drŽavna pomoĆ za ruralni razvoj u evropskoj uniji...šumarstva, kao i u ruralnim područjima za...

90

UDK: 338.246.027:631.147(4-672EU) POSLOVNA EKONOMIJA

BUSINESS ECONOMICS

Godina XII

Pregledni rad Broj 2

Str 90 – 110

doi: 10.5937/poseko14-19015

dr Siniša Domazet 1, vanredni profesor,

Univerzitet Educons, Sremska Kamenica – Novi Sad,

Fakultet za studije bezbednosti

dr Jelena Jotić,2 docent


Fakultet poslovne ekonomije

dr Jelena Ješić,3 docent


Fakultet poslovne ekonomije

DRŽAVNA POMOĆ ZA RURALNI RAZVOJ U

EVROPSKOJ UNIJI

SAŽETAK: Državna pomoć nedopuštena je u skladu sa članom

107(1) Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. Ipak, od opšte

zabrane dodele državne pomoći postoje izuzeci, sadržani u

Ugovoru o funkcionisanju EU i aktima sekundarnog

zakonodavstva Unije. U radu su analizirane odredbe sadržane u

Smernicama EU o državnoj pomoći u sektoru poljoprivrede i

šumarstva, kao i u ruralnim područjima za period od 2014–2020.

godine, pri čemu je stavljen akcenat na državnu pomoć za ruralni

razvoj u Evropskoj uniji, kao i na mogućnosti podsticanja

socijalnog preduzetništva u ruralnim područjima. Istraživanje je

1 [email protected] 2 [email protected] 3 [email protected] Ovaj rad je deo istraživačkih projekata pod šiframa 47009 (Evropske integracije i društveno-

ekonomske promene privrede Srbije na putu ka EU) i 179015 (Izazovi i perspektive

strukturnih promena u Srbiji: Strateški pravci ekonomskog razvoja i usklađivanje sa

zahtevima EU), finansiranih od strane Ministarstva za nauku i tehnološki razvoj Republike

Srbije.

mailto:[email protected]

STR 90-110

91

obuhvatilo i aktuelnu praksu Evropske komisije u ovoj oblasti.

Praksa je pokazala da je Evropska komisija mahom odobravala

državnu pomoć za ove namene. Socijalno preduzetništvo u

funkciji maksimiziranja društvenih vrednosti i državne pomoći

najosetljivijim grupama društva može dugoročno postaviti

temelje ruralnog razvoja. U Evropskoj uniji je koncept socijalnog

preduzetništva u savremenoj formi prisutan od 80-tih godina XX

veka, dok je u Republici Srbiji u toku proces širenja ovog oblika

preduzetništva. U radu su se autori rukovodili sa dva metoda:

pozitivno-pravnim metodom, kao i pravno-logičkim metodom

indukcije i dedukcije.

Ključne reči: Pravo, Evropska unija, državna pomoć, socijalno

preduzetništvo, ruralni razvoj

UVOD

Oblast državne pomoći u Evropskoj uniji (u daljem tekstu: EU) je

detaljno uređena odredbama Ugovora o funkcionisanju EU4 (u daljem tekstu:

UFEU), odnosno aktima sekundarnog zakonodavstva Unije. Kad je reč o

Ugovoru o funkcionisanju EU, odredbe o državnoj pomoći sadržane su u

članovima 107–109 UFEU. U članu 107 UFEU se navodi da osim ako je

Ugovorima drugačije predviđeno, svaka pomoć koju dodeli država članica ili

koja se dodeljuje državnim sredstvima u bilo kojem obliku kojim se narušava

ili preti da će se naručiti konkurencija stavljanjem određenih preduzeća ili

proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, inkompatibilna je sa

unutrašnjim tržištem u meri u kojoj utiče na trgovinu među državama

članicama.

Ipak, treba istaći da opšta zabrana dodele državne pomoći nije apsolutna,

što znači da postoje izuzeci od tog pravila. To je i logično, jer je državna

pomoć u određenim slučajevima veoma korisna i može doneti brojne koristi

privredi. Može se reći da članovi 107–109. UFEU predstavljaju svojevrstan

kompromis između želje Evropske komisije (u daljem tekstu: Komisija) da se

zaštiti konkurencija na unutrašnjem tržištu s jedne strane, i nastojanja da se

državna pomoć dodeli u slučajevima kada se njome mogu postići odgovarajući

(pozitivni) efekti.

Dakle od opšte zabrane iz člana 107(1) UFEU postoje izuzeci. Za

potrebe poljoprivrede i šumarstva značajan je član 107(2)(b) UFEU, u kome

4 Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union, OJ C 326,

26.10.2012, p. 47–390.

S. DOMAZET, J. JEŠIĆ, J. JOTIĆ DRŽAVNA POMOĆ ZA…

92

se navodi da će državna pomoć za uklanjanje štete nastale zbog elementarnih

nepogoda ili vanrednih događaja biti kompatibilna sa unutrašnjim tržištem,

kao i član 107(3)(c) UFEU, u kome se ističe da Komisija može smatrati da je

kompatibilna sa unutrašnjim tržištem državna pomoć za unapređenje

privrednog razvoja sektora poljoprivrede i šumarstva i ruralnih područja,

ukoliko nema štetnih efekata na trgovinske uslove.

U pogledu ruralnog razvoja, pored odredaba članova 107-109. UFEU,

značajne su i Smernice Evropske unije o državnoj pomoći u oblasti

poljoprivrede i šumarstva, kao i u ruralnim područjima za period od 2014–

2020. godine (u daljem tekstu: Smernice)5.

U pogledu pravne prirode, Smernice na prvi pogled spadaju u meko

pravo, koje je nastalo kao rezultat želje Komisije da unapredi postupak

kontrole državne pomoći. Opravdanje za takvo nastojanje leži u činjenici da

se „case-by case” pristup, odnosno pristup od slučaja do slučaja, pokazao kao

dosta problematičan i neefikasan. Broj slučajeva pred Komisijom je stalno

beležio rast, što nije moglo da se na odgovarajući reši usled ograničenih

ljudskih i materijalnih resursa (Mederer, 1998, str. 55–78). Zbog toga je pretila

opasnost da se konkretni slučajevi u vezi sa državnom pomoći ne mogu

okončati na zakonit i pravičan način. Problem je predstavljala i pravna

nesigurnost jer su institucije Unije (pre svega, Komisija) bile u situaciji da u

identičnim slučajevima donose različite odluke. Komisija je pokušavala da

otkloni navedene nedostatke uz pomoć odredaba sekundarnog zakonodavstva,

tako što je u nekoliko navrata predlagala Savetu da usvoji određene uredbe u

vezi sa kontrolom državne pomoći, ali bez uspeha (Lavdas i dr., 2004, str. 13;

Evans, 2004, str. 13). Zbog ovih razloga se Komisija odlučila za meko pravo,

kao svojevrsni izlaz iz „začaranog kruga”. Motivacija za ovakav postupak

Komisije nije ležala samo u nastojanju da se kontrola pomoći učini

efikasnijom i lakšom, već i njenoj želji da bude otpornija na različite vidove

političkih pritisaka (Rawlison, 1993, str. 52–60). Doduše, problem je mogla

predstavljati činjenica da „meko pravo“ nije pravno obavezujuće za države

članice, izuzev ukoliko se one izričito ne saglase, odnosno odobre njegovu

primenu, što bi značilo da meko pravo obavezuje samo njegovog Komisiju

(Mestmäcker i dr., 2004, str. 13) . Ipak, bez obzira na različita teorijsko-pravna

razmatranja pravne prirode akata mekog prava, nesumnjivo se može izvesti

zaključak da Smernice u svojoj biti predstavljaju akt koji je obavezujući za

države članice.

