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기획논문 NGO연구 제8권 제1호(2013): 1~33

시민사회역량강화와지방정부의역할:

중간지원기관전략을중심으로

1) 장 수 찬*

본 논문의 목적은 시민사회역량강화를 위한 지방정부의 지원의 사회정치적

정당성을 논하고, 여기에 근거하여 지방정부가 시민사회 권력화를 위해 어떤

수준의 지원과 지원방식을 해야 하는지를 밝히는데 있다. 지방정부의 시민사회

역량강화 프로그램의 사회정치적 정당성은, 정부적 측면에서 보면 주민자치역

량 강화가 곧 좋은 정부를 의미하기 때문이고, 시민 사회적 측면에서 보면 시민

사회실패를 극복하여 시민사회에 담당한 공공재를 시민들에게 보급할 수 있기

때문이다. 본 논문은 주민자치 역량을 강화하기 위한 전략으로 중간지원기관이

대단히 유용한 수단이라고 주장한다. 우선적으로 중간지원기관 설립은 시민사

회의 아마추어리즘, 자원부족, 섹터적 파편화, 편협주의 등으로 인해 발생하는

시민사회실패 (voluntary failure)를 극복하기 위한 유용한 수단이다. 뿐만

아니라 국가와 시민사회 그리고 시장과 시민사회의 포괄적 교량역할을 담당함

으로서 지역 거버넌스를 촉진한다. 특히 한국의 경우에는 많은 시민사회실패가

자원부족으로 오는 경향이 있다. 국가 간 비교연구를 통하여 살펴보면, 한국은

경제발전 수준에 비해 시민사회에 대한 정부보조금이 너무 적고 미흡한 편이

다. NGO에 대한 정부지원 방식도 단위 사업비 중심으로 배분되고 있어서 소

모적이고 일시적이어 시민사회역량강화에 크게 기여하지 못하고 있다. 현재 한

국의 경우에는, NGO의 역량강화 프로그램(capacity development

program)을 위한 정부지원은 거의 전무한 상황이다. 한국의 지방정부도 시민

** 목원대학교 행정학과 교수

2 NGO연구 제8권 제1호

사회역량강화를 위한 특별재정회계를 설정할 필요가 있고 시민사회와 협의 하

에 장기적이고 전략적인 관점에서 주민자치역량강화를 추진할 필요가 있다.

I 주제어 I

시민사회역량강화, 주민자치역량, 중간지원기관, 시민사회실패, 정부보조금

Ⅰ. 시작하는 말

지역거버넌스역량에대한관심이점차확대되고있다. 초기에는거버

넌스역량의관심은국가제도와공공부분역량강화에치중되어있었지만

점차주민자치역량강화가중요한관심사항으로부상하고있다. 주민자치

역량이중요한관심사항으로부각되는이유는, 우선은정부-시민사회간의

‘정부우월적비대칭관계’가해소되지않고는공공서비스의전달이주민중

심적으로이루어지지못하고그결과비효율적인결과를낳기때문이다.

한국사회는국가주도형사회로부터시민주도형사회로전환과정속에있

으며시민이정부와함께사회적정치적책임을공유하는사회로의전환이

시대적과제이다.

현재한국은탈물질적가치가확산되면서주민들의정책결정과정에참

여욕구와정치적자기표현의욕구가확대되고있기때문에정부가이를적

극적으로수용할필요성가있다. 그리고행정의핵심적패러다임이 ‘기업가

적정부’로부터 ‘주민참여적정부’로변화해야주민들의자기표현의욕구

(self-expression value)를수용할수있다. 자기표현의욕구는한국이근대적

사회로부터탈근대사회로이행하면서 ‘신체적안전’과 ‘질서’와같은생존

욕구들이대부분충족되면서생겨난사회현상이다. ‘자기표현의가치’의가

시민사회 역량강화와 지방정부의 역할: 중간지원기관 전략을 중심으로 3

치가확산되면서정부의사결정과정에참여를원하는시민들이급속도로

늘어나고있다. 한국의신세대는정당활동, 투표와같은전통적정치참여

는거부하면서도능동적이고직접적인시민행동에는적극적이다. 따라서

주민참여에의한선택과배분을강조하는 ‘주민참여적정부’로패러다임적

변화가요구된다.

따라서주민참여적정부로전환을위해서는주민의자치역량을강화하

기위한시민권력화 (empowerment of citizenry) 프로그램에대한사회적합

의가필요하다. 서유럽과북미의경우에는, 시민들의정치적자각과이에

기초한정부참여는기본적으로시민사회단체(civic associations)의중간매개

를통해서촉진되고, 지역단위의비정부기구(NGO)들의 다양한유형의활

동을통하여시민권력화에기여하고있으며, 그리고지역NGO 활동의효

과성은중간지원기관에의해제공되는지원의양과질에크게의존하고있

다(Bandyopadhyay & Dogra, 2005: 2). 그러나시민사회는다양한내부적도전,

즉제한된관심(restricted focus), 아마추어리즘(amateurism), 자원부족, 섹터

적파편화(sector fragmentation), 가치적편협주의(sector parochialism) 등으로

인해서실패할수있는위험을다분히안고있다. 특히자원부족으로인해

시민사회실패 (civil society failure, voluntary failure)가발생하여사회적소수

자혹은특정주민들에게필요한공공서비스가전달되지않을가능성이

대단히높다.

현재 한국의 경우에는, 시민사회 자급자족의 신화(myth of civil society

self-sufficiency)담론이지배적이다. 유럽의경우에NGO 총수입원에서정부

지원이차지하는비중은 60%에육박한다. 반면에한국의정부지원은NGO

총수입원에서 23.6%를차지할뿐이다. 그나마 2004년이후에는중앙정부의

사회단체보조금은지속적으로줄다가 2013년현재아예자취를감추었다.

지방정부의경우에도NGO에대한재정지원은지속적으로줄어들고있는

형편이다. 서유럽과북미국가들에서, NGO들의지배적인수입원은회원


회비와서비스요금, 혹은사적기부(개인기부, 기업기부, 재단기부) 등이아

니라공공지원이다. 한국의경우에는아직까지NGO 재정지원규모나방식

에있어서후진국유형을따르고있다. 따라서정부재정지원규모가지나

치게적을뿐만아니라사업비중심으로만배분되고있다. 즉최근에부상

하고있는역량강화지원비(NGO capacity development support)는전무하거

나극히미미한상황이다. 서유럽과북미의경우에는장기적인관점을가

지고시민사회역량강화를위한재정지원이이루어지고있다.

본논문은우선적으로시민권력화프로그램의시대적정당성을부여하

기위해몇가지이론적작업을전개한다. 우선은시민사회권력화에대한

정의를알아본다. 둘째, 정부적측면에서주민자치역량강화가선차적과제

임을강조하기위해, ‘좋은정부’의정의가변화하고자치역량이좋은정부

와등치된다고주장한다. 셋째, 시민사회실패이론을활용하여한국NGO

가당면하고있는문제를분석하고중간지원기관의전략적유효성을주장

한다. 넷째, 중간지원기관의중요성이왜부상하고있으며, 중간지원기관이

시민사회실패를극복하기위해왜유용한수단인지를설명한다. 다섯째, 한

국정부의시민사회의재정지원규모, 방법등을국가간의비교를통하여

살펴봄으로서정부지원이어떻게수정되어야하는지를살펴본다.

