Dr. Željko Mrnjavac

Kako (ne) funkcionira ekonomska politika

Skripta

Recenzenti: Prof. dr. Želimir Pašalić

Doc. dr. Zlatan Reić

Izdavač: Ekonomski fakultet Split

Radovanova 13. Split

U Splitu, 1999. godine

Sva prava zadržava autor. Umnožavanje bez dozvole je zabranjeno.

PREDGOVOR

Čest je slučaj razočaranja studenata onim što uče na studiju ekonomije jer im se čini

da ima premalo veze sa stvarnošću. Doista, kad se susretnu s praksom u poduzećima, ili

kada svakoga dana slušaju o saborskim i vladinim odlukama koje se tiču upravljanja

cjelokupnim gospodarstvom, život izgleda drugačije nego što su izgledali matematički

modeli. To ne znači da treba odbaciti teoretska znanja koja su godinama usvajana, jer ona

su tek alat za shvaćanje i usmjeravanje vlastitog sudjelovanja u stvarnosti koja je puno

kompleksnija.

Student koji je stigao na treću godinu studija savladao je znanja iz područja mikro i

makroekonomije, te monetarne i međunarodne ekonomije. Proučavanje ekonomske

politike ne treba niti uvećati, niti negirati naučeno iz tih područja, već ukazati kako se ta

znanja povezuju sa stvarnošću nacionalnog gospodarstva.

Prikaz funkcioniranja ekonomske politike mora nužno izaći iz područja čiste

ekonomije, te obuhvatiti i političko okruženje, jer u protivnom, gubi vezu sa stvarnošću.

Prijedlozi za rješavanje ekonomskih problema mogu biti prvorazredno poduprti od

ekonomske znanosti, no ukoliko ne uzimaju u obzir izbornu racionalnost, ne mogu biti

prihvaćeni i primijenjeni od nosilaca prakticirane ekonomske politike (koji sasvim

legitimno moraju osigurati i poboljšati svoje šanse za ponovni izbor).

Uočiti da se ekonomska politika ne vodi samo racionalnim rješenjima na koje ukazuje

ekonomska teorija i njezini složeni matematički modeli, osobito je važno za studente

ekonomije. Time im se razbijaju iluzije o svemoći i apsolutnoj istinitosti onoga što su

naučili, ali i daje mogućnost da prepoznaju primjenjivost svojih znanja u stvarnosti koja

uvelike odstupa od čiste teorije, ali ju nikako ne može trajno negirati.

Tekst koji slijedi ponovno nije apsolutna istina, niti slika konkretne stvarnosti, već još

jedan od alata kojima se mladi ekonomist mora naoružati da bi mogao samostalno i

racionalno odlučivati u ekonomskoj i političkoj stvarnosti, te doprinijeti što kvalitetnijem

vlastitom blagostanju i bogatstvu, a time (po mogućnosti) i blagostanju čitavog društva.

Radi se dakle o teoriji ekonomske politike, a ne o analizi i prognozi konkretne

stvarnosti. No, teorija je opisana bez složenih matematičkih modela koji su uobičajeni u

području čiste ekonomije. Za to je više razloga: ponajprije, studenti ekonomije već su

trebali upoznati sve relevantne teoretske modele pa ih nije potrebno na ovom mjestu

ponavljati; na taj je način tekst jasniji onima koji nemaju dovoljne podloge ekonomske

teorije, no svejedno mogu razaznati kako i zašto (ne) funkcionira ekonomska politika, te

unaprijediti razumijevanje ekonomske stvarnosti i racionalnost svog sudjelovanja na

političkim izborima; konačno, teorije u društvenim znanostima ne moraju uvijek biti

kvantitativne prirode, već je u pravilu najčešće sa sigurnošću moguće utvrditi samo smjer i

način ponašanja ekonomskih veličina.

Skripta predstavlja dio materijala koji se priprema za potpuniji udžbenik „Načela

ekonomske politike“ u koautorstvu s prof. dr. Želimirom Pašalićem. Zbog toga pozivam

sve čitatelje da svojim komentarima omoguće što kvalitetniji konačni rezultat.

Željko Mrnjavac

SADRŽAJ:Uvod ........................................................................................................... 1.Gospodarski sustav kao dio društvenog sustava ........................................ 1.Politika kao ponašanje države .................................................................... 3.

PRVI DIO: OPĆE TEORETSKE OSNOVE EKONOMSKE POLITIKE1. Klasifikacijske osnove ............................................................................... 8.

1.1. Sadržaj, oblici i uloga "ekonomske politike ................................... 8.1.2. Ekonomska politika i ekonomska znanost ..................................... 13.

2. Institucionalne osnove ............................................................................... 21.2.1. Uređenje kao okvir ekonomske politike ......................................... 21.2.2. Nosioci ekonomske politike ........................................................... 35.

3. Ciljnoanalitičke osnove .............................................................................. 43.3.1. Definiranje ciljeva ekonomske politike i njihova višeslojnost ....... 43.3.2. Odnosi među ciljevima i podjela ciljeva ekonomske politike ........ 46.

4. Instrumentalne osnove ............................................................................... 48.4.1. Optimalni izbor instrumenata i sukladnost s ciljevima ................ 48.4.2. Optimalni izbor instrumenata i sukladnost s poretkom ................ 49.4.3. Instrumentarij ekonomske politike ................................................. 50.

DRUGI DIO: POSEBNE EKONOMSKE POLITIKE U SLOBODNOMGOSPODARSKOM PORETKU

5. Politika poretka .......................................................................................... 53.5.1. Unapređenje tržišne utakmice ........................................................ 53.5.2. Endogena ograničenja tržišne utakmice (zakazivanje tržišta) ...... 62.5.3. Privatizacija .................................................................................... 67.

6. Stabilizacijska politika ............................................................................... 69.6.1. Monetarna politika ......................................................................... 69.6.2. Državne financije ........................................................................... 75.6.3. Kolektivno pregovaranje o plaćama ............................................... 81.

7. Politika međunarodnih ekonomskih odnosa .............................................. 94.7.1. Međunarodna vrijednost novca ...................................................... 96.7.2. Međunarodna trgovina ................................................................... 100.7.3. Međunarodne integracije ................................................................ 104.

8. Politika rasta .............................................................................................. 109.9. Strukturna politika ..................................................................................... 114.

9.1. Regionalna struktura ...................................................................... 117.9.2. Sektorska struktura ......................................................................... 118.9.3. Struktura veličine poduzeća ........................................................... 119.

10. Politika raspodjele ...................................................................................... 122.10.1. Osnove ............................................................................................ 122.10.2. Primarna raspodjela ........................................................................ 131.10.3. Sekundarna raspodjela .................................................................... 136.10.4. Raspodjela imovine ........................................................................ 142.

1

UVOD

GOSPODARSKI SUSTAV KAO DIO DRUŠTVENOG SUSTAVA

Gospodarski sustav određuje strukturu i funkcioniranje gospodarstva, njegove

subjekte, organe i mehanizme koordinacije i usmjeravanja ljudske djelatnosti, smisao i

temeljne odrednice tog djelovanja i dominantnu strukturu moći (vlasništvo). Bitni

gospodarski subjekti su država i njeni organi, poduzeće i s njime vezan čovjek,

poduzetnik, manager, radnik i potrošač-kupac, a bitni mehanizmi koordinacije mogu

biti državni plan (koordinacija ex ante) ili slobodno tržište i slobodno poduzetništvo

(koordinacija ex post) ili mješovito, a poduzeće državni organ ili autonomni

gospodarski subjekt.

Gospodarski sustav je podsustav društvenog sustava i u međudjelovanju je s

ostalim društvenim podsustavima: političkim, proizvodno-tehničkim, socio-kulturnim i

pravnim.

Slika 1: Gospodarski sustav kao podsustav društvenog sustava

POLITIČKISUSTAV

GOSPODARSKI SUSTAV

SOCIO-KULTURNI

SUSTAV

PROIZVODNO-TEHNIČKISUSTAV

DRUŠTVENISUSTAV

PRAVNISUSTAV

2

Politički sustav određuje temeljne institucije i odrednice gospodarskog sustava i

društvene odnose, odnosno temeljnu strukturu moći. Politički i gospodarski sustavi

definirani su i institucionalizirani pravnim sustavom, čime je određen način

oblikovanja gospodarske i političke strukture moći, subjekti i mehanizmi

funkcioniranja i reguliranja.

Proizvodno-tehnički sustav obuhvaća proizvodno tehnički aparat, tehnologiju,

znanost, istraživanje i razvoj te stručno obrazovanje. Time on bitno djeluje na

gospodarski sustav i poduzeće i njegovu uspješnost i promjene.

Socio-kulturni sustav predstavlja nagomilano povijesno iskustvo i tradiciju,

kulturu i humanističko obrazovanje, te bitno djeluje na ponašanje ljudi, na razvijenost i

razvoj gospodarskog, političkog i proizvodno-tehničkog sustava (etika i društvene

vrijednosti, opća kultura, politička, radna i poslovna kultura).

Povijesne, kulturno-socijalne i proizvodno-tehničke razlike i razlike u razvijenosti

među zemljama djeluju i na razlike u gospodarskom sustavu i samom kapitalizmu od

Japana, SAD-a i Zapadne Europe, sve do zemalja u razvoju.

Uz navedene utjecaje ostalih podsustava na gospodarski podsustav djeluju i

okolina zemlje i ostali društveni i gospodarski sustavi s kojima dolazi u dodir. Što je

zemlja manja, otvorenija i u intenzivnijoj suradnji i razmjeni s okolinom, taj je utjecaj

veći i neposredniji.

Razmatranju gospodarskog sustava može se pristupiti:

1. deklarativno i direktivno - što je određeno ustavom;

2. formalno i institucionalno - što je određeno pozitivnim zakonodavstvom;

3. realno - kako sustav u praksi djeluje.

Realno funkcioniranje gospodarskog sustava često se više ili manje razlikuje od

institucionaliziranoga formalnog sustava, kao posljedica razvoja i spontanih ili

svjesnih promjena. Pravna država nastoji što više uskladiti sva tri aspekta

gospodarskog sustava, ali u vrijeme promjena dolazi do zaostajanja bilo formalnog

sustava iza realnoga ili realne prakse iza formalnog sustava. U sadašnje vrijeme velikih

promjena u postkomunističkim zemljama realni gospodarski sustav, koji funkcionira,

3

još zaostaje za novim formalnim institucionaliziranim sustavom u nekoj hibridnoj

mješavini staroga i novoga.

POLITIKA KAO PONAŠANJE DRŽAVE

I kad se želimo eventualno baviti samo teorijom ekonomske politike, ne smije se

smetnuti s uma da srž politike predstavlja moć njezina provođenja, odnosno da je

politika najčešće vezana s nekim oblikom prisile. Kad se gospodarskim subjektima

dozvoljava ili ograničava određeni oblik ponašanja, odnosno kada se njihovo

ponašanje usmjerava, to u stvari predstavlja oblik prisile1. Mjere ekonomske politike

uobičajeno proizlaze iz opravdanih i često općeprihvaćenih ciljeva, no njihovo

provođenje je uvijek u nekom dijelu vezano s prisilom. Dok je god neka mjera na

snazi, njoj se moraju povinovati i građani koji je smatraju suvišnom, pogrešnom ili čak

štetnom. U suvremenim demokratskim društvima monopol legitimne prisile ima

država kao institucija, zato se u prvom redu ponašanje države kao institucije

može nazvati politikom (na razini društva, odnosno cjelokupnog gospodarstva). Time

se takav pojam politike bitno distancira od djelovanja društvenih subjekata koji u

svome području donose planove i rješavaju konflikte (npr. politike poduzeća) ili

pokušavaju utjecati na konkurentske institucije ili čak na usmjeravanje ponašanja

države (npr. stranačke politike), ali nemaju legitimnu moć uspostavljanja

sveobvezujućih pravila koja se u slučaju potrebe provode i upotrebom fizičke prisile. I

u najdemokratskijim zemljama obveznost državnih odluka ne proistječe iz njihove

univerzalne i objektivne podobnosti i korisnosti, već isključivo iz većinskog udjela

glasova u državnom parlamentu.

Može se postaviti pitanje, je li država kao institucija samo naslijeđe povijesnog

razvoja društva, ili su njezine funkcije takve da bi je i kad ne bi već postojala trebalo

izmisliti. Naravno u današnjem svijetu kada je individualna sloboda jedna od najvećih

društvenih vrijednosti, nitko se bez potrebe ne bi podvrgao jednoj instituciji prisile kad

1 To ne mora biti na prvi pogled očito, no npr. kad se uvodi carina na uvoznu robu, vrši se prisila da potrošačipod pritiskom viših cijena odabiru domaće proizvode; ili kada se nekoj djelatnosti koja je u teškom položajuodobre subvencije, ona ih naravno neće doživjeti kao prisilu, nego blagodat, ali to znači da se dio prihodaostalih gospodarskih subjekata prisilno prelijeva u njihovu korist.

4

za to ne bi postojala značajna potreba. Društvena zajednica mora formirati posebnu

instituciju ("državu") da bi rješavala zadatke i probleme koje, iako od egzistencijalnog

značaja za pojedince i reprodukciju poželjnih društvenih procesa, nitko drugi ne bi

mogao provesti jer zahtijevaju ovlasti sveobvezujućeg naređivanja. Može se izdvojiti

tri osnovna područja takvih zadataka države:

• Na vrhu stoji vanjska i unutarnja sigurnost. Sigurnost prema vani ne obuhvaća

samo zaštitu od agresije ili ugrožavanja uvoza dobara nužnih za funkcioniranje

gospodarstva, već i, pozitivno promatrano, sporazumi o vanjskotrgovinskoj

razmjeni i uzajamnoj zaštiti stranih ulaganja. Naravno, "sigurnost" ne može

uključivati stabilnost cijena u vanjskotrgovinskoj razmjeni ili vrijednosti ulaganja.

Unutarnja sigurnost u prvom redu znači zaštitu od nasilništva pomoću pouzdanog

policijskog i pravnog aparata. Međutim, državna uloga jamstva sigurnosti proteže se

na sustav ugovornog prava, prava vlasništva i čitavog sustava pravnih normi koje

određuju ponašanje gospodarskih subjekata i čine okvir gospodarskog poretka, te

osiguravaju pouzdani mehanizam rješavanja konflikata. U područje sigurnosnih

zadataka države spada i neposredno pokrivanje ili umanjivanje rizika protiv kojih

se privatni gospodarski subjekti ne mogu osigurati (npr. pomoć u slučaju prirodnih

katastrofa ili osiguranje za slučaj nezaposlenosti). Također država može

intervenirati u uvjetima kada prema iskustvu postoji opasnost da pojedinačni

subjekti podcjenjuju buduće potrebe i rizike, tako da ih zakonom obvezuje da se

osiguraju (npr. obvezno zdravstveno osiguranje), ali država ne mora neposredno

sudjelovati u provođenju takvog osiguranja, već ga može prepustiti slobodnom

izboru, a time i uvjetima tržišne utakmice. U načelu se osiguranjem povećava razina

općeg blagostanja. S druge strane država mora izbjeći sve što s njene strane donosi

rizike građanima. Tu je na prvom mjestu osiguravanje stabilnosti novca - kad

država već ima monopol kontrole novca, dužna je više od svih brinuti da se

vrijednost tog centralnog dobra ne smanjuje. Isto tako kada politika vrluda cik - cak

i stalno uvodi nove činjenice koje umanjuju predvidljivost ponašanja, značajno šteti

sigurnosti građana. U tome je smislu za sigurnost izuzetno značajna konstantnost

ekonomske politike.

5

• Drugo područje djelovanja države je društvena infrastruktura. Neosporna je

potreba i korisnost infrastrukture za pojedinca i njegovo blagostanje, ali

istovremeno, kada bi se pojedincima ili malim grupama prepustila briga o njoj, bila

bi infrastruktura nezadovoljavajuća ili uopće ne bi postojala. Pri zahvatu države u to

područje suma individualnih korisnosti na dulji rok značajno prelazi ukupne

troškove infrastrukture. Infrastrukturne aktivnosti predstavljaju izvorni doprinos

državne politike rasta. Kao glavna infrastrukturna područja djelovanja može se

navesti promet, komunikacije, energija, zdravstvo i obrazovanje. Pri tome se može

razlikovati potreban stupanj intenziteta utjecaja države. Vrlo često je dovoljna

inicijativna ili koordinativna uloga države. U drugim slučajevima dovoljno je da

djeluje davanjem koncesija privatnicima ili popunjavanjem (regionalnih) praznina u

privatnoj ponudi (npr. zdravstvene ustanove). Čak i onda kada javne institucije

osiguravanje ponude infrastrukture preuzimaju potpuno u svoje ruke, to ne mora

odmah značiti da je država i neposredni izvođač radova (npr. ceste mogu graditi

javna poduzeća, ali se još češće daju natječajem privatnim izvođačima). U širem

smislu se u infrastrukturne zadatke države može ubrojiti i zaštita okoliša.

• Treća neizostavna državna funkcija je skrb o ugroženim građanima u slučajevima

kada ona ne može biti u dovoljnoj mjeri osigurana u obitelji ili od nezavisnih

karitativnih ustanova. Dugoročno svatko može doći u tešku situaciju u kojoj mu je

potrebna pomoć, pa tako i domaćinstva koja se u određenom razdoblju terete

financiranjem skrbi, sudjeluju u njezinoj korisnosti, pa makar i sviješću da žive u

zajednici u kojoj je svakome osiguran socio-kulturni egzistencijalni minimum.

Socijalna državna funkcija preraspodjele bitno je šira od skrbi za neposredno

socijalno ugrožene. U industrijskim društvima u kojima brojnost djece u obitelji ne

znači pomoć u proizvodnoj aktivnosti domaćinstva, država može intervenirati radi

ujednačavanja opterećenosti domaćinstava u odgoju djece i bez da je s time vezana

posebna populacijska politika. Isto tako može biti u interesu svih članova zajednice

da se intervenira financijskom pomoći (povratnom) za zasnivanje samostalne

djelatnosti u područjima u kojima postoji potražnja, ali je osnivanje blokirano

financijskim ograničenjima.