U pomenutim Smernicama Komisija navodi uslove i kriterijume prema

kojima se pomoći za sektor poljoprivrede i šumarstva kao i za ruralna područja

smatraju kompatibilnim sa unutrašnjim tržištem, a utvrđuje i kriterijume za

5 European Union Guidelines for State aid in the agricultural and forestry sectors and in rural

areas 2014 to 2020, [2014] OJ C204/01.

STR 90-110

93

određivanje područja koja ispunjavaju uslove iz člana 107(3) UFEU. U

pogledu pomoći koje se dodenjuju na osnovu člana 107(2)(b) UFEU, Komisija

utvrđuje uslove koji će se proveravati kako bi se odredilo da li je mera koja

predstavlja pomoć za uklanjanje štete nastale zbog elementarnih nepogoda ili

vanrednih događaja stvarno obuhvaćena tim članom.

Analizom Smernica može se videti da su njima regulisani mnogobrojni

slučajevi dodele državne pomoći i uslovi koji se pri tom moraju ispuniti. U

ovom radu, akcenat će biti na državnoj pomoći za ruralni razvoj.

REŠENJA SMERNICA U POGLEDU DRŽAVNE POMOĆI ZA

RURALNI RAZVOJ

Treba istaći da je Komisija u Smernicama zauzela stav da su državne

pomoći za unapređenje razvoja sektora poljoprivrede i šumarstva kao i

ruralnih područja ugrađene u širi okvir zajedničke poljoprivredne politike. U

skladu s tim, korišćenje državnih pomoći može biti opravdano samo ako je u

skladu sa ciljevima te politike, a naročito temeljnim ciljevima reforme

zajedničke poljoprivredne politike u susret 2020. godini. Dakle, Komisija će

primenjivati i tumačiti pravila sadržana u Smernicama (u ovom slučaju za

ruralni razvoj) na posebne programe pomoći, imajući u vidu i pravila i politike

zajedničke poljoprivredne politike.6

6 Smernice, t. 5; za razmatranja državnih pomoći u odnosu na zajedničku poljoprivrednu

politiku od značaja je više instrumenata, odnosno akata Unije: Uredba Saveta 3/2008 o informisanju i promotivnim merama za poljoprivredne proizvode na unutrašnjem tržištu i u

trećim zemljama, ili bilo koja uredba koja je zamenjuje, kojom se uređuje informisanje i

promotivne mere za poljoprivredne proizvode i metode njihove proizvodnje kao i za

proizvode dobijene od poljoprivrednih proizvoda koje se sprovode na unutrašnjem tržištu ili

u trećim državama; Uredba broj 228/2013 Evropskog parlamenta i Saveta o utvrđivanju

posebnih mera za poljoprivredu u najudaljenijim regionima Unije i stavljanju van snage

Uredbe Saveta broj 247/2006 i Uredba broj 229/2013 Evropskog parlamenta i Saveta o

utvrđivanju posebnih mera za poljoprivredu u korist manjih egejskih ostrva i stavljanju van

snage Uredbe Saveta broj 1405/2006; Uredba broj 1303/2013 Evropskog parlamenta i Saveta

o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Evropskom fondu za regionalni razvoj, Evropskom

socijalnom fondu, Kohezijskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i stavljanju van snage Uredbe Saveta broj 1083/2006; Uredba broj 1305/2013 Evropskog parlamenta i Saveta o pomoći

ruralnom razvoju iz Evropskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj i stavljanju van snage

Uredbe Saveta broj 1698/2005; Uredba broj 1306/2013 Evropskog parlamenta i Saveta o

finansiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju van snage

uredaba Saveta broj 352/78, 165/94, 2799/98, 1290/2005 i 485/2008; Uredba broj 1307/2013

Evropskog parlamenta i Saveta o utvrđivanju pravila za direktna plaćanja poljoprivrednicima

u programima pomoći u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju van snage

Uredbe Saveta broj 637/2008 i Uredbe Saveta broj 73/2009 kojom se utvrđuju pravila o

direktnim plaćanjima koja se dodeljuju direktno poljoprivrednicima u obliku pomoći

osnovnom prihodu u okviru određenih programa pomoći; Uredba broj 1308/2013 Evropskog


94

U pogledu državne pomoći za organsku proizvodnju, zajednička načela

koja se primenjuju na procenu njene kompatibilnosti sa unutrašnjim tržištem

postavljena su u Komunikaciji o modernizaciji državne pomoći 7, a Komisija

će smatrati da je mera državne pomoći (za organsku proizvodnju)

kompatibilna sa unutrašnjim tržištem, uz kumulativno ispunjenje sledećih

uslova:8

1) Doprinos jasno utvrđenom cilju od zajedničkog interesa: mera

državne pomoći mora težiti cilju od zajedničkog interesa u skladu sa članom

107(3) UFEU;

2) Potreba za intervencijom države: mera državne pomoći mora biti

usmerena na situaciju u kojoj pomoć može doneti znatno poboljšanje koje

tržište ne može samo postići, uz otklanjanje jasno utvrđenog tržišnog

nedostatka;

3) Primerenost mere pomoći: predložena mera pomoći mora biti

odgovarajući instrument politike namenjen ispunjavanju cilja od zajedničkog

interesa;

4) Učinak državne pomoći: državnom pomoći se mora promeniti

ponašanje datog preduzeća ili datih preduzeća tako da se ona bave dodatnom

delatnošću kojom se ne bi bavila bez pomoći, ili bi se njome bavila na

ograničen ili drugačiji način;

5) Srazmernost pomoći (pomoć ograničena na potreban minimum):

iznos pomoći mora biti ograničen na minimum potreban za podsticanje

aktivnosti u predmetnom sektoru);

6) Izbegavanje velikih neopravdanih negativnih efekata na konkurenciju

i trgovinu među državama članicama: negativni efekti pomoći moraju biti

dovoljno ograničeni kako bi ukupan bilans mere bio pozitivan;

7) Transparentnost pomoći: države članice, Komisija, privredni subjekti

i javnost moraju imati jednostavan pristup svim merodavnim aktima i važnim

informacijama o pomoći dodeljenoj na osnovu tih akata.

Mere državne pomoći za ruralni razvoj obuhvataju:

1. Pomoći za ulaganja,

2. Početne pomoći za mlade poljoprivrednike i razvoj malih

poljoprivrednih preduzeća;

3. Početne pomoći za grupe i organizacije proizvođača u sektoru

poljoprivrede;

4. Pomoći za prenos poljoprivrednih gazdinstava;

parlamenta i Saveta o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda

i stavljanju van snage uredbi Saveta broj 922/72, 234/79, 1037/2001 i 1234/2007, kojom se

utvrđuju zajednička pravila za poljoprivredna tržišta. 7 Communication on State aid modernization COM (2012) 209 of 8. 5. 2012. 8 European Union Guidelines for State aid in the agricultural and forestry sectors and in rural

areas 2014 to 2020, [2014], OJ C204/01, т. 39, 265–277.

