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壹、前言

政府再造係一持續不斷之工作，永無止境，預算改革為政府再造重要之

一環，我國預算制度自行政院於民國49年7月成立「預算制度改進委員會」49年7月成立「預算制度改進委員會」年7月成立「預算制度改進委員會」7月成立「預算制度改進委員會」月成立「預算制度改進委員會」

起，擷取預算最新理論與先進國家實務，做了相當多之改革。其中為解決已

往各機關編製預算「重短期、輕長期，著重個案、忽視整體，重投入、輕產

出」之通病，致國家有限資源無法做合理分配與有效運用，因此民國60年修60年修年修

正預算法時，增定施政計畫及概算之長期規劃擬編條文，惟因未有相關配套

措施，致徒具條文規定，未能落實施行，延宕至84年始正式推行。本文擬就84年始正式推行。本文擬就年始正式推行。本文擬就

預算法及行政命令之相關規定加以研究，並提出改進建議。

貳、預算法條文

第三十三條　前條所定之施政計畫及概算，得視需要，為長期之規劃擬　前條所定之施政計畫及概算，得視需要，為長期之規劃擬前條所定之施政計畫及概算，得視需要，為長期之規劃擬

編；其辦法由行政院定之。

一、名詞意義

（一）施政計畫：政府施行政務需要政策與方針作為準繩。施政計畫則是推

行政策與方針之具體實施方案。行政院訂定施政方針後，各主管機關依據施

政方針訂定所主管之施政計畫。「方針」是基本綱要，「計畫」則是具體方

案。施政計畫為政府施政之藍圖，依據行政院訂頒之「行政院所屬各機關年

度施政計畫編審辦法」之規定，「年度施政計畫」係指各機關就會計年度內

第十一章

預算法有關施政計畫及概算

之長期規劃擬編條文之研究

/ 莊振輝莊振輝

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應處理事項所編訂之計畫。各機關應依據施政方針，並配合中程施政計畫及

年度業務發展需要，訂定施政目標與重點，據以編訂年度施政計畫及預算。

（二）概算：我國預算之編造、審議與執行依時間先後程序分別稱為概算、

預算案、法定預算、分配預算。各主管機關依其施政計畫初步估計收支編造

概算，「概」為「概略」或「初步」之意，「算」為「計算」之意。概算經

審核後編造預算案，預算案經立法院完成審議程序稱為法定預算。法定預算

於執行之前，由各機關依法分配實施之計畫稱為分配預算。

二、內容詮釋

政府之施政計畫，有一年即可執行完竣者，亦有執行期間須超過1年以

上，始能畢竟其功者。例如各年度所編列之軍公教人員工作獎金，當年度即

可執行完畢，屬「歲定經費」性質；而重大公共工程建設完成時間通常須

數年時間，例如政府採購高性能戰機特別預算自民國81年7月1日至90年6月81年7月1日至90年6月年7月1日至90年6月7月1日至90年6月月1日至90年6月1日至90年6月日至90年6月90年6月年6月6月月

30日，執行期間長達9年，屬「繼續經費」性質。日，執行期間長達9年，屬「繼續經費」性質。9年，屬「繼續經費」性質。年，屬「繼續經費」性質。

（一）適用範圍

本條適用範圍為前條所定之施政計畫及概算，前（第32）條之規定為：32）條之規定為：）條之規定為：

「各主管機關遵照施政方針，並依照行政院核定之預算籌編原則及預算編製

辦法，擬定其所主管範圍內之施政計畫及事業計畫與歲入、歲出概算，送

行政院。前項施政計畫，其新擬或變更部分超過一年度者，應附具全部計

畫。」

（二）強制性與否

法律若具強制性用「應」字，若未具強制性則用「得」字，本條未具強

制性，行政院「得」視實際需要，決定是否為之。

（三）所為事項

為長期之規劃擬編，「預算法」並未明訂「長期」之期程為何，依據行

政院訂頒之「行政院所屬各機關中長程計畫編審辦法」第2條規定：2條規定：條規定：

「本辦法所稱中長程計畫，係指中程施政計畫、長程個案計畫及中程個

案計畫。

前項各種計畫之定義如下：

1.中程施政計畫：.中程施政計畫：依據各機關中程施政目標，訂定期程為4年之綜合策4年之綜合策年之綜合策

略計畫。

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2.長程個案計畫：.長程個案計畫：以業務功能別，依據長程施政目標，訂定期程超過6年之個案計畫。年之個案計畫。

