Dr. Željko Mrnjavac
Kako (ne) funkcionira ekonomska politika
Skripta
Recenzenti: Prof. dr. Želimir Pašalić
Doc. dr. Zlatan Reić
Izdavač: Ekonomski fakultet Split
Radovanova 13. Split
U Splitu, 1999. godine
Sva prava zadržava autor. Umnožavanje bez dozvole je zabranjeno.
PREDGOVOR
Čest je slučaj razočaranja studenata onim što uče na studiju ekonomije jer im se čini
da ima premalo veze sa stvarnošću. Doista, kad se susretnu s praksom u poduzećima, ili
kada svakoga dana slušaju o saborskim i vladinim odlukama koje se tiču upravljanja
cjelokupnim gospodarstvom, život izgleda drugačije nego što su izgledali matematički
modeli. To ne znači da treba odbaciti teoretska znanja koja su godinama usvajana, jer ona
su tek alat za shvaćanje i usmjeravanje vlastitog sudjelovanja u stvarnosti koja je puno
kompleksnija.
Student koji je stigao na treću godinu studija savladao je znanja iz područja mikro i
makroekonomije, te monetarne i međunarodne ekonomije. Proučavanje ekonomske
politike ne treba niti uvećati, niti negirati naučeno iz tih područja, već ukazati kako se ta
znanja povezuju sa stvarnošću nacionalnog gospodarstva.
Prikaz funkcioniranja ekonomske politike mora nužno izaći iz područja čiste
ekonomije, te obuhvatiti i političko okruženje, jer u protivnom, gubi vezu sa stvarnošću.
Prijedlozi za rješavanje ekonomskih problema mogu biti prvorazredno poduprti od
ekonomske znanosti, no ukoliko ne uzimaju u obzir izbornu racionalnost, ne mogu biti
prihvaćeni i primijenjeni od nosilaca prakticirane ekonomske politike (koji sasvim
legitimno moraju osigurati i poboljšati svoje šanse za ponovni izbor).
Uočiti da se ekonomska politika ne vodi samo racionalnim rješenjima na koje ukazuje
ekonomska teorija i njezini složeni matematički modeli, osobito je važno za studente
ekonomije. Time im se razbijaju iluzije o svemoći i apsolutnoj istinitosti onoga što su
naučili, ali i daje mogućnost da prepoznaju primjenjivost svojih znanja u stvarnosti koja
uvelike odstupa od čiste teorije, ali ju nikako ne može trajno negirati.
Tekst koji slijedi ponovno nije apsolutna istina, niti slika konkretne stvarnosti, već još
jedan od alata kojima se mladi ekonomist mora naoružati da bi mogao samostalno i
racionalno odlučivati u ekonomskoj i političkoj stvarnosti, te doprinijeti što kvalitetnijem
vlastitom blagostanju i bogatstvu, a time (po mogućnosti) i blagostanju čitavog društva.
Radi se dakle o teoriji ekonomske politike, a ne o analizi i prognozi konkretne
stvarnosti. No, teorija je opisana bez složenih matematičkih modela koji su uobičajeni u
području čiste ekonomije. Za to je više razloga: ponajprije, studenti ekonomije već su
trebali upoznati sve relevantne teoretske modele pa ih nije potrebno na ovom mjestu
ponavljati; na taj je način tekst jasniji onima koji nemaju dovoljne podloge ekonomske
teorije, no svejedno mogu razaznati kako i zašto (ne) funkcionira ekonomska politika, te
unaprijediti razumijevanje ekonomske stvarnosti i racionalnost svog sudjelovanja na
političkim izborima; konačno, teorije u društvenim znanostima ne moraju uvijek biti
kvantitativne prirode, već je u pravilu najčešće sa sigurnošću moguće utvrditi samo smjer i
način ponašanja ekonomskih veličina.
Skripta predstavlja dio materijala koji se priprema za potpuniji udžbenik „Načela
ekonomske politike“ u koautorstvu s prof. dr. Želimirom Pašalićem. Zbog toga pozivam
sve čitatelje da svojim komentarima omoguće što kvalitetniji konačni rezultat.
Željko Mrnjavac
SADRŽAJ:Uvod ........................................................................................................... 1.Gospodarski sustav kao dio društvenog sustava ........................................ 1.Politika kao ponašanje države .................................................................... 3.
PRVI DIO: OPĆE TEORETSKE OSNOVE EKONOMSKE POLITIKE1. Klasifikacijske osnove ............................................................................... 8.
1.1. Sadržaj, oblici i uloga "ekonomske politike ................................... 8.1.2. Ekonomska politika i ekonomska znanost ..................................... 13.
2. Institucionalne osnove ............................................................................... 21.2.1. Uređenje kao okvir ekonomske politike ......................................... 21.2.2. Nosioci ekonomske politike ........................................................... 35.
3. Ciljnoanalitičke osnove .............................................................................. 43.3.1. Definiranje ciljeva ekonomske politike i njihova višeslojnost ....... 43.3.2. Odnosi među ciljevima i podjela ciljeva ekonomske politike ........ 46.
4. Instrumentalne osnove ............................................................................... 48.4.1. Optimalni izbor instrumenata i sukladnost s ciljevima ................ 48.4.2. Optimalni izbor instrumenata i sukladnost s poretkom ................ 49.4.3. Instrumentarij ekonomske politike ................................................. 50.
DRUGI DIO: POSEBNE EKONOMSKE POLITIKE U SLOBODNOMGOSPODARSKOM PORETKU
5. Politika poretka .......................................................................................... 53.5.1. Unapređenje tržišne utakmice ........................................................ 53.5.2. Endogena ograničenja tržišne utakmice (zakazivanje tržišta) ...... 62.5.3. Privatizacija .................................................................................... 67.
6. Stabilizacijska politika ............................................................................... 69.6.1. Monetarna politika ......................................................................... 69.6.2. Državne financije ........................................................................... 75.6.3. Kolektivno pregovaranje o plaćama ............................................... 81.
7. Politika međunarodnih ekonomskih odnosa .............................................. 94.7.1. Međunarodna vrijednost novca ...................................................... 96.7.2. Međunarodna trgovina ................................................................... 100.7.3. Međunarodne integracije ................................................................ 104.
8. Politika rasta .............................................................................................. 109.9. Strukturna politika ..................................................................................... 114.
9.1. Regionalna struktura ...................................................................... 117.9.2. Sektorska struktura ......................................................................... 118.9.3. Struktura veličine poduzeća ........................................................... 119.
10. Politika raspodjele ...................................................................................... 122.10.1. Osnove ............................................................................................ 122.10.2. Primarna raspodjela ........................................................................ 131.10.3. Sekundarna raspodjela .................................................................... 136.10.4. Raspodjela imovine ........................................................................ 142.
1
UVOD
GOSPODARSKI SUSTAV KAO DIO DRUŠTVENOG SUSTAVA
Gospodarski sustav određuje strukturu i funkcioniranje gospodarstva, njegove
subjekte, organe i mehanizme koordinacije i usmjeravanja ljudske djelatnosti, smisao i
temeljne odrednice tog djelovanja i dominantnu strukturu moći (vlasništvo). Bitni
gospodarski subjekti su država i njeni organi, poduzeće i s njime vezan čovjek,
poduzetnik, manager, radnik i potrošač-kupac, a bitni mehanizmi koordinacije mogu
biti državni plan (koordinacija ex ante) ili slobodno tržište i slobodno poduzetništvo
(koordinacija ex post) ili mješovito, a poduzeće državni organ ili autonomni
gospodarski subjekt.
Gospodarski sustav je podsustav društvenog sustava i u međudjelovanju je s
ostalim društvenim podsustavima: političkim, proizvodno-tehničkim, socio-kulturnim i
pravnim.
Slika 1: Gospodarski sustav kao podsustav društvenog sustava
POLITIČKISUSTAV
GOSPODARSKI SUSTAV
SOCIO-KULTURNI
SUSTAV
PROIZVODNO-TEHNIČKISUSTAV
DRUŠTVENISUSTAV
PRAVNISUSTAV
2
Politički sustav određuje temeljne institucije i odrednice gospodarskog sustava i
društvene odnose, odnosno temeljnu strukturu moći. Politički i gospodarski sustavi
definirani su i institucionalizirani pravnim sustavom, čime je određen način
oblikovanja gospodarske i političke strukture moći, subjekti i mehanizmi
funkcioniranja i reguliranja.
Proizvodno-tehnički sustav obuhvaća proizvodno tehnički aparat, tehnologiju,
znanost, istraživanje i razvoj te stručno obrazovanje. Time on bitno djeluje na
gospodarski sustav i poduzeće i njegovu uspješnost i promjene.
Socio-kulturni sustav predstavlja nagomilano povijesno iskustvo i tradiciju,
kulturu i humanističko obrazovanje, te bitno djeluje na ponašanje ljudi, na razvijenost i
razvoj gospodarskog, političkog i proizvodno-tehničkog sustava (etika i društvene
vrijednosti, opća kultura, politička, radna i poslovna kultura).
Povijesne, kulturno-socijalne i proizvodno-tehničke razlike i razlike u razvijenosti
među zemljama djeluju i na razlike u gospodarskom sustavu i samom kapitalizmu od
Japana, SAD-a i Zapadne Europe, sve do zemalja u razvoju.
Uz navedene utjecaje ostalih podsustava na gospodarski podsustav djeluju i
okolina zemlje i ostali društveni i gospodarski sustavi s kojima dolazi u dodir. Što je
zemlja manja, otvorenija i u intenzivnijoj suradnji i razmjeni s okolinom, taj je utjecaj
veći i neposredniji.
Razmatranju gospodarskog sustava može se pristupiti:
1. deklarativno i direktivno - što je određeno ustavom;
2. formalno i institucionalno - što je određeno pozitivnim zakonodavstvom;
3. realno - kako sustav u praksi djeluje.
Realno funkcioniranje gospodarskog sustava često se više ili manje razlikuje od
institucionaliziranoga formalnog sustava, kao posljedica razvoja i spontanih ili
svjesnih promjena. Pravna država nastoji što više uskladiti sva tri aspekta
gospodarskog sustava, ali u vrijeme promjena dolazi do zaostajanja bilo formalnog
sustava iza realnoga ili realne prakse iza formalnog sustava. U sadašnje vrijeme velikih
promjena u postkomunističkim zemljama realni gospodarski sustav, koji funkcionira,
3
još zaostaje za novim formalnim institucionaliziranim sustavom u nekoj hibridnoj
mješavini staroga i novoga.
POLITIKA KAO PONAŠANJE DRŽAVE
I kad se želimo eventualno baviti samo teorijom ekonomske politike, ne smije se
smetnuti s uma da srž politike predstavlja moć njezina provođenja, odnosno da je
politika najčešće vezana s nekim oblikom prisile. Kad se gospodarskim subjektima
dozvoljava ili ograničava određeni oblik ponašanja, odnosno kada se njihovo
ponašanje usmjerava, to u stvari predstavlja oblik prisile1. Mjere ekonomske politike
uobičajeno proizlaze iz opravdanih i često općeprihvaćenih ciljeva, no njihovo
provođenje je uvijek u nekom dijelu vezano s prisilom. Dok je god neka mjera na
snazi, njoj se moraju povinovati i građani koji je smatraju suvišnom, pogrešnom ili čak
štetnom. U suvremenim demokratskim društvima monopol legitimne prisile ima
država kao institucija, zato se u prvom redu ponašanje države kao institucije
može nazvati politikom (na razini društva, odnosno cjelokupnog gospodarstva). Time
se takav pojam politike bitno distancira od djelovanja društvenih subjekata koji u
svome području donose planove i rješavaju konflikte (npr. politike poduzeća) ili
pokušavaju utjecati na konkurentske institucije ili čak na usmjeravanje ponašanja
države (npr. stranačke politike), ali nemaju legitimnu moć uspostavljanja
sveobvezujućih pravila koja se u slučaju potrebe provode i upotrebom fizičke prisile. I
u najdemokratskijim zemljama obveznost državnih odluka ne proistječe iz njihove
univerzalne i objektivne podobnosti i korisnosti, već isključivo iz većinskog udjela
glasova u državnom parlamentu.
Može se postaviti pitanje, je li država kao institucija samo naslijeđe povijesnog
razvoja društva, ili su njezine funkcije takve da bi je i kad ne bi već postojala trebalo
izmisliti. Naravno u današnjem svijetu kada je individualna sloboda jedna od najvećih
društvenih vrijednosti, nitko se bez potrebe ne bi podvrgao jednoj instituciji prisile kad
1 To ne mora biti na prvi pogled očito, no npr. kad se uvodi carina na uvoznu robu, vrši se prisila da potrošačipod pritiskom viših cijena odabiru domaće proizvode; ili kada se nekoj djelatnosti koja je u teškom položajuodobre subvencije, ona ih naravno neće doživjeti kao prisilu, nego blagodat, ali to znači da se dio prihodaostalih gospodarskih subjekata prisilno prelijeva u njihovu korist.
4
za to ne bi postojala značajna potreba. Društvena zajednica mora formirati posebnu
instituciju ("državu") da bi rješavala zadatke i probleme koje, iako od egzistencijalnog
značaja za pojedince i reprodukciju poželjnih društvenih procesa, nitko drugi ne bi
mogao provesti jer zahtijevaju ovlasti sveobvezujućeg naređivanja. Može se izdvojiti
tri osnovna područja takvih zadataka države:
• Na vrhu stoji vanjska i unutarnja sigurnost. Sigurnost prema vani ne obuhvaća
samo zaštitu od agresije ili ugrožavanja uvoza dobara nužnih za funkcioniranje
gospodarstva, već i, pozitivno promatrano, sporazumi o vanjskotrgovinskoj
razmjeni i uzajamnoj zaštiti stranih ulaganja. Naravno, "sigurnost" ne može
uključivati stabilnost cijena u vanjskotrgovinskoj razmjeni ili vrijednosti ulaganja.
Unutarnja sigurnost u prvom redu znači zaštitu od nasilništva pomoću pouzdanog
policijskog i pravnog aparata. Međutim, državna uloga jamstva sigurnosti proteže se
na sustav ugovornog prava, prava vlasništva i čitavog sustava pravnih normi koje
određuju ponašanje gospodarskih subjekata i čine okvir gospodarskog poretka, te
osiguravaju pouzdani mehanizam rješavanja konflikata. U područje sigurnosnih
zadataka države spada i neposredno pokrivanje ili umanjivanje rizika protiv kojih
se privatni gospodarski subjekti ne mogu osigurati (npr. pomoć u slučaju prirodnih
katastrofa ili osiguranje za slučaj nezaposlenosti). Također država može
intervenirati u uvjetima kada prema iskustvu postoji opasnost da pojedinačni
subjekti podcjenjuju buduće potrebe i rizike, tako da ih zakonom obvezuje da se
osiguraju (npr. obvezno zdravstveno osiguranje), ali država ne mora neposredno
sudjelovati u provođenju takvog osiguranja, već ga može prepustiti slobodnom
izboru, a time i uvjetima tržišne utakmice. U načelu se osiguranjem povećava razina
općeg blagostanja. S druge strane država mora izbjeći sve što s njene strane donosi
rizike građanima. Tu je na prvom mjestu osiguravanje stabilnosti novca - kad
država već ima monopol kontrole novca, dužna je više od svih brinuti da se
vrijednost tog centralnog dobra ne smanjuje. Isto tako kada politika vrluda cik - cak
i stalno uvodi nove činjenice koje umanjuju predvidljivost ponašanja, značajno šteti
sigurnosti građana. U tome je smislu za sigurnost izuzetno značajna konstantnost
ekonomske politike.
5
• Drugo područje djelovanja države je društvena infrastruktura. Neosporna je
potreba i korisnost infrastrukture za pojedinca i njegovo blagostanje, ali
istovremeno, kada bi se pojedincima ili malim grupama prepustila briga o njoj, bila
bi infrastruktura nezadovoljavajuća ili uopće ne bi postojala. Pri zahvatu države u to
područje suma individualnih korisnosti na dulji rok značajno prelazi ukupne
troškove infrastrukture. Infrastrukturne aktivnosti predstavljaju izvorni doprinos
državne politike rasta. Kao glavna infrastrukturna područja djelovanja može se
navesti promet, komunikacije, energija, zdravstvo i obrazovanje. Pri tome se može
razlikovati potreban stupanj intenziteta utjecaja države. Vrlo često je dovoljna
inicijativna ili koordinativna uloga države. U drugim slučajevima dovoljno je da
djeluje davanjem koncesija privatnicima ili popunjavanjem (regionalnih) praznina u
privatnoj ponudi (npr. zdravstvene ustanove). Čak i onda kada javne institucije
osiguravanje ponude infrastrukture preuzimaju potpuno u svoje ruke, to ne mora
odmah značiti da je država i neposredni izvođač radova (npr. ceste mogu graditi
javna poduzeća, ali se još češće daju natječajem privatnim izvođačima). U širem
smislu se u infrastrukturne zadatke države može ubrojiti i zaštita okoliša.
• Treća neizostavna državna funkcija je skrb o ugroženim građanima u slučajevima
kada ona ne može biti u dovoljnoj mjeri osigurana u obitelji ili od nezavisnih
karitativnih ustanova. Dugoročno svatko može doći u tešku situaciju u kojoj mu je
potrebna pomoć, pa tako i domaćinstva koja se u određenom razdoblju terete
financiranjem skrbi, sudjeluju u njezinoj korisnosti, pa makar i sviješću da žive u
zajednici u kojoj je svakome osiguran socio-kulturni egzistencijalni minimum.
Socijalna državna funkcija preraspodjele bitno je šira od skrbi za neposredno
socijalno ugrožene. U industrijskim društvima u kojima brojnost djece u obitelji ne
znači pomoć u proizvodnoj aktivnosti domaćinstva, država može intervenirati radi
ujednačavanja opterećenosti domaćinstava u odgoju djece i bez da je s time vezana
posebna populacijska politika. Isto tako može biti u interesu svih članova zajednice
da se intervenira financijskom pomoći (povratnom) za zasnivanje samostalne
djelatnosti u područjima u kojima postoji potražnja, ali je osnivanje blokirano
financijskim ograničenjima.
6
• Ne smije se zanemariti naglašene međusobne veze između tri navedene središnje
funkcije države. Tako npr. sigurnosna i infrastrukturna politika imaju socijalnu i
preraspodjeljujuću ulogu: masa privatnih domaćinstava i malih poduzeća značajnije
ovisi o tim funkcijama države od bogatih i velikih poduzeća koja u slučaju potrebe
mogu organizirati zaštitarsku službu ili kupiti agregate za opskrbu energijom. Ali i
obrnuto, državna politika preraspodjele služi i održavanju društvenog mira
(ublažavanjem razlika i prevencijom sukoba), a time i sigurnosti.
7
PRVI DIO:
OPĆE TEORETSKE OSNOVE
EKONOMSKE POLITIKE
8
1. KLASIFIKACIJSKE OSNOVE
1.1. SADRŽAJ, OBLICI I ULOGA "EKONOMSKE POLITIKE"
Prihvati li se pristup promatranja politike kao ponašanja države, postavlja se
pitanje kako izdvojiti zasebno područje ekonomske politike. Praktički sva područja
politike (bez obzira kako ih klasificirali, npr. kulturna, unutarnja, obrane itd.) imaju
značajnu ekonomsku dimenziju. I to ne samo zato što odgovarajući državni aparat
svoje zadatke ostvaruje ograničenim ljudskim i materijalnim resursima, ili zato što se
njihove aktivnosti alimentiraju oporezivanjem. Uvođenje obveznog školovanja, na
primjer, ostvariti će istovremeno značajne učinke na ponudu na tržištu rada i
dugoročne učinke na povećanje produktivnosti gospodarstva. Čak i "besplatne"
reforme na neki način utječu na ekonomsko ponašanje građana. Prema tome svaka
aktivnost države ekonomski je relevantna, bilo kroz alimentiranje državnog aparata,
bilo kroz budžetsko financiranje mjera, bilo kroz utjecaj na ponašanje gospodarskih
subjekata. Isto tako se u svim područjima politike koriste isti instrumenti, te niti to ne
može pomoći u izdvajanju pojedinih mjera u zasebno područje ekonomske politike. U
svim se područjima politike ciljevi postižu dozvolama i zabranama, te primjenom
poreza, a uvažavanje cost-benefit načela nije ograničeno samo na akcije ekonomske
politike, već je u prvom redu odraz racionalnog ponašanja države.
Pri takvom promatranju svrhovito je pojmom ekonomska politika obuhvatiti one
aktivnosti države, koje su neposredno usmjerene da utječu na veličinu, sastav ili
raspodjelu društvenog proizvoda, kao i one koje u sklopu ostalih područja
djelovanja države kroz "sporedne" učinke djeluju na gospodarsko ponašanje
građana. Sporednost učinaka u odnosu na osnovni cilj pojedinih aktivnosti ne znači i
manji značaj, jer će se vrlo često u središtu pozornosti ekonomske analize pri
istraživanju utjecaja i planiranju ekonomske politike naći upravo takvi sporedni učinci
pojedinih instrumenata.
Ekonomska politika se, dakle, prema svakodnevno prihvaćenom značenju može
opisati kao utjecaj države u području gospodarstva. Međutim ona istovremeno
predstavlja znanstvenu disciplinu u području ekonomskih znanosti. Preciznije
9
razlikovanje znanstvene discipline od neposredne aktivnosti označava se nazivom
teorija ekonomske politike ili teoretska ekonomska politika. Ekonomska politika se,
dakle, javlja kao teorija i kao praksa. U teoretskom obliku predstavlja dio ekonomike
narodne privrede, a kao praksa predstavlja dio politike društva. (Slika 1.)
Slika 1: Shema sustavnih veza ekonomske politike
Osnovni objekti spoznaje i utjecaja ekonomske politike kao teorije i prakse su
gospodarski poredak, gospodarske strukture i procesi narodnog gospodarstva. Prema
tim objektima se ekonomska politika može dijeliti na politiku poretka, strukturnu i
politiku procesa. Politika procesa može se nadalje dijeliti prema sektorskom
kriteriju (npr. na agrarnu, industrijsku, prometnu itd.), ili funkcionalnom kriteriju
(npr. konjunkturna, politika rasta, stabilizacije ili raspodjele)
Općenito ekonomska politika obuhvaća svu regulativu i mjere koje ekonomisti
predlažu (teoretska ekonomska politika) i nosioci političkog odlučivanja poduzimaju
Ekonomikapoduzeća
Ekonomikanarodneprivrede
Politikadruštva
Politikaokoliša
Politikaobrane i
javnesigurnosti
Ekonomskeznanosti
Prakticiranapolitika
Ekonomskateorija
Ekonomskapolitika
Socijalnapolitika
Politikaobrazovanja
Politikaporetka
Strukturnapolitika
Politikaprocesa
10
(prakticirana ekonomska politika) za određivanje gospodarskog uređenja, izmjene
gospodarskih struktura i utjecaja na procese u narodnom gospodarstvu.
Prakticirana ekonomska politika nije jednostavno pretvaranje teorije u praksu, jer
osim primijenjene teoretske ekonomske politike sadrži u većoj ili manjoj mjeri
elemente pragmatske ekonomske politike. Dok primijenjena teoretska ekonomska
politika predstavlja praktičnu primjenu teoretski znanstveno zasnovanih mjera
ekonomske politike, pragmatska ekonomska politika predstavlja zbir stvarno ad hoc
poduzetih mjera ekonomske politike.
Kod prakticirane ekonomske politike se može razlikovati diskreciona i
ekonomska politika vezana uz pravila. Diskreciona ekonomska politika razvija svoje
ciljne pretpostavke iz trenutne stvarne situacije i za njihovo ostvarivanje odabire
instrumente prema svakom slučaju posebno. Odabir mjera prema svakom slučaju
posebno može biti neophodan u uvjetima kada ekonomska politika mora istovremeno
prevladati različite nove vrste problema. Takav pristup ima naravno prednost brze
reakcije i problemske usmjerenosti, ali nosi sa sobom opasnost da se zanemare mjere
koje osiguravaju dugoročno rješavanje problema. Tako može diskreciona politika
kratkog daha zasnovana na iskustvenom pristupu, stajati nasuprot dugoročnoj politici
gospodarskog poretka i značajno je ograničavati.2 To se često u praksi ogleda kao
nekonzistentnost djelovanja i konstantno reformiranje reformi. Ekonomska politika
vezana uz pravila zasniva se na dugoročnim ciljevima i mora se pri prevladavanju
problemskih situacija pridržavati unaprijed definiranih pravila. Naravno i u ovakvom
pristupu postoji prostor unutar kojeg provodioci mjera ekonomske politike mogu
samostalno djelovati. Neosporna je prednost takvog pristupa sveobuhvatna
transparentnost i izvjesnost, budući da ne samo nosioci, već i oni na koje se
ekonomska politika odnosi unaprijed znaju što će se desiti u određenim problemskim
situacijama, odnosno kakve mjere mogu očekivati. Provođenje ekonomske politike na
2Zakonodavac bi se pri formuliranju slobodnog gospodarskog poretka trebao zadržati na okvirnim pravilimakoja u jednakoj mjeri vrijede za sve i svima osiguravaju ravnopravan položaj. Prema tome, zakoni kojiodređuju specifične mjere za pojedine sektore ili posebne slučajeve trebali bi se samo iznimno javljati,međutim praksa obiluje takvim zakonima. Nosioci ekonomske politike ne djeluju u vakumu, nego su izloženineprestanim političkim i drugim pritiscima. Vlada i političke partije kao glavni kreatori ekonomske politikeneizbježno svoje odlučivanje vezuju i za očekivane efekte na političkim izborima, a u takvim se uvjetimanužno javlja diskreciona ekonomska politika usmjerena prema pojedinim grupama, a ne prema cjelinigospodarstva.
11
taj način postaje preglednije i osigurava sigurnost i stabilnost u poslovanju
gospodarskih subjekata. Takav pristup također umanjuje mogućnosti pritisaka
pojedinih interesnih grupa na usmjeravanje tekuće ekonomske politike3. Naravno
ekonomska politika zahtijeva određeni prostor slobode da bi mogla prevladati
nepredvidive ili probleme nove vrste, pa vezivanje za pravila ne može biti takvo da se
ekonomska politika pretvori u automatski refleks na predviđene probleme.
Automatizam također ograničavaju složenost gospodarskog i društvenog sustava, te
nepostojanje preciznih indikatora koji bi nedvosmisleno mogli oslikavati stanje
gospodarstva i za koje bi se automatizmom vezivale praktične mjere.
Teoretska ekonomska politika se ne smije promatrati kao suprotstavljena
prakticiranoj. Upravo suprotno, njezina se vrijednost mjeri stupnjem njezine
primjenjivosti i vezanosti za praksu. Bez pomoći teorije bi se nosioci ekonomske
politike pri rješavanju ekonomskopolitičkih problema mogli oslanjati samo na njihovo
iskustvo i procjene, a pri pojavi novih problema samo na intuiciju. Čak kad bismo
pretpostavili povoljnu situaciju kada je pri ponovljenim problemima uvijek moguće
upotrijebiti istu vrstu mjera, ostaje problem optimalnog doziranja mjera i određivanje
pravog trenutka za njihovu primjenu. U tome je znanstveno zasnovana analiza
nezaobilazna. Osim toga, bez pomoći znanosti nosioci ekonomske politike teško mogu
kvantificirati ili procijeniti višeslojne osnovne i sporedne učinke pojedinih mjera.
Teoretska ekonomska politika nije zasebna samostalna teorija, već predstavlja
primjenu ekonomskih teorija na praktične probleme. Može se čak reći da ona daje
smisao ekonomskim teorijama, jer postojanje znanstvenih teorija koje nemaju svoj
odraz u stvarnosti nema nikakvu praktičnu vrijednost. Teorije ekonomskih znanosti
mogu biti klasificirajuće (definicijske), pojašnjavajuće (nomološke) i teorije logike
odlučivanja. Teoretska ekonomska politika obuhvaća sva tri tipa ekonomskih teorija.
U klasifikacijskom području zadaća je teoretske ekonomske politike razgraničiti
specijalne ekonomske politike ovisno o njihovim različitim utjecajima i za svaku
razraditi analitički pojmovni aparat. U pojašnjavajuću funkciju teoretske ekonomske
politike spada npr. prikazivanje određenih preferencija ciljeva nosilaca odlučivanja u
ekonomskoj politici pomoću kojih se mogu objasniti pojave u prakticiranoj
3To je osobito pogodno za formuliranje i provođenje dugoročne strukturne politike koja treba zamijeniti
12
ekonomskoj politici. U području teorija logike odlučivanja se konstruiranjem modela
simulira racionalno ponašanje subjekata i efekti pojedinih mjera ekonomske politike.
Teoretska ekonomska politika, u skladu s navedenim, ima endogene funkcije koje
proistječu iz toga što predstavlja dio ekonomskih znanosti, ali i egzogene funkcije
uvjetovane vanjskim utjecajima, osobito prakticiranom ekonomskom politikom.
Teoretska ekonomska politika osigurava pomoć za racionalno i sa ciljevima usklađeno
provođenje prakticirane ekonomske politike na slijedeći način:
• osigurava pouzdanu ekonomsku analizu situacije i prepoznavanje
ekonomskopolitičkih problema i eventualnih prividnih problema;
• otkriva prikrivene4 ciljeve (odnosno takve koji zahtijevaju pojašnjenja);
• ukazuje na koliziju ciljeva unutar same ekonomske politike i sa ciljevima
sveukupne društvene politike;
• predoblikuje instrumente usklađene s ciljevima;
• osmišljava instrumente koordinacije;
• provjerava usklađenost pojedinih instrumenata i mjera s gospodarskim sustavom;
• razrađuje upotrebljive kriterije za optimalno doziranje i pravovremenu upotrebu
mjera ekonomske politike;
• izrađuje usporedbe troškova i koristi alternativnih mjera ekonomske politike;
• uspoređuje teoretske koncepte i prakticiranu ekonomsku politiku i u slučaju
razilaženja formulira prijedloge za približavanje praktične politike teoretskim
uzorima.
razjedinjeni pristup brojnih sektorskih politika protekcionističkog karaktera iznuđenih dnevnim pritiscima.4Često su političari skloni samo uopćeno ili čak namjerno nejasno formulirati ciljeve da bi otežali kasnijuprovjeru njihovog stvarnog ostvarenja. Ponekad se namjerno javnosti predstavljaju sasvim drugi ciljevi da bise prikrila društvenopolitička dubioznost onih koji se stvarno pokušavaju ostvariti. U takvim je uvjetimadužnost znanstvenika da upozore javnost koje ciljeve prakticirana ekonomska politika stvarno slijedi. Samouvođenjem otvorenih i prikrivenih osobnih interesa nosilaca odlučivanja moguća je istinita analiza stvarnihmotiva ekonomskopolitičkih odluka.
13
1.2. EKONOMSKA POLITIKA I EKONOMSKA ZNANOST
Ne postoji općeprihvaćena jedinstvena i jednostavna podjela i razgraničenje
unutar ekonomskih znanosti unutar koje bi bilo lako uočiti mjesto ekonomske politike.
Dok je u tzv. kontinentalnom pristupu (osobito na njemačkom govornom području) na
osnovu tradicije uobičajeno razlikovanje poslovne ekonomike i ekonomike narodnog
gospodarstva, u anglosaksonskom govornom području takva podjela nije uobičajena.
Ekonomika narodne privrede je znanost koja sistematizira, objašnjava i dovodi u
kontekst logike odlučivanja ekonomske pojave i međuzavisnosti u cjelokupnom
gospodarstvu. U skladu s time obuhvaća klasifikacijske, pojašnjavajuće i teorije
logičkog odlučivanja, te uočene pravilnosti uobličava u empirijske zakonitosti. Može
se podijeliti na ekonomsku teoriju i na ekonomsku politiku.
Drugi pristup podjeli je na mikroekonomiju, mezoekonomiju i makroekonomiju5
Često je odvojeno promatranje mikroekonomije kojoj u središtu pažnje stoji analiza
ekonomskog ponašanja pojedinačnih gospodarskih subjekata, kao što su domaćinstva
ili poduzeća i makroekonomije koja se bavi analizom agregatnih veličina cjelokupnog
gospodarstva koje se odražavaju u veličinama kružnog tijeka. Poistovjećivanje
ekonomike narodnog gospodarstva s makroekonomijom, ali i nadopuna uključivanjem
samo mikroekonomije, propuštaju značajnu ulogu interesnih grupa, gospodarskih
sektora i regionalnih razlika u funkcioniranju narodnog gospodarstva koje je nužno
određeno svim trima razinama.
Sistematizacija u tablici 1. razlaže ekonomiku narodne privrede na mikro, mezo i
makro razinu, i to kao ekonomsku teoriju i kao ekonomsku politiku. U tablici 2.
prikazana su pojedina predmetna područja ekonomske politike na mikro, mezo i makro
razini.6
5Od grčkih riječi mikro=malo, mezo=srednje, makro=veliko6Sistematizacija je ilustrativna i ne iscrpljuje sva područja, odnosno nije jedina moguća.
14
Tablica 1: Sistematika ekonomije narodne privrede
Ekonomska teorija Ekonomska politikaDisci-plina
Polazišnetočke
Sistem-sko po-dručje
Predmetno područje Sistem-sko po-dručje
Predmetno područje
Mikro-ekono-mija
domaćin-stva
poduzeća
tržišta
Mikro-ekono-mika
! Teorija potražnje - teorija potreba i koristi - teorija potrošnje i upotrebe
prihoda domaćinstava! Teorija ponude - teorija troškova - teorija proizvodnje! Teorija tržišta i cijena! Teorija tržišne utakmice! Teorija osobne raspodjele
Mikro-politika
! Politika uređenja poduzetništva - politika zakonodavstva o
poduzetništvu - politika odlučivanja u
poduzećima! Politika funkcioniranja
poduzetništva - centralno planiranje investicija i
proizvodnje - pojedinačni zahvati! Politika tržišne utakmice! Politika zaštite potrošača! Osobna politika raspodjele - politika prihoda - politika imovine
Mezo-ekono-mija
Sektori
Regije
Grupe
Mezo-ekono-mika
! Teorija sektorske strukture - teorija strukturne promjene - sektorska teorija razvoja - teorija regulacije i
deregulacije! Teorija grupa i interakcije - teorija kolektivnog
djelovanja - mezoekonomska teorija
interakcije! Regionalna strukturna teorija - regionalna teorija razvoja - teorija infrastrukture - teorija zaštite okoliša
Mezo-politika
! Sektorska strukturna politika - regulacijska politika (posebni
ustroji djelatnosti i zanimanja) - indikativno sektorsko planiranje - politika strukturnih procesa
(procesnopolitičke mjereagrarne, prometne, industrijske,energetske, istraživačke itehnološke politike)
! Regionalna strukturna politika - politika prostornog uređenja - politika smještaja industrije - politika aglomeracije - infrastrukturna politika - politika zaštite okoliša
Makro-ekono-mija
Veličineukružnomtijekunarodneprivrede
cjelokup-no gospo-darstvo
Makro-ekono-mika
! Teorija kružnog tijekagospodarstva i društvenogračunovodstva
! Konjunkturna i teorijazaposlenosti
! Teorija rasta i razvojanarodne privrede
! Teorija novca i vrijednosnica! Teorija vanjske trgovine i
bilance plaćanja! Funkcionalna teorija
raspodjele
Makro-politika
! Konjunkturna i politikazaposlenosti
- novčana i kreditna politika - anticiklička fiskalna politika! Politika ekonomskih odnosa s
inozemstvom! Politika rasta i razvoja narodne
privrede! Globalno indikativno
gospodarsko planiranje! Imperativno gospodarsko
planiranje
15
Tablica 2: Sistematika ekonomske politike
Polazišne Sistemsko Predmetno i političko područjetočke područje Gospodarska uređenja /
Politika poretkaGospodarske strukture /Strukturna politika
Gospodarski procesi /Politika procesa
- Poduzeća-Kućanstva- Tržišta
Mikropolitika
Mikro-politika poretka- Politika uređenja
poduzetništva(zakonodavstva opoduzetništvu,suodlučivanje upoduzećima
- Politika tržišneutakmice (opći ustrojtržišne utakmice,deregulacija)
- Politika potrošača(norme zaštitepotrošača)
Mikro-strukturnapolitika
- Politika strukturepoduzeća (promicanjekooperacije iudruživanja)
- Grupno orijentiranaimovinska strukturnapolitika (promicanještednje i stanogradnje)
Mikro - politika procesa- Politika proizvodnje
(komunalno planiranjeproizvodnje,pojedinačni zahvati uproizvodnju)
- Politika cijena(administrativnopropisane cijene,pojedinačno utjecanjena cijene)
- Osobna politikaraspodjele (plaćanjetransfera)
- Branše- Grupe- Regije
Mezopolitika
Mezo-politika poretka- Regulacijska politika
(područja izuzeća odtržišne utakmice,posebno promicanjezanimanja)
- Politika prostornoguređenja (okvirnouređenje za prostornustrukturu)
Mezo-strukturnapolitika
- Sektorska politikarazvoja (promicanjeindustrijskihistraživanja i inovacija)
- Strukturna politikaveličine poduzeća
- Regionalna politikarazvoja (smještajindustrije,aglomeracije, izgradnjainfrastrukture)
- Sektorska i regionalnapolitika raspodjele(usklađivanje prihoda)
- Indikativno strukturnoplaniranje (sektorsko iregionalnoprogramiranje)
Mezo-politika procesa- Borba protiv strukturnih
kriza (razgradnjaprekomjernihkapaciteta i uskih grla,prestrukturiranje,prekvalifikacija)
- Cjelokupnogospodarstvo- Veličine ukružnomtijekunarodneprivrede
Makropolitika
Makro-politikaporetka
- Financijskozakonodavstvo
- Novčano uređenje(uređivački okvir zabankarski, novčani isustav vrijednosnica)
- Uređenje gospodarskihodnosa sinozemstvom (normeza vanjsku trgovinu imeđunarodne usluge)
Makro-strukturnapolitika
- Indikativno gospodarskoplaniranje(programiranje veličinau kružnom tijekunarodne privrede)
Makro-politika procesa- Konjunkturna i politika
zaposlenosti (fiskalna,monetarna i politikagospodarskih odnosa sinozemstvom)
- Politika rasta(promicanje mobilnostifaktora proizvodnje,stimuliranjeracionalizacija iinovacija)
Razvoj sustavnog pristupa ekonomskoj znanosti koji je započeo pred oko dvije
stotine godina, u prvom redu u Engleskoj, pokrenut je upravo problemima ekonomske
politike. Do kasnog devetnaestog stoljeća su ekonomska znanost i teorija ekonomske
politike poistovjećivane. Suvremeno odvajanje teoretske ekonomske politike od opće
ekonomske teorije nastaje u prvom redu radi podjele rada znanstvenika i didaktičkog
16
pristupa. Znanstvenici se prema sklonostima koncentriraju na jedno od tih područja
pokušavajući dati odgovore na odgovarajuća pitanja - pojednostavljeno opća
ekonomska teorija odgovara na pitanje što, kako i zašto funkcionira u
gospodarstvu, a teoretska ekonomska politika na pitanje kako postići željene
ciljeve i koje su posljedice pojedinih utjecaja države. Pri usvajanju znanja u
akademskom obrazovanju postalo je uobičajeno da se najprije izučavaju teoretske
osnove ekonomije, a tek kad studenti već barataju s potrebnom teoretskom podlogom,
da usvajaju znanja teoretske ekonomske politike koja im omogućuju sistematiziranje i
povezivanje prethodnih znanja na višoj razini i njihovo povezivanje sa stvarnošću
koja ih okružuje.
Metodologija teoretske ekonomske politike često se ilustrira usporedbom
ekonomista i liječnika. Nedostaje li nešto pacijentu, liječnik mora uspostaviti
dijagnozu tako što će utvrditi uzroke simptomima bolesti. Iz dijagnoze proizlaze
njegovi prijedlozi za optimalnu terapiju. Nakon primjene terapije promatra postignute
promjene i odabire eventualno nove prijedloge za terapiju. Takva poredba bolje
oslikava ulogu pojedinačnog ekonomskog savjetnika, nego same znanstvene discipline.
Teorija ekonomske politike ima prije svega ulogu temeljnih istraživanja kojima je cilj
objašnjenje nepoznatih međuzavisnosti. Tek kada su one istražene može se vršiti
znanstveno zasnovano savjetovanje. Početak analize predstavlja odabir, prikupljanje i
sistematizacija podataka. Promatranje i obrada ekonomskopolitičkih činjenica samo su
građevni elementi za centralni znanstveni problem: na ekonomskoj teoriji zasnovana
analiza posljedica zahvata (intervencija) države. Nasuprot čestom mišljenju,
ekonomska teorija ne nudi jednostavnu zbirku instrumenata koji se prema potrebi
mogu upotrijebiti. Ekonomska povijest to potvrđuje: instrumente je ekonomska teorija
razvijala tek kada postojeće teorije nisu mogle na zadovoljavajući objasniti i riješiti
ekonomskopolitički problem koji se pojavio, odnosno kada su reakcije pojedinaca na
koje se neposredno ili posredno odnose mjere ekonomske politike drugačije nego što
su to kreatori planirali. Može se reći da je ekonomska politika u značajnoj mjeri reflex
stanja znanstvene spoznaje ekonomske teorije. Postoji, međutim, problem usklađenosti
prakticirane ekonomske politike sa ekonomskom teorijom zbog stalne napetosti
između ekonomskih i političkih ciljeva. I u demokratskim zemljama vladajuće
strukture imaju očiti interes ostati na vlasti, odnosno biti ponovno izabrani. Svaka
17
vlada stoji pred pitanjem kako odlučiti kada nije moguće ekonomske i političke
interese svesti na zajednički nazivnik. Dva krajnja pristupa tome problemu bila bi
potpuno zanemarivanje ekonomskih zakonitosti i njihovo podređivanje političkim
ciljevima (što više ne može funkcionirati niti u totalitarnim režimima), ili apsolutno
podređivanje odluka mjerilima ekonomskih zakonitosti (u takvom slučaju bi npr.
trebalo ukinuti sva ograničenja međunarodnoj razmjeni, ukinuti zaštitu i subvencije
bilo kojoj djelatnosti - što bi npr. u Hrvatskoj u još težu situaciju dovelo poljoprivredu,
ukinulo brodogradnji i sl.). Kako je očito da oba ekstremna pristupa ne dolaze u obzir,
u stvarnosti se u svakoj situaciji pronalazi kompromis i odstupanja od pojedinih
apsolutnih ciljnih vrijednosti. Prema tome u ekonomskoj politici se nužno donose
odluke koje ne odgovaraju samo stanju ekonomske znanosti, nego su (ili izgledaju)
politički oportune s aspekta interesa vladajuće strukture.