STR 90-110

95

5. Pomoći za obaveze sa poljoprivredom, životnom sredinom i

klimatskim promenama kao i za dobrobit životinja;

6. Pomoći za nedostatke povezane sa područjima mreže Natura 2000 i

Okvirnom direktivom o vodama;

7. Pomoći područjima sa prirodnim ili drugim posebnim

ograničenjima;

8. Pomoći za organsku proizvodnju;

9. Pomoći za proizvođače poljoprivrednih proizvoda koji učestvuju u

programima kvaliteta;

10. Pomoći za pružanje tehničke pomoći u poljoprivrednom sektoru;

11. Pomoći za saradnju u sektoru poljoprivrede.

Kad je reč o pomoći za ulaganja, tu se, pored ostalog, misli na ulaganja

u poljoprivredna gazdinstva povezana sa primarnom poljoprivrednom

proizvodnjom, na ulaganja u vezi sa preradom poljoprivrednih proizvoda i

stavljanjem poljoprivrednih proizvoda na tržište. Ovaj oblik pomoći obuhvata

pomoć za ulaganja u materijalnu imovinu i nematerijalnu imovinu na

poljoprivrednim gazdinstvima povezanih sa primarnom poljoprivrednom

proizvodnjom. Ulaganje sprovodi jedan ili više korisnika ili se ono odnosi na

materijalnu imovinu ili nematerijalnu imovinu koju koristi jedan ili više

korisnika. Ista pravila se primenjuju i na ulaganja u materijalnu i nematerijalnu

imovinu na poljoprivrednim gazdinstvima povezanim sa proizvodnjom

biogoriva ili energije iz obnovljivih izvora.9

Ulaganja moraju imati makar jedan od sledećih ciljeva, kao što su:

poboljšanje ukupnih rezultata i održivosti poljoprivrednog gazdinstva,

poboljšanje životne sredine, higijenskih uslova ili standarda dobrobiti

životinja, stvaranje ili poboljšanje infrastrukture povezane sa modernizacijom

poljoprivrede, ispunjavanje ciljeva povezanih sa poljoprivredom, životnom

sredinom i klimatskim promenama, obnova poljoprivrednog proizvodnog

potencijala oštećenog elementarnim nepogodama, vanrednim događajima ili

nepovoljnim klimatskim prilikama koje se mogu izjednačiti sa elementarnom

nepogodom, i slično.10

Državnom pomoći za ove namene obuhvaćeno je više troškova koji se

mogu smatrati prihvatljivim, kao što su izgradnja, lizing, poboljšanje

nepokretne imovine, nabavka ili lizing mašina i opreme do tržišne vrednosti

imovine, sticanje ili razvoj računarskih programa, patenata, licenci, autorskih

prava i žigova, kao i druge troškove predviđene Smernicama. Pomoći se ne

smeju dodeljivati za kupovinu proizvodnih prava, sadnju jednogodišnjih

biljaka, kupovinu životinja, ulaganja za usklađivanje sa standardima Unije,

9 Smernice, t. 133–137. 10 Smernice, t. 143.


96

obrtni kapital i slično, uz neke izuzetke11. Intenzitet pomoći ne sme prelaziti

75% iznosa prihvatljivih troškova u najudaljenijim regionima, odnosno

manjim egejskim ostrvima, 40% iznosa prihvatljivih troškova u ostalim

regionima, odnosno 30% iznosa prihvatljivih troškova za kupovinu priplodnih

životinja. Uz određene uslove moguća su povećanja stopa intenziteta

pomoći.12

Smernicama su uređeni i pomoć za ulaganja u korist očuvanja kulturne

i prirodne baštine smeštene na poljoprivrednim gazdinstvima, pomoć za

ulaganja koja se odnose na premeštaj poljoprivrednih zgrada, pomoć za

ulaganja u vezi sa preradom poljoprivrednih proizvoda i stavljanjem

poljoprivrednih proizvoda na tržište.13

Kad je reč o početnim pomoćima za mlade poljoprivrednike i razvoj

malih poljoprivrednih gazdinstava, Komisija će smatrati da su ona

kompatibilna sa unutrašnjim tržištem, u skladu sa članom 107(3)(c) UFEU ako

zadovoljavaju zajednička načela ocenjivanja iz ovih Smernica kao i posebne

uslove predviđene Smernicama. Pre svega, mora se raditi o preduzetnicima

koji se bave primarnom poljoprivrednom proizvodnjom, koji moraju da

dostave poslovni plan nadležnom telu date države članice. Mladi

poljoprivrednici koji ne poseduju odgovarajuće stručne veštine i znanja imaju

pravo na pomoć ako se obavežu na sticanje tih veština i znanja u roku od 36

meseci od datuma donošenja odluke o dodeli pomoći. Ta obaveza mora biti

uključena u poslovni plan. Intenzitet pomoći je ograničen na 70 00 evra po

mladom poljoprivredniku i 15.000 evra po malom poljoprivrednom

gazdinstvu.14

Pomoć za prenos poljoprivrednih gazdinstava Komisija će smatrati

kompatibilnom sa unutrašnjim tržištem u skladu sa članom 107(3)(c) UFEU

ako je u skladu sa zajedničkim načelima ocenjivanja iz ovih Smernica i u

skladu sa posebnim uslovima postavljenim Smernicama. Pre svega, pomoć se

primenjuje na preduzetnike koji se bave primarnom poljoprivrednom

proizvodnjom, a koji trajno prenose svoje poljoprivrdno gazdinstvo drugom

preduzetniku koji se bavi poljoprivrednom proizvodnjom, uključujući i

pripadajuće prava na plaćanja. Pomoć se mora isplatiti kao godišnje plaćanje

ili kao jednokratno plaćanje, a do dana prenosa poljoprivrednog gazdinstva do

31. decembra 2020. godine. Intenzitet pomoći iznosi 120% godišnjeg plaćanja

koje korisnik ima pravo primiti u okviru programa za male poljoprivrednike.15

11 Smernice, t. 144–149. 12 Smernice, t. 152–154. 13 Smernice, t. 156–173. 14 Smernice, t. 174–183. 15 Smernice, t. 185–190.

STR 90-110

97

Komisija ima pozitivan stav prema početnoj pomoći za grupe i

organizacije proizvođača s obzirom na to da ona služi kao podsticaj za

povezivanje poljoprivrednika. Ona će, stoga, početnu pomoć za grupe i

organizacije proizvođača smatrati kompatibilnom sa unutrašnjim tržištem u

skladu sa članom 107(3)(c) UFEU ako ona ispunjava zajednička načela

ocenjivanja iz ovih Smernica, kao i sledećim uslovima. Prvo, ove odredbe se

primenjuju na čitav sektor poljoprivrede. Potom, za pomoć su prihvatljive

samo one grupe ili organizacije proizvođača koje je na osnovu podnetog

poslovnog plana priznalo nadležno telo date države članice. Početna pomoć

dodeljuje se saglasno obavezi države da proveri da li su ciljevi poslovnog

plana postignuti u roku od pet godina od službenog priznanja grupe ili

organizacije proizvođača. Umesto pružanja početne pomoći grupama ili

organizacijama proizvođača, pomoć u visini do istog ukupnog iznosa može se

dodeliti direktno proizvođačima kao nadoknada za njihov doprinos

troškovima vođenja tih grupa ili organizacija tokom perioda od prvih pet

godina od osnivanja grupe ili organizacije. Takođe, države članice mogu

nastaviti dodeljivati početne pomoći grupama proizvođača čak i nakon što su

one priznate kao organizacije proizvođača u skladu sa uslovima Uredbe

1308/2013. Prihvatljivi troškovi mogu uključivati troškove najma

odgovarajućih prostora, nabavku kancelarijske opreme, hardver i softver,

troškove administrativnog osoblja, režijske troškove i slično. Intenzitet

pomoći mora se ograničiti na 100% prihvatljivih troškova, a ukupni iznos

pomoći mora se ograničiti na 500 000 evra. Pomoći se moraju postepeno

smanjivati.16

Pomoć za obaveze povezane sa poljoprivredom, životnom sredinom i

klimatskim promenama se primenjuje na pomoć preduzetnicima i grupama

preduzetnika koji se dobrovoljno obavežu da će sprovoditi delatnosti koje

sadrže jednu ili više obaveza povezanih sa poljoprivredom, životnom

sredinom i klimatskim promenama na poljoprivrednom zemljištu koje će

definisati države članice, uključujući poljoprivredna područja. Cilj mere mora

biti očuvanje i unapređenje nužnih promena poljoprivrednih praksi koje daju

pozitivan doprinos životnoj sredini i klimi. Obaveze u okviru ove mere moraju

se preuzeti na period od pet do sedam godina, ali se može predvideti i duži

period od strana država članica, ako je to potrebno da bi se postigli ili održali