3.中程個案計畫：.中程個案計畫：以業務功能別，依據各機關中程施政計畫，並配合長程個案計畫，訂定期程為2年至6年之個案計畫。」2年至6年之個案計畫。」年至6年之個案計畫。」6年之個案計畫。」年之個案計畫。」

（四）辦法訂定機關

憲法賦予行政院籌編預算權，故相關辦法由行政院定之。法律之製作稱

為「制定」，行政命令之製作稱為「訂定」。辦法屬行政命令之一種，故本

條所稱之「定」係指「訂定」。

三、相關辦法

行政院依據本條所訂定之辦法如次：

（一）中央政府中程計畫預算編製辦法

1.實施期程實施期程

中程計畫預算之實施期程，以4個會計年度為1期；個案計畫則按其實際4個會計年度為1期；個案計畫則按其實際個會計年度為1期；個案計畫則按其實際

需要編擬，不受期程之限制。

2.實施架構實施架構

中程計畫預算之實施架構，依國家建設長期展望，並參酌中程預算收

支推估結果，訂定中程國家建設計畫及中程資源分配方針；再由各主管機關

據以擬訂中程施政計畫；並依中程施政計畫及配合年度歲出概算額度分配情

形，擬編年度施政計畫及概算。

3.訂定國家建設長期展望訂定國家建設長期展望

國家建設長期展望涵蓋期間，以不少於8個會計年度為原則，其內容應包8個會計年度為原則，其內容應包個會計年度為原則，其內容應包

括下列事項：

⑴國家發展現況檢討及主、客觀情勢分析。

⑵國家發展願景、長期目標、方向及策略。

⑶各主管機關施政現況檢討、長期發展目標、方向及策略。

⑷國家整體發展及財政收支重要量化指標。

⑸其他重要事項。

各主管機關應研提國家整體發展重要指標，經篩選及整合後，報由行政

院經建會會同有關機關彙整擬訂，併同中程國家建設計畫提報行政院會議。

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4.辦理中程預算收支推估辦理中程預算收支推估

行政院主計處應徵詢財政部之意見，逐年辦理以4個會計年度為期程之中4個會計年度為期程之中個會計年度為期程之中

程預算收支推估，作為訂定中程資源分配方針之依據。

5.訂定中程國家建設計畫訂定中程國家建設計畫

經建會應就各主管機關所提各類重要建設計畫，會同有關機關彙核擬訂

中程國家建設計畫，以4個會計年度為1期，提報行政院會議，作為各主管機4個會計年度為1期，提報行政院會議，作為各主管機個會計年度為1期，提報行政院會議，作為各主管機