6

• Ne smije se zanemariti naglašene međusobne veze između tri navedene središnje

funkcije države. Tako npr. sigurnosna i infrastrukturna politika imaju socijalnu i

preraspodjeljujuću ulogu: masa privatnih domaćinstava i malih poduzeća značajnije

ovisi o tim funkcijama države od bogatih i velikih poduzeća koja u slučaju potrebe

mogu organizirati zaštitarsku službu ili kupiti agregate za opskrbu energijom. Ali i

obrnuto, državna politika preraspodjele služi i održavanju društvenog mira

(ublažavanjem razlika i prevencijom sukoba), a time i sigurnosti.

7

PRVI DIO:

OPĆE TEORETSKE OSNOVE

EKONOMSKE POLITIKE

8

1. KLASIFIKACIJSKE OSNOVE

1.1. SADRŽAJ, OBLICI I ULOGA "EKONOMSKE POLITIKE"

Prihvati li se pristup promatranja politike kao ponašanja države, postavlja se

pitanje kako izdvojiti zasebno područje ekonomske politike. Praktički sva područja

politike (bez obzira kako ih klasificirali, npr. kulturna, unutarnja, obrane itd.) imaju

značajnu ekonomsku dimenziju. I to ne samo zato što odgovarajući državni aparat

svoje zadatke ostvaruje ograničenim ljudskim i materijalnim resursima, ili zato što se

njihove aktivnosti alimentiraju oporezivanjem. Uvođenje obveznog školovanja, na

primjer, ostvariti će istovremeno značajne učinke na ponudu na tržištu rada i

dugoročne učinke na povećanje produktivnosti gospodarstva. Čak i "besplatne"

reforme na neki način utječu na ekonomsko ponašanje građana. Prema tome svaka

aktivnost države ekonomski je relevantna, bilo kroz alimentiranje državnog aparata,

bilo kroz budžetsko financiranje mjera, bilo kroz utjecaj na ponašanje gospodarskih

subjekata. Isto tako se u svim područjima politike koriste isti instrumenti, te niti to ne

može pomoći u izdvajanju pojedinih mjera u zasebno područje ekonomske politike. U

svim se područjima politike ciljevi postižu dozvolama i zabranama, te primjenom

poreza, a uvažavanje cost-benefit načela nije ograničeno samo na akcije ekonomske

politike, već je u prvom redu odraz racionalnog ponašanja države.

Pri takvom promatranju svrhovito je pojmom ekonomska politika obuhvatiti one

aktivnosti države, koje su neposredno usmjerene da utječu na veličinu, sastav ili

raspodjelu društvenog proizvoda, kao i one koje u sklopu ostalih područja

djelovanja države kroz "sporedne" učinke djeluju na gospodarsko ponašanje

građana. Sporednost učinaka u odnosu na osnovni cilj pojedinih aktivnosti ne znači i

manji značaj, jer će se vrlo često u središtu pozornosti ekonomske analize pri

istraživanju utjecaja i planiranju ekonomske politike naći upravo takvi sporedni učinci

pojedinih instrumenata.

Ekonomska politika se, dakle, prema svakodnevno prihvaćenom značenju može

opisati kao utjecaj države u području gospodarstva. Međutim ona istovremeno

predstavlja znanstvenu disciplinu u području ekonomskih znanosti. Preciznije

9

razlikovanje znanstvene discipline od neposredne aktivnosti označava se nazivom

teorija ekonomske politike ili teoretska ekonomska politika. Ekonomska politika se,

dakle, javlja kao teorija i kao praksa. U teoretskom obliku predstavlja dio ekonomike

narodne privrede, a kao praksa predstavlja dio politike društva. (Slika 1.)

Slika 1: Shema sustavnih veza ekonomske politike

Osnovni objekti spoznaje i utjecaja ekonomske politike kao teorije i prakse su

gospodarski poredak, gospodarske strukture i procesi narodnog gospodarstva. Prema

tim objektima se ekonomska politika može dijeliti na politiku poretka, strukturnu i

politiku procesa. Politika procesa može se nadalje dijeliti prema sektorskom

kriteriju (npr. na agrarnu, industrijsku, prometnu itd.), ili funkcionalnom kriteriju

(npr. konjunkturna, politika rasta, stabilizacije ili raspodjele)

Općenito ekonomska politika obuhvaća svu regulativu i mjere koje ekonomisti

predlažu (teoretska ekonomska politika) i nosioci političkog odlučivanja poduzimaju

Ekonomikapoduzeća

Ekonomikanarodneprivrede

Politikadruštva

Politikaokoliša

Politikaobrane i

javnesigurnosti

Ekonomskeznanosti

Prakticiranapolitika

Ekonomskateorija

Ekonomskapolitika

Socijalnapolitika

Politikaobrazovanja

Politikaporetka

Strukturnapolitika

Politikaprocesa

10

(prakticirana ekonomska politika) za određivanje gospodarskog uređenja, izmjene

gospodarskih struktura i utjecaja na procese u narodnom gospodarstvu.

Prakticirana ekonomska politika nije jednostavno pretvaranje teorije u praksu, jer

osim primijenjene teoretske ekonomske politike sadrži u većoj ili manjoj mjeri

elemente pragmatske ekonomske politike. Dok primijenjena teoretska ekonomska

politika predstavlja praktičnu primjenu teoretski znanstveno zasnovanih mjera

ekonomske politike, pragmatska ekonomska politika predstavlja zbir stvarno ad hoc

poduzetih mjera ekonomske politike.

Kod prakticirane ekonomske politike se može razlikovati diskreciona i

ekonomska politika vezana uz pravila. Diskreciona ekonomska politika razvija svoje

ciljne pretpostavke iz trenutne stvarne situacije i za njihovo ostvarivanje odabire

instrumente prema svakom slučaju posebno. Odabir mjera prema svakom slučaju

posebno može biti neophodan u uvjetima kada ekonomska politika mora istovremeno

prevladati različite nove vrste problema. Takav pristup ima naravno prednost brze

reakcije i problemske usmjerenosti, ali nosi sa sobom opasnost da se zanemare mjere

koje osiguravaju dugoročno rješavanje problema. Tako može diskreciona politika

kratkog daha zasnovana na iskustvenom pristupu, stajati nasuprot dugoročnoj politici

gospodarskog poretka i značajno je ograničavati.2 To se često u praksi ogleda kao

nekonzistentnost djelovanja i konstantno reformiranje reformi. Ekonomska politika

vezana uz pravila zasniva se na dugoročnim ciljevima i mora se pri prevladavanju

problemskih situacija pridržavati unaprijed definiranih pravila. Naravno i u ovakvom

pristupu postoji prostor unutar kojeg provodioci mjera ekonomske politike mogu

samostalno djelovati. Neosporna je prednost takvog pristupa sveobuhvatna

transparentnost i izvjesnost, budući da ne samo nosioci, već i oni na koje se

ekonomska politika odnosi unaprijed znaju što će se desiti u određenim problemskim

situacijama, odnosno kakve mjere mogu očekivati. Provođenje ekonomske politike na

2Zakonodavac bi se pri formuliranju slobodnog gospodarskog poretka trebao zadržati na okvirnim pravilimakoja u jednakoj mjeri vrijede za sve i svima osiguravaju ravnopravan položaj. Prema tome, zakoni kojiodređuju specifične mjere za pojedine sektore ili posebne slučajeve trebali bi se samo iznimno javljati,međutim praksa obiluje takvim zakonima. Nosioci ekonomske politike ne djeluju u vakumu, nego su izloženineprestanim političkim i drugim pritiscima. Vlada i političke partije kao glavni kreatori ekonomske politikeneizbježno svoje odlučivanje vezuju i za očekivane efekte na političkim izborima, a u takvim se uvjetimanužno javlja diskreciona ekonomska politika usmjerena prema pojedinim grupama, a ne prema cjelinigospodarstva.

11

taj način postaje preglednije i osigurava sigurnost i stabilnost u poslovanju

gospodarskih subjekata. Takav pristup također umanjuje mogućnosti pritisaka

pojedinih interesnih grupa na usmjeravanje tekuće ekonomske politike3. Naravno

ekonomska politika zahtijeva određeni prostor slobode da bi mogla prevladati

nepredvidive ili probleme nove vrste, pa vezivanje za pravila ne može biti takvo da se

ekonomska politika pretvori u automatski refleks na predviđene probleme.

Automatizam također ograničavaju složenost gospodarskog i društvenog sustava, te

nepostojanje preciznih indikatora koji bi nedvosmisleno mogli oslikavati stanje

gospodarstva i za koje bi se automatizmom vezivale praktične mjere.

Teoretska ekonomska politika se ne smije promatrati kao suprotstavljena

prakticiranoj. Upravo suprotno, njezina se vrijednost mjeri stupnjem njezine

primjenjivosti i vezanosti za praksu. Bez pomoći teorije bi se nosioci ekonomske

politike pri rješavanju ekonomskopolitičkih problema mogli oslanjati samo na njihovo

iskustvo i procjene, a pri pojavi novih problema samo na intuiciju. Čak kad bismo

pretpostavili povoljnu situaciju kada je pri ponovljenim problemima uvijek moguće

upotrijebiti istu vrstu mjera, ostaje problem optimalnog doziranja mjera i određivanje

pravog trenutka za njihovu primjenu. U tome je znanstveno zasnovana analiza

nezaobilazna. Osim toga, bez pomoći znanosti nosioci ekonomske politike teško mogu

kvantificirati ili procijeniti višeslojne osnovne i sporedne učinke pojedinih mjera.

Teoretska ekonomska politika nije zasebna samostalna teorija, već predstavlja

primjenu ekonomskih teorija na praktične probleme. Može se čak reći da ona daje

smisao ekonomskim teorijama, jer postojanje znanstvenih teorija koje nemaju svoj

odraz u stvarnosti nema nikakvu praktičnu vrijednost. Teorije ekonomskih znanosti

mogu biti klasificirajuće (definicijske), pojašnjavajuće (nomološke) i teorije logike

odlučivanja. Teoretska ekonomska politika obuhvaća sva tri tipa ekonomskih teorija.

U klasifikacijskom području zadaća je teoretske ekonomske politike razgraničiti

specijalne ekonomske politike ovisno o njihovim različitim utjecajima i za svaku

razraditi analitički pojmovni aparat. U pojašnjavajuću funkciju teoretske ekonomske

politike spada npr. prikazivanje određenih preferencija ciljeva nosilaca odlučivanja u

ekonomskoj politici pomoću kojih se mogu objasniti pojave u prakticiranoj

3To je osobito pogodno za formuliranje i provođenje dugoročne strukturne politike koja treba zamijeniti

12

ekonomskoj politici. U području teorija logike odlučivanja se konstruiranjem modela

simulira racionalno ponašanje subjekata i efekti pojedinih mjera ekonomske politike.

Teoretska ekonomska politika, u skladu s navedenim, ima endogene funkcije koje

proistječu iz toga što predstavlja dio ekonomskih znanosti, ali i egzogene funkcije

uvjetovane vanjskim utjecajima, osobito prakticiranom ekonomskom politikom.

Teoretska ekonomska politika osigurava pomoć za racionalno i sa ciljevima usklađeno

provođenje prakticirane ekonomske politike na slijedeći način:

• osigurava pouzdanu ekonomsku analizu situacije i prepoznavanje

ekonomskopolitičkih problema i eventualnih prividnih problema;

• otkriva prikrivene4 ciljeve (odnosno takve koji zahtijevaju pojašnjenja);

• ukazuje na koliziju ciljeva unutar same ekonomske politike i sa ciljevima

sveukupne društvene politike;

• predoblikuje instrumente usklađene s ciljevima;

• osmišljava instrumente koordinacije;

• provjerava usklađenost pojedinih instrumenata i mjera s gospodarskim sustavom;

• razrađuje upotrebljive kriterije za optimalno doziranje i pravovremenu upotrebu

mjera ekonomske politike;

• izrađuje usporedbe troškova i koristi alternativnih mjera ekonomske politike;

• uspoređuje teoretske koncepte i prakticiranu ekonomsku politiku i u slučaju

razilaženja formulira prijedloge za približavanje praktične politike teoretskim

uzorima.

razjedinjeni pristup brojnih sektorskih politika protekcionističkog karaktera iznuđenih dnevnim pritiscima.4Često su političari skloni samo uopćeno ili čak namjerno nejasno formulirati ciljeve da bi otežali kasnijuprovjeru njihovog stvarnog ostvarenja. Ponekad se namjerno javnosti predstavljaju sasvim drugi ciljevi da bise prikrila društvenopolitička dubioznost onih koji se stvarno pokušavaju ostvariti. U takvim je uvjetimadužnost znanstvenika da upozore javnost koje ciljeve prakticirana ekonomska politika stvarno slijedi. Samouvođenjem otvorenih i prikrivenih osobnih interesa nosilaca odlučivanja moguća je istinita analiza stvarnihmotiva ekonomskopolitičkih odluka.

13

1.2. EKONOMSKA POLITIKA I EKONOMSKA ZNANOST

Ne postoji općeprihvaćena jedinstvena i jednostavna podjela i razgraničenje

unutar ekonomskih znanosti unutar koje bi bilo lako uočiti mjesto ekonomske politike.

Dok je u tzv. kontinentalnom pristupu (osobito na njemačkom govornom području) na

osnovu tradicije uobičajeno razlikovanje poslovne ekonomike i ekonomike narodnog

gospodarstva, u anglosaksonskom govornom području takva podjela nije uobičajena.

Ekonomika narodne privrede je znanost koja sistematizira, objašnjava i dovodi u

kontekst logike odlučivanja ekonomske pojave i međuzavisnosti u cjelokupnom

gospodarstvu. U skladu s time obuhvaća klasifikacijske, pojašnjavajuće i teorije

logičkog odlučivanja, te uočene pravilnosti uobličava u empirijske zakonitosti. Može

se podijeliti na ekonomsku teoriju i na ekonomsku politiku.

Drugi pristup podjeli je na mikroekonomiju, mezoekonomiju i makroekonomiju5

Često je odvojeno promatranje mikroekonomije kojoj u središtu pažnje stoji analiza

ekonomskog ponašanja pojedinačnih gospodarskih subjekata, kao što su domaćinstva

ili poduzeća i makroekonomije koja se bavi analizom agregatnih veličina cjelokupnog

gospodarstva koje se odražavaju u veličinama kružnog tijeka. Poistovjećivanje

ekonomike narodnog gospodarstva s makroekonomijom, ali i nadopuna uključivanjem

samo mikroekonomije, propuštaju značajnu ulogu interesnih grupa, gospodarskih

sektora i regionalnih razlika u funkcioniranju narodnog gospodarstva koje je nužno

određeno svim trima razinama.

Sistematizacija u tablici 1. razlaže ekonomiku narodne privrede na mikro, mezo i

makro razinu, i to kao ekonomsku teoriju i kao ekonomsku politiku. U tablici 2.

prikazana su pojedina predmetna područja ekonomske politike na mikro, mezo i makro

razini.6

5Od grčkih riječi mikro=malo, mezo=srednje, makro=veliko6Sistematizacija je ilustrativna i ne iscrpljuje sva područja, odnosno nije jedina moguća.