traženi povoljni učinci na životnu sredinu. Za pomoć su prihvatljive sledeće

vrste domaćih životinja: goveda, ovce, koze, kopitari, svinje i ptice. Pomoć se

može odobriti i za očuvanje i održivu upotrebu i razvoj genetskih resursa u

poljoprivredi za delatnosti koje nisu obuhvaćene ovim odredbama. Pomoći,

osim pomoći za delatnosti za očuvanje genetskih resursa, obuhvataju potpunu

ili delimičnu nadoknadu dodatnih troškova i izgubljenog prihoda korisnika

16 Smernice, t. 191–205.


98

koji proizlaze iz preuzetih obaveza, a pomoć se može dodeljivati samo jednom

godišnje. Prema potrebi, pomoć može pokrivati i transakcione troškove u

vrednosti do 20% premije plaćene za obaveze povezane sa poljoprivredom,

životnom sredinom i klimatskim promenama. Ako obaveze preuzima grupa

preduzetnika, najveći nivo iznosi 30% pomoći, osim pomoći za delatnosti za

očuvanje genetskih resursa, se moraju ograničiti na 600 evra po hekatru

godišnje za jednogodišnje useve, 900 evra po hektaru godišnje za

specijalizovane višegodišnje useve, 450 evra po hektaru godišnje za ostala

korišćenja zemljišta, a 200 evra po grlu stoke za lokalne pasmine koje su u

opasnosti od nestanka iz poljoprivredne delatnosti. Navedeni iznosi se mogu i

povećati, uzimajući u obzir posebne okolnosti koje treba objasniti Komisiji u

prijavi.17

Odredbe Smernica za pomoć za nedostatke povezane sa područjima

mreže Natura 2000 i Okvirnom direktivom o vodama se primenjuje na

preduzetnike koji se bave primarnom poljoprivrednom proizvodnjom. Pomoć

obuhvata nadokandu kojom se korisnicima u potpunosti ili delimično

nadoknađuju dodatni troškovi i izgubljeni prihod koji proizlaze iz nedostataka

na datim područjima u vezi sa sprovođenjem Direktive o staništima, Direktive

o pticama i Okvirne direktive o vodama. Pomoć povezana sa Okvirnom

direktivom o vodama može se dodeliti samo u odnosu na posebne zahteve: 1)

koji su uvedeni Okvirnom direktivom o vodama, saglasni su sa programima

mera planova upravljanja rečnim slivovima u svrhu ostvarenja ciljeva zaštite

životne sredine iz te Direktive, a koji premašuju mere neophodne za

sprovođenje ostalog zakonodavstva Unije o zaštiti voda, 2) koji premašuju

nivo zaštite predviđen pravom Unije koja je postojala u trenutku donošenja

Okvirne direktive o vodama, 3) kojima se uvode velike promene u vrsti

korišćenja zemljišta i/ili velika ograničenja u poljoprivrednoj praksi koja

imaju za posledicu znatan gubitak prihoda, i slično. Područja koja su

prihvatljiva za pomoć su poljoprivredna područja u okviru mreže Natura 2000

određena u skladu sa Direktivom o staništima i Direktivom o pticama, zatim

ostala razgraničena zaštićena prirodna područja sa ograničenjima životne

sredine koja se primenjuju na poljoprivrednu proizvodnju. Ta područja ne

smeju obuhvatati više od 5% područja u okviru mreže Natura 2000 koja su

obuhvaćena relevantnim programom ruralnog razvoja. Najzad, tu treba

spomenuti i poljoprivredna područja uključena u planove upravljanja rečnim

slivovima u skladu sa Okvirnom direktivom o vodama. Iznos pomoći je

ograničen na 500 evra po hektaru godišnje u početnom periodu ne dužem od

pet godina i najviše 200 evra po hektaru godišnje nakon toga. Pomoći

17 Smernice, t. 207–230; O pomoćima za obaveze povezane sa dobrobiti životinja videti šire:

Smernice, t. 231–239.

STR 90-110

99

povezane sa Okvirnom direktivom o vodama ne smeju iznositi manje od 50

evra po hekatru godišnje.18

Pomoć područjima sa prirodnim ili drugim posebnim ograničenjima se

može dodeliti samo preduzetnicima koji se bave poljoprivrednom

proizvodnjom, odnosno predzetnicima koji se obavežu da će poljoprivrednu

delatnost obavljati na područjima određenim u skladu sa članom 32. Uredbe

1305/2013 i koji su aktivni preduzetnici. Pomoć obuhvata nadoknadu kojom

se preduzetnicima koji se bave primernom poljoprivrednom proizvodnjom u

celosti ili delimično nadoknađuju dodatni troškovi i izgubljeni prihod

povezani sa ograničenjima za poljoprivrdnu proizvodnju u datom području.

Države članice moraju dokazati postojanje dotičnih ograničenja i pružiti

dokaze da iznos nadoknade koji treba platiti ne premašuje izgubljeni prihod i

dodatne troškove koji su posledica tih ograničenja. Iznos dodatnih troškova i

izgubljenog prihoda mora se izračunati u poređenju sa područjima koja nisu

obeležena prirodnim ograničenjima, a pri izračunavanju će se uzimati u obzir

ozbiljnost utvrđenog trajnog prirodnog ograničenja koje utiče na

poljoprivredne aktivnosti, kao i poljoprivredni sistem. Pomoć se može dodeliti

jednom godišnje po hektaru poljoprivredne površine, i to najmanje 25 evra po

hektaru godišnje u proseku za površinu za koju korisnik dobija pomoć, a

najviše 250 evra po hektaru godišnje. Maksimalan iznos može biti 450 evra

po hekatru godišnje u planinskim područjima. Navedeni iznosi se mogu i

povećati uzimajući u obzir posebne okolnosti koje treba objasniti u prijavi

Komisiji19.