關擬訂中程施政計畫之依據。

6.訂定中程資源分配方針訂定中程資源分配方針

主計處應會同有關機關擬訂以下一年度為開始之中程資源分配方針，

報行政院核定後，作為各主管機關規劃中程施政計畫與研提中、長程個案計

畫，以及有關機關審查個案計畫之依據。

7.中程施政計畫之訂定中程施政計畫之訂定

各主管機關應以中程國家建設計畫為範圍，依中程資源分配方針，擬訂

其所主管範圍之中程施政計畫，並就其中所列施政目標、綱要計畫及發展策

略作為進一步研提中、長程個案計畫，編製年度施政計畫，規劃各年度歲出

概算之依據。

8.個案計畫之核定及額度控管個案計畫之核定及額度控管

各主管機關所整編之中、長程個案計畫，屬於政府公共建設計畫、科技

發展計畫及重要社會發展計畫範圍者，應列明優先順序，逐案送經建會、國

科會、研考會，分別會同有關機關審查後函報行政院核定。

9.年度計畫預算之配合及整編年度計畫預算之配合及整編

各主管機關應參酌已核定之個案計畫，在歲出概算額度範圍內，本零基

預算精神，重行檢討各項計畫，排列優先順序，編製歲出概算送行政院。主

計處就整體情形加以分析，擬具處理意見彙整提報「行政院年度計畫及預算

審核會議」核議。

（二）行政院所屬各機關中長程計畫編審辦法

1.中程施政計畫之擬編中程施政計畫之擬編

各機關應依國家長程整體及前瞻發展需要，配合施政績效評估作業，選

定中程施政目標，擬訂策略績效目標及衡量指標，據以選擇中程施政重點，

辦理相關部門中程計畫內容之規劃，並配合國家中程財政目標及可用資源，

規劃中程經費總需求，據以編訂中程施政計畫。

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2.中程施政計畫之審議中程施政計畫之審議

各機關中程施政計畫草案，應函報主管機關核轉行政院，由研考會會同

相關機關審查。各機關依審查結果修正原計畫草案後，由該會彙提行政院會

議核定。

3.中長程個案計畫之擬訂中長程個案計畫之擬訂

各機關應擬定中長程個案計畫包括：基本國策及國家中長程施政目標、

國家整體及前瞻發展需要、機關任務及中長程施政目標、有關法令規定、民

意及輿情反映、上級指示或會議決定、配合相關計畫等應規劃事項及其他重

要施政事項等。

4.中長程個案計畫之審議中長程個案計畫之審議

中長程個案計畫應由機關先行自評後，報請該機關首長核定，其中屬於

重要者應陳報行政院核定。

5.施政計畫與個案計畫之結合施政計畫與個案計畫之結合

中程施政計畫、中長程個案計畫，應納入年度施政計畫辦理，並逐年檢

討其績效，必要時得修正或廢止。中長程個案計畫執行完成後，應就其實施

成效作成總結評估報告。

（三）中央各主管機關依中程計畫預算編製辦法規劃中程計畫與概算編審作

業應行辦理事項：為上揭「中央政府中程計畫預算編製辦法」之補充規定，

由行政院授權主計處訂定。

四、立法精神

傳統之預算制度為「項目列舉式（Line-item Format）」預算，按收支項目Line-item Format）」預算，按收支項目）」預算，按收支項目

逐項編列。例如按人事費、業務費、維護費等用途別科目編列預算。此種預

算編列方式主要是為控制支出，避免經費超支。隨著政府預算制度之逐漸演

進，傳統預算制度已無法滿足預算應達成多功能目的之需求。現代之政府預

算具有立法部門代表人民對行政部門之控制功能；對於財務上浪費、移用、

不法支出之財務統制功能；運用政府財務支出作為促進經濟成長，實現經濟

福利之經濟政策功能；以預算制度作為行政管理工具，確立行政標準，提高

行政效率之行政管理功能；作為限制財政收支及執行、控制之財務管理功

能。

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傳統預算僅著重年度計畫與預算之編製，以達控制功能。現代政府計畫

與預算須作中長期之規劃，再佐以系統分析、成本效益分析等技術，始能達

成上述多功能需求，本條爰予規定。

叁、條文研析與評述

一、條文研析

本條與預算法第34條結合，具設計計劃預算之精神。設計計劃預算制度34條結合，具設計計劃預算之精神。設計計劃預算制度條結合，具設計計劃預算之精神。設計計劃預算制度

（Planning Programming Budgeting System, PPBS）簡稱為計劃預算制度，係美Planning Programming Budgeting System, PPBS）簡稱為計劃預算制度，係美）簡稱為計劃預算制度，係美

國蘭德（Rand）公司於1949年至1960年間為美國空軍研究武器系統分析而發Rand）公司於1949年至1960年間為美國空軍研究武器系統分析而發）公司於1949年至1960年間為美國空軍研究武器系統分析而發1949年至1960年間為美國空軍研究武器系統分析而發年至1960年間為美國空軍研究武器系統分析而發1960年間為美國空軍研究武器系統分析而發年間為美國空軍研究武器系統分析而發

