SECCIN DE OBRAS DE POLTICA Y DERECHO ENFRENTANDO EL FUTURO

Traduccin de JUAN JOS UTRILLA

YEHEZKEL DROR

ENFRENTANDO EL FUTURO

Prlogo, seleccin y notas de SAMUEL SCHMIDT

FONDO DE CULTURA ECONMICAMXICO

Primera edicin, 1990

D. R. 1990, FONDO DE CULTURA ECONMICA, SA. Av. de la Universidad 975; 03100 Mxico, D. F.

DE

C. V.

ISBN 968-16-3393-8Impreso en Mxico

NDICEPRLOGO .................................................................................................................................................... 7 INTRODUCCIN...................................................................................................................................... 16 I. UN MODELO GENERAL DE PLANIFICACIN ........................................................................... 29 Introduccin.............................................................................................................................................. 29 Las caractersticas de un modelo general de planificacin ....................................................................... 31 El concepto planificacin ...................................................................................................................... 34 Las dimensiones de la planificacin ........................................................................................................ 39 Procesos de la planificacin ..................................................................................................................... 46 Resumen: hacia una teora general de planificacin ................................................................................. 58 II. APOYO CIENTFICO AL JUICIO DE VALORES .............................................................................. 61 Introduccin.............................................................................................................................................. 61 Fundamentos ............................................................................................................................................ 62 Facetas del anlisis valorativo .................................................................................................................. 64 Aspectos institucionales ........................................................................................................................... 67 III. EL FUTURO COMO DISCIPLINA ACADMICA. ALGUNOS SUPUESTOS FILOSFICOS, SOCIOLGICOS E INTELECTUALES BSICOS PARA LOS ESTUDIOS PROSPECTIVOS ............. 70 Introduccin.............................................................................................................................................. 70 IV. IDEA POLITOLGICA DE LOS ESTUDIOS DEL FUTURO, FUTUROS ALTERNATIVOS Y ACCIN PRESENTE ................................................................................................................................. 82 Prefacio..................................................................................................................................................... 82 Temas principales ..................................................................................................................................... 83 Proyeccin de los estudios del futuro a los temas de los cursos de accin poltica .................................. 84 Credibilidad de los estudios del futuro ..................................................................................................... 89 Transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a los cursos de accin poltica ........................ 91 Conveniencia de los estudios del futuro para el sistema poltico ............................................................. 99 Conclusiones .......................................................................................................................................... 101 V. CMO SUPERAR LA OBSOLESCENCIA GUBERNAMENTAL: ALGUNOS COMENTARIOS Y PROPUESTAS SOBRE REFORMAS GUBERNAMENTALES ............................................................ 103 Introduccin............................................................................................................................................ 103 El problema ............................................................................................................................................ 103 Algunos elementos de la estrategia de reforma ...................................................................................... 105 Algunas propuestas fundamentales ........................................................................................................ 107 Conclusin .............................................................................................................................................. 111 VI. LOS TANQUES PENSANTES COMO PUENTE ENTRE CONOCIMIENTO Y PODER ............... 112 Esbozo de tesis fundamentales .............................................................................................................. 112 VII. AVANCES REQUERIDOS EN LOS TANQUES PENSANTES ..................................................... 119 Alcance, mtodo y enfoque .................................................................................................................... 119 Las contribuciones necesarias del tanque pensante ................................................................................ 121 Evaluacin del desempeo del tanque pensante ..................................................................................... 122 La escasez relativa de tanques pensantes o sus equivalentes .................................................................. 123 Los tanques pensantes existentes se encuentran en crecientes dificultades ............................................ 129 Los productos de los tanques pensantes estn lejos de satisfacer las necesidades de la formulacin de cursos de accin poltica ......................................................................................................................... 131 Falta de autoevaluacin .......................................................................................................................... 136 Escasez de estrategias de capacidad de desarrollo.................................................................................. 137 Entendimiento limitado de las realidades de la formulacin de cursos de accin poltica ..................... 137 Insuficiencias en Enfoques y Metodologas ........................................................................................... 138 Difusin inadecuada de descubrimientos y conocimiento ...................................................................... 140 Inadecuada concepcin de misin .......................................................................................................... 141 Prescripciones de mejora ........................................................................................................................ 145 Recomendaciones para la accin de los jefes del tanque pensante ......................................................... 147 Reconsideracin de la misin de un tanque pensante ............................................................................. 152 Apndice .................................................................................................................................................. 155

Principales tanques pensantes abarcados en el estudio de campo en que se basa este captulo .............. 155 VIII. INTELIGENCIA PARA GOBERNANTES DEL DESARROLLO .......................................... 157 Introduccin............................................................................................................................................ 157 Consejos a los gobernantes en materia de inteligencia estratgica para el desarrollo ............................ 161 IX. UNA ESTRATEGIA PERFECCIONADA PARA MEJORAR LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL GOBIERNO CENTRAL DE VENEZUELA ....................................................................................... 185 Introduccin............................................................................................................................................ 185 EL DESAFO: OPCIONES TRASCENDENTALES ............................................................................ 186 Algunos principios de mejoras ............................................................................................................... 189 Radicalismo selectivo ............................................................................................................................. 189 Orientacin hacia logros ......................................................................................................................... 190 Difusin del espritu empresarial de mejoras ......................................................................................... 190 Alguna desmitificacin ........................................................................................................................... 191 Algunas propuestas de mejoras .............................................................................................................. 192 Mejoramiento de la interaccin con el ciudadano: cambio de la burocracia en el nivel del contacto con el pblico y reduccin de los trmites burocrticos .................................................................................... 193 Mejoramiento de los niveles de apoyo a las decisiones centrales........................................................... 195 Renovacin de la planificacin nacional ................................................................................................ 198 Reestructuracin de presupuesto en la asignacin pblica ..................................................................... 199 Formacin de cuadros............................................................................................................................. 200 Proyecto piloto de mejoramiento ............................................................................................................ 202 Unidad para la planificacin del mejoramiento del ejercicio de gobierno.............................................. 203 Programas catalticos intensivos de formacin ....................................................................................... 204 Conclusin .............................................................................................................................................. 205 X. VEINTIUNA REGLAS PARA NEGOCIADORES POLTICOS ................................................ 206 REGLA NM. 1. Precaucin con las negociaciones personales ................................................................ 206 REGLA NM. 2. No se debe confiar en corazonadas................................................................................ 207 REGLA NM. 3. Basar las opciones trgicas sobre consideraciones a largo plazo .................................. 207 REGLA NM. 4. Trabaja muy de cerca con tu equipo .............................................................................. 207 REGLA NM. 5. S creativo, pero con cierto grado de escepticismo ....................................................... 208 REGLA NM. 6. Perseguir el resultado real y no las formulaciones legales ............................................ 208 REGLA NM. 7. Considrense en forma explcita los costos y beneficios de la ambigedad .................. 209 REGLA NM. 8. Considrese el acuerdo solamente como el eslabn de una cadena ............................... 209 REGLA NM. 9. Estudia con cuidado a los partcipes y acta en consecuencia....................................... 210 REGLA NM. 10. Planear la espontaneidad .......................................................................................... 210 REGLA NM. 11. Predisposicin favorable para intercambiar smbolos a fin de alcanzar logros concretos ................................................................................................................................................................ 210 REGLA NM. 12. Seleccionar racionalmente las estrategias de negociacin ........................................... 211 REGLA NM. 13. Preparar el contexto de la negociacin ........................................................................ 211 REGLA NM. 14. Reconocer y enfrentar las incertidumbres ................................................................... 212 REGLA NM. 15. Estar preparado para fracasar ...................................................................................... 213 REGLA NM. 16. Recurdese la ingeniera humana ................................................................................ 213 REGLA NM. 17. Basar los acuerdos en intereses reales complementarios ............................................. 213 REGLA NM. 18. Cultivar el apoyo domstico ........................................................................................ 214 REGLA NM. 19. Invertir en el propio equipo ......................................................................................... 215 REGLA NM. 20. No menospreciar las metodologas formales ............................................................... 215 REGLA NM. 21. Aceptar la responsabilidad histrica ............................................................................ 216 XI. ANLISIS DE CURSOS DE ACCIN POLTICA PARA GOBERNANTES ....................... 217 La importancia de las decisiones de los gobernantes ............................................................................. 218 Cambios que se requieren en el anlisis de los cursos de accin poltica ............................................... 222 Modelos normativos subyacentes ........................................................................................................... 223 Diagnstico ............................................................................................................................................. 224 Arquitectura ............................................................................................................................................ 226 Metodologas .......................................................................................................................................... 227 Consideraciones polticas ....................................................................................................................... 228 Ambiente del poder ................................................................................................................................ 231