Tridesetih godina dvadesetog stoljeća ekonometrija se razvila u samostalnu
znanstvenu disciplinu kojom su ekonomisti, statističari i matematičari nastojali
zajednički kvantificirati i empirički procijeniti ekonomske procese i međuzavisnosti.
Nakon drugog svjetskog rata bilo je više pokušaja koncipiranja teorije ekonomske
politike ekonometrijskim metodama. Najpoznatiji prilog tome pristupu dao je
nizozemac Jan Timbergen. On razlikuje kvalitativnu i kvantitativnu ekonomsku
politiku. Pod kvalitativnom ekonomskom politikom podrazumijeva se mijenjanje
gospodarske strukture, a pod kvantitativnom izmjene parametara ili instrumenata
politike već definirane gospodarske strukture. Naravno granice između tih dviju
politika ponekad je teško odrediti. Predstavnici nekih smjerova ekonomske znanosti
zastupaju stav da samo kvalitativna ekonomska politika može dovesti do optimalnih
rezultata. Primjer za to su tzv. "Manchesterska škola liberalne ekonomske politike"
koja zastupa uvjerenje da će se maksimum općeg blagostanja automatski ostvariti ako
se osigura potpuna individualna sloboda u gospodarskom djelovanju, ili "ekstremno
socijalističko" razmišljanje da samo potpuno državno vlasništvo i upravljanje
gospodarstvom mogu osigurati maksimum blagostanja u društvu. Takav tip
kvalitativne ekonomske politike Timbergen naziva "apriorističke politike" jer se više
oslanjaju na teoretskim pretpostavkama nego na empirijskim istraživanjima. On im
suprotstavlja "empirijsku politiku" koja se zasniva na iskustvu alternativnih
ekonomskopolitičkih mjera. U stvarnosti, naravno, ne postoje samo takvi krajnje
18
suprotstavljeni ekstremi, nego velikim dijelom i odluke koje nisu sasvim apriorističke,
ali niti potpuno empiričkog tipa. U svome pristupu on osobitu pažnju posvećuje
odlučivanju na osnovi ekonometrijskog pristupa upoznavanju ekonomskih
međuzavisnosti. U takvom pristupu kvalitativna politika je zanimljiva samo u mjeri u
kojoj se može kvantitativno obuhvatiti.
Postupak formuliranja ekonomske politike pristupom kvantitativne teorije može se
ukratko skicirati na slijedeći način. Kao cilj ekonomske politike pretpostavlja se
društveno blagostanje koje se definira agregiranjem individualnih preferencija
(izvođenje funkcije društvenog blagostanja). Nakon što se utvrdi kolektivni
indikator preferencija mogu se odrediti pojedinačni ciljevi ekonomske politike
(izvođenje ciljnih varijabli iz funkcije društvenog blagostanja). U trećem koraku
treba odlučiti koji su kvalitativni i kvantitativni instrumenti podobni za ostvarivanje
ciljnih varijabli (određivanje varijabli instrumenata ekonomske politike). Bit
teorije kvantitativne ekonomske politike predstavljaju dva naredna koraka: četvrti,
određivanje kvantitativnih vrijednosti instrumentalnih varijabli, i peti,
utvrđivanje međuzavisnosti kvantitativnih vrijednosti instrumentalnih i ciljnih
varijabli u strukturi određenog gospodarstva (jednadžbama strukture). Instrumentne
varijable se uz ostale "date" veličine tretiraju kao egzogene, a ciljne varijable, kao i
sporedni učinci, kao endogene varijable (određene modelom). Znanstvena zadaća
sastoji se u tome da se dostignu takvi parametri instrumentalnih varijabli, kod kojih se
maksimizira funkcija društvenog blagostanja uvažavajući definirane jednadžbe
strukture koje odražavaju međuzavisnosti kvantitativnih varijabli i sačinjavaju cjeloviti
model gospodarstva.
Bez obzira na privlačnost egzaktnosti ekonometrije, u ekonomskoj politici nije
dostigla značenje koje uživa u drugim područjima ekonomske teorije. Pri primjeni
instrumenata ekonomske politike nije moguće računati na konstantnost strukturnih
parametara. Pogotovu kada se ti parametri mijenjaju pod utjecajem mjera ekonomske
politike, glavni cilj kvantitativnog pristupa, da osigura pouzdane informacije za
ekonomskopolitičke odluke, značajno je ugrožen. Isto tako je problematična osnovna
premisa kvantitativnog pristupa o postojanju funkcije blagostanja za cjelokupno
gospodarstvo. Empirički je praktički nemoguće iz individualnih preferencija izvesti
takvu funkciju blagostanja, što nameće potrebu vrednovanja pojedinačnih ciljeva što je
19
suprotno logici kvantitativne teorije ekonomske politike. Treći, možda najvažniji,
razlog je što makroekonomski modeli kojima se kvantitativna ekonomska politika
služi sugeriraju takvu preciznost koju nije moguće utvrditi niti među pojedinačnim
međuzavisnostima, a jednostavno ne može postojati u tako kompleksnim sustavima
kao što je gospodarski. Zbog toga su konkretne kvantitativne prognoze na osnovu
makroekonometrijskih modela nedovoljno pouzdane da bi se samo na njima zasnivala
ekonomska politika, iako sadrže značajnu vrijednost koja se može upotrijebiti u
savjetodavnoj funkciji.
Kad se primijenjena ekonomska teorija nađe pred dilemom (u praksi vrlo čestom)
ponuditi znanstveno upitnu analizu i prognozu, ili zanijekati znanstveno zasnovane
tvrdnje moguće su dvije alternative:
• Znanstvenici će ponuditi ekonomskopolitičke savjete i onda kada njihove
analize i predviđanja stoje na nesigurnim osnovama.
• Znanstvenici nude savjet samo u slučajevima kada su potpuno sigurni u
ekonomskopolitičke efekte njihovih prijedloga.
Prva alternativa puno bolje odgovara stvarnom stanju. Kao u svakom poslu i
znanstvenici su često spremni prihvatiti dozu rizika pri pokušaju da se dokažu
uspješnima. To također odgovara političkim institucijama koje donose odluke jer rado
svoje akcije čine "vjerodostojnijima" i "objektivnijima" pozivajući se na znanstvenost
analiza i prognoza. Drugim pristupom koji bi se zasnivao samo na akcijama koje su
znanstveno izvjesne, na sadašnjem stupnju mogućnosti ekonomskih znanosti, preostao
bi prevelik broj neriješenih pitanja.
Znanstveni pristup kritičke racionalnosti pretpostavlja da se svaka tvrdnja i svako
djelovanje mora konstantno podvrgavati provjeri kroz kritiku i konfrontiranje s
alternativnim razmišljanjima, te kroz tu provjeru dolaziti do boljih rješenja i učiti iz
pogrešaka. U takvim uvjetima političari ne bi smjeli zastupati konačne istine jer takve
ne postoje. Međutim političari najčešće nisu u položaju (a nemaju niti volje) da
permanentno preispituju svoje odluke. Naime, za karijeru političara bilo bi pogubno
učestalo priznavanje pogrešnih odluka, pa oni nastoje javnosti ne priznati niti jednu
pogrešku. Isto tako bi i znanstvenici, savjetodavci prakticirane ekonomske politike,
koji konstantno nude samo kritiku vlastitih prethodnih prijedloga vrlo brzo izgubili
20
uvažavanje vladajuće strukture. Prakticirana ekonomska politika zainteresirana je
za operativne prijedloge koji obećavaju uspjeh, a ne za neupotrebljive znanstvene
rasprave.
21
2. INSTITUCIONALNE OSNOVE
2.1. UREĐENJE KAO OKVIR EKONOMSKE POLITIKE
Ekonomska politika, kao dio politike društva, određena je okvirom temeljnog
državnopolitičkog poretka i osobito gospodarskog poretka. Ovisno o državnom obliku
(npr. demokraciji ili diktaturi), državnom ustroju (npr. centralističkom ili
federativnom), osnovnoj državnoj ideji (npr. garanciji privatnog vlasništva, pravne i
socijalne države ili totalitarizmu), partijskom sustavu (npr. jedno ili višepartijskom
sustavu) kao i obliku gospodarskog poretka, razlikuju se mogući načini djelovanja
ekonomske politike, a granice tog djelovanja su šire ili uže određene. Dok su u
diktaturama s jednopartijskim sustavom i državno centralnoupravljanim
gospodarstvom mogućnosti zahvata ekonomske politike praktički neograničene, u
parlamentarnoj demokraciji s višepartijskim sustavom je prostor praktičnog djelovanja
ekonomske politike višestruko ograničen. U demokratskoj pravnoj državi djelovanje
ekonomske politike (kao i svako drugo djelovanje države) u prvom redu mora poštivati
ograničenja koja propisuje ustav i važeći zakoni. Osim toga, u datom gospodarskom
uređenju, zahvati ekonomske politike moraju poštivati pravila ponašanja i granice
unutar kojih neće biti poremećena osnovna načela i sposobnost funkcioniranja tržišnog
mehanizma na kojem se gospodarski sustav zasniva. Ograničenja autonomije
nacionalnih vlasti proizlaze i iz pripadnosti država supranacionalnim gospodarskim
udrugama (npr. EU, CEFTA), članstva u međunarodnim institucijama (npr. MMF) ili
pristupanju međunarodnim sporazumima (npr. GATT).
Dodatno ograničenje predstavljaju političke potrebe struktura na vlasti, budući
moraju obraćati pažnju na izborne rokove i pridobiti dovoljan broj birača da bi se
osvojila ili učvrstila većina u parlamentu, moraju postizati koalicijske kompromise ili
podilaziti interesnim grupama koje mogu utjecati na izborne rezultate. Teoretičari
ekonomske politike, dok barataju teoretskim modelima s ograničenim brojem
jednostavnih premisa i jasnim međuzavisnostima, mogu prilično lako postići
konzistentne koncepte, ali nosioci prakticirane ekonomske politike vezani su s toliko
vidljivih i nevidljivih niti koje se isprepliću i natežu u različitim smjerovima, da je
22
potrebno gotovo čudo da se uspostavi jedinstvena, racionalna i konzistentna
ekonomska politika.
Višestranački sustav, koji je svojstven parlamentarnoj demokraciji, utječe da
nosioci odlučivanja o ekonomskoj politici moraju uvažavati stavove vladajuće, ali i
opozicijskih stranaka. Iako su odluke vlade u prvom redu vezane uz stavove vladajuće
stranke, javna rasprava u medijima prisiljava ih da razmatraju i argumente opozicije.
Na taj način parlamentarna demokracija osigurava da stavovi i interesi svih građana
doprinesu formiranju ekonomske politike.
Okvir prihvaćenog socijalnog poretka također postavlja ograničenja slobodi
djelovanja ekonomske politike. Uređenje socijalne države, koje redovito nadopunjuje
gospodarski poredak, obuhvaća osnovna načela, pravila i institucije socijalne
sigurnosti i jednakosti. U njemu se odražavaju vrijednosni stavovi društva i socijalni
zahtjevi grupa. Svaka suvremena država nastoji biti (ili se barem predstavljati)
socijalna država. Hrvatska se također ustavom definira kao socijalna država. Takva
ustavna definicija označava opći državni cilj, a ne neposrednu obvezu države da
provede određene socijalne mjere ili konkretne socijalne reforme koje bi mogle biti
zatražene od neke grupe građana. Isto tako ne može svatko pozivajući se samo na
ustavnu klauzulu zahtijevati određena socijalna prava. Ipak, i u izrazito tržišno
orijentiranim sustavima u određenoj je mjeri nužna preraspodjela dohotka, budući da
neki članovi zajednice ne mogu (zbog bolesti, starosti, invaliditeta i sl.) aktivno
sudjelovati u primarnoj tržišnoj raspodjeli dohotka.
Gospodarski poredak obuhvaća sve institucionalne, pravne i morfološke
elemente uređenja, koji reguliraju ekonomske odnose među ljudima unutar
nacionalnog gospodarstva ili šireg gospodarskog prostora. S obzirom da su elementi
poretka, u pravilu, višeslojni i imaju najraznovrsniju ulogu, poredak predstavlja
konglomerat samo dijelom harmoniziranih elemenata. Pojmovi gospodarski poredak i
gospodarski sustav, koji se ponekad upotrebljavaju kao sinonimi, ne sadrže obuhvatom
i strukturom identične predmete analize. Gospodarski sustav predstavlja ekonomski
svrhovito jezgro gospodarskog poretka, budući da objedinjuje osnovne elemente
gospodarskog uređenja koji su usklađeni s osnovnim ciljem usmjeravanja gospodarske
aktivnosti i formiraju konzistentni sustav upravljanja i usmjeravanja cjelokupnog
23
gospodarstva. Pojam gospodarskog poretka je sveobuhvatniji, budući da sadrži i sve
ostale višeslojne organizacijske, regulacijske i usmjeravajuće aktivnosti ekonomske
politike, koje vrlo često sadrže dvojbenost postavljenih ciljeva i suprotne ekonomske
učinke, budući predstavlja rezultat političkih kompromisa.
Dok se tradicionalna teorija gospodarskih sustava bavila gotovo isključivo s dva
idealna tipa - centralno upravljanim gospodarstvom i tržišnim gospodarstvom, novija
se teorija koncentrira na tipiziranje realnih mješovitih sustava. Pri tome se polazi od
toga da svaki gospodarski sustav mora ispunjavati slijedeće funkcije:
• regulira dodjeljivanje ovlasti ekonomskog odlučivanja s ciljem da moć upravljanja
proizvodnim sredstvima bude prenesena najpodobnijim nosiocima odlučivanja za
optimalnu alokaciju resursa i najbolje zadovoljavanje potreba;
• osigurava svrhovitu upotrebu proizvodnih sredstava i eventualno oduzima moć
upravljanja ukoliko se nosioci odlučivanja pokažu nesposobni da ograničene resurse
optimalno upotrijebe za zadovoljavanje potreba;
• informira gospodarske subjekte o ograničenosti dobara i ostalim relevantnim
ekonomskim činjenicama i stavlja ih u položaj za racionalno ekonomsko planiranje
kojim će najbolje izbjeći nestašicu dobara;
• potiče gospodarske subjekte da stvaraju kvalitativno visokovrijedne proizvode
pažljivom primjenom proizvodnih sredstava i štedljivim korištenjem sirovina, te da
kontinuirano unapređuju proizvodne resurse (tehnološki napredak, obrazovanje
itd.);
• koordinira i upravlja planovima i poslovanjem gospodarskih subjekata na način da
se postigne proizvodnja u skladu s potrebama;
• kontrolirati svrhovitost planiranja i poslovanja gospodarskih subjekata i kažnjavati
pogreške kako bi se ubuduće svrhovito planiralo i djelovalo.
Tradicionalno pojednostavljeno suprotstavljanje dva idealna tipa uobičajeno se
prikazuje na slijedeći način:
24
Tržišno gospodarstvo Centralno planirano
gospodarstvo
Planiranje decentralizirano centralizirano
Koordinacija tržište vladajuće grupe
Informacije slobodne cijene izvještaji
Poticaji spontano diferenciranje
prihoda
raspodjela prihoda
Izvršioci poduzetnici politički dužnosnici
Vlasništvo privatno državno
Stvarnost, međutim nije tako crno - bijela, a gospodarski sustavi su složene
tvorevine, te su stvarni gospodarski sustavi redovito mješoviti. Konstitutivni čimbenici
koji određuju neki tip gospodarskog sustava su sustav raspolaganja sredstvima za
proizvodnju i dominirajući sustav planiranja i koordinacije (unutar njih su
integrirani podsustavi koji ih nadopunjuju i preciznije određuju kao što su sustavi
informiranja, motivacije, kontrole, poticanja, sankcija ...).
Postoji li u nekom nacionalnom gospodarstvu privatna ili javna moć raspolaganja
nad sredstvima za proizvodnju, nije uvijek lako ocijeniti. Nije odlučujuća veličina
samog vlasništva nad tim sredstvima, već prevladavajuće značenje privatnog ili
javnog sektora na planove i odluke gospodarskih subjekata. Kontrolira li, na
primjer, država cjelokupni bankarski sustav, sirovinsku osnovu ili neki drugo ključno
područje, pa su prema tome gospodarski subjekti ovisni o kreditima državnog
bankarskog sustava ili snabdijevanju sirovinama od javnih poduzeća, javni sektor tako
dominira i onda kada je sektorski heterogeni privatni sektor sveukupno bitno veći i
zastupljeniji u gospodarstvu. Prevlast moći raspolaganja ne očituje se samo u moći
usmjeravanja upotrebe proizvodnih sredstava, već i u raspodjeli gospodarskih
rezultata. Primjenjuje li država politiku preraspodjele širokog obuhvata i porezima
prisvaja velik dio ostvarenih prihoda, javna moć raspolaganja nad proizvodnjom i
raspodjelom de facto vlada i kada postoji apsolutno privatno vlasništvo nad sredstvima
na proizvodnju.
25
Baš u svim gospodarstvima, u području javnih dobara i infrastrukturnih usluga
prevladava državna moć raspolaganja proizvodnjom i raspodjelom. Infrastrukturni
sustavi imaju ponekad drugačije strukturirani sustav upravljanja i koordinacije od
gospodarskog sustava. Iz dualizma sustava upravljanja (npr. kod tržišno orijentiranog
gospodarskog sustava i administrativno upravljanog infrastrukturnog sustava) mogu
nastati značajne frikcije u koordinaciji. Tako može, na primjer, loše funkcioniranje
infrastrukturnog sustava utjecati na ometanje upravljačkog mehanizma tržišta u
području privatnih dobara. Također obrnuto, efikasnost gospodarskog sustava kojem
opada financijska snaga i porezna moć, znatno utječe na mogućnosti funkcioniranja i
razvoja infrastrukturnog sustava. Ta međuzavisnost nužno se mora uzeti u obzir pri
analizama gospodarskog sustava.
U tablici 3 su prikazani istovremeno tipovi gospodarskih i infrastrukturnih
sustava, pri čemu je kriterij tipiziranja u oba sustavna područja prevladavajuća moć
raspolaganja proizvodnjom i raspodjelom, kao i prevladavajući sustav planiranja i
koordinacije.
U području javnih dobara, kao i kod pružanja infrastrukturnih usluga dominiraju u
pravilu državno planiranje i administrativna pravila koordiniranja. U tom sektoru
razvili su se različiti infrastrukturni sustavi - od komunalnog infrastrukturnog
samoupravljanja, do centralnog infrastrukturnog planiranja i imperativnog upravljanja.
U sustavu komunalne infrastrukturne samouprave brojne lokalne zajednice (općine,
gradovi i sl.) autonomno planiraju svoju infrastrukturu, te samostalno financiraju
infrastrukturne investicije i njima upravljaju. U globalno upravljanom
infrastrukturnom sustavu lokalne zajednice zadržavaju svoje planove u okviru
državnog prostornog plana i orijentiraju se globalnim i indikativnim infrastrukturnim
planovima nadređenih instanci. Na taj način se administrativnom koordinacijom
osigurava racionalna međuzavisnost planova. U sustavu strukturno upravljanih
infrastrukturnih sustava lokalne zajednice moraju usklađivati vlastite planove s
regionalno ili strukturno (npr. prometni, vodoprivredni ...) formuliranim planovima
nadređenih instanci, te se administrativnom koordinacijom osigurava predviđena
struktura infrastrukturnih investicija.
26
Tablica 3: Tipologija gospodarskih i infrastrukturnih sustava
Različiti sustavi plana i koordinacije Prevladavajuće privatnamoć raspolaganjaproizvodnjom iraspodjelom
Prevladavajućezajednička moćraspolaganjaproizvodnjom iraspodjelom
Prevladavajuće državnamoć raspolaganjaproizvodnjom iraspodjelom
privatnih dobara javnih iinfrastrukturnih dobara
privatnihdobara
javnih iinfrastrukturnih dobara
privatnihdobara
javnih iinfrastrukturnihdobara
privatnihdobara
javnih iinfrastrukturnih dobara
Decentralizirani sustav planiranja Uređeno Komunalnotržišni koordinacijskisustav usmjeren nauređenje
administrativni sustavkoordinacije
liberalnotržišnogospodarstvo
infrastrukturnosamoupravljanje
Kombinirani sustavdecentraliziranog i indikativnogglobalnog planiranja
Globalnoupravljano
Globaliziraniinfrastrukturni sustav
Konjunkturnopolitički usmjeravani tržišnisustav koordinacije
administrativni sustavkoordinacije
gospodarstvo
Kombinirani planski sustavdecentraliziranog i indikativnogstrukturnog planiranja
strukturnoupravljano
strukturnoupravljano
strukturnoupravljani
Strukturnopolitičkiusmjeravani tržišnisustav koordinacije
administrativni sustavkoordinacije
gospodarstvo
radničkosamoupravljanje
infrastrukturni sustav
Centralnoplanski sustavadministrativni sustavkoordinacije
administrativni sustavkoordinacije
centralnoupravljanoproizvodnogospodarstvo
centralniinfrastrukturni sustav
U stvarnosti se tržišno orijentirani gospodarski sustav u području privatnih
potrošačkih, reprodukcijskih i investicijskih dobara mogu vezati sa svim vrstama
državnog planiranja i upravljanja infrastrukturom. Nasuprot tome, centralnoupravljano
proizvodno gospodarstvo vrlo teško se može vezati s decentraliziranim planiranjem
infrastrukture (npr. lokalnom samoupravom), jer bi autonomne instance upravljanja u
svako doba mogle ometati centralno planirane gospodarske tijekove. Zbog toga po
samoj prirodi funkcioniranja centralnoupravljana gospodarstva tendiraju vezati se
isključivo s centralnoupravljanim infrastrukturnim sustavom.
U većini država je tijekom povijesti došlo do izmjena gospodarskih sustava, a
nerijetko su kroz temeljite reforme političkog poretka uspostavljeni potpuno novi
gospodarski sustavi. U Hrvatskoj je nakon Drugog svjetskog rata uspostavljen
centralno planski sustav sovjetskog tipa, no gospodarskom reformom je nakon 1951.
godine izgrađen (barem deklarativno i formalno) sustav strukturno upravljanog
radničkog samoupravljanja. Političkim reformama i samostalnošću Hrvatske došlo
je do korjenite promjene i započela je izgradnja gospodarskog sustava na novim
osnovama.
27
U Francuskoj država od 1947. godine, u okviru strukturno upravljanog tržišnog
sustava, pokušava privatnim gospodarskim subjektima sektorskim programiranjem dati
smjernice u planiranju njihovih autonomnih i u prvom redu tržišno koordiniranih
odluka. U SR Njemačkoj su gospodarskom i novčanom reformom od 1948. godine
stvorene osnove za izgradnju liberalnog tržišnog gospodarstva. Kasnije je taj sustav
upotpunjen mogućnošću konjunkturno političkog globalnog upravljanja (1967. godine
zakonima o stabilnosti i rastu), pa se on razvija kao "uređeno liberalno i globalno
upravljano tržišno gospodarstvo".
Budući da svaki gospodarski sustav postavlja okvirne uvjete za formuliranje
ekonomske politike, ali istovremeno predstavlja i objekt ciljane politike gospodarskog
uređenja, slijede prikazi osnovnih karakteristika pojedinih tipova gospodarskih
sustava.
2.1.1. Uređeno liberalno tržišno gospodarstvo
Tržišno gospodarstvo je gospodarski sustav u kojem tržište gotovo besplatno nudi
sve bitne informacije za racionalno ekonomsko odlučivanje. Kroz tržišnu utakmicu se
kontinuirano odlučuje tko, što, kako, koliko i kakve kvalitete će proizvesti i po kakvim
cijenama prodati, kao i to tko, kada i što od ostvarenih prihoda će uštediti, investirati
ili utrošiti na potrošnu robu. U slobodnom nadmetanju ponude i potražnje određuju se
tržišne cijene pri kojima su istovremeno i kupci i ponuđači spremni na razmjenu. One,
dakle, služe usklađivanju interesa ponuđača i potražilaca, te time koordiniraju milijune
individualnih gospodarskih planova poduzeća i domaćinstava. Tržišno gospodarstvo
automatikom cijena raspolaže nadideološkim i nadpolitičkim sustavom usklađivanja
interesa, koji kontinuirano osigurava ravnotežu bezbroj gospodarskih odluka usprkos
kontinuiranoj mijeni okoline. Tržište nagrađuje pravilne gospodarske odluke
ostvarivanjem dobiti, a pogrešne kažnjava gubicima, te tako osigurava najveću moguću
efikasnost proizvodnje i najbolju moguću opskrbu dobrima cjelokupnog nacionalnog
gospodarstva. Osnovna pretpostavka funkcionalnosti tog automatskog upravljačkog
sustava je da slobodna utakmica tržišnih snaga nije poremećena manipuliranjem cijena
ponude ili potražnje, ili čak potpuno isključena ograničenjem tržišne utakmice.
28
Samodovoljni regulacijski sustav tržišta treba, dakle, ipak nadopuniti uređenjem
tržišne utakmice, koje će ga stalno štititi. Na taj se način formira uređeno liberalno
tržišno gospodarstvo u kojem se državno određenim okvirnim uređenjem štiti
regulacijski mehanizam tržišta od deformacija bilo kojom vrstom ograničenja
tržišne utakmice.
Tržišna utakmica istovremeno djeluje kao instrument ekonomskog poticanja,
alokacije, raspodjele, kontrole i sankcija, ali i kao centralno načelo poretka koji
osigurava i nadređene društvene ciljeve, osobito zaštitu i širenje osobne slobode.
Načelo tržišne utakmice garantira prije svega slobodu potražilaca da biraju među
ponudama raznih proizvođača i slobodu ponuđača da slobodno formiraju asortiman
proizvoda i odabiru za sebe najpovoljnije načine proizvodnje. Tržište oslobađa državu
upravljačkih i kontrolnih zadataka, osim u slučajevima povrede pravila zaštite okoliša
ili pojavi monopolskog ponašanja.
Uređenom tržišnom gospodarstvu pripada i legaliziranje težnje za profitom
unutar okvira koji zadaje gospodarsko uređenje. Marksisti su redovito osuđivali
poduzetničku težnju za dobiti optužujući je za izrabljivanje, no također se i s aspekta
katoličkog pristupa društvu ponekad javljaju sumnje u njezinu socijalnu etičnost.
Propast svih socijalističkih gospodarskih sustava u Europi pokazao je da nije moguće
zamijeniti upravljačku ulogu profita. Profit (kao tržišna nagrada za uspješno
gospodarenje) ne služi samo kao prihod poduzetnika, nego kroz funkciju raspodjele
ostvaruje i druge važne funkcije u nacionalnom gospodarstvu, i to osobito funkcije
smanjenja troškova, povećanja proizvodnje, financiranja gospodarskog djelovanja,
usmjeravanja investicija i sl. Kako bez ostvarivanja profita dugoročno ne bi postojalo
niti jedno poduzeće, težnja za profitom je egzistencijalna nužnost i najvažniji pokretač
poduzetničkog djelovanja.
Tržišna raspodjela zbog svoje socijalne indiferentnosti nagrađuje samo tržišna
postignuća ne obazirući se na potrebe socijalno ugroženih osoba. Međutim tržište
ostvaruje značajan socijalni doprinos time što konkurencija u tržišnoj utakmici
stalno pritišće prodajne cijene ka nužnoj razini proizvodnih troškova i štiti
stanovništvo od izrabljivanja pretjeranim cijenama. Svoju socijalnu funkciju izdašne
opskrbe širokog sloja stanovništva jeftinom robom tržište može vršiti samo dok se
29
osigurava njegovo slobodno djelovanje. Ukoliko, npr. na osnovi prosudbi socijalne
politike, država ostvari zahvate u djelovanje tržišta formuliranjem maksimalnih cijena
ispod tržišnih ili čak ispod razine troškova, uskoro će nastati uska grla u opskrbi
takvim proizvodima, jer dugoročno niti jedno poduzeće neće biti spremno ulagati u
proizvodnju iz koje ne slijedi pravedna tržišna nagrada ili se čak ostvaruju gubici. Zato
eventualni utjecaji na gospodarsko djelovanje iz socijalnih ili drugih pobuda,
moraju biti sukladni s načelom tržišta. Međutim, sam kriterij sukladnosti s tržišnim
načelom ne određuje i doziranje socijalne ili strukturne pomoći. Ograničene
subvencije, umjerena preraspodjela dohotka ili umjerene carine mogu biti pojedinačno
sukladne s tržišnim načelom, ali pri rastućem iznosu i širokom ukupnom obuhvatu
mogu gušiti tržišne funkcije i time postati nesukladne s osnovnim tržišnim načelom.
Uređeno liberalno tržišno gospodarstvo nije ugroženo endogenim funkcionalnim
problemima koji bi proizlazili iz samog gospodarskog sustava, već upravo egzogenim.
To je u prvom redu zanemarivanje načela politike poretka pri odabiru instrumenata i
mjera ekonomske politike. Nerijetko nosioci političkog odlučivanja (u uvjerenju da će
poboljšati svoje šanse za ponovni izbor u parlament) zastupaju dvojbene interese
organiziranih interesnih grupa i na račun trećih (najčešće potrošača i poreznih
obveznika), osobito često pod krinkom strukturne politike, provode politiku u korist
tih grupa. Zahvati u pojedina gospodarska područja (npr. poljoprivredu, promet,
rudarstvo, industriju čelika i sl.) neće slomiti tržišni sustav upravljanja, ali će ga
značajno oslabiti i time vjerojatno izazvati nove strukturne probleme, koji, dakle, neće
predstavljati zakazivanje tržišta, već politike.
2.1.2. Globalno upravljano tržišno gospodarstvo
Iskustvo je pokazalo da ekstremna konjunkturna kretanja vode k masovnoj
nezaposlenosti i/ili hiperinflaciji i time narušavaju funkcionalnost tržišnog sustava.
Zato su nužni posebni upravljački mehanizmi za stabilizaciju, te se tržišni sustav
planiranja i koordinacije nadopunjuje sustavom indikativnog globalnog planiranja i
konjunkturnog upravljanja (globalnog upravljanja). Zadatak globalnog upravljanja
je stabilizacija procesa cjelokupnog gospodarstva na način da se istovremeno, barem
30
približno, dostigne "magični četverokut" ciljeva: puna zaposlenost, stabilnost cijena,
primjeren gospodarski rast i vanjskotrgovinska ravnoteža.
Globalnim upravljanjem nastoji se održavati stabilan gospodarski razvoj bez
neposrednog zadiranja u mikroekonomske odnose gospodarskih subjekata. Na
makroekonomske veličine može se samo indirektno utjecati promjenom
mikroekonomskih veličina (npr. potrošačkog ili investicijskog ponašanja gospodarskih
subjekata), ali globalni pristup znači da se utjecaj ne odnosi na unaprijed odabrane
subjekte, već na mnoštvo subjekata u cjelokupnom gospodarstvu.
Globalno upravljanje koje želi anticiklički mijenjati makroekonomske veličine
zasniva se na upravljanju mikroekonomskih odnosa. To znači da se javlja sustav
dvojnog upravljanja mikroekonomskim odnosima - upravljanje sustavom tržišne
utakmice i globalni utjecaj konjunkturno relevantnog ponašanja mnoštva gospodarskih
subjekata. Tu se očituje osnovna razlika u odnosu na uređeno liberalno tržišno
gospodarstvo u kojem je državna intervencija na gospodarske procese na mikro
razini nezamisliva (pri konsekventnoj politici zaštite tržišne utakmice).
Indikativno globalno planiranje zahtijeva da se predvide agregatna gospodarska
kretanja i kvantificiraju realistični konjunkturnopolitički ciljevi. Jedan od osnovnih
neriješenih problema globalnog upravljanja gospodarstvom je nedostatak efikasnog
sustava pokazatelja koji bi na zadovoljavajući način ukazivali kada i u kakvim
dozama treba intervenirati konjunkturnopolitičkim mjerama za ostvarenje ciljeva
nacionalnog gospodarstva. Ukoliko se propusti pravi trenutak za primjenu (npr. zbog
zatezanja predlaganja mjera ili odugovlačenja rasprava u parlamentu) primijenjene
konjunkturnopolitičke mjere mogu djelovati prociklički umjesto kako je bila namjera
anticiklički. Još češće je konjunkturno upravljanje ograničeno suprotnim djelovanjem
politike očuvanja struktura, jer u uvjetima protekcionizma u pojedine djelatnosti
instrumenti globalnog upravljanja ne mogu više zahvaćati.
2.1.3. Strukturno upravljano tržišno gospodarstvo
Dinamiku gospodarstva ne prate samo konjunkturna kretanja, već ona donosi i
promjene u strukturi. Strukturne su promjene redovito praćene s problemima
gospodarskog prilagođavanja, a socijalne teškoće pri prilagođavanju neprestano
31
pokreću organizirane grupe da zahtijevaju od države strukturnu pomoć. Da bi održale
strukturne promjene u željenim granicama i obuzdale bujanje strukturnopolitičkih
zahvata, neka su se tržišna gospodarstva orijentirala na indikativno strukturno
planiranje i sustavnu strukturnu politiku.
U strukturno upravljanom tržišnom gospodarstvu decentralizirani tržišno i
centralizirano indikativno (usmjeravajuće) strukturno planiranje čine kombinirani
sustav planiranja, koji uz očuvanje decentraliziranog odlučivanja na
mikroekonomskoj razini teži centralizaciji informacija na makroekonomskoj razini i
njihovu prosljeđivanju na mezoekonomsku razinu (razinu pojedinačnih sektora).
Potrebna je, dakle, centralna služba prognoze koja mora pokušati usmjeriti
mnogobrojne pojedinačne gospodarske planove gospodarskih subjekata na realističnu
prognozu u uvjetima neizvjesnosti budućeg gospodarskog razvoja. U takvom je, dakle,
kombiniranom sustavu planiranja decentralizirano tržišno planiranje vezano uz
usmjeravajući orjentacijski plan. Budući da je indikativno strukturno planiranje u
prvom redu usmjereno na sektore djelatnosti i uglavnom sadrži kvantificirane ciljeve
razvoja pojedinačnih sektora, predstavlja sektorsko programiranje.
Formuliranje centralnog indikativnog plana u pravilu se ostvaruje u suradnji
državnog planskog povjerenstva i predstavnika planski relevantnih grupa, osobito
udruga proizvođača. Dominantni interesi djelatnosti odražavaju se na usmjeravajuće
planske ciljeve. Zato se predstavnici udruga trude ugraditi što veći značaj svoje
gospodarske grane na listi prioriteta planskih ciljeva. Pri tome se računa s time da će
država postizanje visokih ciljeva investiranja i proizvodnje pripomoći (npr.
investicijskim premijama i subvencijama) ako ih grana ne bude mogla samostalno
ostvariti vlastitim snagama. Niti jedna gospodarska grana ne želi predstavljati
odumiruće područje i zastupnici takvih grana svim će silama nastojati izbjeći ciljeve
odumiranja u planu. Ukoliko se, međutim, pri nastajanju plana proguraju nerealistični
ciljevi vrlo ih je teško u kasnijim fazama planiranja izfiltrirati te će predstavljati
osnovu za buduće sektorske strukturne krize.
Indikativno planiranje zahtijeva mnoštvo informacija. Očekuje se da će prema
zahtjevu gospodarski subjekti što istinitije i iscrpnije otkriti podatke o planovima
investiranja, proizvodnje i namjerama potrošnje. Često su, međutim, informacije
32
strateški parametar konkurentnosti koji poduzeća nastoje iskoristiti u svoju korist, a ne
prepustiti za javnu dobrobit. Tako npr. poduzeće može tajiti investicijske namjere za
ostvarivanje neke inovacije sve do trenutka dok proizvod nije spreman za tržište.
Ukoliko bi se takvo poduzeće pokušalo prisiliti da daje informacije, mogu se vrlo
vjerojatno očekivati lažni podaci. Ali i kada se poduzeća trude da daju što istinitije
informacije o budućim namjerama, vjerodostojnost je ograničena neizvjesnošću
budućih zbivanja koje će utjecati na revidiranje njihovih planova. Indikativni plan koji
se usvoji u parlamentarnoj raspravi i najčešće optereti s nizom političkih kompromisa,
već u trenutku objavljivanja biti će u značajnoj mjeri zastario jer su u međuvremenu
mnoge planske stavke već prevaziđene drugačijim gospodarskim razvojem.
Kako sektorsko programiranje samo po sebi teško može utjecati na poboljšanje
strukture, često se nastoji ostvariti postavljene političke ciljeve sektorskim ili
pojedinačnim zahvatima, no takve akcije redovito utječu na funkcionalnost tržišnog
upravljanja i stvaraju nove strukturne probleme.
2.1.4. Strukturno usmjeravano samoupravljanje
Radničko samoupravljanje predstavlja načelo upravljanja poslovanjem poduzeća
zajedničkim donošenjem odluka svih članova radnog kolektiva. Da bi se isključio
izvanjski utjecaj vlasnika sredstava za proizvodnju na odluke radnika, mora se
uspostaviti specifični oblik "društvenog" vlasništva iz kojeg niti pojedinci, niti
država ne mogu izvoditi pravo vlasništva ili raspolaganja. Samoupravljanje se, dakle,
zasnova na obliku vlasništva koji nema nosioca, a pravo upravljanja sredstvima za
proizvodnju je kolektivno.
Bitni elementi sustava strukturno upravljanog samoupravljanja su slijedeći:
• Samoupravno gospodarstvo sastoji se od samostalnih "radnih organizacija" kojima
upravljaju radnici koji su u njima zaposleni.
• Radni kolektivi rade sa sredstvima za proizvodnju koji su u "društvenom"
vlasništvu, a njima su povjereni na korištenje i očuvanje vrijednosti.
33
• Poduzećima ("radnim organizacijama") se upravlja na način da temeljne odluke
donose zajednički svi uposleni, a odluke o tekućem poslovanju donose odabrani
predstavnici u "radničkim savjetima".
• Svi uposleni sudjeluju u raspodjeli ostvarenog dohotka prema zajednički određenim
pravilima.
• "Radne organizacije" pojedinačne planove međusobno usklađuju "samoupravnim
sporazumima".
• U cilju strukturnopolitičkog usklađivanja samoupravna su poduzeća dužna svoje
planove ostvarivati u okvirima indikativnog strukturnog plana države.
Formalno je svaki član radnog kolektiva istovremeno radnik i poduzetnik. Iz takve
dvostruke funkcije rezultiraju pravo na plaću, ali i na udio u dobiti (ili u pokrivanju
gubitaka). U stvarnosti poduzetničke odluke su ipak uglavnom u rukama menadžmenta
koji sve odluke barem predprogramira i posredno nametne svoju volju. Parola o
sudjelovanju svih članova kolektiva u upravljanju najčešće ostaje nerealizirana čak i iz
objektivnih razloga, jer bi to zahtijevalo izuzetno složenu organizaciju i troškove, te
stvaralo zapreke u normalnom djelovanju poduzeća.
Da bi spriječila da poduzeća pod pritiskom radnog kolektiva raspodjele radnicima
sav prihod jednog proizvodnog razdoblja i ne ostave nikakva sredstva za reprodukciju i
investiranje, država u pravilu propisuje način raspodjele prihoda i dohotka poduzeća.
Kako prihodi pojedinca ovise o visini dobiti poduzeća i broju djelatnika na koji se
ta dobit dijeli, postoji opasnost težnje minimiziranju broja zaposlenih i preferiranju
kapitalno intenzivne proizvodnje (što može bitno doprinijeti nezaposlenosti).
Načelo samoupravljanja u sebi nosi značajne probleme u svezi s osnivanjem novih
poduzeća, budući da osnivači ne mogu zadržati kontrolu, niti zahtijevati udio u dobiti
novoosnovanog poduzeća kojeg upravljanje odmah prelazi u ruke novozaposlenih
djelatnika.
U strukturno usmjeravanom samoupravljanju je mreža pojedinačnih gospodarskih
planova vezana u okvirni društveni plan. Na državnoj razini se formuliraju
usmjeravajući društveni planovi, a na regionalnim i lokalnim razinama razvojni
planovi. Pri tome su za samoupravna poduzeća globalni i sektorski planski ciljevi
34
uglavnom manjeg značaja od razvojnih planova općina kojih su poduzeća neposredni
snabdjevači ili korisnici čijih su infrastrukturnih usluga. Smjernice svojeg društvenog
plana država većinom pokušava ostvariti indirektno, kreditnom politikom, u uvjetima
kada banke predstavljaju centre upravljanja gospodarstvom budući dijele kredite prema
uputama države, a ne tržišnim načelima.
2.1.5. Centralno upravljano gospodarstvo
Naziv centralno upravljano gospodarstvo jasno opisuje idealni tip državno
kontroliranog sustava, no kada se nastoji što bolje pojam približiti realnosti, još je
pogodniji naziv gospodarstvo centralno upravljane proizvodnje. Takav naziv odražava
činjenicu da je u prvom redu proizvodnja centralno planirana i upravljana, dok u
sferi potrošnje postoji sloboda u okviru planski ostvarene količine i asortimana
proizvoda.