展，嗣推展用於國防部，績效卓著，詹森總統乃於1965年下令將此制度用於1965年下令將此制度用於年下令將此制度用於

聯邦政府其他機關。

PPBS結合目標設計、計畫訂定與預算籌編，以設計為中心，計畫出於設結合目標設計、計畫訂定與預算籌編，以設計為中心，計畫出於設

計，預算依據計畫，使用管理科學（Management Science）與成本效益分析（Management Science）與成本效益分析（）與成本效益分析（

Cost-Benefit Analysis）等方法與技術，以規劃國家總體目標之達成，選擇最佳）等方法與技術，以規劃國家總體目標之達成，選擇最佳

之途徑，將國家有限之資源作最適之分配與運用、政府預算之執行發揮最大

之效能。

（一）設計（Planning）：Planning）：）：研擬達成國家總體目標之中長程政策設計。此與

傳統預算僅考慮1年或短期計畫不同。

（二）計劃（Programming）：Programming）：）：擬定達成目標之具體選擇方案及替代方案（

alternatives），並使用計畫評審制度加以評估，選擇最佳方案。），並使用計畫評審制度加以評估，選擇最佳方案。

（三）預算（Budgeting）：Budgeting）：）：將選定方案之中長期計畫各年度部分，利用預

算編製技術編列於各該年度預算，據以執行並考核其績效。

設計計劃預算制度有如流星，於1960年代迅速崛起，惟因聯邦各機關之1960年代迅速崛起，惟因聯邦各機關之年代迅速崛起，惟因聯邦各機關之

產出與服務問題，在執行上遭遇許多問題，致於1971年由當時美國總統尼克1971年由當時美國總統尼克年由當時美國總統尼克

森下令廢止。其存在期間不足10年，在歷史洪流中有如一過客，瞬間銷匿無10年，在歷史洪流中有如一過客，瞬間銷匿無年，在歷史洪流中有如一過客，瞬間銷匿無

影無蹤。

二、條文評述

中長程計畫及預算制度須有配套措施始克順利施行，所謂「配套措施」

包括預算之籌編、審議及執行各階段。

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（一）預算籌編階段：須有繼續經費及中長程計畫編審之規定，預算應列

明全部計畫之內容、經費總額、執行期間與各年度之分配額，並依各年度之

分配額編列各該年度預算，以確定是項中長期計畫之核實編列與資源合理分

配。

（二）預算審議階段：須有立法機關對於各機關於未來中長程期間所須支用

之經費，為承諾之授權。各機關所編列之中長期計畫經費，於第一年經立法

院審議通過，並為未來承諾之授權後，原則上嗣後年度之計畫與預算即無需

再行審議，俾各機關作中長期資源及政策規劃能無後顧之憂。

（三）預算執行階段：須有繼續經費不受立法院審議未通過之影響，得依原

訂計畫核實動支，及會計年度結束後，未經使用之繼續經費得轉入下年度支

用之規定。

我國於民國21年制定「預算法」時，雖有繼續經費及得轉入下年度支用21年制定「預算法」時，雖有繼續經費及得轉入下年度支用年制定「預算法」時，雖有繼續經費及得轉入下年度支用

之規定，惟當時並無其他規定。民國60年修正「預算法」，雖增訂長程計畫60年修正「預算法」，雖增訂長程計畫年修正「預算法」，雖增訂長程計畫

之規劃擬編，仍乏立法機關未來承諾授權之規定，致各機關經考量立法部門

審議之不確定性，有關上項中長期計畫預算之編製、執行始終無法落實。直

至民國87年修正「預算法」，始增訂該項規定。至此中長程預算制度之配套87年修正「預算法」，始增訂該項規定。至此中長程預算制度之配套年修正「預算法」，始增訂該項規定。至此中長程預算制度之配套

措施已臻完備，條件完全成熟。

肆、我國中長期計畫及預算制度之遞嬗

一、試編時期

（一）行政院訂頒「試編四年概算要點」：上述美國聯邦政府於1965年（民1965年（民年（民

國54年）全面推行「設計計劃預算制度」開始時績效斐然，行政院爰於民國54年）全面推行「設計計劃預算制度」開始時績效斐然，行政院爰於民國年）全面推行「設計計劃預算制度」開始時績效斐然，行政院爰於民國