Tipo de personalidad .............................................................................................................................. 232 Caractersticas institucionales................................................................................................................. 234 Funciones sistmicas .............................................................................................................................. 237 Realidad y expectativas .......................................................................................................................... 240 XII. ANLISIS DE CURSOS DE ACCIN POLTICA Y DECISIONES DE POLTICA EXTERIOR ............................................................................................................................................... 244 El papel cambiante de las decisiones sobre poltica exterior .................................................................. 244 La necesidad de innovar en la formulacin de alternativas de decisin sobre poltica exterior ............. 246 Mejoramiento de las decisiones sobre poltica exterior como sistema ................................................... 252 Anlisis de cursos de accin poltica, naturaleza, contenido y aplicaciones .......................................... 255 Algunos ejemplos de anlisis como ayuda para la formulacin de decisiones sobre poltica exterior ... 256 Anlisis de suposiciones aplicadas a la racionalidad de la imagen tcita ........................................... 259 Elementos de racionalidad en la formulacin de opciones de decisin, aplicados como metforas en las negociaciones ......................................................................................................................................... 260 Enfoque de los sistemas, aplicado al manejo integrado de un pas que se considera como meta u objetivo ................................................................................................................................................................ 264 Mtodos de pronsticos amplios y alternativos para entornos internacionales ...................................... 265 Enfrentando la incertidumbre mediante el manejo de las crisis ............................................................. 266 Implicaciones principales ....................................................................................................................... 267 XIII. ANLISIS DE CURSOS DE ACCIN POLTICA PARA ASESORAR GOBERNANTES .................................................................................................................................................................... 270 Alcance y propsito ................................................................................................................................ 270 La importancia de los gobernantes y sus decisiones ............................................................................... 273 LOS CAMBIOS REQUERIDOS EN EL ANLISIS DE LOS CURSOS DE ACCIN POLTICA ... 278 El anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes como islas de excelencia profesional .............................................................................................................................................. 282 El anlisis de los cursos de accin poltica cerca de los gobernantes y para ellos .................................. 292 El anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes ofrece ayuda esencial y nica ................. 300 Mtodos avanzados del anlisis de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes 314 Realidad y perspectivas .......................................................................................................................... 322 XIV. EXPLORACIN PRELIMINAR PARA CONSIDERAR LOS CURSOS DE ACCIN POLTICA COMO APUESTAS............................................................................................................. 327 Modelos de formulacin de cursos de accin poltica con base en apuestas difusas, ............................ 327 BIBLIOGRAFA ...................................................................................................................................... 335

PRLOGO

Persons pretending to forecast the future shall be considered disorderly under subdivision 3, section 901 of the criminal code and liable to a fine of $250.00 and / or six months in prison. Section 899, New York State Code of criminal procedure.1

1. YEHEZKEL DROR, a lo largo de varias dcadas, ha trabajado en el desarrollo de lo que l mismo denomina policy science y que, expresado sintticamente, representa un esfuerzo nuevo por modificar la gobernabilidad mejorndola. La coleccin de artculos que aqu se presenta es slo una muestra de su produccin, sin pretender sintetizar ni reemplazar su obra, solamente se busca poner a la disposicin de los lectores de lengua espaola este material, porque es ms desconocido en este idioma, ya que poco se ha traducido y cuando esto se ha hecho ha circulado en revistas acadmicas de poca circulacin, en especial en Espaa y Venezuela. Los ensayos presentados giran alrededor de dos puntos: la cuestin del futuro y el problema de la obsolescencia gubernamental, cuestiones que estn bastante relacionadas. Ambos puntos se complementan con una serie de sugerencias para superar la obsolescencia y preparar o modelar el futuro. 2. Todas las sociedades se han enfrentado al problema del futuro con inters, cautela y hasta miedo. Algunas lo han hecho porque la satisfaccin de sus necesidades, conformadas en lo que podra considerarse un proyecto global, ha implicado una necesidad de eliminacin de la incertidumbre y la ignorancia o el desconocimiento, y otras han abrazado esta va como una reaccin contra todo tipo de supersticin, al grado de perseguir penalmente las actividades de planeacin por su relacin con la brujera (el epgrafe con que se inici este prlogo bien puede indicar en esta direccin). Cierto tambin que la mayora de las sociedades dio y hasta sigue dando a la cuestin del futuro, en su esencia, un contenido religioso, de tal manera que podemos trazar una lnea entre los grandes momentos religiosos por ejemplo: las 10 plagas de Dios sobre losTomado de W. Ascher y W.H., Overholt, Strategic Planning & Forecasting, Nueva York, John Wiley & Sons, 1983.1

egipcios para liberar a los hebreos, por lo que toca al valor del conocimiento, los grandes mitos el de Prometeo, ejemplificando el valor del fuego para el desarrollo del conocimiento y de la humanidad, 2 y el desarrollo de la ciencia sera el ejemplo actual del manejo de la ciberntica, que en ciertos casos hace rememorar la magia. Este trazado de una lnea casi hace pensar en un smil entre el brujo del neoltico que conoca el man las propiedades msticas de los elementos y que por medio de esto guiaba a sus sociedades, con el del cientfico actual, que sigue conociendo el nuevo man 3 y que contina dirigiendo a la humanidad, con la salvedad que ahora no tiene directamente el poder poltico. El conocimiento del futuro ha sido y es vital para las sociedades, lo que ha convertido a toda suerte de adivinos el orculo de Delfos y cientficos la tcnica de indagacin Delphi en individuos poderosos a lo largo de la historia. 4 Aun cuando hay que reconocer que la adivinacin tena un contenido mstico que hoy ha perdido la tcnica, es importante que tengamos claro cul ha sido el papel histrico de stos, porque esto nos ayudara a replantear la cuestin del poder y entender la esencia de la relacin entre conocimiento y poder y a partir de ah poder proyectar en el contexto de las diversas configuraciones polticas cul podr y deber ser su papel en la configuracin y modelaje del futuro. 3. Hoy en da el conocimiento/estudio del futuro parece ser necesario y deseable. En la perspectiva histrica, los retos del futuro hacia principios del siglo XXI parecen ser mucho ms importantes que los retos existentes a principios de la era presente, o por lo menos parecen ser ms preocupantes, 5 al grado que se puede ver un esfuerzo en un nmero creciente de pases por conocer cmo ser su futuro. 6 Sin nimo de entrar a discutir estos aspectos, s se puede decir que posiblemente este inters se derive del hecho de que las potencialidades de destruccin, 7 basadas en el hecho de que el hombre ha desarrolladoPosteriormente, el mito de Prometeo se convierte en la identificacin del progreso, siguiendo la lnea del valor del fuego. La liberacin temprana de Prometeo contra los dioses implica la liberacin de la humanidad, la liberacin de Prometeo para los anarquistas del siglo XIX implica la negacin del capitalismo. Vase Andr Reszler, Mitos polticos modernos, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1984. 3 Sobre el man y su peso en la sociedad, vase Ernest Becker, La lucha contra el mal, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1977. 4 Aqu se nos presenta una lnea de indagacin histrica de la mayor sugerencia. Cul es el papel que tienen los concentradores de conocimiento en la conduccin de los pueblos? Cul es el papel que desempea el conocimiento en la conformacin del poder? 5 En un ensayo reciente, el socilogo Daniel Bell califica los mayores retos del futuro como "las bombas de tiempo"; vase "El mundo en 2013" en Facetas, 3:88, nm. 81. 6 En Mxico es de destacar el proyecto Mxico 2010, que desarrolla la Fundacin Barros Sierra. Vase la presentacin del proyecto en G. O. Barney y A. Alonso (comp.), Estudios del siglo XXI, Mxico, Fundacin Barros Sierra-LIMUSA, 1988. 7 sta es en parte la tesis de Dror en su libro Crazy States: A Counterconventional Strategic Problem, Milwood, N.Y., Kraus Reprint, 1980, donde se plantea el problema de que dos pases pequeos que han2

tcnicas de exterminio masivo de todo tipo, han aumentado, que los desequilibrios y paradojas que ha provocado el desarrollo han generado presiones de difcil solucin, y que todo esto, junto con una amplia modificacin cultural y poltica, han introducido un factor de incertidumbre elevado, dejando entrever la posibilidad de tener un futuro vulnerable. De igual modo, parece ser que los elementos que ideolgicamente sustentaron las instituciones actuales y las diversas relaciones entre gobernantes y gobernados, as como las relaciones entre s mismos, parecen estar llegando a un cierto nivel de agotamiento, reforzando, a su vez, la imagen de un futuro incierto. Hoy en da se tiene la certeza de que mientras no se estudie el futuro ste seguir siendo incierto y se hacen esfuerzos para remodelar el futuro, con la finalidad de corregir las tendencias catastrficas que se vienen trazando. Si conocer el futuro ha implicado siempre tratar de reducir los efectos adversos de la incertidumbre, no hay duda de que hoy estamos avanzando a pasos agigantados, desde las proyecciones cuantitativas hasta los enfoques cualitativos como los que nos presenta Dror. 8 Por otra parte, enfrentarse al futuro implica tener una actitud de influencia respecto al futuro y no de derrotismo. De hecho, en el momento en que se habla del futuro ste ya se modifica, porque surge la intencin de cambiar las cosas. 9 Y es as como observar la historia en este contexto no es ver hacia atrs para rememorar glorias o llorar derrotas, sino para aprender a construir un futuro mejor, que con frecuencia, para ser mejor, debe ser diferente. 4. La preocupacin central de la ciencia poltica ha sido el papel del gobierno y su relacin con la sociedad. Habiendo partido de la explicacin jurdica sobre el origen del poder, las explicaciones tericas posteriores parecen haber quedado atrapadas dentro del espectro explicativo de diversos paradigmas que han considerado aunque no con la mayor importancia y de forma limitada la relacin entre el hombre y la direccin gubernamental, donde lo importante ha sido establecer relaciones de causalidad simple que expliquen los procesos polticos, mientras que explicar la creacin y recreacin de smbolos y valores ha sido olvidado, al igual que la proyeccin de variables hacia el futuro. Ahora, ciertamente nos enfrentamos al desarrollo de un nuevo punto de vista y enfoque para atacar los problemas de la gobernabilidad, que en cierto grado ha dejado atrs los enfoquesdesarrollado una capacidad blica atmica, se vuelvan locos en un momento conflictivo y se lancen bombas atmicas mutuamente. 8 Vase su libro Policymaking under Adversity, New Brunswick, Transaction Books, 1986. 9 Debo esta frase venturosa a Jorge Gil, a quien adems agradezco los comentarios que hizo a este prlogo, mas no lo responsabilizo por nada de lo escrito.