Osim ostvarivanja moći raspolaganja proizvodnim aparatom, državno vodstvo
politikom raspodjele formulira makroekonomske odnose kvotama investicija,
proizvodnje i potrošnje, a planske instance ih dalje razrađuju po pojedinim
gospodarskim područjima.
Centralno planiranje nacionalnog gospodarstva obično ima hijerarhijski
raščlanjenu plansku strukturu na tri razine. Centralnu razinu čini državno plansko
povjerenstvo koje redovito dobija propisane smjernice od najvišeg partijskog i/ili
državnog rukovodstva. Najčešće je državno plansko povjerenstvo, koje nosi glavni
teret izrade plana nacionalnog gospodarstva, poduprto od niza ministarstava koja su
nadležna za planiranje i upravljanje njima podređenih područja gospodarstva. Na
srednjoj planskoj razini su udruge državnih poduzeća koje vode i usmjeravaju donju
plansku razinu pojedinačna poduzeća. Proces planiranja je izrazito vertikalan odozgo
na dolje, pri čemu više razine podređenim nižim razinama određuju planske ciljeve i
zadatke, koji te niže razine moraju konkretizirati nacrtima planova. U obrnutom smjeru
se tada ostvaruje tijek informacija na osnovu nacrta planova, pri čemu svaka nadređena
razina određuje eventualne ispravke planova. Na kraju se na centralnoj razini formulira
plan cjelokupnog gospodarstva koji nakon usvajanja od državnog političkog vodstva
postaje zakonska obveza za proizvodne jedinice.
35
Temeljni instrument utvrđivanja plana, koji je u velikoj mjeri plan količina
proizvoda, predstavlja metoda naturalnog bilanciranja. Količine proizvodnje se
stavljaju u odnos s količinama potreba, a bilančna salda pokazuju raspoloživost ili
nedostatak pojedinih dobara. Međutim, nikad niti jednoj službi centralnog planiranja
nije uspjelo kompleksno nacionalno gospodarstvo u potpunosti isplanirati, jer bi za to
bilo potrebno uspostaviti mnogomilijunski broj bilanci u kojima bi pojedinačno trebalo
identificirati pojedinačne potrebe milijuna ljudi. Već statički gledano izuzetno je teško
postići usklađenost, a apsolutna ex ante koordinacija u složenom dinamičkom sustavu
gotovo je nemoguća. Centralno planiranje sadrži u sebi važan problem informativne
funkcije, jer monopolizaciju odlučivanja ne može pratiti odgovarajuće poznavanje
stvarnosti. Takvo planiranje zahtijeva mnoštvo podataka koji se moraju
administrativno prikupljati, a iskustvo je pokazalo da su ti podaci vrlo često nedovoljni
i nepouzdani, što rezultira pogrešnim planovima proizvodnje. Dok se pogrešne
procjene pojedinih gospodarskih subjekata u uvjetima tržišnog gospodarstva,
zahvaljujući decentraliziranoj autonomiji planiranja, nadoknađuju ispravnim akcijama
drugih gospodarskih subjekata, pri centralnom se planiranju greške sve teže
potenciranju na svim planskim razinama. Tako na primjer premalo dimenzionirana
proizvodnja neke sirovine ima za posljedicu kumulirajući nedostatak dobara u
cjelokupnom gospodarstvu.
U centralno planiranim gospodarstvima trajan je problem i motivacija. Budući su
sredstva za proizvodnju isključivo u državnom vlasništvu po toj osnovi isključena je
mogućnost privatnog prisvajanja poduzetničke dobiti. U skladu sa socijalističkim
načelom jednakosti prema kojem ostvarena proizvodnja mora služiti na dobrobit svim
članovima društva, ostvaruje se niveliranje plaća i potpuno izostaje individualna
motivacija radnika za ulaganje napora u povećanje efikasnosti i produktivnosti
(djelovanje nematerijalnih stimulacija, kao što je proglašenje "heroja socijalističkog
rada", vrlo se brzo istroši).
36
2.2. NOSIOCI EKONOMSKE POLITIKE
Prijeporno je pitanje koga sve ubrojiti u nosioce ekonomske politike. Spadaju li
među nosioce svi subjekti koji potiču i razvijaju ekonomskopolitičke aktivnosti ili
utječu na njih, ili samo oni subjekti koji donose ekonomskopolitičke odluke, a
zahvaljujući moći vrhovne vlasti sposobni su ih i nametnuti? U drugom se slučaju radi
isključivo o državnim ekonomskopolitičkim institucijama, dok bi širi pristup uključio
razne udruge i druge snage koje ostvaruju ekonomskopolitički utjecaj.
Može se, dakle, razlikovati nosioce odlučivanja u ekonomskoj politici, državne
institucije koje odgovorno donose odluke kojima oblikuju gospodarski poredak,
gospodarsku strukturu i gospodarske procese, i nosioce utjecaja na ekonomsku
politiku, kao što su političke partije, interesne udruge, masmediji, savjetnici i sl.
Da bi se donesena odluka mogla pretvoriti u ekonomskopolitičko djelovanje
potrebna je moć provođenja, odnosno moć da se unutar društvenih odnosa provede
vlastita volja usprkos otporima. Kako država predstavlja vrhovnu vlast, takvu moć
provođenja imaju državne institucije, dok su šanse udruga da nametnu svoje interese
znatno manje jer se zasnivaju na bitno slabijim elementima moći (npr. mogućnosti
utjecaja na buduće izbore ili raspoloženje javnosti). Utjecaj nedržavnih snaga nije
zanemariv jer on više ili manje ograničava prostor odlučivanja državnih organa, ali
izuzetno rijetko u potpunosti određuje njihove odluke. Kad se ekonomska politika i
formira pod utjecajem interesnih grupa, odnosno njihovih lobista, ipak posljednju riječ
ima država kao nosilac odlučivanja i odgovornosti za ekonomskopolitičke mjere.
Nosioci ekonomske politike moraju ispunjavati slijedeća četiri kriterija:
• formalna ovlast za odlučivanje
• faktična moć odlučivanja
• faktična moć provođenja
• trajna mogućnost utjecaja
Iako interesne udruge u pluralističkom društvu neprestano nastoje nametnuti svoje
parcijalne interese nasuprot općih, nedostaju im značajne karakteristike nositeljstva.
One nemaju formalne ovlasti za donošenje odluka o ekonomskoj politici, ni mogućnost
37
prisile (koja je rezervirana za vrhovnu državnu vlast) za njihovo provođenje. Zato su
interesne udruge i slične organizacije činioci utjecaja na ekonomsku politiku, ali ne i
njezini nosioci.
Državne institucije nosioci su ekonomske politike samo ako imaju trajnu
mogućnost utjecaja na gospodarske strukture i procese. U skladu s tim kriterijem,
državni organi koji samo ponekad i nehotice svojim odlukama ostvaruju sporedne
učinke i na ekonomsku politiku, ne ubrajaju se u krug nosilaca ekonomske politike.
Tako na primjer, odluka suda koji radi zaštite okoline zabrani izgradnju termoelektrane
ima značajan utjecaj na gospodarsku strukturu i zahtjeva prilagođavanje mjera
energetske politike. Iako takva sudska odluka može imati značajan utjecaj na
gospodarske grane i regionalna gospodarstva, neispunjavanje kriterija trajnosti utjecaja
isključuje sudove iz kruga nosilaca ekonomske politike.
Ekonomskopolitičke aktivnosti, u nekom nacionalnom gospodarstvu ili prostoru
međunarodne gospodarske integracije, u pravilu ostvaruje veći broj nosilaca koji mogu
imati potpuno suprotne skale vrijednosti i preferencija u postavljanju ciljeva i njihovu
djelovanju. Ekonomskopolitičke odluke u širim okvirima su gotovo uvijek rezultanta
nadmetanja moći različitih nosilaca ekonomske politike, koji su pak pod utjecajem
raznih interesnih grupa.
Primarni nosilac odlučivanja o ekonomskoj politici Hrvatske je Vlada, a unutar
Vlade ministar gospodarstva. Ministar financija je važan nosilac odlučivanja u svim
ekonomskopolitičkim mjerama koje zahvaćaju u državni proračun. Ostali ministri u
područjima njihova djelokruga također doprinose formuliranju ekonomske politike
(npr. ministarstvo okoliša, ministarstvo znanosti i tehnologije, ministarstvo obnove ...)
Narodna banka koja je de jure (da li i de facto?) nezavisna državna institucija
odgovorna za stabilnost monetarnog sustava vrlo je važan nosilac ekonomske politike,
osobito u području monetarne i politike tečaja.
Državni sabor kao zakonodavni organ vrhovni je nosilac odlučivanja u pravnom
djelovanju ekonomske politike, iako nacrte zakona u potpunosti pripremaju i oblikuju
ministarstva.
38
Službenici javne uprave, odnosno tzv. birokracija ministarstava, vrlo su značajan
subjekt u oblikovanju ekonomske politike. Teško da je iti jedan ministar u vladi, radi
kompleksnosti zadaća i političke preopterećenosti, u stanju nadgledati cjelokupno
područje svog djelokruga i o svemu usmjeravati svoje službenike. Niti jedan ministar
ne može reagirati protiv svojih službenika, jer ovisi o njihovoj stručnosti i poznavanju
područja i bez njihove suradnje ne može niti politički djelovati. Isto tako zastupnici u
parlamentu, sa stajališta svoje stručnosti i informiranosti, mogu kompetentno
ocjenjivati vrlo mali dio zakonskih prijedloga i moraju se podčiniti argumentima
ekspertnih timova koji pripremaju prijedloge. Tako većina zakonskih prijedloga
potječe od stručne birokracije ministarstava, koja planirane izmjene zakona unaprijed
usklađuje s relevantnim interesnim grupama i tako formulira prijedloge da jedva
ostave prostor za dodatne promjene. Javna uprava koja bi trebala predstavljati
izvršnu vlast tako se sama de facto unaprjeđuje u zakonodavnu. Ali nije samo
zakonodavna ovlast parlamenta umanjena, već u značajnoj mjeri slabi i kontrolna
funkcija u situaciji kada zastupnici parlamenta ne mogu nadoknaditi prednost u
znanjima birokracije ministarstava. Utjecaj birokracije očituje se i u tome da se
problemi vezani uz zahvate države najčešće rješavaju sa što manjim promjenama i
uglavnom dodatnim reguliranjem, a nikad deregulacijom. Svemu tome doprinosi i
nedovoljna zastupljenost visokoobrazovanih stručnjaka za područje ekonomske
politike u parlamentima.
Često se podcjenjuje mogućnost utjecaja organizacijske strukture javne uprave
na postavljanje političkih ciljeva i izbor ekonomskopolitičkih instrumenata. Tako npr.
organizacijska podjela vlade na granska ministarstva i unutarnja sektorska podjela
ministarstava, olakšava uvlačenje parcijalnih i grupnih interesa u ekonomsku politiku.
Organizacijska struktura javne uprave može (namjerno ili ne) ostvariti ili učvrstiti
pozicije moći pojedinih grupa u društvu.
2.2.1. Čimbenici utjecaja na ekonomsku politiku
Kao glavne čimbenike utjecaja na ekonomsku politiku može se navesti:
• Stranke (partije)
• Udruge
39
• Sindikati
• Masmediji
• Znanstvenici
Političke su stranke neophodne za funkcioniranje parlamentarne demokracije. One
funkcioniraju gotovo kao transformator, jer organizirano objedinjuju mišljenja
pojedinaca kao članova društva i pretvaraju ih u jedinstveno mišljenje stranke, a s
kojim tada mogu nastupati u konkurentskom nadmetanju s ostalim strankama za
utjecaj u formuliranju političkih odluka.
Iako članovi stranaka, kao zastupnici u parlamentu ili ministri, vrše neposredne
ekonomskopolitičke funkcije i spadaju u nosioce ekonomske politike, ipak se političke
stranke kao organizacije prije mogu ubrojiti u snage koje utječu na ekonomsku
politiku, nego u same nosioce ekonomske politike. Zaključci stranačkih tijela nisu
automatski obvezujući za vladu ili parlament, ali u značajnoj mjeri utječu na njihove
odluke. Nadalje, u demokratskom sustavu konkuriranja stranaka na izborima, često se
stranke nadmeću u obećanjima i pobuđuju kod birača značajna očekivanja npr. za
subvencijama ili drugom strukturnom pomoći. Izborna obećanja stranaka koje su
ostvarile vladajuću većinu na izborima u budućnosti značajno utječu na formuliranje
ekonomske politike.
Jedno od bitnih načela slobodnog gospodarskog i društvenog poretka je i sloboda
udruživanja. Ona omogućava pripadnicima pojedinih zanimanja ili djelatnosti
stvaranje udruga u cilju zaštite i postizanja gospodarskih i strukovnih interesa. Takvim
udruživanjem nerijetko se stvara značajan potencijal moći koji može utjecati na
određene državne funkcije ili životne i radne uvjete ostalih građana. Dok političke
stranke kao udruge širokog sloja građanstva moraju zastupati čitav spektar raznovrsnih
interesa, interesne udruge mogu znatno neposrednije i konkretnije artikulirati uske
interese koje nastoje nametnuti nosiocima ekonomske politike kako bi osigurali
određene prednosti za svoje članove, odnosno ublažili eventualne negativnosti koje iz
postojeće ili planirane ekonomske politike proizlaze. Takvo djelovanje udruga nije
nužno na štetu ostalih građana ili dijelova gospodarstva, već može imati vrijednu
savjetodavnu funkciju za formiranje kvalitetnije ekonomske politike, budući udruge
predstavljaju značajnu koncentraciju informiranosti i stručnosti u svome području.
40
Udruge od posebnog utjecaja na ekonomsku politiku su radnički sindikati i udruga
poslodavaca, koje sklapanjem kolektivnih ugovora o plaćama djelatnika bitno određuju
konjunkturnu politiku i politiku raspodjele.
Javni mediji (televizija, radio, novine) formiranjem javnog mnijenja posredno
mogu bitno utjecati na smjer ekonomske politike i pokretanje pojedinih akcija.
Znanstvenici koji kao priznati stručnjaci nastupaju u javnosti sa svojim stavovima,
ili djeluju kao članovi povjerenstava ili savjetnici nosilaca ekonomske politike, također
utječu na formuliranje ekonomske politike.
Koliki utjecaj pojedini činioci imaju i kako ga ostvaruju ovisit će o slijedećem:
• atraktivnost programa
• brojnost članstva ili simpatizera
• tržišna moć
• prednost u stručnosti i informiranosti
• financijska snaga organizacije
• moć pritiska ometanjem
• odaziv u javnom mnijenju
• grupna solidarnost
Potpuno je jasno da utjecajnost političkih stranaka ovisi o atraktivnosti njihovog
programa kojim okupljaju što veći broj članova i simpatizera. To određuje njihov
uspjeh na izborima, odnosno položaj sudjelovanja u vlasti koja neposredno utječe na
formuliranje ekonomske politike ili oporbe koja ima samo mali i posredni utjecaj.
Demokratsko nadmetanje stranaka omogućuje da birači uspoređuju njihovo
djelovanje i na toj osnovi vrše odabir. Stranke, međutim, češće nastoje privući birače
nadmetanjem u obećanjima, nego dokazanim djelovanjem u prethodnom razdoblju. Pri
tome raste opasnost da zbog vlastitih interesa i izborne taktike stranke daju obećanja
koja nemaju uporište u financijskoj i gospodarskoj osnovi. Takav je pristup
djelotvoran u uvjetima loše informiranosti birača koji zbog toga nisu u mogućnosti
razlučiti ostvariva od primamljivijih neostvarivih obećanja. U normalnoj situaciji
41
stranka koja preuzme vlast, a ne može ostvariti obećano mora računati na smanjeno
povjerenje na slijedećim izborima, te to ipak donekle izbornim obećanjima stavlja
granicu koja se ne može nekažnjeno preći.
Političke stranke nastoje učvrstiti svoj utjecaj njegujući veze s određenim
društvenim institucijama i uvažavajući njihova načela u svome radu. Dio se stranaka u
svom djelovanju poziva na kršćanske tradicije i nastoji njegovati odnose s crkvom
kako bi po toj osnovi privukao dio birača. Stranke socijaldemokratske orijentacije u
pravilu svog partnera vide u radničkim sindikatima. Stranke također nastoje sa svojim
kandidatima zauzeti strateške položaje u javnom i društvenom životu. Tako nastoje
članove stranke postaviti na javne funkcije i onda kada oni nemaju odgovarajuće
kvalitete i stručnost za njihovo obnašanje. Na taj način stranke osiguravaju utjecaj i u
područjima koja bi u općem interesu trebali voditi nezavisni stručnjaci. Stranke,
nadalje, djeluju u kadrovskoj politici medija, a osobito državnog radija i televizije.
Čak ni nezavisno sudstvo nije imuno od političkih utjecaja i nastojanja stranaka da u
kadrovskoj politici sudjeluju sa svojim članovima i simpatizerima. Utjecaj stranaka
naravno raste u mjeri u kojoj njihovi članovi i simpatizeri uspiju zauzeti udio u
navedenim funkcijama. Tako, dakle, niti najdemokratskiji sustavi nisu imuni od
opasnosti sveopćeg stranačkog utjecaja i formiranja partijske države u kojoj
stranke nameću svoju volju i interese građanima, umjesto da budu posrednici i
suradnici u formuliranju i ostvarivanju volje i interesa građana. Miješanje stranačkih i
državnih interesa, kao i značajno nametanje parcijalnih interesa na štetu općih interesa
društva, ruši ugled i autoritet države kao institucije i jača u javnosti utisak partijske
države, a uloga političkih stranaka kao posrednika između društva i države postaje
samo fikcija.
Utjecaj sindikata također je u prvom redu vezan za brojnost njihova članstva,
budući su oni istovremeno potencijalni birači na političkim izborima. Međutim i
relativno mala grupa može nametnuti svoju volju ukoliko raspolaže značajnom moći
ometanja funkcioniranja društva (štrajk u pojedinim djelatnostima i razdobljima ili
uvjetima ima bitno različitu moć pritiska na nosioce ekonomske politike).
Moć gospodarskih udruga ne ovisi toliko o samoj brojnost članstva, koliko o
veličini i tržišnoj moći članova. Važan izvor utjecaja udruga su i stručno znanje i
42
raspolaganje informacijama o specifičnom području. Ponekad udruge ne raspolažu
samo kvalitetnijim saznanjima o situaciji, nego pravim informacijskim monopolom.
Nosioci strukturne politike u svojim odlukama tako mogu značajno ovisiti o
informacijama koje im udruge dostavljaju, a te informacije, naravno, mogu u značajnoj
mjeri sadržavati partikularne interese.
Statističke i znanstvenoistraživačke institucije koje ekskluzivno raspolažu
informacijama i ekspertnim znanjima, svojim analizama i prognozama na koje je vlada
orijentirana u svome djelovanju, bitno utječu na kretanje ekonomske politike.
Financijska snaga izuzetno je značajna u odnosima moći sindikata i udruga
poslodavaca, jer određuje strategiju njihova ponašanja u konfliktnim situacijama (npr.
štrajk ili lock out). Financijski snažne udruge su u mogućnosti izdržavati veliku
unutrašnju organizaciju (npr. značajnu savjetodavnu i informacijsku službu). Isto tako
mogu znatno bolje od siromašnijih konkurenata ostvarivati eksterne zadatke
neposrednog i posrednog utjecaja na ekonomsku politiku plaćanjem lobista ili
usmjerenih medijskih kampanja. Ponekad financijska snaga može djelovati i suprotno,
npr. kada se, pod utjecajem javnog mnijenja o korumpiranosti vlasti i nemoralnosti
financijskih moćnika, nosioci ekonomske politike skanjuju javno zastupati interese
bogatih da ne bi izgubili podršku šireg sloja birača. Isto tako, ponekad upravo
demonstrativno naglašavanje siromaštva i bespomoćnosti nekih građanskih inicijativa
može utjecati na ostvarivanje ekonomsko političkih ciljeva zaogrnutih u idealističko
ruho.
Utjecaj pojedinih grupa i udruga ovisi u najvećoj mjeri o solidarnosti. Tako je
utjecaj sindikata ili udruga poslodavaca na politiku raspodjele bitno određen
solidarnošću radnika tijekom štrajka ili poslodavaca određene grane u provođenju lock
outa. Međutim, značajna je ne samo solidarnost unutar interesnih grupa, već i među
grupama. Tako će npr. udruga neke djelatnosti pri nastojanju utjecaja na strukturnu
politiku u korist te djelatnosti nastojati pronaći partnere u drugim grupama. Gotovo je
redovito da sindikati nastupaju zajednički s granskom udrugom u nastojanju da
iznuđenim subvencioniranjem određene djelatnosti ostvare interese i za svoje članstvo.
43
3. CILJNOANALITIČKE OSNOVE
3.1. DEFINIRANJE CILJEVA EKONOMSKE POLITIKE I NJIHOVA
VIŠESLOJNOST
Formuliranje ekonomske politike odvija se u tri koraka: interpretacija ciljeva -
analiza stanja - programiranje mjera.
Ciljevi su predodžbe o politički poželjnom stanju koje ne bi bilo automatski
dostignuto, ili ne bi bilo dostignuto u željenom roku. To poželjno stanje najčešće se
razlikuje od polaznog stanja, ali cilj može biti i očuvanje postojećeg stanja koje bi se
gospodarskim procesima moglo pogoršati. Ciljevi ekonomske politike počivaju
uglavnom na vrijednosnim sudovima. Predodžbe o tome što je i u kolikoj mjeri
poželjno vrlo su različite za pojedine osobe i grupe, ali i za iste osobe u različitom
vremenu i okruženju. Iz toga proizlazi da teoretska ekonomska politika ne može
normativno propisati ciljeve, a znanstvenici se moraju suzdržati od toga da vlastite
preferencije ciljeva izdignu kao ciljne norme. To ne isključuje potrebu da ciljevi
ekonomske politike moraju biti i predmetom znanstvenih analiza. Cilj izveden iz
političke stvarnosti (i skale važnosti i hitnosti ciljeva kojima se istovremeno teži) ne
traži svoju teoretsku zasnovanost ili opravdanje u teoriji ekonomske politike, već
interpretaciju da bi mogao biti operacionaliziran. Tek artikuliranje određenog
stanja kojem se teži pretvara neki vrijednosni sud ili interes u cilj za koji se mogu
programirati mjere. Jasno da formulacije kao "pravedna raspodjela" ili "čovjek mora
stajati u centru interesa ekonomske politike", ne nude kriterij prema kojem bi se mogli
formalizirati na način da se iz njih može očitati poželjno stanje koje se može
realizirati.
Samo deklariranje i interpretiranje cilja nije dovoljno za formuliranje racionalne
ekonomske politike, već nužno zahtjeva i analizu stanja, odnosno utvrđivanje
intenziteta i razloga odstupanja polazne situacije od poželjne, te identifikaciju i
prognozu procesa (koji mogu djelovati tako da se cilj možda ostvari i bez intervencije
države, ili pak sve većim udaljavanjem od željenog stanja). Treći teoretski korak je
sustavna provjera svih mogućnosti za promjenu postojećeg stanja u poželjno. Potrebno
44
je, dakle, iznaći koja su sredstva ( ili koje kombinacije sredstava) najpogodnija za
ostvarenje cilja.7
Kako postoji čitava hijerarhija ciljeva nije lako nedvojbeno utvrditi radi li se o
samostalnom cilju, ili o sredstvu ekonomske politike. Gotovo svaki detaljni cilj
ekonomske politike se može tretirati kao karika u lancu ciljeva. Pri pobližoj analizi
često se može ustvrditi da neki ciljevi predstavljaju međuciljeve, podciljeve ili čak
sredstvo u odnosu na nadređene ciljeve. Čiste karakteristike cilja u usko teoretskom
smislu ima samo krajnji cilj, koji se ni u kom slučaju više ne može promatrati kao
sredstvo ostvarenja više rangiranog cilja. Takav krajnji cilj za ekonomsku politiku je
samo društveno blagostanje, a iz njega proizlazi čitava piramida podciljeva (slika
2).
U konačnici se svi ciljevi ekonomske politike mogu svesti na temeljne
društvenopolitičke ciljeve, koji pojedinačno ili u sveukupnosti služe dostizanju cilja
blagostanja. Društvenopolitički ciljevi zasnivaju se na temeljnim vrijednostima koje se
mogu opisati kao sloboda, jednakost, napredak i sigurnost.
Apstraktno promatrajući, podređenost svih razina podciljeva glavnom cilju
društvenog blagostanja relativno je lako predočiti, no kako nije moguće za operativne
potrebe kvantificirati sadržaj samog pojma društvenog blagostanja, niti formulirati
operativnu funkciju općeg blagostanja, praktični se problemi ekonomske politike ne
mogu rješavati jednostavnom ocjenom jesu li, ili nisu, konzistentni s jedinstvenim
konačnim ciljem. Prakticirana ekonomska politika u pravilu mora istovremeno
rješavati različite zadatke i postizati čitav niz ciljeva koje je teško svesti na jedan
sveobuhvatni nadređeni cilj.
7Opisani teoretski trokorak - izbor cilja, analiza stanja i odabir teoretski optimalnih sredstava, nažalostnajšešće nije slika stvarnosti. U praktičnom ekonomskopolitičkom procesu ciljevi se često samo uopćenoodređuju ili se kao ciljevi navode samo prazne fraze, a ponekad se sama sredstva proglašavaju ciljevima.Analize polaznog stanja se lako zanemaruju, osobito kada postoji neugodna mogućnost da pokažu da supostojeći problemi možda baš posljedica prethodnih mjera ekonomske politike. Sredstva i mjere koji biteoretski dali optimalne rezultate često se ne primjenjuju jer nisu politički podobni ili popularni.
45
Slika 2: Piramida ciljeva
46
3.2. ODNOSI MEĐU CILJEVIMA I PODJELA CILJEVA
EKONOMSKE POLITIKE
Postojanje više ciljeva koji se nastoje istovremeno ostvariti otvara pitanje njihova
međusobnog odnosa. Odnosi među formuliranim ciljevima određeni su djelovanjem
instrumenata za njihovo ostvarivanje, ili su logički isključeni. Logička isključivost
međusobna odnosa postoji kada su ciljevi identični ili suprotni: npr. "postizanje pune
zaposlenosti" i "svladavanje nezaposlenosti" predstavljaju isti cilj usprkos drugačijoj
formulaciji, dok npr. "liberalizacija vanjskotrgovinske razmjene" i "zaštita domaćih
proizvođača od inozemne konkurencije" predstavljaju suprotne ciljeve koji jedan
drugog negiraju, pa ne mogu stajati u nikakvom međusobnom odnosu. Odnosi među
ciljevima posljedica su činjenice da upotreba instrumenata ekonomske politike u
pravilu djeluje istovremeno na više ciljeva. Gotovo da ne postoji instrument za
ostvarenje određenog cilja ekonomske politike koji ne bi imao i neke sporedne efekte
na druge ciljeve. Na taj način ciljevi mogu biti međusobno:
• komplementarni (u harmoniji),
• neutralni (indiferentni),
• konfliktni (konkurirajući).
Neutralnost ciljeva je u stvarnosti vrlo rijetka, a postoji kada ostvarenje jednog
cilja nema nikakva utjecaja na ostvarenje drugog. Ciljevi su komplementarni kada
ostvarenje jednog cilja istovremeno pomaže ostvarenju drugog. Nasuprot tome,
ukoliko ostvarenje jednog cilja otežava ostvarenje drugog, ciljevi su međusobno u
konfliktu. Što je više ciljeva koji se nastoje istovremeno ostvariti brojniji su i složeniji
konflikti među njima.
Ciljevi ekonomske politike mogu se podijeliti prema različitim kriterijima. Tako
se prema području obuhvata mogu razlikovati:
• ciljevi cjelokupnog gospodarstva,
• sektorski ciljevi,
• regionalni ciljevi.
47
Prema mogućnosti kvantificiranja (izražavanja u konkretnim brojkama) mogu se
razlikovati:
• kvantitativni ciljevi,
• kvalitativni ciljevi.
Prema stupnju određenosti razlikuju se:
• fiksirani ciljevi (precizno određeni),
• varijabilni ciljevi (određeni nekim intervalom vrijednosti ili jednostavno kao
težnja za maksimiziranjem ili minimiziranjem neke veličine).
Prema kriteriju vremenskog obzora razlikuju se:
• kratkoročni ciljevi,
• srednjoročni ciljevi,
• dugoročni ciljevi.
Prema kriteriju jasnoće mogu se razlikovati:
• otvoreni ciljevi (koji su javno deklarirani i kojima nosioci ekonomske politike
stvarno streme),
• prikriveni ciljevi (nejasno definirani pa im je potrebna dodatna interpretacija, ili
rezultat neiskrenosti nosilaca ekonomske politike koji deklariraju jedne ciljeve, a
doista nastoje ostvariti neke druge skrivene ciljeve; u praksi se prikriveni ciljevi
osobito često javljaju u sektorskoj strukturnoj politici).
Prema objektu utjecaja ekonomske politike mogu se razlikovati:
• ciljevi politike poretka,
• ciljevi strukturne politike,
• ciljevi konjunkturne politike.
48
4. INSTRUMENTALNE OSNOVE
4.1. OPTIMALNI IZOBOR INSTRUMENATA I SUKLADNOST S
CILJEVIMA
Najčešće se neki cilj može ostvarit na različite načine, odnosno različitim
sredstvima. Da bi se od niza mogućih instrumenata koji stoje na raspolaganju
nosiocima ekonomske politike odabrali optimalni za ostvarenje cilja, najprije treba
izlučiti one koji su nepodobni za taj cilj, a preostale rangirati prema mogućnosti
njihova eventualnog doprinosa ostvarenju cilja. U pravilu gotovo svaki instrument
osim neposrednog utjecaja na ostvarenje cilja za koji se primjenjuje, ostvaruje
sporedne učinke na druge ciljeve ekonomske i politike društva. Zato kad se promatra
sukladnost instrumenata s ciljevima, ne smije se uzeti u obzir samo podobnost i
efikasnost njihova utjecaja na glavni cilj za koji se primjenjuju, već treba uzeti u obzir
eventualne pozitivne ili negativne učinke koje imaju na druge ciljeve.
Optimalni izbor instrumenata ostvariti će se kada se odabranim
instrumentima u određenoj situaciji najbolje ostvaruje glavni cilj, uz
minimiziranje negativnih učinaka i maksimiziranje pozitivnih sporednih učinaka.
Uz optimalni izbor vezano je adekvatno doziranje i određivanje optimalnog
vremena primjene instrumenata. Pri doziranju u skladu s ekonomskim načelima mora
se nastojati što potpunije ostvariti cilj uz što manju upotrebu instrumenata, tako npr.
pri raspodjeli potpore mora se pažljivo definirati i ograničiti željeni krug korisnika da
se sredstva ne bi rasipala na korisnike koji nisu povezani s ciljem koji se nastoji
ostvariti. Pri određivanju optimalnog vremena bitno je odabrati pravi trenutak za
primjenu instrumenta poznajući i potrebno vrijeme primijenjeni instrument započne
davati rezultate, ali i optimalno trajanje same primjene instrumenta.
U prakticiranoj ekonomskoj politici nosioci često izbjegavaju opisanu metodu
izbora optimalnog instrumenta jer unaprijed preferiraju (ponekad zbog vlastitih
interesa ili udobnosti) točno određeni instrument. Obično se u argumentiranju
programa ekonomske politike i prijedloga zakona predviđeni instrument prikazuje kao
jedini mogući i izbjegava rasprava o alternativnim mogućnostima.
49
Teoretski je moguće ustvrditi da se pri izboru mora nekoj mjeri dati prednost pred
drugom ako će od toga barem jedan gospodarski subjekt imati dodatne koristi bez štete
za drugoga. Takvo apstraktno pravilo gotovo da nema vrijednosti za prakticiranu
ekonomsku politiku jer, zbog uglavnom difuznog djelovanja svih instrumenata, nije
moguće unaprijed utvrditi Paretov optimum. Najčešći je slučaj da određena mjera
istovremeno pomaže neku grupu građana uz istovremeno terećenje druge, tako npr.
svaka subvencija u konačnici pada na teret poreznih obveznika. Međutim problem
primjenjivosti Paretovog kriterija može se javiti iz negospodarskih razloga, kao što su
etička ili politička prihvatljivost rezultata. To je npr. slučaj kada se događaju promjene
u raspodjeli dohotka čak i bez pogoršanja postojećeg stanja niti jedne grupe. U slučaju
da se poticajnim mjerama (npr. poreznim olakšicama) omogućava da bogatiji prisvoje
dodatni udio u povećanju društvenog proizvoda, može doći do problema prihvatljivosti
socijalnog raslojavanja, iako to dovodi do povećanja društvene koristi u smislu
Paretovog kriterija.
4.2. OPTIMALNI IZOBOR INSTRUMENATA I SUKLADNOST S
PORETKOM
Ukoliko se želi očuvati važeći gospodarski i društveni poredak, mora se provjeriti
jesu li instrumenti koji su pogodni za ostvarenje ciljeva sukladni s postojećim
uređenjem, tj. s idejom vodiljom politike poretka.
Ideja vodilja odražava se u funkcijama svakog gospodarskog poretka U pravilu
svaki gospodarski poredak ima funkcije koje su imanentne sustavu i koje određuju
njegovu bit i sposobnost funkcioniranja, te funkcije koje nadopunjuju sustav i
poboljšavaju ga. Tržišno orijentirani gospodarski poredak mora ispuniti uglavnom
slijedeće funkcije:
A. Funkcije imanentne sustavu
• Funkcija upravljanja pomoću tržišnog nadmetanja,
• Funkcija decentralizacije moći,
• Funkcija ujednačavanja šansi,
50
• Funkcija slobode tržišta,
• Funkcija pravednog nagrađivanja (prema doprinosu),
• Jamstvena funkcija .
B. Nadopunjujuće funkcije
• Funkcija ublažavanja konjunkturnih kretanja,
• Funkcija usklađivanja strukture,
• Funkcija socijalne ravnoteže,
• Funkcija očuvanja okoliša.
Pri izboru optimalnih instrumenata trebaju biti odabrani oni koji, osim što
osiguravaju najveći stupanj ispunjenja ciljeva uz najmanje negativne sporedne
učinke, u najvećoj mjeri osiguravaju očuvanje gospodarskog poretka, tj. najmanje
moguće ometanje njegovih funkcija.
Pri tome se ne smije zanemariti učinak sumiranja, budući da se svaka
intervencija nadovezuje na prethodne. Tako npr. dodatni porezi ili subvencije koji
pojedinačno ne bi trebali izazvati probleme u poretku, u sveukupnom učinku mogu
značajno ograničiti funkcioniranje tržišnog sustava.
4.3. INSTRUMENTARIJ EKONOMSKE POLITIKE
Instrumenti koji nosiocima ekonomske politike stoje na raspolaganju mogu se
klasificirati na razne načine, od kojih je jedan prikazan slikom 3.
51
Slika 3: Klasifikacija instrumentarija ekonomske politike
Instrumentarij ekonomske politike
institucionalniokvirni uvjeti
dogovori kodificiranje
moralnipritisak
neposrednegospodarskeaktivnostidržave
makroekonomskoupravljanje(imperativno ilipoticajima)
neposrednoreguliranjepojedinačnoggospodarskogponašanja
potpunezabrane ilinaredbe
količinskostupnjevanje
fiskalna politikaporezni sustav,državnozaduživanje,državni rashodi
monetarna politikaeskontna stopa,lombardni krediti,operacije naotvorenom tržištu,obvezne rezerve
utjecaj nasporazumjevanje oplaćama
politika vanjsketrgovinevalutni tečajevivanjskotrgovinskouređenjegospodarske integracije
52
DRUGI DIO:
POSEBNE EKONOMSKE POLITIKE
U SLOBODNOM GOSPODARSKOM
PORETKU
53
5. POLITIKA PORETKA
5.1. UNAPREĐENJE TRŽIŠNE UTAKMICE
5.1.1. Nužnost politike tržišne utakmice
Sloboda gospodarskog djelovanja, koja je temelj tržišnog gospodarstva, jer
omogućuje tržišno nadmetanje i napredak uopće, može biti zloupotrebljena baš da bi
se ograničila konkurencija među ponuđačima. Iskušenje je veliko, općeprošireno i
trajno, jer se na taj način bez pravog (društveno poželjnog) gospodarskog doprinosa
može postići dodatni profit ili sigurnost u ostvarivanju profita. Upravo taj problem koji
je sadržan u samoj biti tržišnog sustava razlog je nužnosti konzistentne politike tržišne
utakmice u sklopu politike poretka.
U centru pažnje politike tržišne utakmice je konkurencija ponude, međutim ne
smije se zaboraviti da je svaki gospodarski subjekt koji nudi robu ili usluge
istovremeno i nosilac potražnje na tržištu. Borba protiv ograničavanja tržišne utakmice
na strani ponude istovremeno služi i očuvanju konkurencije u potražnji.
Zaštitu tržišne utakmice od namjernog ograničavanja mora ostvariti neutralni
subjekt - država. To se nikako ne može ostvarivati učestalim pojedinačnim
upravljačkim zahvatima u slobodno odlučivanje gospodarskih subjekata, već općim
pravilima koja određuju prostor djelovanja za gospodarske subjekte, i kojih se svi
moraju pridržavati.
Ovaj tip regulacije označavaju tri karakteristike. Pravila ne prisiljavaju na bilo
kakvo određeno ponašanje, već isključuju točno definirani način ponašanja. Ona su
apstraktna u smislu da nisu unaprijed određeni pojedinačni subjekti na koje se
odnose, već vrijede općenito za sve subjekte. Ona moraju trajno djelovati, što naravno
ne isključuje mogućnost njihova naknadnog poboljšanja na osnovu iskustava.
Pravila moraju ograničiti samovoljna ograničenja tržišne utakmice, ali ne smije se
zaboraviti postojanje "prirodnih monopola". Pri tome se "prirodnost" podrazumijeva
na osnovu proizvodno tehničkih preduvjeta (npr. vodovodi, energetske i
54
komunikacijske mreže). Iz toga proizlazi da podrazumijevana nužnost monopola
ponude može tijekom vremena (tehničko-tehnološkim progresom) nestati.
5.1.2. Determinante tržišne utakmice
Neposredna i posredna elastičnost potražnje jedna je od bitnih odrednica tržišne
utakmice na strani ponude. Kada je vrijednost elastičnosti veća od nule, ona postavlja
granice čak i potpunim monopolistima. Osim toga date elastičnosti u jednom razdoblju
ne ostaju nužno trajne, već se mogu značajno mijenjati tijekom vremena. Tako se može
pretpostaviti da porastom razine blagostanja raste numerička vrijednost elastičnosti.
Glavna determinanta tržišne utakmice je raspodjela tržišnih udjela. Sam broj
proizvođača koji nude isti proizvod vrlo malo govori o stupnju konkurencije, jer veliki
broj ne isključuje automatski mogućnost postojanja dominantnog tržišnog položaja
jednog ponuđača.
Da bi određeni intenzitet tržišnog nadmetanja raspodjelom tržišnih udjela bio
uspostavljen i trajno održan tržište mora biti otvoreno. Pristup tržištu ne smije biti
ograničen niti formalno, niti faktično (npr. taktikom etabliranih ponuđača). Samo
otvorena tržišta ostavljaju prostor za disciplinirajuće djelovanje potencijalne
konkurencije. Ne samo stvarni ulazak novog ponuđača na tržište, već i sama
mogućnost, odnosno vjerojatnost, da se to dogodi može biti dovoljna da obuzda
monopolistički način ponašanja etabliranih ponuđača.
Značajan poticaj tržišnom nadmetanju daju inovacije, pri čemu je osobito
značajna zaštita intelektualnog vlasništva.
Konačno, i samo ponašanje države, pri nepromijenjenim ostalim činjenicama,
određuje stupanj djelovanja tržišne utakmice. Što, uopće, vrijedi najkvalitetniji zakon
protiv ograničenja tržišnog nadmetanja u privatnom sektoru, ako vladina politika
nastupi s intervencijama koje poništavaju djelovanje tržišta. Takvo ponašanje države
nije rijedak slučaj: npr. kada se daju "ciljane" subvencije pojedinim poduzećima radi
strateškog značaja njihove proizvodnje ili očuvanja radnih mjesta ili kada se provodi
diskreciona porezna politika koja u povlašteni položaj stavlja određene vrste poduzeća.
Ograničenja tržišne utakmice koja uzrokuje država još su opasnija od onih koje
izazivaju privatni gospodarski subjekti zbog dugoročnosti djelovanja, i jer iza njezina
55
djelovanja stoji neprikosnovena moć nametanja svojstvena vrhovnoj vlasti. Vrlo su
slični efekti monopolističkog ponašanja državnih poduzeća, koja su obično izuzeta od
zakona za zaštitu tržišne utakmice (koji sprječavaju stvaranje privatnih monopola), ili
čak ne podliježu istim poreznim pravilima ili kriterijima financiranja kao privatni
gospodarski subjekti.
5.1.3. Osnovna ideja politike tržišne utakmice
Slobodna konkurencija predstavlja ideal politike tržišne utakmice. Ekonomska
politika mora štititi slobodu konkurencije, odnosno sprječavati zlonamjerna
ograničavanja prostora djelovanja samostalnih ekonomskih subjekata. U načelu se
svakome mora osigurati sloboda rivalskog nastupa na tržištu, mogućnost reakcije na
djelovanje drugih subjekata i neometani izbor među alternativama. Sloboda, naravno,
ne znači da je apsolutno sve dozvoljeno. Nužno je štititi samo društveno produktivnu
konkurenciju, a ne smije biti zaštićena nelojalna konkurencija i druge štetne aktivnosti
na tržištu, već se one općevažećim pravilima moraju onemogućiti.