U pogledu državne pomoći za organsku proizvodnju, Komisija će

zauzeti stav da je ta pomoć kompatibilna sa unutrašnjim tržištem u skladu sa

članom 107(3)(c) UFEU ako udovoljavaju kako zajedničkim načelima

ocenjivanja sadržanim u ovim Smernicama, tako i posebnim uslovima. Ovaj

oblik državne pomoći primenjuje se na preduzetnike koji se bave primarnom

poljoprivrednom proizvodnjom. Državna pomoć po hektaru poljoprivredne

površine može se dodeliti preduzećima ili grupi preduzeća koja dobrovoljno

pristanu na prelazak na prakse i metode ekološke proizvodnje ili njihovo

zadržavanje na način kako je utvrđeno u Uredbi Saveta (EZ) broj 834/2007 i

koji su aktivni poljoprivrednici. Pomoć se dodeljuje samo za obaveze koje

premašuju sledeće standarde i zahteve koji se moraju navesti i opisati u prijavi

Komisiji: 1) relevantni propisani standardi utvrđeni u skladu sa glavom VI

poglavljem 1. Uredbe broj 1306/2013; 2) relevantni kriterijumi i minimalne

aktivnosti kako je utvrđeno u skladu sa članom 4. stavom 1. tačkom c

podtačkama 1 i 2. Uredbe broj 1307/2013; 3) relevantni minimalni zahtevi za

korišćenje đubriva i sredstava za zaštitu bilja, kao i 4) drugi relevantni

18 Smernice, t. 241–250. 19 Smernice, t. 251–259.


100

propisani zahtevi utvrđeni nacionalnim pravom. Obaveze moraju biti izvršene

tokom početnog perioda od pet do sedam godina. Međutim, ako se državna

pomoć dodeljuje za prelazak na organsku proizvodnju, države članice mogu

odrediti kraći početni period koji odgovara periodu prelaska. Ako se pomoć

odobrava za održavanje organske proizvodnje, države članice mogu predvideti

godišnje produženje nakon dovršetka početnog perioda. Za nove obaveze u

vezi sa održavanjem koja slede odmah nakon obaveze iz početnog perioda,

države članice mogu odrediti kraći period. Državna pomoć će se odrediti sa

osloncem na takozvane prihvatljive troškove, tako da se korisnicima u celini

ili delimično nadoknađuju dodatni troškovi i gubitak prihoda koji proizlaze iz

obaveza. Kad je to potrebno, pomoć može obuhvatati i transakcione troškove

sa maksimalnom vrednošću od 20% premije plaćene za tu obavezu. Ako

obaveze preuzimaju grupe preduzeća, maksimalan nivo iznosi 30%. Pomoć se

dodeljuje godišnje. Međutim, ako država članica želi da nadoknadi

transakcione troškove prouzrokovane preuzimanjem obaveza u vezi sa

organskom proizvodnjom, mora pružiti uverljiv dokaz tih troškova, na primer

predstavljanjem upoređenja sa troškovima preduzeća koja nisu preuzela takve

obaveze. Komisija, stoga, obično neće odobriti državnu pomoć za

transakcione troškove za nastavak ranije preuzetih obaveza povezanih sa

organskom proizvodnjom, izuzev ako država članica dokaže da ti troškovi i

dalje nastaju ili da se snose novi transakcioni troškovi. Ako se transakcioni

troškovi izračunavaju na osnovu prosečnih troškova i/ili prosečnih

poljoprivrednih gazdinstava, države članice moraju dokazati da se posebno

velikim preduzećima ne daje prevelika nadoknada. Za potrebe izračunavanja

nadoknade, države članice trebale bi uzeti u obzir da li su predmetni

transakcioni troškovi nastali po preduzeću ili po hektaru. Maksimalan iznos

pomoći predviđen Smernicama je 600 evra po hektaru godišnje za

jednogodišnje useve, 900 evra po hektaru godišnje za specijalizovane

višegodišnje useve, a 450 evra po hektaru godišnje za ostala korišćenja

zemljišta. Navedene iznose moguće je premašiti, uzimajući u obzir posebne

okolnosti koje moraju biti obrazložene prilikom prijave Komisiji20.

Pomoć za proizvođače poljoprivrednih proizvoda koji učestvuju u

programima kvaliteta se primenjuje samo na aktivne proizvođače

poljoprivrednih proizvoda. Pomoć pokriva sledeće prihvatljive troškove u vezi

sa programima kvaliteta: a) troškove za one koji prvi put učestvuju u

programima kvaliteta; b) troškove obaveznih mera kontrole u vezi sa

programima kvaliteta preduzetih u skladu sa zakonodavstvom Unije ili

nacionalnim zakonodavstvom od strane ili u ime nadležnih tela; v) troškove

istraživanja tržišta, idejnog stvaranja i oblikovanja proizvoda kao i izrade

zahteva za priznavanje programa kvaliteta. Pomoć iz podtačke (a) i (b) ne sme

20 Smernice, t. 264–277.

STR 90-110

101

se dodeliti za troškove kontrola koje su sproveli sami korisnici ili u slučaju

kada zakonodavstvo Unije predviđa da troškove kontrole trebaju snositi

proizvođači poljoprivrednih proizvoda ili grupa tih proizvođača, bez

navođenja stvarnog nivoa troškova. Pomoći moraju biti dostupne svim

preduzetnicima koji ispunjavljaju uslove za pomoć u predmetnom području,

na osnovu objektivnih merila. Iznos pomoći u podtački (a) je ograničen na

3000 evra po korisniku godišnje, a pomoć se može dodeliti na period ne duži

od pet godina. Pomoć se mora dodeliti u obliku godišnjeg podsticaja čiji se

nivo određuje u skladu sa nivoom fiksnih troškova nastalih učestvovanjem u

programima kvaliteta. Pomoći iz podtački (b) i (c) mogu dostići 100% stvarno

nastalih troškova21.

MOGUĆNOSTI PODSTICANJA SOCIJALNOG

PREDUZETNIŠTVA U RURALNIM PODRUČJIMA

Državna pomoć za ruralni razvoj može biti ostvarena i na indirektan

način putem podsticanja socijalnog preduzetništva u ruralnim područjima. Za

razliku od tradicionalnog preduzetništva, gde je primarni cilj delovanja

ostvarenje i maksimizacija profita, u fokusu socijalnog preduzetništva je

zadovoljenje društvenih potreba. Zbog izuzetno izražene socijalne dimenzije,

ovaj vid preduzetnišva možemo svrstati u modele veoma bliske državnim

podsticajima ruralnog razvoja. Definisanje pojma socijalnog preduzetništva i

socijalnog preduzeća nije nimalo jednostavan zadatak, jer ne postoje

jedinstvene definicije, ali ipak postoje neke bitne i zajedničke karakteristike

koje se kao zajednički sadržalac nalaze u svim definicajama socijalnog

preduzetništva. Stoga, socijalno preduzetništvo možemo predstaviti kao

preduzetništvo s etičkim integritetom u cilju maksimiziranja društvene

vrednosti, a ne privatne vrednosti ili profita. To znači da zarađena sredstva ne

služe uvećanju imovine pojedinaca – već se ulažu u svrhe kao što su

zapošljavanje ljudi koji teže dolaze do posla, obrazovanje, zaštita životne

sredine, socijalne i medicinske usluge, kulturne aktivnosti u zajednici ili druge

oblasti koje u prvom redu daju doprinos boljem društvu. Socijalno

preduzetništvo je specifično po tome što se bavi prepoznavanjem i rešavanjem

socijalnih problema kao što su socijalna isključenost, siromaštvo,

nezaposlenost i dr.

U Republici Srbiji je u stručnoj javnosti sve prisutnija analiza fenomena

socijalnog preduzetništva i u teoriji i u praksi: „…Sa stanovišta zakonodavne

i drugih javnih politika, od posebnog značaja je koncept socijalnog

preduzetništva čiji je integralni deo prodaja roba i usluga na tržištu od strane

21 Smernice, t. 278–286.


102

organizacija civilnog društva i drugih oblika organizovanja čiji osnovni

statutarni cilj nije sticanje dobiti, kao i praksa komplementarnog socijalnog

preduzetništva. Ovo stoga što samo ovi oblici i prakse socijalnog

preduzetništva zahtevaju posebnu zakonodavnu interevenciju, naročito kada

je reč o propisivanju uslova za neposredno obavljanje privredne delatnosti od

strane organizacija civilnog društva, regulisanja poreskog tretmana prihoda

ostvarenih od takve delatnosti, ili u slučaju komplementarnog preduzetništva,

propisivanja poreskih olakšica za reinvestiranje dobiti, regulisanje režima

javnog finansiranja organizacija koje deluju u oblasti socijalnog

preduzetništva, zaštite konkurencije i pitanja javnih nabavki (Golubović, D.,

Galetin, M., 2012, str. 204)”. Dok i u starnoj literaturi postoje oprečni stavovi

i nedoumice u pogledu definisanja koncepta socijalnog preduzetništva i svih

specifičnosti koje prate ovaj fenomen u savremenoj ekonomiji, svrha

podrobnijeg bavljenja ovom temom i primene koncepta u skladu sa lokalnim

uslovima i potrebama nalazi se – kako u praktičnoj primeni u okviru posredne

državne pomoći ruralnom razvoju, tako i u teorijskom pristupu koji bi na

kritički način spojio različite inovativne oblike organizovanja, sa sličnim

društvenim interesima i motivima.

Evropska komisija koristi pojam socijalno preduzeće za sledeće vrste

poslova:

1. one kod kojih je društveni ili socijalni cilj osnovni razlog za

komercijalne aktivnosti i koje često imaju oblik društvene inovacije;

2. one kod kojih se profit uglavnom reinvestira kako bi se ostvarili

postavljeni društveni ciljevi;

3. one kod kojih način organizovanja i upravljanja, te prava vlasnika

odslikavaju misije preduzeća, koriste demokratski i participativni

principi ili principi socijalne pravde.