Ⅱ. 시민사회 역량 강화의 이론적 배경

1. 시민사회 역량강화의 정의

시민사회역량강화란시민들이다음사항을어떻게이해하느냐와관련

된다. 1)사회적 자각(social awareness): 사회경제적 현실에 대한 자각

(awareness), 사회적권력관계에대한이해, 집단적계층적이해, 다른집단과


의갈등에대한이해, 조직화가가져다주는가치에대한이해, 자신들의정

체성이어떤가치를갖는지에대한이해등을포함한다; 2) 사회적지식

(social knowledge)은그룹화혹은조직화과정에대한지식, 조직의본질, 권

리, 사회적책임과의무, 그룹멤버십의의무, 그리고국가를 통한권리와

책임에대한지식을말한다; 3) 사회적기술(social skills)이란사람들을동원

하고조직하는능력, 집단행동을기획하고실행하는능력, 중요한정보를

수집하고, 프로세싱하고, 배분하여다른사람들에게영향력을행사하는기

술을말한다; 4) 사회적행동(social actions)이란타인들과관계를맺고, 개입

하고(engaging), 집단행동을통하여영향력을행사하고, 집단행동의성공과

실패를성찰하는능력을말한다 (Bandyopadhyay & Dogra, 2005: 2).

유럽이나북미에서정부나재단등에의해이루어지는 ‘시민사회역량강

화(civil society capacity development)’란시민사회조직들에대한재정지원과

다양한지원역량강화프로그램을의미한다. 정부지원을통해서시민사회

조직들은사회적소수자혹은특정섹터에위치한시민들의정보에대한

접근성을높이고, 이슈를이해하게하며, 공공정책과시민권한을이해할수

있도록하며, 정책형성과정에효과적으로개입하게하며, 그리고정책을보

다밀착하여모니터링하게한다. 그리고사회발전에기여하게할뿐만아

니라건설적으로정부와기업이사회적책임을다하도록하는것을의미

한다(Tembo, 2008: 16).

시민사회에대한정부지원에대한기존논의들은주로시장실패혹은정

부실패에근거하고있었다. 즉NGO를정부실패시일어나는공공재부족

분에대한보완적, 대안적제공자로보고NGO의기능을강화하는것을정

부의책임으로보았다(민현정, 2004: 114). 그러나본논문은정부실패나시

장실패라는틈새영역에서소극적, 보조적역할과기능을담당하는것이아

니라공공서비스에대한정부의대안으로서적극적인역할을수행해야될

뿐만아니라, 정부와함께공공재를배분하고선택하는자치정부의당당한


파트너로서기능해야한다고주장한다. 뿐만아니라공공재보급및사회

서비스와관련하여정부영역과시민사회영역의이분법에서벗어나서새

로운공적공간개념을발전시켜야한다고주장한다. 본논문은시민사회에

대한정부지원에대한이론적근거를, 정부적입장에서는 ‘좋은정부논의’

에서 시민사회의 입장에서는 ‘시민사회 실패(civil society failure, voluntary

failure theory)’에서찾아보고자한다.

2. 정부적 측면에서의 시민역량강화의 필요성

1) 좋은 정부(good governance)에 대한 논의

좋은정부에대한정의는행정개혁역사와함께변천하여왔다. 가장최

근의좋은정부의정의는 ‘자치역량’과등치된다. 아래<표 1>을통해서알

수있듯이, 1980 초반이후보수주의자들의이론적도구였던 ‘기업가적정부’

혹은 ‘작은정부이론’에서좋은정부는효율적이고책임있는정부였다. 행

정의핵심가치는 ‘고객중심’, ‘수익창출’ ‘임무중심적’이었다. 따라서정부

예산을운영하는데있어서도성과를연계시키고서비스제공에경쟁체제

를도입하였다. 그러나주민참여와공적가치를중요하게여기는최근행정

패러다임에서는핵심행정가치가고객이아니라시민중심이고, 이시민들

은공적가치의집합적소비자이다. 정부예산을배분하는방식에서도시장

주의적성과를중요하게여기기보다는주민들의참여에의한선택과배분

을강조한다. 행정의주체, 방식, 활동, 관리방식의중심에시민이있다. 따

라서주민자치역량에의해좋은정부는정의된다(곽현근, 2011).

기업가적정부론’은 1980년초반이후거의 30년동안행정담론을지배했

었다. 작은정부론은복지프로그램의성장과함께비대화된큰정부와거

대국가제도를해체해야된다고공격했다. 거대국가제도가개인의정치적

표현과욕구를수용하는데비효율적일뿐만아니라개인과사회를정치적


기준 관료제정부 기업가적 정부 주민참여적 정부

정부역할

정부활동

서비스공급

관리방식

예산제도

행정가치

행정주체

행정방식

주요운영기제

좋은정부평가

행위자 역할

직접 서비스

서비스의 독점적 공급

규칙중심관리

투입중심예산

관료중심

지출지향

사후치료

집권적 계층제

명령과 퉁제

행정 메카니즘

규칙과 책임성

방향잡기 역할

혁신과 기업과 활동

서비스제공에 경쟁도

입

임무중심관리

성과연계 예산

고객중심

수익창출

예측과 예방

정부(기업가)와 고객

고객과 네트워크형성

시장 메카니즘

효율성, 책임성

제도적 용기제공

조정과 촉진자

시민과 공동으로 공급

주민중심관리

주민참여예산

시민중심

공적가치-집합적소비

참여와 협의

정부와 시민

주민과 네트워크형성

숙의와 시민역량

주민자치역량

으로소외시키는결과를가져왔다고주장하였다. 경제학적으로는 ‘레이거

노믹스’와공급측면의경제학이부상하면서작은정부, 효율적인정부를지

향하여왔다.

그러나탈물질주의가치가확산되면서기업가적정부론은높은스트레

스에시달렸다. 시민들은공적영역에대한정치적참여를강력하게원했다.

자기표현의 가치(self-expression value)가 확산되면서 정부의사결정과정에

자신들의정치적표현을투입하기를원하는행동들이늘어났다. 수동적이

고소극적인정치참여행태인투표참여는현격히줄어들고있지만적극적

이고능동적인정치참여행태인청원, 기고, 가두시위, 연좌, 주민소환, 주민

발의등의직접적인참여행동은확산되었다(Inglehart & Welzel, 2011). 다양

한정치참여와자원결사체가조직되면서정부는이들의목소리를의사결

정과정에수용해야할필요성이생겨났다. 지금까지언급한사회정치적트

렌드는 ‘기업가적정부론’으로는수용하기힘들게되었고공적가치관리론

이등장하였고, 주민참여형정부를요구하게되었다.

<표 1> 정부 패러다임의변화

자료출처: 조경호･박재홍(2006: 19)에서 재구성


좋은시민없이좋은정부가가능한가? 자치능력을가진능동적주민혹

은비판적시민(critical citizens) 없이좋은정부를만드는것이가능한가? 최

근의 ‘공적가치관리이론’에따르면좋은정부란좋은시민없이는불가능하

다. ‘공적가치관리이론’은공공서비스의대상을고객이아닌시민으로대

체한다. 공적가치는고객에의해개인적으로소비되는것이라기보다시민

에의해집합적으로소비되는가치이다. 그리고공공관리자들의역할중에

서시민의지지와정당성을동원하고유지하기위한 ‘정치적관리’를강조한

다. ‘정치적관리’를위한주요한방식으로직접민주주의제도를도입하고

대의민주주의를보완한다. 즉대의민주주의가가진대표의간접성, 쌍방향

소통부족, 엘리트주의등을직접민주주의혹은토의민주주의를통해보완

하고수정한다. 정책을집행하는과정에서오류의발견을 ‘시장적신호’를

통해서인식하기보다는사회의 ‘정치적신호’를통해서인식한다.

시민들을단순히공공서비스를소비하는고객으로치부하지않고, 공적

가치를정의하는주체로서시민들을간주한다. 따라서시민들의역량강화

와이들과의숙의(熟議)는공공관리의중요한부분이된다. 다른말로말해

서최근의 ‘공적가치관리이론’은공적가치를정의하는주체로서시민들의

역량강화와숙의를강조하고, 촉진자그리고협력자로서의관료들의역할

을강조한다. 시민들의사적인욕구인정치와관료들의행정적전문성이

만나고교차될때거버넌스가이루어진다고믿는다.