Slobodna konkurencija, kao koncept politike tržišne utakmice, nije nužno potpuna
(polipolna, atomizirana) konkurencija. Ekonomska politika radije treba težiti
optimalnom intenzitetu tržišnog nadmetanja. Pokušaj postizanja atomizirane
konkurencije u stvarnosti nije racionalan jer zahtijeva diktatorsku kontrolu nad
djelovanjem gospodarskih subjekata i onemogućava ponekad nužno okrupnjavanje
ponude koje osigurava potreban stupanj ulaganja u inovacije. S druge strane pitanje
kriterija određivanja koja je to poželjna ili optimalna mjera slobode konkurencije
apstraktno je i time podložno političkim tumačenjima.
5.1.4. Ograničavanja tržišne utakmice
Ograničavanja tržišne utakmice su aktivnosti kojima se pokušava reducirati ili
potpuno ukinuti sloboda konkurencije. Pri tome je bitno da se može objektivno
dokazati takvo djelovanje, a ne nužno i sam motiv koji može biti raznovrstan (ili čak i
56
kombinacija motiva), npr. želja da se izbjegne pritisak konkurencije radi mirnijeg
planiranja, lakšeg dostizanja profita, umanjivanja rizika poslovanja i sl.
Ograničavanje tržišne utakmice može imati
• horizontalnu i/ili vertikalnu dimenziju (udruživanje poduzeća iste proizvodne razine
u odnosu na dogovaranje o cijenama među više razina),
• karakter kolektivnog ili individualnog monopola (npr. dogovori o stvaranju kartela
u odnosu na pojedinačno djelovanje za ograničavanje poslovanja konkurenata),
• sumarni učinak, bilo da se radi o kombinaciji više pojedinačnih oblika ponašanja, ili
opetovanju jednog oblika tijekom vremena (npr. fuziranja).
Mogući pojedinačni oblici ograničavanja tržišne utakmice prikazani su slikom 4, a
u slijedećim poglavljima kratko pojašnjeno suprotstavljanje tim oblicima.
Slika 4: Oblici ograničavanja tržišne utakmice
5.1.4.1. Sprječavanje nepoštene konkurencije
Kada je riječ o sprečavanju nepoštene konkurencije radi se u biti o zaštiti
potrošača. Niti jedan ponuđač ne smije prijevarnim radnjama ili dovođenjem kupaca u
zabludu (što uključuje i ocrnjivanje konkurenata), ostvarivati prednost u odnosu na
svoje konkurente.
oblici ograničavanja
nepoštenakonkurencija
fuziranje
horizontalno vertikalno konglomerat
dogovori ometanja
karteli(npr. sindikati)
paralelnoponašanje
cjenovnadiskriminacija
bojkot
57
Ipak ne smije se izgubiti iz vida i mogućnost zloupotrebe borbe protiv nepoštene
konkurencije koja se može pretvoriti u protekcionizam etabliranih ponuđača od
neželjene konkurencije (npr. zaštita domaćih proizvođača proglašavanjem svakog
uvoza nepoštenom konkurencijom i uvođenjem specijalnih normativa koje uvozna
roba mora zadovoljiti, a koji se ne primjenjuju za domaće proizvode).
5.1.4.2. Zabrana dogovaranja
Značajan dio konzistentne politike tržišne utakmice predstavlja načelna zabrana
dogovornog ponašanja pravno samostalnih poduzeća, a kojem je cilj ograničavanje
slobodnog tržišnog nadmetanja. Potpuno je svejedno da li se radi o ugovorom
potvrđenom sporazumu ili samo o sporazumnom paralelnom ponašanju, te jesu li
dogovori horizontalno ili vertikalno dimenzionirani. _Bitno je da se radi o ex-ante
koordinaciji sporazumijevanjem, dok se tržišno gospodarstvo zasniva na ex-post
koordinaciji koju provodi tržište na osnovu preferencija kupaca.
5.1.4.3. Sprječavanje ometanja tržišne utakmice
Tržišno nadmetanje ne ograničavaju samo sporazumi među ponuđačima, nego i
pojedinačni ponuđači svojim diskriminatornim djelovanjem prema ostalim
sudionicima na tržištu. Bojkotiranje bilo kojeg sudionika na tržištu (bilo kupca, bilo
prodavaoca), bez obzira kako bilo obrazloženo mora biti spriječeno. Isto tako ne smije
se dozvoliti cjenovna diskriminacija pri kojoj se za iste proizvode ili usluge naplaćuju
različite cijene od različitih kupaca. Ne samo da se to protivi osnovnom tržišnom
načelu jednakosti, nego se, različitim tretiranjem različitih grupa tržišnih subjekata,
tržište umjetno dijeli, što neizostavno ograničava slobodu izbora tražilaca i slobodu
kretanja ponuđača (uključujući i potencijalne konkurencije).
Naravno nije štetno svako diferenciranje cijena, već mora biti ispunjen uvjet
diskriminacije; npr. tu ne spadaju popusti na količinu, dok ih može iskoristiti svatko
tko kupuje istu količinu.
58
Osim ova dva karakteristična, postoji još čitav niz oblika ometanja slobodnog
tržišnog nadmetanja. To su: uvjetovanje isključivosti (ekskluzivnosti) kupaca ili
dobavljača; vezana prodaja (kada se proizvod može kupiti samo pod uvjetom da se
istovremeno kupi i drugi koji s drugim ne mora imati nikakve funkcionalne veze);
prisilni uzajamni poslovi ili prodajne obveze kojima se propisuje s kojim se kupcima
ili na kojim područjima smije poslovati.
5.1.4.4. Pravo tužbe
U područje unapređivanja tržišne utakmice spada i pitanje nadležnosti pravnog
progona zabranjenih aktivnosti nepoštene konkurencije, kartelskih sporazuma ili
diskriminacijskog ponašanja. U načelu bi trebalo krug subjekata koji su ovlašteni tužiti
prekršitelje proširiti koliko je god tehničko-organizacijski moguće. Jasno je da svaki
pogođeni kupac, dobavljač ili konkurent mora biti u mogućnosti podići tužbu (ukoliko
se ne radi o bagatelnim štetama), ali bi i svi drugi koji sudjeluju na istom tržištu trebali
niti u mogućnosti podnijeti argumentiranu prijavu o nedozvoljenom ponašanju iako
nisu neposredno pogođeni.
5.1.4.5. Fuzije - specifični problem politike tržišne utakmice
Sukladnost fuzija - spajanja prethodno samostalnih poduzeća u jedinstveno
poduzeće - s očuvanjem slobode tržišne utakmice nije tako jednostavno ocijeniti kao
što je slučaj sa sporazumijevanjem među poduzećima ili svjesnim ometanjem
konkurencije. U tržišnom sustavu mora postojati sloboda kretanja faktora proizvodnje,
pa tako i povezanih "paketa" tih faktora u formi postojećih poduzeća. Nezamislivo je
da se postojeća poduzeća ne mogu kupovati ili prodavati; smrću ili prestankom
poslovanja osnivača poduzeća moralo bi se i najkvalitetnije poduzeće ugasiti, što
svakako nije društveno korisno; isto tako obično je društveno korisnije da se poduzeća
u teškoćama prodaju u stečajnom postupku, nego da se definitivno eliminiraju.
Međutim, kada od dva ili više dotada konkurirajućih subjekata ravnomjerne tržišne
moći nastaje jedan veći subjekt, neosporan je utjecaj na funkcionalnost tržišnog
59
mehanizma, a mogućnost ulaska novih ponuđača na tržište dodatno opada. Prema tome
nije uvijek svejedno postiže li se neka veličina poduzeća internim ili eksternim rastom.
Ekonomska Politika ne može se upustiti u istraživanje pozitivnih i negativnih
strana svake moguće fuzije koja se u praksi javlja, ali mora nastojati stvoriti takve
okvirne uvjete koji će poticati da nastaju samo takve koncentracije koje su društveno
poželjne, a da se neposredna kontrola i regulacija primjenjuje samo na posebne
slučajeve.
U prvom redu državni organi moraju se suzdržati aktivnosti koje mogu poticati
objedinjavanje poduzeća (npr. iz navodnih regionalnih ili sektorskih interesa).
Poslovni interesi banaka mogu postati značajan čimbenik u ujedinjavanju raznih
poduzeća. Već kao kreditor i financijer mogu značajno utjecati na poslovnu politiku
svojih klijenata, a pogotovo kao vlasnici udjela u poduzećima. U načelu jedna te ista
banka ne bi smjela sudjelovati u upravljanju konkurirajućih poduzeća. Svaka uprava
poduzeća u prvom redu mora voditi računa samo o interesima vlastitog poduzeća te je
vrlo vjerojatan sukob interesa kod osoba koje istovremeno moraju voditi računa o
interesima vlastitih konkurenata. Da bi se spriječilo da se banke razviju u
supermanagera dijelova gospodarstva, poželjno je da zakon ograničava trajni udio
pojedine banke u vlasništvu drugih poduzeća na relativno niski postotak.
Propisi iz područja trgovačkog prava mogu bitno odrediti vjerojatnost ostvarenja
fuzija. Ukoliko manjina članova uprave (odnosno predstavnika manjinskih paketa
dionica) može stavljati veto na odluke o emisiji novih dionica ili imaju pravo prvokupa
odlučujućeg paketa dionica, znatno je manja vjerojatnost nedobrovoljnog preuzimanja
i fuziranja poduzeća.
Bez obzira na kvalitetu okvirnih uvjeta ostaje potreba da se za pojedine tipove
fuzija primjeni neposredna zabrana. Radi se o slučajevima kada objedinjavanje
poduzeća, bez obzira na koji način do njega dolazi, unaprijed očito predstavlja akt
značajnog ograničenja tržišne utakmice. To su fuzije vrlo velikih poduzeća, čak i u
slučajevima kada oni do tada i nisu bili neposredni konkurenti na pojedinačnim
tržištima. Takva mamutska poduzeća već samom svojom financijskom snagom i
političkim utjecajem značajno utječu na funkcioniranje tržišnog sustava. Njihova moć
predstavlja faktor odvraćanja za potencijalne nove konkurente, a postojeći da bi
60
preživjeli često pristupaju taktici udruživanja, čime se dodatno učvršćuju poremećeni
odnosi na tržištu. Novonastali giganti su jednostavno preveliki da propadnu i zbog
svoje moći mogu ostvarivati privilegiran odnos s državom, čime neposredno remete
funkcioniranje tržišnih kriterija.
Da bi se mogla provoditi prethodna zabrana udruživanja, kriterij kojim se mjeri
postojanje štetnosti fuziranja mora biti jasan i jednostavan. Pri horizontalnim
objedinjavanjima relativno je jednostavno odrediti kriterij udjela u ukupnom prometu
na određenom tržištu koji bi se postigao fuzijom (poželjno je da ne pređe 25 %). Pri
vertikalnim i konglomeratnim ujedinjavanjima takav kriterij se ne može primijeniti,
već treba iznaći druge pokazatelje kao što je npr. ukupni prihod u pojedinom
razdoblju.
5.1.5. Zaštita intelektualnog vlasništva
Inovacije proizvoda i proizvodnih procesa su (pored otkrivanja novih sirovina,
novih metoda tržišnog pristupa ili promjena u organizaciji poduzeća) najvažniji poticaj
porastu produktivnosti i intenziviranju tržišne utakmice. Zasnivaju se na novoj ideji,
istraživanju i razvoju njezine primjenjivosti, te u njezinoj praktičnoj primjeni na
prestrukturiranju proizvodnog aparata. Proizvodnja inovacija je, dakle, složena i
izaziva značajne troškove.
Da bi inovatori mogli nadoknaditi troškove istraživanja i razvoja kroz prodajnu
cijenu, određeno vrijeme mora im biti osigurana zaštita isključivog prava korištenja
inovacije. Ukoliko bi odmah konkurentima bila dozvoljena opća primjena bez
nadoknade ti troškovi se nikad ne bi mogli nadoknaditi i gotovo bi potpuno izostao
svaki poticaj ulaganja u nove inovacije.
Država, dakle, mora djelomično ograničiti slobodu konkurencije da bi osigurala
stvaranje novih inovacija. Istovremeno interes države je da se inovacije što šire
primjenjuju i osiguraju napredak cjelokupnog gospodarstva. Zato je vrlo bitno kakvi su
uvjeti zakonske zaštite intelektualnog vlasništva. Patentna prava su vremenski
ograničena kako bi se postigao kompromis između oba navedena državna cilja.
Postupak i cijena patentne zaštite također utječe na to da se ne štiti baš svaka
61
inovacija, odnosno da se zaštićene inovacije doista stavljaju u gospodarsku funkciju,
ili da se stavljaju u opću upotrebu i prije maksimalno mogućeg roka zaštite.
5.1.6. Jačanje položaja potrošača
Jačanje položaja potrošača dodatni je učinak visokog stupnja konkurencije među
ponuđačima. Kičmu politike zaštite potrošača predstavlja upravo konzistentna politika
tržišne utakmice.
Politika zaštite potrošača služi prvenstveno zaštiti zdravlja i sigurnosti potrošača,
te njihovoj obrani od materijalnih šteta. Ovo područje rasprostire se kroz čitav niz
zakonskih pravila - o preventivnoj kontroli (npr. veterinarskoj), o obvezi informiranja
(npr. obvezan sadržaj deklaracije), o mogućnosti raskida ugovora (npr. povrat kupljene
robe ili otkaz rezerviranog putovanja). Ova pravila, međutim, istovremeno unapređuju
kvalitetu tržišnog nadmetanja među ponuđačima, jer onemogućuju da nepošteni
konkurenti ostvaruju prednost pred drugim ponuđačima na štetu kupca.
Ekonomska politika ne smije se međutim pretvoriti u skrbništvo nad potrošačima.
Pravo slobode odabira na tržištu pretpostavlja da svaka odrasla osoba može svjesno
preuzimati i određene rizike za koje sama snosi i odgovornost. Jednostavan primjer
predstavlja štetnost prekomjernog pijenja alkoholnih pića. Ministar zdravlja svakako
treba upozoravati na štetnost te pojave, međutim ograničavanje slobode uvođenjem
prohibicije bilo bi kontraproduktivno. Informacijska funkcija politike zaštite potrošača
znatno je efikasnija u tome pogledu, a ona upravo poboljšava kvalitetu funkcioniranja
tržišne utakmice.
Informacijska ili savjetodavna funkcija posebno dolazi do izražaja kod kupnje
složenijih i vrijednijih potrošnih dobara. Ta se dobra ne kupuju svakodnevno da bi
korisnik bio u mogućnosti donositi vlastiti sud o njihovoj kvaliteti, a i sama ocjena
njihove vrijednosti često zahtijeva i stručna znanja. Sigurnost odabira tada može
pružati udovoljavanje raznim standardima ili testovima koje propisuje zakonodavac ili
udruge. Sličnu ulogu zaštite imaju propisivanje stručnih ispita za djelatnike pojedinih
zanimanja i sl.
62
Jasno da takva informacijska funkcija izaziva i troškove za potrošače, ali su oni
znatno manji od porasta korisnosti koju ostvaruju za plaćene cijene.
Organiziranje potrošača u interesnu udrugu znatno je teže provesti od udruživanja
proizvođača, pa je poželjno da država materijalno podrži takvo organiziranje ne
utječući na samostalnost djelovanja. Njihova osnovna funkcija je pomoć u
objektivnom informiranju potrošača, no takve su udruge često sklone ideologiziranju i
pokušajima da mijenjaju smjer i stil potrošnje. Uplitanje vrijednosnih sudova o
poželjnom načinu života i potrošnje prelazi njihovu objektivnu ulogu u unapređivanju
funkcioniranja tržišne utakmice.
5.2. ENDOGENA OGRANIČENJA TRŽIŠNE UTAKMICE
(ZAKAZIVANJE TRŽIŠTA)
5.2.1. Javna dobra
Postoje konstelacije uvjeta u kojima tržište sa svojim cjenovnim sustavom
upravljanja ne može ostvariti zadanu mu funkciju optimalne alokacije. To je u prvom
redu slučaj s javnim dobrima.
Sama činjenica da ih država stavlja na raspolaganje nije dovoljna da bi neka dobra
mogli definirati kao javna. Vrlo često državni sektor kontrolira djelatnosti koje bi se
jednako dobro, a nekad i bolje, mogle ostvarivati privatnom inicijativom. Osnova mora
biti gospodarski kriterij koji uvjetuje umiješanost države da bi potrebna dobra uopće
bila osigurana. To ne znači da ih ne mogu proizvoditi privatni gospodarski subjekti, ili
da se radi o dobrima za kojima ne postoji izražena potreba, već je riječ o tome da se
ona nikad ne bi pojavila na tržištu (gdje se u tržišnom društvu obvezno susreću i
valoriziraju potražnja i ponuda).
Na prvi pogled čudnovata pojava ima sasvim jednostavan uzrok - nemogućnost
isključivog korištenja. Kad se dobro proizvede, svatko ga može koristiti bez
mogućnosti da se od bilo koga pojedinačno naplati to korištenje. U takvim uvjetima
bez obzira koliko je to dobro potrebno i općekorisno, obvezno dolazi do nedovoljne
63
ponude, odnosno do neoptimalne alokacije. Svaki pojedinac kojemu je potrebno takvo
dobro iščekivati će da netko drugi, kojemu je to dobro isto tako potrebno, uloži
sredstva u proizvodnju, pa će time ostvariti besplatnu korist (situacija koju vrlo dobro
objašnjava teorija igara). U takvim uvjetima, kada nije moguće zaštititi i povratiti
vlastita ulaganja, niti jedan privatni investitor neće uložiti sredstva. To je, dakle,
situacija u kojoj tržišni mehanizam zakazuje i ukoliko se država ne umiješa
proizvodnja će takvih dobara uvijek zaostajati za potrebama.
Obično se radi o dobrima koje karakterizira mogućnost nekonkurirajućeg
korištenja, tj. mogućnost da dobro istovremeno koristi više ili čak neograničen broj
korisnika, a da ono ne gubi na upotrebnoj vrijednosti. No, pogrešno je ovu
karakteristiku vezati za definiranje javnosti nekog dobra jer ta karakteristika nije
nužna, a jedino nemogućnost isključivog korištenja jest ograničavajući faktor koji
neko dobro čini javnim. Tako npr. rock koncert na stadionu može jednako dobro
koristiti stotine i tisuće posjetilaca istovremeno (čak premali broj može predstavljati
lošiji korisnički doživljaj) bez da je potrebna dodatna ponuda, međutim takvo dobro
nije javno jer organizatori mogu isključiti od korištenja osobe koje nisu spremne platiti
ulaznicu.
Za razliku od dobara koja su po svojoj prirodi javna, država može neka dobra
smatrati osobito značajnim i procijeniti potrebnim da ih osigura na opće korištenje,
iako bi mogla biti sasvim normalno proizvedena i naplaćivana na tržištu. U takvom
slučaju, dakle, izostaje gospodarska nužda za javnom ponudom, pa se ne radi o
zakazivanju tržišta, već o vrijednosnim sudovima, odnosno političkim procjenama
poželjnosti takvog djelovanja. Radi se o zahvaćanju države u suverenitet potrošača,
budući da se javna potrošnja tih dobara financira umanjivanjem privatnih dohodaka na
raspolaganju za vlastitu potrošnju i onih osoba koje nemaju potrebu za takvim
dobrima, te ih ne koriste.
5.2.2. Eksterni efekti
Pri korištenju ili stvaranju nekih proizvoda mogu se kod trećih osoba pojaviti
dodatne koristi ili prednosti, ali i štete ili ograničenja, bez da se za to putem tržišta
64
ostvaruje odgovarajuća naknada. Takve pojave nazivaju se eksterni efekti ili
eksternalije.
Kad se radi o negativnim eksternalijama, ograničenje tržišnog mehanizma
alokacije javlja se zbog toga što u prodajnu cijenu proizvoda nisu uključeni svi
troškovi koje izaziva njegova proizvodnja, odnosno upravo oni troškovi koji padaju na
teret trećih osoba koje ne sudjeluju niti u proizvodnji, niti u potrošnji tih proizvoda.
Ukoliko se uzročnik štete može identificirati, a šteta točno kvantificirati, oštećena
strana može zahtijevati obranu svojih vlasničkih prava. Država treba nastojati tako
regulirati pravni okvir da omogući da se problemi takvog tipa rješavaju pregovorima
uzročnika i oštećenih, rezultat čega mora biti internaliziranje troškova, odnosno
negativni eksterni efekti moraju izostati, ili onaj koji ih uzrokuje mora platiti
adekvatnu naknadu oštećenima.
Kada se radi o javnim dobrima kao što su čistoća zraka ili kvaliteta vode, koja su
sve ugroženija porastom stanovništva i gospodarskih aktivnosti, nitko pojedinačno ne
može biti u situaciji da zahtjeva naknadu, pa je dužnost države da preuzme brigu o
zaštiti okoliša.
Instrumentarij kojim država utječe na proizvođače i potrošače u cilju zaštite
okoliša uključuje:
• Moralni pritisak, koji uključuje razne aktivnosti, od reklamnih poruka u
masmedijima, do uključivanja odgovarajućih tema i načela u školske programe.
Moć se ovog instrumenta nikako ne smije podcjenjivati, jer su na taj način u
razvijenim industrijskim zemljama već postignuti vrlo vrijedni rezultati.
• Subvencioniranje preustroja štetnih proizvodnih procesa da bi postale manje štetne
nije osobito efikasno uz nepromijenjene ostale uvjete. Troškovi preustroja koje bi
trebali snositi zagađivači preuzimaju se na račun poreznih obveznika, no ukoliko
financijski poticaji za promjenu ponašanja izdašno ne nadilaze troškove, ne utječu
na smanjivanje proizvodnje štetnih dobara za kojima postoji potražnja, a kojih
proizvodnja nije postala skuplja.
• Novčane sankcije koje se ostvaruju mjerenjem i zaračunavanjem štetnih emisija
koje prelaze granice dozvoljene općim smjernicama. Cilj je da zagađivačima
65
postane dotadašnji način ponašanja preskup, te su stimulirani da odmah ili u skorom
razdoblju (radi potrebe tehnološkog preustroja ili istraživanja) pređu na nove načine
proizvodnje ili substitucijske proizvode. Uvjet je naravno da sankcije predstavljaju
značajan udio u ukupnim troškovima, te da progresivno rastu s ponavljanjem i
intenzitetom zagađenja.
• Instrument koji je osobito sukladan s tržišnim poretkom je prodavanje vremenski
ograničenih dozvola za štetne emisije. Na državnoj razini potrebno je odrediti
maksimalne dozvoljene granice zagađenja, i tada ovlaštena državna institucija može
kao kvazi vlasnik unutar te granice prodavati zainteresiranim poduzećima prava
emisija koji su dijelovi ukupno predviđenog zagađenja. Pojedinačna cijena tih prava
određuje se prema cijeni izbjegavanja i otklanjanja šteta koje izaziva zagađenje, a
na osnovu poznatih cijena poduzeća mogu izračunati troškove proizvodnje te
odlučiti hoće li od takve proizvodnje odustati ili će kupnjom dozvola internalizirati
trošak štetnih emisija. Ovakav instrument na žalost znatno bolje funkcionira u
teoriji nego u praksi, jer se sudara s čitavim nizom praktičnih problema, npr.
problem raspodjele ukupnog zagađenja na dijelove, problem zagađenja koje nije
moguće nedvojbeno pripisati određenom zagađivaču, troškovi administracije
velikog broja malih zagađivanja koja zbirno mogu predstavljati značajan udio i sl.
• Naravno politika zaštite okoliša ne može odustati od neposrednih državnih
zabrana. One ipak predstavljaju krajnju mjeru koja je najmanje u skladu s tržišnim
načelima.
Promatramo li po sličnim načelima pozitivne eksterne efekte moglo bi se
pretpostaviti da je opravdano da država nagradi proizvođače iznad njihovih tržišnih
postignuća. Proizvodnja i potrošnja većine dobara ima na određeni način pozitivan
utjecaj na druge. Upravo je ta međuzavisnost djelovanja jedan od činilaca koji
osigurava tržišnom sustavu njegov napredak. Tako povećana proizvodnja i kupnja
automobila pozitivno utječe na zaposlenost industrije koja proizvodi dodatnu opremu
za automobile. Lijepo uređeni vrt u dvorištu privatne kuće koristan je u pravilu za sve
susjede i prolaznike. Postavlja se pitanje treba li država već zbog toga što korist za
treće osobe postoji, odmah intervenirati subvencijama. Potrebni su, naravno, dodatni
razlozi za državnu intervenciju. Država će intervenirati u slučajevima kada postoje
66
tržišna ograničenja koja ometaju ostvarenje pozitivnih eksternih efekata, odnosno kada
ostvarenje proizvodnje s pozitivnim eksternim efektima pridonosi ostvarenju drugih
društvenih ciljeva. Npr. iniciranje i poticanje smještaja industrije u slabo razvijenim
regijama, poticanje individualnih mjera za zaštitu zdravlja koje pridonose sveukupnom
zdravstvenom stanju zajednice i sl.
5.2.3. Mrežni monopoli
Jedan od značajnih razloga za djelovanje države u tržišnom gospodarstvu
(naizgled kvantitativno najvažniji) su djelatnosti koje ovise o mrežama puteva,
tračnica, cijevi ili vodova. Potpuno je jasno da je društveno neracionalno radi
uspostavljanja konkurencije paralelno postavljati nekoliko cesta, pruga ili cjevovoda,
već i zbog štete koju bi to nanijelo okolišu. Radi se dakle o opravdanom
monopoliziranju koje nije moguće izbjeći na datoj tehničko-tehnološkoj razini.
Postavlja se ipak pitanje, je li zato nužan državni ponuđač takvih usluga ili ih je ipak
moguće prepustiti privatnicima.
Najčešće je određivanjem zakonskih pravila i normi, te osiguranjem kontrole
potpuno nepotrebno neposredno državno miješanje u proizvodnju. Iskorištavanje
monopolskog položaja za ostvarenje ekstra profita može se jednako javiti i kod
državnih poduzeća, pa to ne može biti argument za isključivanje privatnika iz takvih
djelatnosti. Dovoljno je osigurati da država kontrolira i odobrava promjene cijena.
Dapače, državno poduzeće sigurno je u svoj monopolistički položaj i neminovnost
društvene funkcije koju obavlja te nije stimulirano na racionalno ponašanje. Nasuprot
tome, kod privatnika već sama potencijalna mogućnost konkurencije koja bi se mogla
uključiti na tržište, ili u slučaju koncesija mogućnost zamjene konkurentima nakon
isteka vremenskog roka, djeluje poticajno za što kvalitetnije i racionalnije ponašanje.
67
5.3. PRIVATIZACIJA
Politika poretka ne nastaje na "praznoj ploči" i ne iscrpljuje se jednokratnim
aktom. Provjera okvirnih uvjeta funkcioniranja gospodarstva radi eventualne potrebe
prilagodbi, trajan je zadatak ekonomske politike. Tipičan primjer potrebe trajnog
preispitivanja svrhovitosti i usklađenosti s gospodarskim sustavom je državno
vlasništvo.
U Hrvatskoj državno vlasništvo nad sredstvima za proizvodnju posljedica je
pretvorbe socijalističkog "društvenog vlasništva" koje je obuhvaćalo značajnu većinu
gospodarskih potencijala zemlje. Dio tog naslijeđenog državnog vlasništva upućen je u
privatizaciju, a dio je zadržan u obliku javnih poduzeća i javnih djelatnosti.
Državno vlasništvo i nad tradicionalno javnim djelatnostima mora kao i u svim
drugim područjima gospodarstva biti izloženo provjeri u kolikoj je mjeri stvarno
nezamjenjivo. Pri tome teret dokazivanja nedvojbeno leži na onoj strani koja se zalaže
za očuvanje ili osnivanje državnog gospodarskog djelovanja. Stvarno uvjerljiv razlog
može biti jedino neki od prethodno navedenih kao "zakazivanje tržišta". Nikako ne
mogu biti dovoljni argumenti kao:
• Država svojim vlasništvom, odnosno gospodarskim djelovanjem može ostvarivati
prihode, odnosno puniti državni proračun. U uvjetima tržišnog gospodarstva to nije
racionalan način financiranja države, čak i kad se zanemare rizici takvih ulaganja ili
aktivnosti. Za financiranje države političarima u prvom redu stoji na raspolaganju
instrument oporezivanja, koji osigurava potpunu kontrolu nad djelovanjem države.
• Javna poduzeća, za razliku od privatnih, mogu svoje proizvode ili usluge nuditi
ispod tržišnih cijena ili čak i ispod samih troškova, te time biti instrument politike
raspodjele, odnosno socijalne politike. Time se, međutim, izobličuje tržišni
mehanizam alokacije resursa i maksimiziranja korisnosti radi cilja koji se
racionalnije može ostvariti usmjerenom politikom oporezivanja i/ili neposrednim
transferima u korist domaćinstava. "Socijalne" cijene javnih poduzeća nepotrebno
osiguravaju prednosti i korisnicima s visokim prihodima koje politika raspodjele
nije namjeravala štititi.
• Javna poduzeća treba održavati i osnivati kao dio politike zapošljavanja. Poduzeće
ne može opstati samo radi zapošljavanja nekog od faktora proizvodnje, ako
68
istovremeno ne zadovoljava odgovarajuću potražnju. Dugoročno ne može biti
racionalno, ni sa stajališta cjelokupnog gospodarstva, održavati proizvodnju protiv
"glasova" tržišta, pogotovo kada se time ograničavaju neizbježne promjene
proizvodne strukture. U pravilu su dugoročne posljedice zanemarivanja tržišnih
načela teže od problema koji se u početku htio obuzdati.
• Javna poduzeća kao sredstvo provođenja političke volje ili čak kao mjesto
zbrinjavanja "zaslužnih" političara osobito su neprihvatljivi argumenti za očuvanje
ili osnivanje javnih poduzeća.
Privatizacija, odnosno reprivatizacija, prema tome, nije stvar nahođenja ili
ideoloških težnji, već je u središtu pitanja racionalnost ponašanja države.
Privatizacija pretpostavlja provjeru u kolikoj mjeri državno vlasništvo doista
predstavlja iznimku koja je neizbježna za racionalnu alokaciju resursa i u tržišnom
gospodarstvu. S tog stanovišta svako vlasništvo koje ne ispunjava takvu funkciju
poželjno je prenijeti u privatne ruke.
69
6. STABILIZACIJSKA POLITIKA
Stabilizacijska politika, za razliku od politike rasta, ne odnosi se na veličinu
proizvodnih potencijala i njihove promjene, već na stupanj njihove iskorištenosti
tijekom vremena. Pri tome se ne radi o kratkoročnoj aktivnosti, već je cilj dugoročno
učvrstiti gospodarski proces, tj. izgladiti odstupanja u iskorištenosti proizvodnih
kapaciteta (materijalnih i ljudskih) na više ili na niže, bez obzira jesu li uvjetovana
ciklički ili drugačije.
Ekonomska politika time ispunjava važnu državnu funkciju otklanjanja rizika u
gospodarskim procesima. Stabilizacijska politika nije namijenjena stvaranju
konjunkture, nego u prvom redu stvaranju sigurnosti i izvjesnosti u očekivanjima
gospodarskih subjekata. Zbog toga stabilizacijska politika ne može biti usmjerena
prema pojedinačnim subjektima, već prema agregatnim makroekonomskim veličinama.
Ali i tada se ne smije raditi o diskrecionim zahvatima od slučaja do slučaja, koji bi
samo uvećali gospodarsku nesigurnost. Stabilizacijska politika trebala bi se, dakle,
služiti prvenstveno mjerama vezanim uz postojana pravila, tim više, što se više
pojedinačne gospodarske odluke vode racionalnim očekivanjima.
6.1. MONETARNA POLITIKA
6.1.1. Stabilizacija razine cijena
Stabilnost vrijednosti novca u javnosti se doživljava kao znak vrijednosti
ekonomske politike. Nezavisno od tih psiholoških razloga, prvenstvo cilja stabilizacije
vrijednosti novca unutar stabilizacijske politike zasnovano je i na politici poretka:
inflacija, bila očekivana ili ne, šteti tržišnom nadmetanju i ometa funkcije novca,
budući da pojedinačne cijene neravnomjerno rastu i mijenjaju cjenovne odnose, te
dolazi do suboptimalne alokacije resursa. S motrišta politike raspodjele inflacija
djeluje snažno protusocijalno: umirovljenici i štediše najteže su pogođeni, a i
70
nominalne plaće samo sa zaostatkom slijede rast profita. K tome ih zahvaća, zavisno o
progresivnosti poreznog sustava, dodatna preraspodjela u korist državnog sektora.
Kako je država neto dobitnik u uvjetima inflacije, to može biti uvjerljivo objašnjenje
za ponekad nerazumljivu popustljivost vlada prema rastu cijena.
Konačno potrebno je priznati zabludu da je povećanjem inflacije moguće trajnije
"kupiti" povećanu zaposlenost. Ako uopće postoji, efekt dodatnog zapošljavanja javlja
se samo kod neočekivane inflacije, a i tada je samo kratkotrajan. Sindikati će odmah
vršiti pritisak za očuvanje realnih nadnica, a u svojim će zahtjevima za povećanje
nastojati anticipirati i pad kupovne moći u budućem razdoblju. Na kraju ostvaruje se
gubitak na oba područja, stabilnosti novca i stupnju zaposlenosti - stagflacija.
Bez obzira na kvalifikaciju cilja očuvanja vrijednosti novca, stabilizacijska
politika stoji pred pitanjem na koji način se tehnički može operacionalizirati mjerenje
razine cijena i njezinih promjena. Nemogućnost pribrajanja količina najrazličitijih
dobara sadržanih u društvenom proizvodu onemogućava da se jednostavno izračuna
prosječna cijena kao odnos vrijednosti i količine. Zbog toga je potrebno baratati
indeksom cijena, koji pokazuje odnos vrijednosti standardiziranog skupa dobara
tijekom vremena. Već iz, na početku navedenih, psiholoških razloga, posebnu važnost
ima indeks cijena dobara za osobnu potrošnju domaćinstava, odnosno "potrošačke
košare" četveročlane obitelji.
6.1.2. Koncept monetarne politike
Najistaknutiju ulogu u stabilizaciji cijena igra monetarna politika. Bez
odgovarajućeg povećanja količine novca (pri konstantnoj brzini obrtaja) inflacija
praktički nije moguća. Centralna banka koja upravlja količinom novca u državi nosilac
je monetarne politike. Njezino se djelovanje ne smije zasnivati na diskrecionim
zahvatima od slučaja do slučaja iz sljedećih razloga:
a) I ovdje vrijedi pravilo "bolje spriječiti nego liječiti". Ako je inflacijski proces već
zahvatio gospodarstvo, povratak na stabilnost cijena povezan je sa značajnim
troškovima u zaposlenosti i gubitku prihoda, koje bi se inače moglo izbjeći.
71
b)Mjere monetarne politike zahtijevaju (makar i u različitoj mjeri) po samoj svojoj
prirodi značajno vrijeme dok postignu željene rezultate. Tako anticiklički zamišljena
intervencija koja nije pravovremeno provedena može djelovati prociklički.
c) Diskreciono provođena monetarna politika sa svojim naglim promjenama smjera
unosi nesigurnost u planiranje gospodarskih subjekata i time ostvaruje
destabilizirajuće učinke, iako je prvobitni državni cilj bio ukidanje rizika koje
donosi gospodarska nestabilnost.
U skladu s iznesenim, potrebno je da centralna banka redovito najavljuje točno
određenu stopu promjene količine novca kao ciljne vrijednosti, te da je obvezna u
slučaju da se tijekom vremena pojavljuju odstupanja, tu najavljenu vrijednost svojim
mjerama i nametnuti. Pri dužem razdoblju ne mora se, naravno, raditi o točno
određenoj brojci, već o ciljnom području, koje ipak mora biti dovoljno usko da se ne bi
izgubila informacijska vrijednost najave za ponašanje gospodarskih subjekata.
Centralna banka se mora ponašati po pravilima koja se što rjeđe mijenjaju, no nije
moguće odrediti jednu stopu porasta količine novca koja bi vrijedila za sva buduća
razdoblja, jer bi to značilo njezino odvajanje od gospodarske stvarnosti koje bi u
nekom budućem razdoblju zahtijevalo naglo usklađivanje i time dodatno poremetilo
njezinu vjerodostojnost.
6.1.3. Uspostavljanje prave količine novca
U pravilu, količina novca se mora mijenjati u skladu s promjenama proizvodnih
potencijala gospodarstva; ne smije rasti brže, ali ne smije se smanjivati ako
iskorištenost proizvodnih kapaciteta privremeno opada, sve dok je sačuvana stabilnost
razine cijena. Promjene u brzini opticaja novca također bito utječu na kretanje
potrebne količine novca8. Zbog toga količina novca i njezine promjene moraju biti
vezane uz pravila, odnosno stajati vezi s razvojnim trendom gospodarstva, ali i biti
reprezentativne za temeljne tendencije monetarnih procesa. I što je možda najvažnije,
8S tim u vezi je i kretanje sivog gospodarstva, čije se kretanje ne očitava u službenim statistikama društvenogproizvoda, ali koje značajno utjeće na potrebnu količinu gotova novca u opticaju.
72
moraju biti u dovoljnoj mjeri neposredno ili posredno kontrolirane od novčarskih
vlasti, odnosno centralne banke.
Operacije centralne banke nužno utječu na količinu novca, te ako ih je poduzimala
iz drugih razloga mora njihove učinke neutralizirati odgovarajućim operacijama u
drugim područjima svog djelovanja. Tako npr. intervencije centralne banke na
deviznom tržištu namijenjene usmjeravanju kretanja deviznog tečaja mijenjaju
količinu novca u opticaju, iako im to nije bio osnovni cilj. Isto tako krediti državnim
institucijama i javnim poduzećima koji se odobravaju neposredno od centralne banke
(bez obzira radi li se o posuđivanju novca ili kupnji vrijednosnih papira tih institucija)
mogu utjecati na količinu novca u opticaju nezavisno od planirane monetarne politike,
ukoliko takve institucije imaju automatsko pravo zaduživanja do određenog iznosa, ili
se ta zaduživanja vrše po nalogu ministra financija. Pravno-institucionalne
pretpostavke određuju stvarnu razinu samostalnosti centralne banke u tim područjima.
Što je ta samostalnost manja, veća je važnost preciznog upravljanja centralne banke
sustavom poslovnih banaka.
Centralnoj banci stoje na raspolaganju slijedeći instrumenti:
- operacije na otvorenom tržištu,
- politika obveznih rezervi,
- reeskontni i lombardni krediti.
6.1.3.1. Operacije na otvorenom tržištu
Pod operacijama na otvorenom tržištu podrazumijeva se kupnja i prodaja
vrijednosnih papira (s fiksnom kamatom) na otvorenom tržištu u svoje ime i za svoj
račun, dakle u tom slučaju ona ne nastupa kao „agent“ drugih državnih institucija koje
mogu pribavljati novac prodajom državnih vrijednosnih papira.
Politikom centralne banke na otvorenom tržištu iz gospodarstvenih tijekova se
novac povlači, ili se dodaje na raspolaganje nova količina novca. Radi se, dakle, o
relativno preciznom upravljanju količinom novca u opticaju. U načelu osnovni
vrijednosni papir kojim se provodi politika na otvorenom tržištu je državna obveznica,
73
ali centralna banka može izdavati i vrijednosne papire s dospijećem na srednji i kratki
rok.
Adresati operacija na otvorenom tržištu su u prvom redu poslovne banke, ali i
drugi subjekti. U tom drugom slučaju je efekt promjene količine novca u opticaju još
neposredniji i jači.
Naravno centralna banka ne može silom provoditi operacije na otvorenom tržištu,
već mora ponuditi poticajne cijene u tim transakcijama. To može učiniti upravo zato
što ne radi za tuđi račun, i što ne mora stalno razmišljati na vlastitu zaradu kao što to
moraju poslovne banke.
6.1.3.2. Politika obveznih rezervi
Obveza držanja rezervi kod centralne banke, u srazmjeru s veličinom obveza
poslovne banke, prvobitno je nastala kao sredstvo zaštite ulagača, odnosno garancija
likvidnosti novčarskih institucija. Danas je to u prvom redu instrument upravljanja
količinom novca u opticaju, budući da o veličini obvezne rezerve neposredno ovisi
količina novca koje banka može plasirati u redovito poslovanje.
Politika obveznih rezervi razlikuje se od operacija na otvorenom tržištu u prvom
redu po svom administrativnom karakteru; niti jedna poslovna banka koja posluje na
nacionalnom području ne može izbjeći zahvatu odluke centralne banke. Nasuprot
politici refinanciranja bankarskog sustava koji mijenjanjem kamata utječu na troškove
kreditiranja, politika obveznih rezervi neposredno utječe na količinu kreditne ponude.
6.1.3.3. Politika reeskontnih i lombardnih kredita
Poslovne banke u načelu u svako doba mogu dobiti novac od centralne banke
ukoliko su spremne i sposobne platiti kamatu koju zaračunava centralna banka. Banka
može prodati mjenice iz svog portfelja, vrijednost kojih će biti diskontirana za
preostalo vrijeme do njihova dospijeća, ili založiti vrijednosne papire, pri čemu će
cijena kredita biti određena prema bonitetu založenih papira.
Da bi se taj izvor snabdijevanja gospodarstva novcem mogao upotrebljavati za
upravljanje količinom novca potrebno je:
74
- kvalitativno odrediti koji su vrijednosni papiri podobni za eskontiranje i lombardne
kredite (ali se radi očuvanja politike poretka ne smiju a-priori isključiti određene
djelatnosti ili pogotovu grupe poduzeća);
- kvantitativno postaviti granice refinanciranja fiksiranjem kreditnog kontingenta koje
pojedine banke ovisno o veličini smiju potraživati u određenom razdoblju (za politiku
količine novca bitan je ukupan kontingent, a ne njegova raspodjela među bankama);
- cijena po kojoj centralna banka odobrava kredite poslovnim bankama mora biti
jedinstvena za sve banke i sve vrste vrijednosnih papira koji su podobni za
refinanciranje.