Zakon EU eksplicitno predviđa dva tipa društvenih preduzeća: 1) vrstu

„A”, koji: obavlja (jednu ili više) „aktivnosti socijalnog preduzetništva”;

zapošljava najmanje dva radnika i ostvaruje najmanje 50% svojih ukupnih

prihoda „Aktivnosti socijalnog preduzetništva”; i 2) tip „B”, koji se može

uključiti u bilo koji tip poslovanja, ali najmanje jedna trećina svih zaposlenih

najviše dolazi iz većine ranjivih grupa na tržištu rada (dugotrajno nezaposleni,

invalidi, Romi i drugi), (Golubović Dragan, 2012, str. 29). Potrebno je

posebno naglasiti da se koncept razvoja socijalnog preduzetnistva u ruralnim

područjima primarno oslanja na širu definiciju socijalnog preduzetnistva,

odnosno socijalnih preduzeca (tzv. socijalna preduzeća tipa „A”).

Socijalna preduzeća su se u zemljama EU pokazala kao inovativni

organizacioni oblik. Pokazala su se sposobnijim od tradicionalnih neprofitnih

organizacija da odgovore na evoluciju potražnje za uslugama od opšteg

interesa, naročito potražnje od strane korisnika kojima su neke od usluga od

STR 90-110

103

opšteg interesa manje dostupne. Ideja o usvajanju preduzetničkih modela za

proizvodne i uslužne aktivnosti sa izraženim socijalnim sadržajem, gde se u

upravljanje ovim novim preduzećima neposredno uključuju ne samo radnici,

već i civilno društvo uopšte, pokazala se uspešnom. Pokretanjem koncepta

socijalnih preduzeća u savremenom obliku, 80-tih godina XX veka poboljšala

se ponuda i efikasnost u sektoru proizvodnje i usluga u kojem oslanjanje na

tehnološke inovacije, zbog manje dostupnosti finansijskih sredstava, nije

moguće (Đuran, J., 2012. str. 222).

U Strategiji poljoprivrede i ruralnog razvoja Republike Srbije za period

2014–2024. godine22, među ključnim unutrašnjim izazovima za razvoj

ruralnih područja Republike Srbije (održivo upravljanje resursima; transfer

znanja i tehničko-tehnološki napredak; povećanje konkurentnosti; razvoj

prehrambenog lanca, uz logističku podršku sektoru), nalazi se i razvoj ruralnih

područja i jačanje socijalne strukture ruralnih zajednica.

Potreba za afirmacijom uloge socijalnih preduzeća u ekonomiji Srbije je

narasla iz istih razloga iz kojih se ova ideja u zapadnoevropskom kapitalizmu

javila prvo u kontekstu šireg koncepta socijalne ekonomije u 19. veku, a potom

i u konkretnim oblicima socijalnog preduzetništva, primerenim savremenom

kapitalizmu u drugoj polovini 20. veka. Podrška razvoju sektora koji može da

zaposli veliki broj socijalno i ekonomski isključenih zapravo predstavlja

podršku celoj privredi. Ideja savremenog socijalnog preduzetništva se u Srbiji

pojavila kroz proces kulturnog i političkog približavanja Evropskoj Uniji, a da

bi prerasla u održiv sektor moraju se uvažiti i neke specifičnosti koje kontekst

socijalnog preduzetništva u Srbiji razlikuju od modela prepoznatih u

evropskom okruženju, a slične su drugim istočnoevropskim zemljama (Đuran,

J, 2012, str. 225).

Cilj proučavanja i utvrđivanja primera dobre prakse iz oblasti socijalnog

preduzteništva, kao i novih politika i mera koje je neophodno primeniti jeste

da se koristi od rasta i razvoja moraju raširiti kroz sve delove društva. (Đuran,

J., 2011, str. 452). Jedno od najdelikatnijih pitanja budućeg razvoja sektora

poljoprivrede i ruralnih područja je izrazito nepovoljna starosna i obrazovna

struktura poljoprivredne radne snage. Ovaj problem značajan je kako sa

aspekta socijalne strukture ruralnih sredina, tako i u pogledu kapaciteta

ljudskih potencijala za usvajanje novih tehnologija, promenu proizvodne

strukture i mnoge druge.23 Stoga, rešavanje pitanja jačanja socijalne strukture

ruralnih zajednica predstavlja ogroman imperativ i daje veliki doprinos

državnoj pomoći za ruralni razvoj.

22 Strategija poljoprivrede i ruralnog razvoja Republike Srbija za period 2014–2024, 56–58. 23 Strategija poljoprivrede i ruralnog razvoja Republike Srbija za period 2014–2024, str. 17.


104

PROCESNO-PRAVNA KONTROLA DRŽAVNE POMOĆI ZA

RURALNI RAZVOJ I PRAKTIČNO POSTUPANJE

INSTITUCIJA UNIJE

U pogledu procesno-pravne kontrole državne pomoći za ruralni razvoj,

primenjuje se Uredba saveta 1589/2015 o utvrđivanju detaljnih pravila

primene člana 108. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (kodifikovani

tekst). Državnu pomoć za ruralni razvoj, odnosno planove za dodelu te pomoći

države članice moraju da notifikuju Komisiji. U skladu sa Uredbom, postoje

dve procedure logički slede jedna posle druge: a) prethodno ispitivanje date

mere državne pomoći i b) službeni istražni postupak. Prilikom sprovođenja

prve procedure Komisija stiče uvid i formira mišljenje o kompatibilnosti mere

državne pomoći za ruralni razvoj sa unutrašnjim tržištem. S druge strane,

službeni istražni postupak služi Komisiji da stekne detaljan uvid u celokupan

slučaj koji bi se odnosio na prijavljenu meru državne pomoći za ruralni razvoj.

Nakon što država članica notifikuje pomoć, Komisija će ispitati

predmetnu notifikaciju što je pre moguće (ako je prijava potpuna, u suprotnom

tražiće dostavljanje dodatnih informacija), a odluka mora biti doneta u roku

od dva meseca od dana nakon što je notifikacija primljena.24

Nakon što ispita dostavljeni plan pomoći za ruralni razvoj od strane

države članice, Komisija može zaključiti da se u datom slučaju uopšte ne radi

o državnoj pomoći, može zaključiti da je predmetna mera kompatibilna

(spojiva) sa unutrašnjim tržištem, ili može zauzeti stav da postoje sumnje u

pogledu kompatibilnosti prijavljene mere pomoći za organsku proizvodnju. U

potonjem slučaju, Komisija će doneti odluku o pokretanju službenog istražnog

postupka.25

Treba napomenuti da se preliminarna faza postupka odvija isključivo

između Komisije i države članice. Dakle, samo država članica može u ovoj

fazi podnositi komentare, izjave ili druge navode u vezi sa stavovima

Komisije, a argumentacija drugih zainteresovanih subjekata rezervisana je za

fazu službenog istražnog postupka. U praksi je čest slučaj da država članica,

korisnik pomoći i Komisija vrše različite oblike neformalnih sastanaka,

konsulatacija u vezi sa merama pomoći koje bi se notifikovale Komisiji. Bez

obzira na činjenicu da ovakvi neformalni pregovori nisu predviđeni propisima

Unije, oni se vrlo često praktikuju, naročito ako se radi o složenijim

slučajevima. Razume se, na ovaj način država članica može da unapred sazna

kakav će biti stav Komisije u pogledu mere pomoći (na primer, za organsku

proizvodnju) koju namerava da notifikuje, što joj omogućava da u budućem

periodu izbegne sporove sa Komisijom.