tradicionales de la ciencia poltica. De hecho, Dror trabaja con el concepto policy, como un concepto central que conduce hacia un nuevo enfoque globalizador para entender las relaciones sociopolticas, con una gama de causalidades muy compleja, entre las que se encuentra la poltica, que ya se ve desde otra dimensin. Ya no estamos frente a los problemas tradicionales, donde hay relaciones de causalidad relativamente determinados, sino que ahora se observa el proceso poltico que lleva a decisiones especficas, pero donde la decisin es parte de un proceso que no termina en ella, sino que a partir de ella toma otro derrotero. De hecho, Dror habla comnmente de policy sciences, que si bien la he traducido como ciencias de los cursos de accin poltica, tambin podra entenderse como ciencias de la gobernabilidad, porque a final de cuentas ste es el problema que se debe atender: cmo reducir la obsolescencia gubernamental, mientras que al mismo tiempo se mejora la gobernabilidad. 5. Llegado a este punto, es importante hacer una anotacin sobre la cuestin de la traduccin conceptual. Cuando Yehezkel Dror visit Mxico en 1984, invitado por el Programa Universitario de Cmputo de la UNAM, el que esto escribe junto con Lian Karp preparamos un pequeo libro que apoyara el curso que l iba a impartir. El libro era una serie de artculos de Dror y de hecho fue el antecedente de la coleccin que aqu se presenta. En aquella ocasin nos enfrentamos a una serie de conceptos de uso comn pero mal utilizados, porque en su uso comn y corriente en espaol no tenan ningn significado tericoconceptual. Un ejemplo de esto es el amplio uso de public policy como polticas pblicas. En sentido estricto, todas las polticas son pblicas, pero la cuestin vista paradigmticamente, al adjetivar las polticas, entendindolas bajo la acepcin antigua, no deca en absoluto nada innovador; de ah que el concepto no tuviera ningn significado especfico, a menos que se tuviera un amplio conocimiento de la bibliografa respectiva, lo que sucede bastante poco. Para que el curso de Dror tuviera mayor relevancia, tuvimos que realizar un serio esfuerzo de traduccin, para generar esos conceptos en espaol de tal manera que respondieran a los paradigmas explicativos que los haban generado en otro idioma. Estoy consciente de que este esfuerzo podra toparse con cierta resistencia, porque se enfrenta a una mentalidad simplificada, producto de los paradigmas elaborados por otra realidad y otros procesos de aprendizaje. Porque, adems, esta correccin en la traduccin se topar con una mentalidad que se satisfizo con las fallas de traduccin en lugar de empearse en desarrollarles un contenido adecuado. Los conocedores, sin embargo, reconocern esta aportacin.

Agrguese adems el hecho de que por lo general se cae en la tendencia de buscar un concepto de una sola palabra para traducir algo que en otro idioma se dice en una palabra. En este volumen se busc la congruencia paradigmtica y de contenido metodolgico para facilitar el entendimiento de un enfoque que, aplicado, esperamos, cambiar en mucho la cuestin del gobierno y las cuestiones respecto a l. 6. Los siguientes conceptos han sido retraducidos, dejando de lado la traduccin usual que se les da en espaol. En el texto aparecen con la nueva traduccin; sin embargo, se listan aqu para que quien los conozca en ingls entienda de inmediato la referencia y la modificacin.

Decisionmaking: Decisionmaker: Policy: Policymaker: Policymaking: Policy science: Policy studies:

Formulacin de opciones de decisin Formulador de opciones de decisin Cursos de accin poltica Formulador de cursos de accin poltica Formulacin de cursos de accin poltica Ciencias de los cursos de accin poltica Estudios de cursos de accin poltica

Policy se traduce en plural, cursos de accin poltica, porque la elaboracin del concepto implica que no hay un solo curso que se deba seguir, y que en cambio existe la posibilidad de tener varios cursos de accin. El texto parecer sumamente repetitivo en espaol, pero se decidi respetar lo mximo posible la redaccin en ingls y no buscar sinnimos a estos conceptos, porque de haberse hecho as se hubiera distorsionado el anlisis original. 7. Si bien se puede reconocer que existe una estructura operativa del gobierno, mejor conocida por Administracin Pblica, sobre la cual existen mltiples aportaciones, 10 en especial por lo que toca a las necesidades y posibilidades de reformarla para lograr que sea ms eficiente, con Dror se puede considerar que se propone una estructura decisional que complemente a la operativa, ya no tanto bajo una visin de elevar el nivel de eficiencia, sino de eliminacin de la obsolescencia gubernamental en la que en principio pueden caer todos los gobiernos. 8. Es cierto que la cuestin de los estudios del futuro en general y de la planeacin estratgica en particular, se puede llegar a debatir en dos mbitos distintos y contrapuestos: como un auxiliar para la mejora del gobierno; y como un medio para la perpetuacin de un sistemaRespecto a Amrica Latina, vase B. Kliksberg y J. Sulbrandt (comp.), Para investigar la administracin pblica, Espaa, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1984.10

especfico. (Este aspecto lo trata Dror en alguno de los ensayos incluidos en este volumen.) El meollo de la cuestin se encuentra en una postura ideolgica con una discusin de fuerte contenido tico, porque para aquellos interesados en la modificacin del sistema, cualquiera que ste sea, la aportacin de la planeacin para que el gobierno mejore sus capacidades implica la continuacin y reproduccin de las condiciones de injusticia, desigualdad, etc., que el sistema acarrea, ya que la premisa del enfoque es que, en principio, el sistema no cambiara. Pero para aquellos que reconocen el peso y la importancia que hoy tiene el Estado en la vida de las naciones y su capacidad de conduccin, proponer los instrumentos para el mejoramiento de la accin de gobierno, y con esto mejorar las condiciones de vida de la sociedad, es una accin altamente justificada. 9. Por otro lado, en ninguna parte se asegura o se sostiene que la planeacin es un instrumento de reproduccin de injusticias. Por el contrario, el sostener que se est buscando un futuro mejor incluye las condiciones de existencia del individuo. De hecho, si al planear se puede entrar en un curso de accin de apoyo u oposicin a las tendencias que se han gestado bajo el gobierno actuante, seala de alguna forma el tipo de soportes u obstculos con los que se encontrarn los planificadores y que tambin los sometern a diversas presiones ticas y pragmticas para su quehacer profesional. Pero Dror va mucho ms all que este planteamiento del problema, porque reconociendo que la mera accin del gobierno bien puede distorsionar la configuracin del futuro, y que los intereses inmediatos del gobierno 11 pueden bloquear un esfuerzo de anlisis y propuesta de mejoramiento, sugiere el establecimiento de instancias que hagan esto, con independencia variable respecto al gobierno. En esta direccin, vase la introduccin especial que escribi para este volumen. 10. Como hay una imagen de prdida de la libertad individual en torno a la sociedad planificada del futuro, seguramente influida por obras como 1984 de George Orwell, es ineludible reconocer que hay varias cuestiones que deben debatirse sobre la realidad individual, como, por ejemplo: estudios del futuro y democracia incluido el precio democrtico por no planear; estudios del futuro y legitimidad; planeacin y bienestar social; planeacin e injusticia y desigualdad incluida la capacidad para eliminarlas; planeacin gubernamental conEsta es una cuestin importante e interesante, porque de hecho el peso especifico del gobierno y los polticos puede marcar derroteros indeseables en ciertas cuestiones. Jean Meynaud menciona el caso de un ministro que para no perder popularidad frena una decisin poltica importante para todo el sistema, pero daina para su carrera poltica. La elaboracin de la poltica econmica, Madrid, Ed. Tecnos, 1969.11

participacin ciudadana; los medios para planear; la responsabilidad de la planeacin; la seleccin de los futuros deseables, etctera. 11. En apariencia, muchas de estas preguntas quedan respondidas a priori en una sociedad democrtica, y aunque no hay sistema democrtico que no sea perfectible, lo bsico de la pregunta deber formularse para las sociedades no democrticas. Y yo tengo serias reservas de que para stas la prioridad ser plantear opciones planificadoras globales de gran alcance, porque en ellas seguramente el hincapi se encuentra en cmo mantener en el poder un sistema no democrtico y no en cmo mejorar la calidad de vida de la poblacin. 12. En una sociedad democrtica podr cuestionarse, si acaso, que una de las responsabilidades de los polticos sea la planeacin, ya que la conduccin pacfica de los asuntos pblicos y la transformacin gradual pudieran parecer tareas suficientes. En cambio, la modificacin de las pautas de desarrollo, o una transformacin radical de las tendencias de desarrollo, derivadas de la planificacin, implican el riesgo de ser impopulares, con lo cual se est poniendo a los polticos ante la disyuntiva de luchar por un mundo mejor, lo que a final de cuentas tambin es su responsabilidad, ante el riesgo de perder el poder. Tal vez por esto los estudios del futuro no han tenido el despegue que requieren. Y aqu se asocia otro problema interesante, que es el de las cuotas de poder. La accin del estudioso del futuro puede implicar la reduccin del poder de los polticos y por lo tanto provocar una oposicin de stos, que frene sus anlisis y cierre las puertas a sus propuestas. Y aun dentro de este dilema, sin duda se encuentra el problema de si acaso y de qu manera lo planeado satisface a toda la poblacin o a una mayora de la misma. 13. Los puntos anteriores nos llevan a reconocer la necesidad de debatir la esencia, forma y medios de los estudios del futuro y la planeacin, pero debe hacerse con el cuidado y la preocupacin de que la apertura del debate no implique el reemplazo de la planeacin. Y s que implique proponer un punto ms en la agenda de los estudios del futuro en general y la planificacin en particular, cuya mera consideracin seguramente mejorar sus efectos. 14. La humanidad siempre ha planeado. El orculo era de hecho un instrumento de planeacin al servicio de los lderes y hoy la planeacin es un medio que stos utilizan para mejorar su trabajo. La cuestin implica tambin saber si la planeacin futura se har no slo bajo la lgica de reproducir el poder, sino justamente desde el punto de vista de buscar un mundo mejor. Sin embargo, no debemos descartar la cuestin de la dificultad que tienen los expertos en los estudios del futuro para localizar a los lderes