Kad se jednom postave kvalitativna određenja, ona nisu pogodna za njihovo
učestalo mijenjanje, već se kao upravljački instrument politike količine novca
upotrebljavaju promjene kamatne stope ili kreditnog kontingenta, odnosno njihova
kombinacija. I kod onih banaka koje imaju takvu likvidnost da ne moraju tražiti
refinanciranje, promjene u uvjetima refinanciranja imaju signalni efekt i utječu na
njihovu kamatnu i kreditnu politiku. Ove mjere, dakle, mogu djelovati neposrednije i
brže ili posrednije i sporije, ovisno o likvidnosti bankarskog sustava u cjelini.
Centralna banka koja je nezavisna od vlade, osobito od politike financiranja
države, je s ova tri osnovna instrumenta dovoljno naoružana da pri fleksibilnom
valutnom tečaju provodi politiku stabilne vrijednosti novca upravljajući količinom
novca. Centralno mjesto bi pri tome trebale imati operacije na otvorenom tržištu koje
djeluju neposredno, a odlikuju se elastičnošću doziranja i mogućnošću brzih korekcija.
Nadopunjujuću ulogu imaju promjene uvjeta refinanciranja, no, kako djeluju posredno,
podobne su za signaliziranje dugoročnog trenda monetarne politike, a ne za skokovite
česte promjene. Instrument promjena veličine obveznih rezervi, koji predstavlja
neposredni administrativni udarac na likvidnost svih poslovnih banaka (dakle
najmanje odgovara konceptu gospodarenja korištenjem tržišnih načela) trebao bi se
upotrebljavati kao sigurnosni ventil samo u nužnim prilikama.
Eventualna nadopuna tih instrumenata neposrednim određivanjem centralne banke
kolika je masa kredita koji poslovne banke smiju izdati, ili po kojoj stopi ta masa
smije rasti, potpuno je suvišna, a ostavlja prostor za diskrecijske zahvate prema
pojedinim subjektima, umjesto da se njihov položaj određuje na tržištu. Za slučaj
75
pretjerana rasta kreditiranja poslovnih banaka uvijek stoji na raspolaganju krajnji
instrument promjene veličine obveznih rezervi.
6.2. DRŽAVNE FINANCIJE
Osnovna poluga za realizaciju cilja stabilnosti je politika centralne banke. To ne
proistječe samo iz centralnog značaja koje ima snabdijevanje novcem u funkcioniranju
nacionalnog gospodarstva, već tome pridonosi i institucionalni položaj centralne banke
- ona je državna institucija osnovana upravo s ciljem da čuva stabilnost; ona je
nezavisna od vlade i kratkoročnih političkih promjena; osoblje joj čine specijalizirani
stručnjaci.
Ta se povoljna situacija bitno mijenja promatramo li područje politike državnog
financiranja. Iako i ona ima, bez obzira jesu li politički akteri toga svjesni, velik
utjecaj na stabilnost gospodarskih procesa, s obzirom na udio koji državna potrošnja
(na svim razinama i područjima) ima u društvenom proizvodu i u potpuno tržišno
orijentiranim nacionalnim gospodarstvima. Ta politika slijedi međutim čitav niz
deklariranih i nedeklariranih ciljeva, a politički subjekti (pojedinci i grupe) nastoje
djelovati u svom interesu i donose kompromisne odluke kojima će osigurati ponovni
izbor i ostajanje na vlasti, dok centralna banka može slijediti pravila struke.
U takvim uvjetima nije potrebno polagati velika očekivanja na aktivnu ulogu
državnih financija u stabilizacijskoj politici. Već je velik uspjeh ako se postigne da
državne financije ne djeluju destabilizirajuće. Među čimbenicima koji tipično utječu
na fiskalnu neravnotežu je u prvom redu običaj političara da svoje djelovanje
profiliraju uvijek dodatnim državnim izdacima, a ne da se fiskus i birokracija drže na
kratkom lancu demokratske kontrole. Osobito je pri tome fatalna kratkoročnost i
kratkovidnost planiranja izdataka: konačni troškovi državnih programa se svjesno ili
nesvjesno podcjenjuju jer padaju na teret budućih razdoblja ili drugih institucija
javnog sektora. Izdatne stavke iz prethodnog budžeta se, više ili manje, bez stroge
provjere njihove daljnje nužnosti jednostavno preuzimaju u novo razdoblje, što osobito
potiču interesi birokracije.
76
Upotreba politike državnog financiranja za diskrecione stabilizacijske zahvate
otežana je i ekstremno dugom vremenskom odgodom djelovanja (time lag) koja je
institucionalno uvjetovana. Proces političkog odlučivanja do donošenja zakona je
težak i dugotrajan (inside lag, decision lag), za razliku od slobodnog i promptnog
djelovanja centralne banke. Isto tako za razliku od "diskretnog" djelovanja centralne
banke procedura donošenja zakona je javna što otvara dva daljnja problema, problem
racionalnih očekivanja radi kojih će gospodarski subjekti nastojati na vrijeme razraditi
strategiju ponašanja koja će maksimalno neutralizirati efekte državne intervencije,
odnosno opasnost da će pogođene interesne grupe nastojati utjecati u samom procesu
donošenja zakona na način da se njegovi efekti razvodne. Pa čak i kada se promptno
odlučuje u uvjetima kada je vlada ovlaštena da samostalno donosi odluke o pojedinim
programima državnih izdataka, postoji nužno vremensko razdoblje nakon donošenja
odluke do njezina stvarnog efekta (outside lag, operational lag), npr. mogu postojati
slijedeće sukcesivne faze koje zahtijevaju utrošak vremena - podizanje potrebnog
kredita za financiranje programa, raspodjela novca nadležnim službama ministarstava,
definiranje grupe korisnika sredstava, birokratsko odlučivanje i odabir primalaca
sredstava, isplata sredstava neposrednim korisnicima, potrošnja sredstava primalaca
koja se napokon javlja kao stabilizacijski relevantna dodatna potražnja na tržištu.
6.2.1. Uravnoteženje budžeta
Pretpostavi li se da su izdatna i prihodna strana javnog proračuna
alokativnopolitički optimalno određeni, pravilo stabilizacijske politike zahtijeva da
proračun, nezavisno od njegove veličine, bude periodično materijalno uravnotežen, tj.
svi izdaci moraju u načelu biti pokriveni tekućim prihodima (porezima). To pravilo,
koje se razvilo na osnovu nesretnih iskustava državnog apsolutizma, izgleda
jednostavno samo na prvi pogled. U stvarnosti ono zahtijeva da političari reguliraju
svoje izdatke prema prihodima umjesto suprotno, te da ukoliko predlažu dodatne
izdatke moraju ih staviti na javni test s prijedlogom dodatnog oporezivanja.
Provođenje pravila nije lako ni tehnički osigurati, jer su političari i birokracija
obično vrlo domišljati u iznalaženju rupa kroz koje se provlače dodatni izdaci:
77
- Kako je donošenje zakona o državnom proračunu, zapravo odlučivanje o planu
državnih rashoda i prihoda u budućem razdoblju, postoji mogućnost da se ukupni
troškovi planiranih izdataka podcijene, a očekivani prihodi precijene, te na taj način
proračun ne mora biti stvarno uravnotežen usprkos formalnoj jednakosti planiranih
veličina. Pogrešne procjene poslovnih subjekata tržišni mehanizam trenutno kažnjava,
no ne postoji niti približan sustav kontrole koji bi pozvao na odgovornost političare
koji donose manjkav plan. Državna revizija ima ovlasti tek naknadne kontrole, i to
samo jesu li sredstva utrošena za specificirane namjene i po zakonitoj proceduri, a
nema ovlasti promptne intervencije.
- Povrh toga postoji institut rebalansa proračuna kojim se mijenja već zakonom
doneseni važeći proračun, a do tada su uz dopuštenje ministra financija moguća
prekoračenja proračuna za izvanredne izdatke koji nisu bili proračunom predviđeni, ili
su predviđeni u manjem opsegu.
- Proračun se obično donosi pod pritiskom rokova. Složenost i mnogobrojnost
stavki izdataka i specifičnosti poreznog sustava čine vrlo teškom javnu kontrolu
proračuna u samom postupku donošenja, a mehanizam naknadne kontrole gotovo da ne
postoji.
- Često postoji razdoblje u donošenja novog proračuna, u kojem u zakonskom
vakuumu vlada ima ovlasti na račun budućeg proračuna odobravati sve "neophodne"
izdatke.
- Temeljna načela "potpunosti" i "jedinstvenosti" proračuna zaobilaze se
promjenama "kvazi poreza" obvezujućih doprinosa koji ne ulaze u proračun, ali se
koriste za pokrivanje javnih izdataka. Isto tako omiljen način je prevaljivanje troškova
koji bi trebali biti u proračunu na sustav doprinosima financiranih fondova socijalnog
osiguranja.
78
6.2.2. Neki preduvjeti stabilizacijskog ponašanja države
6.2.2.1. Ograničavanje državnog zaduživanja
Problem kod kreditnog zaduživanja na privatnom tržištu novca i kapitala (bez
obzira u zemlji ili inozemstvu) za potrebe državnog financiranja javlja se iz tri načelna
razloga:
- Takav način (zbog kamatnog opterećenja čak i skup) financiranja olakšava
političarima pritisak za dodatne javne izdatke, budući nisu pod neposrednim pritiskom
usporedbe korisnosti i troškova kakva se javlja pri njihovom financiranju iz poreza.
Ukoliko se kreditnim sredstvima financiraju tekući izdaci države, može doći do pravog
rasipanja ograničenih državnih resursa budući u takvom slučaju rashodna i prihodna
strana nisu vremenski, a vjerojatno ni materijalno uravnotežene.
- Pri zaduživanju su državi na raspolaganju gotovo neograničena sredstva, budući
da ne mora kao privatni tražilac kredita dokazivati svoju kreditnu sposobnost visinom
prihoda. Država može nuđenjem velikodušnih uvjeta potisnuti bilo kojeg privatnog
konkurenta za dobivanje kreditnih sredstava. Neto zaduživanje države može poticati
rast kamatnih stopa koje smanjuju kreditnu potražnju, a time i privatne investicije
(crowding-out). Od poslovnih banaka koje daju kredit ne može se očekivati otpor
takvom ponašanju jer se za njih radi o unosnom i relativno sigurnom poslu.
- Pri državnom neto zaduživanju opterećuju se (bez pitanja) budući poreski
obveznici i buduće generacije jer se krediti jednom moraju vratiti i to s kamatama.
Vraćanje jednom nagomilanih dugovanja predstavlja ekonomski i politički vrlo težak
poduhvat.
6.2.2.2. Preglednost poreznog sustava
Da bi se osigurala kontrola nad ujednačenosti prihodne i rashodne strane, jedan je
od nužnih preduvjeta osiguranje preglednosti poreznog sustava. On se ne smije
sastojati od džungle poreza i doprinosa s čitavim nizovima razlikovanja ili iznimaka.
Moderni porezni sustav koji se koncentrira na mali broj osnovnih poreza olakšava
građanima razumijevanje i kontrolu nad troškovima državnih programa. U načelu se
sastoji od (progresivnog) poreza na dohodak, poreza na dodanu vrijednost (po
79
mogućnosti s jedinstvenom stopom), te, radi korekture raspodjele bogatstva, poreza na
nasljeđivanje i darovanje.
U uvjetima generalnog rasta dohotka (bilo nominalnog ili realnog) fiksno određeni
razredi progresivnog oporezivanja omogućuju dodatni prihod države jer obveznici
prelaze u više tarifne razrede iako im se položaj u društvu nije promijenio. Načelo
preglednosti zahtjeva da se razredi prilagođavaju na način da samo osobe kojima
dohodak raste brže od rasta opće razine dohotka prelaze u više razrede i budu dodatno
oporezivani.
6.2.2.3. Izbjegavanje subvencija
Na rashodnoj strani se zbog načina i opsega subvencioniranje može pretvoriti u
destabilizirajući element javnih financija. Političari rado svoje djelovanje profiliraju
posezanjem za tim instrumentom davanja bez protučinidbe. Međutim jednom uvedene,
subvencije se otimaju kontroli i među državnim izdacima imaju osobito visok stupanj
nepovratnosti, odnosno njihovo ukidanje ili samo smanjenje predstavlja težak politički
zadatak savladavanja otpora. Osim toga veličinu koju će tijekom godine subvencije
imati najčešće određuju upravo primaoci: raste mentalitet primanja subvencija koji
vodi odgovarajućoj prilagodbi ponašanja radi osiguranja ulaska u subvencioniranu
grupu i očuvanja subvencioniranog položaja, a ne samostalnog napretka. Čak i uz
iscrpnu analizu postojećeg broja potencijalnih korisnika, vrlo često se u trenutku
donošenja subvencija ne može predvidjeti konačni broj primalaca koji će u budućem
razdoblju steći to pravo, odnosno odrediti konačan iznos.
Načelo stabilnosti zahtjeva da se izmjeni pristup tehnici subvencioniranja na način
da se odredi fiksna kvota namijenjena subvencioniranju koja se neće „samostalno“
mijenjati tijekom proračunskog razdoblja, umjesto da se „konstatira“ tek na kraju
pribrajanjem iznosa koje su primaoci zatražili dokazivanjem preduvjeta za
subvencioniranje. Takav fiksirani iznos preraspodjeljuje se ovisno o broju aspiranata,
pa je visina individualne subvencije lakše promjenjiva u budućim proračunskim
razdobljima, odnosno nitko ne može unaprijed polagati na nju pravo.
80
6.2.3. Ugrađeni stabilizatori
Određene kategorije fiskalnih prihoda i rashoda bez posebne legislative ili
administrativnih odluka (automatski) reagiraju na konjunkturne promjene tako da
amortiziraju kretanja u agregatnoj potražnji.
Najvažniji primjer na prihodnoj strani državnog proračuna je progresivni porez na
dohodak. Pri konjunkturnom bumu rastu porezni prihodi brže od osobnih prohoda i
time umanjuju porast potražnje na tržištu. U vrijeme recesije su kretanja obrnuta. Pri
tome radi se o ugrađenoj mogućnosti stabilizirajućeg utjecaja, jer podrazumijeva da
država povećane prihode neće iskoristiti za povećanje potrošnje. Iskustvo pokazuje da
to najčešće nije slučaj, te da se u takvim razdobljima mnogo lakše donose političke
odluke o povećanju javnih izdataka.
Kao primjer za ugrađene stabilizatore na rashodnoj strani najbolje može poslužiti
"parafiskus" socijalnog osiguranja: u osiguranju za slučaj nezaposlenosti (s
konstantnim osobnim doprinosima i beneficijama) u razdoblju konjunkturnog buma
prihodi rastu s povećanjem zaposlenosti, a rashodi se iznadproporcionalno smanjuju.
Na taj način stvaraju se rezervna sredstva koja se mogu upotrijebiti u razdoblju
recesije kada je proces obrnut - kada se smanjuju prihodi, a rashodi
iznadproporcionalno rastu. O anticikličnom automatizmu može se govoriti i u ovom
slučaju samo u mjeri u kojoj se ne zahvaća diskrecionim mjerama u stope doprinosa i
visinu naknada nezaposlenima. U pravilu u uvjetima buma političari nastoje višak
sredstava upotrijebiti da prošire namjene za koja se sredstva koriste ili da prošire
visinu beneficija i krug njihovih korisnika, dok u uvjetima recesije nastoje namaći
nedostatna sredstva povećanjem stopa doprinosa.
O formalnom automatizmu može se govoriti kada se zakonom unaprijed propisuju
fiskalne mjere (vrsta i obim) koje se automatski primjenjuju kada predviđeni
pokazatelji konjunkturnih kretanja pređu određene vrijednosti. Na taj način rješava se
problem dugog političkog odlučivanja koje otežava pravovremenu primjenu mjera, ali
s druge strane teško je unaprijed odabrati pokazatelje koji će na pravi način prikazati i
objasniti ciklična gospodarska kretanja jer ona mogu imati najrazličitije pojavne oblike
i uzroke, te unaprijed određene mjere u situaciji koja nije pravilno predviđena mogu
biti potpuno nepodobne.
81
6.3. KOLEKTIVNO PREGOVARANJE O PLAĆAMA
6.3.1. Stabilnost i tržište rada
Cilj pune zaposlenosti uobičajeno se odnosi na proizvodni čimbenik rad, osobito
na nesamostalni rad. Zaposlenost rada može biti jednaka pri većoj ili manjoj veličini
kapitala ovisno o stupnju tehnološke razvijenosti. U tržišnom gospodarstvu (u svakom
racionalno organiziranom gospodarstvu) zaposlenost ovisi o usklađenosti proizvoda i
usluga koji se radom stvaraju, po vrsti, kvaliteti i cijeni, s željama i potrebama kupaca.
Potražnja za radom je, dakle, izvedena potražnja.
To je načelo izuzetno važno imati na umu, jer ono odbacuje stvaranje zaposlenosti
radi same zaposlenosti. Iskustvo bivših socijalističkih zemalja u kojima je politički
određivano zapošljavanje bez tržišne provjere, te stvaranje "prikrivene nezaposlenosti"
neracionalno uposlenih radnika, dovoljan je dokaz i putokaz za ekonomsku politiku.
U ne tako davnoj povijesti je postojalo poznato razdoblje u provođenju
ekonomske politike oslanjanjem na zakonitost odnosa kretanja zaposlenosti i inflacije
(Phillipsova krivulja). Nastojanje poticanja zaposlenosti dopuštanjem ubrzanja
inflacije je "medvjeđa usluga" za cjelokupno gospodarstvo i za pojedine gospodarske
subjekte. Na početku nepredviđene inflacije se doista može postići povećanje
zaposlenosti padom realnih nadnica, no uskoro se prelazi u fazu stagflacije u kojoj je
još teže nego prije utjecati na ostvarenje oba cilja stabilnosti cijena i zaposlenosti.
Stabilnost zaposlenosti značajan je cilj jer usprkos sustavu socijalne sigurnosti
(koji jamči da nitko neće biti životno ugrožen) za pojedinca nezaposlenost predstavlja
značajan gubitak prihoda. Pri dužoj nezaposlenosti javljaju se psihički problemi i
gubitak radnih navika, znanja i vještina ("unlearning-by-non-doing"). Za cjelokupno
gospodarstvo nezaposlenost predstavlja gubitak dijela društvenog proizvoda koji se
inače mogao stvoriti. To znači da su umanjeni i državni prihodi i prihodi sustava
socijalnog osiguranja. Ipak problematično se upuštati u procjenu nekog stabilnog
koeficijenta koji bi vezivao promjenu registrirane nezaposlenosti i društvenog
proizvoda (kao što je poznati Okunov zakon) da bi se upotrebljavao u vođenju
ekonomske politike. Postoje mnogobrojni argumenti u prilog iznadproporcionalnog
kretanja društvenog proizvoda u odnosu na kretanje nezaposlenosti i neosporno je da
82
Okunov zakon trajno djeluje, no nikako se ne može unaprijed točno predvidjeti koliki
će taj koeficijent biti (između ostalog zbog promjena produktivnosti, sektorske,
regionalne i drugih struktura gospodarstva i tržišta rada i sl.).
Politika stabilnosti zaposlenosti znači da je potrebno izbjeći neravnoteže na tržištu
rada, odnosno nadvladati ih. Promatrana veličina je u prvom redu nedobrovoljna
nezaposlenost, za koju se obično kao reprezentativan uzima broj registriranih osoba na
zavodu za zapošljavanje. Pri tome postoje značajni statistički problemi koji proizlaze
iz toga što sve osobe registrirane na zavodu ne traže doista zaposlenje nego se
prijavljuju iz drugih razloga, npr. radi raznih prava socijalne zaštite. Isto tako postoje
osobe koje nisu registrirane na zavodu, ali ipak traže posao i doista su nezaposlene.
Nezaposlenost kao neiskorišteni dio radne snage nikako ne obuhvaća sve
potencijalne nudioce rada na tržištu, odnosno neiskorištene radne resurse
gospodarstva. Postoje osobe koje se prema konceptu radne snage trenutno nalaze izvan
tržišta rada, no pri povoljnijoj konjunkturnoj situaciji ili pri izmijenjenim
strukturalnim uvjetima bi aktualizirale ponudu svog rada (tiha rezerva ili skrivena
nezaposlenost). Postoje najrazličitiji razlozi zašto neka osoba trenutno ne sudjeluje na
tržištu rada i ekonomska politika mora poštovati dobrovoljne odluke. Pokušaji
diskrecionog netržišnog poticanja (ili čak prisile) radnog potencijala u smjeru
aktivnosti na tržištu rada pod izlikom povećanja društvenog proizvoda ne mogu se
opravdati.
Isto tako je upitna opravdanost mjera prisilnog smanjenja ponude rada
smanjenjem radnog vremena ili radnog vijeka, radi smanjenja nezaposlenosti. Takvim
mjerama se ograničavaju tržišne slobode, a problem gospodarstva se ne rješava, već se
samo opterećenje nezaposlenošću pretvara u opterećenje dodatnim brojem
umirovljenika. Smanjeni broj nezaposlenih takvim mjerama u stvari skriva težinu
situacije, jer se iskorištenost radnih resursa ukupno uopće ne povećava. Isto tako
promjene radnog vremena, ukoliko nisu povezane i sa smanjenjem cijene rada, u
načelu neće povećati zaposlenost radnih potencijala.
Osim samog broja nezaposlenih za odluke ekonomske politike važno je
poznavanje duljine trajanja te nezaposlenosti, jer se bitno razlikuje težina situacije u
kojoj se radnici samo kratko zadržavaju u nezaposlenosti pri prelasku s jednog radnog
83
mjesta na drugo (čime se ostvaruje optimalna alokacija resursa) i svoj status rješavaju
automatizmom tržišta ili su dugoročno isključeni iz radnih procesa i za ponovno
zapošljavanje trebaju značajnu pomoć ekonomske politike.
Ekonomskopolitički cilj ravnoteže na tržištu rada ne znači da obvezno mora
postojati puna zaposlenost. Upravo suprotno, "prirodno" je da pri primjeni inovacija u
proizvodnji, pri promjenama u strukturi potražnje i promjenama demografskih faktora,
postoji frikcionalna nezaposlenost. Potrebno je određeno vrijeme nezaposlenosti u
kojem se ponuda i potražnja za radom preustrojavaju i usklađuju, odnosno uvijek
postoje radnici koji su privremeno nezaposleni pri prelasku sa starog radnog mjesta na
novo. U svakom razdoblju u gospodarstvu postoji neka "prirodna" stopa
nezaposlenosti koja je nužna za očuvanje stabilnosti gospodarskih kretanja, a
smanjenje nezaposlenosti ispod te stope potiče inflaciju, jer dodatna potražnja za
radom utječe na povećanje nadnica, a time i na sve ostale cijene u gospodarstvu.
Uobičajeno je govoriti (kao i u prethodnom opisu) o ravnoteži na tržištu rada, iako
se u stvarnosti radi o mnogobrojnim regionalnim, sektorskim i funkcijskim (po
kvalifikacijama) tržištima, odnosno podtržištima između kojih postoji snažnija ili
manje snažna međuzavisnost i koji svaki za sebe podliježu uobičajenim
mikroekonomskim tržišnim zakonitostima. Postoje, dakle, interregionalne,
intersektorske i interfunkcijske razlike u plaćama prema specifičnim odnosima ponude
i potražnje, te odgovarajućim produktivnostima. Dođe li na jednom od podtržišta do
viška ponude rada (nezaposlenosti) ovisit će o mobilnosti rada (regionalnoj, sektorskoj
ili funkcijskoj) hoće li se i koliko brzo uspostaviti nova ravnoteža pri konstantnoj
visini nadnica. Ukoliko je mobilnost nedovoljna za rješavanje nezaposlenosti, tržišni
mehanizam potaknut će sniženje cijene rada - nadnica na tom podtržištu. U pravilu je
svrhovitije djelovati ka otklanjanju viškova ponude na pojedinim podtržištima
potpomaganjem mobilnosti, nego smanjenjem nadnica (koje je uostalom moguće samo
u ograničenoj mjeri), a u slučaju strukturne nezaposlenosti to je jedino i moguće, jer
tada smanjenje nadnica ne može utjecati na konačno rješenje problema.
Pri konjunkturnoj nezaposlenosti, kada dolazi do viškova ponude rada na svim
podtržištima, instrument stabilnosti nije više mobilnost rada, nego elastičnost cijene
rada. Po intenzitetu može se kretati od smanjivanja sporednih troškova rada (raznih
84
doprinosa na plaće), preko zamrzavanja plaća (u uvjetima porasta ostalih cijena), sve
do nominalnog smanjivanja plaća. Iako je to vrlo nerado prihvaćeno, ne smije se
zanemariti činjenica da je rad predmet tržišne razmjene i da se kao i ostalim robama na
tržištima, cijena ne mora uvijek kretati samo u jednom smjeru - prema gore, već da
postoje razdoblja i uvjeti kada se ta cijena mora smanjivati želi li se uspostaviti
ravnoteža.
Teoretski model tržišta za uspostavljanje ravnoteže zahtjeva slobodu djelovanja
tržišnog mehanizma. U stvarnosti je taj mehanizam poremećen slobodom udruživanja
na strani ponude, ali i potražnje, te stvaranjem monopola za pregovaranje o cijenama.
Monopolističkim pregovaranjem određuju se tarife minimalnih nadnica ispod kojih
zakonski nije dozvoljeno zapošljavanje. Efektivne nadnice se slobodno formiraju
ukoliko su iznad te granice, no s aspekta stabilnosti cjelokupnog gospodarstva
postojanje diskreciono fiksirane minimalne plaće predstavlja značajnu barijeru
fleksibilnosti cijena, dakle ograničenje tržišnog mehanizma.
6.3.2. Razlozi za postojanje monopoliziranja ponude rada
Prakticirana ekonomska politika mora uzeti u obzir stvarnost onakvom kakva jeste
i djelovati u uvjetima koji nastaju pod utjecajem sindikalnog organiziranja i politike
plaća. U okviru teoretske ekonomske politike potrebno je analizirati koji su mogući
razlozi da se upravo na tom području dozvoli iznimka od opće važećeg tržišnog
poretka i dozvoli udruživanje u ponudi rada, a onda analogno i u potražnji. Ti razlozi
moraju biti doista ozbiljni, uzevši u obzir koliku važnost država posvećuje
ograničavanju tržišne utakmice na svim drugim područjima i kako sankcionira već i
same pokušaje organiziranog djelovanja ponude ili stvaranja monopola.
Da bi se raspravili mogući argumenti potrebno je promatrati vrijeme kada je
organiziranje ponude rada nastalo, no važno odmah otkloniti mogućnost povijesnog
relativiziranja argumenata: ono što je bilo nužno u početcima industrijalizacije ne
mora u istoj mjeri vrijediti u suvremenom gospodarstvu.
Jedan od tradicionalnih razloga udruživanja ponude rada jest mogućnost
"abnormalne" reakcije količine ponuđenog rada na promjenu cijena rada. Doista u
85
uvjetima kada masa radnika živi na granici egzistencijalnog minimuma i plaće se
dodatno snize jer potražnja za radom sporije raste od rasta ponude koji nastaje
prelaskom iz poljoprivrednog sektora, suprotno od očekivanog kretanja u
jednostavnom tržišnom modelu (kakav vrijedi za tržište roba), neće doći do smanjenja
ponude rada, već do njezina dodatnog povećanja. To može prouzročiti produženje
radnog dana do razmjera opasnih po zdravlje, uključivanje žena i djece na tržište rada
zbog osiguranja sredstava za preživljavanje. Samo zakonsko ograničavanje radnog
vremena ili zabrana dječjeg rada, u takvim uvjetima djeluje ograničavajuće na prihode
domaćinstva koji su mu potrebni za život. Na takvom razvojnom stupnju bilo je
sindikalno udruživanje radnika nužnost da bi se zajamčila minimalna visina nadnice,
makar i po cijenu povećanja rizika od nezaposlenosti i ubrzanja mehaniziranja
proizvodnje.
U suvremenim kapitalističkim gospodarstvima masa zaposlenih ne živi više na
granici životnog minimuma i ne postoji više "rezervna armija rada" u marksističkom
smislu (potrebna radi održanja eksploatacije radnika). Visok kapitalni intenzitet rada
održava visoku produktivnost rada i održava relativno visoke realne nadnice.
Suvremena socijalna država osigurava sustav socijalne zaštite koji jamči egzistenciju
svakog pojedinca. U takvim uvjetima abnormalna reakcija povećanja ponude rada radi
smanjenja plaća može se očekivati samo iznimno i ne u značajnijim razmjerima.
Drugi tradicionalni argument za sindikalno udruživanje je da nudioci rada stoje
pod "nuždom" ponude, dok potražioci mogu "čekati", tako da formalna tržišna sloboda
ne odgovara stvarnoj ravnopravnosti u tržišnom dogovaranju. Pri analizi ovog
argumenta je potrebno diferencirati tri aspekta:
a) Nužda da se nude dobra ili usluge drugim gospodarskim subjektima koji su za njih
spremni platiti postoji svuda i uvijek od kada postoji društvena podjela rada i
sloboda tržišnih odnosa. Vlasnik - poduzetnik također je pod nuždom i ne može
"čekati" neograničeno sa svojom potražnjom za radom jer mora pokrenuti poslovni
ciklus i plaćati svoje obveze pod prijetnjom stečaja. Nužda da se uspostavi radni
odnos ne razlikuje se od nužde da se unajmi stan, kupe živežne namirnice i udovolji
drugim elementarnim životnim potrebama. Dakle nužda sudjelovanja u razmjeni nije
karakteristika samo tržišta rada, već tržišta uopće.
86
Ukoliko se problem svodi na to da je odnos neravnopravan jer se radi na tuđim
sredstvima za rad, još uvijek postoji sloboda pokretanja samostalne djelatnosti ili
udruživanja u zadružni oblik poslovanja (u suvremenim gospodarstvima najčešće
nije problem pribaviti potrebna sredstva uz bankarske kredite i namjenska državna
sredstva). Većina radnika ipak radije izbjegava poduzetnički rizik prepuštajući ga
poslodavcu. Prema tome radni se odnos ne razlikuje, kako teorija i praksa pokazuju,
bez obzira jesu li sredstva za rad u privatnom, zadružnom ili javnom vlasništvu.
b) Ako se pod nuždom ponude podrazumijeva da radnik pod prijetnjom održanja
egzistencije mora prihvatiti rad za bilo kakvu razinu nadnice, to bi značilo da na
strani potražnje postoji monopson jednog jedinog poslodavca. To je u ranim
stadijima industrijalizacije često bio i slučaj, i tada je kao protuteža bilo nužno
udruživanje radnika.
U suvremenim gospodarstvima proizvodnja je rijetko monokulturna, već je
diferencirana uz velik broj poduzeća različitih veličina, a protok informacija i
prometna infrastruktura omogućuju mobilnost i proširenje relevantnog tržišta rada na
znatno šira područja. Rad postaje sve stručniji i zamjena radnika postaje skupa za
poduzeća. Društvena ponuda obrazovanja i doobrazovanja, te sustav socijalne
sigurnosti povećava elastičnost ponude rada.
U svakom slučaju tržište rada ima zajednički sa svim ostalim tržištima "sukob
interesa" da ponuđač nastoji postići najvišu moguću cijenu, a tražilac najnižu.
Poduzeća kao tražioci proizvodnih faktora u tržišnom gospodarstvu ostvarujući
vlastiti interes istovremeno ispunjavaju društveni "zadatak" da uvijek održavaju
troškove ostvarenja društvenog proizvoda na najnižoj mogućoj razini.
Tržišna utakmica predstavlja tihi mehanizam rješavanja tog sukoba interesa,
budući da već prema objektivnim okolnostima i subjektivnom ponašanju na duljoj
strani poluge se čas nalaze nudioci, čas tražioci (čak i u uvjetima visoke
nezaposlenosti, za pojedine grupe stručnjaka postoji potražnja veća od ponude, dakle
i konkurentsko nadmetanje tražilaca). Stvaranjem koalicija i monopolskog ponašanja
ne rješava taj sukob interesa već ga naglašava i učvršćuje.
c) Konačno treću verziju argumenata "nužde" predstavlja strah da bi se u
neorganiziranoj ponudi radnici kojih broj nadilazi broj potencijalnih poslodavaca, u
87
nastojanju da dobiju nužno potrebno zaposlenje sami međusobno nadmetali tko će
ponuditi rad za nižu nadnicu. Sindikati kolektivnim pregovaranjem o najnižim
nadnicama namjerno sprečavaju konkurentsko nadmetanje među nudiocima rada.
Gledano sa stajališta ekonomske teorije, neracionalno je da se etablirani uposlenici s
visokim efektivnim nadnicama osjećaju zaštićeni od konkurencije kvalitativno boljih
nudilaca rada. Ograničavanjem tržišnog mehanizma sprečava se optimalna alokacija
resursa u cjelokupnom gospodarstvu.
Rigidnost nadnica prema dolje nije neutralna u odnosu na zaposlenost. Kolektivno
dogovorene minimalne tarife smanjuju broj mogućih radnih mjesta, odnosno šanse za
zaposlenje. Time se umjesto konkurentskog nadmetanja nadnicama, među radnicima
zaoštrava nadmetanje za zaposlenje drugim karakteristikama, a više je nego upitno je
li agregatni neto rezultat za radnike pozitivan.
Pri tome se ne smije zanemariti i napredak u području socijalne politike. Opće
osiguranje radnika za slučaj nezaposlenosti, osim individualnog jamstva osiguranja
egzistencije u slučaju gubitka zaposlenja, ostvaruje istovremeno značajnu ulogu
regulatora na tržištu rada, budući da ublažava i filtrira pritisak nezaposlenih koji bi
inače vršili na nadnice pokušavajući se što prije zaposliti.
Najslabiji argument u prilog udruživanju je da je potrebno radi nesavršenosti
tržišta rada. Protiv tih nesavršenosti pomaže samo konsekventno otklanjanje zapreka
mobilnosti (npr. posredovanje informacija o što širim tržištima), a ne tarifno
određivanje nadnica po pojedinim djelatnostima, čime se postojeće nesavršenosti
tržišta samo učvršćuju.
Izloženi tržišno-tehnički razlozi sami za sebe ne opravdavaju u dovoljnoj mjeri
potrebu udruživanja na tržištu rada. Preostaje jedino argument koji se može svrstati u
politiku raspodjele: pored državno financirane socijalne pomoći (socijalnog osiguranja
uopće) i progresije u poreznom sustavu, ugrađuje se korekturni faktor u proces
primarne raspodjele dohotka između "rada" i "vlasništva" kojim se želi dostignuti
položaj radništva u toj raspodjeli očuvati, odnosno unaprijediti.
88
6.3.3. Problemi stabilnosti pri kolektivnom pregovaranju
Kada tržišno određivanje cijene rada zamjeni periodično kolektivno pregovaranje
između udruga ponuđača i tražilaca (bilateralni monopol), s ciljem da se utječe na
odvijanje primarne raspodjele u korist faktora rada, javljaju se specifični problemi
stabilnosti, koji dobivaju golemo značenje s obzirom na središnju ulogu cijene rada u
nacionalnom gospodarstvu.
Nadnice se za svako tarifno područje određuju ugovorom, a njihova visina ovisi o
relativnoj pregovaračkoj snazi pojedinih strana na tržištu rada. Ta snaga ovisi o
stupnju organiziranosti sindikata, odnosno udruga poslodavaca, o njihovoj financijskoj
snazi (štrajkaškom fondu), motivaciji članova udruga, pregovaračke strategije i taktike,
te o podršci javnosti. Kao ekonomsko-objektivni čimbenik javlja se konjunkturna
situacija, koja pri inače istim uvjetima jača pregovaračku snagu nekad jedne, nekad
druge strane. To naravno ne podrazumijeva da će u uvjetima recesije sindikati
automatski manje tvrdo zastupati svoje interese.
Postupak kolektivnog pregovaranja ne sadrži nikakav mehanizam koji bi se brinuo
da se rezultat pregovaranja poklapa s ravnotežnom nadnicom koja bi se ostvarila
tržišnim mehanizmom, već redovito više ili manje odstupa prema gore.
Promjena cijene rada pod pritiskom sindikata, a time i proizvodnih troškova neće
ostati bez posljedica. U mjeri u kojoj tako povećani efektivni troškovi rada premašuju
proizvodni doprinos faktora rada, dolazi na tržištu roba do pokušaja prevaljivanja
dodatnih troškova na teret potrošača povećanjem cijena. Na taj način su u konačnici
pogođene i realne nadnice radnika.
Ako monetarna politika centralne banke ne dozvoli takvo inflatorno prevaljivanje
troškova, smanjit će se stupanj zaposlenosti faktora rada, bilo neposrednim
otpuštanjem, bilo supstitucijom faktora proizvodnje koja reducira potrebu novog
zapošljavanja.
Ukoliko su strane na tržištu rada organizirane u udruge po djelatnostima,
ugovorene minimalne nadnice vrijede za čitav sektor, bez obzira na moguće značajne
razlike unutar sektora (npr. unutar metalske industrije brodogradnja, strojogradnja i
proizvodnja turbina mogu imati bitno različitu konjunkturnu situaciju na tržištu).
89
Uniformiranje tarifnih nadnica ograničava alokativnu funkciju razlika u plaćama,
odnosno cijene faktora koje bi djelovale stabilizirajuće ukoliko bi se slobodno
formirale. To na isti način vrijedi kada se sindikalna politika strukture plaća nastoji
zanemariti funkcijsku komponentu rada, tj. ujednačiti različite kategorije radnika i
kvalifikacija.
Tarifni ugovori su vremenski ograničeni, obično na godinu dana. Kolektivno
pregovaranje odvija se u vremenskom ritmu koji nije vezan za gospodarska kretanja,
nego za kalendar. To ne donosi samo periodična razdoblja nesigurnosti i mogućih
štrajkova i "lock-outa", već se pregovara i u razdobljima recesije, čime se troškovi koje
trpi cjelokupno gospodarstvo dodatno povećavaju.
Kolektivno pregovaranje otvara prostor populističkim zahtjevima, koji na tržištu
ne bi mogli doći do izražaja, kao što je npr. zahtjev za očuvanjem jednom dostignute
realne plaće, nezavisno o uzrocima zbog kojih je došlo do porasta cijena na tržištu
roba. Ukoliko se zahtjeva nominalno ujednačenje radi gubitka kupovne moći
uzrokovane povećanjem poreza na dodatnu vrijednost, administrativno određenih
zaštitnih cijena poljoprivrednih proizvoda, ili porasta cijena uvoznih repromaterijala,
politika plaća djeluje izrazito destabilizirajuće.
Iako kolektivno pregovaranje ima značajne nedostatke u odnosu na tržišno
formiranje cijena, ipak ne smije se zanemariti da predstavlja neusporedivo bolje
rješenje od „političkog“ miješanja u primarnu raspodjelu dohotka, odnosno od
centralno vođene državne politike plaća.
6.3.4. Smjernice politike plaća
Polazeći od pretpostavke da su udruge koje sudjeluju u kolektivnom pregovaranju
demokratske organizacije, može se postaviti pitanje neće li utjecaj članova, na osnovu
njihova neposrednog iskustva o ekonomskim posljedicama tarifne politike, osigurati da
se izbjegavaju destabilizirajuće sindikalne strategije. Osim toga etablirani sindikalni
rukovodioci sposobni su učiti iz iskustava i svjesni su posljedica njihove politike.
Interesi sindikalnog rukovodstva vrlo često se ne poklapaju s pravim interesima
članstva. Pojedincima nije uvijek lako raspoznati kompleksne međuzavisnosti koje
tarifna politika pokreće u nacionalnom gospodarstvu. Posljedice pogrešnog ponašanja
90
sindikata osjetit će se tek s odgodom, a i tada će destabilizirajuće djelovanje biti
moguće „pripisati“ neko drugom čimbeniku u multikauzalno determiniranom
gospodarskom procesu. Sindikati u legitimiranju svojih akcija još uvijek koriste
povijesno ideološke reminiscencije „eksploatacije“ i „klasne borbe“, te u javnom
mnijenju njeguju rado prihvaćen stav da cijena rada u načelu nikada ne može biti
previsoka.
U takvim uvjetima je s aspekta politike stabilnosti neizbježno postojanje
smjernica za politiku plaća. Takve smjernice ne predstavljaju odredbu o pravilima
ponašanja u užem smislu, već se prije radi o informativnom instrumentu koji
omogućuje da se pri očuvanju autonomije kolektivnog pregovaranja zainteresiranim
stranama u pregovorima i javnosti osiguraju kvantificirani orijentacioni podaci
potrebni da se izbjegne sukob periodične promjene visine plaća i ciljeva stabilnosti
cijena i zaposlenosti u nacionalnom gospodarstvu. Potreba takve informacije proizlazi
i iz mnogobrojnosti sektorskih tarifnih pregovaranja, kod kojih se lako mogu
zanemariti aspekti interakcije sa cjelokupnim gospodarstvom.
Prihvaćanje informativnih smjernica uvelike ovisi o njihovoj objektivnosti. One
dakle moraju dolaziti od nezavisne institucije, a ne od vlade, jer je vlada zainteresirana
strana u procesu kolektivnog pregovaranja. Vladin vlastiti interes za rezultate
kolektivnog pregovaranja ne javlja se samo zato što je država veliki poslodavac ili zato
što i državni službenici koji vode politiku primaju plaće, već vlada koja planira
ekspanziju državnih izdataka može biti zainteresirana da se destabilizirajući utjecaj
njezina djelovanja na kretanje cijena neutralizira restriktivnom politikom plaća.
