"Capacidades de Coordinacin y Control II: Fortalecimiento de las AdministracionesPblicas Nacionales para la Integracin Regional"

"Capacidades de Coordinacin y Control II: Fortalecimiento de las AdministracionesPblicas Nacionales para la Integracin Regional"

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19Tabla de Contenido

Enrique SARAVIALas Administraciones Nacionales de los Pases del Grupo de Ro frente a la Integracin: Exitos y Posibilidades de Mejorap. 3

Oscar OSZLAKFortalecimiento de las Administraciones Nacionales para la Integracin Regional: Reflexiones Generales y Comentarios sobre Casos Nacionalesp. 10

Eduardo ZAPICO GOIEvaluacin Preliminar de los Informes sobre la Capacidad de Coordinacin Nacional para la Integracin Regionalp. 20

LAS ADMINISTRACIONES NACIONALES DE LOS PAISES DEL GRUPO DE RIO FRENTE A LA INTEGRACION : xitos y Posibilidades de MejoraEnrique SARAVIADirector de Estudios de Postgrado de la Escuela Brasilea de Administracin Pblica,Fundacin Getlio Vargas (Ro de Janeiro, Brasil).1. INTRODUCCIONEl presente informe fue elaborado a partir de los autodiagnsticos elaborados por los pases miembros del Grupo de Ro (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela). Los ejemplos y experiencias que se mencionan en este informe provienen, pues, de dichos trabajos.La perspectiva mantenida a lo largo del trabajo que concluye en el Seminario de Montevideo, es la de facilitar el proceso de elaboracin, implementacin y evaluacin de polticas integracionistas, procurando que las administraciones nacionales se doten de mecanismos de coordinacin eficaces. En otras palabras, se procura que las decisiones no queden restrictas a los altos foros presidenciales o ministeriales sino que se concreten en la prctica de las diversas instancias gubernamentales.Surge de los autodiagnsticos comentados que los aparatos pblicos an deben recorrer un largo camino para alcanzar la eficiencia y la dinmica que requieren las intenciones de los gobiernos, explicitadas en los tratados y mecanismos de integracin.2. EL IMPERATIVO INTEGRACIONISTADesde fines de la dcada del 80, la poltica de desarrollo econmico de Amrica Latina tom rumbos diferentes a los que recorrieron los pases desde el fin de la segunda guerra mundial. El modelo proteccionista, basado en la substitucin de importaciones, cedi su lugar a la preparacin para la insercin competitiva de las economas latinoamericanas en un mercado cada vez ms globalizado. De acuerdo con la prctica mundial, esas economas adoptan la estrategia de la integracin (regional, subregional, continental o subcontinental) como estrategia para aunar esfuerzos a fin de garantizar el aumento de su competitividad internacional.Los pases arriba mencionados han participado de por lo menos dos esquemas diferentes de integracin, conforme lo seala el siguiente cuadro.De all la necesidad de fortalecer la gestin de esas iniciativas a travs de los elementos que sern luego analizadosCUADRO 1PAISES MIEMBROS DEL GRUPO DE RIO. COMPROMISOS DE INTEGRACIONABBCCEMPPUV