que sean accesibles al tipo de conocimiento y enfoques, como los generados por los estudios del futuro, as como las dificultades para que, una vez que los estudios estn realizados y hechas sus recomendaciones, alcancen el nivel de decisin e implantacin. 12 Esto plantea cierta disociacin entre el conocimiento y el poder, derivada tal vez de la competencia, ya formulada, entre los expertos y los polticos y el potencial concentrador de poder que tienen los expertos. Al respecto, vase la solucin que Dror propone cuando habla de los tanques pensantes. 15. Yehezkel Dror es un pionero de los estudios de planeacin estratgica y su produccin acadmica bien puede ponerlo en el nivel del terico sobre los cursos de accin poltica, aunque ha mezclado su produccin literaria con una intensa actividad de consultora del ms alto nivel en diversas partes del mundo, incluyendo varias visitas a Mxico, actividades en la OCDE, ONU, etctera. Sus principales reas de investigacin y consultora incluyen: las ciencias de los cursos de accin poltica; anlisis de los cursos de accin poltica, anlisis estratgico; planeacin nacional y estratgica; reformas administrativas; evaluacin comprensiva y mejoramiento de las actividades gubernamentales; sistemas de formulacin de alternativas de decisin y seminarios de entrenamiento para personas de alto nivel que toman decisiones y formuladores de alternativas de decisin. Dentro de las posiciones destacadas que ha ocupado, se encuentran la de haber sido miembro del equipo de la Corporacin Rand de Estados Unidos; asesor de alto nivel en planeacin y anlisis de cursos de accin poltica en el ministerio de Defensa de Israel y cientfico en jefe del Partido Laborista Israel. Su actividad acadmica es igualmente rica. Ocupa la ctedra Wolfson en Administracin Pblica en la Universidad Hebrea de Jerusaln, donde se desempea como profesor de Ciencia Poltica. En 1983 recibi el primer premio anual Harold Lasswell, reconocindosele como un acadmico excepcional que contribuye al entendimiento de los cursos de accin poltica pblicos. Es miembro de la Academia Mundial de Ciencias y Artes. Ha tenido residencias en varios centros de alto nivel en el mundo. Su obra se ha publicado en varios idiomas y entre sus libros destacados se encuentran:Cuando uno revisa la bibliografa correspondiente, no puede dejar de sorprenderse de las lamentaciones por los estudios que no logran rebasar el cajn del experto. En este sentido me viene a la mente una reflexin, para qu encarga un estudio un poltico, si acaso no lo piensa utilizar, y en ocasiones ni escuchar las conclusiones y recomendaciones del mismo? Mi respuesta tentativa es que los intereses del poltico cambian con gran rapidez y el problema que llama su atencin como para hacerlo encargar un estudio sale muy rpido de su esfera de preocupacin, lo que sugiere la existencia de preocupaciones y enfoques mentales a muy corto plazo.12

Public Policymaking Reexamined (1968, reimpreso en 1983), Desing for Policy Sciences (1971), Ventures in Policy Sciences (1971), Crazy states: A counterconventional Strategic Issue (1971, reimpreso en 1980), Policymaking under Adversity (1986). Actualmente se encuentra en prensa su libro Advanced Aids for Top Decisionmaking: An Action Approach, donde disea sistemas de asesoramiento para jefes de gobierno, y tiene en preparacin los libros Thinkbook for Rulers; Policy Gambling (tema sobre el que aparece un avance en este volumen), On the Incapacity to Govern y en especial hay que mencionar un volumen sobre estos temas con especial atencin a Amrica Latina. 16. No hay duda de que un libro como el presente tiene gran importancia para Mxico, en especial ahora que el pas y su sociedad se encaminan hacia encrucijadas que demandarn un serio esfuerzo de reflexin, innovacin y creatividad. Este tipo de literatura aporta los elementos para contar con instrumental que facilite la seleccin de opciones y selecciones crticas y estratgicas. Y al referirme al aspecto estratgico no lo hago con el afn de cubrir de misterio cierto argumento, sino que busco mencionar el hecho de que deben tomarse en cuenta las modificaciones requeridas y deseadas en toda su complejidad, englobando los distintos aspectos, dndoseles sus connotaciones de importancia y manejando las diversas correlaciones, causalidades e implicaciones sociales y polticas. Esperemos que libros como ste motiven la bsqueda de ms bibliografa al respecto y, lo ms importante, despertar el inters y la motivacin entre los gobernantes y los polticos para que busquen opciones mejoradas y creadoras y transformaciones globales que cambien drsticamente la faz de las relaciones societarias. SAMUEL SCHMIDT Mxico, D. F., junio, 1988.

INTRODUCCIN

ESTANDO muy interesado en Mxico y habiendo tenido algunas oportunidades para aprender de sus experiencias y problemas, estoy encantado de la publicacin de esta coleccin de ensayos por el Fondo de Cultura Econmica. Quiero expresar mi profunda gratitud al profesor Samuel Schmidt, que inici e hizo posible esta publicacin. Es presuntuoso para un extranjero aconsejar sobre cmo deben mejorarse las operaciones del gobierno en otro pas. Pero siendo Doctor para los gobiernos de profesin y habiendo tenido oportunidades para involucrarme en tal actividad en Mxico y en muchos otros pases, me permitir presentar mis respetos a Mxico y mi aprecio a mis amigos en ese pas, presentando en esta introduccin algunas ideas tentativas para elevar la calidad del cerebro central del gobierno en Mxico, en lugar de limitarme a un prefacio formal. Debe notarse que el lmite de mis propuestas en esta Introduccin son: me ocupo solamente en algunas ideas concernientes a las unidades centrales de formulacin de cursos de accin poltica, llamadas metafricamente cerebro central del gobierno, mas por supuesto que sta es solamente una dimensin de las posibilidades y necesidades para reformar al Estado. De esta suerte, en Mxico requieren reconsideracin las relaciones entre centro y periferia; demandan atencin los papeles y el equipamiento de la legislatura; necesitan un manejo innovador los problemas para administrar la ciudad de Mxico; son vitales a largo plazo cuestiones amplias de la educacin ciudadana y la ilustracin de la opinin pblica, junto con experimentos adicionales de participacin ciudadana; merecen mucha reflexin cuestiones fundamentales de estructura del poder, con posibles cambios en la mezcla existente entre el acuerdo corporativo y el mando de la autoridad democrtica. Sin embargo, mis propuestas siguientes se limitan al cerebro central del gobierno por dos razones principales: 1) ste es mi principal campo de especializacin y en l soy relativamente menos ignorante respecto al contexto mexicano, y 2) las mejoras en el cerebro central del gobierno requieren prioridad, dada su importancia en modelar las opciones crticas nacionales, y por su papel vital en el inicio y avance de amplias reformas del Estado, tal y como se indic algunas lneas ms arriba. Mis recomendaciones para Mxico de ninguna manera implican que otros pases no requieran amplias mejoras en su cerebro central del gobierno, en ocasiones lo requieren an ms que Mxico. En muchos

sentidos Mxico tiene una maquinaria de gobierno que, creo, satisface bien sus necesidades, entre otros un perodo presidencial fuerte sin reeleccin; un partido hegemnico junto con elecciones democrticas que proveen opciones; mucha rotacin dentro de una lite poltica altamente calificada; profesionales de los cursos de accin poltica bien calificados y con diversos antecedentes disciplinarios. Pero todava, al igual que en otros pases, se requiere mucho elevar la calidad del cerebro central del gobierno con la ayuda de una minirevolucin de orientacin hacia el futuro en la calidad de la formulacin central de cursos de accin poltica, para alcanzar amplias aspiraciones nacionales bajo cierta presin nacional e internacional. Evitando la tentacin de los acadmicos de recargar sus recomendaciones con tantas advertencias, como para vaciarlas de significado operacional, permtanme proceder a establecer seis prescripciones bsicas, dirigidas a elevar la calidad del cerebro central del gobierno en Mxico. Estas se presentan en forma concisa y concienzuda, toda vez que algunas de ellas se discuten ampliamente en algunos de los ensayos incluidos en este volumen, otros se han tomado de otros escritos mos (especialmente vase Policymaking under Adversity, [New Brunswick, N. J.: Transaction Books, 1986]), y todos ellos sern ampliamente analizados en el libro Reforming the State in Latn America: A Prescriptive Approach, que espero escribir antes de que pase mucho tiempo.