14

Tablica 1: Sistematika ekonomije narodne privrede

Ekonomska teorija Ekonomska politikaDisci-plina

Polazišnetočke

Sistem-sko po-dručje

Predmetno područje Sistem-sko po-dručje

Predmetno područje

Mikro-ekono-mija

domaćin-stva

poduzeća

tržišta

Mikro-ekono-mika

! Teorija potražnje - teorija potreba i koristi - teorija potrošnje i upotrebe

prihoda domaćinstava! Teorija ponude - teorija troškova - teorija proizvodnje! Teorija tržišta i cijena! Teorija tržišne utakmice! Teorija osobne raspodjele

Mikro-politika

! Politika uređenja poduzetništva - politika zakonodavstva o

poduzetništvu - politika odlučivanja u

poduzećima! Politika funkcioniranja

poduzetništva - centralno planiranje investicija i

proizvodnje - pojedinačni zahvati! Politika tržišne utakmice! Politika zaštite potrošača! Osobna politika raspodjele - politika prihoda - politika imovine

Mezo-ekono-mija

Sektori

Regije

Grupe

Mezo-ekono-mika

! Teorija sektorske strukture - teorija strukturne promjene - sektorska teorija razvoja - teorija regulacije i

deregulacije! Teorija grupa i interakcije - teorija kolektivnog

djelovanja - mezoekonomska teorija

interakcije! Regionalna strukturna teorija - regionalna teorija razvoja - teorija infrastrukture - teorija zaštite okoliša

Mezo-politika

! Sektorska strukturna politika - regulacijska politika (posebni

ustroji djelatnosti i zanimanja) - indikativno sektorsko planiranje - politika strukturnih procesa

(procesnopolitičke mjereagrarne, prometne, industrijske,energetske, istraživačke itehnološke politike)

! Regionalna strukturna politika - politika prostornog uređenja - politika smještaja industrije - politika aglomeracije - infrastrukturna politika - politika zaštite okoliša

Makro-ekono-mija

Veličineukružnomtijekunarodneprivrede

cjelokup-no gospo-darstvo

Makro-ekono-mika

! Teorija kružnog tijekagospodarstva i društvenogračunovodstva

! Konjunkturna i teorijazaposlenosti

! Teorija rasta i razvojanarodne privrede

! Teorija novca i vrijednosnica! Teorija vanjske trgovine i

bilance plaćanja! Funkcionalna teorija

raspodjele

Makro-politika

! Konjunkturna i politikazaposlenosti

- novčana i kreditna politika - anticiklička fiskalna politika! Politika ekonomskih odnosa s

inozemstvom! Politika rasta i razvoja narodne

privrede! Globalno indikativno

gospodarsko planiranje! Imperativno gospodarsko

planiranje

15

Tablica 2: Sistematika ekonomske politike

Polazišne Sistemsko Predmetno i političko područjetočke područje Gospodarska uređenja /

Politika poretkaGospodarske strukture /Strukturna politika

Gospodarski procesi /Politika procesa

- Poduzeća-Kućanstva- Tržišta

Mikropolitika

Mikro-politika poretka- Politika uređenja

poduzetništva(zakonodavstva opoduzetništvu,suodlučivanje upoduzećima

- Politika tržišneutakmice (opći ustrojtržišne utakmice,deregulacija)

- Politika potrošača(norme zaštitepotrošača)

Mikro-strukturnapolitika

- Politika strukturepoduzeća (promicanjekooperacije iudruživanja)

- Grupno orijentiranaimovinska strukturnapolitika (promicanještednje i stanogradnje)

Mikro - politika procesa- Politika proizvodnje

(komunalno planiranjeproizvodnje,pojedinačni zahvati uproizvodnju)

- Politika cijena(administrativnopropisane cijene,pojedinačno utjecanjena cijene)

- Osobna politikaraspodjele (plaćanjetransfera)

- Branše- Grupe- Regije

Mezopolitika

Mezo-politika poretka- Regulacijska politika

(područja izuzeća odtržišne utakmice,posebno promicanjezanimanja)

- Politika prostornoguređenja (okvirnouređenje za prostornustrukturu)

Mezo-strukturnapolitika

- Sektorska politikarazvoja (promicanjeindustrijskihistraživanja i inovacija)

- Strukturna politikaveličine poduzeća

- Regionalna politikarazvoja (smještajindustrije,aglomeracije, izgradnjainfrastrukture)

- Sektorska i regionalnapolitika raspodjele(usklađivanje prihoda)

- Indikativno strukturnoplaniranje (sektorsko iregionalnoprogramiranje)

Mezo-politika procesa- Borba protiv strukturnih

kriza (razgradnjaprekomjernihkapaciteta i uskih grla,prestrukturiranje,prekvalifikacija)

- Cjelokupnogospodarstvo- Veličine ukružnomtijekunarodneprivrede

Makropolitika

Makro-politikaporetka

- Financijskozakonodavstvo

- Novčano uređenje(uređivački okvir zabankarski, novčani isustav vrijednosnica)

- Uređenje gospodarskihodnosa sinozemstvom (normeza vanjsku trgovinu imeđunarodne usluge)

Makro-strukturnapolitika

- Indikativno gospodarskoplaniranje(programiranje veličinau kružnom tijekunarodne privrede)

Makro-politika procesa- Konjunkturna i politika

zaposlenosti (fiskalna,monetarna i politikagospodarskih odnosa sinozemstvom)

- Politika rasta(promicanje mobilnostifaktora proizvodnje,stimuliranjeracionalizacija iinovacija)

Razvoj sustavnog pristupa ekonomskoj znanosti koji je započeo pred oko dvije

stotine godina, u prvom redu u Engleskoj, pokrenut je upravo problemima ekonomske

politike. Do kasnog devetnaestog stoljeća su ekonomska znanost i teorija ekonomske

politike poistovjećivane. Suvremeno odvajanje teoretske ekonomske politike od opće

ekonomske teorije nastaje u prvom redu radi podjele rada znanstvenika i didaktičkog

16

pristupa. Znanstvenici se prema sklonostima koncentriraju na jedno od tih područja

pokušavajući dati odgovore na odgovarajuća pitanja - pojednostavljeno opća

ekonomska teorija odgovara na pitanje što, kako i zašto funkcionira u

gospodarstvu, a teoretska ekonomska politika na pitanje kako postići željene

ciljeve i koje su posljedice pojedinih utjecaja države. Pri usvajanju znanja u

akademskom obrazovanju postalo je uobičajeno da se najprije izučavaju teoretske

osnove ekonomije, a tek kad studenti već barataju s potrebnom teoretskom podlogom,

da usvajaju znanja teoretske ekonomske politike koja im omogućuju sistematiziranje i

povezivanje prethodnih znanja na višoj razini i njihovo povezivanje sa stvarnošću

koja ih okružuje.

Metodologija teoretske ekonomske politike često se ilustrira usporedbom

ekonomista i liječnika. Nedostaje li nešto pacijentu, liječnik mora uspostaviti

dijagnozu tako što će utvrditi uzroke simptomima bolesti. Iz dijagnoze proizlaze

njegovi prijedlozi za optimalnu terapiju. Nakon primjene terapije promatra postignute

promjene i odabire eventualno nove prijedloge za terapiju. Takva poredba bolje

oslikava ulogu pojedinačnog ekonomskog savjetnika, nego same znanstvene discipline.

Teorija ekonomske politike ima prije svega ulogu temeljnih istraživanja kojima je cilj

objašnjenje nepoznatih međuzavisnosti. Tek kada su one istražene može se vršiti

znanstveno zasnovano savjetovanje. Početak analize predstavlja odabir, prikupljanje i

sistematizacija podataka. Promatranje i obrada ekonomskopolitičkih činjenica samo su

građevni elementi za centralni znanstveni problem: na ekonomskoj teoriji zasnovana

analiza posljedica zahvata (intervencija) države. Nasuprot čestom mišljenju,

ekonomska teorija ne nudi jednostavnu zbirku instrumenata koji se prema potrebi

mogu upotrijebiti. Ekonomska povijest to potvrđuje: instrumente je ekonomska teorija

razvijala tek kada postojeće teorije nisu mogle na zadovoljavajući objasniti i riješiti

ekonomskopolitički problem koji se pojavio, odnosno kada su reakcije pojedinaca na

koje se neposredno ili posredno odnose mjere ekonomske politike drugačije nego što

su to kreatori planirali. Može se reći da je ekonomska politika u značajnoj mjeri reflex

stanja znanstvene spoznaje ekonomske teorije. Postoji, međutim, problem usklađenosti

prakticirane ekonomske politike sa ekonomskom teorijom zbog stalne napetosti

između ekonomskih i političkih ciljeva. I u demokratskim zemljama vladajuće

strukture imaju očiti interes ostati na vlasti, odnosno biti ponovno izabrani. Svaka

17

vlada stoji pred pitanjem kako odlučiti kada nije moguće ekonomske i političke

interese svesti na zajednički nazivnik. Dva krajnja pristupa tome problemu bila bi

potpuno zanemarivanje ekonomskih zakonitosti i njihovo podređivanje političkim

ciljevima (što više ne može funkcionirati niti u totalitarnim režimima), ili apsolutno

podređivanje odluka mjerilima ekonomskih zakonitosti (u takvom slučaju bi npr.

trebalo ukinuti sva ograničenja međunarodnoj razmjeni, ukinuti zaštitu i subvencije

bilo kojoj djelatnosti - što bi npr. u Hrvatskoj u još težu situaciju dovelo poljoprivredu,

ukinulo brodogradnji i sl.). Kako je očito da oba ekstremna pristupa ne dolaze u obzir,

u stvarnosti se u svakoj situaciji pronalazi kompromis i odstupanja od pojedinih

apsolutnih ciljnih vrijednosti. Prema tome u ekonomskoj politici se nužno donose

odluke koje ne odgovaraju samo stanju ekonomske znanosti, nego su (ili izgledaju)

politički oportune s aspekta interesa vladajuće strukture.

Tridesetih godina dvadesetog stoljeća ekonometrija se razvila u samostalnu

znanstvenu disciplinu kojom su ekonomisti, statističari i matematičari nastojali

zajednički kvantificirati i empirički procijeniti ekonomske procese i međuzavisnosti.

Nakon drugog svjetskog rata bilo je više pokušaja koncipiranja teorije ekonomske

politike ekonometrijskim metodama. Najpoznatiji prilog tome pristupu dao je

nizozemac Jan Timbergen. On razlikuje kvalitativnu i kvantitativnu ekonomsku

politiku. Pod kvalitativnom ekonomskom politikom podrazumijeva se mijenjanje

gospodarske strukture, a pod kvantitativnom izmjene parametara ili instrumenata

politike već definirane gospodarske strukture. Naravno granice između tih dviju

politika ponekad je teško odrediti. Predstavnici nekih smjerova ekonomske znanosti

zastupaju stav da samo kvalitativna ekonomska politika može dovesti do optimalnih

rezultata. Primjer za to su tzv. "Manchesterska škola liberalne ekonomske politike"

koja zastupa uvjerenje da će se maksimum općeg blagostanja automatski ostvariti ako

se osigura potpuna individualna sloboda u gospodarskom djelovanju, ili "ekstremno

socijalističko" razmišljanje da samo potpuno državno vlasništvo i upravljanje

gospodarstvom mogu osigurati maksimum blagostanja u društvu. Takav tip

kvalitativne ekonomske politike Timbergen naziva "apriorističke politike" jer se više

oslanjaju na teoretskim pretpostavkama nego na empirijskim istraživanjima. On im

suprotstavlja "empirijsku politiku" koja se zasniva na iskustvu alternativnih

ekonomskopolitičkih mjera. U stvarnosti, naravno, ne postoje samo takvi krajnje

18

suprotstavljeni ekstremi, nego velikim dijelom i odluke koje nisu sasvim apriorističke,

ali niti potpuno empiričkog tipa. U svome pristupu on osobitu pažnju posvećuje

odlučivanju na osnovi ekonometrijskog pristupa upoznavanju ekonomskih

međuzavisnosti. U takvom pristupu kvalitativna politika je zanimljiva samo u mjeri u

kojoj se može kvantitativno obuhvatiti.

Postupak formuliranja ekonomske politike pristupom kvantitativne teorije može se

ukratko skicirati na slijedeći način. Kao cilj ekonomske politike pretpostavlja se

društveno blagostanje koje se definira agregiranjem individualnih preferencija

(izvođenje funkcije društvenog blagostanja). Nakon što se utvrdi kolektivni

indikator preferencija mogu se odrediti pojedinačni ciljevi ekonomske politike

(izvođenje ciljnih varijabli iz funkcije društvenog blagostanja). U trećem koraku

treba odlučiti koji su kvalitativni i kvantitativni instrumenti podobni za ostvarivanje

ciljnih varijabli (određivanje varijabli instrumenata ekonomske politike). Bit

teorije kvantitativne ekonomske politike predstavljaju dva naredna koraka: četvrti,

određivanje kvantitativnih vrijednosti instrumentalnih varijabli, i peti,

utvrđivanje međuzavisnosti kvantitativnih vrijednosti instrumentalnih i ciljnih

varijabli u strukturi određenog gospodarstva (jednadžbama strukture). Instrumentne

varijable se uz ostale "date" veličine tretiraju kao egzogene, a ciljne varijable, kao i

sporedni učinci, kao endogene varijable (određene modelom). Znanstvena zadaća

sastoji se u tome da se dostignu takvi parametri instrumentalnih varijabli, kod kojih se

maksimizira funkcija društvenog blagostanja uvažavajući definirane jednadžbe

strukture koje odražavaju međuzavisnosti kvantitativnih varijabli i sačinjavaju cjeloviti

model gospodarstva.

Bez obzira na privlačnost egzaktnosti ekonometrije, u ekonomskoj politici nije

dostigla značenje koje uživa u drugim područjima ekonomske teorije. Pri primjeni

instrumenata ekonomske politike nije moguće računati na konstantnost strukturnih

parametara. Pogotovu kada se ti parametri mijenjaju pod utjecajem mjera ekonomske

politike, glavni cilj kvantitativnog pristupa, da osigura pouzdane informacije za

ekonomskopolitičke odluke, značajno je ugrožen. Isto tako je problematična osnovna

premisa kvantitativnog pristupa o postojanju funkcije blagostanja za cjelokupno

gospodarstvo. Empirički je praktički nemoguće iz individualnih preferencija izvesti

takvu funkciju blagostanja, što nameće potrebu vrednovanja pojedinačnih ciljeva što je

19

suprotno logici kvantitativne teorije ekonomske politike. Treći, možda najvažniji,

razlog je što makroekonomski modeli kojima se kvantitativna ekonomska politika

služi sugeriraju takvu preciznost koju nije moguće utvrditi niti među pojedinačnim

međuzavisnostima, a jednostavno ne može postojati u tako kompleksnim sustavima

kao što je gospodarski. Zbog toga su konkretne kvantitativne prognoze na osnovu

makroekonometrijskih modela nedovoljno pouzdane da bi se samo na njima zasnivala

ekonomska politika, iako sadrže značajnu vrijednost koja se može upotrijebiti u

savjetodavnoj funkciji.

Kad se primijenjena ekonomska teorija nađe pred dilemom (u praksi vrlo čestom)

ponuditi znanstveno upitnu analizu i prognozu, ili zanijekati znanstveno zasnovane

tvrdnje moguće su dvije alternative:

• Znanstvenici će ponuditi ekonomskopolitičke savjete i onda kada njihove

analize i predviđanja stoje na nesigurnim osnovama.

• Znanstvenici nude savjet samo u slučajevima kada su potpuno sigurni u

ekonomskopolitičke efekte njihovih prijedloga.

Prva alternativa puno bolje odgovara stvarnom stanju. Kao u svakom poslu i

znanstvenici su često spremni prihvatiti dozu rizika pri pokušaju da se dokažu

uspješnima. To također odgovara političkim institucijama koje donose odluke jer rado

svoje akcije čine "vjerodostojnijima" i "objektivnijima" pozivajući se na znanstvenost

analiza i prognoza. Drugim pristupom koji bi se zasnivao samo na akcijama koje su

znanstveno izvjesne, na sadašnjem stupnju mogućnosti ekonomskih znanosti, preostao

bi prevelik broj neriješenih pitanja.

Znanstveni pristup kritičke racionalnosti pretpostavlja da se svaka tvrdnja i svako

djelovanje mora konstantno podvrgavati provjeri kroz kritiku i konfrontiranje s

alternativnim razmišljanjima, te kroz tu provjeru dolaziti do boljih rješenja i učiti iz

pogrešaka. U takvim uvjetima političari ne bi smjeli zastupati konačne istine jer takve

ne postoje. Međutim političari najčešće nisu u položaju (a nemaju niti volje) da

permanentno preispituju svoje odluke. Naime, za karijeru političara bilo bi pogubno

učestalo priznavanje pogrešnih odluka, pa oni nastoje javnosti ne priznati niti jednu

pogrešku. Isto tako bi i znanstvenici, savjetodavci prakticirane ekonomske politike,

koji konstantno nude samo kritiku vlastitih prethodnih prijedloga vrlo brzo izgubili

20

uvažavanje vladajuće strukture. Prakticirana ekonomska politika zainteresirana je

za operativne prijedloge koji obećavaju uspjeh, a ne za neupotrebljive znanstvene

rasprave.

21

2. INSTITUCIONALNE OSNOVE

2.1. UREĐENJE KAO OKVIR EKONOMSKE POLITIKE

Ekonomska politika, kao dio politike društva, određena je okvirom temeljnog

državnopolitičkog poretka i osobito gospodarskog poretka. Ovisno o državnom obliku

(npr. demokraciji ili diktaturi), državnom ustroju (npr. centralističkom ili

federativnom), osnovnoj državnoj ideji (npr. garanciji privatnog vlasništva, pravne i

socijalne države ili totalitarizmu), partijskom sustavu (npr. jedno ili višepartijskom

sustavu) kao i obliku gospodarskog poretka, razlikuju se mogući načini djelovanja

ekonomske politike, a granice tog djelovanja su šire ili uže određene. Dok su u

diktaturama s jednopartijskim sustavom i državno centralnoupravljanim

gospodarstvom mogućnosti zahvata ekonomske politike praktički neograničene, u

parlamentarnoj demokraciji s višepartijskim sustavom je prostor praktičnog djelovanja

ekonomske politike višestruko ograničen. U demokratskoj pravnoj državi djelovanje

ekonomske politike (kao i svako drugo djelovanje države) u prvom redu mora poštivati

ograničenja koja propisuje ustav i važeći zakoni. Osim toga, u datom gospodarskom

uređenju, zahvati ekonomske politike moraju poštivati pravila ponašanja i granice

unutar kojih neće biti poremećena osnovna načela i sposobnost funkcioniranja tržišnog

mehanizma na kojem se gospodarski sustav zasniva. Ograničenja autonomije

nacionalnih vlasti proizlaze i iz pripadnosti država supranacionalnim gospodarskim

udrugama (npr. EU, CEFTA), članstva u međunarodnim institucijama (npr. MMF) ili

pristupanju međunarodnim sporazumima (npr. GATT).

Dodatno ograničenje predstavljaju političke potrebe struktura na vlasti, budući

moraju obraćati pažnju na izborne rokove i pridobiti dovoljan broj birača da bi se

osvojila ili učvrstila većina u parlamentu, moraju postizati koalicijske kompromise ili

podilaziti interesnim grupama koje mogu utjecati na izborne rezultate. Teoretičari

ekonomske politike, dok barataju teoretskim modelima s ograničenim brojem

jednostavnih premisa i jasnim međuzavisnostima, mogu prilično lako postići

konzistentne koncepte, ali nosioci prakticirane ekonomske politike vezani su s toliko

vidljivih i nevidljivih niti koje se isprepliću i natežu u različitim smjerovima, da je

22

potrebno gotovo čudo da se uspostavi jedinstvena, racionalna i konzistentna

ekonomska politika.

Višestranački sustav, koji je svojstven parlamentarnoj demokraciji, utječe da

nosioci odlučivanja o ekonomskoj politici moraju uvažavati stavove vladajuće, ali i

opozicijskih stranaka. Iako su odluke vlade u prvom redu vezane uz stavove vladajuće

stranke, javna rasprava u medijima prisiljava ih da razmatraju i argumente opozicije.

Na taj način parlamentarna demokracija osigurava da stavovi i interesi svih građana

doprinesu formiranju ekonomske politike.