RORHOCEAERE

GLAILUXRRUN

ARANCEL EXTERNO COMUN -*****

MERCOSUR

INTEGRACION ARGENTINA - CHILE**

INTEGRACION FRONTERIZA***

ARGENTINA - BRASIL - URUGUAY

ARANCEL EXTERNO COMUN -****

GRUPO ANDINO

TRATADO DE LIBRE COMERCIO**

BOLIVIA - MEXICO

integracin fronteriza -**

BOLIVIA - PERU

ALADI: BRASIL - CHILE**

ACUERDO DECOMPLEMENTACION ECONOMICA ARGENTINA - CHILE - PERU***

ACUERDO DECOMPLEMENTACION ECONOMICA BRASIL - MEXICO**

GRUPO DE LOS TRES***

INTEGRACION FRONTERIZA COLOMBIA - VENEZUELA**

CONVENIO COMERCIAL ECUADOR - CHILE**

CONVENIO COMERCIAL ECUADOR - PERU**

TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE NORTEAMERICA (TLC)*

ACUERDO DECOMPLEMENTACION ECONOMICA - MEXICO -TRIANGULO DEL NORTE (GUATEMALA, HONDURAS, EL SALVADOR)*

ACUERDO DECOMPLEMENTACION ECONOMICA - MEXICO - CHILE**

ACUERDO DE LIBRE COMERCIO URUGUAY - CHILE**

3. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL PRACTICADA EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIN REGIONALLos procesos de integracin implican la coordinacin, entre varios pases, de las polticas pblicas practicadas por cada uno de ellos de forma a perseguir objetivos de inters comn. Se procura que la actividad de cada uno de los Estados miembros no slo no perjudique o contradiga los intereses de los otros, sino que coadyuve para que todos tengan mejores condiciones de alcanzar sus objetivos. Se supone que, la accin coordinada y convergente permitir a cada uno de los miembros ampliar sus espacios comerciales y permitirles una actuacin ms competitiva.Por todo ello, la operacionalizacin de los procesos de integracin incluye la participacin de un considerable nmero de instituciones, pertenecientes a los ms diversos sectores de la vida social, generalmente capitaneadas por el gobierno y que representan focos de decisin y de produccin de los pases en vas de integracin.Es posible verificar, en cada uno de los pases del Grupo de Ro, la presencia de los actores mencionados a continuacin y que ejercen su papel en materia de estrategias gubernamentales, establecimiento de prioridades y fijacin de parmetros de negociacin.3.1. Organos gubernamentales directamente involucrados3.1.1 Poder EjecutivoEl Poder Ejecutivo ejerce el liderazgo de las iniciativas de integracin de cada pas. Por ello, en la mayora de los casos la definicin de la estrategia gubernamental de integracin est a cargo de la Presidencia de la Repblica, la que tiene la prerrogativa de decidir sobre la estrategia gubernamental para la participacin nacional en los esquemas de integracin.Directamente vinculados a la Presidencia de la Repblica actan los Consejos Nacionales que establecen las prioridades del comercio exterior y de la integracin. Es el caso, por ejemplo, en el Ecuador, del Consejo Nacional de Desarrollo y del Consejo Nacional de Promocin de Exportaciones e Inversiones.Otra instancia fundamental son los Ministerios de Relaciones Exteriores, responsables por la coordinacin de la actividad de los diferentes ministerios y rganos pblicos en los asuntos concernientes a la formulacin y ejecucin de la poltica de integracin en general.En la misma lnea de importancia se encuentran las actividades de regulacin econmico financiera de las cuestiones presupuestarias, aduaneras, arancelarias, cambiarias, monetarias, fiscales y de modernizacin productiva. Para implementar esas actividades participan el Ministerio de Economa y de Obras y Servicios Pblicos (Argentina), Ministerio de Hacienda y Desarrollo Econmico (Bolivia), Ministerio de Hacienda y Ministerio de Industria y Comercio (Brasil), Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin (Chile), Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (Colombia), Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico (Ecuador), Ministerio de Economa y Finanzas (Per), Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Mxico), Ministerio de Hacienda (Paraguay), Ministerio de Hacienda y Oficina de Programacin y Presupuesto (Uruguay).En lo que se refiere a la fijacin de parmetros de negociacin, as como a la operacionalizacin de los esquemas de integracin y a la asesora especfica de los ministros, actan los rganos corrientemente denominados Secretaras, Subsecretaras y Direcciones. Es el caso, en materia de relaciones exteriores, de la Direccin General de Relaciones Econmicas Internacionales y de la Direccin Nacional de Fronteras y Lmites del Estado (Chile), o de la Secretara de Relaciones Exteriores y Asuntos Latinoamericanos y de la Secretara de Relaciones Econmicas Internacionales (Argentina).Un caso interesante es el de Bolivia donde existe la Secretara Nacional de Relaciones Econmicas Internacionales a la que se subordina la Subsecretara de Integracin. Esta incluye la Direccin de Integracin (responsable por la coordinacin e implementacin de la poltica boliviana de integracin), la Direccin de Acuerdos Comerciales y la Direccin de Organismos Econmicos Internacionales (responsable de las negociaciones y acuerdos comericales relacionados con las polticas de integracin econmica regional y hemisfrica). Existe, asimismo, la Secretara Nacional de Industria y Comercio, de la que depende la Subsecretara de Comercio. Esta, por su vez, incluye la Direccin de Exportaciones, la Direccin de Zonas Francas, la Direccin de Negociaciones Comerciales y la Direccin de Comercio Interno.La diversidad y complejidad de las decisiones sobre parmetros de negociacin demandan, normalmente, una estructura organizada en varios niveles. Por ejemplo, en el caso de la Argentina, la Secretara de Comercio e Inversiones se divide en Subsecretara de Comercio Exterior y Subsecretara de Poltica Econmica. Esta tiene como subordinadas, respectivamente, a la Direccin Nacional de Comercio Exterior y a la Direccin Nacional de Integracin Econmica.En todas las estructuras mencionadas hay problemas de estrangulamientos, de superposicin de tareas, de duplicidad en la asignacin de recursos. Es lo que ocurre en Bolivia con la Secretara Nacional de Relaciones Econmicas Internacionales y la Secretara Nacional de Industria y Comercio que presentan superposicin y complementariedad en sus funciones y objetivos.Otro aspecto negativo que debera ser evitado es el bajo grado de conocimiento acerca del funcionamiento del aparato administrativo en general. Lo que sucede, en la prctica, es que los rganos gubernamentales privilegian la obtencin de conocimientos e informaciones que se refieren a su rea de actuacin, en detrimento de datos sobre el funcionamiento del resto del aparato administrativo.3.1.2. Poder LegislativoEl Poder Legislativo asume papel preponderante en los procesos de integracin en todo lo que se refiere a aprobacin de tratados y en el control poltico sobre los mismos. Por ejemplo, los parlamentos de los pases del Grupo de los Tres propusieron a los gobiernos nacionales la presentacin, por lo menos cada seis meses, de un informe sobre los resultados comerciales y econmicos del Tratado. Se busca, as, posibilitar el anlisis y la propuesta de acciones correctivas para lograr equilibrio en los beneficios.En el Uruguay funciona, en el mbito del Poder Legislativo, la Comisin de Asuntos Internacionales de la Cmara de Representantes y la Comisin de Asuntos Internacionales de la Cmara de Senadores. Esas comisiones elaboran estudios y generan informacin sobre los temas de carcter internacional que son sometidos a cada casa legislativa. En Bolivia los temas relacionados con la integracin regional son tratados, en la Cmara de Senadores, por la Comisin de Relaciones exteriores, Culto, Integracin y Asuntos Interdepartamentarios y, en la Cmara de Diputados, por la Comisin de Poltica Internacional.3.1.3 Poder JudicialEn principio, el Poder Judicial debera actuar como loctus de arbitraje de las divergencias surgidas en las etapas de formulacin e implementacin de la integracin. Su actuacin debera ser gil, a fin de dirimir las controversias que son frecuentes en este tipo de proceso y para juzgar las disensiones que surgen durante la negociacin, garantizando as celeridad en la concrecin de los objetivos de los acuerdos.Se observa, sin embargo, que los rganos judiciales han tenido un impacto tmido en los aspectos de la integracin arriba mencionados. La actuacin del Tribunal Andino de Justicia, por ejemplo parece haber tenido una actuacin meramente simblica pues los conflictos surgidos en la subregin y que podran ser resueltos por esa corte, han sido solucionados por otros medios como, por ejemplo, la intervencin de la Junta del Acuerdo de Cartagena.3.1.4. Unidades subnacionalesPara posibilitar que la formulacin e implementacin lleve en cuenta las peculiaridades de los recursos fsicos y econmicos y de las personas de cada regin, sera recomendable la participacin directa de las unidades subnacionales (regiones, provincias, departamentos, municipios) que experimentan de forma ms prxima las consecuencias de las integraciones fronterizas, zonas de libre comercio, zonas de procesamiento de exportaciones, etc. Para ello, deberan crearse mecanismos que posibilitasen el flujo de decisiones e informaciones desde el gobierno central hacia las unidades subnacionales y viceversa.La Carta Poltica de Colombia prev, en su art. 289, que algunas entidades territoriales localizadas en zonas fronterizas, en especial los departamentos y los municipios, puedan negociar directamente con la unidad territorial limtrofe del pas vecino, programas de cooperacin e integracin destinados al fomento del desarrollo comunitario, la presentacin de servicios pblicos y la preservacin ambiental.Tambin en Colombia es interesante la participacin de entidades territoriales en los Comits Asesores Regionales que fueron creados para que el Ministerio de Comercio Exterior pudiese conocer los problemas de su rea de actuacin ocurridos a nivel regional.En el mismo sentido, cabe destacar la experiencia del Uruguay con las Comisiones Departamentales para el Mercosur y al Comit de Frontera. Esos rganos promueven, junto don los diferentes Centros de Informacin del interior del pas, la difusin de informaciones, la promocin y el incentivo a las actividades relacionadas a la integracin regional. Ello no slo posibilita el conocimiento acerca de la realidad del pas en materia de integracin regional como tambin el aprovechamiento de los factores productivos locales.Los Comits de Frontera, a su vez, procuran la solucin de problemas comunes a los municipios de las regiones limtrofes, a partir de la perspectiva de la integracin con la Argentina. Se orientan as para reas tales como la cooperacin y el desarrollo agroindustrial; desarrollo conjunto del turismo; facilitacin, desreglamentacin y simplificacin del comercio y el transporte; obras de agilizacin del trfico en los pasos de frontera; redes de infraestructura de transportes; energa, red regional de abastecimiento de gas; preservacin del medio ambiente en la zona fronteriza; red de saneamiento ambiental y medidas para evitar la contaminacin del ro Uruguay; integracin sociocultural y cooperacin sanitaria; fortalecimiento institucional.Por todo ello, y a fines de que la direccin de cada unidad subnacional tenga una accin directa y eficaz en el