Recomendacin 1: elevar la calidad del equipo de asesores del presidente La oficina presidencial en Mxico constituye el corazn del cerebro central del gobierno. Ha alcanzado un alto nivel de desarrollo, con buenos equipos profesionales, disponibles para ayudar al presidente, pero elevaciones posteriores en su calidad son urgentemente recomendadas, en lneas como las siguientes: a) Unidad profesional de anlisis de cursos de accin poltica. Una unidad profesional de anlisis de cursos de accin poltica es esencial, entre otras para ayudar al presidente; para proveerlo de perspectivas comprehensivas, asegurarle insumos de informacin plural; incrementando el rango de opciones; considerando consecuencias a largo plazo; elevando la calidad del manejo de la incertidumbre. Operando como una isla de excelencia cerca y

para el presidente; la unidad propuesta tambin servir como un puente esencial con la planeacin externa, anlisis y pensamiento, as como con las organizaciones de investigacin y desarrollo, tal y como se propone ms adelante. b) Equipo de valoracin de inteligencia integradora. Para lograr una visin realista de las tendencias principales, futuribles alternativos, posibles mutaciones en los procesos, contingencias de baja probabilidad pero de enorme repercusin; en pocas palabras, para elevar la calidad de los cuadros en que se basan las decisiones presidenciales es esencial reestructurar y elevar la calidad de los arreglos actuales de inteligencia. Un paso bsico recomendado es armar un equipo de valoracin de inteligencia integradora. Para mantener sin contaminar la valoracin por el sobreinvolucramiento en las decisiones, este equipo debe estar separado de la unidad de anlisis de cursos de accin poltica; pero para mejorar las imgenes que tienen del mundo el presidente y sus asistentes principales, el equipo de valoracin de inteligencia integradora los debe servir directamente. Muchos problemas deben resolverse, como son, entre otros: 1) prevenir que el equipo de valoracin de inteligencia integradora reduzca el pluralismo de diferentes valoraciones que llegan a los formuladores de alternativas de decisin de alto nivel, 2) Desarrollar estimaciones de inteligencia comprehensivas y de largo alcance en los dominios social, econmico y poltico, no obstante la sensibilidad que existe respecto a tales cuestiones y a la escasez que hay de mtodos adecuados para la visin a largo plazo de los estados de la nacin, 3) salas de situacin y formas de exhibicin que permitan la comunicacin de informacin compleja sin sobresimplificacin, incluyendo muchas incertidumbres, para formuladores de alternativas de decisin muy ocupados. El progreso en estas direcciones es posible y esencial para elevar la calidad del cerebro central del gobierno. c) Equipo de administracin de la negociacin. La importancia para Mxico de negociaciones internacionales, como la de la cuestin de la deuda, es obvia. Las negociaciones son una materia para personas con experiencia adecuada y para expertos en los asuntos sustantivos bajo discusin, pero las estrategias y tcticas de negociacin, incluyendo el comportamiento contextual que influye en las situaciones de negociacin, es una cuestin para una nueva especie de profesionales que aplican a la negociacin psicologa, teora de juegos, anlisis estratgico, tcnicas de simulacin, etc. Por lo tanto, recomiendo establecer un equipo de administracin de la

negociacin en la oficina presidencial para trabajar cerca de las otras unidades, pero manteniendo su propia identidad. d) Centro para la administracin de la crisis. En Mxico, al igual que en otros pases, se pueden esperar crisis, ya sea en la forma de desastres naturales como el gran terremoto, de crisis econmicas, crisis de seguridad como la relacionada con la cuestin de la droga, y otras. La calidad de las decisiones tomadas bajo tales condiciones de crisis es muy importante, porque tienen un efecto significativo para el futuro. Por lo tanto, recomiendo establecer un centro para la administracin de la crisis en la oficina presidencial, o elevar su calidad, si acaso desde mi ltima visita a la oficina presidencial se estableci alguno. Esta es una cuestin para los expertos en administracin de la crisis que constantemente deben disear el centro y realizar ejercicios, en cercana cooperacin con las unidades de anlisis de cursos de accin poltica y de inteligencia. e) Estaciones de trabajo de computacin avanzada. Las complejidades presentes y futuras de las adversidades, con seguridad le generarn un sobreimpuesto, aun a los formuladores de alternativas de decisin ms capaces y dedicados y sus equipos, a menos que estn apoyados por herramientas adecuadas. Se necesitan urgentemente inter alia, estaciones de trabajo de computacin avanzada que permitan el acceso a datos multidimensionales, busca de experiencias relevantes e instrumentos en los cursos de accin poltica, exploracin de alternativas, monitoreo de la implantacin, y otras. Para satisfacer completamente estas necesidades se requieren sistemas de apoyo a las decisiones con algunas elaboraciones de inteligencia artificial y sus aplicaciones a asuntos de los cursos de accin poltica, probablemente en ciertas formas que vayan ms all de los sistemas expertos disponibles. Pero mis visitas a Mxico han dejado claro que este pas est altamente desarrollado en materias relevantes, aunque los potenciales masivos de las tecnologas disponibles en la actualidad, no obstante los principios promisorios realizados, como el del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, estn lejos de ser utilizados para ayudar a la formulacin de alternativas de decisin de alto nivel. Requieren exploracin cuestiones adicionales concernientes a los equipos asesores del presidente como son: las relaciones con la oficina planificadora, con las unidades de asesores polticos, con las unidades centrales de administracin y otras. Pero las cinco ideas mencionadas

arriba indican las lneas bsicas para elevar la calidad de la oficina del presidente, tal y como lo he recomendado. Un punto importante debe ser agregado: En principio se requiere una red de unidades de anlisis de cursos de accin poltica cerca de los centros principales de formulacin de alternativas de decisin, en la forma de versiones reducidas y ajustadas del equipo presidencial como se esboz lneas arriba, cerca de los ministros de alto nivel, gobernadores de los estados, presidentes municipales de las grandes ciudades, etc. Pero por no desear sobrecargar esta serie de recomendaciones, me limito a la oficina del presidente, cuanto ms que el elevar la calidad del equipo presidencial motivar a otros formuladores de alternativas de decisin a aprender de tal experiencia y construir sus propios equipos de apoyo.

Recomendacin 2: construir un grupo de organizaciones de investigacin y desarrollo de cursos de accin poltica La idea de organizaciones de investigacin y desarrollo en cursos de accin poltica est mejor expresada por el concepto estadounidense de tanques pensantes, como un nuevo invento en el gobierno, dirigido al razonamiento, anlisis y planeacin profundos, innovadores, multidisciplinarios sobre cuestiones bsicas de los cursos de accin poltica. En esencia, como se analiza en uno de los captulos de esta obra, el tanque pensante se caracteriza por tener una masa crtica multidisciplinaria de profesionales altamente calificados trabajando tiempo completo en cuestiones fundamentales de los cursos de accin poltica y varios de sus elementos. Los tanques pensantes trabajan a cierta distancia del calor de la formulacin de alternativas de decisin corrientes y requieren autonoma en la formulacin de problemas, as como libertad para reconsiderar los paradigmas aceptados de los cursos de accin poltica e involucrarse en la iconoclasia. Para tales contribuciones los tanques pensantes son usualmente nicos. En otras palabras, sin las organizaciones adecuadas de investigacin y desarrollo en cursos de accin poltica, no se podrn alcanzar algunos requisitos de alta calidad, para el cerebro central del gobierno. La complejidad y multiplicidad de las cuestiones a que se enfrenta Mxico requieren una variedad de tanques pensantes y estructuras relacionadas, como componentes distintivos y esenciales del cerebro central del gobierno. stos son, inter alia:

a) Por lo menos un tanque pensante central relacionado con el cerebro central del gobierno, trabajando sobre cuestiones bsicas de los cursos de accin poltica. Esta organizacin debe trabajar en estrecho contacto con la unidad profesional de anlisis de cursos de accin poltica en la oficina presidencial y servirle como soporte fundamental. Pero, a diferencia de la unidad de anlisis de cursos de accin poltica que est totalmente integrada a la formulacin cotidiana de alternativas de decisin y que por lo tanto sufre inevitablemente de sobrecargas y opera en un clima caliente en el mbito de los cursos de accin poltica, el tanque pensante debe estar a buena distancia de las cuestiones cotidianas concentrndose en un anlisis profundo y fro de los asuntos crticos de los cursos de accin poltica. b) Un cuerpo independiente y diferenciado involucrado en visiones a largo plazo, como el Futures Institute recin establecido por una decisin del Parlamento sueco. c) Un Instituto para el estudio de cursos de accin poltica avanzados, donde acadmicos, estudiosos y practicantes experimentados pasan cierto tiempo trabajando sobre cuestiones bsicas de los cursos de accin poltica. Aqu el hincapi se hace en el individual dentro de un mbito estimulante, comparado con la estructura altamente profesional de trabajo en equipo que tienen los tanques pensantes. El Colegio de Mxico puede, tal vez, desarrollarse en esta direccin, si as se desea. d) Varias formas de bancos de cerebros con individuos altamente calificados dedicando parte de su tiempo al pensamiento compartido, con ayuda de equipos profesionales y documentos de posicin cuidadosamente preparados. El grupo anterior se ve formidable y en verdad as lo es: un grupo de organizaciones de investigacin y desarrollo para los cursos de accin poltica es muy til para el cerebro central del gobierno que se enfrenta a predicamentos retadores en los cursos de accin poltica, tal y como lo hace Mxico. Por lo tanto, la recomendacin de avanzar hacia el establecimiento de tales organizaciones. Todava requiere mayor examen una cantidad de cuestiones relacionadas, como la relacin con la oficina planificadora nacional, que en principio debe operar como un tanque pensante principal en algunas cuestiones crticas de nivel nacional, tal y como de hecho lo hace. Sujeto al examen de tales cuestiones, se recomienda establecer un tanque pensante central como primer paso urgente hacia el establecimiento de un grupo adecuado de organizaciones de investigacin y desarrollo sobre cursos de accin poltica.