Okvir prihvaćenog socijalnog poretka također postavlja ograničenja slobodi

djelovanja ekonomske politike. Uređenje socijalne države, koje redovito nadopunjuje

gospodarski poredak, obuhvaća osnovna načela, pravila i institucije socijalne

sigurnosti i jednakosti. U njemu se odražavaju vrijednosni stavovi društva i socijalni

zahtjevi grupa. Svaka suvremena država nastoji biti (ili se barem predstavljati)

socijalna država. Hrvatska se također ustavom definira kao socijalna država. Takva

ustavna definicija označava opći državni cilj, a ne neposrednu obvezu države da

provede određene socijalne mjere ili konkretne socijalne reforme koje bi mogle biti

zatražene od neke grupe građana. Isto tako ne može svatko pozivajući se samo na

ustavnu klauzulu zahtijevati određena socijalna prava. Ipak, i u izrazito tržišno

orijentiranim sustavima u određenoj je mjeri nužna preraspodjela dohotka, budući da

neki članovi zajednice ne mogu (zbog bolesti, starosti, invaliditeta i sl.) aktivno

sudjelovati u primarnoj tržišnoj raspodjeli dohotka.

Gospodarski poredak obuhvaća sve institucionalne, pravne i morfološke

elemente uređenja, koji reguliraju ekonomske odnose među ljudima unutar

nacionalnog gospodarstva ili šireg gospodarskog prostora. S obzirom da su elementi

poretka, u pravilu, višeslojni i imaju najraznovrsniju ulogu, poredak predstavlja

konglomerat samo dijelom harmoniziranih elemenata. Pojmovi gospodarski poredak i

gospodarski sustav, koji se ponekad upotrebljavaju kao sinonimi, ne sadrže obuhvatom

i strukturom identične predmete analize. Gospodarski sustav predstavlja ekonomski

svrhovito jezgro gospodarskog poretka, budući da objedinjuje osnovne elemente

gospodarskog uređenja koji su usklađeni s osnovnim ciljem usmjeravanja gospodarske

aktivnosti i formiraju konzistentni sustav upravljanja i usmjeravanja cjelokupnog

23

gospodarstva. Pojam gospodarskog poretka je sveobuhvatniji, budući da sadrži i sve

ostale višeslojne organizacijske, regulacijske i usmjeravajuće aktivnosti ekonomske

politike, koje vrlo često sadrže dvojbenost postavljenih ciljeva i suprotne ekonomske

učinke, budući predstavlja rezultat političkih kompromisa.

Dok se tradicionalna teorija gospodarskih sustava bavila gotovo isključivo s dva

idealna tipa - centralno upravljanim gospodarstvom i tržišnim gospodarstvom, novija

se teorija koncentrira na tipiziranje realnih mješovitih sustava. Pri tome se polazi od

toga da svaki gospodarski sustav mora ispunjavati slijedeće funkcije:

• regulira dodjeljivanje ovlasti ekonomskog odlučivanja s ciljem da moć upravljanja

proizvodnim sredstvima bude prenesena najpodobnijim nosiocima odlučivanja za

optimalnu alokaciju resursa i najbolje zadovoljavanje potreba;

• osigurava svrhovitu upotrebu proizvodnih sredstava i eventualno oduzima moć

upravljanja ukoliko se nosioci odlučivanja pokažu nesposobni da ograničene resurse

optimalno upotrijebe za zadovoljavanje potreba;

• informira gospodarske subjekte o ograničenosti dobara i ostalim relevantnim

ekonomskim činjenicama i stavlja ih u položaj za racionalno ekonomsko planiranje

kojim će najbolje izbjeći nestašicu dobara;

• potiče gospodarske subjekte da stvaraju kvalitativno visokovrijedne proizvode

pažljivom primjenom proizvodnih sredstava i štedljivim korištenjem sirovina, te da

kontinuirano unapređuju proizvodne resurse (tehnološki napredak, obrazovanje

itd.);

• koordinira i upravlja planovima i poslovanjem gospodarskih subjekata na način da

se postigne proizvodnja u skladu s potrebama;

• kontrolirati svrhovitost planiranja i poslovanja gospodarskih subjekata i kažnjavati

pogreške kako bi se ubuduće svrhovito planiralo i djelovalo.

Tradicionalno pojednostavljeno suprotstavljanje dva idealna tipa uobičajeno se

prikazuje na slijedeći način:

24

Tržišno gospodarstvo Centralno planirano

gospodarstvo

Planiranje decentralizirano centralizirano

Koordinacija tržište vladajuće grupe

Informacije slobodne cijene izvještaji

Poticaji spontano diferenciranje

prihoda

raspodjela prihoda

Izvršioci poduzetnici politički dužnosnici

Vlasništvo privatno državno

Stvarnost, međutim nije tako crno - bijela, a gospodarski sustavi su složene

tvorevine, te su stvarni gospodarski sustavi redovito mješoviti. Konstitutivni čimbenici

koji određuju neki tip gospodarskog sustava su sustav raspolaganja sredstvima za

proizvodnju i dominirajući sustav planiranja i koordinacije (unutar njih su

integrirani podsustavi koji ih nadopunjuju i preciznije određuju kao što su sustavi

informiranja, motivacije, kontrole, poticanja, sankcija ...).

Postoji li u nekom nacionalnom gospodarstvu privatna ili javna moć raspolaganja

nad sredstvima za proizvodnju, nije uvijek lako ocijeniti. Nije odlučujuća veličina

samog vlasništva nad tim sredstvima, već prevladavajuće značenje privatnog ili

javnog sektora na planove i odluke gospodarskih subjekata. Kontrolira li, na

primjer, država cjelokupni bankarski sustav, sirovinsku osnovu ili neki drugo ključno

područje, pa su prema tome gospodarski subjekti ovisni o kreditima državnog

bankarskog sustava ili snabdijevanju sirovinama od javnih poduzeća, javni sektor tako

dominira i onda kada je sektorski heterogeni privatni sektor sveukupno bitno veći i

zastupljeniji u gospodarstvu. Prevlast moći raspolaganja ne očituje se samo u moći

usmjeravanja upotrebe proizvodnih sredstava, već i u raspodjeli gospodarskih

rezultata. Primjenjuje li država politiku preraspodjele širokog obuhvata i porezima

prisvaja velik dio ostvarenih prihoda, javna moć raspolaganja nad proizvodnjom i

raspodjelom de facto vlada i kada postoji apsolutno privatno vlasništvo nad sredstvima

na proizvodnju.

25

Baš u svim gospodarstvima, u području javnih dobara i infrastrukturnih usluga

prevladava državna moć raspolaganja proizvodnjom i raspodjelom. Infrastrukturni

sustavi imaju ponekad drugačije strukturirani sustav upravljanja i koordinacije od

gospodarskog sustava. Iz dualizma sustava upravljanja (npr. kod tržišno orijentiranog

gospodarskog sustava i administrativno upravljanog infrastrukturnog sustava) mogu

nastati značajne frikcije u koordinaciji. Tako može, na primjer, loše funkcioniranje

infrastrukturnog sustava utjecati na ometanje upravljačkog mehanizma tržišta u

području privatnih dobara. Također obrnuto, efikasnost gospodarskog sustava kojem

opada financijska snaga i porezna moć, znatno utječe na mogućnosti funkcioniranja i

razvoja infrastrukturnog sustava. Ta međuzavisnost nužno se mora uzeti u obzir pri

analizama gospodarskog sustava.

U tablici 3 su prikazani istovremeno tipovi gospodarskih i infrastrukturnih

sustava, pri čemu je kriterij tipiziranja u oba sustavna područja prevladavajuća moć

raspolaganja proizvodnjom i raspodjelom, kao i prevladavajući sustav planiranja i

koordinacije.

U području javnih dobara, kao i kod pružanja infrastrukturnih usluga dominiraju u

pravilu državno planiranje i administrativna pravila koordiniranja. U tom sektoru

razvili su se različiti infrastrukturni sustavi - od komunalnog infrastrukturnog

samoupravljanja, do centralnog infrastrukturnog planiranja i imperativnog upravljanja.

U sustavu komunalne infrastrukturne samouprave brojne lokalne zajednice (općine,

gradovi i sl.) autonomno planiraju svoju infrastrukturu, te samostalno financiraju

infrastrukturne investicije i njima upravljaju. U globalno upravljanom

infrastrukturnom sustavu lokalne zajednice zadržavaju svoje planove u okviru

državnog prostornog plana i orijentiraju se globalnim i indikativnim infrastrukturnim

planovima nadređenih instanci. Na taj način se administrativnom koordinacijom

osigurava racionalna međuzavisnost planova. U sustavu strukturno upravljanih

infrastrukturnih sustava lokalne zajednice moraju usklađivati vlastite planove s

regionalno ili strukturno (npr. prometni, vodoprivredni ...) formuliranim planovima

nadređenih instanci, te se administrativnom koordinacijom osigurava predviđena

struktura infrastrukturnih investicija.

26

Tablica 3: Tipologija gospodarskih i infrastrukturnih sustava

Različiti sustavi plana i koordinacije Prevladavajuće privatnamoć raspolaganjaproizvodnjom iraspodjelom

Prevladavajućezajednička moćraspolaganjaproizvodnjom iraspodjelom

Prevladavajuće državnamoć raspolaganjaproizvodnjom iraspodjelom

privatnih dobara javnih iinfrastrukturnih dobara

privatnihdobara

javnih iinfrastrukturnih dobara

privatnihdobara

javnih iinfrastrukturnihdobara

privatnihdobara

javnih iinfrastrukturnih dobara

Decentralizirani sustav planiranja Uređeno Komunalnotržišni koordinacijskisustav usmjeren nauređenje

administrativni sustavkoordinacije

liberalnotržišnogospodarstvo

infrastrukturnosamoupravljanje

Kombinirani sustavdecentraliziranog i indikativnogglobalnog planiranja

Globalnoupravljano

Globaliziraniinfrastrukturni sustav

Konjunkturnopolitički usmjeravani tržišnisustav koordinacije

administrativni sustavkoordinacije

gospodarstvo

Kombinirani planski sustavdecentraliziranog i indikativnogstrukturnog planiranja

strukturnoupravljano

strukturnoupravljano

strukturnoupravljani

Strukturnopolitičkiusmjeravani tržišnisustav koordinacije

administrativni sustavkoordinacije

gospodarstvo

radničkosamoupravljanje

infrastrukturni sustav

Centralnoplanski sustavadministrativni sustavkoordinacije

administrativni sustavkoordinacije

centralnoupravljanoproizvodnogospodarstvo

centralniinfrastrukturni sustav

U stvarnosti se tržišno orijentirani gospodarski sustav u području privatnih

potrošačkih, reprodukcijskih i investicijskih dobara mogu vezati sa svim vrstama

državnog planiranja i upravljanja infrastrukturom. Nasuprot tome, centralnoupravljano

proizvodno gospodarstvo vrlo teško se može vezati s decentraliziranim planiranjem

infrastrukture (npr. lokalnom samoupravom), jer bi autonomne instance upravljanja u

svako doba mogle ometati centralno planirane gospodarske tijekove. Zbog toga po

samoj prirodi funkcioniranja centralnoupravljana gospodarstva tendiraju vezati se

isključivo s centralnoupravljanim infrastrukturnim sustavom.

U većini država je tijekom povijesti došlo do izmjena gospodarskih sustava, a

nerijetko su kroz temeljite reforme političkog poretka uspostavljeni potpuno novi

gospodarski sustavi. U Hrvatskoj je nakon Drugog svjetskog rata uspostavljen

centralno planski sustav sovjetskog tipa, no gospodarskom reformom je nakon 1951.

godine izgrađen (barem deklarativno i formalno) sustav strukturno upravljanog

radničkog samoupravljanja. Političkim reformama i samostalnošću Hrvatske došlo

je do korjenite promjene i započela je izgradnja gospodarskog sustava na novim

osnovama.

27

U Francuskoj država od 1947. godine, u okviru strukturno upravljanog tržišnog

sustava, pokušava privatnim gospodarskim subjektima sektorskim programiranjem dati

smjernice u planiranju njihovih autonomnih i u prvom redu tržišno koordiniranih

odluka. U SR Njemačkoj su gospodarskom i novčanom reformom od 1948. godine

stvorene osnove za izgradnju liberalnog tržišnog gospodarstva. Kasnije je taj sustav

upotpunjen mogućnošću konjunkturno političkog globalnog upravljanja (1967. godine

zakonima o stabilnosti i rastu), pa se on razvija kao "uređeno liberalno i globalno

upravljano tržišno gospodarstvo".

Budući da svaki gospodarski sustav postavlja okvirne uvjete za formuliranje

ekonomske politike, ali istovremeno predstavlja i objekt ciljane politike gospodarskog

uređenja, slijede prikazi osnovnih karakteristika pojedinih tipova gospodarskih

sustava.

2.1.1. Uređeno liberalno tržišno gospodarstvo

Tržišno gospodarstvo je gospodarski sustav u kojem tržište gotovo besplatno nudi

sve bitne informacije za racionalno ekonomsko odlučivanje. Kroz tržišnu utakmicu se

kontinuirano odlučuje tko, što, kako, koliko i kakve kvalitete će proizvesti i po kakvim

cijenama prodati, kao i to tko, kada i što od ostvarenih prihoda će uštediti, investirati

ili utrošiti na potrošnu robu. U slobodnom nadmetanju ponude i potražnje određuju se

tržišne cijene pri kojima su istovremeno i kupci i ponuđači spremni na razmjenu. One,

dakle, služe usklađivanju interesa ponuđača i potražilaca, te time koordiniraju milijune

individualnih gospodarskih planova poduzeća i domaćinstava. Tržišno gospodarstvo

automatikom cijena raspolaže nadideološkim i nadpolitičkim sustavom usklađivanja

interesa, koji kontinuirano osigurava ravnotežu bezbroj gospodarskih odluka usprkos

kontinuiranoj mijeni okoline. Tržište nagrađuje pravilne gospodarske odluke

ostvarivanjem dobiti, a pogrešne kažnjava gubicima, te tako osigurava najveću moguću

efikasnost proizvodnje i najbolju moguću opskrbu dobrima cjelokupnog nacionalnog

gospodarstva. Osnovna pretpostavka funkcionalnosti tog automatskog upravljačkog

sustava je da slobodna utakmica tržišnih snaga nije poremećena manipuliranjem cijena

ponude ili potražnje, ili čak potpuno isključena ograničenjem tržišne utakmice.

28

Samodovoljni regulacijski sustav tržišta treba, dakle, ipak nadopuniti uređenjem

tržišne utakmice, koje će ga stalno štititi. Na taj se način formira uređeno liberalno

tržišno gospodarstvo u kojem se državno određenim okvirnim uređenjem štiti

regulacijski mehanizam tržišta od deformacija bilo kojom vrstom ograničenja

tržišne utakmice.

Tržišna utakmica istovremeno djeluje kao instrument ekonomskog poticanja,

alokacije, raspodjele, kontrole i sankcija, ali i kao centralno načelo poretka koji

osigurava i nadređene društvene ciljeve, osobito zaštitu i širenje osobne slobode.

Načelo tržišne utakmice garantira prije svega slobodu potražilaca da biraju među

ponudama raznih proizvođača i slobodu ponuđača da slobodno formiraju asortiman

proizvoda i odabiru za sebe najpovoljnije načine proizvodnje. Tržište oslobađa državu

upravljačkih i kontrolnih zadataka, osim u slučajevima povrede pravila zaštite okoliša

ili pojavi monopolskog ponašanja.

Uređenom tržišnom gospodarstvu pripada i legaliziranje težnje za profitom

unutar okvira koji zadaje gospodarsko uređenje. Marksisti su redovito osuđivali

poduzetničku težnju za dobiti optužujući je za izrabljivanje, no također se i s aspekta

katoličkog pristupa društvu ponekad javljaju sumnje u njezinu socijalnu etičnost.

Propast svih socijalističkih gospodarskih sustava u Europi pokazao je da nije moguće

zamijeniti upravljačku ulogu profita. Profit (kao tržišna nagrada za uspješno

gospodarenje) ne služi samo kao prihod poduzetnika, nego kroz funkciju raspodjele

ostvaruje i druge važne funkcije u nacionalnom gospodarstvu, i to osobito funkcije

smanjenja troškova, povećanja proizvodnje, financiranja gospodarskog djelovanja,

usmjeravanja investicija i sl. Kako bez ostvarivanja profita dugoročno ne bi postojalo

niti jedno poduzeće, težnja za profitom je egzistencijalna nužnost i najvažniji pokretač

poduzetničkog djelovanja.

Tržišna raspodjela zbog svoje socijalne indiferentnosti nagrađuje samo tržišna

postignuća ne obazirući se na potrebe socijalno ugroženih osoba. Međutim tržište

ostvaruje značajan socijalni doprinos time što konkurencija u tržišnoj utakmici

stalno pritišće prodajne cijene ka nužnoj razini proizvodnih troškova i štiti

stanovništvo od izrabljivanja pretjeranim cijenama. Svoju socijalnu funkciju izdašne

opskrbe širokog sloja stanovništva jeftinom robom tržište može vršiti samo dok se

29

osigurava njegovo slobodno djelovanje. Ukoliko, npr. na osnovi prosudbi socijalne

politike, država ostvari zahvate u djelovanje tržišta formuliranjem maksimalnih cijena

ispod tržišnih ili čak ispod razine troškova, uskoro će nastati uska grla u opskrbi

takvim proizvodima, jer dugoročno niti jedno poduzeće neće biti spremno ulagati u

proizvodnju iz koje ne slijedi pravedna tržišna nagrada ili se čak ostvaruju gubici. Zato

eventualni utjecaji na gospodarsko djelovanje iz socijalnih ili drugih pobuda,

moraju biti sukladni s načelom tržišta. Međutim, sam kriterij sukladnosti s tržišnim

načelom ne određuje i doziranje socijalne ili strukturne pomoći. Ograničene

subvencije, umjerena preraspodjela dohotka ili umjerene carine mogu biti pojedinačno

sukladne s tržišnim načelom, ali pri rastućem iznosu i širokom ukupnom obuhvatu

mogu gušiti tržišne funkcije i time postati nesukladne s osnovnim tržišnim načelom.

