara legii a unor activităţi economice (producerea şi vânzarea drogurilor, unele jocuri de noroc, prostituţia ş.a.) de către stat sau al situării de către înşişi protagoniştii acestei economii la limita sau în afara legii. Ca orice altă faptă omenească ascunsă, economia subterană ţine de firea omului supusă păcatului. Cu toate acestea, omul continuă să rămână o fiinţă „slabă", suspusă greşelilor, poftelor şi nestatorniciei. Atât timp cât există o cerere care, din cauza unor îngrădiri, nu poate fi satisfăcută de oferta în cadrul economiei de suprafaţă, va exista şi o ofertă, şi deci, o economie subterană care să o satisfacă. Oricât de mult s-ar lupta puterile publice să o lichideze, acest lucru nu se va întâmpla din cauze profunde.

Deşi ar putea părea paradoxal, existenţa economiei subterane este benefică pentru politicieni. Pe de o parte, ea le dă ocazia discursurilor electorale pentru a convinge alegătorii să-i voteze, în speranţa unei lupte eficace a politicienilor câştigători în alegeri împotriva unei economii subterane, de multe ori supraevaluată de aceştia în mod voluntar şi interesat. Pe de altă parte, în unele situaţii, anumite forţe politice pot găsi în economia subterană mijloace salvatoare de finanţare a activităţilor lor. Exemplele în acest sens nu lipsesc.

173

10.3. Evaziunea fiscală şi formele de manifestare

Alături de economia subterană şi alte vicii, evaziunea fiscală este una din bolile societăţii contemporane.

Evaziunea fiscală este forma de ocolire, eschivare, sustragere prin orice mijloace, integral sau parţial, a plăţii impozitelor de către contribuabili.

Evaziunea fiscală este legată de povara fiscală, impusă contribuabililor prin multitudinea obligaţiilor legislaţiei fiscale. Această povară a stimulat în toate timpurile, ingeniozitatea acestora în inventarea procedeelor de nerespectare a sarcinii fiscale. „Fuga" de la datoria fiscală a fost şi este provocată de motivul că fiscul, lovind indivizii în veniturile şi averea lor, îi atinge în cel mai sensibil interes - interesul bănesc. Există o psihologie a contribuabilului de a nu plăti impozit niciodată decât în cazurile în care nu poate să nu plătească. Această psihologie se bazează pe ideea libertariană conform căreia „impozitul este un furt".

Pentru evaziunea fiscală sunt caracteristice următoarele trăsături:

• urmăreşte punerea la adăpost de „poftele" statului a unei părţi din veniturile obţinute;

• poate fi numai un act unilateral; • poate fi considerată, din punctul de vedere al celui care recurge

la ea, ca un act legitim (îşi protejează sau îşi apără câştigul realizat prin muncă;

• nu presupune recurgerea la corupere; • are loc şi în cadrul economiei de suprafaţă, dar mai ales în cel al

economiei subterane, unde evaziunea este generalizată. Evaziunea fiscală, în funcţie de împrejurările cum ea poate fi

săvârşită în raport cu legitimitatea, se manifestă în două forme: legală (licită, la adăpostul legii) şi ilegală (ilicită, cu încălcarea legii).

Evaziunea legală înseamnă neachitarea impozitelor, integral sau parţial, fără ca acest comportament să fie apreciat contravenţie sau infracţiune. O astfel de situaţie este posibilă datorită faptului că metodele de stabilire a obiectului impozabil permite de a scoate de sub

174

incidenţa impozitului o parte a venitului impozabil. Aceasta, de exemplu, are loc în cazul existenţei minimului impozabil, sau în cazul impunerii veniturilor obţinute de persoane fizice pe baza unor norme medii de venit. Contribuabilii care obţin venituri mai mari decât media, nu plătesc impozit pentru diferenţa respectivă.

Evaziunea ilegală înseamnă neachitarea impozitelor, integral sau parţial, prin încălcarea legislaţiei fiscale. Neachitarea se manifestă prin diverse forme, principalele fiind: desfăşurarea ilegală a activităţilor (neînregistrarea ca întreprinzător, activitate fară licenţă) şi falsificarea evidenţei (ţinerea dublelor registre, lichidarea intenţionată a documentelor, prezentarea documentelor fictive ş.a.).

Evaziunea fiscală, în primul rând, prin forma sa ilegală, este urmărită prin lege de organele specializate în domeniul fiscalităţii.

10.4. Esenţa, cauzele şi măsuri de combatere a corupţiei

Corupţia este şi ea una din bolile lumii contemporane, alături de economia subterană, evaziunea fiscală, contrabanda şi altele.