proceso de integracin, es necesario proveerlas de informacin actualizada sobre tendencias, hechos, eventos, decisiones adoptadas y planes sobre los procesos de integracin y cooperacin de que el pas participa. Es imprescindible, asimismo, que dichas unidades conozcan cabalmente la actuacin del gobierno central frente a los problemas y conflictos planteados en los actos de integracin practicados.3.2 Sector privadoEntre los grupos de inters que participan de la formulacin y ejecucin de polticas de integracin, el sector privado demuestra especial capacidad de movilizacin de normas tcnicas de produccin y comercializacin de bienes y servicios y otros campos que de alguna forma favorecen o podran afectar sus intereses. La presin de las empresas y grupos privados se ejerce sobre los rganos gubernamentales que tienen a su cargo las diversas etapas de los procesos de integracin.Al mismo tiempo, el papel que desempea el sector privado es vital para el xito de las polticas de integracin puesto que de l dependen las inversiones para modernizar la produccin; la ejecucin de las acciones de certificacin y normalizacin de los productos; la distribucin de bienes y servicios entre los pases miembros; la reduccin de los costos de produccin y comercializacin; la puesta en prctica de las polticas nacionales, bilaterales o multilaterales de competitividad industrial y tecnolgica.En consecuencia, la coordinacin entre sector pblico y sector privado debera ser constante para que pueda existir un intercambio de informaciones, sugerencias y acciones correctivas que faciliten la concrecin de los acuerdos y negociaciones sectoriales. Ocurre, sin embargo, que la comunicacin es a veces comprometida por el excesivo nmero de agremiaciones representativas del sector empresario. Se verifican, inclusive, fallas de comunicacin en lo interno del sector privado cuando se trata la formulacin de propuestas.En Colombia, por ejemplo, se cre el Consejo Gremial que rene las asociaciones ms importantes del sector privado, a fin de que el gobierno pudiese dialogar con un solo interlocutor, y no con varios al mismo tiempo. Sin embargo, la idea no prosper. Las posiciones por veces contrapuestas de los distintos gremios que lo componen y la escasa voluntad por parte de las asociaciones ms poderosas que prefieren entenderse directamente con el gobierno, han dificultado la coordinacin gremial. Tambin en este caso se constata que la escasez de estudios tcnicos, patrocinados por las agremiaciones empresarias, que permitiran conocer las posibilidades y lmites de los sectores productivos nacionales.En el caso del Per, parece haber indicios de xito en la coordinacin entre el gobierno y el sector privado. La Sociedad Nacional de Industrias (SIN) de dicho pas, agrupa 2.000 empresas industriales que representan el 90% del valor bruto de la produccin industrial. Existen en su seno 79 Comits Gremiales. La participacin de la SIN en el proceso de integracin y en las negociaciones comerciales se realiza por invitacin de los funcionarios del gobierno que solicitan, generalmente, opinin sobre la elaboracin de la lista de productos a negociar. Si bien ello permite mejorar la posicin nacional, la decisin final es de los representantes gubernamentales.En lo que se refiere a la aglutinacin de esfuerzos empresariales con vistas a la integracin, vale destacar el caso de Bolivia. Si bien la legislacin nacional no dispone ningn rol especfico para las entidades privadas, por iniciativa de la Cmara de Comercio e Industria de Santa Cruz se cre, en 1993 el Comit de Seguimiento de Negociaciones Internacionales, como instancia aglutinadora de la Cmara Agropecuaria del Oriente (CAO), Cmara de Industria y Comercio de Santa Cruz (CAINCO), Cmara de Exportadores de Santa Cruz (CADEX), Cmara Nacional Forestal (CNF), Cmara Regional de Despachantes de Aduana (CRDA), Federacin de Empresarios Privados de Santa Cruz (FEPSC) e Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE).Como en general se recomiendo que el sector privado acte como protagonista de los procesos de integracin, cabe al gobierno incorporar la prctica de la consulta previa antes de que comience cualquier negociacin.3.3 El sector sindicalLos sindicatos podran proporcionar significativas contribuciones para la formulacin y puesta en prctica de las polticas de integracin. Al concentrarse en las cuestiones laborales, de empleo y de seguridad social, los sindicatos podran ayudar a consolidar las prcticas de gestin compartida, participacin de los empleados en los resultados de las empresas, seguridad del trabajo, y otras que por diversas razones interesan a los pases integrantes de los pactos de integracin.Sin embargo, los sindicatos de Amrica Latina se resienten de prdida de poder poltico y social, adems de atravesar una aguda crisis de representatividad. En la Argentina, por ejemplo, existen tres centrales sindicales: Confederacin General de Trabajo, Movimiento de los Trabajadores Argentinos y Congreso de los Trabajadores Argentinos. Como todas se atribuyen representatividad, su participacin en el proceso de integracin es fragmentada y dependiente de variables polticas. Solamente en el caso del MERCOSUR se constata la interaccin de entidades sindicales y rganos gubernamentales, a travs de la Seccin Nacional del Subgrupo de Trabajo No.11.En el Uruguay, el Plenario Intersindical de Trabajadores -Central Nacional de Trabajadores (PIT-CNT), entidad que representa el sector sindical, ha indicado que la "posicin de la Central es proclive a la integracin" reconocindolo como un camino vlido para el desarrollo. La presencia de delegados de la central sindical ha sido activa y en muchos casos con propuestas que se transformaron en decisiones delMercado Comn. Es el caso, por ejemplo, del Foro Econmico y Social, organizacin multidisciplinaria de tcnicos que trabaja en comisiones temticas o en plenario cuando la necesidad lo indica. La Comisin de Integracin est compuesta por 16 delegados de gremios que a su vez tienen en su seno Comisiones Mercosur de relacionamiento con cada empresa. Esta organizacin hace que los objetivos y estrategias establecidos sean de conocimiento de todos los miembros de la central. El PIT-CNT considera de gran importancia contar con mbitos de participacin interna y con dirigentes sindicales informados.3.4 Instituciones de capacitacin e investigacinLas instituciones de enseanza e investigacin en el campo de la integracin regional asumen, en los procesos de integracin, tres papeles importantes: i)formacin de profesionales que acten como policy makers gubernamentales, negociadores, ejecutivos de rganos estatales y empresarios actuantes en la construccin y gestin de la integracin; ii) desarrollo estudios e investigaciones acerca de las tendencias, posibilidades y lmites de los procesos de integracin en curso; iii) generacin de datos, informaciones, sistematizacin de experiencias y conocimientos sobre todos los procesos de integracin que se realizan en el mundo, a fin de facilitar comparaciones y eventuales acciones correctivas.En Amrica Latina ya se constatan algunas experiencias en este sentido. En la Argentina, por ejemplo, el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) organiza un programa de Integracin Regional que prev iniciar en abril o mayo de 1995. El mismo est orientado, en forma exclusiva, a la formacin de funcionarios argentinos directamente vinculados con los procesos de negociacin del MERCOSUR. Otro caso es el del Instituto de Servicio Exterior de la Nacin (ISEN), del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, responsable de los cursos de aspirantes a la carrera diplomtica y del desarrollo de actividades de formacin para funcionarios del servicio exterior.En Bolivia, se imparte la ctedra de Integracin en la carrera de Economa de la Universidad Mayor de San Andrs, en La Paz.En la Reunin de Presidentes Bolivarianos, realizada en Cuman, Venezuela, en febrero de 1995, se incluy en la declaracin emitida en es a oportunidad, la necesidad de la creacin, en la Universidad Andina con sede en Sucre, Bolivia, DE UNA Facultad de Integracin con el apoyo de los organismos regionales de financiamiento.4. CONDICIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE COORDINACIONYa explicitadas las funciones de los diversos protagonistas de las actividades integracin, conviene recomendar medidas que permitan optimizar la capacidad de coordinacin entre los pases miembros.4.1 Flujo de informacionesCon base en los autodiagnsticos analizados, se constata que los pases estudiados presentan deficiencias en la estructura y funcionamiento de los sistemas de informacin que se necesitan para la formulacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de las polticas integracionistas. Ello se verifica especialmente en las comunicaciones interministeriales y en las comunicaciones entre el sector pblico y el privado. Por otro lado, se constata una acentuada centralizacin decisoria en los niveles ministeriales.Se recomienda, por lo tanto, acelerar el flujo de informacin relativa a las polticas de integracin, a travs de la capacitacin de subsecretarias, direcciones, unidades subnacionales, para permitirles agilizar la toma descentralizada de decisiones.4.2 Integracin administrativaAdems de la rapidez del flujo de informacin, el xito de las polticas integracionistas depende de la disminucin de barreras burocrticas entre los actores involucrados. As, los pases deberan rever las estructuras de los rganos asociados a las funciones de integracin, procurando disminuir la rigidez de la tradicional organizacin administrativa estructurada en base a funciones. Esa rigidez administrativa es el punto de partida para los estrangulamientos en los procesos decisorios, as como para la superposicin de funciones y duplicidad en la utilizacin de recursos (humanos, materiales, informacionales, etc.).La puesta en prctica de la integracin administrativa requiere la disminucin del nfasis en el proceso administrativo substituyndolo por la perspectiva del producto administrativo. Cul sera el producto de un grupo de rganos gubernamentales relacionados con una poltica de integracin? Aunque se trate de algo intangible se podra considerar como tal, los acuerdos firmados, las negociaciones concluidas, etc.Los procesos de integracin suponen un conjunto de medidas econmicas, polticas y sociales que procuran flexibilizar las relaciones entre los pases participantes. Por ello, las organizaciones responsables por la concrecin de esas medidas no deberan estar rgidamente orientadas por estructuras centralizadoras, mecanicistas y basadas en proceso.4.3 CapacitacinLa puesta en prctica de la integracin administrativa requiere, inicialmente, la capacitacin de personas que puedan visualizar el aparato administrativo de manera integral. Ello evitara la acumulacin de funciones de integracin en los niveles ms elevados, como sucede con los Ministerios de Relaciones Exteriores. Esa capacitacin incluye la formacin de funcionarios en todos los procesos y tcnicas necesarios para cada etapa de la integracin. Con ello se evitaran demoras en la toma de decisiones y en el suministro de las respuestas