Uređeno liberalno tržišno gospodarstvo nije ugroženo endogenim funkcionalnim

problemima koji bi proizlazili iz samog gospodarskog sustava, već upravo egzogenim.

To je u prvom redu zanemarivanje načela politike poretka pri odabiru instrumenata i

mjera ekonomske politike. Nerijetko nosioci političkog odlučivanja (u uvjerenju da će

poboljšati svoje šanse za ponovni izbor u parlament) zastupaju dvojbene interese

organiziranih interesnih grupa i na račun trećih (najčešće potrošača i poreznih

obveznika), osobito često pod krinkom strukturne politike, provode politiku u korist

tih grupa. Zahvati u pojedina gospodarska područja (npr. poljoprivredu, promet,

rudarstvo, industriju čelika i sl.) neće slomiti tržišni sustav upravljanja, ali će ga

značajno oslabiti i time vjerojatno izazvati nove strukturne probleme, koji, dakle, neće

predstavljati zakazivanje tržišta, već politike.

2.1.2. Globalno upravljano tržišno gospodarstvo

Iskustvo je pokazalo da ekstremna konjunkturna kretanja vode k masovnoj

nezaposlenosti i/ili hiperinflaciji i time narušavaju funkcionalnost tržišnog sustava.

Zato su nužni posebni upravljački mehanizmi za stabilizaciju, te se tržišni sustav

planiranja i koordinacije nadopunjuje sustavom indikativnog globalnog planiranja i

konjunkturnog upravljanja (globalnog upravljanja). Zadatak globalnog upravljanja

je stabilizacija procesa cjelokupnog gospodarstva na način da se istovremeno, barem

30

približno, dostigne "magični četverokut" ciljeva: puna zaposlenost, stabilnost cijena,

primjeren gospodarski rast i vanjskotrgovinska ravnoteža.

Globalnim upravljanjem nastoji se održavati stabilan gospodarski razvoj bez

neposrednog zadiranja u mikroekonomske odnose gospodarskih subjekata. Na

makroekonomske veličine može se samo indirektno utjecati promjenom

mikroekonomskih veličina (npr. potrošačkog ili investicijskog ponašanja gospodarskih

subjekata), ali globalni pristup znači da se utjecaj ne odnosi na unaprijed odabrane

subjekte, već na mnoštvo subjekata u cjelokupnom gospodarstvu.

Globalno upravljanje koje želi anticiklički mijenjati makroekonomske veličine

zasniva se na upravljanju mikroekonomskih odnosa. To znači da se javlja sustav

dvojnog upravljanja mikroekonomskim odnosima - upravljanje sustavom tržišne

utakmice i globalni utjecaj konjunkturno relevantnog ponašanja mnoštva gospodarskih

subjekata. Tu se očituje osnovna razlika u odnosu na uređeno liberalno tržišno

gospodarstvo u kojem je državna intervencija na gospodarske procese na mikro

razini nezamisliva (pri konsekventnoj politici zaštite tržišne utakmice).

Indikativno globalno planiranje zahtijeva da se predvide agregatna gospodarska

kretanja i kvantificiraju realistični konjunkturnopolitički ciljevi. Jedan od osnovnih

neriješenih problema globalnog upravljanja gospodarstvom je nedostatak efikasnog

sustava pokazatelja koji bi na zadovoljavajući način ukazivali kada i u kakvim

dozama treba intervenirati konjunkturnopolitičkim mjerama za ostvarenje ciljeva

nacionalnog gospodarstva. Ukoliko se propusti pravi trenutak za primjenu (npr. zbog

zatezanja predlaganja mjera ili odugovlačenja rasprava u parlamentu) primijenjene

konjunkturnopolitičke mjere mogu djelovati prociklički umjesto kako je bila namjera

anticiklički. Još češće je konjunkturno upravljanje ograničeno suprotnim djelovanjem

politike očuvanja struktura, jer u uvjetima protekcionizma u pojedine djelatnosti

instrumenti globalnog upravljanja ne mogu više zahvaćati.

2.1.3. Strukturno upravljano tržišno gospodarstvo

Dinamiku gospodarstva ne prate samo konjunkturna kretanja, već ona donosi i

promjene u strukturi. Strukturne su promjene redovito praćene s problemima

gospodarskog prilagođavanja, a socijalne teškoće pri prilagođavanju neprestano

31

pokreću organizirane grupe da zahtijevaju od države strukturnu pomoć. Da bi održale

strukturne promjene u željenim granicama i obuzdale bujanje strukturnopolitičkih

zahvata, neka su se tržišna gospodarstva orijentirala na indikativno strukturno

planiranje i sustavnu strukturnu politiku.

U strukturno upravljanom tržišnom gospodarstvu decentralizirani tržišno i

centralizirano indikativno (usmjeravajuće) strukturno planiranje čine kombinirani

sustav planiranja, koji uz očuvanje decentraliziranog odlučivanja na

mikroekonomskoj razini teži centralizaciji informacija na makroekonomskoj razini i

njihovu prosljeđivanju na mezoekonomsku razinu (razinu pojedinačnih sektora).

Potrebna je, dakle, centralna služba prognoze koja mora pokušati usmjeriti

mnogobrojne pojedinačne gospodarske planove gospodarskih subjekata na realističnu

prognozu u uvjetima neizvjesnosti budućeg gospodarskog razvoja. U takvom je, dakle,

kombiniranom sustavu planiranja decentralizirano tržišno planiranje vezano uz

usmjeravajući orjentacijski plan. Budući da je indikativno strukturno planiranje u

prvom redu usmjereno na sektore djelatnosti i uglavnom sadrži kvantificirane ciljeve

razvoja pojedinačnih sektora, predstavlja sektorsko programiranje.

Formuliranje centralnog indikativnog plana u pravilu se ostvaruje u suradnji

državnog planskog povjerenstva i predstavnika planski relevantnih grupa, osobito

udruga proizvođača. Dominantni interesi djelatnosti odražavaju se na usmjeravajuće

planske ciljeve. Zato se predstavnici udruga trude ugraditi što veći značaj svoje

gospodarske grane na listi prioriteta planskih ciljeva. Pri tome se računa s time da će

država postizanje visokih ciljeva investiranja i proizvodnje pripomoći (npr.

investicijskim premijama i subvencijama) ako ih grana ne bude mogla samostalno

ostvariti vlastitim snagama. Niti jedna gospodarska grana ne želi predstavljati

odumiruće područje i zastupnici takvih grana svim će silama nastojati izbjeći ciljeve

odumiranja u planu. Ukoliko se, međutim, pri nastajanju plana proguraju nerealistični

ciljevi vrlo ih je teško u kasnijim fazama planiranja izfiltrirati te će predstavljati

osnovu za buduće sektorske strukturne krize.

Indikativno planiranje zahtijeva mnoštvo informacija. Očekuje se da će prema

zahtjevu gospodarski subjekti što istinitije i iscrpnije otkriti podatke o planovima

investiranja, proizvodnje i namjerama potrošnje. Često su, međutim, informacije

32

strateški parametar konkurentnosti koji poduzeća nastoje iskoristiti u svoju korist, a ne

prepustiti za javnu dobrobit. Tako npr. poduzeće može tajiti investicijske namjere za

ostvarivanje neke inovacije sve do trenutka dok proizvod nije spreman za tržište.

Ukoliko bi se takvo poduzeće pokušalo prisiliti da daje informacije, mogu se vrlo

vjerojatno očekivati lažni podaci. Ali i kada se poduzeća trude da daju što istinitije

informacije o budućim namjerama, vjerodostojnost je ograničena neizvjesnošću

budućih zbivanja koje će utjecati na revidiranje njihovih planova. Indikativni plan koji

se usvoji u parlamentarnoj raspravi i najčešće optereti s nizom političkih kompromisa,

već u trenutku objavljivanja biti će u značajnoj mjeri zastario jer su u međuvremenu

mnoge planske stavke već prevaziđene drugačijim gospodarskim razvojem.

Kako sektorsko programiranje samo po sebi teško može utjecati na poboljšanje

strukture, često se nastoji ostvariti postavljene političke ciljeve sektorskim ili

pojedinačnim zahvatima, no takve akcije redovito utječu na funkcionalnost tržišnog

upravljanja i stvaraju nove strukturne probleme.

2.1.4. Strukturno usmjeravano samoupravljanje

Radničko samoupravljanje predstavlja načelo upravljanja poslovanjem poduzeća

zajedničkim donošenjem odluka svih članova radnog kolektiva. Da bi se isključio

izvanjski utjecaj vlasnika sredstava za proizvodnju na odluke radnika, mora se

uspostaviti specifični oblik "društvenog" vlasništva iz kojeg niti pojedinci, niti

država ne mogu izvoditi pravo vlasništva ili raspolaganja. Samoupravljanje se, dakle,

zasnova na obliku vlasništva koji nema nosioca, a pravo upravljanja sredstvima za

proizvodnju je kolektivno.

Bitni elementi sustava strukturno upravljanog samoupravljanja su slijedeći:

• Samoupravno gospodarstvo sastoji se od samostalnih "radnih organizacija" kojima

upravljaju radnici koji su u njima zaposleni.

• Radni kolektivi rade sa sredstvima za proizvodnju koji su u "društvenom"

vlasništvu, a njima su povjereni na korištenje i očuvanje vrijednosti.

33

• Poduzećima ("radnim organizacijama") se upravlja na način da temeljne odluke

donose zajednički svi uposleni, a odluke o tekućem poslovanju donose odabrani

predstavnici u "radničkim savjetima".

• Svi uposleni sudjeluju u raspodjeli ostvarenog dohotka prema zajednički određenim

pravilima.

• "Radne organizacije" pojedinačne planove međusobno usklađuju "samoupravnim

sporazumima".

• U cilju strukturnopolitičkog usklađivanja samoupravna su poduzeća dužna svoje

planove ostvarivati u okvirima indikativnog strukturnog plana države.

Formalno je svaki član radnog kolektiva istovremeno radnik i poduzetnik. Iz takve

dvostruke funkcije rezultiraju pravo na plaću, ali i na udio u dobiti (ili u pokrivanju

gubitaka). U stvarnosti poduzetničke odluke su ipak uglavnom u rukama menadžmenta

koji sve odluke barem predprogramira i posredno nametne svoju volju. Parola o

sudjelovanju svih članova kolektiva u upravljanju najčešće ostaje nerealizirana čak i iz

objektivnih razloga, jer bi to zahtijevalo izuzetno složenu organizaciju i troškove, te

stvaralo zapreke u normalnom djelovanju poduzeća.

Da bi spriječila da poduzeća pod pritiskom radnog kolektiva raspodjele radnicima

sav prihod jednog proizvodnog razdoblja i ne ostave nikakva sredstva za reprodukciju i

investiranje, država u pravilu propisuje način raspodjele prihoda i dohotka poduzeća.

Kako prihodi pojedinca ovise o visini dobiti poduzeća i broju djelatnika na koji se

ta dobit dijeli, postoji opasnost težnje minimiziranju broja zaposlenih i preferiranju

kapitalno intenzivne proizvodnje (što može bitno doprinijeti nezaposlenosti).

Načelo samoupravljanja u sebi nosi značajne probleme u svezi s osnivanjem novih

poduzeća, budući da osnivači ne mogu zadržati kontrolu, niti zahtijevati udio u dobiti

novoosnovanog poduzeća kojeg upravljanje odmah prelazi u ruke novozaposlenih

djelatnika.

U strukturno usmjeravanom samoupravljanju je mreža pojedinačnih gospodarskih

planova vezana u okvirni društveni plan. Na državnoj razini se formuliraju

usmjeravajući društveni planovi, a na regionalnim i lokalnim razinama razvojni

planovi. Pri tome su za samoupravna poduzeća globalni i sektorski planski ciljevi

34

uglavnom manjeg značaja od razvojnih planova općina kojih su poduzeća neposredni

snabdjevači ili korisnici čijih su infrastrukturnih usluga. Smjernice svojeg društvenog

plana država većinom pokušava ostvariti indirektno, kreditnom politikom, u uvjetima

kada banke predstavljaju centre upravljanja gospodarstvom budući dijele kredite prema

uputama države, a ne tržišnim načelima.

2.1.5. Centralno upravljano gospodarstvo

Naziv centralno upravljano gospodarstvo jasno opisuje idealni tip državno

kontroliranog sustava, no kada se nastoji što bolje pojam približiti realnosti, još je

pogodniji naziv gospodarstvo centralno upravljane proizvodnje. Takav naziv odražava

činjenicu da je u prvom redu proizvodnja centralno planirana i upravljana, dok u

sferi potrošnje postoji sloboda u okviru planski ostvarene količine i asortimana

proizvoda.

Osim ostvarivanja moći raspolaganja proizvodnim aparatom, državno vodstvo

politikom raspodjele formulira makroekonomske odnose kvotama investicija,

proizvodnje i potrošnje, a planske instance ih dalje razrađuju po pojedinim

gospodarskim područjima.

Centralno planiranje nacionalnog gospodarstva obično ima hijerarhijski

raščlanjenu plansku strukturu na tri razine. Centralnu razinu čini državno plansko

povjerenstvo koje redovito dobija propisane smjernice od najvišeg partijskog i/ili

državnog rukovodstva. Najčešće je državno plansko povjerenstvo, koje nosi glavni

teret izrade plana nacionalnog gospodarstva, poduprto od niza ministarstava koja su

nadležna za planiranje i upravljanje njima podređenih područja gospodarstva. Na

srednjoj planskoj razini su udruge državnih poduzeća koje vode i usmjeravaju donju

plansku razinu pojedinačna poduzeća. Proces planiranja je izrazito vertikalan odozgo

na dolje, pri čemu više razine podređenim nižim razinama određuju planske ciljeve i

zadatke, koji te niže razine moraju konkretizirati nacrtima planova. U obrnutom smjeru

se tada ostvaruje tijek informacija na osnovu nacrta planova, pri čemu svaka nadređena

razina određuje eventualne ispravke planova. Na kraju se na centralnoj razini formulira

plan cjelokupnog gospodarstva koji nakon usvajanja od državnog političkog vodstva

postaje zakonska obveza za proizvodne jedinice.

35

Temeljni instrument utvrđivanja plana, koji je u velikoj mjeri plan količina

proizvoda, predstavlja metoda naturalnog bilanciranja. Količine proizvodnje se

stavljaju u odnos s količinama potreba, a bilančna salda pokazuju raspoloživost ili

nedostatak pojedinih dobara. Međutim, nikad niti jednoj službi centralnog planiranja

nije uspjelo kompleksno nacionalno gospodarstvo u potpunosti isplanirati, jer bi za to

bilo potrebno uspostaviti mnogomilijunski broj bilanci u kojima bi pojedinačno trebalo

identificirati pojedinačne potrebe milijuna ljudi. Već statički gledano izuzetno je teško

postići usklađenost, a apsolutna ex ante koordinacija u složenom dinamičkom sustavu

gotovo je nemoguća. Centralno planiranje sadrži u sebi važan problem informativne

funkcije, jer monopolizaciju odlučivanja ne može pratiti odgovarajuće poznavanje

stvarnosti. Takvo planiranje zahtijeva mnoštvo podataka koji se moraju

administrativno prikupljati, a iskustvo je pokazalo da su ti podaci vrlo često nedovoljni

i nepouzdani, što rezultira pogrešnim planovima proizvodnje. Dok se pogrešne

procjene pojedinih gospodarskih subjekata u uvjetima tržišnog gospodarstva,

zahvaljujući decentraliziranoj autonomiji planiranja, nadoknađuju ispravnim akcijama

drugih gospodarskih subjekata, pri centralnom se planiranju greške sve teže

potenciranju na svim planskim razinama. Tako na primjer premalo dimenzionirana

proizvodnja neke sirovine ima za posljedicu kumulirajući nedostatak dobara u

cjelokupnom gospodarstvu.

U centralno planiranim gospodarstvima trajan je problem i motivacija. Budući su

sredstva za proizvodnju isključivo u državnom vlasništvu po toj osnovi isključena je

mogućnost privatnog prisvajanja poduzetničke dobiti. U skladu sa socijalističkim

načelom jednakosti prema kojem ostvarena proizvodnja mora služiti na dobrobit svim

članovima društva, ostvaruje se niveliranje plaća i potpuno izostaje individualna

motivacija radnika za ulaganje napora u povećanje efikasnosti i produktivnosti

(djelovanje nematerijalnih stimulacija, kao što je proglašenje "heroja socijalističkog

rada", vrlo se brzo istroši).

36

2.2. NOSIOCI EKONOMSKE POLITIKE

Prijeporno je pitanje koga sve ubrojiti u nosioce ekonomske politike. Spadaju li

među nosioce svi subjekti koji potiču i razvijaju ekonomskopolitičke aktivnosti ili

utječu na njih, ili samo oni subjekti koji donose ekonomskopolitičke odluke, a

zahvaljujući moći vrhovne vlasti sposobni su ih i nametnuti? U drugom se slučaju radi

isključivo o državnim ekonomskopolitičkim institucijama, dok bi širi pristup uključio

razne udruge i druge snage koje ostvaruju ekonomskopolitički utjecaj.

Može se, dakle, razlikovati nosioce odlučivanja u ekonomskoj politici, državne

institucije koje odgovorno donose odluke kojima oblikuju gospodarski poredak,

gospodarsku strukturu i gospodarske procese, i nosioce utjecaja na ekonomsku

politiku, kao što su političke partije, interesne udruge, masmediji, savjetnici i sl.