‘공적가치관리이론’에따르면, 실질적주민자치역량수준이어느정도

인지가좋은정부를평가하는주요한기준이된다. 한국은주민자치역량이

대단히낮은수준이고만약현재의저급한주민자치역량을방치하게되면

‘지속발전가능한사회’로부터이탈할가능성이높다.

2) 한국의 주민자치 역량

현재까지주민자치수준을경험적으로국가간에비교할수있는정교한


지수는 발전되어 있지 못하다. 세계 거버넌스 지수(World Governance

Indicator, WGI)는좋은정부를몇개의범주로나누어측정한다. 1) 주민의

견과 책임성 (voice and accountability), 2) 정치적 안정(political stability and

violence control), 3) 규제능력(regularity quality), 4) 법의지배(rule of law-부패의

통제(control of corruption), 그리고 5) 정책수행능력(policy performance) 등이

다. 기존의좋은정부에대한정의는포괄적규제능력과효과적정책수행

능력을가지고정부를평가하는경향이강했다. 그러나세계거버넌스지

수를구성하고있는척도를통해서알수있듯이 ‘주민의견과책임성’이주

요한부분을차지한다.

OECD의 거버넌스 보고서에 의하면, 한국의 거버넌스는 1점 만점에

0.728점이고 34개OECD 국가들중에서 29위를차지한다. 한마디로한국경

제력에비해대단히낮은편이다. 특히거버넌스지수중에서시민사회능

력은더욱떨어져서한국거버넌스지수를낮추는결과를초래하고있다.

특히 ‘공동체적지향성을가지고사회적관계망에참여하는정도’는대단히

낮다. 다른말로표현하면공익적지향성을가지고중간매개집단에참여하

는수준이대단히낮다. 따라서공익적활동을하는자원결사체는대단히

저(低)발전되어있고, 그결과거버넌스의질은하락할수밖에없다.

WGI의평가에따르면, 한국의경우에 ‘국민의견과책임성’을나타내는

지수는OECD 국가들중에서멕시코와함께가장낮은점수(5.47, 2010년)를

받고있다. WGI의 ‘국민의견과책임성’지수와유사한정부영역을측정하는

것이지속가능한거버넌스지수(Sustainable Governance Indicator, SGI)에포

함된효과적인민주주의지수(democracy index)이다. 이지수역시비슷한결

과를내놓고있다. 측정대상이된OECD 31개국가들중에서한국은멕시

코와함께 5.5점을획득하여 29위에랭크되어있다. 보다심각한것은시민

영역과중간결사체영역이각각 3.5와 4.7로대단히낮은수준을보여주고

있다. 이것은시민들이정부정책에대한정보를충분히갖지못하고있으


며시민사회에중간결사체가충분히조직되어있지못해서정부와함께공

적가치를관리할자치능력에상당히떨어져있다는것을의미한다.

현재지방정부들은다양한주민참여제도(주민참여예산제등)를실행하

고있거나계획하고있다. 주민참여제도들은중앙정부가자치단체들에게

강력히권장하고있으며시대적요청인 ‘주민참여형자치모델’로전환하기

위해서는실행이불가피하다. 그러나 ‘주민참여형자치모델’을실행할민

간파트너의준비가너무나낙후되어있다. 시민들을수동적소비자로부터

능동적이고적극적인파트너로전환하기위한중장기적프로그램을준비

하지않고는주민참여형자치모델로전환하는것은불가능하다. 따라서

서울시와같이사회투자기금을마련하고자치단체가지원에나서는것이

불가피하다. 현재서울시는 800억원규모의사회투자기금을마련하고있

고이중400억원을중간지원기관협력사업에투자하고있다.

현재한국의지방정부는수도권과비교하여시민사회역량이상대적으

로낙후되어있어좋은거버넌스를이루는데많은어려움이있다. 시민들

의역량강화와이들과의숙의(熟議)는공공관리의중요한부분이다. 지역

결사체들이스스로의힘으로성장해가야한다는것은 ‘신화’에지나지않

는다. 다른나라NGO들의성장역사를보면, NGO들은정부와비즈니스사

회의지원을등에업고성장하였다. 지방정부가지역공동체의발전을위해

리더십을발휘해야하고, 특히 ‘시민사회역량강화’와관련하여지방정부

의리더십은대단히중요하다고판단된다.

3. 시민사회의 내부적 도전과 시민사회 실패(Civil Society

Failure)

시민사회는 다양한 기능을 한다. 정부와 시장에 대한 감독･감시 기능(watchdogs), 사회적문제를푸는혁신자(innovators), 그리고공공서비스의


공급자(service provider)로기능한다. 시민사회는정부실패나시장실패로인

해발생하는섹터에서비스를공급할수있는적임자로서종종거론된다.

그러나시민사회역시정부나시장이실패하는것과마찬가지로 ‘시민사회

실패(civil society failure)에직면하게되는경우가종종발생한다. Brown &

Kalegaonkar(1999)에따르면, 시민사회는두가지종류의도전으로인해실

패를경험하게되는데, 하나는시민사회단체의특성으로인해발생하는즉

내부적도전으로인한실패이고, 다른하나는시민사회와다른영역과의

관계, 즉외부적도전으로인해발생하는실패이다.

1) 내부적 도전과 시민사회 실패(Internal challenges: civil society

failure)

시민사회에제기되는도전은개별국가사회의정치･경제적배경에따라서, 제도적맥락에따라서, 혹은그사회의지배적인가치와비전에따라서

다르다. 그러나대체로다음에언급하는이유들로인해시민사회실패가

발생할 가능성이 높다. 1) 제한된 관심(restricted focus), 2) 아마추어리즘

(amateurism), 3) 자원부족 (material Scarcity), 4) 섹터적인 파편화 (sector

fragmentation), 5) 섹터편협주의(sector Parochialism) 등이다.

우선적으로시민사회는다양한그룹으로구성되어있고, 개별단체들은

특정한핵심가치를중심으로형성된구성원들에게서비스를제공한다. 따

라서시민단체는아주다양한특정한관심과필요에신속하게반응할수

있는장점을가진다. 그러나다양성의토대가되는특정주의(particularism)

는섹터중심주의로발전할가능성이있고섹터를벗어나는다른요구와

필요에대해서는반응하지않을가능성이높다(salamon, 1987). 특수한이슈

를중심으로구성된멤버십으로인해개별시민단체는보다포괄적인혹은

거시적수준의사회문제에관심을가지지못할가능성이높다.

둘째, 시민사회는아마추어리즘으로인해실패할가능성이높다. 자발성


(voluntarism)은시민사회의가장핵심적인자원이다. 그러나자원자들의기

술적무능력은요구되는프로그램수행을불가능하게만들기도한다. 성공

한시민단체들의초기설립자들은가치를중심으로시민지지자들을조직

할줄아는재능있는기업가혹은비전가들이었다. 그러나상당수의시민

단체들은조직능력, 경영능력혹은프로그램운용능력을갖지못하는경우

가많다. 또는특정이슈들이어떻게전체사회정치적문제와연관되어있

는지를이해하지못하거나한정된자원을효율적으로배분하는능력을갖

추지못한경우가있다. 그결과자신들의이슈들과관련하여어떻게사회

적파급효과를확장시키거나 어떻게프로그램의효과를강력하게조직하

는가를알지못하는경우가허다하다(Brown & Kalegaonkar, 1999: 3).