exigidas por el sector privado.BIBLIOGRAFIA DROR, Yehezkel1993. "Conduccin del Estado hacia la integracin". Ponencia presentada en la Conferencia de Apertura del CEFIR: La Integracin Regional en Amrica Latina y Europa: Objetivos Estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta, Montevideo, 9-12 de marzo de 1993. Reproducida en: Integracin Latinoamericana, mayo-junio 1993, Buenos Aires. P.3-9.GRANDI, Jorge1993. "La formacin de cuadros para la integracin: el surgimiento del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR)". Integracin Latinoamericana, mayo-junio 1993, Buenos Aires. P.43-8.METCALFE, Les1993. "La gestin de los procesos de integracin: Capacidades de liderazgo, gerenciamiento y coordinacin". Ponencia presentada en la Conferencia de Apertura del CEFIR: La Integracin Regional en Amrica Latina y Europa: Objetivos Estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta, Montevideo, 9-12 marzo de 1993. Reproducida en: Integracin Latinoamericana, mayo/junio 1993, Buenos Aires, pp.10-17.SARAVIA, Enrique1994. a)"Tpicos que deben ser considerados en el Protocolo de Intenciones sobre Cultura de los pases del MERCOSUR". Sao Paulo/Instituto de Estudios Avanzados.1994. b)"Capacidad institucional y gerencial para la integracin: Relevancia del tema en Amrica Latina", Ponencia presentada en el Mdulo del CEFIR: Instituciones en Un marco de Integracin Regional: Distribucin de Competencias yCapacidades de Coordinacin y Control I, Ciudad de Mxico, 25-30 de julio de 1994.ZAPICO GOI, Eduardo1993. "Capacidad gerencial para la integracin regional: conceptos tiles para su anlisis", Ponencia presentada en el Mdulo del CEFIR: Los Desafos de la Integracin: Capacidades de Respuesta a nivel Gerencial, Legal e Institucional, Montevideo, 13-18 de setiembre de 1993. Reproducida en: Integracin Latinoamericana, mayo/junio, Buenos Aires. P.11-21.FORTALECIMIENTO DE LAS ADMINISTRACIONES NACIONALES PARA LA INTEGRACIN REGIONAL: Reflexiones Generales y Comentarios sobre Casos NacionalesOscar OSZLAKDirector del Programa de Postgrado en Administracin Pblica y Coordinador del Programa Especial de Investigacin sobre Estado y Polticas Pblicas de la Universidad de Buenos Aires (Buenos Aires, Argentina).1. INTRODUCCION1.1 AntecedentesEn el marco del estudio "Grupo de Ro: Fortalecimiento de las Administraciones Nacionales para la Integracin", el Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR) contrat la elaboracin de 11 documentos correspondientes a otros tantos casos nacionales, con la finalidad de "conocer y fortalecer las capacidades de adaptacin de los pases miembros del Grupo de Ro para responder a los retos y aprovechar las oportunidades que ofrece el proceso de integracin".El objeto del presente trabajo es comentar los contenidos de los referidos documentos, segn los trminos de referencia recibidos en mi calidad de ponente del Taller de Trabajo sobre el mdulo "Instituciones en un Marco de Integracin Regional: Distribucin de Competencias y Capacidades de Coordinacin y Control II", a realizarse en Montevideo del 18 al 20 de abril de 1995.1.2 Metodologa de trabajoEl trabajo consta de dos partes. En la primera, se realiza un comentario crtico de los estudios de casos nacionales, a la luz de los trminos de referencia que les fueron inicialmente planteados. En la segunda, se efectan algunas observaciones surgidas del anlisis comparativo entre pases, sobre la base de las cuales se esbozan algunas generalizaciones.En la preparacin del comentario presentado en la primera parte, se tuvo en cuenta el esquema metodolgico contenido en el Documento de Trabajo "Gua Metodolgica para los Estudios Nacionales", as como en los documentos elaborados por Les Metcalfe (1993) y Eduardo Zapico Goi (1994).La Gua de Trabajo, que forma parte del esquema, sugiere los pasos que, desde el punto de vista metodolgico, deban seguir los consultores nacionales para elaborar y estructurar los informes nacionales. De esta forma, se aspiraba a que los estudios se ajustaran a pautas relativamente homogneas, sin perjuicio de que cada autor pudiera aplicar sus criterios personales respecto a las tcnicas de investigacin a utilizar, los nfasis relativos en el tratamiento de los diversos temas o la naturaleza de las recomendaciones a sugerir.A los efectos del anlisis crtico de los documentos finales presentados, he utilizado los siguientes criterios:1.2.1 Alcance del anlisisMedida en que los autores incluyeron en sus estudios los diversos puntos propuestos en la Gua de Trabajo.1.2.2 Exhaustividad del anlisisGrado de profundidad alcanzado en el examen de los diferentes aspectos tratados.1.2.3 Originalidad del anlisisUtilizacin y explotacin de datos primarios, grado de innovacin en el enfoque utilizado y creatividad en la metodologa aplicada.1.2.4 Equilibrio entre descripcin y explicacinMedida en que la descripcin de estructuras y procesos es recuperada en secciones analticas de los trabajos, donde se establecen relaciones causa-efecto entre las variables y fenmenos descriptos.1.2.5 Coherencia secuencial del anlisisGrado de articulacin que presentan los trabajos en la lgica secuencial con que son tratados los temas analizados.1.2.6 Calidad de las conclusiones y recomendacionesGrado en que las conclusiones y recomendaciones se desprenden de los anlisis efectuados, as como pertinencia, viabilidad y grado de concrecin de las propuestas.La lectura y evaluacin de los trabajos se efectu teniendo presente este conjunto de criterios. Sin embargo, los comentarios crticos suscitados por ese anlisis tienen un carcter general, es decir, no hacen alusin a los casos particulares examinados. Tales comentarios se reservarn, si ello resulta oportuno, para las discusiones en el Taller de Trabajo.El anlisis comparativo ensayado en la segunda parte es, estrictamente, preliminar y se basa exclusivamente en los datos y conclusiones contenidos en los documentos nacionales.2. COMENTARIOS SOBRE LOS CASOS NACIONALESCon ttulos levemente diferentes, los documentos presentados por los consultores nacionales corresponden a los siguientes pases: Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile Ecuador Mxico Per Venezuela UruguayComo primera observacin general, de tipo ms bien formal, puede sealarse que no todos los estudios han alcanzado acabadamente el carcter de Informe Final requerido, aunque la mayora indica que los textos entregados tienen el carcter de "versiones preliminares".Con pocas excepciones, los temas tratados en cada caso nacional han sido desarrollados como unidades analticas independientes. Las descripciones son adecuadas pero no siempre se intersecan con el punto siguiente. Por ejemplo, las conclusiones sobre capacidades existentes no se desprenden de los anlisis de casos de polticas, que son ms bien descriptivos y aluden slo ocasionalmente a los mecanismos de gestin y coordinacin utilizados, por lo que no puede seguirse del anlisis si existe o no capacidad de coordinacin.En su mayora, los trabajos pueden considerarse como informes de avance de investigaciones de mayor aliento, que han reunido en captulos separados una serie de datos e informaciones valiosas, que todava falta elaborar, analizar jerarquizar y, sobre la base de los cuales, extraer conclusiones. A veces, se trata apenas de notas sueltas y observaciones desordenadas sobre una variedad de temas cuya afinidad y posibilidad de integracin en un texto coherente y til todava constituyen una tarea pendiente.Algunos estudios incluyen en el texto notas alusivas a la imposibilidad de obtener determinado tipo de datos; otros, no llegarosn a reunir las diversas partes de sus documentos en un texto integrado. Falta, a veces, completar datos estadsticos, acompaar anexos a los que se alude o incluir referencias bibliogrficas. Existen escasas referencias a las fuentes de carcter financiero o documental de las que se obtuvieron los datos. Es evidente que ciertos trabajos fueron redactados con algn apresuramiento y que sera necesario un intenso trabajo de edicin para obtener versiones finales publicables.La construccin de matrices parece obedecer a un requisito formalmente establecido en los TDR, ms que al uso de una metodologa til, que haya servido para aclarar y aprender. Me parece un interesante ejercicio acadmico que, sin embargo, resulta insuficiente a los fines de definir o proponer estrategias para fortalecer la capacidad institucional de los pases.En los puntos siguientes se incluyen comentarios ms especficos en funcin de los criterios empleados en la evaluacin de los trabajos.2.1 Alcance de los anlisisPara poder emitir un juicio objetivo en relacin a este aspecto, hubiera sido deseable contar con los trminos de referencia particulares de los distintos estudios. No disponiendo de ese antecedente, se ha supuesto que la Gua de Trabajo del esquema metodolgico constituya el antecedente comn de todos los trabajos, sin que se hubieran agregado otras precisiones.Bajo tal supuesto, se observa que en varios trabajos no se ha cubierto la totalidad de los puntos solicitados. Las ausencias ms conspicuas se advierten en relacin a los puntos 8 y 9 de la Gua de Trabajo, relativos a: el diagnstico de las fortalezas y debilidades ms importantes identificadas desde el punto de vista de las capacidades de coordinacin y a los factores contextuales que podran explicar las situaciones descriptas.El menor alcance de algunos de estos trabajos redunda -como se ver al tratar el punto 2.4- en la calidad y utilidad final de los mismos, ya que si algn inters han de tener los diagnsticos, este es precisamente su capacidad explicativa de los dficit de capacidad institucional en materia de gestin de la integracin regional, conocimiento indispensable para intentar su fortalecimiento.2.2 Exhaustividad de los anlisisAn cuando los puntos contemplados en la Gua estn formalmente cubiertos en la mayor parte de los estudios, es evidente que la profundidad de los anlisis resulta sumamente despareja. Ello se manifiesta en el tratamiento de los diferentes aspectos contemplados en la Gua pero, ms an, en la dispar "densidad" relativa que presentan los anlisis al comparar ciertas secciones con otras.Cabe suponer que buena parte del tiempo de duracin de los estudios fue dedicada a la obtencin y sistematizacin de los datos y que, al promediar los respectivos proyectos, los autores tomaron conciencia de que se requera un esfuerzo mucho ms intenso que el disponible para poder tratar los diversos puntos del temario con igual grado de intensidad o extensin.En trminos generales, puede sealarse que los aspectos ms ampliamente tratados son los relativos a la caracterizacin del marco institucional de los respectivos pases en cuanto a la estructura organizativa y relaciones entre los actores estatales y privados que intervienen en la gestin de la integracin. Mucho ms somero es el tratamiento de los casos estudiados, la explicacin de los procesos y el grado de especificacin de las recomendaciones.2.3 Originalidad de los anlisisEs indudable que la posibilidad de desarrollar trabajos verdaderamente originales se vio limitada por diversas circunstancias. En primer lugar, por las dificultades para acceder