Smjernice politike plaća predstavljaju okvirne podatke o gornjoj granici povećanja
na osnovu periodičnog kretanja produktivnosti rada u svim sektorima nacionalnog
gospodarstva. U načelu efektivna razina plaća može rasti iz razdoblja u razdoblje po
istoj stopi po kojoj rastu proizvodni rezultati svakog sata rada u nacionalnom
gospodarstvu, bez da to utječe na vrijednost novca ili zaposlenost. Pri tome se ne smije
zaboraviti da prosječan napredak u produktivnosti na razini gospodarstva ne znači
jednak napredak u svim sektorima, pa se zaostajući sektori u određivanju plaća ne
smiju ravnati prema prosječnoj stopi, jer time remete alokativnu funkciju cijene rada i
remete gospodarsku stabilnost.
91
Pri određivanju smjernica na osnovu promjene u produktivnosti rada u
nacionalnom gospodarstvu potrebno je uzeti u obzir promjene u strukturi rada koje su
nastale u proteklom razdoblju. Prelaskom radnika iz djelatnosti s nižom
produktivnošću u djelatnosti s višom produktivnošću, samom preraspodjelom
postojećeg broja zaposlenih porasti će prosječna produktivnost. Međutim radnici koji
su promijenili radno mjesto već na novom poslu dobijaju povećanu nadnicu koja ih je i
privukla na novo radno mjesto s većom produktivnošću. Takva se promjena
produktivnosti već osjetila u porastu ukupne sume plaća u proteklom razdoblju, i nije
ju opravdano još jednom honorirati.
Pridržavanje troškovno-neutralnih smjernica politike plaća stabilizira datu razinu
zaposlenosti, no kada postoji značajnija nezaposlenost ili se očekuje značajan ulazak
nove radne snage (npr. demografska komponenta), politika plaća bi također trebala
doprinijeti promicanju zapošljavanja. Tehnički bi zato bilo svrhovito da se pri
proračunu kretanja produktivnosti u odnos s periodičnim outputom ne stavljaju samo
trenutno zaposleni, već i nudioci rada trenutno izvan zaposlenosti.
Može se ustvrditi da kada se državne financije i centralna banka pridržavaju kursa
stabilnosti, odgovornost za razinu zaposlenosti u nacionalnom gospodarstvu snosi
sindikalna politika plaća9.
6.3.5. Državna podrška
Država se, dakle, ne smije neposredno miješati u kolektivno pregovaranje, ali
autonomnoj tarifnoj politici strana u kolektivnom pregovaranju država može pružiti
podršku, kako bi ona u konačnici bila usklađena s ciljem stabilnosti zaposlenosti.
Pored vlastitog stabilizacijskog ponašanja u okviru državnih financija i dosljedne
politike zaštite tržišne utakmice, tu se može uključiti porezna politika koja potiče
investicije umjesto potrošnje, odnosno proizvodna ulaganja umjesto gomilanja novca.
9 Naravno, nije odgovorna za cjelokupnu nezaposlenost, koja ukljućuje frikcionalnu, strukturnu ikonjunkturnu nezaposlenost. Utjecaj politike plaća odlučujući je samo za dio strukturne i dio konjunkturnenezaposlenosti. Ipak, tim udjelom bitno određuje konkretnu stopu koja se u konačnici formira.
92
U području politike tržišta rada, osnovni oslonac podrške mora biti poboljšanje
mobilnosti i fleksibilnosti na tržištu rada, jer bez toga se ne može postići dugoročna
stabilnost u dinamičnom gospodarstvu. Takve su, na primjer, mjere:
a) besplatno savjetovanje o školovanju i zanimanjima, te isto tako besplatno regionalno
i iznadregionalno posredovanje u zapošljavanju (što ne znači da državne institucije
moraju imati monopol na tom području);
b)razrađena raznovrsna ponuda obrazovanja, doobrazovanja i prekvalifikacija (nosioci
mogu biti javne i privatne institucije, ili strukovna udruženja);
c) financijska pripomoć pri selidbi radi zaposlenja ili pripravništvu;
d)radno pravo treba osloboditi prevelikih povijesnih ograničenja koja s ciljem zaštite
prava radništva ograničavaju prilagodbu dinamičnom gospodarstvu (npr. omogućiti
rad na određeno vrijeme ili s fleksibilnim radnim vremenom, job-sharing i sl.).
Da bi se omogućilo koordinirano ponašanje u skladu s ciljem stabilnosti, vlada bi
udrugama trebala staviti na raspolaganje potrebne podatke o gospodarskim tijekovima
i planiranoj politici. Zakonska obveza za koordinirano djelovanje s vladom, bilo bi
zadiranje u autonomiju pregovaranja, no dugoročno se radi o zajedničkom interesu. Za
same statističke podatke i procjenu situacije i posljedica kolektivnog pregovaranja
udruge obično ne ovise o vladinim podacima, već formiranju vlastite istraživačke
institute i timove znanstvenika, ali od bitnog utjecaja na njihovo ponašanje može biti
poznavanje planiranih aktivnosti vlade. Ukoliko vlada želi postići koordinirano
ponašanje u cilju stabilnosti, ministri gospodarstva i financija moraju predstaviti za
vladu obvezujuću procjenu stanja i projekciju ciljeva, te pokazati koje konkretne
mjere vlada namjerava za njihovo ostvarenje poduzimati i to alternativno u slučaju
koordiniranog ponašanja pregovarača i u slučaju njihove suprotne akcije.
Iako na prvi pogled tako izgleda, u područje državne podrške kolektivnom
pregovaranju ne treba uključiti uobičajeni postupak da država proglašava tarifne
ugovore opće obvezujućima i za neorganizirane subjekte na tržištu rada. Time se
jednostavno privatnopravna autonomija pregovarača širi instrumentom državne prisile,
što u biti predstavlja ostatak centralnog državnog provođenja politike plaća. S gledišta
ekonomske teorije dodatno se ograničava potencijalna tržišna utakmica: ne samo da je
93
dozvoljeno stvaranje bilateralnog monopolskog ponašanja, već se odredbom o općoj
obvezatnosti ono dodatno štiti od konkurencije. S druge strane, opća obveznost
omogućava da neorganizirani subjekti bez rizika i naknade koriste beneficije koje su
pregovorima i borbom osigurala udruženja, čime se destimulira udruživanje i slabi
pregovaračka snaga udruga.
6.3.6. Profit sharing - ugrađeni stabilizator
„Profit sharing“ teoretski predstavlja najpogodniji instrument ostvarenja cilja
stabilnosti zaposlenosti. Radi se o prijelazu na oblik nagrađivanja koji značajan dio
plaće čini ovisnim o ostvarenju dobiti poduzeća. Kolektivnim pregovaranjem morala bi
se za pojedine djelatnosti dogovoriti fiksna plaća ispod pripadajuće proizvodnosti rada,
ali bi zato bio dogovoren fiksni postotak udjela u periodičnoj dobiti poduzeća. Takav
oblik plaćanja omogućava viši stupanj zaposlenosti od uobičajene tarifne politike.
Radna mjesta dobivaju čak na sigurnosti jer se u slučaju recesije automatski smanjuje
plaća koju dobivaju, dok u uvjetima fiksnih plaća poduzetnicima ne ostaje drugi izbor
do otpuštanja radne snage kada njihova proizvodnost padne ispod razine plaće koju
prema tarifnoj politici moraju isplatiti.
Kako se ne radi o sudjelovanju u vlasništvu, takav oblik nagrađivanja otklanja
rizik sudjelovanja u eventualnom gubitku poduzeća i ostavlja slobodu sektorske i
regionalne mobilnosti na tržištu rada, budući da radnici nisu vlasništvom dodatno
vezani za poduzeće.
94
7. POLITIKA MEĐUNARODNIH EKONOMSKIH ODNOSA
Nema pravog znanstvenog opravdanja zašto bi u ekonomskoj teoriji morala
postojati zasebna vanjska ekonomska politika. Činjenice da su sudionici u ekonomskoj
razmjeni stranci, odnosno da robe, platni promet ili proizvodni faktori prelaze
političke državne granice, da se razmjena obračunava u različitim novčanim
jedinicama ili da su subjekti razmjene prostorno ili kulturno udaljeni i govore raznim
jezicima, teoretski su nebitne i same po sebi ne predstavljaju kriterij zbog kojeg bi se
trebali izdvojiti od ostatka ekonomske teorije. Postavlja se logičko pitanje, zbog čega
bi trebala ekonomska teorija drugačije tretirati gospodarsku razmjenu između
subjekata iz npr. Zagreba i Ljubljane, od one između subjekata iz Zagreba i
Dubrovnika. Na takva pitanja znanost ne može odgovoriti, osim ako pri razmjeni
unutar zemlje vrijede drugačiji uvjeti nego pri razmjeni među državama. Opravdanje
postojanja međunarodne ekonomske teorije i vanjske ekonomske politike je činjenica
da su ograničenja prostorne udaljenosti ekonomski manje značajna od ograničenja koja
gospodarskoj razmjeni postavljaju državne granice između prostorno znatno bližih
gradova.
S motrišta političara se problem međunarodne ekonomije drugačije postavlja,
nego što ga promatra ekonomska teorija. Za političara je nacionalni prostor područje
za čije blagostanje je odgovoran i u čiju korist mora djelovati. Odvajanje nacionalnog i
međunarodnog nije posljedica objektivnih razloga nego voljnih odluka tijekom
povijesti. Odvajanje nacionalnih gospodarskih područja i djelovanje u interesu
domaćih subjekata utječe na gospodarske interese drugih zemalja i izaziva njihovu
reakciju.
Suvremena „otvorena“ nacionalna gospodarstva državne granice svojih zemalja
pretvaraju u barijere kojima se pri međunarodnim gospodarskim transakcijama provodi
nacionalna politika: u pravoj merkantilističkoj tradiciji nastoji se poticati izvoz, a
ograničavati uvoz; kontroliraju se tijekovi kapitala; odupire se efektima međunarodne
razmjene koji bi utjecali na provođenje zacrtanog plana unutrašnje ekonomske
politike...
95
Još je Adam Smith jasno razvio ideju o prednostima slobodne trgovine (kasniji
klasični ekonomisti kao Ricardo i Mill su je dodatno razradili). Slobodna trgovina
predstavlja mogućnost uspostavljanja gospodarskih odnosa među međunarodnim
subjektima bez ograničavanja i uplitanja država. U takvim uvjetima individualne
poslovne odluke ne ovise o državnoj pripadnosti, već isključivo o ekonomskim
načelima. Slobodna trgovina povećava gospodarsko blagostanje svih zemalja u
odnosu na stanje ograničene međunarodne razmjene ili čak bez ikakve razmjene
(autarhije).
Potpuna sloboda međunarodne razmjene, jednako kao i autarhija, predstavljaju
ekstreme ili (već prema gospodarskom poretku) političke ciljeve, koji u stvarnom
svijetu još nikad nisu ostvareni.
Posebnost vanjske ekonomske politike proizlazi iz međuzavisnosti nacionalnog
gospodarstva i njegova međunarodnog okruženja, radi koje ostvarenje nacionalnih
ciljeva ovisi o njihovoj usklađenosti s ciljevima i ponašanjem drugih zemalja. Zato su
osobito značajna obvezujuća pravila ponašanja među državama koja za cilj imaju
povećanje sloboda gospodarskih subjekata kako bi se mogućnost povećanja osobne
korisnosti u gospodarskom procesu mogla prostirati i na međunarodnu razmjenu, a
međunarodna podjela rada bez ometanja vršiti svoju funkciju povećanja općeg
blagostanja.
Mjere ekonomske politike usmjerene na ostvarenje unutrašnjih ciljeva imaju
redovito sporedne efekte i u području međunarodnog gospodarstva, a promjene uvjeta
u međunarodnom okruženju isto tako utječu i na ostvarenje unutrašnjih ekonomsko
političkih ciljeva. Zbog takvog visokog stupnja međuzavisnosti nacionalnog i
međunarodnog je u razmatranju teorije ekonomske politike svrhovito posvetiti
posebno poglavlje vanjskoj ekonomskoj politici. Od ostalih poglavlja razlikuje se time
što u jednakoj mjeri i istovremeno obuhvaća dimenziju politike poretka, stabilnosti i
rasta, kao i utjecaj na proizvodnu strukturu nacionalnog gospodarstva i raspodjelu
dohotka.
Analitički promatrano instrumenti vanjske ekonomske politike, usprkos
specifičnoj nomenklaturi, razlikuju se od ostalih instrumenata ekonomske politike
uglavnom samo u mjestu njihove primjene. Carina npr. djeluje kao dodatni porez,
96
samo što se primjena odnosi samo na robu koja prelazi državnu granicu, izvozne
premije djeluju kao i ostale subvencije za proizvodnju određenih roba, a utjecaj na
devizni tečaj predstavlja diskrecioni zahvat u područje tržišnog formiranja cijena,
samo što se izvodi na specifičnom tržištu na kojem se razmjenjuju strana sredstva
plaćanja.
7.1. MEĐUNARODNA VRIJEDNOST NOVCA
Kada se govori o vrijednosti novca, uglavnom se razmišlja o kupovnoj moći
novčane jedinice na domaćem tržištu, što je od osnovnog interesa za veliku većinu
gospodarskih subjekata u svakoj zemlji. Međunarodna vrijednost novca predstavlja
cijenu nacionalne novčane jedinice u inozemnom novcu - devizni tečaj. Ona, dakle, za
razliku od unutrašnje vrijednosti, ne pokazuje koliko se stvarno roba ili usluga za
zamijenjenu novčanu jedinicu u inozemstvu može kupiti po tamošnjoj razini cijena.
Značaj vanjske vrijednosti novca za neku zemlju varira s udjelom izvoza u njezinu
društvenom proizvodu. U pravilu je za mala nacionalna gospodarstva međunarodna
vrijednost novca značajniji problem nego za velike zemlje.
Država može konsekventnim provođenjem novčane, fiskalne i politike plaća
nametnuti stabilnost unutarnje vrijednosti novca. To je dugoročno pretpostavka
ostvarivanja stabilnosti deviznog tečaja, ali ne i dovoljan uvjet, jer je on i pod
utjecajem ponašanja inozemstva. Stabilnost domaćih cijena i stabilan devizni tečaj se u
nacionalnom gospodarstvu mogu istovremeno ostvariti samo kada i u inozemstvu
vlade vode politiku stabilnosti unutrašnje vrijednosti novca, kada je napredak u
proizvodnosti međunarodno uravnotežen i kada su bilance vanjskotrgovinske razmjene
u načelu uravnotežene. Ukoliko ti preduvjeti nedostaju, između stabiliziranja
unutrašnje i vanjske vrijednosti novca nastaje nepomirljivost. Prilagodbe i promjene
deviznog tečaja mogu biti potrebne da bi se održala stabilnost domaćih cijena, odnosno
obrnuto ako se želi održati stabilnost tečaja nužne su zahvati na unutrašnjoj vrijednosti
novca. U takvim uvjetima, čak i za malu zemlju, prednost bi trebala imati stabilnost
97
domaćih cijena, odnosno unutrašnje vrijednosti novca uz potrebne promjene deviznog
tečaja.
Pri tome je, naravno, važno da se osigura puna konvertibilnost novca i neometani
prekogranični promet kapitala. Svako umjetno održavanje tečaja, ograničavanje uvoza
ili prisila na izvoz ili pogotovu postojanje dvojnih tečajeva su inkonformni s tržišnim
poretkom. Takve administrativno-diskrecione mjere devizne politike redovito su u
službi zataškavanja posljedica pogrešno vođene unutarnje ekonomske politike.
Dugoročan uspjeh takvih mjera ne može se očekivati, ako ni zbog čega, onda zbog
neumitne reakcije vanjskotrgovinskih partnera sličnim mjerama. Rezultat je u
konačnici uvijek pad razine međunarodne razmjene i podjele rada, na štetu potrošača u
svim nacionalnim gospodarstvima kojih se takve mjere tiču. Devizni tečaj, kao
specifični cjenovni mehanizam, mora osigurati efikasan mehanizam uravnoteženja
platne bilance.
To ukazuje na potrebu uspostave obvezujućeg međunarodnog novčanog poretka,
koji bi u idealnom slučaju obuhvaćao čitav svijet.
7.1.1. Sustav fiksnih tečajeva
Međunarodni poredak fiksnih deviznih tečajeva u duhu brettonwoodskog
dogovora uspostavljen je nakon propasti merkantilističko-autarhične politike tridesetih
godina i slijedećih ratnih turbulencija. Pod tada postojećim izvanrednim uvjetima to je
zasigurno bila svrhovita odluka da bi se međunarodna razmjena uopće pokrenula s
mrtve točke, jer fiksni tečajevi povećavaju sigurnost i olakšavaju dugoročno
uspostavljane odnosa između izvoznika i uvoznika.
Tehnički sustav fiksnih tečajeva postoji kada se za svaku zemlju koja u dogovoru
učestvuje odredi paritet prema valutama drugih nacionalnih gospodarstava, odnosno
svih prema zajedničkoj mjeri vrijednosti. To znači da službeni devizni tečaj ne
podliježe tržišnim procesima.
Pri tome se ne mora raditi o apsolutnoj nepromjenjivosti tečaja, tako su npr. u
brettonwoodskom dogovoru bila dozvoljena odstupanja od 1 posto, koja su 1971.
98
godine povećana na 2,25 posto. No i s takvim odstupanjima sustav fiksnih tečajeva
može se održati samo ako su nacionalne centralne banke obvezne intervenirati pri
većim promjenama tečaja kupnjom ili prodajom deviza.
Obveza intervencije je kvantitativno neograničena, što pri kupnji ne predstavlja
problem, budući nacionalna centralna banka ima ovlasti tiskati potrebnu količinu
domaće valute, no pri prodaji mora trošiti ograničene devizne rezerve ili se zaduživati
u inozemstvu. Zato nije čudno što je u Bretton Woodsu istovremeno s uvođenjem
fiksnih deviznih tečajeva osnovan Međunarodni monetarni fond (MMF) s "posebnim
pravima vučenja" kao posebnim sredstvom međunarodnog plaćanja kojim pojedine
zemlje mogu premostiti značajne platnobilančne deficite. Prava vučenja na taj način
doprinose likvidnosti u međunarodnoj razmjeni, ali postaju potencijalni izvor inflacije
iznadnacionalnog porijekla.
Iako je bio prilagodljiviji od predratnog sustava fiksnih tečajeva zasnovanih na
zlatnom standardu, njegova su ograničenja tolika da je 1973. godine definitivno
odbačen.
7.1.2. Fleksibilni tečaj
Osim u izuzetnim situacijama sustav fleksibilnih (slobodnih, plutajućih) tečajeva,
kojeg se svi sudionici pridržavaju, najsvrhovitiji je međunarodni novčarski poredak.
Cijene stranih sredstava plaćanja formiraju se na osnovu odnosa ponude i potražnje na
deviznom tržištu, odnosno tržišno formirana cijena utječe na veličinu ponude i
potražnje.
S motrišta politike poretka ne postoji opravdanje zašto bi devizno tržište trebalo
predstavljati iznimku od cjenovnog upravljačkog mehanizma kakav s punim pravom
vrijedi na ostalim tržištima. Upravo zato što devizni tečaj i njegove promjene
predstavljaju izuzetno važne veličine za procese u cjelokupnom gospodarstvu,
poštivanje načela tržišnog poretka na tržištu valuta osobito je značajno za gospodarsku
efikasnost i slobodu. Nema razloga zašto bi baš na tom tržištu političari raspolagali
boljim uvidom i predviđanjima nego na ostalim tržištima. Osim toga vlada koja ima
slobodan izbor sustava tečajeva, odnosno određivanja pojedinačnih deviznih tečajeva,
99
time drži polugu određivanja veličine inflacije. Centralna banka, bez obzira koliko je
pravno i stvarno nezavisna od vlade, u takvim uvjetima nije u mogućnosti vrišti svoju
osnovnu funkciju očuvanja unutrašnje vrijednosti novca, odnosno stabilnosti cijena.
Alokativnopolitički su fleksibilni tečajevi najpogodniji za unapređenje
prekogranične razmjene roba i faktora proizvodnje, a time dugoročno i međunarodne
podjele rada.
Devizni tečaj i njegove promjene tijekom vremena dugoročno odražavaju kupovni
paritet u odnosnim zemljama. Kratkoročno može, naravno, doći do odstupanja od
trenda pod utjecajem međunarodnog kretanja kapitala.
7.1.3. Vodeća valuta
Vodećom valutom postaje neka nacionalna valuta koju određena grupa zemalja
odabere da bi kretanje tečaja svoje valute vezala uz njezin tečaj i devizne rezerve
prvenstveno držala u toj valuti. Više ili manje automatski će se pratiti kretanje u
monetarnoj i kamatnoj politici zemlje čija je valuta odabrana. Obično se radi o osobito
velikom nacionalnom gospodarstvu ili o zemlji posebno velike moći u međunarodnoj
razmjeni.
Hoće li, u kolikoj mjeri i koliko dugo neka valuta imati vodeću ulogu stvar je
izbora, a istovremeno međunarodno mogu postojati više vodećih valuta, ili valuta u
kojima se drže devizne rezerve. U svakom slučaju za funkcioniranje sustava
fleksibilnih tečajeva nije nužno postojanje neprikosnovene vodeće valute.
Položaj koji američki dolar ima u razdoblju poslije Drugog svjetskog rata ne smije
zavarati, jer je brettonwoodski sustav fiksnih tečajeva postavio američki dolar za
službenu valutu za intervencije i rezerve. Od prelaska na fleksibilne tečajeve 1973.
godine njegova odlučujuća uloga slabi. Na europskom području je njemačka marka
izrasla u vodeću valutu, a na dalekom istoku tu ulogu je preuzeo japanski jen.
100
7.2. MEĐUNARODNA TRGOVINA
7.2.1. Načelo slobodne trgovine
Kao što sustav fleksibilnih tečajeva ima na svojoj strani ekonomsku racionalnost,
u području vanjske trgovine ekonomska teorija stoji na strani načela slobodne
trgovine.
Na vrhu stoji aspekt politike poretka jer sloboda odlučivanja gospodarskih
subjekata treba obuhvaćati i pravo da se kupuje ili prodaje tamo gdje se može
maksimizirati korisnost, odnosno dobit, nezavisno od toga koje je boje kože, religije,
ili državljanstva partner u razmjeni. Graniči s neslanom šalom kada političari
uvjeravaju građane da je kupnja manje kvalitetnih i skupljih domaćih proizvoda u
njihovu vlastitom interesu.
Sloboda trgovine povećava konkurentsko ponašanje na domaćem tržištu, već
samim postojanjem potencijalne konkurencije iz inozemstva. Time se povećava
kvaliteta i proizvodnost u domaćoj proizvodnji. Na taj način potrošači, dakle, nemaju
samo neposrednu korist od uvoza, već i indirektnu od pritiska koji on vrši na domaće
proizvođače sličnih proizvoda.
Sloboda trgovine omogućava da se specijalizacijom i masovnom proizvodnjom
iskoriste prednosti međunarodne podjele rada, koja omogućava obostrani porast
blagostanja sudionika razmjene.
Ideološka je predrasuda predstavljati slobodnu međunarodnu trgovinu kao
neostvarivu utopiju. Time se opravdavaju diskrecioni zahvati političara u tržišne
slobode. Kao što političari preferiraju fiksne tečajeve, tako u vanjskotrgovinskoj
razmjeni rado posežu za protekcionističkom koncepcijom. Mogućnost administrativnih
zahvata daje im mogućnost da oni vode "politiku", čime se preusmjeravaju tržišni
uvjeti u korist određenih domaćih interesnih grupa. Samo već etablirani proizvođači
mogu politički lobirati za svoje interese, što predstavlja značajan nedostatak s aspekta
politike raspodjele u modernom društvu masovne demokracije.
Protekcionizam je ostatak antikvarne tradicije nacionalnih država. Zbog povijesne
patine i navika njegova bit ne postaje ispravnija. Dugoročno i "zaštićeni" građani
101
plaćaju troškove protekcionizma gubitkom potencijalnog povećanja blagostanja.
Slušaju li se političari može se steći utisak da je izvoz i njegovo državno poticanje
samodostatan cilj. Međutim, od izvoza kao takvog građanstvo ne postaje "bogatije",
već se njihovo blagostanje povećava tek s odgovarajućim uvozom. Prema tome
korisnost razmjene ne raste s što većim suficitom vanjskotrgovinske bilance, već s što
većim udjelom vanjskotrgovinske razmjene u društvenom proizvodu.
7.2.2. Politika kontingenata
Po intenzitetu najoštriji instrument restrikcije (najbliži neposrednim državnim
zabranama i naredbama) je periodično kontingentiranje prekograničnog prometa
određenih roba. Kontingenti mogu biti određeni kao maksimalna količina ili vrijednost
robe koja se uvozi ili izvozi.
Instrument kontingentiranja se uglavnom upotrebljava za ograničavanje uvoza. U
toj funkciji efikasniji je od carina jer djeluje i tamo gdje zbog niske cjenovne
elastičnosti domaća potražnja uvoznih proizvoda (naravno ipak u smanjenom opsegu)
može ostati visoka unatoč poskupljenju carinom. Osim toga određene carine mogu na
strani inozemnih ponuđača izazvati protureakcije podešavanjem cjenovne politike ili
dobivanjem izvoznih subvencija svoje države, čime se njihov efekt ublažava ili
poništava.
Uvozni Kontingenti štite domaće ponuđače od inozemne konkurencije i, ovisno o
veličini redukcije potražnje, povećavaju domaću prodajnu cijenu na štetu domaćih
kupaca. Domaćim uvoznicima na račun monopolske pozicije pripada kontingentna
renta u usporedbi s cijenama koje bi se ostvarile pri slobodnom uvozu.
7.2.3. Carinska politika
Carine su davanja kojima država tereti prekogranični promet roba. One spadaju u
najstarije državne zahvate u gospodarstvo, i to kao sredstvo pribavljanja državnih
prihoda (izvozne, uvozne i provozne carine). U današnje doba ta financijska uloga
102
carina ima samo sekundarnu ulogu i carine predstavljaju samo vrlo mali dio državnih
prihoda.
Među političkim motivima carinjenja danas stoji u prvom planu poskupljenje
uvoznih roba radi zaštite domaćih proizvođača od inozemne konkurencije. Pri tome
treba razlikovati nominalnu carinsku zaštitu od efektivne carinske zaštite pri kojoj
treba uzeti u obzir plaćene carine na reprodukcijski materijal zaštićene djelatnosti.
Osnovica za zaračunavanje carine može biti količina uvezene robe gdje se iznos
određuje po proizvodu ili po jedinici težine, vrijednost robe gdje se visina carine
određuje u postotku uvozne cijene, ili razlika u cijeni između uvoznih cijena i
prodajnih cijena na domaćem tržištu (na taj se način onemogućavaju eventualne
protuakcije snižavanja cijena inozemnih ponuđača i izvozni poticaji drugih država).
Kao i za ostala ograničenja tržišnih sloboda ekonomski argumenti uvođenja ili
povećanja carina stoje na klimavim nogama. Takvi su npr.:
a) U prvom redu argument zaposlenosti: zbog carinom uvjetovanog poskupljenja
uvoznih proizvoda trebala bi se povećati potražnja za domaćim proizvodima s
odgovarajućim efektima na proizvodnju i zaposlenost. Takav proces može postojati
samo ukoliko se radi o proizvodnji koja konkurira uvozu, a često je upitno može li ona
uopće proizvesti proizvode iste vrste i kvalitete. Isto tako djelovanje carine ovisit će o
cjenovnoj elastičnosti potražnje za uvoznim proizvodima, jer jedino pri relativno
visokoj cjenovnoj ovisnosti potrošnje postići će se željeno smanjenje uvoza.
Potencijalni efekt povećanja zaposlenosti nacionalnog gospodarstva moguć je i
poželjan samo kada postoje neiskorišteni odgovarajući proizvodni potencijali.
Čak i tada potrebno je proračunati kakve će efekte imati odgovor inozemnih
partnera na ograničavanje njihova izvoza. Smanji li se zbog protekcionističkog
ponašanja i izvoz u te zemlje, a time i zaposlenost u izvoznoj industriji, željeni cilj
zbog kojega su carine postavljene može potpuno izostati.
b) Neosporno je da se u vrijednosti smanjenog uvoza zbog carine „poboljšava“ platna
bilanca zemlje, međutim efekt nije trajan, jer će u sustavu fleksibilnih tečajeva doći do
porasta vrijednosti domaće valute na štetu izvoznika.
103
c) Ukoliko veći broj zemalja (ovisno o njihovu udjelu u svjetskoj potražnji) uvede
carine, na taj način smanjena potražnja utjecat će na smanjenje cijena na svjetskom
tržištu čime će se poboljšati relativni položaj zemalja uvoznica (terms of trade). Takav
argument naravno gubi sjaj pogleda li ga se i s aspekta izvoznika, jer svaka je zemlja
istovremeno uvoznik i izvoznik. Osim toga smanjivanje cijena poništava zaštitno
djelovanje carina zbog kojeg su i uvedene.
d) Vrlo često upotrebljavan argument je zaštita mlade rastuće industrije od naprednije
svjetske konkurencije. Alokativno politički u takve svrhe znatno je pogodnije
upotrebljavati neposredno subvencioniranje od zaštitnih carina. Osim toga i subvencije
i carina pokrenuti s takvim ciljem imaju smisla samo ako su privremeni, no iskustvo
pokazuje da se jednom postavljene carine vrlo teško smanjuju.
Preostaje, dakle, samo politička upotreba carine kao anti-dumping instrumenta,
protumjere radi protekcionizma drugih zemalja ili kaznene mjere u okviru
gospodarskih sankcija (sve do prohibitivnih carina). Isto tako političkim odlukama i
pregovaranjem može se određene zemlje privilegirati povlaštenim (nižim) carinama.
7.2.4. Netarifna ograničenja međunarodne trgovine
Kao dopuna, ili upravo kao zamjena carinskim zahvatima, protekcionizam se
može poslužiti i netarifnim ograničenjima međunarodne trgovine. Pored spomenute
politike kontingenata, tu se ubrajaju prije svega tri osnovne grupe:
a) Umjetno poboljšanje troškovnog, odnosno cjenovnog položaja domaćih ponuđača
pomoću izvoznih subvencija i premija, dampinške cjenovne politike i sl.
b) Administrativne zapreke pri uvozu npr. propisivanje specifičnih normativa,
pakiranja, deklariranja, ispitivanje porijekla, sve do šikaniranja u carinskom ili
prodajnom postupku.
c) Državni utjecaj na tijekove razmjene davanjem prednosti domaćim proizvođačima
pri ugovaranju velikih poslova i promicanjem kompenzacijskih poslova.
Iako nisu toliko uočljive kao propisane carine ili uvozni Kontingenti, takve
protekcionističke mjere nisu ništa manje efikasne u ograničavanju međunarodne
104
razmjene. Dapače, kako se mogu selektivno upotrebljavati, mogu poslužiti
diskriminiranju određenih ponuđača ili zemalja.
Značaj netarifnih ograničenja postaje još veći kada se u okviru gospodarskih
integracijskih procesa carine i kontingentiranje mogu sve ograničenije upotrebljavati.
Zato je nakon Kennedyevog kruga GATT-a (1964-67) kada je dogovoreno smanjivanje
carinske zaštite, Tokijski krug (1973-79) bio osobito posvećen problemu netarifne
zaštite. Međutim gotovo je nemoguće regulirati to područje zbog njegove
kompleksnosti i zbog uvijek novih mjera i metoda koje se izmišljaju, a ne moraju
uvijek biti ni službeno propisani i kodirani. Primjer je Japan u kojem distribucijskim
sustavom vladaju velika veletrgovačka poduzeća koja dogovorno na tihi način
diskriminiraju inozemne ponuđače.
7.2.5. Embargo iz sigurnosnih razloga
Naravno da se ne može na račun načela slobodne trgovine zanemariti sigurnosni
interesi neke zemlje. To npr. obuhvaća zabranu uvoza robe koja ne odgovara
standardima zdravstvene, ekološke i tehničke sigurnosti (koji moraju isto tako vrijediti
i za domaće proizvođače).
Embargo iz sigurnosnih razloga može obuhvaćati i zabranu izvoza vojne opreme u
ratna područja ili određene zemlje.
Bojkot međunarodne razmjene u odnosu na neku zemlju može biti i mjera
političke borbe protiv nekog diktatorskog režima. Takva mjera ima smisla samo ako se
provodi koordinirano od velikog broja zemalja, a i tada su efekti upitni, jer se uvijek
nađu zemlje koje u takvoj situaciji ostvaruju ekstra profite probijanjem blokade.
7.3. MEĐUNARODNE INTEGRACIJE
7.3.1. Opći dogovor o carinama i trgovini - GATT
Fleksibilni tečajevi i slobodna trgovina su temelj idealnog svjetskog gospodarskog
poretka. Empirički se, očito, slobodna međunarodna trgovina najteže ostvaruje. Praksa
105
međunarodnih vanjskotrgovinskih politika je prožeta protekcionizmima. Na žalost
fleksibilni tečajevi sami za sebe nisu dovoljni da bi ih razgradili.
Pod integracijama se podrazumijevaju procesi koji pomoću političkih mjera većeg
ili manjeg intenziteta reduciraju međudržavna ograničenja prometu roba, usluga i
kapitala, sve do konačnog cilja ostvarenja načela slobodne međunarodne trgovine.
U tome smjeru je svjetski najvažniji instrument Opći sporazum o carinama i
trgovini - GATT (1.1.48.) kojem je tijekom godina pristupio velik broj zemalja.
Temeljna pravila dogovora su:
a) zabrana zaoštravanja postojećih ograničenja i uvođenja novih;
b) načelna zabrana kontingentiranja (uz izuzetke)
c) opća primjena najveće povlastice - sve trgovinskopolitičke povlastice koje neka
članica odobri jednoj zemlji (članici ili ne) moraju se obvezno odobriti svim članicama
GATT-a (uz izuzetke: ranije preferencije unutar Commonwealtha, zone slobodne
trgovine i carinske unije, carinske povlastice zemljama u razvoju);
d) uzdržavanje od upotreba netarifnih ograničenja trgovine;
e) pravo da pri povredi pravila GATT-a pogođena zemlja smije poduzeti
protekcionističke protumjere.
Očito se radilo o kompromisnim pravilima koja su omogućila da se barem zadrži
postojeće stanje, zato su od osobitog značaja bili „krugovi“ pregovaranja koji su bili
usmjereni na koordinirano smanjenje zapreka slobodi trgovine.
Trend rasta svjetske razmjene od Drugog svjetskog rata može se velikim dijelom
zahvaliti aktivnostima GATT-a.
7.3.2. Prostori preferencije
Najslabija forma regionalne integracije je uspostava područja preferencije:
međudržavnim ugovorom dvije ili više zemalja odobravaju međusobno određene
vanjskotrgovinske povlastice (najčešće carinske olakšice) na koje treće zemlje nemaju
prava.
106
Kako se takvi postupci protive pravilima GATT-a danas postoje jedino unutar
sustava pomoći zemljama u razvoju.
7.3.3. Zona slobodne trgovine
U zoni slobodne trgovine, kakva je npr. 1960. godine ugovorena između sedam
europskih zemalja koje nisu pripadale Europskoj ekonomskoj zajednici (EFTA), stvara
se uža vanjskotrgovinska suradnja: carine i Kontingenti između ugovornih zemalja se
u idealnom slučaju ukidaju za sve grupe proizvoda, no prema trećim zemljama svaka
zemlja vodi autonomnu politiku. Povlastice se naravno odnose samo na izvoz
proizvoda domaćeg porijekla da bi se izbjegla mogućnost da se uvoz u zonu proizvoda
iz trećih zemalja koncentrira preko zemlje s najnižim carinama.
Efta je širenjem Europske unije potpuno izgubila značenje, no u svijetu postoji
veći broj sličnih sporazuma, npr. LAFTA, CARIFTA, NAFTA, ili za Hrvatsku
posebno zanimljiva CEFTA.
7.3.4. Carinska unija
U carinskoj uniji članovi stvaraju uže integracijske veze jer osim uspostave
slobodne trgovine unutar članica, formiraju zajedničku carinsku politiku prema trećim
zemljama. Time otpada potreba birokratske provjere porijekla robe.
Prelaskom na odnose slične unutrašnjem tržištu unutar regije se poboljšava
alokacija resursa, intenzivira tržišno nadmetanje, omogućavaju prednosti ekonomije
razmjera, jača transfer inovacija, poboljšava investicijska sigurnost... Međutim,
nasuprot tome stoji ograničenje trgovine s trećim zemljama. Kakvi su efekti tog
ograničenja po svjetsko načelo slobodne trgovine i opće povećanje blagostanja ovisit
će o tome je li integracija stvorena uz povećanje zaštitnog zida ili se koristi za
zajedničko smanjenje vanjskotrgovinskih zapreka. Jedino u tom drugom slučaju
regionalna integracija neće biti strano tijelo u svjetskoj liberalizaciji međunarodne
razmjene. I prema unutra može carinska unija uzrokovati gubitke u odnosu na ranije
razdoblje. Jedna članica koja je ranije uvozila neko dobro po najpovoljnijoj svjetskoj
cijeni, ukidanjem unutrašnjih, a zajedničkim određivanjem vanjskih carina, biti će
107
orijentirana da kupuje taj proizvod od zemlje članice unije, iako u svjetskoj podjeli
rada ta proizvodnja nije troškovno najpovoljnija.
Carinska unija zahtjeva osnivanje vrlo malo koordinacijskih tijela: sekretarijat
koji će pripremati zasjedanja ministara i nadgledati provođenje zaključaka, te
međunarodni sud koji će rješavati žalbe na povredu dogovorenih prava.
Primjer više ili manje konsekventno provođene carinske unije izvan Europe je u
Zapadnoj Africi UDEAO ili u Centralnoj Africi UDEAC.
7.3.5. Zajedničko tržište
Integracijsku formu zajedničkog tržišta karakterizira da su osim carinske unije
omogućeni slobodni tijekovi svih proizvodnih čimbenika, uključujući i rad. Time se sa
stanovišta međunarodne alokacije resursa postiže maksimum blagostanja unutar
gospodarske regije.
Već se u integracijskoj formi carinske unije mogu pojaviti problemi da u
plodovima ukupnog porasta blagostanja, koji je postignut u regiji, pojedine države ne
participiraju podjednako. Taj problem u uvjetima zajedničkog tržišta postaje još
važniji zbog slobode mobilnosti faktora proizvodnje. Zahtjev za jednakošću u
raspodjeli koristi bio bi besmislen, jer je dobro poznato da se ne uspijeva provesti niti
među regijama unutar pojedine nacionalne države bez da se ugrozi razina
gospodarskog rasta. Ukoliko je uspostava zajedničkog tržišta uzrok regionalnih
neravnoteža, da se ne bi ugrozila integracija može se uspostaviti iznadnacionalni
regionalni fond iz kojega bi se financirali investicijski programi koji bi osigurali da ne
dođe do depopulacije i zaostajanja ugroženih regija. Pri tome, naravno, treba paziti da
nacionalne države ne prevale svoje ranije unutrašnje regionalne probleme na
iznadnacionalnu razinu.
Izvan Europe zajednička tržišta postoje u Srednjoj Americi - CACM i Istočnoj
Africi - PTA (nekadašnje Britanske kolonije), koje međutim nisu potpuno razvijena i
u trajnoj su opasnosti da se raspadnu.
108
7.3.6. Gospodarska i monetarna unija
Osnovni korak ka integracionoj formi gospodarske i monetarne unije je kada se
pored uspostavljanja zajedničkog tržišta ovlasti usmjeravanja zajedničke ekonomske
politike prenesu s nacionalnih na iznadnacionalnu instancu. Tu se više ne radi samo o
usklađivanju ponašanja nacionalnih država, osnivanju iznadnacionalnog regionalnog
fonda i zajedničkih pravila tržišne utakmice. Socijalna, fiskalna, pa čak i monetarna
politika moraju biti jedinstvene, što znači da je potrebno osnivanje iznadnacionalne
centralne banke. U takvim uvjetima nacionalnim vladama u ovim područjima ne
preostaju gotovo nikakve ovlasti.
Prelazak na takvu integracijsku formu nije dakle samo jedan od stupnjeva
intenziteta integriranja, već se radi o prepuštanju nacionalnog suvereniteta u
gospodarstvu. Zbog toga ne čudi koliko je dugotrajan, mukotrpan i neizvjestan proces
stvaranja Europske unije.
109
8. POLITIKA RASTA
Zagovaranje aktivne politike gospodarskog rasta je na repertoaru svih političkih
govora, no s aspekta ekonomske teorije takva se potreba ne podrazumijeva sama po
sebi: ukoliko politike poretka, stabilnosti i ekonomskih odnosa s inozemstvom
pravilno funkcioniraju, gospodarski rast će biti rezultat periodičnih odluka milijuna
gospodarskih subjekata koji međusobne odnose reguliraju pomoću cjenovnog
mehanizma; u tim odlukama dolaze do izražaja individualne preferencije u odnosu na
privatna i javna dobra, isto kao na vremensku raspodjelu upotrebe dohotka; konačno,
sveukupni rezultat gospodarskog procesa i prateće gospodarske politike namijenjen je
da služi zadovoljenju želja i potreba stanovništva.
Međutim, usprkos individualnim naporima gospodarskih subjekata, gospodarski
rast može biti ograničen ponašanjem države: manjkavom konstantnošću gospodarske
politike i time vezanim rastom nesigurnosti; pretjeranom državnom regulativom koja s
aspekta cjelokupnog gospodarstva može izazvati više troškova nego koristi;
destimulativnim poreznim sustavom; inflatornom monetarnom politikom; državnim
garantiranjem zaposlenosti; vanjskotrgovinskim protekcionizmom...