셋째, 시민사회단체는기본적으로가치와비전에대한동의를기초로시

민들로부터재정지원약속을받아낸다. 그러나시민들로부터장기적으로

대규모재정적지원을확보할수있는사회이슈들은많지않다. 따라서공

공서비스를확대하거나지속시키기위해시민사회단체는국가, 기업, 혹은

국제기구로부터재정적지원을확보해야한다. 대부분의시민단체들은그

들의활동으로부터많은혜택을보지만재정적으로기부하지않는수혜자

들의무임승차문제를심각하게가지고있다. 물적토대의허약함으로인해

시민단체는심각한딜레마에봉착할수있다. 국가기금을수용하는 NGO

들은관료주의적행정절차와기준에맞춰주어야하며, 때로는정치엘리트

의정치적이해를수용해야하는현실에직면하기도한다. 뿐만아니라까

다로운회계처리과정을수용해야하고, 때로는기부자를비판하고감시하

는데커다란제약이되기도한다 (Edwards and Hulme, 1996). 재정빈곤은한

국NGO가직면하고있는가장심각한문제라고판단된다.


내부적 실패

(Internal Failure)시민사회에 대한 영향 (Implications for civil society)

① 제한된 관심

(restricted focus)

･ 큰 규모의 사회적문제와 결과에 대해 무지

･ 초기 멤버들의 이해를 넘어서는 것이 거의 불가능

･ 다른 NGO와 중복되거나 경쟁

･ 성공적인 프로그램을 확장하는데 한계

② 아마추어리즘

(amateurism)

･ 낮은 수준의 인적 자원

･ 한정된 조직자원

･ 비효율적인 조직과 비효율적 프로그램 매니지먼트

③ 자원부족

(material Scarcity)

･ 가치에 근거한 자원봉사자 확보가능 그러나 자원부족

･ 좋은 프로그램을 확장하는데 한계

･ 소수의 재정지원자에게 의존하는 경우 독립성 침해

･ 현저한 재원부족

④ 섹터적인 파편화

(Sector

Fragmentation)

･ 코디네이션에 대한 실패로 영향력이 줄어들고 자원 낭비

･ NGO 내부의 경쟁이 정부와 재정지원자에 대한 영향력을 축소

･ NGO들 간의 공동의 이익을 인식하지 못함

･ 집단적 공동행동 실패

⑤ 편협주의

(sector

Parochialism)

･ NGO 내부의 소통부재

･ 공동이익 성취 불가

･ 프로그램을 대체하거나 확장시키는 것이 불가능

외부적 실패

(External Failure)

① 정당성과 책임성

(Legitimacy &

Accountability)

･ (도덕적 등)공격 받았을 경우에 시민의 지지가 쉽게 와해

･ 법적 보호막이 얕고

･ 엘리트주의로 비난받을 경우에 취약함

･ 일반 공중이 시민사회의 역할을 인정하지 않는 경우

･ 이해당사자들에 대해서 정치적 책임을 지지 않음

② 정부와의 관계

(relation with

state)

･ 국가가 NGO를 경쟁자로 보는 경우

･ 정부의 선호도에 시민사회가 맞춰주는 경우

･ 정치적 공간의 축소

③ 시장관계

(Market relation)

･ 비즈니스가 시민사회단체의 비판에 부정적으로 반응하여 거리를

두는 경우

･ 비즈니스 선호도에 시민사회가 맞춰주기

･ 지원자원의 축소, 비즈니스 주도 NGO가 자원을 잠식

④ 국제관계

(International

context)

･ 지역적 가치와 선호도에 어떻게 국제적 자원을 링크할 것 인가

･ 분명한 지역적 가치와 역할에 대한 정체성을 갖는 것

<표 2> 시민사회에 대한도전 (Challenges to Civil Society)

자료출처: IDR report(1999) 재구성

넷째, 다양한섹터에다양한가치와비전을가지고생겨난NGO들은혁


신적인방식으로문제를해결하기도하고새로운사회적행동을창안하기

도한다. 그러나섹터다원주의(sector pluralism)는때로는NGO들의중복설

립, 유사한NGO의난립으로이어질가능성을높인다. 뿐만아니라사회적

이슈에대한코디네이션과시너지효과를내지못하는경우가발생한다.

희소한자원에대한경쟁으로인해섹터안의NGO들이갈등하게되면, 혁

신을공유하고, 상호간의학습효과, 프로그램을코디네이터하는기회를잃

게된다. 그리고정부와시장행위자와같은외부세력에대한영향력과압

력을행사하는것이어려워질뿐만아니라외부기부자들에게휘둘리게

되는것을차단하는것이어려워진다.

마지막으로, 특정한가치와비전을중심으로특정섹터에설립된NGO

들은이데올로기적으로편협주의(ideological parochialism)적일가능성이높

다. 다른관점과동기를가지고행동하고있는조직들에대해조소하거나

배타적일가능성이높다. NGO들의이러한태도는, 정부혹은기업사회와

공통이득이존재할때조차, 공동의이익을인식하고공동행동을취하는

것을어렵게만든다. 이데올로기적편협주의는 비즈니스와정부행위자에

대한이해와영향력을감소시키는결과를가져온다.

2) 외부적 도전: NGO와 정부 시장관계

NGO 활동은법적환경, 국가권력의집중도, 그리고사회경제적발전정

도에크게영향을받는다. 외부적도전은기본적으로공적영역, 국가와의

관계, 그리고기업과의관계로부터온다. 그러나위의 <표 2>에서요약하

고있는외부적도전은실제적으로중간지원기관과직접적인관련이많지

않기때문에여기서는외부적도전에대한논의는생략하기로한다.


4. 중간지원 기관 중요성의 부상

1) 지원기관의 정의, 기능 및 종류

위에서언급한대로시민사회는내부로부터혹은외부로부터도전으로

인해실패할소지를다분히안고있다. 시민사회실패를줄이기위해서나

온 제도적 대안이 중간지원 기관(Intermediate Support Organization)이다.

NGO 지원기간은시민사회를강화하는데그역할이점차적으로더욱중요

해지고있다(Bandyopadhyay & Dogra, 2005: 2). '지원기관이란정부로부터독

립적이고, 가치에기초한시민사회조직으로서시민사회를강화하기위해

서, ‘훈련및교육’, ‘연구와정보확보’, ‘환경, 여성, 소수자, 아동, 인권, 지역

거버넌스와같은가치들에대한주창(advocacy)’, ‘네트워킹’ 등의기술적인

서비스를제공하는기관을말한다(IDR Report, 1999: 9). 또일본내각부가정

의한중간지원조직(Intermediary)란 “다원적사회에있어공생과협동이라는

목표를향해서, 지역사회와NPO의변화와요구를파악하며, 인재･자금･정보등의제공자로서, 또한NPO 간의중계또는광의의의미에서는각종서

비스의수요와공급을코디네이터하는조직”이다(주성수외, 2012: 25).

지원기관들은자신들의독자적인세계관을가지고있고새로운사회에

대한비전을가지고있으며NGO 운동을가이드하기위한철학과이데올

로기적토대를가지고있다. 지원기관으로서제대로기능하기위해서는세

가지 핵심적인 능력을 가져야 한다. 우선은 ‘관점에 대한 능력(capacity

related to perspective)’이다. ‘관점에대한능력’이란새로운사회에대한비전

을명료화할수있는능력, 사회현실을분석할수있는능력, 사회적행동에

대한지침을가질수있는능력을말한다. 이능력이사회적이슈에대해어

느정도독립적이고자율적인위치를가질수있는지를결정한다. 여기서

‘관점’이란자발적행위의기반이되는가치, 윤리, 도덕적기반을말한다

(Brown & Kalegaonkar, 1999; Bandyopadhyay & Dogra, 2005).


둘째, 지원기관은앞에서언급한시민사회실패가발생할수있는요소들

을극복할수있는장점을분명히가지고있다. 즉보다광범위하고포괄적

인사회적이슈를다룰수있고, 아마추어리즘으로부터다소벗어날수있

으며, 자원부족과섹터적협소한이기주의를넘어설수있다. 지원기관의

가장기본적인기능은시민사회의필요에부응하는기술적인서비스를제

공함으로서개별시민단체들이제공하는서비스의질을높이고주민들의

필요에적극부응할수있도록하는것이다.