Da bi se donesena odluka mogla pretvoriti u ekonomskopolitičko djelovanje

potrebna je moć provođenja, odnosno moć da se unutar društvenih odnosa provede

vlastita volja usprkos otporima. Kako država predstavlja vrhovnu vlast, takvu moć

provođenja imaju državne institucije, dok su šanse udruga da nametnu svoje interese

znatno manje jer se zasnivaju na bitno slabijim elementima moći (npr. mogućnosti

utjecaja na buduće izbore ili raspoloženje javnosti). Utjecaj nedržavnih snaga nije

zanemariv jer on više ili manje ograničava prostor odlučivanja državnih organa, ali

izuzetno rijetko u potpunosti određuje njihove odluke. Kad se ekonomska politika i

formira pod utjecajem interesnih grupa, odnosno njihovih lobista, ipak posljednju riječ

ima država kao nosilac odlučivanja i odgovornosti za ekonomskopolitičke mjere.

Nosioci ekonomske politike moraju ispunjavati slijedeća četiri kriterija:

• formalna ovlast za odlučivanje

• faktična moć odlučivanja

• faktična moć provođenja

• trajna mogućnost utjecaja

Iako interesne udruge u pluralističkom društvu neprestano nastoje nametnuti svoje

parcijalne interese nasuprot općih, nedostaju im značajne karakteristike nositeljstva.

One nemaju formalne ovlasti za donošenje odluka o ekonomskoj politici, ni mogućnost

37

prisile (koja je rezervirana za vrhovnu državnu vlast) za njihovo provođenje. Zato su

interesne udruge i slične organizacije činioci utjecaja na ekonomsku politiku, ali ne i

njezini nosioci.

Državne institucije nosioci su ekonomske politike samo ako imaju trajnu

mogućnost utjecaja na gospodarske strukture i procese. U skladu s tim kriterijem,

državni organi koji samo ponekad i nehotice svojim odlukama ostvaruju sporedne

učinke i na ekonomsku politiku, ne ubrajaju se u krug nosilaca ekonomske politike.

Tako na primjer, odluka suda koji radi zaštite okoline zabrani izgradnju termoelektrane

ima značajan utjecaj na gospodarsku strukturu i zahtjeva prilagođavanje mjera

energetske politike. Iako takva sudska odluka može imati značajan utjecaj na

gospodarske grane i regionalna gospodarstva, neispunjavanje kriterija trajnosti utjecaja

isključuje sudove iz kruga nosilaca ekonomske politike.

Ekonomskopolitičke aktivnosti, u nekom nacionalnom gospodarstvu ili prostoru

međunarodne gospodarske integracije, u pravilu ostvaruje veći broj nosilaca koji mogu

imati potpuno suprotne skale vrijednosti i preferencija u postavljanju ciljeva i njihovu

djelovanju. Ekonomskopolitičke odluke u širim okvirima su gotovo uvijek rezultanta

nadmetanja moći različitih nosilaca ekonomske politike, koji su pak pod utjecajem

raznih interesnih grupa.

Primarni nosilac odlučivanja o ekonomskoj politici Hrvatske je Vlada, a unutar

Vlade ministar gospodarstva. Ministar financija je važan nosilac odlučivanja u svim

ekonomskopolitičkim mjerama koje zahvaćaju u državni proračun. Ostali ministri u

područjima njihova djelokruga također doprinose formuliranju ekonomske politike

(npr. ministarstvo okoliša, ministarstvo znanosti i tehnologije, ministarstvo obnove ...)

Narodna banka koja je de jure (da li i de facto?) nezavisna državna institucija

odgovorna za stabilnost monetarnog sustava vrlo je važan nosilac ekonomske politike,

osobito u području monetarne i politike tečaja.

Državni sabor kao zakonodavni organ vrhovni je nosilac odlučivanja u pravnom

djelovanju ekonomske politike, iako nacrte zakona u potpunosti pripremaju i oblikuju

ministarstva.

38

Službenici javne uprave, odnosno tzv. birokracija ministarstava, vrlo su značajan

subjekt u oblikovanju ekonomske politike. Teško da je iti jedan ministar u vladi, radi

kompleksnosti zadaća i političke preopterećenosti, u stanju nadgledati cjelokupno

područje svog djelokruga i o svemu usmjeravati svoje službenike. Niti jedan ministar

ne može reagirati protiv svojih službenika, jer ovisi o njihovoj stručnosti i poznavanju

područja i bez njihove suradnje ne može niti politički djelovati. Isto tako zastupnici u

parlamentu, sa stajališta svoje stručnosti i informiranosti, mogu kompetentno

ocjenjivati vrlo mali dio zakonskih prijedloga i moraju se podčiniti argumentima

ekspertnih timova koji pripremaju prijedloge. Tako većina zakonskih prijedloga

potječe od stručne birokracije ministarstava, koja planirane izmjene zakona unaprijed

usklađuje s relevantnim interesnim grupama i tako formulira prijedloge da jedva

ostave prostor za dodatne promjene. Javna uprava koja bi trebala predstavljati

izvršnu vlast tako se sama de facto unaprjeđuje u zakonodavnu. Ali nije samo

zakonodavna ovlast parlamenta umanjena, već u značajnoj mjeri slabi i kontrolna

funkcija u situaciji kada zastupnici parlamenta ne mogu nadoknaditi prednost u

znanjima birokracije ministarstava. Utjecaj birokracije očituje se i u tome da se

problemi vezani uz zahvate države najčešće rješavaju sa što manjim promjenama i

uglavnom dodatnim reguliranjem, a nikad deregulacijom. Svemu tome doprinosi i

nedovoljna zastupljenost visokoobrazovanih stručnjaka za područje ekonomske

politike u parlamentima.

Često se podcjenjuje mogućnost utjecaja organizacijske strukture javne uprave

na postavljanje političkih ciljeva i izbor ekonomskopolitičkih instrumenata. Tako npr.

organizacijska podjela vlade na granska ministarstva i unutarnja sektorska podjela

ministarstava, olakšava uvlačenje parcijalnih i grupnih interesa u ekonomsku politiku.

Organizacijska struktura javne uprave može (namjerno ili ne) ostvariti ili učvrstiti

pozicije moći pojedinih grupa u društvu.

2.2.1. Čimbenici utjecaja na ekonomsku politiku

Kao glavne čimbenike utjecaja na ekonomsku politiku može se navesti:

• Stranke (partije)

• Udruge

39

• Sindikati

• Masmediji

• Znanstvenici

Političke su stranke neophodne za funkcioniranje parlamentarne demokracije. One

funkcioniraju gotovo kao transformator, jer organizirano objedinjuju mišljenja

pojedinaca kao članova društva i pretvaraju ih u jedinstveno mišljenje stranke, a s

kojim tada mogu nastupati u konkurentskom nadmetanju s ostalim strankama za

utjecaj u formuliranju političkih odluka.

Iako članovi stranaka, kao zastupnici u parlamentu ili ministri, vrše neposredne

ekonomskopolitičke funkcije i spadaju u nosioce ekonomske politike, ipak se političke

stranke kao organizacije prije mogu ubrojiti u snage koje utječu na ekonomsku

politiku, nego u same nosioce ekonomske politike. Zaključci stranačkih tijela nisu

automatski obvezujući za vladu ili parlament, ali u značajnoj mjeri utječu na njihove

odluke. Nadalje, u demokratskom sustavu konkuriranja stranaka na izborima, često se

stranke nadmeću u obećanjima i pobuđuju kod birača značajna očekivanja npr. za

subvencijama ili drugom strukturnom pomoći. Izborna obećanja stranaka koje su

ostvarile vladajuću većinu na izborima u budućnosti značajno utječu na formuliranje

ekonomske politike.

Jedno od bitnih načela slobodnog gospodarskog i društvenog poretka je i sloboda

udruživanja. Ona omogućava pripadnicima pojedinih zanimanja ili djelatnosti

stvaranje udruga u cilju zaštite i postizanja gospodarskih i strukovnih interesa. Takvim

udruživanjem nerijetko se stvara značajan potencijal moći koji može utjecati na

određene državne funkcije ili životne i radne uvjete ostalih građana. Dok političke

stranke kao udruge širokog sloja građanstva moraju zastupati čitav spektar raznovrsnih

interesa, interesne udruge mogu znatno neposrednije i konkretnije artikulirati uske

interese koje nastoje nametnuti nosiocima ekonomske politike kako bi osigurali

određene prednosti za svoje članove, odnosno ublažili eventualne negativnosti koje iz

postojeće ili planirane ekonomske politike proizlaze. Takvo djelovanje udruga nije

nužno na štetu ostalih građana ili dijelova gospodarstva, već može imati vrijednu

savjetodavnu funkciju za formiranje kvalitetnije ekonomske politike, budući udruge

predstavljaju značajnu koncentraciju informiranosti i stručnosti u svome području.

40

Udruge od posebnog utjecaja na ekonomsku politiku su radnički sindikati i udruga

poslodavaca, koje sklapanjem kolektivnih ugovora o plaćama djelatnika bitno određuju

konjunkturnu politiku i politiku raspodjele.

Javni mediji (televizija, radio, novine) formiranjem javnog mnijenja posredno

mogu bitno utjecati na smjer ekonomske politike i pokretanje pojedinih akcija.

Znanstvenici koji kao priznati stručnjaci nastupaju u javnosti sa svojim stavovima,

ili djeluju kao članovi povjerenstava ili savjetnici nosilaca ekonomske politike, također

utječu na formuliranje ekonomske politike.

Koliki utjecaj pojedini činioci imaju i kako ga ostvaruju ovisit će o slijedećem:

• atraktivnost programa

• brojnost članstva ili simpatizera

• tržišna moć

• prednost u stručnosti i informiranosti

• financijska snaga organizacije

• moć pritiska ometanjem

• odaziv u javnom mnijenju

• grupna solidarnost

Potpuno je jasno da utjecajnost političkih stranaka ovisi o atraktivnosti njihovog

programa kojim okupljaju što veći broj članova i simpatizera. To određuje njihov

uspjeh na izborima, odnosno položaj sudjelovanja u vlasti koja neposredno utječe na

formuliranje ekonomske politike ili oporbe koja ima samo mali i posredni utjecaj.

Demokratsko nadmetanje stranaka omogućuje da birači uspoređuju njihovo

djelovanje i na toj osnovi vrše odabir. Stranke, međutim, češće nastoje privući birače

nadmetanjem u obećanjima, nego dokazanim djelovanjem u prethodnom razdoblju. Pri

tome raste opasnost da zbog vlastitih interesa i izborne taktike stranke daju obećanja

koja nemaju uporište u financijskoj i gospodarskoj osnovi. Takav je pristup

djelotvoran u uvjetima loše informiranosti birača koji zbog toga nisu u mogućnosti

razlučiti ostvariva od primamljivijih neostvarivih obećanja. U normalnoj situaciji

41

stranka koja preuzme vlast, a ne može ostvariti obećano mora računati na smanjeno

povjerenje na slijedećim izborima, te to ipak donekle izbornim obećanjima stavlja

granicu koja se ne može nekažnjeno preći.

Političke stranke nastoje učvrstiti svoj utjecaj njegujući veze s određenim

društvenim institucijama i uvažavajući njihova načela u svome radu. Dio se stranaka u

svom djelovanju poziva na kršćanske tradicije i nastoji njegovati odnose s crkvom

kako bi po toj osnovi privukao dio birača. Stranke socijaldemokratske orijentacije u

pravilu svog partnera vide u radničkim sindikatima. Stranke također nastoje sa svojim

kandidatima zauzeti strateške položaje u javnom i društvenom životu. Tako nastoje

članove stranke postaviti na javne funkcije i onda kada oni nemaju odgovarajuće

kvalitete i stručnost za njihovo obnašanje. Na taj način stranke osiguravaju utjecaj i u

područjima koja bi u općem interesu trebali voditi nezavisni stručnjaci. Stranke,

nadalje, djeluju u kadrovskoj politici medija, a osobito državnog radija i televizije.

Čak ni nezavisno sudstvo nije imuno od političkih utjecaja i nastojanja stranaka da u

kadrovskoj politici sudjeluju sa svojim članovima i simpatizerima. Utjecaj stranaka

naravno raste u mjeri u kojoj njihovi članovi i simpatizeri uspiju zauzeti udio u

navedenim funkcijama. Tako, dakle, niti najdemokratskiji sustavi nisu imuni od

opasnosti sveopćeg stranačkog utjecaja i formiranja partijske države u kojoj

stranke nameću svoju volju i interese građanima, umjesto da budu posrednici i

suradnici u formuliranju i ostvarivanju volje i interesa građana. Miješanje stranačkih i

državnih interesa, kao i značajno nametanje parcijalnih interesa na štetu općih interesa

društva, ruši ugled i autoritet države kao institucije i jača u javnosti utisak partijske

države, a uloga političkih stranaka kao posrednika između društva i države postaje

samo fikcija.

Utjecaj sindikata također je u prvom redu vezan za brojnost njihova članstva,

budući su oni istovremeno potencijalni birači na političkim izborima. Međutim i

relativno mala grupa može nametnuti svoju volju ukoliko raspolaže značajnom moći

ometanja funkcioniranja društva (štrajk u pojedinim djelatnostima i razdobljima ili

uvjetima ima bitno različitu moć pritiska na nosioce ekonomske politike).

Moć gospodarskih udruga ne ovisi toliko o samoj brojnost članstva, koliko o

veličini i tržišnoj moći članova. Važan izvor utjecaja udruga su i stručno znanje i

42

raspolaganje informacijama o specifičnom području. Ponekad udruge ne raspolažu

samo kvalitetnijim saznanjima o situaciji, nego pravim informacijskim monopolom.

Nosioci strukturne politike u svojim odlukama tako mogu značajno ovisiti o

informacijama koje im udruge dostavljaju, a te informacije, naravno, mogu u značajnoj

mjeri sadržavati partikularne interese.

Statističke i znanstvenoistraživačke institucije koje ekskluzivno raspolažu

informacijama i ekspertnim znanjima, svojim analizama i prognozama na koje je vlada

orijentirana u svome djelovanju, bitno utječu na kretanje ekonomske politike.

Financijska snaga izuzetno je značajna u odnosima moći sindikata i udruga

poslodavaca, jer određuje strategiju njihova ponašanja u konfliktnim situacijama (npr.

štrajk ili lock out). Financijski snažne udruge su u mogućnosti izdržavati veliku

unutrašnju organizaciju (npr. značajnu savjetodavnu i informacijsku službu). Isto tako

mogu znatno bolje od siromašnijih konkurenata ostvarivati eksterne zadatke

neposrednog i posrednog utjecaja na ekonomsku politiku plaćanjem lobista ili

usmjerenih medijskih kampanja. Ponekad financijska snaga može djelovati i suprotno,

npr. kada se, pod utjecajem javnog mnijenja o korumpiranosti vlasti i nemoralnosti

financijskih moćnika, nosioci ekonomske politike skanjuju javno zastupati interese

bogatih da ne bi izgubili podršku šireg sloja birača. Isto tako, ponekad upravo

demonstrativno naglašavanje siromaštva i bespomoćnosti nekih građanskih inicijativa

može utjecati na ostvarivanje ekonomsko političkih ciljeva zaogrnutih u idealističko

ruho.

Utjecaj pojedinih grupa i udruga ovisi u najvećoj mjeri o solidarnosti. Tako je

utjecaj sindikata ili udruga poslodavaca na politiku raspodjele bitno određen

solidarnošću radnika tijekom štrajka ili poslodavaca određene grane u provođenju lock

outa. Međutim, značajna je ne samo solidarnost unutar interesnih grupa, već i među

grupama. Tako će npr. udruga neke djelatnosti pri nastojanju utjecaja na strukturnu

politiku u korist te djelatnosti nastojati pronaći partnere u drugim grupama. Gotovo je

redovito da sindikati nastupaju zajednički s granskom udrugom u nastojanju da

iznuđenim subvencioniranjem određene djelatnosti ostvare interese i za svoje članstvo.

43

3. CILJNOANALITIČKE OSNOVE

3.1. DEFINIRANJE CILJEVA EKONOMSKE POLITIKE I NJIHOVA

VIŠESLOJNOST

Formuliranje ekonomske politike odvija se u tri koraka: interpretacija ciljeva -

analiza stanja - programiranje mjera.

Ciljevi su predodžbe o politički poželjnom stanju koje ne bi bilo automatski

dostignuto, ili ne bi bilo dostignuto u željenom roku. To poželjno stanje najčešće se

razlikuje od polaznog stanja, ali cilj može biti i očuvanje postojećeg stanja koje bi se

gospodarskim procesima moglo pogoršati. Ciljevi ekonomske politike počivaju

uglavnom na vrijednosnim sudovima. Predodžbe o tome što je i u kolikoj mjeri

poželjno vrlo su različite za pojedine osobe i grupe, ali i za iste osobe u različitom

vremenu i okruženju. Iz toga proizlazi da teoretska ekonomska politika ne može

normativno propisati ciljeve, a znanstvenici se moraju suzdržati od toga da vlastite

preferencije ciljeva izdignu kao ciljne norme. To ne isključuje potrebu da ciljevi

ekonomske politike moraju biti i predmetom znanstvenih analiza. Cilj izveden iz

političke stvarnosti (i skale važnosti i hitnosti ciljeva kojima se istovremeno teži) ne

traži svoju teoretsku zasnovanost ili opravdanje u teoriji ekonomske politike, već

interpretaciju da bi mogao biti operacionaliziran. Tek artikuliranje određenog

stanja kojem se teži pretvara neki vrijednosni sud ili interes u cilj za koji se mogu

programirati mjere. Jasno da formulacije kao "pravedna raspodjela" ili "čovjek mora

stajati u centru interesa ekonomske politike", ne nude kriterij prema kojem bi se mogli

formalizirati na način da se iz njih može očitati poželjno stanje koje se može

realizirati.