Grupul multidisciplinar în problemele corupţiei al Consiliului Europei a definit corupţia ca „orice comportament al persoanei în a cărei sarcină a fost pusă executarea anumitor obligaţii în sectorul public sau privat, care condiţionează încălcarea acestora în calitate de persoană de stat cu funcţie de răspundere, lucrător privat, agent independent, având drept scop obţinerea unui profit ilegal pentru sine şi alte persoane".1

Conform Convenţiei civile privind corupţia (Strasburg, 4 noiembrie 1999), prin corupţie se înţelege „faptul de a solicita, de a oferi, de a da sau de a accepta, direct sau indirect, un comision ilicit sau un alt avantaj necuvenit sau promisiunea unui asemenea avantaj necuvenit, care afectează exercitarea normală a unei funcţii sau comportamentul cerut beneficiarului comisionului ilicit sau al avantajului necuvenit, sau al promisiunii unui asemenea avantaj necuvenit".2

| Strategia naţională de prevenire şi combatere a corupţiei. Chişinău, 2005, p.5 Ibidem, p.6

175

Convenţia penală privind corupţia (Strasburg, 27 ianuarie 1999) defineşte corupţia în cele două modalităţi de săvârşire a ei - activă şi pasivă.

Corupţia activă este „promisiunea, oferirea sau darea, cu intenţie, de către orice persoană, direct sau indirect, a oricărui folos necuvenit, către un funcţionar public, pentru sine ori pentru altul, în vederea îndeplinirii ori abţinerii de la a îndeplini un act în exerciţiul funcţiilor".1

Corupţia pasivă este „solicitarea ori primirea, cu intenţie, de către un funcţionar public, direct sau indirect, a unui folos necuvenit, pentru sine ori pentru altul sau acceptarea unei ofertei ori promisiuni a unui astfel de folos, în vederea îndeplinirii ori abţinerii de la a îndeplini un act în exerciţiul funcţiilor sale".2

Potrivit convenţiei numite, aceste fapte constituie corupţie dacă sunt săvârşite de funcţionari public, naţionali, străini, parlamentari naţionali, străini şi ai adunărilor parlamentare internaţionale, funcţionari internaţionali, precum şi de persoane care reprezintă organizaţii internaţionale.

De asemenea, corupţia ţine atât de sectorul public, cât şi de cel privat.

Legea nr.900-XIII din 27 iunie 1996 aprobată de Parlamentul Republicii Moldova defineşte corupţia ca un fenomen antisocial. Ea reprezintă o înţelegere ilegală între două părţi, una promiţând sau propunând privilegii sau beneficii nelegitime, cealaltă, antrenată în serviciul public, consimţind sau primindu-le în schimbul executării sau neexecutării unor anumite acţiuni funcţionale, ce conţin elemente ale infracţiunii prevăzute în Codul Penal.

Corupţia este determinată de diverse cauze, care pot fi grupate în:

- economice; - instituţionale;

de ordin legal; - politice; - sociale; - morale.

1 Strategia naţională de prevenire şi combatere a corupţiei. Chişinău, 2005, p.6 2 Ibidem

176

Cauzele economice constau în costul ridicat al vieţii, cu o tendinţă de creştere continuă; dezechilibrarea economiei şi, ca urmare, pauperizarea populaţiei: salariile mici, plătite cu întârziere, ale funcţionarilor publici; dezordine în sectorul privat ş.a.

Cauzele instituţionale se referă la politica de cadre defectuoasă; promovarea în posturi de răspundere a unor persoane incompetente şi corupte; lipsa de transparenţă în activitatea administraţiei publice centrale şi locale; posibilitatea redusă de demascare a persoanelor corupte ş.a.

Cauzele de ordin legal rezidă în lacunele existente în legislaţie, în lipsa unor mecanisme eficiente de executare a acesteia.

Cauzele politice constau în lipsa de voinţă şi de responsabilitate din partea multor politicieni; existenţa unor factori interni şi externi care impun interesele de grup la luarea unor decizii; nesoluţionarea problemei raioanelor de Est; costurile sociale ridicate a reformelor economice ş.a.

Cauze sociale şi morale ţin de cultură, mentalitate, tradiţii, erodarea valorilor spirituale; apariţia şi pasivitatea civică; toleranţa politică; dependenţa mijloacelor de informare în masă.

Trăsăturile principale ale corupţiei sunt următoarele: • urmărirea accesului la resurse publice pentru creşterea

câştigului personal prin coruperea celor care le gestionează; • acţionează pe baza înţelegerilor bilaterale şi multilaterale; • activează numai în economia de suprafaţă (aceasta nu exclude,

însă, ca intenţia şi forţele care recurg la corupere să vină, în principal, din economia subterană);

• efectele corupţiei sunt mult mai periculoase decât cele ale evaziunii fiscale.