24 Uredba, čl. 4. 25 Uredba, čl. 7.

STR 90-110

105

Nakon što se okonča službeni istražni postupak, Komisija će doneti

odgovarajuću odluku o notifikovanoj meri pomoći (za ruralni razvoj). Tako, u

slučaju kada Komisija ustanovi da, gde je to primereno nakon izmene od strane

dotične države članice, notifikovana mera ne predstavlja pomoć, Komisija

takav nalaz beleži u obliku odluke. Drugo, ako Komisija ustanovi da, gde je

to primereno u skladu sa izmenom od strane dotične države članice, su sumnje

u pogledu kompatibilnosti notifikovane mere sa načelima unutrašnjeg tržišta

otklonjene, Komisija donosi odluku kojom se utvrđuje da je predmetna pomoć

u skladu sa načelima unutrašnjeg tržišta (pozitivna odluka). U toj odluci će se

navesti koji je izuzetak iz UFEU primenjen. Treće, Komisija pozitivnoj odluci

može priložiti uslove pod kojima se pomoć može smatrati kompatibilnom sa

načelima unutrašnjeg tržišta te može utvrditi obaveze kako bi omogućila

praćenje poštovanja donete odluke (uslovna odluka). Najzad, četvrto, u slučaju

kada Komisija ustanovi da notifikovana pomoć nije kompatibilna sa

unutrašnjim tržištem, donosi odluku o neprimenjivanju predmetne pomoći

(negativna odluka)26.

Ako Komisija dođe do podataka o nezakonitoj državnoj pomoći za

ruralni razvoj, ispitaće dobijene podatke (do kojih može doći dojavom, preko

sredstava informisanja, ili na neki drugi način), a može zahtevati podatke i od

dotične države članice. Nakon pokretanja službenog istražnog postupka

Komisija može zahtevati podatke i od neke druge države članice, preduzeća,

ili udruženja preduzeća, a ako ih ne dobije, onda može doneti obavezujući

nalog za dostavljanje podataka sa rokom u kome se tražene informacije moraju

dostaviti. Nakon što dotičnoj državi članici pruži priliku za podnošenje svojih

primedbi, Komisija može usvojiti odluku kojom se od države članice traži

suspenzija svake nezakonite pomoći sve dok Komisija ne donese odluku o

njenoj kompatibilnosti, ili odluku kojom se od države članice zahteva

privremeni povraćaj sredstava pomoći sve dok Komisija ne donese doluku o

kompatibilnosti predmetne pomoći sa načelima unutrašnjeg tržišta. Ukoliko

Komisija donese negativnu odluku u sluačju nezakonite pomoći, tada će se od

države članice tražiti da preduzme sve mere za povraćaj sredstava pomoći od

korisnika, a iznos koji se treba vratiti uključuje i kamatu. Povraćaj pomoći se

mora izvršiti bez odlaganja i u skladu sa postupcima predviđenim nacionalnim

pravom date države članice.27

Pokazalo se da se povraćaj nezakonito dodeljene državne pomoći

sprovodi sa velikim teškoćama i otporom država članica. To je, pre svega,

rezultat suprotstavljenosti interesa između država članica i Komisije. Uzroci

za otežano sprovođenje odluka o povraćaju pomoći mogu biti različiti, ali je

praksa pokazala da su to najčešće: nedostatak preciznosti u odlukama o

26 Uredba, čl. 9. 27 Uredba, čl. 12–13.


106

povraćaju, ali i dugotrajne procedure povraćaja pomoći, koje se sprovode u

skladu sa nacionalnim zakonodavstvom date države članice (Mariñas, 2005,

str. 18–19)28, odredbe nacionalnog zakonodavstva, kao prepreka za realizaciju

odluke o povraćaju pomoći 29, loše ekonomske prilike korisnika pomoći,

administrativno-tehničke teškoće 30, strah od nerešivih teškoća interne

prirode31, i slično.

U praksi je zabeležen veći broj slučajeva u kojima je dodeljivana

državna pomoć za ruralni razvoj, od kojih će biti pomenuta nekolicina.

Tako, Komisija nije imala primedbi na državnu pomoć za podršku

participaciji u Programu kvaliteta organskih proizvoda i prodaji bio

proizvoda32, koju je nameravala da dodeli Nemačka 17, korisnici pomoći su

trebali da budu farmeri koji su bili voljni da učestvuju u šemi kavliteta i

proizvođači, prerađivači i trgovci bio-proizvodima koji poseduju bio-oznaku.

Velika preduzeća su bila isključena iz ove šeme. Ukupan iznos predviđene

pomoći je bio 9 miliona evra. Pomoć je dodeljena grupama korisnika oznake

kvaliteta, marketinškim organizacijama, kao i ostalim agrarnim

organizacijama i organizacijama proizvodnje hrane, nezavisno od njihove

zakonske forme. Pomoć je bila dostupna bez diskriminacije svim prihvatljivim

farmerima i preduzećima aktivnim u preradi i marketingu poljoprivrednih

proizvoda u datoj oblasti, zasnovana na objektivno definisanim uslovima. Cilj

šeme pomoći je bila proizvodnja organskih proizvoda visokog kvaliteta,

zaštita takvog kvaliteta i obezbeđenje informacija potrošačima o kvalitetu

organskih proizvoda. Komisija je, nakon sprovođenja odgovarajuće

procedure, utvrdila da se u predmetnom slučaju radi o državnoj pomoći, i da

je državna pomoć kompatibilna sa unutrašnjim tržištem, u skladu sa članom

107(3)(c) UFEU.

Takođe, Komisija nije imala zamerki ni na pomoć češke vlade za

dugoročne investicione planove za poljoprivrdna preduzeća aktivna u

primarnoj poljoprivrednoj proizvodnji, u vidu subvencija za kamate33, državnu

pomoć italijanske vlade za promociju poljoprivrednih proizvoda34, državnu

pomoć bugarske vlade za sufinansiranje premija osiguranja za osiguranje

28 Nuria Mariñas, „Enforcement of State aid recovery decisions”, Competition Policy Newsletter, No. 2/2005, 18–19. 29 Case C-303/88 Italy v. Commission [1991] ECR I-1433. 30 Case C-280/95 Commission v Italy [1998] ECR I-259. 31 Case C-6/97 Italy v. Commission [1999] ECR I-2981. 32 Case SA No SA. 41364 (2015/N)-Promotion of participation to the Organic Quality

Programme and the sale of bio products. 33 Case State Aid / Czech Republic-Aid No SA.40205(2014/N)-Program Farmer 34 Case Aiutidi Stato -Italia (Lombardia) SA.40772 (2015/N) Regime di aiuti per la

promozione dei prodotti agricoli

STR 90-110

107

poljoprivrednih proizvoda35, šemu pomoći italijanske vlade za pomoć za

dobrobit životinja36, pomoć litvanske vlade za međunarodna istraživanja u

oblasti poljoprivrede i razvojne projekte 37, pomoć danske vlade za očuvanje

genetičkih resursa na životinjskim farmama38, pomoć finske vlade za usluge

premeštanja farmi39, i slično.

ZAKLJUČAK

Na osnovu rečenog, može se zaključiti da se državna pomoć za ruralni

razvoj veoma primenjuje u praksi od strane država članica. Veliki broj

slučajeva koji se mogu uočiti analizom prakse institucija Unije svedoči o

činjenici da zabrana dodele državne pomoći iz člana 107(1) UFEU ne deluje

tako čvrsto, kako na prvi pogled izgleda. Razume se, potrebno je ispuniti ne

samo uslove predviđene primarnim zakonodavstvom, već i sekundarne uslove

predviđene Smernicama. Iako Smernice po svojoj pravnoj prirodi

predstavljaju pravo mekog normativiteta, one su od strane država članica i

Komisije prepoznate kao obavezujuće, što dodatno pojačava njihov značaj.