지원기관의 명칭은 다양한 형태로 언급되고 있다. 자발적 자원기관

(voluntary resources organization)은특정서비스를코디네이션하거나높은수

준의전략적프로그램을촉진하는역할을한다. 정부와NGO 사이에접촉

을촉진하는역할, 기부자들의기금을다양한 NGO 프로젝트에배분하는

역할, 주요한사회적이슈에대해포럼을조직하는역할, 그리고서비스를

제공하는역할등을한다.

일반적으로 ‘지원기관(Support Organization, SO)’(Brown & Tandon, 1999)이

라고불리는기관은연구및조사, 훈련, 기술적지원, 정보의공유, 주창

(advocacy), 네트워킹등의역할을하는기관을말한다. 또 ‘풀뿌리지원기관

(Grassroots support organization, GSO)’(Carroll, 1992)은수혜자와정부혹은기

부자사이에링크를하는역할, 풀뿌리조직을지원하기위해코디네이션,

네트워킹, 혹은새로운풀뿌리운동조직을인큐베이트하는역할을담당한

다. 마지막으로NGO 지원기관(NGO Support Organization, NGOSO)은, 특정

시민집단이익혹은멤버십을가지고있지않으면서, NGO가필요로하는

기술과지식을습득하여분배하고, 출판, 훈련프로그램, 세미나, 상담등을

통하여 NGO에 대한 원조기능과 정보를 공유하는 기관을 의미한다

(Fowler, 1997).


2) 중간지원기관과 시민사회 실패의 극복

어떻게중간기원기관이시민사회실패를극복하는데도움이되는가? 시

민사회실패를극복하기위해설립된지원기관의종류는크게 5가지범주

로나누어질수있다; 1) 연대와네트워킹을위한기관, 2) 인적자원관리조

직발전을위한기관, 3) 재정지원기관, 4) 연구와정보수집기관, 5) 정부, 기

업과의교량역할을위한기관등이다. 한국의경우에는아직도중간지원기

관이발전되어있지않는관계로언급하는 5가지범주가하나의중간지원

기관에서실행되는경우가허다하다.

우선적으로, 지원기관의 중심적 역할 중에 하나는 ‘연대와 네트워킹

(Alliances and networks)’이다. 시민단체상호간의교류를조장하기위해다

양한유형의포럼과네트워크사업을진행한다. 토론을촉진하고, 사회적

이슈들에대한이해를공유하며, 그리고사회적이슈들을해결하기위한

전략을코디네이터하는역할을한다. 언급한중간기관의역할이섹터별로

분화되어생겨날수있는시민단체의파편성(fragmentation)을극복하는데

기여함으로서시민단체들이공통된관심을찾아내고상호간의교육과교

류에기초하여연대를만들어낸다. 정보교환과잘조율된행동계획은시

민사회의이니셔티브를확장시키고정책에대한영향력을확대하는데기

여한다. 즉개별단체들로서는도저히상상할수없는사회적영향력을만

들어내는데필요한구조를제공한다.

둘째, 많은NGO들이프로그램을확장하고개선하는데결정적인요소인

인적자원의부족을느끼고있다. 프로그램을수행할리더들이준비가되

지않아서문제가발생하는경우가종종있다. 지원기관들은전략적사고

훈련, 조직발전, 리더십기술, 그리고재정매니저먼트에이르는다양한문

제들을준비하여줌으로서NGO 내부의문제들을해결하는데기여할수

있다(Brown & Korten, 1991). 인적자원이준비되면될수록보다광범위한

이슈에대한인식을넓혀갈수있고활동가들의편협성을극복하는데긍정


지원기관유형 시민사회실패 어떻게 시민사회실패가 해결되는가?

연대와

네트워킹

･ 파편화

･ 제한된 관심

･ 정부관계의 한계

･ 국제관계

･ 이슈를 공유하고 합의하기 위한 포럼, 세미나

조직

･ 공동행동을 위한 코디네이터로서 기능

･ 특정 섹터운동을 외부자로서 대표

인적자원관리

및 조직발전

･ 아마추어리즘

･ 편협주의

･ 파편화

･ 기술적인 능력과 조직적 능력 배가

･ 폭넓은 시야와 관점

･ 이슈에 대한 공통의 이해를 추구

재정지원 기관

･ 물적 자원의 한계


･ 아마추어리즘

･ 편협주의

･ 기부자와의 관계

･ 기금모금과 분배

･ 지원기관을 코디네이터하고 네트워킹하는 작업

･ 기금모금에 대한 기술적인 지원

･ 섹터 간의 매개자로서 기능

연구와

정보수집 기관


･ 파편화

･ 편협성

･ 국가, 기업, 국제관계

･ NGO 역할에 대한 확장된 관점

･ 운동관점을 세우는 역할

･ 정보의 공유를 통해 시민사회단체를 코디네이터

･ 섹터의 상호의존성에 대한 이해를 증진

･ 다른 섹터 NGO에 대한 역할에 대한 관점을

획득

교량역할

･ 편협성


･ 국가, 기업, 국제관계

･ 섹터적 관심과 이익을 전달

･ 공동의 이익에 대한 이해를 증진

･ 국가, 기업, 국제기구와의 교량역할 담당

<표 3> 지원기관과 시민사회실패의극복

자료출처: IDR Report(1999: 14) 재구성

적영향을미치게될것이다. 예를들면, 공통의훈련프로그램들은관점을

확대하고지역과조직을넘어서서사고하도록활동가들을도와줌으로서

편협주의와파편화를극복할수있을것이다.

셋째, NGO의외부자원(정부와기업)에대한의존은기부자와정부의단

속과통제에대한위험성을갖게한다. 재정지원조직은많은NGO들이직

면하고있는재정부족을해결하기위한목적으로설립된다. 기금을조성하

고분배하는역할을주로담당한다. 재정지원조직은해외자원과지역활

동가들사이에다리를놓아주는역할을할뿐만아니라기부자와수혜자

사이를연결시켜주기도한다. 재정지원조직은재원을조성하는과정에서

국가와시장기구들의관계를맺게되는데, 중간매개자로서시장기구와정


부가시민사회의자율성을해칠수있는가능성을우선적으로차단하고경

고음을낼수있다. 뿐만아니라중간지원조직은NGO-정부, NGO-비즈니

스사이에발행할수있는갈등을조율하는제삼자로서기능하기도한다.

넷째, ‘연구와정보수집기관’은아디이어를생산하고, 수단을제공하고,

그리고나아가서관점을제공하는역할을한다. 프로그램을평가하고, 정책

을생산하며, 이슈를공유하고, NGO 활동에필요한정보를수집하고배분

하는역할을함으로서섹터중심적활동으로벗어나서다른NGO들과협

력이가능하게만든다. 뿐만아니라타지역혹은다른국가에서시도된아

이디어와프로그램을지역에맞게변형하여실험하게끔함으로서시민사

회의빠른진화를도울수있다.

마지막 종류의 지원기관(Intersectoral bridging organization)은 NGO-정부

그리고 NGO-시장행위자사이에교량역할을한다. 국가-시민사회사이에

혹은기업-시민사회간의상호의존성이높아지면서영역사이에교량역할

을하는지원기관의필요성이대두되고있다 (Brown, 1993). 이미사회서비

스를공급하는데정부-NGO 관계는중대한요소로부상하고있다. 교량기

관들은어떻게정부정책에영향력을확대할수있는지를학습하고어떤사

회적이슈를주창(advocacy)해야하는지를파악한다. 그리고정부-시민사회

의협력적이니셔티브를고양시키는역할을함으로서정부-NGO 사이의

파트너십을증진시킨다. 지식, 자원, 그리고관심을영역을뛰어넘어배분

함으로서NGO들이영역편협주의적사고를벗어나도록도와준다.