57年訂頒「五十八年度中央政府總預算編審辦法」，其中列有「中央政府各年訂頒「五十八年度中央政府總預算編審辦法」，其中列有「中央政府各

機關五十八年度試編四年概算要點」，嗣修正為「中央政府各機關編製四年

概算要點」。該要點擷取PPBS之精神，推行我國之中程計畫及預算。此為我PPBS之精神，推行我國之中程計畫及預算。此為我之精神，推行我國之中程計畫及預算。此為我

國中長期計畫及預算制度之嚆矢。

（二）60年修正預算法，增訂長期施政計畫及概算之規劃擬編條文。年修正預算法，增訂長期施政計畫及概算之規劃擬編條文。

（三）當時政府資源有限，財政拮据，各機關僅重視年度計畫與預算之爭

取與執行，且行政院僅訂頒上揭要點，並未有相關配套措施，因此各機關未

能落實執行，致所編之四年概算流於形式，未具實質效益，行政院爰於民國

67會計年度廢止該要點。會計年度廢止該要點。

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二、制度初創時期

（一）行政院於民國78年9月訂頒「行政院所屬各機關中長程計畫編審辦78年9月訂頒「行政院所屬各機關中長程計畫編審辦年9月訂頒「行政院所屬各機關中長程計畫編審辦9月訂頒「行政院所屬各機關中長程計畫編審辦月訂頒「行政院所屬各機關中長程計畫編審辦

法」，惟亦乏相關配套措施，各機關並不重視，徒具形式而已。

（二）81年3月召開全國經濟會議，作成「加強公共投資計畫事前、事中及年3月召開全國經濟會議，作成「加強公共投資計畫事前、事中及3月召開全國經濟會議，作成「加強公共投資計畫事前、事中及月召開全國經濟會議，作成「加強公共投資計畫事前、事中及

事後之評估，建立中長期計畫的預算制度」之建議。

（三）行政院經建會「國家財政專案研究推動小組」於84年進行「中程計畫84年進行「中程計畫年進行「中程計畫

預算作業制度之建立」之研究。

（四）行政院於84年訂頒「中央政府中程概算編製要點」。84年訂頒「中央政府中程概算編製要點」。年訂頒「中央政府中程概算編製要點」。

（五）行政院於85年5月將「建立中程（四年）計畫預算作業制度」列入「85年5月將「建立中程（四年）計畫預算作業制度」列入「年5月將「建立中程（四年）計畫預算作業制度」列入「5月將「建立中程（四年）計畫預算作業制度」列入「月將「建立中程（四年）計畫預算作業制度」列入「

我國財政改進方案」有關縮減支出規模之重要建議。

（六）85年召開國家發展會議，有關經濟發展議題部分作成「配合跨年度重年召開國家發展會議，有關經濟發展議題部分作成「配合跨年度重

要施政計畫推動，建立中程計畫預算作業制度，革新預算編審作業」之共同

意見。

（七）行政院於87年6月訂頒「中程計畫預算作業制度推動方案」，據以進87年6月訂頒「中程計畫預算作業制度推動方案」，據以進年6月訂頒「中程計畫預算作業制度推動方案」，據以進6月訂頒「中程計畫預算作業制度推動方案」，據以進月訂頒「中程計畫預算作業制度推動方案」，據以進

行相關法規增修及宣導。

三、制度完備時期

（一）民國87年修正預算法，增訂第7條及第8條有關未來預算、未來承諾授87年修正預算法，增訂第7條及第8條有關未來預算、未來承諾授年修正預算法，增訂第7條及第8條有關未來預算、未來承諾授7條及第8條有關未來預算、未來承諾授條及第8條有關未來預算、未來承諾授8條有關未來預算、未來承諾授條有關未來預算、未來承諾授