Ipak, države članice će morati da ispune mnogobrojne (ponekad nimalo lake)

zahteve koje pred njih postavljaju važeći propisi Unije, odnosno Komisija. To

posebno dolazi do izražaja u slučaju dodele nezakonite državne pomoći.

Praksa je pokazala da, iako su države članice navodile različite motive kao

izgovor za neprimenjivanje odluke o povraćaju pomoći, Komisija nije bila

nimalo bolećiva prema zahtevima organa država članica. Jedina situacija u

kojoj bi zahtev države članice bio dopušten jeste slučaj kada bi država članica

dokazala da je povraćaj pomoći apsolutno nemoguć. Razume se, pružanje

dokaza u ovom smislu predstavlja skoro nemoguć zadatak za države članice.

Sve u svemu, ove Smernice, kao i praksa Komisije biće od nemerljivog

značaja za nadležna tela Republike Srbije, imajući u vidu značaj

poljoprivredne proizvodnje za našu zemlju. Oštra konkurencija koja će se

pojaviti nakon što se uklone zaštitni mehanizmi u ovoj oblasti sa EU biće

velika pretnja za domaće poljoprivredne proizvođače, posebno one manjeg

obima. Stoga, državna pomoć će sve više dobijati na značaju, posebno

uzimajući u obzir stroga evropska pravila u ovoj oblasti, pa se državni organi

i domaći proizvođači moraju dobro pripremiti za primenu pravila iz ove

oblasti. Države članice EU su u praksi izbegavale eventualne sporove sa

35 Case SA.40890 Aid to co-finance insurance premiums for insurance of agricultural

production 36 Case SA.41319 Criteria for the granting of aid in favour of animal health and welfare 37 Case SA.41483 Aid for international agricultural research and development projects 38 Case SA.41782 Aid for the preservation of farm animal genetic resources 39 Case SA.43440 Aid for farm replacement services


108

Komisijom različitim oblicima neformalnih konsultacija, što se pokazalo kao

dobar mehanizam za predupređenje mogućih sporova. Čini se da će upravo

ovaj mehanizam biti od pomoći domaćim organima prilikom sačinjavanja

plana za dodelu državne pomoći za ruralni razvoj.

SUMMARY

STATE AID FOR RURAL DEVELOPMENT IN THE EUROPEAN

UNION

State aid is inadmissible in accordance with Article 107 (1) of the Treaty on

the Functioning of the European Union. However, from the general

prohibition of state aid, there are exceptions, contained in the Treaty on the

Functioning of the EU and acts of secondary legislation of the Union. The

paper analyzes the provisions contained in the EU Guidelines on state aid in

the agriculture and forestry for rural areas for the period 2014–2020, with an

emphasis on state aid for rural development in the European Union, as well as

the possibilities of encouraging social entrepreneurship in rural areas. The

study included the current practice of the European Commission in this area.

Practice has shown that the European Commission approved state aid for this

purpose. Social entrepreneurship in the function of maximizing social values

and state aid to the most vulnerable groups of society can lay the foundations

of rural development in the long run. In the European Union, the concept of

social entrepreneurship is present in the contemporary form since the 1980s,

while the process of expanding this form of entrepreneurship is under way in

the Republic of Serbia. In this paper the author governed by the two methods:

positive legal method, as well as legal and logical method of induction and

deduction.

Key words: Law, European Union, state aid, social entrepreneurship, rural

development

LITERATURA

1. Evans, A. (2004), European Community Law on State Aid, 1997,

preuzeto iz: Blauberger, M., From Negative to Positive Integration?

European State Aid Control Through Soft and Hard Law, стр. 13.

2. European Union Guidelines for State aid in the agricultural and forestry

sectors and in rural areas 2014 to 2020, [2014] OJ C204/01.

STR 90-110

109

3. European Union Guidelines for State aid in the agricultural and forestry

sectors and in rural areas 2014 to 2020, [2014], OJ C204/01, t. 39, 265–

277.

4. Đuran, J. (2011), Socijalno preduzetništvo u funkciji oživljavanja

privrednih tokova, Zbornik Univerziteta Edukons za društvene nauke,

Univerzitet Edukons, Sremska Kamenica, 2011, str. 451–462.

5. Đuran, J. (2012), Socijalno preduzetništvo u zemljama Evropske unije i

mogućnosti socijalnog preduzetništva u Republici Srbiji, Poslovna

ekonomija, Educons univerzitet, br. 1/2012, str. 217–238.

6. Golubović Dragan (2012), Legal Framework for Social Economy and

Social Enterprises: A Comparative Report, United Nation Development

Program, Bratislava European Center for Not-for-Profit Law, Budapest.

7. Golubović, D., Galetin, M. (2012), Koncept socijalnog preduzetništva i

socijalnog preduzeća: izgubljeni u prevodu, Poslovna ekonomija,

Educons Univerzitet, br. 1/2012, str. 199–216.

8. Republika Srbija, Strategija poljoprivrede i ruralnog razvoja Republike

Srbije za period 2014–2024, „Sl. glasnik RS”, br. 85/2014.

9. Lavdas, K. A., Mendrinou, M.M. (2004), Politics, Subsidies and

Competition: The New Politics of State Intervention in the European

Union, 1999, preuzeto iz: Blauberger, M., From Negative to Positive

Integration? European State Aid Control Through Soft and Hard Law, str.

13;

10. Mariñas, N. (2005), Enforcement of State aid recovery decisions,

Competition Policy Newsletter, no. 2, стр. 18–19.

11. Mederer, W. (1996), The Future of State Aid Control, Competition Policy

Newsletter, no. 3, str. 12-13;

12. Mestmäcker, E. J., Schweitzer, H., Europäisches Wettbewerbsrecht,

(2004), preuzeto iz: Blauberger, M., From Negative to Positive


13;

13. Rawlison, F. (2004), The Commission’s Policy Frameworks: The Role of

Policy Frameworks, Codes and Guidelines in the Control of State Aid, u:

Harden, I., i grupa autora, State Aid: Community Law and Policy, 1993.,

str. 52–60, preuzeto iz: Blauberger, M., From Negative to Positive


14;

14. Smith, M. P. (1998), Integration in Small Steps: The European

Commission and the Development of State Aid Policy, Journal of

Common Market Studies 36, str. 55–78;

15. Communication on State aid modernization COM (2012) 209 of 8. 5.

2012.


110

16. Council Regulation (EU) 2015/1589 of 13 July 2015 laying down detailed

rules for the application of Article 108 of the Treaty on the Functioning

of the European Union, OJ L 248, 24. 9. 2015, p. 9.

17. Case C-303/88 Italy v. Commission [1991] ECR I-1433.

18. Case C-52/84 Commission v. Belgium [1986] ECR 89.

19. Case C-280/95 Commission v Italy [1998] ECR I-259.

20. Case C-6/97 Italy v. Commission [1999] ECR I-2981.

21. Case SA No SA.41364 (2015/N)-Promotion of participation to the

Organic Quality Programme and the sale of bio products.

22. Case State Aid / Czech Republic-Aid No SA.40205(2014/N)-Program

Farmer.

23. Case Aiutidi Stato -Italia (Lombardia) SA.40772 (2015/N) Regime di

aiuti per la promozione dei prodotti agricoli.

24. Case SA.40890 Aid to co-finance insurance premiums for insurance of

agricultural production

25. Case SA.41319 Criteria for the granting of aid in favour. of animal health

and welfare.

26. Case SA.41483 Aid for international agricultural research and

development projects.

27. Case SA.41782 Aid for the preservation of farm animal genetic resources.

28. Case SA.43440 Aid for farm replacement services.

Ovaj rad je primlјen 03.11.2018., a na sastanku redakcije časopisa prihvaćen za

štampu 27.12.2018. godine.

drŽavna pomoĆ za ruralni razvoj u evropskoj uniji...šumarstva, kao i u ruralnim područjima za...

Documents