3) 한국 중간지원 기관 현황과 문제점

중간기관의부상은위에서언급한시민사회내부와외부의도전에대한반

응이라고보여진다. 한국의경우에는, 위에서언급된중간지원기관기능은

완전히분화된형태로존재하기보다는 5개의기능을종합적으로가지고있

거나, 1-2개의기능을중심으로다른기능을부수적으로갖는형태로존재한


다. 최근10년동안선진국에서는중간지원기관의중요성이급속도로부상하

고있으며, 중간지원기관의역사는세계적으로보면20여년정도되었다.

주성수의보고서에따르면, 미국의경우에, NPO센터가건립되어운영되

기이전에는한국시민사회연대회의와같은네트워크조직으로존재했었

다. 1990년대이후에NPO센터설립이본격적으로시작되었으나 1/3 정도

의센터들이 5년이하의짧은역사를가지고있다. “미국NPO센터는지역

적으로도시, 준도시, 농촌에고루분포되어있고 79%가도심에위치해있

다. 규모 역시 다양하여 NPO 센터의 공간 규모 중간값(median)은 35,000

square feet 수준이며대규모 10만 square feet 이상은 15% 미만이다. 센터에

입주한NPO들의수는중간값이 11개이며, 50개이상많은NPO들을갖고

있는NPO 센터는9% 가량으로적은비중을차지한다”(주성수외, 2012: 23).

일본의경우에는, 중간지원기관이부상한배경이미국과차이가있다.

1990년이후시민들의사회참여활동의지가증가하고, 지방정부의정책결

정과정에참여욕구가확대되어나감과동시에출생률저하와고령화등으

로인한재정부문의압박을해결하기위해주민참여를조직할필요를절실

히느끼게되었다. 지역문제를해결하기위해우후죽순처럼생겨난NPO들

을지원하고이들의한계를극복하기위해중간조직기관들이주목받기시

작하였다. 본래일본의중간지원조직은NPO를지원육성하는지원기관으

로서의기능과정부, 기업과의협력관계를증진하기기위한기능을중심적

으로하였다. 그러나최근에들어와서고용문제, 대량퇴직을앞두고있는

전후베이붐세대에대한지역사회데뷔프로그램, 그리고커뮤니티비즈

니스창업교육등지역의다양한문제들을직접해결하기위한사업들을

중간지원기관이직접진행하게되었다(주성수외, 2012: 24). 이점은일본과

한국이유사성을공통으로가지고있다고보여진다. 2010년현재일본에는

다양한지역수준에 ‘NPO 지원센터’ 혹은 ‘서포터센터’라는 명칭으로약

480개의중간지원기관이존재한다.


센터 설립유형 핵심기능 운영현황 참여단체 설립연도

광주NGO센터

･(사)광주NGO시민재단

･조례지원없음･민관협력 모델

･시민활동공간제공･활동가 및 시민리더육성･지역공동체 network & governance･사회적 경제공동체 지원･기부문화확산･research & information･사회적경제 네트워크

･공간규모 1,163㎡(370평)

･상근직원 3명･운영비 1억2천･사업비5억7천만(국비3억, 시비2억7천)

･보수단체9개

･진보단체35개

2009

부산NGO센터

･(사)부산시민재단관주도형

･조례지원없음･민관협력 모델

･시민사회운동정보센터･풀뿌리주민운동 활성화지원(마을만들기)

･NGO활성화 지원중심(활동가 역량강화 프로그램)

･민관협력사업(지역사회주요의제협력, 갈등관리포럼)

･주민조직역량강화지원･대안과모색(사회적경제, 네트워크)

･공간규모 330㎡･상근직원 3명･운영비 1억2천(민간경상보조)

･사업비7억(국비3억, 시비4억)

･12개단체중심

2009

대구NGO센터

･시민주도형 모델･민독자

･시민사회활동 지원･주민운동역량개발 및 풀뿌리주민조직 보육지원

･정책대안 개발 및 연구･기부문화 활성화 ･공익활동공간제공･기금조성과 배분

･공간규모 330㎡･상근직원 3명･운영비 ･사업비1억7천(정부지원없음)

･시민사회단체연대회의 중심

2009

대전풀뿌리시민센터

･(사)풀뿌리 사람들

･민주도

･커뮤니티 비즈니스 인큐베이팅 ･주민조직 인재육성사업･사회적 기업지원사업･자발적 주민운동 교육 및 지원･공익사업기금조성･주민조직 네트워킹･풀뿌리단체 공간지원･공모컨설팅

･공간규모 467㎡･상근직원 3명･운영비 1억원･사업비; 정부지원없음

･공모사업중심

･독립단체(사)풀뿌리사람들

2008

강원NGO센터

･(사)강원NGO재단･민관협력 모델

･시민사회의 성장･NGO문제해결능력제고･사회통합적지역발전전략･대안경제성장･인재발굴 및 육성･대북사회개발･활동가지원기금조성 및 각종기금조성

･공간규모 400㎡･상근직원 3명･운영비7천8백만(민간경상보조)

･사업비4억5천(국비3억,자부담

1억5천만)

･시민사회단체연대회의소속 42개단체중심

2009

충북NGO센터

･(사)충북시민재단･조례안･관주도

･시민사회정보센터 ･지역별 NGO균형발전･풀뿌리주민운동지원과 육성･시민교육활동지원･민관협치･인적자원 관리및지원･대안경제실험과 확산･시민사회공동사업･상담지원기능･공간지원기능

･공간규모 1140㎡(345평)

･상근직원 3명･운영비1억2천(충북도위탁사업, 3년)

･사업비11억(국비5억, 도비5억, 자부담1억)

･시민단체연대회의중심(70개단체)

･운영조례안 근거

2012

<표 4> 한국 NGO 센터현황

자료출처: 주성수 외(2012) 재구성


위의<표 4>에서읽을수있듯이, 2013년현재한국에는 6개의NGO센터

가존재하고있다. 미국이나일본의중간지원기관이기초, 광역자치단체등

다양한수준에설치되어있는것과달리한국에서는광역자치단체단위에

서만설립되어있다. 대부분의한국의NGO 센터들은중간지원기관으로서

의기능이어느한분야에특화되어있지않고포괄적이고복합적이다. 특

히한국 NGO 센터들은단지중간지원기관으로서의역할만가지고있을

뿐만아니라독자적인사업영역, 즉지역의마을만들기, 사회적기업등의

대안경제활동을인큐베이트하고주도하는것이특징이다. 세계화와대기

업중심의경제구조에서서민들의일자리창출과같은사회적요구, 그리

고풀뿌리주민운동과같은공동체운동에대한수요를감당할수있는활

동가나새로운조직의공급이신속하게이뤄지지못하면서이러한수요까

지NGO센터들이담당하게되었다.

그러나NGO센터의핵심기능을살펴보면미국일본등과크게차별성이

드러나지는않는다. 즉 7가지핵심기능 (NGO들간의협력, 연대, 네트워킹

기능, 2) 연구및정보배급기능, 3) 활동가자원관리및경영, 4) 풀뿌리주민

조직의인큐베이트, 5) 대안경제, 사회적기업네트워크, 6) 재정의안정적

확보및배분, 7) 민관협력과교량역할등) 중에서, 단지풀뿌리주민조직과

사회적기업에대한기능만이뚜렷하게한국적특성으로드러난다. 이들

시민센터들중에서대전풀뿌리시민센터만이 advocacy 조직보다는주민

조직혹은풀뿌리조직에대한지향성을확실히가지고있고대안경제와

관련된사업에집중되어있다. 다른시민센터들은섹터적지향성을분명히

가지고있지는않다. 센터의규모나크기는지역별로다소차이가있기는

하나두드러지지는않는다.