Contracararea corupţiei este un proces de lungă durată. Acest fenomen nu poate fi extirpat, însă poate fi, şi trebuie, diminuat printr-un control riguros, prin aplicarea unor măsuri de prevenire. Aceste măsuri trebuie să vizeze factorii criminogeni şi înlăturarea condiţiilor care generează corupţia, cât şi prin depistarea nemijlocită a actelor de corupţie, tragerea la răspundere juridică a vinovaţilor, în temeiul legislaţiei. Este absolut necesară completarea măsurilor de prevenire şi contracarare cu acţiuni de educare a populaţiei în spiritul intoleranţei

177

faţă de actele de corupţie şi de obţinere a sprijinului ei în campania anticorupţie promovată de autorităţile publice.

Elementele Strategiei Republicii Moldova de prevenire şi combatere a corupţiei prevăd:

> contracararea corupţiei prin aplicarea efectivă şi eficientă a normelor penale;

> prevenirea corupţiei prin eliminarea oportunităţilor ei din sistemele şi procedurile instituţiilor publice şi de drept;

> educarea tuturor categoriilor de populaţie în spiritul intoleranţei faţă de corupţie şi încurajarea unei susţineri active în activitatea de prevenire şi combatere a corupţiei.

> Concluzii X. Fenomenele de genul economiei subterane, evaziunii fiscale şi

corupţiei îşi au originea în limitarea de către autoritatea de impunere a unor drepturi naturale ale omului. Ele sunt reacţii specifice la constrângerile puterii statale.

2. Economia subterană reprezintă totalitatea formelor de activitate economică neautorizată de stat, nereflectate în statistica oficială şi care aduc prejudicii societăţii.

3. Evaziunea fiscală este forma de ocolire a plăţii impozitelor de către contribuabili. Este legată de povara fiscală, impusă contribuabililor prin multitudinea obligaţiilor legislaţiei fiscale.

4. Corupţia - orice comportament al persoanei în a cărei sarcină a fost pusă executarea anumitor obligaţii în sectorul public sau privat, care condiţionează încălcarea acestora în calitate de persoană de stat cu funcţie de răspundere, având drept scop obţinerea unui profit ilegal. Efectele corupţiei sunt mult mai periculoase decât cele ale evaziunii fiscale.

178

BIBLIOGRAFIE 1. Allen R., Tomaşi D. Administrarea cheltuielilor publice.

Bucureşti: Editura pro Transilvania, 2002, 195 p. 2. Alexandru I., Matei L. Servicii publice. Bucureşti: Editura

Economică, 2000,128 p. 3. Belii N. Tranziţia mai grea decât un război. Bucureşti: Editura

Economică, 2000,147 p. 4. Blanovschi A. Statul şi economia. Chişinău, Tipografia A.Ş.,

2005,202 p. 5. Blanovschi A. Teorii economice moderne şi neomoderne.

Chişinău: Editura A.A.P., 2006,222 p. 6. Buchanan J., Tullock. The Calculus of Consent. Paris, 1962 7. Cămăşoiu C. (coordonator). Economia şi sfidarea naturii.

Bucureşti: Editura Economică, 1994, 206 p. 8. Connoly S., Munro A. Economics of the Public sector. Editura

Prentice, 1999, 118 p. 9. Costea V. Introducere în administrarea publică. Bucureşti:

Editura Economică, 2000,213 p. 10. Cicur D., Popescu C., Gavrilă I. Economie. Bucureşti: Editura

Economică, 1999,490 p. 11. Dobrotă N. Economie politică. Bucureşti: Editura Economică,

1995, 369 p. 12. Dobrotă N. (coordonator). Dicţionar de economie. Bucureşti:

Editura Economică, 1999,490 p. 13. Dodescu A. Statul şi economia de piaţă. Bucureşti: Editura

Economică, 2000,185 p. 14. Habermas J. Sfera publică şi transformarea ei structura.

Bucureşti: Editura Univers, 1998,163 p. 15. Hardwisk P. ş.a. Introducere în economia politică modernă. Iaşi:

Editura Polirom, 2002, 760 p. 16. Hoanţă N. Economie şi finanţe publice. Iaşi: Editura Polirom,

2000,285 p. 17. Keynes J. Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii

şi a banilor. Bucureşti: Editura Economică, 2000,237 p. 18. Matei A. Economia publică. Bucureşti: Editura Economică, 2003,

296 p.

179