a fuentes de informacin primarias, sea porque los datos no estaban disponibles, su elaboracin resultaba compleja o no se dispona del tiempo o los recursos para hacerlo.Como apreciacin global, estimo que el anlisis de los casos contina la lnea descriptiva de las primeras secciones, de modo que la informacin aportada resulta insuficiente para ofrecer una interpretacin (menos an, una estimacin) de los dficit de capacidad de gestin existentes en cada pas, sea a nivel de organismos aislados o de redes interinstitucionales. En particular, no puede discernirse si, y en qu medida, los problemas se originan, entre otras posibles razones, en la falta de (a) claridad de los objetivos perseguidos, (b) coordinacin entre agencias estatales o actores sociales, (c) recursos humanos o materiales crticos, (d) adecuada organizacin interna y asignacin de funciones, (e) perfil apropiado o capacidad individual del personal; o (f) tecnologas de gestin pertinentes.Por cierto, casi ninguno de los trabajos omite sealar causas de origen poltico, expresadas en pugnas internas por espacios de poder, actuacin de lobbies y/o conflictos en torno a las posiciones a adoptar en materia de polticas de integracin. Pero las explicaciones de estos fenmenos son escasas y poco significativas en trminos de iluminar posibles vas de accin para superarlos o evitarlos.Como consecuencia de lo expresado, los trabajos tienden a mostrar un marcado desequilibrio entre descripcin y explicacin. Un caso extremo de lo expresado es la utilizacin de la Matriz de Coordinacin, ya que, salvo dos o tres excepciones, los estudios se limitan a consignar valores en las celdas sin indicar los criterios empleados para asignar tales valores ni ofrecer una explicacin de los valores hallados.2.4 Equilibrio entre descripcin y explicacinAl analizar la Gua de Trabajo utilizada por los autores, se advierten dos tipos de abordajes bien diferentes. Las secciones I a III de la misma incluyen aspectos primordialmente descriptivos: una visin general de la poltica de integracin regional adoptada por cada pas; una caracterizacin del marco institucional vinculado con los procesos de integracin; y una descripcin de las relaciones institucionales formales. En cambio, las secciones IV a VI son tpicamente analticas y explicativas. Exigen un mayor copromiso interpretativo en cuanto a discernir procesos reales e identificar factores y variables que den cuenta de las debilidades existentes en materia de capacidad de coordinacin intra e interorganizacional para la integracin regional.En trminos generales, no cabe duda que el nivel descriptivo de los trabajos es bueno y resulta til para apreciar y consolidar el conocimiento sobre los mecanismos institucionales existentes en los pases para la gestin de la integracin. A veces, la descripcin resulta un tanto esquemtica y la interpretacin sobre el origen o conveniencia de estos arreglos institucionales no abunda. No obstante, el conjunto de los estudios proporciona un mapa cognitivo adecuado sobre el marco institucional existente.Pero el anlisis de las capacidades de una administracin no puede realizarse sobre bases puramente descriptivas. Por eso se peda a los autores anlisis ms "aplicados", a partir de casos reales de integracin regional, para lo que se sugera el uso de diferentes instrumentos metodolgicos, esencialmente escalas de coordinacin o matrices institucionales e interorganizacionales.Como apreciacin global, estimo que el anlisis de los casos contina la lnea descriptiva de las primeras secciones, de modo que la informacin aportada resulta insuficiente para ofrecer una interpretacin (menos an, una estimacin) de los dficit de capacidad de gestin existentes en cada pas, sea a nivel de organismos aislados o de redes interinstitucionales. En particular, no puede discernirse si, y en qu medida, los problemas se originan, entre otras posibles razones, en la falta de (a)claridad de los objetivos perseguidos, (b)coordinacin entre agencias estatales o actores sociales, (c)recursos humanos o materiales crticos, (d)adecuada organizacin interna y asignacin de funciones, (e)perfil apropiado o capacidad individual del personal; o (f)tecnologa de gestin pertinentes.Por cierto, casi ninguno de los trabajos omite sealar causas de origen poltico, expresadas en pugnas internas por espacios de poder, actuacin de lobbies y/o conflictos en torno a las posiciones a adoptar en materia de polticas de integracin. Pero las explicaciones de estos fenmenos son escasas y poco significativas en trminos de iluminar posibles vas de accin para superarlos o evitarlos.Como consecuencia de lo expresado, los trabajos tienden a mostrar un marcado desequilibrio entre descripcin y explicacin. Un caso extremo de lo expresado es la utilizacin de la Matriz de Coordinacin, ya que, salvo dos o tres excepciones, los estudios se limitan a consignar valores en las celdas sin indicar los criterios empleados para asignar tales valores ni ofrecer una explicacin de los valores hallados.2.5 Coherencia secuencial del anlisisOtro aspecto considerado en la evaluacin de los estudios nacionales fue el grado que los mismos consiguieron enhebrar los temas sucesivamente presentados y analizados a lo largo del texto, de manera coherente y respetando una secuencia expositiva lgica.La impresin general que surge del conjunto de los trabajos es que tal resultado no fue logrado plenamente. En algunos casos, porque los distintos temas -estrictamente ajustados a la secuencia indicada por la Gua Metodolgica- fueron tratados como compartimientos estancos, sin intentar vincularlos ni analtica ni expositivamente. Y en otros, porque la misma naturaleza de los temas que se van examinando, impide lograr esa secuencia lgica an cuando se intente forzar una articulacin entre los mismos.Es probable que, ms que en el caso de los criterios previamente considerados, la Gua Metodolgica empleada haya tenido mucho que ver con el resultado alcanzado. No tanto porque la Gua sea inadecuada no porque pudo haber sido tomada demasiado al pie de la letra. Segn mi interpretacin, una gua debera limitarse a sealar qu temas valdra la pena analizar, cules podran ser sus posibles alcances, qu fuentes consultar, y/o qu estrategias de abordaje y tcnicas de investigacin utilizar. Pero de ningn modo debera sugerir -menos an exigir- un tratamiento uniforme, exhaustivo o lineal de los diferentes temas.Una gua no equivale a un manual de instrucciones. Sobre todo en este caso, porque el esquema que propone no ha sido sometido previamente a un test definitivo, que demuestre que respetar una determinada secuencia de contenidos y anlisis permitir arribar a un diagnstico ordenado y coherente.En mi opinin, la metodologa sugerida pudo haber inducido a algunos de los autores a incurrir en saltos de nivel analtico, redundancias, inoportunidad en el tratamiento de ciertos puntos, etc. Como ejemplo, varios autores consideraron el tema "procesos de reforma del Estado", sugerido en el punto IV. 9 de la Gua, como un aspecto contextual que deba describirse en forma genrica, sin establecer el nexo explicativo que se planteaba con las capacidades de coordinacin. De esta manera, "reforma del Estado" aparece como un tema tratado en forma puramente descriptiva, en una seccin bastante tarda de los informes y sin relacin con la temtica desarrollada en esa seccin. En todo caso, como referencia contextual macro, deba haberse incluido al comienzo de los trabajos.2.6 Calidad de las conclusiones y recomendacionesAl analizar la seccin VI (Conclusiones y Recomendaciones) de los estudios, los contenidos presentan una gran variedad de situaciones. Unos pocos trabajos son sumamente minuciosos y consiguen resumir los temas desarrollados y llegar a conclusiones valiosas, pero las recomendaciones presentadas no siempre se desprenden de estas conclusiones.En otros casos, se confunden recomendaciones con diagnstico, y los trabajos terminan o bien planteando o bien reiterando problemas de coordinacin gubernamental en materia de gestin de polticas de integracin, sin entrar siquiera a efectuar sugerencias para superarlos.Tambin se observan casos en que las recomendaciones no son sino el reverso de los dficit identificados. Es decir, la "solucin" consiste en invertir el signo del "problema". Si los gremios o los empresarios privados tienen escasa capacidad de interlocucin con los gobiernos, "hay que" mejorarla; si los sistemas de informacin y comunicacin son deficientes, "hay que" desarrollarlos; y as sucesivamente. Resulta obvio sealar que se trata de "soluciones" puramente retricas e inconsecuentes.En ms de un caso, se han incluido recomendaciones de poltica exterior, es decir, puntos de vista de los autores sobre los rumbos o tomas de posicin que deberan adoptar los gobiernos para avanzar en los procesos de integracin, sin incluir ningn tipo de consideraciones respecto al punto solicitado, o sea, cmo superar los problemas de coordinacin intra- e intergubernamental para la gestin de estas polticas.Por ltimo, son escasas o excesivamente someras las referencias al tipo de acciones que podran llevarse a cabo para fortalecer la formacin y capacitacin de personal en este campo.A pesar de lo expresado, pueden rescatarse en varios trabajos sugerencias valiosas que deberan profundizarse para que puedan llegar a convertirse en iniciativas concretas de polticas y proyectos de accin.3. ANALISIS COMPARATIVO DE LOS CASOS NACIONALESSin mayor pretensin que la de esbozar algunos comentarios de tipo comparativo, he seleccionado unos pocos aspectos que me han resultado particularmente sugerentes.3.1 Internacionalizacin y descentralizacin de los Estados nacionalesUna primera reflexin, provocada por la lectura de los casos nacionales, se refiere a la particular situacin actual de los Estados nacionales, colocados en una suerte de pinza entre procesos simultneos de internacionalizacin y descentralizacin, que restringen crecientemente su capacidad de decisin autnoma. El primer proceso se refiere a un aspecto de lo que ahora se denomina "globalizacin" y alguna vez denomin "internacionalizacin del Estado" (Oszlak, 1983). Me refiero al creciente grado de apertura y vulnerabilidad de los Estados nacionales de la regin a las fuerzas y presiones del contexto internacional (2). El segundo, a la transferencia a instancias subnacionales de la responsabilidad de producir bienes, prestar servicios o establecer regulaciones que hasta poco correspondan al nivel nacional de gobierno.Histricamente, la formacin de los Estados nacionales implic la expropiacin de funciones antes reservadas a otras instancias articuladoras de la sociedad (v.g. familia, asociaciones de caridad, iglesia, cabildos locales) y su conversin en materia propia de esa nueva forma de Estado que creca a la par de la expansin de sus mbitos de intervencin social. En las ltimas dcadas, los procesos de integracin tambin han implicado, en cierto modo, la expropiacin a los Estados nacionales de su capacidad de decisin unilateral y autnoma sobre ciertos aspectos de la gestin pblica que hasta hace poco tiempo estaban sometidos a su exclusivo arbitrio. A pesar de tratarse de un sometimiento