6개지역NGO 센터는지방정부와맺는관계적특성에따라몇가지모

델로구분해볼수있다. 지방정부와시민사회와의관계, 지방정부리더십

의정파적특성, 시민사회내의리더십특성, 지역거버넌스의전통등이관


계유형을결정하는데영향을미쳤다. 첫째, 민관협력관계가원만한경우에

는광주, 부산, 강원과같이민-관협력모델로귀착하는데, 이경우에는행

정적, 재정적, 나아가서조례지원까지받는경우이다. 두번째는, 민간독자

혹은민간주도형으로지방정부의지원을일체받지않고독자적으로재정

과공간을마련하는경우이다. 이경우에는많은활동이재원확보를위한

프로그램에소요되기때문에어려움이있다. 마지막으로충북과같이지방

정부의주도성이두드러진경우이다. 그러나충북의경우에도초기관주도

형에서시민주도형으로전환하고있는것으로보여진다.

그러나전반적으로보면, 한국의NGO 센터들은운영비와사업비의부

족, 전문적센터활동가의부족등으로인해중간지원기관으로서역할을

제대로수행하는데많은어려움을겪고있다. 대부분의경우 3명수준의상

근활동가가근무하고있고, 사업비를제외한운영비는 1억~2억수준에머

물고있다. 재정적인적한계로인해 NGO 센터들은섹터에위치한개별

NGO들에대한다양한지원(네트워킹과연대, 연구및정보수집, 재원확보

및배분, 정부･기업과의협력체계구축, 인적자원관리및조직발전등)을

하는데많은어려움이있다.

5. 시민사회 역량강화와 재정지원

1) 한국 정부재정지원의 문제점과 한계

현재정부재정지원이NGO 총수입에서차지하는비중은다른국가들과

비교하여대단히낮은편이다. 박관규(2012)의연구에따르면, 2012년현재

NGO의총수입에서정부지원이차지하는비중은 23.8%이다. 이것을그대

로 Johns Hopkins 대학이 실시한 비영리기관 비교조사(Comparative

Nonprofit Sector Project)1)에나온개별국가데이터와단순비교하여보자.

1) John Hopkins 대학은 1995년 그래프에 명시된 22개 국가들을 대상으로 Comparative


조사된 22개국가들에서NPO 총수입에서국가지원이차지하는비중은평

균 40%이다. 이에반해한국은 23.8% 이다. 특히한국의 per capita GDP 수

준을고려하면, 한국의NGO에대한재정지원은대단히낮은편이다.

<표 5> 국가별 비영리기관(NPO)의 수입원

자료출처: Wang(2006: 5)

왱(S. Wang.)에따르면, 대부분의국가들에서회원회비가차지하는비영

리조직의총수입원에서차지하는비중은대단히낮다. 미국의경우대규모

비영리기관에서회원회비가차지하는비중은 1% 미만이다. 다소회원회비

가차지하는비중이높은국가들도 7% 이상을넘지않는다. 회원회비가수

입원에서차지하는비중이높은조직들은전문직협회, 노조, 협동조합등

이고, 공공이익을위해활동하는환경운동, 시민운동, advocacy 등의조직이

Nonporfit Sector Project를 실행하였다. 현재까지 국가 간에 NPO들의 재정구조를 직

접 비교할 수 있는 자료로서는 유일하다.


Types of NPOs Government

Private Giving

(individual giving,

foundation, corporate )

Fees & charges

Average % Average % Average %

Health 56.42 10.58 33.04

Education and Research 47.17 7.75 45.04

Social Service 47.08 16.83 36.00

Civic and Advocacy 39.04 21.13 39.92

(한국 NGO) 23.8 6.8 69.4

International Activities 37.73 36.09 26.14

Development and Housing 34.39 11.09 54.61

Environment 32.48 23.87 43.65

Culture and Recreation 21.46 13.13 65.17

Religious and Workship 17.56 55.17 27.22

Philanthopy 15.95 35.73 48.36

Professional and Union 6.42 5.13 88.46

Others 6.40 24.20 69.20

정부에대해비판적이고독립성이강해서회원회비의비중이다소높은경

향이있음에도불구하고평균 25%를넘지않는다. 스웨덴, 노르웨이, 핀란

드 등과 같이 환경 및 주창조직(Environmental, Civic, and Advocacy

Organization)이차지하는비중이최고높은사회(평균16% 이상)에서국가

지원비중이가장낮음에도불구하고회원회비가차지하는비중은한국의

69.4% 보다는훨씬낮다(Wang, 2006: 12-13).

<표 6> 22개국 NPO 유형과재원구조

자료출처: Wang(2006: 21)2); 박관규(2012: 107)

위의<표6>은다양한유형의NPO들에대한22개국가들의평균총수입

원의구성을나타내고있다. 한국의NGO들과같은성격을갖는환경단체

나시민단체(civic and advocacy)들의총수입원을비교하여보아도, 한국정부

2) Wang(2006)에 따르면, 사적기부(private giving)이 높은 기구들은 종교조직이다. 정부

보조금이 지배적인 기구들은 교육, 건강, 그리고 사회적 서비스를 전달하는 기관들

이다. 회원회비가 다소 비중이 높은 조직들은 환경, 자선단체, advocacy 등이다.


의재정지원이아주낮은수준임을알수있다. 위의데이터를가지고쉽게

유추해볼수있는것은, 한국의경우에재정수입원의부족으로인해시민

사회조직이공급해야할서비스의부족으로사회적소수자혹은일반시민

들이고통을받는시민사회실패(civil society failure, voluntary failure)가발생

할수있는가능성이대단히높다고하겠다.

<표 7> 정부 보조금과 Per Capita GDP와의 상관관계

자료출처: Wang(2006: 14)

NPO에대한정부지원규모는개별국가들의경제발전수준과깊은상관

관계를갖는다. 선진국일수록사적기부(private giving)이차지하는비중은

대단히적은편이고, 라틴아메리카나동유럽과같이경제적으로저발전된

국가일수록사적기부가차지하는비중이높다. 아래그래프는정부보조금

이차지하는비중과개별국가들의평균 per capita GDP와의관계를나타낸

것이다. 쉽게읽을수있듯이좀더부유한국가에서NPO에대한정부보조

금이차지하는비중은늘어난다. NPO 총수입원에서정부지배적인패턴은


유럽국가들에서나타났다. 비영리기관의가장중요한수입원은정부의보

조금과기금이다. 정부보조금이평균 60%이상을차지한다. 정부가재정을

지원하여시민사회실패를줄이고비영리기관이공공서비스를실제적으

로수행하는파트너십을갖는다. 그렇게함으로서정부와시민사회영역의

약점을상쇄하고각영역의강점을최대한확대한다. NPO 총수입원에서

회원회비와서비스요금이차지하는비중과개별국가의경제발전수준은

역(逆)관계이다. 후진국일수록회원회비가총수입원에서차지하는비중이

높다. 한국의경우에는회원회비가차지하는비중이 69.4%로서대단히높

은편에속한다. 결론적으로말해서, NGO 재원구조관점에서보면한국은

아직까지후진국형에머물러있다.