Recomendacin 3: establecer un Colegio de Cursos de Accin Poltica Nacionales Para todo lo que se diga y haga a fin de mejorar las dimensiones profesionales del cerebro central del gobierno y para la modelacin del futuro del pas, en un pas como Mxico, la lite poltica en el ms amplio sentido del trmino es esencial. Por lo tanto, debe enfrentarse el difcil y en muchas maneras delicado problema de elevar la calidad del conocimiento y las capacidades de razonamiento sobre cursos de accin poltica de esta lite. Para hacer esto, de acuerdo con las necesidades de Mxico, propongo establecer un Colegio de Cursos de Accin Poltica Nacionales, como elemento integral de los esfuerzos para elevar la calidad del cerebro central del gobierno. Posiblemente tal colegio, al igual que algunas de las organizaciones de investigacin y desarrollo de cursos de accin poltica, deba establecerse bajo los auspicios del Partido Revolucionario Institucional, pero como cuestin de principio yo prefiero un Colegio de Cursos de Accin Poltica Nacionales. De cualquier manera, el concepto siguiente aplica igualmente ambas posibilidades. La idea bsica de un Colegio de Cursos de Accin Poltica Nacionales es reunir a una mezcla de formuladores de cursos de accin poltica e influyentes sobre los cursos de accin poltica por un perodo de entre seis semanas y tres meses. Entre los participantes se debe incluir a polticos del gobierno central y de los estados, activistas sindicales, oficiales militares, ejecutivos de negocios, servidores civiles de alto nivel y veteranos, acadmicos, comentaristas de los medios masivos de comunicacin, etc. Los participantes debern trabajar en conjunto, sobre cuestiones bsicas de los cursos de accin poltica mexicanos, en una atmsfera conducente al pensamiento innovador y al razonamiento racional sobre los cursos de accin poltica. Los insumos de datos relevantes, la presentacin de metodologas tiles y las actividades estructuradas de aprendizaje activo, debern integrarse con proyectos adoptados por los participantes sobre problemas especficos, produciendo en conjunto una experiencia educadora que resulte en una elevacin de la calidad del entendimiento de cuestiones, as como de habilidades para manejar asuntos complejos. La experiencia comn tambin debe contribuir a compartir el mapeo de las realidades y al consenso de los cursos de accin poltica, por lo menos en el nivel secundario de estar de acuerdo sobre lo que se est en desacuerdo y por qu.

Recomendacin 4: establecer un programa universitario avanzado y profesional sobre los cursos de accin poltica pblicos Para elevar la calidad del equipo presidencial y establecer varias organizaciones de investigacin y desarrollo de cursos de accin poltica, as como avanzar en otras actividades de planeacin y anlisis de cursos de accin poltica, es esencial tener por lo menos un programa universitario profesional sobresaliente sobre los cursos de accin poltica pblicos. Sobrecargara esta introduccin discutir el diseo de tal escuela, pero ser suficiente anotar aqu algunas de sus caractersticas esenciales: * Dirigida a entrenar y educar a los profesionales en la planeacin y el anlisis de los cursos de accin poltica, ms que la academia en su sentido tradicional de profesiones monodisciplinarias. * Muy exigente en lo intelectual, tanto para alumnos como para profesores. * Amplio curriculum disciplinario que incluya materias cuantitativas, como economa e investigacin de operaciones; y materias cualitativas como historia, teora organizacional y psicologa de las decisiones. * Una base intelectual nica en filosofa de la accin para el nivel fundamental y en ciencias de los cursos de accin poltica para el nivel profesional. Lo especial de un nicho intelectual y profesional de tales escuelas se expresa, entre otras, en cuestiones como usos de la historia para la formulacin de los cursos de accin poltica, elevar la calidad de las apuestas en los cursos de accin poltica como un modo de manejar la incertidumbre, mapeo para combinar el anlisis econmico con la factibilidad poltica. * Hincapi en el profesionalismo, esto es, conocimiento en accin y habilidad para aplicar teoras abstractas a cuestiones concretas. En consecuencia, son esenciales los mtodos clnicos de enseanza, preferentemente junto con organizaciones de investigacin y desarrollo sobre cursos de accin poltica, donde los estudiantes pueden ganar experiencia prctica. Permtaseme agregar francamente que las caractersticas mencionadas son muy exigentes. Van ms all de la prctica de las escuelas existentes en los Estados Unidos sobre cursos de accin poltica

pblicos, aun cuando se han elaborado con base en esas experiencias y en la experiencia de escuelas similares en otros pases. Pero para satisfacer las necesidades de Mxico se necesita mucho ms que el hincapi cuantitativo de la mayor parte de los programas existentes sobre cursos de accin poltica pblicos. Mxico necesita y merece lo mejor y puede muy bien dirigir algunas de las innovaciones en elevar la calidad del arte y la ciencia del razonamiento con base en los cursos de accin poltica. Slo con la ayuda de una escuela sobresaliente sobre cursos de accin poltica pblicos podrn prepararse los profesionales noveles de los cursos de accin poltica, en una base sistemtica, de tal forma que conformen el equipo esencial para una operacin ptima de las unidades presidenciales propuestas, como son las organizaciones de investigacin y desarrollo sobre cursos de accin poltica, etc., en las diversas vas para ajustarse a las condiciones complejas de Mxico y sus imperiosos problemas. Por lo tanto, mi recomendacin es que se establezca tal escuela tan pronto como sea posible, no obstante la naturaleza exigente de tal esfuerzo.

Recomendacin 5: establecer una lite administrativa altamente profesional Sobre esta recomendacin estoy ms indeciso, porque puede contradecir algunas de las caractersticas bsicas del actual sistema gubernamental mexicano y su cultura poltica. Por lo tanto, debo hacer algunos comentarios explicatorios: 1. Habiendo tenido la oportunidad de evaluar cierto nmero de reformas administrativas en Mxico, as como en pases comparables, estoy convencido de que las reformas estructurales formales, como son las reformas puramente legales, son cuando ms, de poca utilidad. Cuando importantes funciones latentes de empleo en el servicio civil se toman en cuenta, entonces muchos de los lemas de moda, como reducir el nmero de los servidores civiles, racionalizando la estructura administrativa, etc., aun cuando estn apoyados por varias instituciones internacionales, no proveen una base seria y realista para mejorar la administracin pblica. 2. A cambio, mi sugerencia es enfocar algunos aspectos crticos del comportamiento administrativo y la cultura

organizacional y tratar de cambiarlos radicalmente, en lnea con una estrategia de mejoramiento administrativo de radicalismo selectivo. Para hacer esto, una va bsica recomendable es cambiar las caractersticas del nivel ms alto. 3. Para hacer que el gobierno en general trabaje mejor y mejorar el cerebro central del gobierno en particular, es necesario desarrollar un grupo compacto y coherente de administradores pblicos profesionales de alto nivel. Este grupo debe hacer carrera en el gobierno, en lugar de entrar y salir con los ciclos presidenciales. Es deseable alguna rotacin con otras posiciones pblicas, como parte de las caractersticas de la carrera, pero en principio los miembros de este servicio administrativo superior deben dedicar la mayor parte de su vida de trabajo en el gobierno. Permtaseme afinar mi propuesta declarando una conclusin bsica derivada de mis estudios, a saber: que sin un grupo selecto de administradores pblicos de carrera de alto nivel, que gozan de cierta autonoma respecto a los nombramientos polticos, ni los gobiernos en general, ni los cerebros centrales del gobierno en particular, tienen la menor oportunidad de lograr un alto nivel estable de desempeo. De aqu mi posicin, de que tal grupo es esencial para administrar un pas moderno y complejo e involucrarse exitosamente y en forma sostenida en el desarrollo acelerado. Para poner mi propuesta en un lenguaje todava ms claro: una lite administrativa profesional de carrera, de alto nivel, es esencial para Mxico. Quedan en pie muchas preguntas en torno al servicio administrativo de alto nivel propuesto, como son: reclutamiento adecuado y patrn de la carrera; entrenamiento apropiado; remuneracin adecuada combinada con un estricto cdigo de tica profesional y comportamiento personal; papeles adecuados del servicio en el cerebro central del gobierno y sus relaciones con otras lites polticas y profesionales y muchas ms. Necesit cerca de 70 pginas solamente para explorar algunas de estas cuestiones, en un informe para las Naciones Unidas (vase Yehezkel Dror, Top Administrators in Developing Countries: Needs and Options en Department of Technical Cooperation for Development, Development Administration Division, Management Development: Senior Administrators, [Nueva York: United Nations, 1987, ST/TCD/SER.E/8], pp. 11-82), as que seguramente no las considerar en esta introduccin, cuanto ms que primero debo estudiar la situacin mexicana con ms detalle antes de sentirme calificado para hacer ms propuestas especficas. Sin embargo, la recomendacin en principio, desde mi punto de vista, es importante. Cuantitativamente, slo se requiere de un pequeo

grupo de administradores pblicos de alto nivel, digamos que empezar con aproximadamente 100 y elevar esta cantidad, en cierto nmero de aos, a un mximo que va de 500 a 1 000 para todo el gobierno. Pero cualitativamente este grupo debe ser sobresaliente, porque si no, de otra manera la idea causar ms mal que bien. Establecer tal carrera de servicio profesional en la administracin pblica es, creo yo, realmente necesario, aunque sin embargo sea difcil y tal vez algo riesgoso en algunos aspectos.

Recomendacin 6: utilice una estructura de grupos de trabajo Sin profundizar mucho en los muy importantes problemas de implantacin a que se enfrentan los cerebros centrales del gobierno en un pas como Mxico, cuando los cursos de accin poltica novedosos tienen que ser ejecutados, las cuestiones relacionadas con esto se ilustran con la recomendacin de usar estructuras de grupos de trabajo para las tareas de implantacin novedosa, mientras que las operaciones de rutina se dejan para ser tomadas por las organizaciones administrativas comunes. Una de las lecciones ms claras de la historia de la organizacin es que hay poca esperanza de que los nuevos cursos de accin poltica sean implantados efectivamente por organizaciones habituadas a los cursos de accin poltica pasados. En mi opinin, remontar ampliamente las organizaciones existentes en Mxico no es factible, y menos en el corto plazo; el cerebro central del gobierno debe depender, para la imparticin de los radicalmente nuevos cursos de accin poltica, de grupos de trabajo ad hoc y que sean elsticos, que adems le estn directamente subordinados. De ah la presente recomendacin para utilizar estructuras especiales de grupos de trabajo para los cursos de accin poltica innovadores. Esta idea ciertamente debe ampliarse a la recomendacin de usar unidades de verdaderos creyentes comprometidas con algn nuevo curso de accin poltica, como instrumento bsico para superar la resistencia burocrtica y ejecutar las nuevas ideas desarrolladas por un cerebro central del gobierno de calidad elevada. Puesto en una terminologa diferente, ajustndose bien a algunas fases de la historia mexicana, algunas formas modernas de unidades de vanguardia pueden ser esenciales para satisfacer algunas de las necesidades urgentes de Mxico, ya que como instrumentos especiales del cerebro central del gobierno para ejecutar los cursos de accin poltica muy innovadores deben superar muchas rigideces e inercias.