voluntario, la integracin supone igualmente resignar una porcin del poder de decisin con el fin de promover intereses nacionales cuya realizacin podra encontrar en la integracin un medio idneo.Pero al mismo tiempo, la reforma del Estado est alentando nuevas formas de divisin social del trabajo en lo que hasta ahora constitua el mbito legtimo de la accin estatal, manifestndose en procesos de "devolucin" funcional a diversos actores sociales y subnacionales.De esta forma, los Estados nacionales ven cada vez ms supeditada su capacidad de decisin nacional por tratados, acuerdos, mercados comunes, parlamentos multinacionales u otras formas de articulacin supranacional. Y por otra, ven perder espacios de actuacin a raz de la traslacin de competencias e instancias de decisin a actores e instancias subnacionales (regiones, provincias, estados, departamentos, municipios), con la consiguiente prdida de la capacidad de decidir o asignar recursos sobre una gran variedad de cuestiones. Entre otras cosas, ello determina que el problema de la coordinacin interministerial no se limite al mbito del gobierno nacional; tambin involucra otras coordinaciones con los niveles subnacionales y actores econmicos privados.3.2 Agenda de la integracin regionalUn segundo aspecto a considerar es el de la agenda de la integracin regional y sus consecuencias sobre las capacidades nacionales de coordinacin y gestin. Cules son los temas que plantea la integracin? cules las cuestiones problemticas? Evidentemente, los estudios nacionales muestran que existe una gran variedad de cuestiones y que, para cada pas, la composicin de la agenda depende de innumerables factores histricos, diplomticos, econmicos o polticos.Por lo tanto, mi reflexin apunta a otra posible lectura del tema. As como hay una agenda de la integracin, tambin existe otra derivada de la integracin. La integracin supone un cambio de reglas de juego en las relaciones econmicas, polticas, culturales, tecnolgicas, etc. entre Estados nacionales que, por distintas razones, consideran que los intereses de sus pases y los del conjunto, se vern beneficiados por la comn adopcin de esas nuevas reglas. En teora, al menos, la integracin es un juego de suma positiva y no un juego de suma cero.La agenda de la integracin, una vez logrados los acuerdos, se compone fundamentalmente de aquellas cuestiones que surgen del proceso de implementacin de los mismos: incumplimiento de plazos, falta de adopcin de medidas por pases miembros, decisiones sobre nuevas incorporaciones de pases a los acuerdos, y as sucesivamente. De por s, el manejo de estos temas supone el desarrollo de ciertas capacidades de negociacin y gestin por parte de los diversos pases participantes.Pero las nuevas reglas crean a los pases nuevos compromisos, redefiniendo profundamente el marco habitual de relaciones socioeconmicas. De este modo, la agenda externa crea una agenda interna, resultante del cambio en las reglas de juego que trae aparejada la integracin, y que presupone capacidades mucho ms desarrolladas y complejas. Me refiero a la capacidad de crear, al interior de los pases, las condiciones necesarias para que los acuerdos puedan ser cumplidos. Esta otra agenda involucra a una red mucho ms extendida de instituciones estatales y privadas, sometidas a nuevos marcos de funcionamiento y de relacin, que tanto pueden crear oportunidades como amenazas y, en cualquier caso, constituyen desafos a su capacidad de innovacin y de gestin del cambio.3.3 Compromisos de integracinSegn la Gua propuesta para su realizacin, los trabajos tienen una primera parte dedicada a la presentacin de las estrategias nacionales frente a los distintos procesos de integracin y de las prioridades y compromisos que sta supone.Se advierte, en general, una tendencia a considerar la integracin como un proceso de naturaleza prioritariamente econmica, lo cual parece evidente pero no debera conducir a descuidar otras reas que, incluso, seran inseparables de aquella en un anlisis ms profundo y abarcador (v.g. sistemas educativos, tecnologas administrativas propias).Teniendo presente esta visin relativamente acotada de la integracin, los diferentes pases podran agruparse en cuatro grupos (3):3.3.1 Aquellos pases que manifiestan no estar "momentneamente" dedicados a profundizar sus polticas de integracin porque sus esfuerzos se concentran en solucionar problemas considerados inmediatos. Me refiero a crisis econmicas profundas, como son los casos de Venezuela y , en cierta medida, Mxico, o bien de situaciones particulares, como la guerra entre Per y Ecuador.En lo que respecta a las situaciones de crisis, convendra mencionar que si bien comprometen normalmente toda la capacidad nacional de gestin, no resultan necesariamente incompatibles con la integracin. Por el contrario, ste puede resultar una de las salidas posibles y fructferas de la crisis.3.3.2 Aquellos pases para los que la integracin es una poltica central y trabajan en ella desde hace tiempo, como Colombia y Bolivia.3.3.3 Pases para los cuales la integracin regional no ha sido durante mucho tiempo una estrategia de desarrollo prioritaria, como Brasil y Uruguay, y s lo es en el presente. En ambos casos el MERCOSUR parece haber revalorizado las polticas de integracin dentro de las agendas nacionales (con la posible excepcin de la participacin de Brasil en la ALADI), an cuando el rol que juega cada uno de estos pases es diferente. En tanto Brasil es uno de los lderes del Mercado Comn del Sur, la participacin de Uruguay en el mismo parece impuesta por las circunstancias.Tambin podra incluirse en este grupo a la Argentina, en la medida en que el MERCOSUR aparece como un hito en su poltica de integracin. Sin embargo, sta aparece constantemente signada por una suerte de "doble discurso", que prioriza alternativamente la accin en el marco del MERCOSUR y el alineamiento incondicional con la poltica de los Estados Unidos de Amrica.3.3.4 Chile, a su vez, podra considerarse un caso particular, por cuanto el desarrollo relativo -y temprano- de su economa le abri posibilidades diferenciales, que se materializaron en una agresiva poltica comercial y de desarrollo de mercados que excede los lmites de Latinoamrica. Adems, su situacin econmica le permite considerar a la integracin como una ms de las polticas de desarrollo posibles, y no como una apuesta fundamental.3.4 Distribucin de competencias para la gestin de la integracinComo cabe esperar, las responsabilidades formales asignadas a los organismos estatales para la gestin de la integracin regional se reparten entre los Ministerios de Economa (o sus mltiples variantes como carteras de Hacienda, Planeamiento y Coordinacin, Finanzas, Produccin, etc.) y de Relaciones Exteriores. El Poder Legislativo se limita normalmente a aprobar los tratados, cumpliendo en esta materia un papel bastante desdibujado.La descripcin de las relaciones formales entre los organismos competentes no depara mayores sorpresas y parece respetar un esquema de divisin del trabajo donde las instituciones presentan escasas "zonas grises" en la normativa que ordena las jerarquas y las reas de actuacin (4). Tal vez, el principal valor de esta descripcin es el de servir como parmetro de comparacin con el ejercicio efectivo de las competencias respectivas.Por supuesto, el "mapa" institucional de la integracin no se reduce a los ministerios y el Parlamento sin que incluye una gran variedad de instituciones cuya intervencin depende del tipo de cuestiones involucradas en trminos de temtica, sector de la produccin, jurisdiccin geogrfica o poltica, etc. en muchas de las mencionadas en los estudios nacionales sus misiones y funciones nunca han llegado a concretarse en intervenciones concretas. Otras, en cambio, de surgimiento ms reciente y con cometidos ms o menos puntuales, han sido sumamente activas en los procesos de integracin.En este sentido, resulta destacable el papel que juegan en muchos casos diversos organismos creados ad hoc, que a menudo permiten resolver problemas de coordinacin o abierto conflicto entre las agencias competentes, as como superar notorios dficit de capacidad de gestin en estas ltimas. La ONTL (Oficina de Negociacin para el Tratado de Libre Comercio) mexicana parece ser un buen ejemplo de estos arreglos institucionales. Estas experiencias sugieren que no siempre es necesario o conveniente -aunque pueda ser deseable- operar a travs del aparato estatal establecido. A veces, las instituciones formalmente competentes se ven excesivamente trabadas por restricciones funcionales de alcance general para todo el sector pblico o por culturas administrativas poco receptivas a la innovacin y a la agilidad requerida e situaciones que, como las que ataen a los procesos de integracin, exigen mecanismos de gestin mucho menos burocratizados.Aunque el punto trasciende el alcance del presente trabajo, sera interesante comparar las frmulas institucionales empleadas por distintos pases que han participado o participan de experiencias comunes. Por ejemplo, la asignacin de competencias y las modalidades de actuacin elegidas por Argentina, Brasil, Chile y Uruguay frente al MERCOSUR.3.5. Estructuras y mecanismos de gestin realesLos estudios nacionales proporcionan una vvida descripcin de diversos casos de procesos de integracin, a fin de mostrar en qu medida las relaciones efectivamente establecidas entre los actores intervinientes se ajustaron o no a las reglas de juego y competencias formalmente atribuidas a los mismos.Al igual que en otras reas de la gestin pblica, aunque tal vez en mayor medida debido a la novedad y multidimensionalidad de este campo de actuacin estatal, las estructuras y mecanismos reales difieren en importantes aspectos de los formalmente establecidos. Las razones son mltiples y los trabajos ofrecen algunas evidencias que permitiran trazar algunos rasgos comunes.Para comenzar, si bien el tema de la integracin en Amrica Latina tiene ya varias dcadas, la concrecin de acuerdos econmicos importantes es mucho ms reciente. Los aparatos estatales no se han adaptado todava a las nuevas demandas de conocimientos, tecnologas, mecanismos de informacin y negociacin, exigidos por esta nueva realidad. Sobre todo, los perfiles de la dotacin de personal, que tienen cierta inercia y slo se ajustan muy lentamente a nuevas demandas.Las polticas de ajuste estructural, en especial las de "racionalizacin de personal", han agravado estos problemas al minar la capacidad del Estado para llevar adelante polticas que, de por s, requieren conocimientos y manejo de tecnologas de gestin sumamente complejos. La jibarizacin del Estado ha raleado dotaciones de personal altamente calificadas y especializadas, en momentos en que estas capacidades -al menos en relacin al tema que nos ocupa- parecen particularmente crticas. Segn se desprende de los casos nacionales, la situacin, al respecto, parece relativamente seria en pases como Per y Uruguay y bastante menos crtica en Chile y Brasil, hallndose los dems pases en una situacin intermedia.Estas circunstancias determinan que, a menudo, se creen mecanismos institucionales adhoc, a fin de evitar el lastre