한국의경우에, 정부지원규모가적은것도문제이지만재정지원방식과

체계도문제이다. 현재지방정부의재정지원은 ‘비영리민간단체지원법’과

그시행령, 보조금예산및관리에관한법률에근거하여이루어진다. 비영

리민간단체지원법이정하는재정지원대상은NGO가수행하는공익사업

이지NGO 단체그자체는아니다. 지원사업과지원금액의선정은 ‘공익사

업선정위원회’가있기는하나주로정부주도로이루어진다. 현재의재정지

원체계는몇가지문제점을가지고있다. 첫째, 공모사업을중심으로이루

어지기때문에시민사회역량강화에직접적으로긍정적인효과를가져오

기어렵다. 외국의경우에는역량강화(capacity development)를목적으로한

재정지원이주요한영역으로존재한다. 사업의효과성을담보하기위해서

우선적으로시민사회조직의역량강화에대한지원이필수적임에도불구

하고공모사업중심으로재정지원이이루어지다보니사업이지방정부의

선호도로흐를가능성이높고, 일회성의행사에재정이소모적으로소진될

가능성이높다(민현정, 2004: 124). 재정지원의장기적사회적효과를확보

하기위해서는역량강화를위한재정지원체계를별도로마련할필요가있

다.


둘째, 정부주도로이루어지는재정지원방식(사업선정체제-지원방법-사

업계획서제출 및 심사-실행-평가로 이루어지는 재정지원체계)이 NGO의

자율성을침해할가능성이현저히높다. 정부가선호하는사업방식으로정

부가선호하는사업이선정될가능성이높다. 그리고회계중심의평가방식

역시자유로운사업운영을저해하는요인으로작용하고있다(민현정, 2004:

125). 사업이 1년단위로수행되고평가됨으로서시민의요구에장기적으로

대응하기보다는일시적사업을단기간에완성해야해야한다. 현재의지

원체계로는정부의선호도와거리가있는NGO의사업이정부지원을통해

장기적으로수행되고장기적사회적효과를갖는것이불가능하다. 위에서

언급한이러한문제점을극복하기위해서는독립적인기구를구성하여지

방정부재정지원사업을위탁하는것이바람직해보인다.

Ⅲ. 마무리

1. 중간지원기관 당면문제와 역할

많은지원기관들은새로운조직적역할과기능을어떻게정의할것인가

를고민하고있다. 특히한국시민사회의변화하고있는사회적요구에어

떻게대응할것인가를고민해야한다. 지원기관은개별섹터에위치한다

양한NGO들의요구들에대해부응해야하지만이요구들은때로는갈등

하고경쟁적일수있다. 중간지원기관이어떤NGO들에대해지원을우선

시해야하는지혹은어떤협력관계를맺어야하는지, 혹은다양한NGO들

사이에어떤균형을유지해야하는지등의문제들이제기된다.

우선적으로중간지원기관은우수한활동가를확보하는문제, 충분한시

민적지지를확보하는문제, NGO 내부에서정당성을확보하는문제, 그리


고확장된조직을경영하는기술을확보하는문제등이있다. 다양한수요

와요구에부응하다보면지원기관의리더십은기구의핵심적인미션으로

부터이탈할가능성이높고전략적관점을잃어버리는경우도있다. 현재

한국의많은중간지원기관들이지원기관으로서전략적관점을잃고또다

른개별NGO로전략하여기존의NGO들과영토싸움을하는경우도종종

발견된다.

지원기관의기본적인기능은 NGO들에게 훈련, 조직상담, 정책분석,

advocacy, 그리고 조사연구등과같은기술적인서비스와전문성을제공하

는것이다. 그러나이러한활동을조직하기위해서는잘훈련된전문성을

가진활동가들을확보해야한다. 중간지원기관의미션과가치를잘이해하

고있는활동가들을충원하는것이그렇게용이한일이아니다.

2. 지방정부와 중간지원기관

지방정부가 ‘좋은정부’를만들기위해서는주민자치역량을강화해야하

고, 주민자치역량을강화하기위한전략으로 NGO센터는대단히유용한

수단이다. 한국의주민자치역량혹은시민사회역량은국가경제발전수

준을 고려할 때 대단히 미흡한 상황이다. 보다 구체적으로 말해서 34개

OECD 국가들중에서는 33위를차지하고있다. 특히한국은OECD 국가들

중에서GDP 대비복지비용이가장빠른속도로성장하고있는사회이어서

정부의거대화는미래의필연적인결과가될것이다. 시민들의자치역량강

화를통해정부주도성을극복하지않는다면, 정부는정치･관료엘리트들만의리그가되고시민들은정치적소외를느끼게될것이다. 정치적소외

감은곧정치적무책임성과시민적의무를회피하는정치문화를양산하는

결과를낳는다.

시민 사회적 측면에서 보면, 중간지원기관 설립은 시민사회실패


(voluntary failure)를극복하기위해서필요하다. 시민사회의아마추어리즘,

자원부족, 섹터적파편화, 편협주의등으로인해발생하는공공서비스의

부족현상은극복되어야한다. 특히세계화와재벌중심의경제구조속에서

다양한섹터에서피해받는사회적약자혹은특정주민들이속속생겨나

고있다. 특히한국의경우에는많은시민사회실패가자원부족으로오는

경향이있다. NPO에대한정부지원규모에대한국가간비교연구를통하

여살펴보았듯이, 한국은경제발전수준에비해시민사회에대한정부지원

이너무적고미흡한편이다. 현재정부지원규모가적음에도불구하고 2004

년이후NGO에대한정부지원은지속적으로줄어들고있는게현실이다.

그뿐만이아니라공모방식을통해사업비중심으로정부지원이배분되고

있어서소모적이고일시적인지원이대부분이다. 따라서정부보조금을가

지고시민사회단체가장기적이고전략적인관점을가지고시민사회역량

을강화하는것이거의불가능하다.

결론적으로말해서, 본논문은지방정부가주민자치역량을강화하기위

한방안으로다음의몇가지를제시하고자한다. 첫째, 시민사회실패를극

복하기위해서중간지원기관을활용하는전략은대단히유효하다. 지난 20

년동안선진시민사회에왜중간지원기관이주목받아왔고UN과국제기

금들이중간지원기관들을적극활용하고있는지를눈여겨볼필요가있다.

둘째, 시민사회역량강화를위해서는현재수준의정부재정지원을대폭확

대시킬필요가있고지원체계를변화시켜야한다. 특히한국의경우에는,

NGO의역량강화프로그램(capacity development program)을위한정부지원

은거의전무한상황이다. 유럽국가들의경우에사업비를지원할뿐만아

니라시민사회역량강화를위한프로그램을설정하여별개로재정지원을

하고있다. 한국의지방정부도시민사회역량강화를위한특별재정회계를

설정할필요가있고시민사회와협의하에장기적이고전략적인관점에서

주민자치역량강화를추진할필요가있다.


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Abstract

The Role of Local Government in Empowering Civil Society: Focusing on Intermediate Support Organizations for NGOs

Soo-Chan Jang

The objective of this thesis is to clarify why local government should work to empower civil society, the appropriate level of government subsidies for NGOs, and effective means of supporting such programs. The political legitimacy of government subsidies for NGOs is based on the notion that ‘good government’ can’t be realized without a highly organized civil society. In addition, the government subsidies help civil society overcome the so-called voluntary failure caused by scarce resources. This thesis argues that the intermediate support organization(ISO) is an effective means of implementing empowerment programs of NGOs. First of all, ISO is an institution which is designed to overcome voluntary failure cased by amateurism, material scarcity, restricted focus, sector fragmentation, and/or sector parochialism. In addition, ISO is likely to facilitate the governance between civil society & government or the governance between civil society & business. In particular, many voluntary failures in Korea frequently arise from material scarcity. Comparative studies clearly show that Korea is behind other advanced democracies in terms of government subsidies for NGOs, in particular, considering its economic development. Currently government subsidies are primarily appropriated for short-term programs, leading to few resources being allocated on long-term capacity development programs. If local government is serious about good governance. they should establish special financial aid for NGOs

Key Words: empowerment of civil society, citizens’ capacity of governance, intermediate support organization, voluntary failure, government subsidy

정부, 기업, ngo의 corporate governance 개혁방향ž¥수찬.pdf · 기획논문ngo연구...

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