U tržišnom gospodarstvu racionalna politika rasta trebala bi se ograničiti na
uspostavu poticajnih uvjeta, koji će tada samostalni gospodarski subjekti iskoristiti u
skladu sa svojim preferencijama u području zapošljavanja, štednje i investiranja. To se,
naravno, ne može obaviti preko noći, niti se mogu zanemariti raniji procesi, već se radi
o više ili manje bolnom procesu prilagodbe dotadašnjih politika u tome smjeru. Bitno
je da politika rasta koja želi doista zaslužiti to ime mora biti izrazito dugoročno
orijentirana, no tome nasuprot stoje relativno kratka međuizborna razdoblja i
ponašanje političkih stranaka da se oslanjaju na kratkoročne uspjehe.
Praktički svaka gospodarska, a pogotovu svaka ekonomskopolitička aktivnost
djeluje, posredno ili neposredno, pozitivno ili negativno na gospodarski rast. Krug
čimbenika za koje bi se sa sigurnošću moglo navesti da pozitivno djeluju na rast ipak
je ograničen.
Problem se javlja, međutim, i pri pobližem definiranju rasta kao ciljne veličine
politike. Povećanje iskorištenosti datog proizvodnog aparata pri inače
110
nepromijenjenim uvjetima i s time povezani jednokratni porast društvenog proizvoda
tu se ne ubraja, nego spada u politiku stabilizacije. Povećanje društvenog proizvoda
nastalo povećanim ulaganje proizvodnog faktora rada bilo produženjem rednog
vremena ili povećanjem broja zaposlenih uz održanje postojeće produktivnosti isto
tako nije cilj politike rasta. Povećanje stope investiranja je preduvjet rasta, ali ne i
dovoljan uvjet. Ono će doprinijeti povećanju kapitalne osnove proizvodnje i uz
postojeću proizvodnu funkciju povećanje društvenog proizvoda, ili može rezultirati
istom ili manjom veličinom društvenog proizvoda ukoliko se povećanim kapitalom
zamjenjuje upotreba proizvodnog čimbenika rada, što se također ne ubraja u politiku
rasta. Osnovni čimbenik rasta je tehničko - tehnološki progres, koji se javlja
periodično kao inovacija proizvoda ili proizvodnih procesa i podiže produktivnost rada
i kapitala.
Proizvodnja tehničkog napretka sastoji se od dviju faza - izum i razvoj nove ideje
i primjena odgovarajućim prestrukturiranjem proizvodnje. Ovisno o polaznom stanju
izum i razvoj vežu kvantitativno i kvalitativno značajne kapitalne i radne resurse. Za
politiku rasta je značajno da se potiče da što veći dio stope investicija bude upotrebljen
za proizvodnju novih tehničkih znanja.
Pokretači inovacije ostaju „dinamični“ poduzetnici (Schumppeter). To znači da ih
treba u što većoj mjeri osloboditi kontraproduktivne državne regulative i osigurati što
veću mobilnost rada.
Svaka (uz kapital vezana) inovacija „pomlađuje“ fond kapitala uvođenjem novih i
otpisom starih kapitalnih dobara. Što je brža ta zamjena, to je viša prosječna
produktivnost cjelokupnog kapitala i to brži rast društvenog proizvoda. S time u vezi
važan je element politike rasta regulativa amortizacije kapitala u poduzećima.
Ne smije se zanemariti niti značaj odgovarajućeg razvoja državnih infrastrukturnih
investicija za kretanje proizvodnosti čimbenika proizvodnje.
Pri datoj razini tehničkih znanja prosječna proizvodnost čimbenika proizvodnje
može se povećati i preraspodjelom čimbenika proizvodnje u visokoproduktivne
sektore. Tom izvoru rasta produktivnosti često stoje na putu politike subvencioniranja
i zaštite opstanka ugroženih sektora.
111
a) Deregulacija
Mogućnosti intervencija u cilju vođenja aktivne politike rasta prilično su skromne.
One se prije svega svode na uklanjanje zapreka koje su stvorile prijašnje državne
intervencije bez obzira jesu li pokrenute iz najboljih namjera ili na korist pojedinih
interesnih grupa.
Prva grupa mjera koja se pod time može podrazumijevati je deregulacija. Odnosi
se na najrazličitija područja uklanjanja birokratskih zapreka gospodarstvu. Najčešće
navođeni, i možda najizraženiji, primjer je potreba fleksibiliziranja radnog prava. Tu je
zatim uklanjanje raznih administrativnih propisivanja cijena. Isto tako nužno je
uklanjanje birokratskih zapreka ulaska na tržište, kao što su npr. propisi o ispitima i
kvalifikacijama za obavljanje neke djelatnosti koji često prekoračuju potrebe zaštite
potrošača.
b) Poticanje rezultata
Za poticanje rezultata, ili posebno rezultata dinamično orijentiranih grupa, država
može ponajviše utjecati oblikovanjem poreznog sustava. Radi se, naravno, o smanjenju
tereta davanja, ublažavanju porezne progresije i izbjegavanju dvostrukog oporezivanja
štednje i vlasništva.
U poduzećima porezi i doprinosi na plaće značajno povećavaju cijenu rada i
uvelike predstavljaju zapreku zapošljavanju. Iako postoje dobri razlozi da se ti
troškovi vezuju uz dohodak pojedinačnih radnika, faktički rezultira da se značajan dio
troškova socijalne sigurnosti prevaljuje na teret poduzeća koja zapošljavaju veći broj
radnika. Od poduzeća je opravdano jedino zahtijevati da preuzmu troškove šteta koje
njihov proizvodni proces i izaziva (internalizacija).
U svakom slučaju stimuliranje rasta smanjivanjem poreznih opterećenja ne smije s
druge strane izazvati proračunsku neravnotežu, jer zbog državnog zaduživanja porasti
će realne kamate, a to će imati negativne efekte po gospodarski rast, te su neto efekti
takvog pristupa upitni.
112
Naknadu smanjenih poreznih prihoda moglo bi se potražiti u smanjenju subvencija
za održanje zaposlenosti u sektorima na zalasku. To je politički vrlo nepopularno, ali
ima i dodatne vlastite pozitivne efekte na brži gospodarski rast.
c) Stvaranje i upotreba kapitala
Pri određenoj razini poreznog opterećenja, javlja se drugo ne manje važno
područje politike rasta - struktura poreza. Pravilo bi trebalo biti opterećenja
preusmjeriti u korist stvaranja kapitala i umanjenja investicijskih rizika.
d) Istraživanje i razvoj
Istraživanje i razvoj novih ekonomski upotrebljivih ideja izuzetno su važan
čimbenik rasta, no mogući utjecaj države na tom području često se preuveličava. Osim
općih poreznih olakšica priznavanja takvih izdataka u troškove poslovanja mogućnosti
državnih zahvata su vrlo ograničene, a kada se i poduzimaju povlače za sobom
značajne tehničke teškoće za ekonomski racionalnu provedbu.
Glavnina se istraživanja i razvoja novih ideja odvija u poduzećima, pri čemu
osobito velika poduzeća raspolažu s odgovarajućim razvojnim sektorima i timovima.
Državna pomoć (državni transferi) istraživačkim projektima i to osobito u odabranim
velikim poduzećima izaziva višestruke dvojbe:
- za alokativnopolitički odabir birokraciji nedostaju pravi kriteriji, a čak i oni projekti
koji objektivno doista obećavaju rezultate mogu završiti neuspjehom i rasipanjem
državnog novca;
- koncentracija istraživačkih subvencija na velika poduzeća koja raspolažu timovima
koji mogu kandidirati projekte ograničava tržišno nadmetanje isključivanjem malih
poduzeća, ali i dovodi u neravnopravan položaj velike koji rade na paralelnim
istraživanjima, odnosno zahtjeva od njih preranu koordinaciju;
- kao i kod svih subvencija otvara se mogućnosti postojanja „slijepih putnika“,
odnosno da se državnim novcem financiraju istraživanja koja bi svejedno bila
ostvarena iz drugih izvora;
113
e) Ljudski kapital
Povećanje ljudskog kapitala, kao obuhvat raspoloživih općih ili posebnih (npr. za
istraživanje i razvoj) znanja i sposobnosti sadržanih u proizvodnom čimbeniku radu,
dugoročno predstavlja središnji čimbenik rasta. To zahtjeva odgovarajući udio u
investicijskoj stopi nacionalnog gospodarstva (obrazovne ustanove, oprema, osoblje i
utrošeno radno vrijeme).
Postojeći ljudski kapital ne gubi se samo smrću i invaliditetom, već je zahvaćen
trajnim procesom smanjenja vrijednosti zbog tehnološkog napretka i strukturnih
promjena gospodarstva (u današnjem tempu pojedinac može biti tijekom života više
puta zahvaćen potpunim obezvrjeđivanjem naučenoga).
Sustav obveznog osnovnog obrazovanja u domeni je državnih institucija, no u
organizaciju i provedbu stručnog obrazovanja i doobrazovanja poželjno je u što većoj
mjeri uključiti gospodarstvo i otvoriti ga procesu tržišnog nadmetanja.
f) Politike tržišnog nadmetanja i stabilnosti
Politika tržišnog nadmetanja je pri nepromijenjenim ostalim uvjetima osobito
obećavajuća za poticanje rasta. Ona prisiljava sve proizvođače pod prijetnjom stečaja
da stalno povećavaju svoju proizvodnost i onemogućava ih da na drugi način
pokušavaju poboljšati svoj položaj na tržištu.
Politika stabilnosti, posebice stabilizacijski usmjerena monetarna politika, već
samim održanjem stabilnosti tržišnih uvjeta i datog stupnja tržišnog nadmetanja, ima
značajna utjecaj na gospodarski rast.
114
9. STRUKTURNA POLITIKA
Struktura predstavlja odnos podagregata sa cjelokupnim agregatom, ili sa drugim
podagregatima. Tako nacionalno gospodarstvo nije homogeno i jedinstveno, već se
sastoji od više ili manje razgraničivih regija koje se razlikuju po bogatstvu resursa,
stupnju razvoja i doprinosu društvenom proizvodu (društvenom proizvodu po
stanovniku). Funkcionalno promatrano nacionalno gospodarstvo se sastoji od sektora
koji na specifičan način i u različitoj mjeri doprinose agregatnom proizvodu
(Rudarstvo, energija, promet, poljoprivreda, kemijska industrija, strojogradnja,
trgovina ...). U gospodarstvima u kojima država neposredno sudjeluje u gospodarskim
aktivnostima može se razlikovati državni sektor i privatni sektor (agregatno ili po
regijama i djelatnostima). Isto tako se nacionalno gospodarstvo može analizirati u
odnosu na veličinu poduzeća ili u odnosu na vrste stručnih kvalifikacija ljudskog
kapitala.
Strukture su rezultat povijesnog kretanja gospodarskih procesa, imaju dugoročni
karakter i pokazuju relativnu rigidnost u odnosu na pokušaje vanjskih utjecaja radi
njihove izmjene. Zbog toga politički zahvati traže strpljivost i upornost.
Dugoročni karakter, naravno, ne znači da ne postoje endogeni procesi promjena
struktura. Upravo veće ili manje promjene strukture tijekom gospodarskog rasta,
tehničkog progresa i izmjena preferencija potražnje zahtijevaju postojanje strukturne
politike. Dugoročno se uloge mogu mijenjati, pa djelatnosti koje su nosilac poleta
gospodarstva u nekoj fazi gospodarskog razvitka (npr. proizvodnja čelika), u slijedećoj
fazi zaostaju i dok druge djelatnosti dobivaju na značenju (npr. elektronička
industrija); gospodarski zaostale regije mogu dostići ili čak prestići druge (npr.
razvojem turizma); zanimanja koja već izgledaju nepotrebna mogu ponovno dobiti
značaj (npr. razne usluge); postoje faze u gospodarskom razvitku u kojima mala
poduzeća imaju značajne specifične prednosti pred nefleksibilnim velikim
poduzećima.
Strukturna politika ima dimenziju politike rasta i politike raspodjele. U mjeri u
kojoj poboljšava fleksibilnost strukturne prilagodbe, predstavlja neophodnu
pretpostavku rasta nacionalnog gospodarstva: pomaže da se izbjegavaju uska grla i
115
viškovi kapaciteta (time istovremeno pomaže opću politiku stabilnosti). Kao
konglomerat subvencioniranja postojeće zaposlenosti djeluje, međutim, ograničavajuće
na rast, i to dvojako, cementiranjem neefikasnog vezivanja proizvodnih faktora u
područjima koja se subvencioniraju, i opterećivanjem ostatka gospodarstva troškovima
subvencioniranja (čime se njima oduzimaju sredstva za brži rast). Na žalost drugi
slučaj empirički prevladava. On jasno pokazuje da konkretnom strukturnom politikom
de facto dominira cilj intersektorske ili interregionalne preraspodjele. Naravno
komponenta rasta i komponenta preraspodjele nisu nužno nepomirljive. Sve ovisi o
vrsti strukturnopolitičkih mjera koje se primjenjuju. Opremanje zaostalih regija
minimalnom javnom infrastrukturom, na primjer, pomaže ostvarenju oba cilja. Isto
tako privremena državna pomoć ubrzanju dugoročnih procesa strukturne prilagodbe
strukturnim promjenama teško pogođenih gospodarskih subjekata, može se svrstati u
konstruktivni tip strukturne politike jer se strukturne promjene ne pokušavaju
zaustaviti, već se nastoji upravljati njihovim posljedicama.
U javnosti se često strukturna politika poistovjećuje s politikom subvencioniranja.
U tome se ogleda politička praksa u kojoj doista dominira instrument
subvencioniranja. Toliko oslanjanje baš na taj instrument daleko je od racionalnoga.
Naravno da je još gore ako strukturna politika poseže za administrativnim zahvatima u
sustav cijena (propisivanje minimalnih cijena) koja su nespojiva s tržišnim poretkom,
kao i svako drugo državno ograničavanje tržišne utakmice. No, strukturna politika
raspolaže čitavim nizom drugih instrumenata (prikazanih u slijedećim poglavljima) i
ne mora se zato nužno oslanjati samo na subvencioniranje koje ima značajne
nedostatke.
Subvencije su bespovratna prenošenja javnih sredstava gospodarskim subjektima,
što postavlja čitavu seriju problema:
a) Bit tržišnog sustava je da poduzetnici koji organiziraju proizvodnju dobivaju
nagradu za uspješno poslovanje i snose rizik za neuspjeh. Državni transferi
predstavljaju socijaliziranje gubitaka uz privatiziranje dobiti. Takav sustav očito nije u
skladu s osnovnim načelima tržišnog poretka. K tomu treba pribrojiti da subvencije
remete konkurentsko nadmetanje među ponuđačima, a birokratima otvaraju široki
prostor djelovanja.
116
b) Što se tehnike subvencioniranja tiče postoji značajna razlika jesu li osnovica za
subvencioniranje pojedine vrste troškova ili prihod koji se ostvaruje na tržištu. U
cjenovno upravljanom tržišnom gospodarstvu druga kategorija ima značajne prednosti
budući sadrži pritisak za racionalno gospodarenje.
c) Svako je subvencioniranje zahvat u tržišno određenu raspodjelu: Ono što jednoj
strani država transferima daje, mora na drugoj prisilno uzeti. Time država opterećuje
druge gospodarske subjekte i sprečava da se ti resursi upotrijebe u područjima najviše
produktivnosti.
d) Teško je ostvariti preciznost usmjeravanja investicija. Političari bi trebali unaprijed
znati koja će se poduzeća doista ponašati onako kako država želi kada dobiju
subvencije. Osim sretnih slučajnosti uglavnom to područje samo nagomilava
probleme. Uspostava subvencija pokreće proces prilagodbe ponašanja za što veće
iskorištavanje državnih sredstava, a pojava „slijepih putnika“ (koji bi se ponašali na
željeni način i bez transfera) neotklonjiv je problem samog instrumenta.
e) subvencije stvaraju naviku i ovisnost (mentalitet primanja subvencija). Jednom kada
politika započne sa subvencioniranjem, ponašanje poduzeća usklađuje se s
izmijenjenim uvjetima i u svome ponašanju spekulira o njihovom postojanju i visini u
budućnosti. subvencije djeluju intra i intersektorski zarazno, jer sve više gospodarskih
subjekata može pronalaziti analogne teškoće i zahtijevati jednaki tretman. Velika
poduzeća koja zapadnu u bilo kakve teškoće mogu s pozivom na svoj značaj u broju
zaposlenih i uobičajenost instrumenta subvencioniranja vršiti pritisak za dobivanje
subvencija bez ikakve veze sa strukturnom prilagodbom.
Ako se već poseže za instrumentom subvencioniranja njegovi se troškovi za
nacionalno gospodarstvo mogu ublažiti:
a) dosljednim vremenskim ograničavanjem pojedinačnih mjera;
b) postupkom reparticije u kojem se unaprijed određuje ukupna količina subvencija, a
tek onda raspodjeljuje na korisnike;
c) da se, gdje je god moguće, nastoji pomoć preformulirati u oblik kredita;
d) da se u svakom dvojbenom slučaju prednost daje poreznim olakšicama u odnosu na
neposredne transfere.
117
9.1.REGIONALNA STRUKTURA
Mora li postojati eksplicitno prostorno usmjerena strukturna politika? Za
prakticiranu centralno upravljanu regionalnu politiku obično se kao opravdanje navodi
uspostava jedinstvenih ili ujednačenih uvjeta življenja na svim dijelovima nacionalnog
teritorija i odgovarajuće otklanjanje interregionalnih razlika ostvarivanja društvenog
proizvoda, odnosno regionalnih razlika u razini gospodarske razvijenosti.
Naravno u promicanju cilja ujednačenosti rijetko se radi o uklanjanju apsolutnog
siromaštva na teret bogatijih regija. Češće cilj predstavlja ujednačenje stopa rasta
regionalnog dohotka s nacionalnim prosjekom. Međutim, ukoliko su polazne
vrijednosti relativno niske, da se apsolutna razlika ne bi sve više povećavala potreban
je iznadproporcionalni regionalni rast. Kao maksimalni cilj postavlja se otklanjanje
razlika nacionalnog dohotka po stanovniku među regijama.
Regionalna strukturna politika usmjerena na uspostavu jednakosti beskrajan je
posao, jer bez obzira na već dostignutu razinu društvenog proizvoda, proces
gospodarskog rasta će zbog ekonomskih zakonitosti uvijek iznova izazivati
nejednakosti među dijelovima nacionalnog gospodarstva. Lako je opravdati potrebu
akcije u slučaju kada je u određenom području ugrožena životna egzistencija, no kada
se apsolutna vrijednost poveća do mjere kada takva ugroženost ne postoji, nastaje
problem kolike su i kakve razlike potrebne da bi se opravdalo zahvaćanje u
gospodarske slobode i tržišni mehanizam (koji osiguravaju racionalnu alokaciju
resursa i porast produktivnosti), osim ukoliko se radi o razlikama koje su nastale
uslijed zapreka koje je institucionalizirala država. Bez prostornih "predvodnika", koji
se tijekom vremena mogu i izmjenjivati, ne bi se moglo pokazati drugim regijama što
se može postići na polju lokalnog razvoja i kakva su odricanja za to potrebna.
Ne smiju se zanemariti "politički" razlozi za to da koncept jednakosti dominira
regionalnom strukturnom politikom. Bez obzira kolika je moć lokalne samouprave,
nadmetanje političkih partija na lokalnoj razini predstavlja bazu i za odnos snaga
centralnih partijskih organizacija na nacionalnoj razini, ali i individualne političke
karijere. Političari na vlasti moraju pokazati rezultate kojima će zasjeniti argumente
opozicije. Najjednostavniji način je zahtijevati transfere od središnjih državnih
institucija. Koja se god sredstva uspiju privući u regiju predstavljaju apsolutnu dobit, a
118
lokalni političar koji je u tome uspješan može računati na široku podršku u regiji. Ne
smije se, međutim, zanemariti i mogućnost da političko nadmetanje bude pozitivno
orijentirano i da lokalni političari djeluju na pokretanje endogenog regionalnog
razvoja.
Na vrhu ljestvice mjera za ostvarivanje regionalne strukturne politike je
decentralizacija i demokratizacija državnih institucija koja oslobađa prostor
regionalnim inicijativama. Fiskus može pomoći formiranju realnog kapitala regije
neposredno investicijama u poboljšanje javne infrastrukture i posredno poreznim
olakšicama stimulirati privatne investicije u regiji. Ne smije se zanemariti "pasivno"
saniranje odumirućih djelatnosti, pri čemu se uloga politike sastoji u tome da se
oslobođeni resursi u novoj upotrebi zadrže u regiji. Potrebno je osigurati preduvjete za
fleksibilnost tržišta rada, uključujući i mogućnost snižavanja nadnica (troškova rada) u
odnosu na druge regije. U inovativno orijentiranoj komponenti regionalna politika
može koristiti tehnološke parkove, znanstvene i obrazovne institucije.
Nužno je da se značajan dio financiranja u zaostalim regijama vrši iz središnjeg
državnog proračuna, no način mora biti takav da stimulira angažiranje svih lokalnih
resursa, a ne da stvara mentalitet ovisnosti i parazitskog ponašanja.
9.2. SEKTORSKA STRUKTURA
Mjera u kojoj su političke energije empirički usmjerene pokušajima konzerviranja
sektorske strukture, u obrnutom je odnosu sa stvarnom uspješnošću sektorske
strukturne politike, čak i kada se mjeri ciljevima koje sami političari proklamiraju. To
pokazuju tradicionalni primjeri zaštite pojedinih djelatnosti "od nacionalnog interesa"
u kojima država obavezno zadržava udio u vlasništvu poduzeća ili čak isključivo
obavlja djelatnost, odnosno poduzima druge mjere za "osiguranje zadovoljenja
nacionalnih potreba".
Svaka intervencija koja se protivi trendovima tržišta (dakle i preferencijama
potrošača) povlači za sobom čitavu seriju naknadnih zahvata da bi se zatvarale uvijek
nove "rupe", bez da se time na kraju ostvari ekonomski uspjeh. Dugoročne ekonomske
rezultate za nacionalno gospodarstvo obećava jedino politika raščišćavanja strukture.
119
Radi se o mjerama poboljšanja fleksibilnosti strukturne prilagodbe i unapređenja
tržišnog nadmetanja, ali osobito o povlačenju države iz područja neposrednog
obavljanja gospodarskih aktivnosti i stvaranja državnih monopola.
Postoje slučajevi kada država u cilju osiguravanja određenog standarda trajnog
"nacionalnog snabdijevanja" utječe na odabrane proizvodne sektore. Taj je cilj
izvanekonomski i takvim ga treba javno deklarirati, a ne skrivati ili miješati s npr.
konjunkturnim ciljevima održanja zaposlenosti i sl. O primijenjenim mjerama politike
osiguranja nacionalnog snabdijevanja ovisit će njezina ekonomska vrijednost, odnosno
usklađenost s gospodarskim poretkom, jer isti učinak može biti povezan s različitim
troškovima za nacionalno gospodarstvo.
Bitna komponenta racionalne strukturne politike je državna pomoć usmjerena
olakšanju prilagodbe kapaciteta i racionalizacije u zaostajućim djelatnostima u procesu
strukturnih promjena. Naravno ne smije se raditi o socijalizaciji gubitaka lošeg
poslovanja, niti pomoć u prilagodbi ne smije prerasti u subvencioniranje održanja
postojećeg stanja.
9.3. STRUKTURA VELIČINE PODUZEĆA
Tradicionalno se poduzeća po veličini razgraničuju prema broju zaposlenih na
mala (do 9 zaposlenih), srednja (od 10 do 499 zaposlenih) i velika (500 i više). U
suvremenom tržišnom gospodarstvu (npr. SR Njemačka) u ukupnom broju poduzeća
mala poduzeća sudjeluju s oko 90 %, srednja oko 10 %, a velika 0,2 %. Mala i srednja
poduzeća sudjeluju u broju zaposlenih i stvaranju bruto društvenog proizvoda s oko
dvije trećine.
Razgraničenje prema broju zaposlenih je, naravno, vrlo pojednostavljen kriterij,
jer su isto tako važni opremljenost kapitalom i osobito veličina ukupnih prihoda.
Međutim i uz takve kriterije jedna te ista veličina ima različitu gospodarsku težinu
ovisno o djelatnosti kojoj pripada.
Zanimljiva je također i funkcionalna podjela prema postojanju vlasnika-
poduzetnika, jer se uvelike poklapa s kriterijem veličine. Kod malih poduzeća redovito
120
je vlasnik istovremeno i poduzetnik, odnosno samostalni poduzetnik snosi kapitalni
rizik i neposredno sudjeluje u poslovanju poduzeća. Kod velikih je poduzeća ta
funkcija redovito podijeljena na vlasničku (dioničari) i poduzetničku (manageri)
funkciju.
Osnovna područja poslovanja samostalnih malih i srednjih poduzetnika su
zanatstvo, trgovina, promet, dio industrije, usluge i slobodna zanimanja.
O značenju malih i srednjih poduzeća u decentraliziranom tržišnom gospodarstvu
u načelu nema dvojbi. Široka paleta malih i srednjih poduzeća neizostavna je u
neposrednom snabdijevanju pučanstva, kao i u industrijskom reprodukcijskom
procesu. Inovacije koje predstavljaju najvrijedniji proizvodni čimbenik, osobito u
zemlji siromašnoj prirodnim resursima, zahtijevaju zbog svoje raznovrsnosti i često
skromnog i neprimjetnog početka, široku slobodu i spremnost na rizik, što je upravo
povezano s ekonomskom samostalnošću. Mala poduzeća otkrivaju tržišne niše na
kojima često ostvaruju zarade u područjima koja su velikima nedostupna. Osobito
važna karakteristika je njihova fleksibilnosti i prilagodljivost dinamičnim tržišnim
procesima.
Poznata je činjenica da se gospodarske aktivnosti u slobodnom tržišnom
gospodarstvu tijekom vremena ne odvijaju ravnomjerno. U tim kolebanjima
odražavaju se slobodne odluke gospodarskih subjekata: promjene preferencija
potražilaca ili nudilaca faktora proizvodnje, pomaci u uvođenju inovacija, promjene u
spremnost proizvođača na rizike i sl. Niti jedna politika ne smije pokušati zapovijedati
ovim odlukama, jer je njihova sloboda "eliksir života" dinamičnog gospodarstva.
Poduzeća nastaju i nestaju, prerastaju iz malih u srednja, iz srednjih u velika i obrnuto.
Ne može biti uloga države da održava na životu poduzeća samo zato što su jednom
formirana, ili da tržištu nameće strukturu veličine poduzeća kakva je programirana na
crtaćoj ploči planera. Država mora intervenirati samo na području strukturnih
ograničenja tržišnog mehanizma koja nisu uvjetovana kvalitetom poslovanja, nego
samom veličinom poduzeća, ali i tu vrijedi načelo da se ugroženim grupama poduzeća
pruži podrška za samopomoć.
Protiv koncentracije poduzeća i diskriminacijskog ponašanja velikih poduzeća
trebaju se brinuti pravila opće politike poretka, a strukturna politika ima ograničeni
121
zadatak uklanjanja ili kompenziranja specifičnih tržišnih ograničenja koja eventualno
preostaju u odnosu na veličinu poduzeća.
Prva takva mjera je da javni sektor pri raznim ugovaranjima roba i usluga za svoje
potrebe daje prvenstvo malim i srednjim poduzećima, naravno uz jednakovrijedne
ponude. Pri tome je pogotovo važno da se velike narudžbe podjele po vrstama odnosno
na manje količine, kako se u nadmetanju ne bi privilegirali veliki. Također se može
poticati formiranje zajedničke ponude većeg broja inače nezavisnih malih poduzeća.
Mala su poduzeća osobito osjetljiva na probleme likvidnosti i pristupa tržištu
novca za financiranje tekućeg poslovanja. Veličina poduzeća i mogućnost garancija
vlastitim kapitalom utječu na mogućnost dobivanja kredita. Time se malim
poduzećima smanjuju i šanse za ekspanziju i uvođenje inovacija. Formiranje državne
garancijske institucije može značajno ublažiti taj problem. Banka se brine o sigurnosti
naplate posuđenog novca, no nije njezin posao savjetovati poduzetnika o najboljoj
upotrebi kapitala i izbjegavanju rizika u poslovanju.
Najvažnija zaštita od insolventnosti i pogrešnih poslovnih odluka je specifično
poduzetničko obrazovanje i savjetovanje. To je osobito značajno pri prerastanju iz
tradicionalne forme obrtnika u veće organizacijske oblike poslovanja. Dok je kod
velikih poduzeća funkcija rukovođenja prepuštena specifično obrazovanim
stručnjacima, vlasnicima malih poduzeća često nedostaju specifična ekonomska
znanja. Obrazovanje i savjetovanje poduzetnika prvenstveno je funkcija obrtničke i
gospodarske komore, no korisno je da se i država svojim programima uključi u to
područje. Takav program je npr. formiranje mreže ovlaštenih konzultanata.
Osnivanje novih poduzeća također je značajno pitanje. Početnici koji nakon
školovanja ili zaposlenosti u tuđim poduzećima žele zasnovati vlastiti posao značajno
su u lošijem položaju od etabliranih poduzeća. Država može u tom području pokrenuti
programe dugoročnog kreditiranja po osobito povoljnim uvjetima u odnosu na
bankarske i primijeniti posebne poreske olakšice.
122
10. POLITIKA RASPODJELE
10.1. OSNOVE
10.1.1. Nužno postojanje raspodjele i preraspodjele
U tržišnom gospodarstvu raspodjela dohotka odvija se istovremeno s činom
proizvodnje, odnosno prodaje. Utoliko nitko ne raspodjeljuje dohodak, već se on sam
raspodjeljuje na osnovi doprinosa stvaranju dohotka, onako kako taj doprinos vrednuje
tržište, odnosno u konačnici masa potrošača. Naravno, to pravilo isključuje postojanje
monopolističkih ograničenja tržišnog mehanizma (monopolsku rentu). Politika tržišne
utakmice zato predstavlja temeljni doprinos države raspodjeli prema doprinosu
(učinku).
Privatno domaćinstvo kao nudilac proizvodnih čimbenika može svoj individualni
položaj u raspodjeli dohotka poboljšati ukoliko poveća ponuđenu količinu (radne sate),
istu količinu ponudi na mjestu veće proizvodnosti (mobilnost), ili poboljša kvalitetu
ponuđene količine (obrazovanje i usavršavanje). Pri tome je uloga politike raspodjele u
izjednačavanju početnih pozicija (šansi). To se odnosi na fleksibiliziranje radnog
vremena, slobodu pristupa povoljnijim tržištima i obrazovnim institucijama. Ova grupa
mjera istovremeno ima i povoljne učinke na optimalnu alokaciju resursa i gospodarski
rast. Naravno izjednačavanje šansi ima prirodno ograničenje u neravnomjernom
rasporedu (potrebnih) darovitosti i spremnosti na ulaganje napora. Sloboda odlučivanja
može, međutim, dovesti do toga da i pri datoj darovitosti odluka o zanimanju,
promatrana dugoročnim šansama na tržištu rada, bude pogrešna. U tome slučaju je
kvalitetno savjetovanje o zanimanjima i posredovanje u zapošljavanju dio mjera
ujednačavanja početnih šansi.
Pored politike tržišne utakmice, politike tržišta rada i obrazovne politike,
stabilizacijska politika i politika rasta indirektno djeluju na raspodjelu: one omogućuju
da svaka ponuda čimbenika bude uposlena i da ponuda roba pronađe kupce.
Posebnu ulogu ima i održavanje stabilnosti cijena: svaka (čak i „puzajuća“)
inflacija ne pogađa ravnomjerno gospodarske subjekte. Najteži teret inflacije snose
123
osobe s najmanjim prihodima (regresijski učinak povećanja cijena živežnih namirnica),
primaoci fiksnih prihoda (čak i kada se usklađuju s promjenama cijena, to je uvijek
naknadno usklađivanje) i štediše. Nasuprot toga država redovito ostvaruje neto
inflacijsku dobit.
Raspodjela samog dohotka (pa niti realnog dohotka) nije sve, jer je za stvarnu
jednakost isto tako bitno što se s dohotkom može učiniti, odnosno kakva je mogućnost
pristupa željnim robama i uslugama. U slobodnim tržišnim gospodarstvima zapadne
demokracije praktički više nema nikakvih staleških barijera koje bi određivale što
netko može postati ili što si može (ili smije) priuštiti. Tržišno društvo osigurava da se
potrošnja i stvaranje imovine potpuno demokratiziraju, a da nekadašnji čimbenici kao
što su „porijeklo“, „društveni položaj“ ili čak „politička podobnost“ više nemaju
utjecaj na sustav raspodjele.
U pogledu brige za rizike koje nosi budućnost, tehnika osiguranja predstavlja
prvorazrednu inovaciju u sustavu raspodjele, budući da privatna domaćinstva
zajednički i uzajamno preraspodjeljuju rizik, a time dolazi do interpersonalne
preraspodjele i ujednačenja dohotka između bolesnih i zdravih, unesrećenih i onih
koji nisu pretrpili nesreće, u starosti između onih koji žive kraće ili dulje itd. To
ujednačenje bazirano na računu vjerojatnosti funkcionira to bolje, što je veći broj
osiguranika koji podliježu istovrsnom riziku. U visokorazvijenim zemljama objektivni
čimbenik visoka razina realnih prihoda i subjektivna komponenta iskustva i
informiranosti utječu na masovnu potražnju, te osiguravateljska djelatnost spada među
najbrže ekspandirajuće sektore. Državno upravljanje dobrom „sigurnost“ može se
ograničiti samo na one slučajeve gdje ne postoji ponuda privatnog osiguranja, odnosno
na one slučajeve gdje domaćinstva zbog nedovoljnih prihoda objektivno ne mogu
brinuti o budućnosti. U području gdje eventualno samo nedostaje subjektivna
spremnost zbog podcjenjivanja rizika, ili zbog nastojanja prebacivanja vlastitih rizika
na društvenu brigu, država može zakonski obvezati svakog pojedinca da bude dovoljno
zbrinut za slučaj rizika.
Kada i postoji distribucija dohotka u skladu s doprinosom i slobodan pristup svim
robama i uslugama, civilizaciji koja drži do sebe preostaje važan zadatak u okviru
politike raspodjele, da osigura privatnim domaćinstvima fizički i kulturni
124
egzistencijalni minimum u slučaju nedovoljnosti vlastitih prihoda ili tržišne pasivnosti
zbog starosti, zdravstvenog stanja ili nedobrovoljne nezaposlenosti. Tako u raspodjelu
osim načela doprinosa djelomično ulazi i načelo potreba.
Država se ne može neposredno miješati u područje planiranja obitelji, no ostaje
njezina obveza u skladu s prethodno prikazanim načelom potreba, da pomaže u
slučajevima kada roditelji iz objektivnih ili subjektivnih razloga ne uspijevaju
osigurati uzdržavanje i odgoj djece. Korak dalje je ujednačavanje opterečujućeg
djelovanja različitog broja djece pri jednakom prihodu domaćinstva preraspodjelom
djela troškova za djecu na sve članove društva: poreskim olakšicama, dječjim
doplatkom i sl. Takve mjere imaju opravdanje u promatranju djece kao nužne
reprodukcijske osnove društva, te je obveza cjelokupnog društva da o njima vodi brigu
i zajednički snosi troškove. Neke vlade pokušavaju materijalne poticaje uključiti u
populacijsku politiku povećanja broja djece, no rezultati su rijetko učinkoviti.
U suvremenoj civilizaciji podrazumijeva se da se financiranje javnih rashoda za
neophodne državne funkcije (policija, sudstvo, uprava, školstvo...) ne može prevaliti
samo na neke društvene grupe, ali niti jednostavno prikupljati kao „glavarina“, već se
kao načelo raspodjele tereta mora uzimati u obzir sposobnost doprinosa pojedinih
gospodarskih subjekata. Tehnički takvom načelu odgovara proporcionalni porez na
periodične prihode (pri čemu se uključuju sve vrste na tržištu ostvarenih prihoda).
Dosadašnji prikaz obrazlaže potrebu postojanja direktne ili indirektne politike
raspodjele (po načelu doprinosa, početnih šansi i egzistencijalnih potreba), no ne može
objasniti razmjere državne preraspodjele koji su uobičajeni u suvremenoj gospodarskoj
politici kroz progresivno oporezivanje. Očito se radi o još jednom impulsu koji potiče
iz izrazito političkih interesa, a svjesno ili nesvjesno se provlači kroz praktički sve
ekonomskopolitičke mjere i predstavlja temeljnu smjernicu državnog ponašanja u
politici raspodjele: načelo izjednačavanja (egaliteta). Pri tome se ne radi o jednakosti
pred zakonom koja je temelj pravne države, ili jednakosti u političkom statusu bez
koje nisu mogući slobodni izbori i demokracija, već se radi isključivo o izjednačavanju
ekonomskog društvenog statusa koji prvenstveno karakteriziraju visina prihoda i
imovine. Ovaj tip načela jednakosti ima utjecaj (naravno s kvantitativnim razlikama i
125
načelima usmjeravanja) u svim političkim grupama, a neke političke partije žive
isključivo od zagovaranja tog načela.
Postojanje tog egalitarističkog pristupa u praksi može se pripisati načinu
odlučivanja masovne demokracije: vladajuća većina rijetko će sebi dobrovoljno
nametnuti terete i obveze, no to ne isključuje da ih u svoju korist neće nametnuti
manjini. Takvo politološko objašnjenje postojanja tog cilja nikako ga ne opravdava.
Teorija ekonomske politike nailazi na nepremostive probleme pri pokušaju
opravdanja i potpore opisanom cilju izjednačavanja (egaliteta). Eventualna tvrdnja da
će jedinica dohotka koja je preraspodjeljena od osobe A osobi B ostvariti veću
korisnost, pretpostavlja mjerljivost i interpersonalnu usporedivost individualnih
korisnosti. Znanstveno to nije moguće učiniti, što znači da ekonomska politika tu
slijedi vrijednosni sud koji je mogao i drugačije izgledati, a to što ga eventualno
podržava javno mnijenje ne pridonosi njegovoj objektivnosti.
Primamljivu podršku tome načelu preraspodjele predstavlja popularizirani
Keynesianizam. Kako je za agregatnu razinu zaposlenosti odlučujuća veličina
potrošnje, a sklonost potrošnji je kod malih dohodaka veća nego kod većih, proizlazi
jednostavan zaključak da preraspodjela dijela visokih dohodaka nižima doprinosi
povećanju zaposlenosti. Na taj način neravnomjerna raspodjela dohotka se pojavljuje
kao osnovni uzrok nezaposlenosti, te se politika preraspodjele koja izjednačuje sve
dohotke javlja kao čarobni štapić za rješavanje gospodarskih problema. Grandiozna
jednostavnost argumentacije i „znanstveno porijeklo“ omogućuju da se ova doktrina
može vrlo dobro upotrijebiti na političkoj pozornici, no njezini stvarni rezultati sasvim
su drugačiji. Dok je u biti gospodarskih procesa da stupanj zaposlenosti varira, jednom
poduzeti koraci preraspodjele u pravilu su jednosmjerni i politički nepovratni, jedino
se uz istu argumentaciju sve dalje proširuju. Banalno je objašnjavati da potpuna
jednakost dohodaka dokida svaki poticaj za gospodarsku aktivnost i vodi u propast
(dovoljan su dokaz bivši komunistički sustavi).
Sociološko obrazlaganje cilja izjednačavanja u raspravu uvodi dokidanje
„socijalnih napetosti“ i „socijalnog nezadovoljstva“. Takva se politička argumentacija
često upotrebljava jer zvuči vrlo uvjerljivo, no skriva teško rješive probleme. Kako se
izjednačavanje dohodaka tu ne javlja kao konačni cilj, nego kao sredstvo, ukoliko se
126
ne želi lutati u mraku, racionalni postupak zahtijeva da se odredi koliki je to stupanj
nejednakosti dohotka pri kojem se javljaju „opasne socijalne napetosti“ i koliko je
preraspodjeljivanje potrebno da se ostvari „socijalno zadovoljstvo“. Jasno je da se tu
radi o beskonačnom poslu. Dapače, ne smije se zaboraviti obračunati neto efekt
„napetosti“ koju stvara sama redistributivna aktivnost države (sa sve većim brojem
osoba čiji se dohodak smanjuje preraspodjelom, odnosno koji osjećaju da se usprkos
razlikama u doprinosu drugi njima približavaju u nagradi). Osim toga još je teže
isključiti mogućnost da će iskustvo „uspješnosti“ izražavanja „socijalnog
nezadovoljstva“ utjecati da se uvijek iznova poziva na sve više preraspodjele, pa je
time sama politika pokretač novog „nezadovoljstva“.
10.1.2. Aspekti i razmjeri raspodjele
U periodičnoj raspodjeli jednog te istog nacionalnog dohotka može se razlikovati
više aspekata.
Tu je u prvom redu primarna raspodjela koja se rađa iz samog proizvodnog i
prodajnog procesa (prije nogo dohodak zahvati fiskus). Primarna se raspodjela dalje
može analizirati s funkcionalnog ili personalnog aspekta. Fokus funkcionalne
raspodjele dohotka je na izvorima dohotka, dakle kategorijalno razgraničenim vrstama
dohotka od nesamostalnog rada (plaća), poduzetničke aktivnosti i vlasništva.
Obuhvate li se posljednje dvije kategorije zajedno kao profit u širem smislu, formira se
model s dvije i samo dvije dohodovne klase. Statistički se, naravno, još javlja problem
obračuna rada neplaćenih pomažućih članova domaćinstva i samog vlasnika
poduzetnika (jer bi za isti posao mogao angažirati profesionalnog managera za plaću),
koji bi trebao biti pribrojen bloku "plaća".