權之規定。

（二）行政院於90年2月訂頒「中央政府中程計畫預算編製辦法」，作為中90年2月訂頒「中央政府中程計畫預算編製辦法」，作為中年2月訂頒「中央政府中程計畫預算編製辦法」，作為中2月訂頒「中央政府中程計畫預算編製辦法」，作為中月訂頒「中央政府中程計畫預算編製辦法」，作為中

長程計畫預算作業制度之基礎法規。

（三）行政院於92年3月修正徒具形式，已長達14年未修正之「行政院所屬92年3月修正徒具形式，已長達14年未修正之「行政院所屬年3月修正徒具形式，已長達14年未修正之「行政院所屬3月修正徒具形式，已長達14年未修正之「行政院所屬月修正徒具形式，已長達14年未修正之「行政院所屬14年未修正之「行政院所屬年未修正之「行政院所屬

各機關中長程計畫編審辦法」。

至此，預算法、法規命令、行政規則之相關規定，已燦然大備，具完整

配套措施，並切實施行。

伍、問題探討

一、未區分中期與長期，不合時宜

本條規定施政計畫及概算，得視需要為「長期」之規劃擬編。民國60年60年年

修正預算法增訂本條時，當時「期間」之概念僅籠統分為短期與長期二種，

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多年度計畫預算制度尚在萌芽階段，將「多年度」統稱為長期。時至今日，

施政計畫及預（概）算之編製日趨嚴謹，如上所述，區分為短期、中期與長

期，本條僅作長期之規定，已不合時宜，應予區分為中期與長期。

二、條文規定屬試辦性質，已不符今日需要

民國60年修正預算法時，各種預算制度之改革如績效預算、設計計劃預60年修正預算法時，各種預算制度之改革如績效預算、設計計劃預年修正預算法時，各種預算制度之改革如績效預算、設計計劃預

算、零基預算等或在萌芽階段，或在試行階段，實施條件尚未成熟，為免劇

爾實施遭遇窒礙難行，故條文僅規定「得」視需要，為長期之規劃擬編，屬

試行之性質。惟預算理論日新月異，現代各種分析方法燦然大備，預算與計

畫之中長期之規劃擬編之條件已臻成熟，宜將「得」字修正為「應」字。

陸、結論與建議

我國自民國50年代開始進行預算改進，迄今已獲得相當成就，然現代50年代開始進行預算改進，迄今已獲得相當成就，然現代年代開始進行預算改進，迄今已獲得相當成就，然現代

財政及預算理論不斷推陳出新、日新月異，故預算之改革係一持續不斷之工

作，永遠沒有終點，政府應賡續預算制度之研究改進。綜合本文之研究，謹

提出下列預算法修正建議：

一、長期規劃擬編修正為中、長期規劃擬編。

二、「得視需要，⋯⋯」修正為「應⋯⋯」。⋯⋯」修正為「應⋯⋯」。」修正為「應⋯⋯」。⋯⋯」。」。

參考書目

1.行政院主計處（1981） 主計制度建制五十週年紀念集。.行政院主計處（1981） 主計制度建制五十週年紀念集。1981） 主計制度建制五十週年紀念集。） 主計制度建制五十週年紀念集。

2.行政院主計處（1991） 主計制度建制六十週年紀念集。.行政院主計處（1991） 主計制度建制六十週年紀念集。1991） 主計制度建制六十週年紀念集。） 主計制度建制六十週年紀念集。

3.張鴻春（2002） 政府會計與非營利會計，增訂4版，台北：三民書局。.張鴻春（2002） 政府會計與非營利會計，增訂4版，台北：三民書局。2002） 政府會計與非營利會計，增訂4版，台北：三民書局。） 政府會計與非營利會計，增訂4版，台北：三民書局。4版，台北：三民書局。版，台北：三民書局。

4.羅傳賢（2004） 立法學實用辭典，台北：五南圖書公司。.羅傳賢（2004） 立法學實用辭典，台北：五南圖書公司。2004） 立法學實用辭典，台北：五南圖書公司。） 立法學實用辭典，台北：五南圖書公司。

（作者為台北中心面授教師，開南大學會計資訊系副教授）

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