Una dificultad importante de las seis prescripciones mencionadas es que su implantacin requiere tiempo, mientras que las necesidades son urgentes. Algunas, como el establecimiento de una escuela de cursos de accin poltica pblicos y crear organizaciones de investigacin y desarrollo de cursos de accin poltica, requieren ms tiempo; mientras que otras pueden producir resultados tiles relativamente rpido, como es el fortalecimiento del sistema de asesora del presidente. Pero de igual manera, todas las recomendaciones hechas necesitan tiempo para su implantacin. Todava ms, mientras que cada propuesta es til por s misma, stas estn interconectadas y son interdependientes: As, sin tener disponibles profesionales de la planeacin y el anlisis de los cursos de accin poltica, las unidades sugeridas no estarn adecuadamente equipadas; sin capacidades administrativas e implantacin adecuada, no podrn ser ejecutadas las nuevas ideas de los cursos de accin poltica, y as por el estilo. Esta interconexin se agrega a los esfuerzos y el tiempo requeridos, antes que esta serie de prescripciones gue al cerebro central del gobierno hacia un alto nivel de desempeo. Por lo tanto, la puesta en prctica de estas recomendaciones, si acaso son en principio aceptadas, debe iniciarse inmediatamente, para que den resultados lo antes posible. Pero mientras tanto, con un intenso esfuerzo para ejecutar las recomendaciones, se debe realizar una serie de actividades drsticas para elevar rpidamente la calidad de algunas de las caractersticas del cerebro central del gobierno, mientras se ponen las bases para la plena ejecucin de las seis prescripciones como un todo. Dos elementos prioritarios se recomiendan para un programa drstico para elevar la calidad del cerebro central del gobierno en Mxico, y son: a) Evaluacin inmediata del sistema de asesora del presidente y su fortalecimiento, en las lneas ya recomendadas, pero en forma modular. Como paso inicial, se debe establecer la unidad de cursos de accin poltica, dando los pasos necesarios para seguir adelante, tan rpido como sea posible, sin menoscabar su calidad. b) Programas de entrenamiento intensivo para profesionales del anlisis y la planeacin de los cursos de accin poltica, para polticos selectos y para selectos administradores pblicos de nivel ejecutivo. Esto puede hacerse con urgencia, en la forma de una serie de talleres de una semana, agregndose modularmente, hasta digamos seis u ocho semanas de aprendizaje avanzado para el personal clave.

Tal programa drstico de actividades ser si est bien hecho de utilidad inmediata, mientras que ayuda a la ejecucin de las recomendaciones bsicas, mientras, inter alia, moviliza apoyo para ellas. Por lo tanto, mi ltima recomendacin, en esta introduccin, es iniciar inmediatamente un programa drstico para elevar la calidad del cerebro central del gobierno, si es necesario, aun antes que se haya tomado la decisin final sobre las seis prescripciones. Quiero pedir a los lectores que disculpen cualesquier errores y fallas que aparezcan en mis propuestas, como resultado de lo inadecuado de mi conocimiento sobre Mxico. Pero deseando ser de alguna ayuda prctica para un pas con el que he llegado a simpatizar mucho, he decidido hacer una contribucin en la forma de recomendaciones concretas, aun cuando esto acarrea riesgos, ms que limitarme a presentar una introduccin segura con palabras corteses, pero sin contenido sustancial. Por favor, acepten mis excusas por hacer esto. Esperando continuar con mis contactos en Mxico y poder aprender en el futuro del conocimiento y las experiencias mexicanos, espero y son bienvenidos los comentarios y reacciones a este volumen, cuanto ms que espero intentar, en breve, la escritura de un libro sobre Reformando el Estado en Amrica Latina: un enfoque prescriptivo, basado inter alia en mis experiencias sobre Mxico. Por favor, envenme la correspondencia a mi direccin en la Universidad Hebrea de Jerusaln, Israel 91905. Prof. YEHEZKEL DROR Jerusaln, marzo de 1988.

I. UN MODELO GENERAL DE PLANIFICACIN

Introduccin DESDE el fin de la primera Guerra Mundial, y especialmente desde la revolucin comunista en Rusia y la gran crisis econmica de los aos 30 en el mundo occidental, se ha agrandado la necesidad de la planificacin como un medio de accin social organizada, para la realizacin de metas definidas. Despus de la segunda Guerra Mundial aument el nmero de pases que necesitaban de la planificacin para lograr su rehabilitacin despus de la destruccin de su economa por la guerra (como Holanda), y otros para lograr un desarrollo econmico y social acelerado (como la India, Birmania, China, Pakistn y Ghana). De hecho, la historia del desarrollo del uso de la planificacin es ms extensa. Aun si no tomramos en cuenta los procesos o semiprocesos de planificacin en los imperios histricos, vamos a encontrar que en ciertos terrenos, y especialmente en planificacin de ciudades, los sistemas de planificacin precedieron a la primera Guerra Mundial. Tambin en ciertos campos de la economa somos testigos de semiplanificacin en las pocas del absolutismo en Europa. Pero es cierto que la transformacin del concepto planificacin a un concepto central en el sistema de la vida y la lucha poltico-ideolgica, y el desarrollo de los sistemas de planificacin comprensiva y sistemtica, ocurrieron principalmente en los ltimos 30 aos. Al parecer, no se trata de una poca breve en la que sucedieron avances muy grandes en las ciencias naturales y sociales, por lo que se puede esperar que la gran importancia social del proceso de la planificacin y su profundo significado terico asegurarn el desarrollo de una bibliografa rica y ramificada que profundizar en la teora de la planificacin y aspirar, basndose en la investigacin de la experiencia existente, al anlisis de sus problemas y la apreciacin de los factores y variables principales que caracterizan el proceso de la planificacin y determinan su grado de xito. Ciertas ramas seleccionadas de la planificacin merecieron una bibliografa vasta, y a veces de buena calidad. Especialmente, merecieron mucha atencin tanto la planificacin fsica como la econmica, y se acumul mucho material emprico sobre la planificacin

Traduccin de Samuel Schmidt y Bruria Vered. Se ha traducido Tijnun como planificacin; el autor lo tradujo al ingls como planning. [T.]

regional. Pero an carecemos de una aproximacin comprensiva e integradora del proceso de planificacin que defina las caractersticas del proceso per se y nos demuestre la interdependencia que existe entre planificacin econmica, fsica y social. Slo ltimamente, y en gran medida por la influencia del anlisis de los problemas de los pases conocidos como subdesarrollados, empiezan los pases occidentales a interesarse en la investigacin y la enseanza de los problemas de la planificacin general, y se est reconociendo la necesidad de una teora general de planificacin, que podr servir como base terica para mejorar tal proceso en cada campo y aspecto. 1 Parece que en Israel este problema es importante y merece un inters especial, porque ah la dependencia recproca entre los diferentes campos de la actividad social es grande, y en especial porque el ritmo del cambio social es acelerado, y los problemas que comprende la construccin de una sociedad nueva en nuestras condiciones confronta a los procesos de planificacin con dificultades muy serias y desafos importantes a la vez. La primera condicin para cada experiencia al tratar en forma sistemtica la teora de la planificacin general es determinar un sistema de anlisis y clasificacin general. Este sistema tiene que hacer posible la clasificacin de los campos y las diferentes actividades de la planificacin, anlisis de sus caractersticas y problemas principales, e inspeccin de lo parecido y lo diferente de los campos as como diversas actividades de la planificacin. Basndose en tal investigacin y anlisis, se podr llegar a generalizaciones en un alto nivel de abstraccin, que podrn servir como base de una teora general de planificacin. Este artculo es una tentativa inicial 2 por desarrollar un modelo analtico general de planificacin, que responda a estas necesidades y que pueda ser un medio de investigacin y pensamiento sistemtico hacia el desarrollo de una teora de planificacin general. Este captulo se public como artculo para el Segundo Congreso Nacional de Administracin Pblica. El autor publicar en el futuro dos ediciones ms amplias de este artculo; en una, tratar los aspectos tericos de la teora general de la planificacin, y en otra, tratar tambin la importancia aplicada del anlisis actual para la comprensin de la planificacin como uno de los procesos de la administracin pblica y su mejoramiento. 3 El autor recibir con agradecimiento todas lasVase, por ejemplo, M. C. Branch, Jr., Comprehensive Planning: A New Field of Study, Journal of the American Institute of Planners, vol. XXV, agosto de 1959, pp. 115-120. Vase tambin Proceedings of the Workshop on Comprehensive Planning, presentado en el Instituto de Estudios Sociales, La Haya, del 26 al 28 de septiembre de 1959. 2 Cf., con un artculo del autor en Haminhal, nm. 40, otoo de 1959, en el que se public una elaboracin previa de partes del modelo. 3 Vase el captulo sobre Planificacin en el libro del autor, La teora de la administracin1

observaciones que le ayuden en la preparacin del artculo para su publicacin en forma ms amplia.