Izdvoje li se iz bloka "profita u širem smislu" prihodi od kapitala, formira se
model s tri klase: plaće, kamate (dividende), poduzetnička dobit (profit u užem
smislu). Ukoliko se želi izvršiti dosljedna funkcionalna podjela, i tu je potrebno iz
dobiti samostalnih poduzetnika izdvojiti obračunsku kamatu na vlastita angažirana
sredstva i svrstati ih u prihode od kapitala.
127
U modelu s četiri klase može se prihod od kapitala još jednom podijeliti na
kamatu i zemljišnu rentu.
Pitanje raspodjele sastoji se u tome da se odredi koliki dio nacionalnog dohotka
otpada na pojedinu kategoriju dohotka u obračunskom razdoblju.
Pri personalnom aspektu raspodjele dohotka promatra se ukupan dohodak koji
ostvari pojedinac ili grupa tijekom određenog razdoblja bez obzira koje kategorije
dohotka ga čine. Pri tome se moraju pribrojiti naturalne naknade i prihodi vrednovani
važećim tržišnim cijenama. Ovisno o svrsi promatranja može biti svrhovito umjesto
raspodjele dohotka među pojedincima promatrati raspodjelu među domaćinstvima.
Pitanje raspodjele sastoji se u tome da se odredi koliki dio nacionalnog dohotka
ostvaruje određeni postotak ostvarilaca dohotka (razvrstanih u grupe po visini
dohotka).
S motrišta politike raspodjele informativna vrijednost se s funkcionalnog aspekta
pomiče na personalni aspekt, to više što primaoci plaća više raspolažu i prihodima od
imovine (od ušteđevine, dionica, osiguranja, iznajmljivanja nekretnina itd.).
Primarna raspodjela obuhvaća raspodjelu bruto dohotka. Sekundarna raspodjela
odnosi se na oporezivanje tržišnih dohodaka i monetarne transfere privatnim
domaćinstvima. Suvremeni porezni sustavi i socijalna politika utječu na to da je
raspodjela neto dohodaka (bruto dohodak - porez + transfer) ujednačenija nego pri
primarnoj raspodjeli. Statističku poteškoću pri tome predstavlja točno pripisivanje
dijela realnih transfera koje država stavlja na raspolaganje za sva domaćinstva.
Kada se govori o sektorskoj ili regionalnoj raspodjeli, treba obratiti pažnju da se
radi o udjelu pojedinog sektora ili regije u nacionalnom dohotku, a ne o raspodjeli
unutar sektora ili regije.
S gledišta politike raspodjele ne smije se zanemariti intertemporalna raspodjela
dohotka, i to u pogledu raspodjele životnog dohotka kod privatnih domaćinstava
tijekom vremena (životni ciklus: djetinjstvo - radno aktivno doba - starost), kao i u
pogledu raspodjele među generacijama (npr. otplata državnih dugova).
Promatra li se umjesto nominalnog (bruto ili neto) dohotka realni dohodak, mora
se uključiti učinke strukture cijena i njihovih promjena na raspodjelu. Inflacijska
128
kretanja npr. nikako ne obuhvaćaju jednakomjerno sve robe, što znači da različito
djeluju na kupovnu snagu dohotka različitih domaćinstava.
Prethodni proračuni raspodjele dohotka mogu se primijeniti i na područje imovine.
Tako je npr. intertemporalna raspodjela imovine primarno određena obimom i vrstom,
a sekundarno oporezivanjem nasljeđivanja.
Iako u ovim razmatranjima o raspodjeli u prvom planu stoji državna
preraspodjela, za sveukupnu sliku ne smije se zanemariti udio "grant economy"
(nenaplatne ekonomije ili ekonomija poklona) koju službena statistika vrlo slabo
odražava: novac, robe i usluge "preraspodjeljuju" se bez naknade neposredno između
pojedinaca, između domaćinstava, između poduzeća i članova radnih kolektiva, te
putem raznih karitativnih institucija. Ta ekonomija poklona i državna redistributivna
aktivnost nisu potpuno nezavisne. S jedne strane obuhvat i tehnika oporezivanja mogu
umanjivati, ali i poticati privatne transfere, a s druge strane ono što se ostvari
dobrovoljnim privatnim aktivnostima može predstavljati uštedu za državne aktivnosti.
Mjere raspodjele pokušavaju pokazati orijentacione razmjere neravnomjernosti
raspodjele dohotka ili imovine. orijentacione, zato što je njihova izražajnost
ograničena nepotpunošću i kvalitativnim nedostacima statističkih informacija koje se
prikupljaju i koje je uopće moguće prikupiti.
Uspješnost državne politike raspodjele orijentirane na umanjenje razlika u visini
dohotka i imovine se u tim granicama može ocjenjivati apsolutnim ili relativnim
smanjenjem stupnja neravnomjernosti. Rezultat, međutim, ovisi i o drugim
čimbenicima, kao što su proces gospodarskog rasta, ponašanje pojedinaca pri ponudi
faktora proizvodnje ili štednji, te kretanje monetarne politike. Nije racionalno da
država samo zbog bržeg djelovanja redovito daje prednost neposrednim zahvatima
umjesto poticanju tržišnih snaga koje mogu dugoročno također djelovati u smjeru
ostvarenja cilja. Time bi se vjerojatno umanjili i sukobi državne redistribucijske
politike s drugim ciljevima ekonomske politike. U svakom slučaju u ocjenu
uspješnosti politike raspodjele treba uključiti i ocjenu da li i koliko se umanjen stupanj
neravnomjernosti plaća gubicima u rastu, stabilnosti i djelovanju tržišnog mehanizma.
Kao mjera raspodjele za funkcionalnu raspodjelu dohotka tradicionalno služi stopa
plaća, kao postotni udio naknada za rad u ukupnom dohotku. Na prvi pogled
129
jednostavan i izražajan pokazatelj ima značajne nedostatke. On se zasniva na modelu
raspodjele dvije klase koji dijeli dohodak na "rad" (prvenstveno nesamostalni rad) i
"vlasništvo". Međutim to znači da promjene pokazatelja mogu nastati pri
nepromijenjenim ostalim uvjetima već i samim promjenama strukture aktivnih osoba -
prelaskom iz nesamostalnog rada (za koji se primaju plaće) u samostalnu djelatnost,
odnosno drugačijom strukturom novih aktivnih generacija od onih koje izlaze iz
aktivnosti. U klasi "vlasništva" skriva se, dakle, značajna količina dohotka od rada
(poduzetnička naknada i pomažući članovi obitelji). Načelno se taj problem može
umanjiti tako da se ostvarenim plaćama pridoda obračunska vrijednost prosječne plaće
za samostalne poduzetnike i pomažuće članove (iako je to u praksi povezano s veliki
problemom sakupljanja podataka).
Bez obzira preciznije ili manje precizno izračunata kao mjera raspodjele stopa
plaća u suvremenom društvu ima važno ograničenje da ne uzima u obzir činjenicu da
sve veći broj domaćinstava (nesamostalno) zaposlenih ima udjela i u dohotku od
"vlasništva" (kamata, dionica, imovine, pa sve do raznih sustava sudjelovanja
uposlenih u profitu poduzeća) i da model raspodjele s dvije odvojene klase sve manje
odražava stvarnost.
Bez obzira na ograničenja visina takve "dopunjene" stope plaća u suvremenim
kapitalističkim gospodarstvima iznosi oko 80 %, što je samo za sebe dovoljno
izražajno. Od ostalih 20 % veći dio otpada na prihode od vlasništva kao što su kamate,
najamnine i sl., a na pravu poduzetničku dobit (profit u užem smislu) otpada oko 8 %
nacionalnog dohotka (pri čemu još treba odbiti obračunsku vrijednost kamata na
vlastiti kapital).
Periodične promjene stope plaća, naravno, nisu isključene. Tako funkcionalna
raspodjela reagira vrlo osjetljivo na tipična konjunkturna kretanja. U fazi recesije je
stopa plaća redovito viša jer se profit kao osjetljivija kategorija puno brže smanjuje od
plaća, odnosno u fazi oporavka najprije rastu profiti, a stopa plaća se smanjuje. Pri
takvom smanjenju stope plaća govoriti o pogoršanju odnosa u raspodjeli u stvari
predstavlja "kratkovidnost".
Za personalnu raspodjelu slikoviti prikaz neravnomjernosti (koncentracije) pruža
Lorenzova krivulja. Statistički se materijal najprije grupira u razrede prema visini
130
dohotka, a zatim se za svaki razred odredi koliki je udio pripadnika razreda u ukupnom
broju obuhvaćenih osoba i koliki dio od ukupnog dohotka otpada na njih. Kumuliraju
li se vrijednosti udjela od razreda do razreda dobiva se geometrijski prikaz (ordinata:
dohodak, apscisa: osobe) krivulje personalne raspodjele dohotka (slika 5). Pri tome se
krivulja (a) odnosi na bruto dohodak, a (b) na raspoloživi (neto) dohodak. Na krivulji
se, dakle, može očitati koliki dio osoba prisvaja koliki dio dohotka. U slučaju
ravnomjerne raspodjele na određeni postotak osoba otpadao bi isto toliki postotak
ukupnog dohotka, odnosno Lorenzova krivulja poklapala bi se s pravcem od 45o. Kako
u stvarnosti redovito postoji neravnomjerna raspodjela, Lorenzova krivulja tvori s
pravcem od 45o veće ili manje polje nejednakosti (N) koje se nakon sekundarne
raspodjele (državne preraspodjele) smanjuje (do krivulje b).
Slika 5: Lorenzova krivulja
Stupanj neravnomjernosti mjeri se odnosom između površine polja nejednakosti (N) i
trokuta 0PD'. Računski se izražava kao koeficijent koncentracije koji se može kretati od 0 do
1: što je bliži 1 veći je stupanj koncentracije. Pri tome ne smije se zaboravit i da se time mjeri
samo ukupna raspodjela, pa površina ispod Lorenzove krivulje i koeficijent mogu ostati
nepromijenjeni iako se sama krivulja može bitno mijenjati, npr. u području nižih dohodovnih
razreda raspodjela može biti ujednačenija (krivulja bliža pravcu 45o), ali istovremeno u višim
razredima neravnomjernija. Zato je iscrtavanje same krivulje bitno izražajnije od samog
koeficijenta.
131
10.2. PRIMARNA RASPODJELA
10.2.1. Državno određivanje cijena
Među mjerama kojima država utječe na primarnu raspodjelu neposredni zahvati u
određivanje cijena na tržištu nisu neuobičajeni, iako je jasno da su načelno
inkonformni s tržišnim poretkom.
Politika uvijek iznova poseže za administrativnim fiksiranjem najviših dopuštenih
cijena (koje ipak dozvoljavaju promjenu na niže, no moguće su i potpuno fiksne
cijene) nekih za život osnovnih dobara, s izgovorom da se njihovim (umjetnim)
pojeftinjenjem poboljšava "socijalni" položaj "stanovništva s najnižim primanjima".
Prevedeno u termine politike raspodjele, vrši se (djelomična) korektura raspodjele
realnog dohotka u korist (ili barem iznadproporcionalno u korist) primalaca nižih
nominalnih dohodaka. Preraspodjeljuje se dakle razlika između tržišne cijene koju bi
bilo potrebno platiti bez intervencije i cijene koja je propisom fiksirana.
Administrativno fiksirane cijene ostaju nepromjenjive bez obzira na kretanja
troškova proizvodnje i kretanje inflacije, sve dok ipak konačno postane neizbježna
prilagodba, koja tada izaziva značajne "političke" troškove borbe protiv efekta
navikavanja i protiv predbacivanja "protusocijalnog djelovanja".
Glavno je pitanje koliko se administrativnim cjenovnim instrumentom doista
može dostići željeni cilj raspodjele. Za ilustraciju djelovanja može poslužiti tipičan
primjer zakonskog ograničavanja cijene stanarine po kvadratnom metru ispod tržišne
cijene (slika 6).
Djelovanje takvog limitiranja cijena ponajprije ima učinak na pojavu pretjerane
potražnje i nedovoljne ponude (qsqd): po sniženoj cijeni (Pmax) domaćinstva će
potraživati više stambenog prostora (qd), dok će istovremeno opasti ponuda (qs) jer će
za dio vlasnika nova cijena biti nerentabilna i oni će preusmjeriti upotrebu prostora.
Dugoročno se može računati s još većim nedostatkom ponude (qs1qd), budući da će
zbog politički limitiranih stanarina izostati i zamjenske investicije (prosta
reprodukcija) i postepeno će se sa starenjem smanjivati stambena površina u upotrebi.
132
Slika 6: Djelovanje limitiranja cijena
Nadalje ta je mjera povezana sa značajnom količinom "slijepih putnika": smanjene
cijene će koristiti i oni stanari koji bi bili sposobni i spremni platiti višu tržišnu cijenu.
Za preostalu nezadovoljenu potražnju formira se sivo i crno tržište, gdje
posrednici i vlasnici ostvaruju pretjerane naknade pri useljavanju. Pokuša li država i tu
intervenirati (npr. obveznim prijavljivanjem, posredovanjem, listama prioriteta), samo
se povećavaju birokratski troškovi koje već izaziva nadgledanje cijena.
Kako više ne postoje ekonomski poticaji za investiranje, kvaliteta i količina
stambenih objekata opada. Državi ostaje jedino mogućnost da pokrene gradnju novih
stanova subvencioniranjem ili da se sama uključi u gradnju. To izaziva ogromno
opterećenje javnog proračuna i unosi nove probleme u odnosu na politiku poretka.
Kod ograničavanja ili subvencioniranja cijena (sve do besplatnog davanja), čak i
kad je državna politika stanogradnje uspješna, preostaje problem racionalne alokacije u
gospodarstvu. Tražioci primaju lažne cjenovne signale i umjetno jeftinije robe koriste
u većoj mjeri nego što to odgovara stvarnim troškovima proizvodnje te robe, odnosno
preostaje im veća količina dohotka za kupnju drugih roba koje bi inače bile tražene u
manjem obimu (poremećaj relativnog odnosa cijena).
U slučaju da treba cijene određenih dobara učiniti "socijalno podnošljivima", očito
nije pogodno neposredno cjenovno interveniranje, već prije sekundarna raspodjela
dohotka: ugroženim domaćinstvima se mogu neposredno odobriti namjenski novčani
133
transferi. Tržišna cijena na taj način ostaje slobodna, reakcija potražnje je štedljivija
upotreba i eventualni prelazak na alternativna dobra, a na strani ponude zbog
cjenovnog poticaja raste proizvodnja i inovativnost, te proširuje ponuda uvođenjem
substituta.
10.2.2. Indeksiranje plaća u odnosu na cijene
Mjera državno propisanog indeksiranja plaća prema cijenama trebala bi djelovati u
korist dohodaka od rada na teret profita (funkcionalna raspodjela), i to stabiliziranjem
njihove kupovne snage u slučajevima kada se cijene živežnih namirnica iz bilo kojeg
razloga povećaju (aspekt realnih dohodaka). Za razliku od administrativne politike
cijena, one ostaju slobodne, no poduzeća moraju automatski povećati nominalne plaće
u mjeri u kojoj se povećao indeks cijena živežnih namirnica.
Tehnički postoji čitav niz načina kako se takvo usklađivanje može provoditi, no
uvijek ostaje čitav niz problema sadržanih u samom načelu automatskog indeksiranja.
Realna razina i struktura početnih plaća se cementira nezavisno od konjunkturnih
kretanja i kretanja produktivnosti rada. Veličina u odnosu na koju se plaće usklađuju
predstavlja "potrošačku košaru" čija se veličina i sastav ne može objektivno odrediti,
nego predstavlja rezultat političke odluke. Javlja se problem intervala u kojem se
usklađivanje obavlja, ali i smjera (istom logikom bi u slučaju smanjenja troškova
života trebalo smanjiti plaće). U praksi je usklađivanje uvijek jednosmjerno, prema
gore, a politička borba utječe na sve brže potpuno usklađivanje i pri najmanjim
promjenama indeksa. Pri promjenama plaća nezavisno o kretanju produktivnosti rada
formira se začarani krug: povećani troškovi proizvodnje povećavaju cijene, a one vode
automatskom povećanju plaća (built-in-inflator). Jednom kada je proces pokrenut, da
bi centralna banka obuzdala takvu samogenerirajuću inflaciju i odgovarajuća inflatorna
očekivanja gospodarskih subjekata, mora kvantitativno sve jačim mjerama djelovati u
suprotnom smjeru i prihvatiti odgovarajuću sve veću nezaposlenost. Ukoliko je i
porezno opterećenje uključeno u indeksiranje radi očuvanja kupovne moći, eventualni
pokušaji stabilizacijskog djelovanja fiskalne politike također su osuđeni na propast.
134
10.2.3. Zakonska minimalna plaća
Zakonom određena minimalna plaća predstavlja zahvat "vidljive ruke" države u
područje cijena na tržištu faktora rada. Bilo tko i bilo gdje da je zaposlen u svakom
slučaju mora za sat rada primiti najmanje propisanu plaću.
Očito je ta mjera usmjerena na pravedno zadovoljenje nužnih životnih potreba.
Međutim da bi se osiguralo da minimalna plaća bude dovoljna za život, trebalo bi
propisati i najnižu granicu radnog vremena koje se smije uposliti. Promjene cijena
roba, međutim, mijenjaju visinu troškova života, što znači da država radi očuvanja
realne vrijednosti minimalne plaće mora pristupiti indeksiranju plaća prema cijenama
sa svim problemima koje to uključuje.
Za ostvarenje cilja osiguranja zadovoljenja osnovnih egzistencijalnih potreba
primjerenija je sekundarna raspodjela jer je preciznija i izaziva manje društvene
troškove.
Drugi razlog propisivanja minimalnih plaća može biti težnja za korekcijom
funkcionalne raspodjele dohotka u korist faktora rada.
Međutim u obje verzije nerješiv problem je utjecaj propisane minimalne nadnice
na zaposlenost. Ukoliko je propisana plaća pokrivena pripadajućom proizvodnošću
rada, zahvat države je nepotreban, a ukoliko je plaća viša od produktivnosti,
poslodavci će racionalizirati radna mjesta i otpustiti upravo one radnike kojima se
željelo pomoći. Istovremeno znači da će se i šanse za zaposlenje najniže kvalificiranih
radnika smanjiti, te ta "socijalna" mjera ima i "protu socijalne" krajnje učinke.
10.2.4. Kolektivno pregovaranje o plaćama
Najznačajniji zahvat države u (funkcionalnu) primarnu raspodjelu je da u području
tržišta rada pravi iznimku od pravila zakonske zabrane ograničavanja tržišne utakmice.
Dozvoljava se posloprimcima i poslodavcima da se organiziraju u kolektivne
monopole među kojima se ugovorno utvrđuju cijene rada (bilateralni monopol).
Država ne sudjeluje neposredno u pregovorima, no propisuje pravila o tome tko
može biti strana u pregovorima, kako pregovori trebaju biti organizirani i teći, i kojih
se temeljnih načela pregovarači moraju pridržavati. Nakon toga državni sudovi
135
primjenjuju rezultate kolektivnih pregovora s istom snagom kao da su doneseni u
parlamentu, a država može proširiti valjanost odredbi pregovora i na gospodarske
subjekte koji nisu članovi udruga koje su sudjelovale u pregovorima.
U poglavlju 6.3.2. već je pojašnjeno da tržišno tehnički argumenti opravdanja
iznimke od općeg tržišnog poretka u suvremenom razvijenom gospodarstvu nisu više
uvjerljivi. Argument koji jedino preostaje za opravdanje dopuštanja kolektivnih
monopola na tržištu rada je da predstavljaju doprinos redistribucijskoj politici: u
proces (funkcionalne) primarne raspodjele uvodi se korektivni faktor u korist naknada
za rad.
Može se doista pretpostaviti da će taj faktor djelovati u željenom smjeru, no to ne
znači da tržišna kretanja ne bi dugoročno dovela do sličnih odnosa između rada i
kapitala i bez kolektivnih monopola. Međutim, važan je i učinak sindikata na
raspodjelu ukupne sume plaća unutar grupe posloprimaca.
Drugo pitanje su troškovi koje izaziva utvrđivanje cijene rada pregovorima. Tu se
ne radi samo o proizvodnim gubicima koje izazivaju sami pregovori ovisno o
ponašanju pregovaračkih strana, već o posljedicama koje izazivaju rezultati pregovora.
Ukoliko tarifne plaće nadilaze pripadajuću produktivnost poslodavci će nastojati
dodatne troškove prevaliti na potrošače povećanjem cijena na tržištu roba, što
ugrožava ostvarenje cilja gospodarske stabilnosti. U mjeri u kojoj takvo prevaljivanje
ne uspije i povećanje realnih plaća ostvaruje se na teret stupnja sveukupne zaposlenosti
faktora rada: posloprimci koji preostaju "unutra" su na dobiti, ali su oni koji preostaju
"vani" usprkos socijalnoj zaštiti realno na gubitku. Proračun stope plaća (poglavlje
10.1.2.) skriva ovaj aspekt raspodjele jer udio plaća u nacionalnom dohotku može rasti
iako se stupanj zaposlenosti istovremeno smanjuje. U troškove se može ubrojiti i
utjecaj povećanja plaća pod pritiskom sindikata na međunarodnu konkurentnost
nacionalnog gospodarstva.
136
10.3. SEKUNDARNA RASPODJELA
10.3.1. Oporezivanje
Osnovu politike državne preraspodjele u tržišnom gospodarstvu predstavlja
personalna sekundarna raspodjela putem javnog proračuna. U njezinu korist govori
njezina načelna usklađenost s tržišnim poretkom, kao i mogućnost da se pojedine
mjere relativno točno programiraju s obzirom na njihovu usklađenost s ciljevima
ekonomske politike.
Tu se ponajprije radi o tekućim prihodima budžeta, dakle, o diferencijaciji poreza
pri datom volumenu izdataka.
Prvi stup na kojem se zasniva porezni sustav je porez na dohodak. Kičma poreza
na dohodak je uspostava progresivnih tarifa, kojima se iznadproporcionalno povećava
zahvaćanje iz dohotka pri svakom porastu visine dohotka. Ta (neposredna) poreska
progresija ne može se pravdati niti jednom drugom poreznom teorijom osim čiste
težnje za preraspodjelom (fiskalni interes da država nastoji prikupiti što više poreza
dokle god porezni obveznici to mogu podnijeti po načelu "čerupanje guske" može se
ispustiti iz rasprave).
Kolika će biti efektivna progresija, ovisit će o obuhvatu poreske osnovice. U
načelu se tu trebaju na isti način ubrojiti svi dohoci (plaća, kamata, profit...). Što je širi
obuhvat poreske osnovice, manje mogu biti poreske stope da bi se prikupila potrebna
količina državnih prihoda.
Dodatni raspodjeljujući učinak može se ostvariti (štedljivim) odobravanjem
ciljanih olakšica koje su u svojoj visini nezavisne od poreske osnovice i od nje se
odbijaju. Takva je npr. opća osobna olakšica kao iznos dohotka koji je za svakog
pojedinca oslobođen od plaćanja poreza (aspekt sposobnosti doprinosa). Fiksni
karakter takvih olakšica utječe da je njihov udio u dohotku sve manji što je dohodak
viši, odnosno najviše olakšavaju poresko opterećenje najmanjim dohocima.
Nasuprot tom pristupu gdje se oporezuje uvijek samo preostali dio dohotka,
određivanje granice oslobođenja nakon koje se oporezuje cjelokupni dohodak nije
primjereno politici raspodjele.
137
Porezne olakšice su politički osobito omiljene, no brojnošću i raznovrsnošću slabe
efikasnost poreznog sustava, a njihovi preraspodjeljujući učinci postaju teško
pregledni.
Tijekom proteka vremena javlja se centralni problem progresivnog oporezivanja
dohotka, da se pri općem porastu (i nominalnom) dohotka automatski sve veći broj
obveznika promiče u više razrede progresije iako se njihov položaj u dohodovnoj
piramidi u stvarnosti ne mijenja. Na taj način dolazi do "skrivenog" povećanja
poreznog opterećenja koje ne treba parlamentarno odobrenje. Smisao poreske
progresije u politici raspodjele je da se dodatno oporezuju samo oni čiji dohodak raste
brže od prosjeka, pa bi zato bilo opravdano ugraditi automatsko prilagođavanje
progresijskih razreda s općim kretanjem dohotka.
Drugi nosivi stup poreznog sustava predstavlja oporezivanje potrošnje dohotka u
formi poreza na dodanu vrijednost. Uloga politike preraspodjele je u ovom slučaju da
neutralizira regresijski učinak, budući su manji dohoci zbog većeg udjela potrošnje
iznadproporcionalno pogođeni. Tome je usmjereno dodatno oporezivanje "luksuznih"
dobara (trošarine) koje se nadodaje na opću stopu poreza na dodanu vrijednost.
Procjena što je to luksuzno, a što potrebno dobro vrlo je subjektivna, pa se takvo
dodatno oporezivanje često vezuje uz proizvode masovne potrošnje da bi se time
osigurali dovoljni fiskalni prihodi.
Teoretski bi (opće i posebne) poreze na potrošnju bilo moguće i čak poželjno
neposredno oporezivati u domaćinstvima budući su oni nosioci oporezivog dohotka, no
zbog praktičnih razloga prednost se daje posrednom obliku zahvata kod proizvođača -
proizvođači plaćaju porez i u cijeni ga prevaljuju na kupce koji tako ostaju stvarno
opterećeni porezni obveznici.
10.3.2. Rashodna strana budžeta
Pri datoj visini i strukturi poreznih prihoda za neto efekt fiskalne politike
raspodjele bitna je vrsta i veličina državnih izdataka. Nije nužno da se jednakost
unapređuje već samo zato što se radi o javnoj potrošnji.
138
Neosporni su efekti monetarnih transfera koje država neposredno isplaćuje
privatnim domaćinstvima: oni mogu biti ciljano određeni po veličini, vremenskoj
frekvenciji i krugu korisnika. Naravno, pretpostavke prava korištenja moraju biti
redovito provjeravane da ne bi došlo do rasipanja.
Djelovanje indirektnih transfera imaju subvencije, kojima država pojeftinjuje
odabrana dobra: proizvođači primaju subvenciju sa zadatkom da je proslijede
potrošačima putem snižene cijene (preraspodjela realnog dohotka).
Čak i kada je prosljeđivanje sto posto sigurno, subvencioniranje cijena kao
instrument politike raspodjele u odnosu na neposredne transfere ima nedostatak da
subvencije koriste svi potrošači, nezavisno o visini dohotka kojim raspolažu. Problem
se može pokušati riješiti odgovarajućim zatvaranjem tržišta za pojedine potrošače,
čime se samo još više komplicira i poskupljuje postupak, te otvara mogućnost
zloupotreba. Tako efekt preraspodjele ostaje ograničen samo na one slučajeve pri
kojima osobe s manjim dohocima u upotrebi svojih dohodaka iznadproporcionalno
potražuju takve robe.
Slična dvojba javlja se pri velikom bloku javnih izdataka - kolektivnim dobrima,
koje država besplatno (ili ispod stvarne cijene) stavlja na raspolaganje. Razlika je što ti
realni transferi (budući da država sama proizvodi ta dobra) u odnosu na
subvencioniranje cijena vezuju još veća porezna sredstva.
Među realnim transferima, općim državnim funkcijama nije potrebno pripisivati
posebnu funkciju u preraspodjeli, osim što je novac za njihovo financiranje prikupljen
različitim poreznim opterećenjima. Drugu krajnost predstavljaju državne usluge koje
omogućuju ciljane beneficije ovisne o visini dohotka korisnika, kao što su npr. domovi
za starije osobe. Između toga prostire se široko područje realnih transfera koje može
svatko upotrebljavati (kao što su stadioni, javni promet i sl.) i kojima se djelovanje na
raspodjelu može ocijeniti jedino ako se uspije utvrditi stvarna (a ne samo politički
reklamirana) učestalost i intenzitet individualnog korištenja.
Čak i kada bi se mogao izraditi relativno točan proračun efekta raspodjele, ostaje
nedostatak da su beneficije subjektivno znatno manje uočljive u odnosu na
individualne monetarne transfere pri istom volumenu državne potrošnje.
139
Konačno kao instrument sekundarne politike preostaje ciljana dodjela javnih
kredita pod povlaštenim uvjetima. Oni periodično vezuju velika financijska sredstva,
ali fiskalno imaju značajnu prednost da sredstva (najvećim dijelom) nisu trajno
izgubljena. Ako dodjela kredita u pravilu slijedi alokacionopolitičke ciljeve, taj se
instrument može tehnički relativno jednostavno upotrijebiti u svrhe politike raspodjele.
To što se primaoci kredita ne regrutiraju iz redova najsiromašnijih nije dovoljan
protuargument, jer se neujednačenost raspodjele dohotka smanjuje i kada se poboljšava
položaj srednje klase i malih poduzetnika.
10.3.3. Problem fiskalne incidencije
Činjenica da pri porezu na dodanu vrijednost onaj koji plaća porez (proizvođač)
nije i onaj koji konačno snosi porezni teret (potrošač kao destinator poreza) je upravo
željena od zakonodavca. Međutim, i pri direktnim porezima se ne može isključiti
mogućnost pokušaja prevaljivanja poreznog opterećenja i da ti pokušaji pri određenim
tržišnim uvjetima mogu biti (potpuno ili djelomično) uspješni. U takvom slučaju se
formalna incidencija ne poklapa s efektivnom incidencijom fiskalne mjere.
To predstavlja značajno otežanje predviđanja krajnjih efekata politike raspodjele
kada uvodi nove ili unosi izmjene u stare poreze. Čak i kada se iz prethodnih iskustava
za neku mjeru mogu utvrditi pretpostavke u kolikoj mjeri platioci poreza nisu i stvarni
nosioci opterećenja, gotovo je nemoguće ocijeniti kakvi su efekti prevaljivanja na
raspodjelu jer su u pravilu raspršeni u raznim stupnjevima gospodarskog procesa.
Problem incidencije javlja se isto tako kod beneficiranih državnih izdataka. Kada
država ciljanim transferima povećava potražnju domaćinstva za određenim dobrima,
konačni učinak ovisit će o elastičnosti ponude, jer kada je ona relativno niska (zbog
visoke konjunkture ili monopolskog ponašanja), cijene tih dobara će porasti. U visini
porasta cijena prevaljeni državni transferi dodatno povećavaju dohodak ponudilaca
iako to nije bila nakana nosilaca ekonomske politike.
140
10.3.4. Državno zaduživanje
Metoda države da (privremeno) poveća prihodnu stranu zaduživanjem na tržištu
kapitala osim konflikta s ciljevima stabilnosti (poglavlje 6.2.3.1.) i rasta (crowding
out) može stvarati probleme i na području raspodjele. Radi se o intertemporalnoj
preraspodjeli dohotka. To znači da za pravi efekt kreditnog zaduženja na raspodjelu
treba promatrati u svezi s intertemporalnom distribucijom korisnosti javne potrošnje
financirane na taj način.
Ukoliko se radi o investicijama koje će svoje pozitivne efekte iskazivati u
kasnijem razdoblju i biti na korist budućim poreznim obveznicima, radi se o pravednoj
preraspodjeli tereta investicije na stvarne korisnike. Kreditno financiranje kamatama
poskupljuje državnu investiciju, no uzme li se u obzir da će investicije (npr. u
infrastrukturu) utjecati na povećanje društvenog proizvoda, znači da će se bez
povećanja poreznih stopa ostvarivati povećani priliv u proračun u budućim
razdobljima u kojima i slijedi otplata kredita.
Ukoliko se nasuprot tome radi o kreditnom financiranju tekućih troškova
funkcioniranja države, radi se o neovlaštenom zadiranju u dohodak budućih generacija
i ne može se ničim opravdati.
10.3.5. Socijalno osiguranje
Svaka briga o socijalnoj "sigurnosti" u budućem razdoblju u svezi je s
intertemporalnom preraspodjelom dohotka: u mjeri u kojoj se građani odriču utrošiti
dio tekućeg dohotka u neposrednu potrošnju, ostvaruju pravo ostvarivanja dodatnog
dohotka u slučaju nastupanja rizika u budućem razdoblju (mirovina u starosti, naknada
plaće u slučaju bolesti i sl.). Promatrano dugoročno socijalno osiguranje dovodi do
uravnoteženja raspodjele životnog dohotka pojedinca tijekom vremena. Promatrano u
jednom trenutku, umanjuje opći stupanj nejednakosti raspodjele dohotka, jer osobe
koje ne mogu raditi ili zbog drugih rizika trpe smanjenje dohotka, primaju naknadu iz
bruto dohodaka ostalih domaćinstava (putem fondova socijalnog osiguranja).
141
Naravno pojedinac ne može sam sebi preraspodjeljivati dohodak za radno pasivno
razdoblje djetinjstva. Tu dolazi do preraspodjele dohotka među generacijama: djeca za
koju danas brinu obitelji (ili porezni obveznici) kada odrastu odvajati će dio svog
dohotka (kao roditelji ili porezni obveznici) za odgoj buduće generacije.
Socijalno osiguranje se u pogledu ujednačavanja rizika ne razlikuje od privatnih
osiguranja. Osobita komponenta politike raspodjele očituje se u tome što je
sudjelovanje prisilno za određeni krug osoba. Osoba koja potpada pod obvezno
osiguranje ne može po nahođenju birati način na koji želi osigurati egzistenciju u
budućnosti, već je prisiljena periodično uplaćivati doprinose (premiju osiguranja) koja
je određena jednako za sve osobe koje ostvaruju istu razinu bruto dohotka. Na taj način
za jednu te istu stvarnu (ili monetarnu) uslugu neki plaćaju više od drugih, nezavisno o
individualno višem ili nižem faktoru rizika, što dodatno pridonosi ujednačavanju
raspodjele dohotka u društvu. Ipak karakter osiguranja se zadržava činjenicom da se
novčane naknade u osiguranom slučaju razlikuju ovisno o visini uplata doprinosa u
prethodnim razdobljima (naknade za nezaposlenost ili bolovanje, invalidnine i
mirovine i sl.). Dodatna komponenta interpersonalne preraspodjele dohotka unutar
kruga obveznog osiguranja je pravo besplatnog osiguranja članova porodice uplatioca
osiguranja (što kod privatnih osiguranja ne postoji).
10.3.6. Horizontalna preraspodjela
Iako redistributivna politika sekundarne raspodjele u odnosu na politiku poretka
ima značajne prednosti pred državnim zahvatima u primarnu raspodjelu, ona ipak ima
značajna ekonomska ograničenja. Ona ne izaziva samo "troškove" u obliku veličine
raspodijeljenih sredstava i održavanja birokratskog aparata prikupljanja i raspodjele
sredstava, već je bitno uzeti u obzir i prilagodbu ponašanja ekonomskih subjekata koja
izaziva gubitke efikasnosti. Oni koji su preraspodjelom pogođeni prilagođavaju
ponašanje na način da nastoje izbjeći, zaobići ili prevaliti porezna opterećenja.
Prilagodba ponašanja na strani korisnika beneficija nameće egalitarno orijentiranoj
politici problem dileme samarićana. Oduzimanje i davanje bez naknade uvijek nosi sa
142
sobom problem nedostatka ekonomske stimulacije pojedinaca koja je bitan preduvjet
gospodarskog napretka.
Međutim, nije rečeno da državna preraspodjela predstavlja redistribuciju dohotka
od bogatih siromašnima, kako se to brzopleto može zaključiti iz samih načela
preraspodjele. U praksi se vrlo često radi o horizontalnoj preraspodjeli koja se odvija
unutar jednog te istog razreda dohotka. Ukupni obim sredstava koja se preraspodjeljuju
je toliki da ne postoji dovoljno primatelja tako visokih dohodaka da bi samo viši
dohodovni razredi mogli nositi čitav teret, pa se sve više sredstava mora prikupljati od
primalaca srednjih i niskih dohodaka koji bi u stvari trebali biti primaoci u
preraspodjeli. Jednostavno rečeno, što država jednom rukom daje, drugom uzima, a pri
tome se sve više gubi kontrola efikasnosti preraspodjele.
10.4. RASPODJELA IMOVINE
10.4.1. Oporezivanje nasljeđivanja
U usporedbi s periodičnom distribucijom dohotka, raspodjela imovine je po
prirodi rezistentniji čimbenik. Intertemporalno promatrano prijelaz imovine s
generacije na generaciju odvija se pravnim institutom nasljeđivanja (ili poklanjanja),
koje nije povezano niti s potrebama, niti s doprinosom stvaranju.
Iako se oporezivanje vezuje uz sekundarnu raspodjelu, u svezi s raspodjelom
imovine cilj nije oduzimanje u korist fiskusa ("sunasljeđivanje" države), već prije
svega da se pravilno podešenim porezom na nasljeđivanje stvori poticaj da se velika
nasljedstva (zbog prednosti ušteda poreza) raspodjele na što veći broj nasljednika.
To znači da je poželjno tako formulirati porez da njegovo opterećenje opada s
povećanjem broja nasljednika. Na visinu poreza može utjecati ne samo veličina
nasljedstva, već i veličina imovine koju nasljednik već posjeduje.
Kod samostalnih poduzetnika i privatnih poduzeća u svezi s porezom na
nasljedstvo javlja se problem konkurentnosti u odnosu na društva kapitala koja ostaju
143
nedirnuta pri promjenama generacija. Zbog toga su u slučajevima nasljeđivanja
poslovne imovine poželjne povlaštene stope oporezivanja.
Raspodjeljujući utjecaj poreza na nasljeđivanje odnosi se u prvom redu na više
razrede veličine imovine, djelujući na ublažavanje piramide raspodjele imovine.
Međutim ta mjera djeluje vrlo sporo jer je izmjena generacija dugoročan proces u
kojem se uglavnom prenosi akumulirana imovina iz niza tekućih dohodaka.
10.4.2. Tekuće oporezivanje imovine
Za nominalni porez na imovinu je pojedinačna veličina imovine samo osnovica, a
ne izvor poreza. Porez mora biti tako određen da se može podmirivati dijelom tekućih
prihoda koje može ta imovina donositi. Na taj način cilj nikako nije smanjenje
imovine.
Ovisno o visini izuzeća od porezne obveze manje imovine su relativno zaštićene,
odnosno i pri proporcionalnom porezu ostvaruje se indirektna progresija. Na taj način
se usporava rast velikih imovina u odnosu na male, a to je osnovni cilj politike
raspodjele.
U suvremenim gospodarstvima porez na imovinu udaljava se sve više od
prvobitnog koncepta osobne povezanosti, budući se prevladavajući dio porasta odnosi
na imovinu društava kapitala. Ograničenje poreza na imovinu predstavlja i njegova
konjunkturna nefleksibilnost, jer su njegovi iznosi nepromjenjivi i u razdobljima kada
imovina ne uspijeva ostvariti nikakve prinose (što je osobito opterećenje za male
poduzetnike).
Konačno treba prokomentirati i tezu da porez na imovinu predstavlja nadopunu
porezu na dohodak da bi se dohoci od imovine više opteretili od dohodaka od rada. Pri
tome se očito polazi od toga da dohoci od imovine nastaju "bez truda", iako je imovina
često rezultat dugogodišnjeg usmjeravanja štednje izdvojene od plaće za rad. Bez
obzira na to, takva argumentacija sve više gubi na značaju što je vlasništvo imovine u
gospodarstvu raspršenije.
144
10.4.3. Privatizacija
Privatizacija državnog vlasništva može se promatrati i kao mjera da se u skladu s
ciljevima politike raspodjele povećava privatna imovina. Ova mjera djeluje brzo, no po
svojoj prirodi je takva da je ograničena na jednokratni akt.
Dodatno ograničenje te mjere predstavlja činjenica da se privatizira u prvom redu
poslovna imovina, odnosno poduzeća (i udjeli u poduzećima) koji se mogu dijeliti
jedino u obliku dionica. Cilj je dakle da se imovina disperzira i da se beneficiraju niski
imovinski razredi. Konačni efekt ovisit će o situaciji na tržištu, no velika je
vjerojatnost da će takvi mali dioničari, koji to nisu postali svojom voljom i svojim
ulaganjima, nastojati dionice pretvoriti u neki drugi oblik imovine i da će se imovina
ponovo koncentrirati.
10.4.4. Povlaštena štednja
Instrument državnog poticanja štednje orijentiran je na ne potrošačku prenamjenu
dijela periodičnih dohodaka. Služi se sekundarnom preraspodjelom, bilo na strani
državnih prihoda - poreznim olakšicama, bilo na strani državnih rashoda - transferima
(premijama). Mjera se provodi prvenstveno u nižim dohodovnim razredima, pri čemu
najviši stimulirani iznos po razdoblju mora biti ograničen, a štednja dugoročno vezana.
Najpoznatiji i najčešći oblik takvog poticanja štednje je stambena štednja kojoj je cilj
da što veći broj osoba dostigne mogućnost kupnje vlastitog stana. Dodatni efekti
povećanja štednje za nacionalno gospodarstvo se očituju u djelovanju na smanjenje
inflacije i povećanje rasta. Nedostatak međutim predstavlja značajan broj "slijepih
putnika" koji bespotrebno opterećuju državni budžet.
10.4.5. Dodjela javnih kredita
Dodjela kredita pod povlaštenim uvjetima prvenstveno je namijenjena
neposrednom investiranju u poslovne aktivnosti. Imovinska, odnosno dohodovna
granica osoba na koje je usmjerena mjera, naravno, mora biti viša nego što je to slučaj
145
s povlaštenom štednjom. Mjera je usmjerena na povećanje stvaranja privatnog
kapitala, a svojom usmjerenošću na individualne poduzetnike istovremeno sudjeluje u
ostvarenju ciljeva politike tržišne utakmice i strukturne politike. Budući se radi samo o
ograničenom subvencioniranju kamata uz poštivanje pravila tržišta kapitala, u skladu
je s politikom poretka.