de burocracias rgidas y rutinarias, con culturas y procedimientos calcificados, poco proclives o aptas para trabajar en proyectos innovadores, que exigen capacidades gerenciales de las que carecen totalmente.Si bien estos esquemas pueden constituir una solucin puntual para la negociacin y concrecin de ciertos acuerdos diplomticos y/o comerciales, tambin pueden ser fuente de conflictos con las instituciones formalmente investidas de las competencias para intervenir en esos casos.Otro de los problemas frecuentemente mencionados por los autores es el funcionamiento deficitario de los canales de informacin entre los distintos actores que intervienen en los procesos de integracin, sean pblicos o privados. En parte, ello se debe a la ausencia o falta de actualizacin de los sistemas de informacin y otras tecnologas que facilitaran dicha comunicacin. Y en parte, tambin se debe a una natural tendencia de las organizaciones estatales y sus cuadros dirigentes a establecer dominios funcionales inexpugnables alrededor de lo que consideran su competencia, sin advertir que la cooperacin y la coordinacin con otras agencias podra optimizar los resultados de su intervencin. La debilidad de los sistemas de capacitacin en tcnicas gerenciales y de negociacin, contribuye a la persistencia de este rasgo cultural.Un problema estrechamente ligado al anterior es la excesiva dependencia, en los procesos de integracin, de los liderazgos personales ms que de las estructuras institucionalizadas. Los estudios sobre Venezuela, Uruguay, Colombia marcan esta caracterstica. Tal vez ello se relacione asimismo con las modalidades que asume la vinculacin con el sector privado en este tipo de procesos. Los trabajos analizados indican que, en varios casos, esos sectores son consultados, pero al parecer, los canales de comunicacin s e establecen preferentemente a travs de la institucin del lobby ms que de mecanismos formales de coordinacin. Las presiones clientelsticas seran, en este sentido, la contracara de los liderazgos personales en el sector pblico.3.6 El papel de la capacitacinEn la seccin correspondiente a conclusiones y recomendaciones, las propuestas de los estudios nacionales tienden a destacar la necesidad de especializacin de los organismos y la correspondiente formacin y capacitacin del personal asignado a proyectos de integracin regional.En la casi totalidad de los casos, el contraste entre las demandas que surgiran del diagnstico y los sistemas educativos (incluyendo centros e institutos privados y/o pblicos) existentes en los pases, es sumamente marcado. Se abre, en este sentido, un campo de trabajo que exige una intensa tarea previa de sensibilizacin y luego una minuciosa planificacin de los perfiles y contenidos educativos requeridos.4. REFLEXIONES FINALESEn esta ltima y breve seccin del trabajo tratar de aportar algunas reflexiones derivadas de los comentarios crticos iniciales y las comparaciones presentadas en la segunda parte.En primer trmino, una aclaracin obligada para atenuar el tono quizs excesivamente crtico que resulta de la lectura retrospectiva del presente texto. Mi propsito, en todo momento, fue acentuar las debilidades de los trabajos ms que sus fortalezas, con el nico fin de mejorar el valor de su contribucin. Por ello, corresponde sealar que, en conjunto, los estudios nacionales representan un esfuerzo exploratorio pionero, en un rea de estudios que tiene escasos antecedentes en la regin. Por lo tanto, resultan altamente meritorios por el acopio de informacin novedosa y sistematizada, sin perjuicio de que algunos hayan alcanzado un grado de acabado final mayor que otros.En segundo lugar, quisiera dejar planteado el interrogante acerca de la medida en que las contribuciones de los estudios de casos nacionales pudieron haberse visto limitadas por el propio enfoque metodolgico propuesto a los consultores (o la manera en que el mismo fue interpretado). Este tema ya fue sugerido ms arriba y considero que la ocasin del Taller de Trabajo debera ser una ocasin propicia para analizar a fondo este punto crtico.Quizs esa sea tambin una oportunidad adecuada para analizar y sugerir otras posibles vas de abordaje terico-metodolgicas que podran complementar y enriquecer la perspectiva hasta ahora utilizada en los estudios del caso.NOTAS1. Esta distincin entre descripcin y explicacin marca, simplemente, nfasis relativos y no debe tomarse al pie de la letra. Despus de todo, la descripcin de una estructura organizativa puede incluir una interpretacin de las causas que condujeron a esa particular modalidad de gestin, en tanto que un diagnstico y explicacin de un fenmeno siempre requiere algn grado de descripcin.2. Tal como se plantea en dicho trabajo, los programas de gobierno contemplan de manera creciente las posibilidades y consecuencias de la transnacionalizacin de empresas, los flujos de capitales, las polticas de subsidios y dumping de gobiernos extranjeros, la "inflacin importada" y los avances tecnolgicos en el mundo desarrollado. Sus funcionarios participan cada vez ms frecuentemente en foros, entes, acuerdos u organismos internacionales, y es creciente la presencia de expertos de tales instituciones en la planificacin, diagnstico y asesoramiento del sector pblico de los pases receptores de asistencia tcnica. Estos fenmenos, que presentan profundas diferencias segn los casos considerados, plantean importantes problemas vinculados con la capacidad de decisin nacional, alineamientos diversos en bloques poltico-econmicos, dependencia tecnolgica, etc. Dicho de otro modo, la "internalizacin" del Estado y la sociedad introduce intereses, objetivos y criterios de asignacin de recursos que responden a lgicas, proyectos y actores supranacionales que no siempre o necesariamente resultan compatibles con los intereses nacionales.3. Para ubicar los pases en cada uno de los grupos tomamos la tendencia general, esto es, en qu medida se enfatiza la poltica de integracin respecto de otras. En tanto se quiera profundizar en el nivel de detalle, esta clasificacin debera ser revisada.4. Un interesante ejemplo sobre los mecanismos formales que a veces adoptan los gobiernos para superar problemas de competencia interministerial en temas vinculados a la integracin es el que se utiliz al inaugurarse el gobierno del Presidente Alfonsn en la Argentina. En esa oportunidad, cuando el futuro ministro de Economa advirti que el de Relaciones Exteriores ya haba incluido en su estructura la Subsecretara de Relaciones Econmicas Internacionales, que l pensaba crear dentro de su ministerio, resolvi crearla igualmente pero invirtiendo los trminos y denominndola Subsecretara de Relaciones Internacionales Econmicas.BIBLIOGRAFIAMETCALFE,Les1993. "La gestin de los procesos de integracin: Capacidades de liderazgo, gerenciamiento y coordinacin", Ponencia presentada en la Conferencia de Apertura del CEFIR: La Integracin Regional en Amrica Latina y Europa: Objetivos estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta, Montevideo, 9-12 de marzo de 1993. Reproducido en: Integracin Latinoamericana, mayo/junio 1993, Buenos Aires, pp. 10-17OSZLAK, Oscar1983. "Democracia y Administracin Pblica: condiciones de una administracin pblica y democrtica". Documento presentado a la Conferencia sobre Sociedad, Democracia y Administracin Pblica. Alcal de Henares, Espaa, INAP.ZAPICO GOI, Eduardo1994. "La coordinacin intergubernamental como factor crtico para la integracin regional: experiencias europeas", Ponencia presentada en el Mdulo del CEFIR: Instituciones en un marco de Integracin Regional: Distribucin de Competencias y Capacidades de Coordinacin y Control I, Ciudad de Mxico, 25-30 de julio de 1994.EVALUACION PRELIMINAR DE LOS INFORMES SOBRE LA CAPACIDAD DE COORDINACION NACIONAL PARA LA INTEGRACIN REGIONALEduardo ZAPICO GOIProfesor Asociado en Gestin Pblica, Instituto Europeo de Administracin Pblica -IEAP- (Maastricht, Pases Bajos) y Consejero, Instituto de Estudios Fiscales (Madrid, Espaa)INTRODUCCINLos siguientes comentarios reflejan el resultado de una primera reflexin sobre los borradores presentados al CEFIR, en el marco del proyecto "Grupo de Ro: Fortalecimiento de las Administraciones Nacionales para la Integracin", hasta marzo de 1995. La intencin de estas notas no es otra sino la de colaborar en el esfuerzo de los equipos nacionales tratando en algunas ocasiones de sintetizar las ideas que se han considerado ms importantes de cada informe, destacando puntos o aspectos originales de alguno de los estudios que puedan ser interesantes a desarrollar por los dems, realizando observaciones metodolgicas cuando as proceda, y sugiriendo lneas de actuacin para el desarrollo de estos borradores.En ningn momento se ha pretendido con este informe plantear propuestas definitivas. No se trata de un documento cerrado, sino un documento de trabajo que sugiera algunos de los temas de discusin relevantes para continuar perfeccionando esta investigacin. Este informe comienza con el planteamiento de unas sugerencias generales sobre posibles mejoras metodolgicas y unos avances de conclusiones sustantivas. Estas ideas generales se complementan luego con consideraciones particulares para cada caso o pas estudiado. Los comentarios referidos a cada informe no pretenden tener un alcance comprensivo y estructurado sino ms bien selectivo y en ad hoc sobre los aspectos que ms han llamado la atencin en una primera lectura limitada por la variable tiempo. No obstante, el estilo de exposicin de los comentarios y propuestas trata de ser claro y en ocasiones conscientemente arriesgado y provocador con el fin de catalizar un proceso de intercambio de ideas en esta reunin de trabajo. Las reacciones a este documento podran servir para un desarrollo posterior de una evaluacin comparativa.SUGERENCIAS GENERALES1. Propuestas de mejoras metodolgicas generalesEn trminos generales se sugiere que todos los pases (alguno ya lo ha hecho) presenten de manera ms detallada los centros que han sido contactados y/o entrevistados, el nmero de entrevistas realizadas y el tipo de preguntas planteadas. Sera importante que se identificara metodolgicamente el alcance del estudio, haciendo referencia explcita a las limitaciones o dificultades encontradas. Esta informacin ser de gran utilidad para la definicin y diseo de nuevas investigaciones.Una segunda propuesta general para la mejora de los informes sera el presentar un diagrama que facilitara la interpretacin de la descripcin institucional de los principales actores y las relaciones existentes entre ellos en el proceso de coordinacin interna estudiado. La presentacin de este diagrama debera de suponer un pequeo esfuerzo adicional dado que slo supondra representar grficamente la sntesis del trabajo hasta ahora realizado. Algunos pases han presentado diagramas que representan a los principales actores y las relaciones de tipo jerrquico. No se trata tanto de un diagrama de tipo formal funcional sino ms bien de representar la red de organizaciones o tejido organizacional de los principales actores, la(s) unidad(es) de coordinacin y las relaciones existentes entre ellos de una manera grfica.En tercer