Las caractersticas de un modelo general de planificacin Nuestro intento de desarrollar un modelo de planificacin sigue la tendencia creciente en las ciencias sociales de usar modelos como medios de investigacin y anlisis de distintos fenmenos sociales. Sin entrar en los detalles de los problemas que comprende el uso de este medio metodolgico en las ciencias sociales, 4 hay que acentuar algunas de las caractersticas de un modelo y sus funciones, antes de empezar a componer nuestro modelo. Se pueden clasificar los modelos desarrollados en las ciencias sociales en tres clases principales: modelos matemticos, que desean expresar, con la ayuda de una frmula matemtica, las relaciones recprocas entre distintas variables; modelos cualitativos, que buscan determinar las relaciones recprocas entre distintas variables sin el uso de frmulas matemticas o clasificaciones cuantitativas, y modelos analticos, que se concentran en el diagnstico de las variables principales y en el desarrollo de un sistema de trminos y anlisis sistemtico, que con su ayuda se pueden analizar las caractersticas de los fenmenos bajo investigacin, sin detenerse en la primera base sobre los modelos de relaciones inevitables que existen entre las variables y sus diferentes caractersticas. La construccin de un modelo matemtico o lgico demanda la existencia de un conocimiento concreto en el que se puedan basar las relaciones recprocas comprendidas en el modelo, un conocimiento que es difcil ampliar con ausencia de un modelo analtico anterior sea que se lo disee as especficamente, o que exista en la mente de los investigadores que permita la recopilacin y el anlisis de tal conocimiento. En el campo de la planificacin nos falta el conocimiento sistemtico requerido para la construccin de un modelo matemtico o lgico. Tenemos entonces, en principio, que construir un modelo analtico parapblica, 1960. 4 La bibliografa sobre el sistema de modelos est muy ramificada y se est ampliando rpidamente. Al lector interesado en un debate un tanto simple del concepto de modelos y los problemas que comprende su composicin, se le sugieren los artculos siguientes: Ernest R. Hilgard y Daniel Lerner, The Person Subject and Object of Science and Policy, en Lerner y Lasswell (comps.), The Policy Sciences, 1951, pp. 16 ss. (esp. las pp. 28 SS.); KennethJ. Arrow, Mathematical Models in the Social Sciences, pp. 129 ss.; M. A. Girshick y Daniel Lerner, Model Construction in the Social Sciences, Public Opinion Quarterly, vol. XIV, 1950-1951, pp. 710 ss.

el adelanto de la investigacin y su comprensin. Puede ser que en una fase posterior se logre construir un modelo cualitativo, 5 para elaborar una teora general de planificacin. El objetivo del modelo general de planificacin que se presentar en este captulo es reflejar en forma sistemtica las principales variables que comprende la planificacin, y servir como un sistema de trminos y clasificacin comprensivo, que por medio de l se podrn analizar distintos campos y actividades de la planificacin, hacer comparacin entre ellos y llegar a generalizaciones en un alto nivel de abstraccin, que se podrn utilizar como la estructura de la teora general de planificacin. Con toda la importancia del uso de un modelo analtico y sus ventajas, existen en l algunos peligros, entre los que merecen mencionarse especialmente dos: el peligro del exceso de claridad y el peligro del exceso de aislamiento. El sistema de trminos y clasificacin que comprende el modelo es forzosamente sutil y lo ms claro posible, y en esto reside su mayor importancia. Pero hay que recordar que, de hecho, a los fenmenos de la vida no es posible distinguirlos en forma sutil y clara, porque se encuentran en uno de los puntos de una lnea que se extiende desde una posibilidad terica extrema hasta una segunda posibilidad terica extrema. As, por ejemplo, si el modelo de planificacin distingue entre diferentes dimensiones que comprenden el campo de la actividad social, tema de la planificacin, y una de las dimensiones es que este campo de planificacin es fijo y flexible, entonces efectivamente casi no va a existir un caso de un campo de planificacin acertado y definido por completo, y con certeza, no habr casi ningn caso en que el campo de la planificacin sea elstico, no fijo. En efecto, cada campo de la planificacin es acertado y definido relativamente y la distincin no es ms que relativa, ms acertada y definida o ms desacertada y flexible, y esto es correcto respecto a casi todas las dimensiones que comprenden el modelo. Para la construccin del modelo es importante usar el mximo posible de conceptos claros y sutiles, ya que por medio de ellos se puede clasificar la realidad en una actitud relativa de ms o menos. Lo importante aqu es recordar el objetivo del modelo, que es su uso como medio de ayuda en el anlisis y comprensin de la realidad y no atribuir

Puede ser que verdaderamente los modelos matemticos no sean apropiados para la mayora de las ciencias sociales fuera de ciertos campos de la economa, y que su uso sea ms una cosa de moda que una verdadera necesidad. La composicin de un modelo cualitativo sistemtico basado en el anlisis detallado del conocimiento emprico, y la generalizacin del conocimiento en un alto nivel de abstraccin, puede representar por eso el mximo desarrollo a que puede llegar la teora general de la planificacin.5

la claridad y sutileza de los trminos del modelo al fenmeno de la realidad en s. La distincin sutil entre las diferentes variables que caracterizan cada modelo contiene en s un segundo peligro grave, especialmente en modelos analticos, y es el comprender los diferentes factores que aparecen en el modelo como si estuvieran aislados uno del otro. En efecto, la realidad es una formacin continua donde existe determinada dependencia recproca entre casi todos los factores. Esta dependencia recproca puede ser grande o pequea, de multidireccin o de unidireccin, 6 pero casi siempre existe, especialmente en un proceso como la planificacin, donde existe una fuerte dependencia recproca entre sus diversas fuentes y fundamentos, y donde una de sus caractersticas ms importantes e interesantes es que la planificacin per se es dependiente de la realidad social y se orienta a cambiarla. El anlisis de esta dependencia recproca y las relaciones recprocas entre las variables de la planificacin y los diversos elementos que comprende, como ya fue dicho, es uno de los primeros y principales objetivos de la teora general de la planificacin. Pero por falta del conocimiento necesario para esto, el modelo analtico que exponemos en esta seccin trata de la identificacin de los fundamentos de la planificacin y sus distintas variables y no del anlisis de las relaciones recprocas y la dependencia recproca que guardan entre s. Esta caracterstica del modelo analtico de planificacin no debe confundirnos; casi todas las dimensiones y procesos de planificacin existen en relaciones recprocas dinmicas, que juntas comprenden las actividades de planificacin y que se caracterizan generalmente por su gran dinamismo y modificacin constante. Considerando la estructura del modelo general de planificacin, parece que se puede distinguir entre dos clases de componentes principales: componentes que comprenden el proceso de la planificacin y los que comprenden el marco de la planificacin. A pesar de que existen relaciones recprocas constantes entre el marco de la planificacin y las actividades de ella, el marco es relativamente esttico y representa una variable hasta cierto punto independiente. En cambio, la actividad de la planificacin es un proceso que no se puede comprender en forma esttica, y que, en gran medida, se est formando por el marco de la planificacin. 7La distincin aceptada en el mtodo de las ciencias sociales entre variables dependientes, intermediarias e independientes se relaciona con la medida de dependencia recproca entre las diferentes variables y su forma. 7 Otra vez hay que recordar que existen relaciones mutuas, dependencia recproca y retroalimentacin (feed-back) constantes entre todos los factores y variables de la planificacin entre s, incluidos los factores del marco de la planificacin por un lado, y los procesos de la planificacin por el otro.6

Entonces, vamos a poder dividir el modelo de la siguiente manera: una parte que presenta las dimensiones de la planificacin, que comprende el marco de la planificacin, y la otra parte que presenta los procesos de la planificacin, que comprende la actividad de la planificacin. Pero antes de empezar a componer estas dos partes del modelo, tenemos que definir el tema central de este artculo y analizar las dimensiones y significacin del concepto planificacin.

El concepto planificacin Son numerosas y variadas las definiciones del concepto planificacin en la bibliografa, porque son muchos los autores de las ciencias polticas, econmicas, las de planificacin fsica y administracin pblica, que tratan este tema de planificacin e intentan definirlo. 8 No va a ser de mucho provecho citar definiciones de diversos autores, 9 pero ser interesante demostrar la riqueza de actitudes y diversidad de opiniones en este tema, citando algunas definiciones que demuestren las diversas significaciones que atribuyen al concepto planificacin los que lo utilizan en la bibliografa de las ciencias sociales. 10 Algunos de los autores definen la planificacin recalcando que es una actividad dirigida hacia el futuro. As, por ejemplo, el profesor B. Gross define la planificacin como preparacin para actuar en el futuro. 11 Karl Stefanic-Allmayer define la planificacin en forma parecida: La planificacin es la preformacin mental de un organismo, de un rgano o del desarrollo de un proceso funcional. 12 Newman, en su famoso libro Actividad administrativa muestra la misma actitud, definiendo la planificacin como:

Vanse, por ejemplo, las definiciones citadas en John D. Millet, The Process and Organization of Gobernment Planning, 1947, pp. 2 S. 9 Vase Harold D. Smith, Administration and Planning, Society for the Advancement of Management, 17 de febrero, 1944. 10 Vamos a conformarnos aqu con citar algunas definiciones de planificacin como un concepto general, sin examinar las numerosas definiciones que tratan especficamente ciertos tipos de planificacin, como planificacin econmica, planificacin militar, planificacin fsica, etctera. 11 Profesor B. Gross, La teora general de administracin, 1959, p. 28. 12 Karl Stefanic-Allmayer, Allgemeine Organisations, 1950, p. 135.8

Hablando genricamente, planificar es decidir por adelantado lo que se va a hacer, esto es, un plan, es el curso de accin proyectado. 13 Esta es tambin la actitud de uno de los fundadores de la teora de la administracin moderna, Luther Gulick: La planificacin es el trabajo hecho para bosquejar ampliamente las cosas que se necesita hacer y el mtodo para hacerlas a fin de lograr el propsito establecido por la empresa. 14 Otros autores recalcan la base racional y ap