Samo deklariranje i interpretiranje cilja nije dovoljno za formuliranje racionalne

ekonomske politike, već nužno zahtjeva i analizu stanja, odnosno utvrđivanje

intenziteta i razloga odstupanja polazne situacije od poželjne, te identifikaciju i

prognozu procesa (koji mogu djelovati tako da se cilj možda ostvari i bez intervencije

države, ili pak sve većim udaljavanjem od željenog stanja). Treći teoretski korak je

sustavna provjera svih mogućnosti za promjenu postojećeg stanja u poželjno. Potrebno

44

je, dakle, iznaći koja su sredstva ( ili koje kombinacije sredstava) najpogodnija za

ostvarenje cilja.7

Kako postoji čitava hijerarhija ciljeva nije lako nedvojbeno utvrditi radi li se o

samostalnom cilju, ili o sredstvu ekonomske politike. Gotovo svaki detaljni cilj

ekonomske politike se može tretirati kao karika u lancu ciljeva. Pri pobližoj analizi

često se može ustvrditi da neki ciljevi predstavljaju međuciljeve, podciljeve ili čak

sredstvo u odnosu na nadređene ciljeve. Čiste karakteristike cilja u usko teoretskom

smislu ima samo krajnji cilj, koji se ni u kom slučaju više ne može promatrati kao

sredstvo ostvarenja više rangiranog cilja. Takav krajnji cilj za ekonomsku politiku je

samo društveno blagostanje, a iz njega proizlazi čitava piramida podciljeva (slika

2).

U konačnici se svi ciljevi ekonomske politike mogu svesti na temeljne

društvenopolitičke ciljeve, koji pojedinačno ili u sveukupnosti služe dostizanju cilja

blagostanja. Društvenopolitički ciljevi zasnivaju se na temeljnim vrijednostima koje se

mogu opisati kao sloboda, jednakost, napredak i sigurnost.

Apstraktno promatrajući, podređenost svih razina podciljeva glavnom cilju

društvenog blagostanja relativno je lako predočiti, no kako nije moguće za operativne

potrebe kvantificirati sadržaj samog pojma društvenog blagostanja, niti formulirati

operativnu funkciju općeg blagostanja, praktični se problemi ekonomske politike ne

mogu rješavati jednostavnom ocjenom jesu li, ili nisu, konzistentni s jedinstvenim

konačnim ciljem. Prakticirana ekonomska politika u pravilu mora istovremeno

rješavati različite zadatke i postizati čitav niz ciljeva koje je teško svesti na jedan

sveobuhvatni nadređeni cilj.

7Opisani teoretski trokorak - izbor cilja, analiza stanja i odabir teoretski optimalnih sredstava, nažalostnajšešće nije slika stvarnosti. U praktičnom ekonomskopolitičkom procesu ciljevi se često samo uopćenoodređuju ili se kao ciljevi navode samo prazne fraze, a ponekad se sama sredstva proglašavaju ciljevima.Analize polaznog stanja se lako zanemaruju, osobito kada postoji neugodna mogućnost da pokažu da supostojeći problemi možda baš posljedica prethodnih mjera ekonomske politike. Sredstva i mjere koji biteoretski dali optimalne rezultate često se ne primjenjuju jer nisu politički podobni ili popularni.

45

Slika 2: Piramida ciljeva

46

3.2. ODNOSI MEĐU CILJEVIMA I PODJELA CILJEVA

EKONOMSKE POLITIKE

Postojanje više ciljeva koji se nastoje istovremeno ostvariti otvara pitanje njihova

međusobnog odnosa. Odnosi među formuliranim ciljevima određeni su djelovanjem

instrumenata za njihovo ostvarivanje, ili su logički isključeni. Logička isključivost

međusobna odnosa postoji kada su ciljevi identični ili suprotni: npr. "postizanje pune

zaposlenosti" i "svladavanje nezaposlenosti" predstavljaju isti cilj usprkos drugačijoj

formulaciji, dok npr. "liberalizacija vanjskotrgovinske razmjene" i "zaštita domaćih

proizvođača od inozemne konkurencije" predstavljaju suprotne ciljeve koji jedan

drugog negiraju, pa ne mogu stajati u nikakvom međusobnom odnosu. Odnosi među

ciljevima posljedica su činjenice da upotreba instrumenata ekonomske politike u

pravilu djeluje istovremeno na više ciljeva. Gotovo da ne postoji instrument za

ostvarenje određenog cilja ekonomske politike koji ne bi imao i neke sporedne efekte

na druge ciljeve. Na taj način ciljevi mogu biti međusobno:

• komplementarni (u harmoniji),

• neutralni (indiferentni),

• konfliktni (konkurirajući).

Neutralnost ciljeva je u stvarnosti vrlo rijetka, a postoji kada ostvarenje jednog

cilja nema nikakva utjecaja na ostvarenje drugog. Ciljevi su komplementarni kada

ostvarenje jednog cilja istovremeno pomaže ostvarenju drugog. Nasuprot tome,

ukoliko ostvarenje jednog cilja otežava ostvarenje drugog, ciljevi su međusobno u

konfliktu. Što je više ciljeva koji se nastoje istovremeno ostvariti brojniji su i složeniji

konflikti među njima.

Ciljevi ekonomske politike mogu se podijeliti prema različitim kriterijima. Tako

se prema području obuhvata mogu razlikovati:

• ciljevi cjelokupnog gospodarstva,

• sektorski ciljevi,

• regionalni ciljevi.

47

Prema mogućnosti kvantificiranja (izražavanja u konkretnim brojkama) mogu se

razlikovati:

• kvantitativni ciljevi,

• kvalitativni ciljevi.

Prema stupnju određenosti razlikuju se:

• fiksirani ciljevi (precizno određeni),

• varijabilni ciljevi (određeni nekim intervalom vrijednosti ili jednostavno kao

težnja za maksimiziranjem ili minimiziranjem neke veličine).

Prema kriteriju vremenskog obzora razlikuju se:

• kratkoročni ciljevi,

• srednjoročni ciljevi,

• dugoročni ciljevi.

Prema kriteriju jasnoće mogu se razlikovati:

• otvoreni ciljevi (koji su javno deklarirani i kojima nosioci ekonomske politike

stvarno streme),

• prikriveni ciljevi (nejasno definirani pa im je potrebna dodatna interpretacija, ili

rezultat neiskrenosti nosilaca ekonomske politike koji deklariraju jedne ciljeve, a

doista nastoje ostvariti neke druge skrivene ciljeve; u praksi se prikriveni ciljevi

osobito često javljaju u sektorskoj strukturnoj politici).

Prema objektu utjecaja ekonomske politike mogu se razlikovati:

• ciljevi politike poretka,

• ciljevi strukturne politike,

• ciljevi konjunkturne politike.

48

4. INSTRUMENTALNE OSNOVE

4.1. OPTIMALNI IZOBOR INSTRUMENATA I SUKLADNOST S

CILJEVIMA

Najčešće se neki cilj može ostvarit na različite načine, odnosno različitim

sredstvima. Da bi se od niza mogućih instrumenata koji stoje na raspolaganju

nosiocima ekonomske politike odabrali optimalni za ostvarenje cilja, najprije treba

izlučiti one koji su nepodobni za taj cilj, a preostale rangirati prema mogućnosti

njihova eventualnog doprinosa ostvarenju cilja. U pravilu gotovo svaki instrument

osim neposrednog utjecaja na ostvarenje cilja za koji se primjenjuje, ostvaruje

sporedne učinke na druge ciljeve ekonomske i politike društva. Zato kad se promatra

sukladnost instrumenata s ciljevima, ne smije se uzeti u obzir samo podobnost i

efikasnost njihova utjecaja na glavni cilj za koji se primjenjuju, već treba uzeti u obzir

eventualne pozitivne ili negativne učinke koje imaju na druge ciljeve.

Optimalni izbor instrumenata ostvariti će se kada se odabranim

instrumentima u određenoj situaciji najbolje ostvaruje glavni cilj, uz

minimiziranje negativnih učinaka i maksimiziranje pozitivnih sporednih učinaka.

Uz optimalni izbor vezano je adekvatno doziranje i određivanje optimalnog

vremena primjene instrumenata. Pri doziranju u skladu s ekonomskim načelima mora

se nastojati što potpunije ostvariti cilj uz što manju upotrebu instrumenata, tako npr.

pri raspodjeli potpore mora se pažljivo definirati i ograničiti željeni krug korisnika da

se sredstva ne bi rasipala na korisnike koji nisu povezani s ciljem koji se nastoji

ostvariti. Pri određivanju optimalnog vremena bitno je odabrati pravi trenutak za

primjenu instrumenta poznajući i potrebno vrijeme primijenjeni instrument započne

davati rezultate, ali i optimalno trajanje same primjene instrumenta.

U prakticiranoj ekonomskoj politici nosioci često izbjegavaju opisanu metodu

izbora optimalnog instrumenta jer unaprijed preferiraju (ponekad zbog vlastitih

interesa ili udobnosti) točno određeni instrument. Obično se u argumentiranju

programa ekonomske politike i prijedloga zakona predviđeni instrument prikazuje kao

jedini mogući i izbjegava rasprava o alternativnim mogućnostima.

49

Teoretski je moguće ustvrditi da se pri izboru mora nekoj mjeri dati prednost pred

drugom ako će od toga barem jedan gospodarski subjekt imati dodatne koristi bez štete

za drugoga. Takvo apstraktno pravilo gotovo da nema vrijednosti za prakticiranu

ekonomsku politiku jer, zbog uglavnom difuznog djelovanja svih instrumenata, nije

moguće unaprijed utvrditi Paretov optimum. Najčešći je slučaj da određena mjera

istovremeno pomaže neku grupu građana uz istovremeno terećenje druge, tako npr.

svaka subvencija u konačnici pada na teret poreznih obveznika. Međutim problem

primjenjivosti Paretovog kriterija može se javiti iz negospodarskih razloga, kao što su

etička ili politička prihvatljivost rezultata. To je npr. slučaj kada se događaju promjene

u raspodjeli dohotka čak i bez pogoršanja postojećeg stanja niti jedne grupe. U slučaju

da se poticajnim mjerama (npr. poreznim olakšicama) omogućava da bogatiji prisvoje

dodatni udio u povećanju društvenog proizvoda, može doći do problema prihvatljivosti

socijalnog raslojavanja, iako to dovodi do povećanja društvene koristi u smislu

Paretovog kriterija.

4.2. OPTIMALNI IZOBOR INSTRUMENATA I SUKLADNOST S

PORETKOM

Ukoliko se želi očuvati važeći gospodarski i društveni poredak, mora se provjeriti

jesu li instrumenti koji su pogodni za ostvarenje ciljeva sukladni s postojećim

uređenjem, tj. s idejom vodiljom politike poretka.

Ideja vodilja odražava se u funkcijama svakog gospodarskog poretka U pravilu

svaki gospodarski poredak ima funkcije koje su imanentne sustavu i koje određuju

njegovu bit i sposobnost funkcioniranja, te funkcije koje nadopunjuju sustav i

poboljšavaju ga. Tržišno orijentirani gospodarski poredak mora ispuniti uglavnom

slijedeće funkcije:

A. Funkcije imanentne sustavu

• Funkcija upravljanja pomoću tržišnog nadmetanja,

• Funkcija decentralizacije moći,

• Funkcija ujednačavanja šansi,

50

• Funkcija slobode tržišta,

• Funkcija pravednog nagrađivanja (prema doprinosu),

• Jamstvena funkcija .

B. Nadopunjujuće funkcije

• Funkcija ublažavanja konjunkturnih kretanja,

• Funkcija usklađivanja strukture,

• Funkcija socijalne ravnoteže,

• Funkcija očuvanja okoliša.

Pri izboru optimalnih instrumenata trebaju biti odabrani oni koji, osim što

osiguravaju najveći stupanj ispunjenja ciljeva uz najmanje negativne sporedne

učinke, u najvećoj mjeri osiguravaju očuvanje gospodarskog poretka, tj. najmanje

moguće ometanje njegovih funkcija.

Pri tome se ne smije zanemariti učinak sumiranja, budući da se svaka

intervencija nadovezuje na prethodne. Tako npr. dodatni porezi ili subvencije koji

pojedinačno ne bi trebali izazvati probleme u poretku, u sveukupnom učinku mogu

značajno ograničiti funkcioniranje tržišnog sustava.

4.3. INSTRUMENTARIJ EKONOMSKE POLITIKE

Instrumenti koji nosiocima ekonomske politike stoje na raspolaganju mogu se

klasificirati na razne načine, od kojih je jedan prikazan slikom 3.

51

Slika 3: Klasifikacija instrumentarija ekonomske politike

Instrumentarij ekonomske politike

institucionalniokvirni uvjeti

dogovori kodificiranje

moralnipritisak

neposrednegospodarskeaktivnostidržave

makroekonomskoupravljanje(imperativno ilipoticajima)

neposrednoreguliranjepojedinačnoggospodarskogponašanja

potpunezabrane ilinaredbe

količinskostupnjevanje

fiskalna politikaporezni sustav,državnozaduživanje,državni rashodi

monetarna politikaeskontna stopa,lombardni krediti,operacije naotvorenom tržištu,obvezne rezerve

utjecaj nasporazumjevanje oplaćama

politika vanjsketrgovinevalutni tečajevivanjskotrgovinskouređenjegospodarske integracije

52

DRUGI DIO:

POSEBNE EKONOMSKE POLITIKE

U SLOBODNOM GOSPODARSKOM

PORETKU

53

5. POLITIKA PORETKA

5.1. UNAPREĐENJE TRŽIŠNE UTAKMICE

5.1.1. Nužnost politike tržišne utakmice

Sloboda gospodarskog djelovanja, koja je temelj tržišnog gospodarstva, jer

omogućuje tržišno nadmetanje i napredak uopće, može biti zloupotrebljena baš da bi

se ograničila konkurencija među ponuđačima. Iskušenje je veliko, općeprošireno i

trajno, jer se na taj način bez pravog (društveno poželjnog) gospodarskog doprinosa

može postići dodatni profit ili sigurnost u ostvarivanju profita. Upravo taj problem koji

je sadržan u samoj biti tržišnog sustava razlog je nužnosti konzistentne politike tržišne

utakmice u sklopu politike poretka.

U centru pažnje politike tržišne utakmice je konkurencija ponude, međutim ne

smije se zaboraviti da je svaki gospodarski subjekt koji nudi robu ili usluge

istovremeno i nosilac potražnje na tržištu. Borba protiv ograničavanja tržišne utakmice

na strani ponude istovremeno služi i očuvanju konkurencije u potražnji.

Zaštitu tržišne utakmice od namjernog ograničavanja mora ostvariti neutralni

subjekt - država. To se nikako ne može ostvarivati učestalim pojedinačnim

upravljačkim zahvatima u slobodno odlučivanje gospodarskih subjekata, već općim

pravilima koja određuju prostor djelovanja za gospodarske subjekte, i kojih se svi

moraju pridržavati.

Ovaj tip regulacije označavaju tri karakteristike. Pravila ne prisiljavaju na bilo

kakvo određeno ponašanje, već isključuju točno definirani način ponašanja. Ona su

apstraktna u smislu da nisu unaprijed određeni pojedinačni subjekti na koje se

odnose, već vrijede općenito za sve subjekte. Ona moraju trajno djelovati, što naravno

ne isključuje mogućnost njihova naknadnog poboljšanja na osnovu iskustava.

Pravila moraju ograničiti samovoljna ograničenja tržišne utakmice, ali ne smije se

zaboraviti postojanje "prirodnih monopola". Pri tome se "prirodnost" podrazumijeva

na osnovu proizvodno tehničkih preduvjeta (npr. vodovodi, energetske i

54

komunikacijske mreže). Iz toga proizlazi da podrazumijevana nužnost monopola

ponude može tijekom vremena (tehničko-tehnološkim progresom) nestati.

5.1.2. Determinante tržišne utakmice

Neposredna i posredna elastičnost potražnje jedna je od bitnih odrednica tržišne

utakmice na strani ponude. Kada je vrijednost elastičnosti veća od nule, ona postavlja

granice čak i potpunim monopolistima. Osim toga date elastičnosti u jednom razdoblju

ne ostaju nužno trajne, već se mogu značajno mijenjati tijekom vremena. Tako se može

pretpostaviti da porastom razine blagostanja raste numerička vrijednost elastičnosti.

Glavna determinanta tržišne utakmice je raspodjela tržišnih udjela. Sam broj

proizvođača koji nude isti proizvod vrlo malo govori o stupnju konkurencije, jer veliki

broj ne isključuje automatski mogućnost postojanja dominantnog tržišnog položaja

jednog ponuđača.

Da bi određeni intenzitet tržišnog nadmetanja raspodjelom tržišnih udjela bio

uspostavljen i trajno održan tržište mora biti otvoreno. Pristup tržištu ne smije biti

ograničen niti formalno, niti faktično (npr. taktikom etabliranih ponuđača). Samo

otvorena tržišta ostavljaju prostor za disciplinirajuće djelovanje potencijalne

konkurencije. Ne samo stvarni ulazak novog ponuđača na tržište, već i sama

mogućnost, odnosno vjerojatnost, da se to dogodi može biti dovoljna da obuzda

monopolistički način ponašanja etabliranih ponuđača.

Značajan poticaj tržišnom nadmetanju daju inovacije, pri čemu je osobito

značajna zaštita intelektualnog vlasništva.

Konačno, i samo ponašanje države, pri nepromijenjenim ostalim činjenicama,

određuje stupanj djelovanja tržišne utakmice. Što, uopće, vrijedi najkvalitetniji zakon

protiv ograničenja tržišnog nadmetanja u privatnom sektoru, ako vladina politika

nastupi s intervencijama koje poništavaju djelovanje tržišta. Takvo ponašanje države

nije rijedak slučaj: npr. kada se daju "ciljane" subvencije pojedinim poduzećima radi

strateškog značaja njihove proizvodnje ili očuvanja radnih mjesta ili kada se provodi

diskreciona porezna politika koja u povlašteni položaj stavlja određene vrste poduzeća.