lugar se sugiere que se explique de manera sinttica, en uno o dos folios, el nivel global de coordinacin real alcanzado en los procesos de integracin. Para ello podra referirse por ejemplo al mnimo comn denominador de los niveles de la matriz interorganizacional. Debera de hacerse referencia explcita al nivel de coordinacin alcanzado, en cada caso estudiado. Estas dos pginas vendran a ser lo que se podra denominar un resumen ejecutivo del trabajo realizado, que incluira tambin una referencia especfica a la principal unidad de coordinacin (una o varias e caso de que existan) y su ubicacin en la Administracin Pblica. El informe del Ecuador ofrece un ejemplo claro a este respecto en la pgina 2 de su nota introductoria.Esta evaluacin preliminar no ha enjuiciado comparativamente los resmenes de los informes presentados y sus resultados. No debe pensarse que en cualquier caso cuanto mayor coordinacin mejor. El tipo de coordinacin y nivel depender de la complejidad de la situacin y de las interdependencias que en cada caso puedan darse. Con la escala y las matrices se pretende medir el potencial disponible que pueda ser activado en caso de necesidad. Tan importante como este aspecto metodolgico es el carcter acumulativo de la escala de coordinacin. En algunos informes se pone en cuestin las posibilidades de decisin de los Departamentos Centrales y/o Unidades superiores de coordinacin cuando no funcionan bien los sistemas de informacin y los mecanismos y rganos que deben de aportar los estudios previos y anlisis de viabilidad necesario para la toma de decisiones. La mayora de los informes deberan ser revisados bajo estas dos condiciones metodolgicas en mente.El potencial de la escala de coordinacin debera aprovecharse plenamente. La escala no es nicamente un buen instrumento para diagnosticar la situacin actual sino que adems puede utilizarse como un instrumento de diseo de iniciativas para la mejora de la capacidad de coordinacin. En el informe de Chile se plantean aplicaciones y mejoras para el futuro explcitamente basadas en los nueve niveles de coordinacin.2. Avance de algunas conclusiones sustantivasSe podra argumentar que en lugar de un proceso de integracin posiblemente existe un proceso de divergencia. Esto parece ser as porque son muchos los pases que estn comprometindose en mltiples estrategias de integracin, aparentemente interdependientes. Como mnimo esta multiplicidad de estrategias de integracin provoca una gran diversidad de proyectos de integracin regional que provoca divergencias interministeriales dentro de cada pas y hace cada vez ms compleja su gestin. Simultneamente no parece que se est dando un proceso de desarrollo de la capacidad de gestin pblica acorde a esta nueva complejidad. Para la mayora de los pases se han observado procesos de reajuste del sector pblico con la consiguiente reduccin de recursos especialmente en lo relativo a nmero de personal. No slo ha habido una reduccin de personal sino que adems los programas de formacin de funcionarios para la integracin son muy limitados.La multiplicidad de procesos de integracin que se estn dando simultneamente en Latinoamrica, incluso las relaciones con pases fuera de la regin, bilaterales o multilaterales, conforman un entorno de mxima complejidad con respecto a las posibilidades de coordinacin y capacidad de respuesta a nivel regional y en cada uno de los Estados latinoamericanos. La amalgama de proyectos de integracin en la regin influye o se refleja en la desintegracin o falta de coherencia que tienen las estrategias o posturas de negociacin de los Departamentos dentro de cada Estado miembro de la regin. En ocasiones se suscriben acuerdos de integracin sectoriales multiplicando compromisos internacionales descoordinados (pgina 32, Informe Ecuador). En la introduccin de muchos informes se desarrolla la idea de que un exceso de diversidad de estrategias de un pas respecto a la integracin puede producir de hecho desorientacin interna y dificultad de coordinacin en la toma de posturas de negociacin. Cada Ministerio abandera un proyecto de integracin propio. El sistema de coordinacin puede funcionar bien si su liderazgo no se pone en cuestin y si las dems iniciativas de integracin lideradas por otros centros de coordinacin son independientes.En el proceso de integracin Europea tambin hay diversidad pero la diferencia es que en el viejo continente cada frente de integracin responde en general a funciones distintas. En Europa han existido distintos frentes de integracin econmica (la Comunidad Europea, la AELC, el COMECON) pero estaban claramente definidos los Estados miembros y era incompatible la pertenencia a ms de uno de ellos.El proceso de integracin regional en Latinoamrica est en una fase preliminar a la integracin con indefinicin de los criterios que permitan seleccionar las alianzas de manera ms coherente y beneficiosa. No sera realista esperar que exista un solo criterio. La dificultad est en que de manera natural estn proliferando distintos procesos de integracin en base a mltiples criterios que responden a intereses particulares de cada pas. Latinoamrica est en una fase previa a la de consolidacin de proyectos relevantes de integracin. Se est en plena fase de identificacin de los proyectos de integracin que ofrezcan una ventaja comparativa regional respecto al exterior. Un paso que tendr que darse necesariamente en el futuro es el de la agrupacin de los proyectos existentes de integracin y de mayor definicin en cada pas respecto a los objetivos ms relevantes de integracin (niveles 8 y 9 de la Escala). La diversidad de proyectos refleja la desorientacin y/o proyeccin mltiple de las estrategias de integracin dentro de cada pas. Aparentemente todos los pases quieren jugar varias bazas de integracin aprovechando las ventajas comparativas de cada proyecto, aunque plantee incoherencias internas y externas. Esto representa o refleja la defensa de los intereses nacionales en el primer momento de diseo de los marcos de integracin. Pero tambin est reflejando deficiencias y efectos negativos a nivel colectivo de los procesos de integracin. Como consecuencia del aumento de la incertidumbre y complejidad que se va acumulando simultneamente con la explosin de proyectos de integracin la situacin es cada vez ms fragmentada tanto a nivel nacional como regional.Varios pases informan sobre la necesidad de modificar los valores y cultura de los funcionarios. "Trabajar en equipo y abandonar posiciones individualistas" (Chile). Algunos informes hacen referencia a la necesidad de organizar cursos sobre negociacin y en cierto modo cambio de actitudes para evitar las pugnas o tensiones interprofesionales (diferentes estilos de adaptacin de comportamientos a las negociaciones regionales).El informe sobre Venezuela destaca la importancia de la capacidad de liderazgo personal en alguna instituciones para explicar su xito en trminos de preparacin eficaz de las negociaciones. Pero la importancia de la capacidad de liderazgo no debe asociarse nicamente a las caractersticas propias del Jefe del Departamento o Ministro. Es en general toda la funcin pblica la que necesita un equipo directivo, una masa crtica de funcionarios, que tengan capacidad de diagnstico, diseo y desarrollo de las polticas de integracin o posturas de negociacin con respecto a las polticas de integracin. Esto no es incompatible con la idea que el liderazgo no ser eficaz si no va acompaado de una "fortaleza institucional" (estrategia y estructura organizativa). Ambos trminos influyen en la capacidad de coordinacin.No se encuentran referencias a instituciones encargadas de auto-evaluar los procesos de participacin en los proyectos de integracin. Una excepcin en este sentido es el Ecuador, cuyo informe se refiere a poner en funcionamiento unas comisiones de trabajo interinstitucional para que dinamicen un proceso de correcciones o ampliaciones de las iniciativas de integracin (mecanismo de aprendizaje). En una lnea parecida, el informe de Uruguay destaca la necesidad de crear equipos de trabajo que definan las necesidades bsicas para un funcionamiento adecuado.En varios informes se ha diagnosticado un cierto grado de desestructuracin y bajo nivel de representacin e influencia del sector privado en los procesos de decisin del Sector Pblico. Las asociaciones privadas (sindicatos, gremios, etc.) pueden y deben tener gran influencia e importancia estratgica en cuanto a la informacin disponible por la Administracin sobre los efectos que para cada sector pueda tener el desarrollo en un sentido u otro cada proceso de integracin.En algn informe se habla de no haber inters en las agrupaciones de trabajadores por intervenir en temas relacionados con la integracin. Aqu cabra plantearse crticamente cul sera en este caso el papel a jugar por el Estado, si activo o reactivo con respecto a esta pasividad por parte de los trabajadores. Lo mismo podra plantearse respecto a las limitaciones en la participacin de un sector no bien estructurado, con mltiples vas de representacin o con conflictos internos.En trminos generales los rganos y/o mecanismos creados formalmente para establecer relaciones o interacciones entre el sector pblico y el privado son elementos prioritarios de cualquier proyecto de mejora de la capacidad de coordinacin que pretenda alcanzar niveles altos de la escala de coordinacin. Estas dificultades afectan tambin a la participacin y funcionamiento de los Parlamentos y de los niveles de gobierno subcentrales.En algunos informes se reconoce que en la medida en que se desarrollen los procesos de integracin los mecanismos informales deberan de ser reforzados por una mayor eficacia en los procedimientos e instituciones de coordinacin formalizada. Es inevitable que deba evolucionar la capacidad de coordinacin conforme se profundiza en los procesos de integracin regional. Este proceso de adaptacin debera ir unido a los procesos de modernizacin del Estado.a. Propuestas de Mejoras Metodolgicas Generaleso Identificacin del alcance del estudio o Representacin grfica (diagrama-tres)o Resumen ejecutivo sobre el nivel global de coordinacin y principales actores (1 2 folios) o Reflexiones sobre la necesidad de contextualizar el nivel de coordinacin y el carcter acumulativo de la escala de coordinacin o Potencial de la escala de coordinacin no slo como instrumento de diagnstico sino adems como instrumento de diseob. Avance de Algunas Conclusiones Sustantivaso Multiplicidad de estrategias nacionales / diversidad de proyectos de integracin / complejidad de gestino Modificar valores, adaptar estilos de gestin pblica para la integracin y mejorar su capacidad de liderazgo (i1 + i2) o Mecanismos de auto-evaluacin y desarrollo de los procesos de coordinacin o Necesidad de estructurar el sector privado y sus mecanismos de representacin y participacin o Aumentar la participacin activa del parlamento y de los niveles subcentrales de gobiernoo Evolucin continua de la capacidad de coordinacin en funcin del progreso de la integracin. Necesidad de relacionar las iniciativas de modernizacin del Estado con la mejora de la capacidad de coordinacin para la integracin