Ograničenja tržišne utakmice koja uzrokuje država još su opasnija od onih koje

izazivaju privatni gospodarski subjekti zbog dugoročnosti djelovanja, i jer iza njezina

55

djelovanja stoji neprikosnovena moć nametanja svojstvena vrhovnoj vlasti. Vrlo su

slični efekti monopolističkog ponašanja državnih poduzeća, koja su obično izuzeta od

zakona za zaštitu tržišne utakmice (koji sprječavaju stvaranje privatnih monopola), ili

čak ne podliježu istim poreznim pravilima ili kriterijima financiranja kao privatni

gospodarski subjekti.

5.1.3. Osnovna ideja politike tržišne utakmice

Slobodna konkurencija predstavlja ideal politike tržišne utakmice. Ekonomska

politika mora štititi slobodu konkurencije, odnosno sprječavati zlonamjerna

ograničavanja prostora djelovanja samostalnih ekonomskih subjekata. U načelu se

svakome mora osigurati sloboda rivalskog nastupa na tržištu, mogućnost reakcije na

djelovanje drugih subjekata i neometani izbor među alternativama. Sloboda, naravno,

ne znači da je apsolutno sve dozvoljeno. Nužno je štititi samo društveno produktivnu

konkurenciju, a ne smije biti zaštićena nelojalna konkurencija i druge štetne aktivnosti

na tržištu, već se one općevažećim pravilima moraju onemogućiti.

Slobodna konkurencija, kao koncept politike tržišne utakmice, nije nužno potpuna

(polipolna, atomizirana) konkurencija. Ekonomska politika radije treba težiti

optimalnom intenzitetu tržišnog nadmetanja. Pokušaj postizanja atomizirane

konkurencije u stvarnosti nije racionalan jer zahtijeva diktatorsku kontrolu nad

djelovanjem gospodarskih subjekata i onemogućava ponekad nužno okrupnjavanje

ponude koje osigurava potreban stupanj ulaganja u inovacije. S druge strane pitanje

kriterija određivanja koja je to poželjna ili optimalna mjera slobode konkurencije

apstraktno je i time podložno političkim tumačenjima.

5.1.4. Ograničavanja tržišne utakmice

Ograničavanja tržišne utakmice su aktivnosti kojima se pokušava reducirati ili

potpuno ukinuti sloboda konkurencije. Pri tome je bitno da se može objektivno

dokazati takvo djelovanje, a ne nužno i sam motiv koji može biti raznovrstan (ili čak i

56

kombinacija motiva), npr. želja da se izbjegne pritisak konkurencije radi mirnijeg

planiranja, lakšeg dostizanja profita, umanjivanja rizika poslovanja i sl.

Ograničavanje tržišne utakmice može imati

• horizontalnu i/ili vertikalnu dimenziju (udruživanje poduzeća iste proizvodne razine

u odnosu na dogovaranje o cijenama među više razina),

• karakter kolektivnog ili individualnog monopola (npr. dogovori o stvaranju kartela

u odnosu na pojedinačno djelovanje za ograničavanje poslovanja konkurenata),

• sumarni učinak, bilo da se radi o kombinaciji više pojedinačnih oblika ponašanja, ili

opetovanju jednog oblika tijekom vremena (npr. fuziranja).

Mogući pojedinačni oblici ograničavanja tržišne utakmice prikazani su slikom 4, a

u slijedećim poglavljima kratko pojašnjeno suprotstavljanje tim oblicima.

Slika 4: Oblici ograničavanja tržišne utakmice

5.1.4.1. Sprječavanje nepoštene konkurencije

Kada je riječ o sprečavanju nepoštene konkurencije radi se u biti o zaštiti

potrošača. Niti jedan ponuđač ne smije prijevarnim radnjama ili dovođenjem kupaca u

zabludu (što uključuje i ocrnjivanje konkurenata), ostvarivati prednost u odnosu na

svoje konkurente.

oblici ograničavanja

nepoštenakonkurencija

fuziranje

horizontalno vertikalno konglomerat

dogovori ometanja

karteli(npr. sindikati)

paralelnoponašanje

cjenovnadiskriminacija

bojkot

57

Ipak ne smije se izgubiti iz vida i mogućnost zloupotrebe borbe protiv nepoštene

konkurencije koja se može pretvoriti u protekcionizam etabliranih ponuđača od

neželjene konkurencije (npr. zaštita domaćih proizvođača proglašavanjem svakog

uvoza nepoštenom konkurencijom i uvođenjem specijalnih normativa koje uvozna

roba mora zadovoljiti, a koji se ne primjenjuju za domaće proizvode).

5.1.4.2. Zabrana dogovaranja

Značajan dio konzistentne politike tržišne utakmice predstavlja načelna zabrana

dogovornog ponašanja pravno samostalnih poduzeća, a kojem je cilj ograničavanje

slobodnog tržišnog nadmetanja. Potpuno je svejedno da li se radi o ugovorom

potvrđenom sporazumu ili samo o sporazumnom paralelnom ponašanju, te jesu li

dogovori horizontalno ili vertikalno dimenzionirani. _Bitno je da se radi o ex-ante

koordinaciji sporazumijevanjem, dok se tržišno gospodarstvo zasniva na ex-post

koordinaciji koju provodi tržište na osnovu preferencija kupaca.

5.1.4.3. Sprječavanje ometanja tržišne utakmice

Tržišno nadmetanje ne ograničavaju samo sporazumi među ponuđačima, nego i

pojedinačni ponuđači svojim diskriminatornim djelovanjem prema ostalim

sudionicima na tržištu. Bojkotiranje bilo kojeg sudionika na tržištu (bilo kupca, bilo

prodavaoca), bez obzira kako bilo obrazloženo mora biti spriječeno. Isto tako ne smije

se dozvoliti cjenovna diskriminacija pri kojoj se za iste proizvode ili usluge naplaćuju

različite cijene od različitih kupaca. Ne samo da se to protivi osnovnom tržišnom

načelu jednakosti, nego se, različitim tretiranjem različitih grupa tržišnih subjekata,

tržište umjetno dijeli, što neizostavno ograničava slobodu izbora tražilaca i slobodu

kretanja ponuđača (uključujući i potencijalne konkurencije).

Naravno nije štetno svako diferenciranje cijena, već mora biti ispunjen uvjet

diskriminacije; npr. tu ne spadaju popusti na količinu, dok ih može iskoristiti svatko

tko kupuje istu količinu.

58

Osim ova dva karakteristična, postoji još čitav niz oblika ometanja slobodnog

tržišnog nadmetanja. To su: uvjetovanje isključivosti (ekskluzivnosti) kupaca ili

dobavljača; vezana prodaja (kada se proizvod može kupiti samo pod uvjetom da se

istovremeno kupi i drugi koji s drugim ne mora imati nikakve funkcionalne veze);

prisilni uzajamni poslovi ili prodajne obveze kojima se propisuje s kojim se kupcima

ili na kojim područjima smije poslovati.

5.1.4.4. Pravo tužbe

U područje unapređivanja tržišne utakmice spada i pitanje nadležnosti pravnog

progona zabranjenih aktivnosti nepoštene konkurencije, kartelskih sporazuma ili

diskriminacijskog ponašanja. U načelu bi trebalo krug subjekata koji su ovlašteni tužiti

prekršitelje proširiti koliko je god tehničko-organizacijski moguće. Jasno je da svaki

pogođeni kupac, dobavljač ili konkurent mora biti u mogućnosti podići tužbu (ukoliko

se ne radi o bagatelnim štetama), ali bi i svi drugi koji sudjeluju na istom tržištu trebali

niti u mogućnosti podnijeti argumentiranu prijavu o nedozvoljenom ponašanju iako

nisu neposredno pogođeni.

5.1.4.5. Fuzije - specifični problem politike tržišne utakmice

Sukladnost fuzija - spajanja prethodno samostalnih poduzeća u jedinstveno

poduzeće - s očuvanjem slobode tržišne utakmice nije tako jednostavno ocijeniti kao

što je slučaj sa sporazumijevanjem među poduzećima ili svjesnim ometanjem

konkurencije. U tržišnom sustavu mora postojati sloboda kretanja faktora proizvodnje,

pa tako i povezanih "paketa" tih faktora u formi postojećih poduzeća. Nezamislivo je

da se postojeća poduzeća ne mogu kupovati ili prodavati; smrću ili prestankom

poslovanja osnivača poduzeća moralo bi se i najkvalitetnije poduzeće ugasiti, što

svakako nije društveno korisno; isto tako obično je društveno korisnije da se poduzeća

u teškoćama prodaju u stečajnom postupku, nego da se definitivno eliminiraju.

Međutim, kada od dva ili više dotada konkurirajućih subjekata ravnomjerne tržišne

moći nastaje jedan veći subjekt, neosporan je utjecaj na funkcionalnost tržišnog

59

mehanizma, a mogućnost ulaska novih ponuđača na tržište dodatno opada. Prema tome

nije uvijek svejedno postiže li se neka veličina poduzeća internim ili eksternim rastom.

Ekonomska Politika ne može se upustiti u istraživanje pozitivnih i negativnih

strana svake moguće fuzije koja se u praksi javlja, ali mora nastojati stvoriti takve

okvirne uvjete koji će poticati da nastaju samo takve koncentracije koje su društveno

poželjne, a da se neposredna kontrola i regulacija primjenjuje samo na posebne

slučajeve.

U prvom redu državni organi moraju se suzdržati aktivnosti koje mogu poticati

objedinjavanje poduzeća (npr. iz navodnih regionalnih ili sektorskih interesa).

Poslovni interesi banaka mogu postati značajan čimbenik u ujedinjavanju raznih

poduzeća. Već kao kreditor i financijer mogu značajno utjecati na poslovnu politiku

svojih klijenata, a pogotovo kao vlasnici udjela u poduzećima. U načelu jedna te ista

banka ne bi smjela sudjelovati u upravljanju konkurirajućih poduzeća. Svaka uprava

poduzeća u prvom redu mora voditi računa samo o interesima vlastitog poduzeća te je

vrlo vjerojatan sukob interesa kod osoba koje istovremeno moraju voditi računa o

interesima vlastitih konkurenata. Da bi se spriječilo da se banke razviju u

supermanagera dijelova gospodarstva, poželjno je da zakon ograničava trajni udio

pojedine banke u vlasništvu drugih poduzeća na relativno niski postotak.

Propisi iz područja trgovačkog prava mogu bitno odrediti vjerojatnost ostvarenja

fuzija. Ukoliko manjina članova uprave (odnosno predstavnika manjinskih paketa

dionica) može stavljati veto na odluke o emisiji novih dionica ili imaju pravo prvokupa

odlučujućeg paketa dionica, znatno je manja vjerojatnost nedobrovoljnog preuzimanja

i fuziranja poduzeća.

Bez obzira na kvalitetu okvirnih uvjeta ostaje potreba da se za pojedine tipove

fuzija primjeni neposredna zabrana. Radi se o slučajevima kada objedinjavanje

poduzeća, bez obzira na koji način do njega dolazi, unaprijed očito predstavlja akt

značajnog ograničenja tržišne utakmice. To su fuzije vrlo velikih poduzeća, čak i u

slučajevima kada oni do tada i nisu bili neposredni konkurenti na pojedinačnim

tržištima. Takva mamutska poduzeća već samom svojom financijskom snagom i

političkim utjecajem značajno utječu na funkcioniranje tržišnog sustava. Njihova moć

predstavlja faktor odvraćanja za potencijalne nove konkurente, a postojeći da bi

60

preživjeli često pristupaju taktici udruživanja, čime se dodatno učvršćuju poremećeni

odnosi na tržištu. Novonastali giganti su jednostavno preveliki da propadnu i zbog

svoje moći mogu ostvarivati privilegiran odnos s državom, čime neposredno remete

funkcioniranje tržišnih kriterija.

Da bi se mogla provoditi prethodna zabrana udruživanja, kriterij kojim se mjeri

postojanje štetnosti fuziranja mora biti jasan i jednostavan. Pri horizontalnim

objedinjavanjima relativno je jednostavno odrediti kriterij udjela u ukupnom prometu

na određenom tržištu koji bi se postigao fuzijom (poželjno je da ne pređe 25 %). Pri

vertikalnim i konglomeratnim ujedinjavanjima takav kriterij se ne može primijeniti,

već treba iznaći druge pokazatelje kao što je npr. ukupni prihod u pojedinom

razdoblju.

5.1.5. Zaštita intelektualnog vlasništva

Inovacije proizvoda i proizvodnih procesa su (pored otkrivanja novih sirovina,

novih metoda tržišnog pristupa ili promjena u organizaciji poduzeća) najvažniji poticaj

porastu produktivnosti i intenziviranju tržišne utakmice. Zasnivaju se na novoj ideji,

istraživanju i razvoju njezine primjenjivosti, te u njezinoj praktičnoj primjeni na

prestrukturiranju proizvodnog aparata. Proizvodnja inovacija je, dakle, složena i

izaziva značajne troškove.

Da bi inovatori mogli nadoknaditi troškove istraživanja i razvoja kroz prodajnu

cijenu, određeno vrijeme mora im biti osigurana zaštita isključivog prava korištenja

inovacije. Ukoliko bi odmah konkurentima bila dozvoljena opća primjena bez

nadoknade ti troškovi se nikad ne bi mogli nadoknaditi i gotovo bi potpuno izostao

svaki poticaj ulaganja u nove inovacije.

Država, dakle, mora djelomično ograničiti slobodu konkurencije da bi osigurala

stvaranje novih inovacija. Istovremeno interes države je da se inovacije što šire

primjenjuju i osiguraju napredak cjelokupnog gospodarstva. Zato je vrlo bitno kakvi su

uvjeti zakonske zaštite intelektualnog vlasništva. Patentna prava su vremenski

ograničena kako bi se postigao kompromis između oba navedena državna cilja.

Postupak i cijena patentne zaštite također utječe na to da se ne štiti baš svaka

61

inovacija, odnosno da se zaštićene inovacije doista stavljaju u gospodarsku funkciju,

ili da se stavljaju u opću upotrebu i prije maksimalno mogućeg roka zaštite.

5.1.6. Jačanje položaja potrošača

Jačanje položaja potrošača dodatni je učinak visokog stupnja konkurencije među

ponuđačima. Kičmu politike zaštite potrošača predstavlja upravo konzistentna politika

tržišne utakmice.

Politika zaštite potrošača služi prvenstveno zaštiti zdravlja i sigurnosti potrošača,

te njihovoj obrani od materijalnih šteta. Ovo područje rasprostire se kroz čitav niz

zakonskih pravila - o preventivnoj kontroli (npr. veterinarskoj), o obvezi informiranja

(npr. obvezan sadržaj deklaracije), o mogućnosti raskida ugovora (npr. povrat kupljene

robe ili otkaz rezerviranog putovanja). Ova pravila, međutim, istovremeno unapređuju

kvalitetu tržišnog nadmetanja među ponuđačima, jer onemogućuju da nepošteni

konkurenti ostvaruju prednost pred drugim ponuđačima na štetu kupca.

Ekonomska politika ne smije se međutim pretvoriti u skrbništvo nad potrošačima.

Pravo slobode odabira na tržištu pretpostavlja da svaka odrasla osoba može svjesno

preuzimati i određene rizike za koje sama snosi i odgovornost. Jednostavan primjer

predstavlja štetnost prekomjernog pijenja alkoholnih pića. Ministar zdravlja svakako

treba upozoravati na štetnost te pojave, međutim ograničavanje slobode uvođenjem

prohibicije bilo bi kontraproduktivno. Informacijska funkcija politike zaštite potrošača

znatno je efikasnija u tome pogledu, a ona upravo poboljšava kvalitetu funkcioniranja

tržišne utakmice.

Informacijska ili savjetodavna funkcija posebno dolazi do izražaja kod kupnje

složenijih i vrijednijih potrošnih dobara. Ta se dobra ne kupuju svakodnevno da bi

korisnik bio u mogućnosti donositi vlastiti sud o njihovoj kvaliteti, a i sama ocjena

njihove vrijednosti često zahtijeva i stručna znanja. Sigurnost odabira tada može

pružati udovoljavanje raznim standardima ili testovima koje propisuje zakonodavac ili

udruge. Sličnu ulogu zaštite imaju propisivanje stručnih ispita za djelatnike pojedinih

zanimanja i sl.

62

Jasno da takva informacijska funkcija izaziva i troškove za potrošače, ali su oni

znatno manji od porasta korisnosti koju ostvaruju za plaćene cijene.

Organiziranje potrošača u interesnu udrugu znatno je teže provesti od udruživanja

proizvođača, pa je poželjno da država materijalno podrži takvo organiziranje ne

utječući na samostalnost djelovanja. Njihova osnovna funkcija je pomoć u

objektivnom informiranju potrošača, no takve su udruge često sklone ideologiziranju i

pokušajima da mijenjaju smjer i stil potrošnje. Uplitanje vrijednosnih sudova o

poželjnom načinu života i potrošnje prelazi njihovu objektivnu ulogu u unapređivanju

funkcioniranja tržišne utakmice.

5.2. ENDOGENA OGRANIČENJA TRŽIŠNE UTAKMICE

(ZAKAZIVANJE TRŽIŠTA)

5.2.1. Javna dobra

Postoje konstelacije uvjeta u kojima tržište sa svojim cjenovnim sustavom

upravljanja ne može ostvariti zadanu mu funkciju optimalne alokacije. To je u prvom

redu slučaj s javnim dobrima.

Sama činjenica da ih država stavlja na raspolaganje nije dovoljna da bi neka dobra

mogli definirati kao javna. Vrlo često državni sektor kontrolira djelatnosti koje bi se

jednako dobro, a nekad i bolje, mogle ostvarivati privatnom inicijativom. Osnova mora

biti gospodarski kriterij koji uvjetuje umiješanost države da bi potrebna dobra uopće

bila osigurana. To ne znači da ih ne mogu proizvoditi privatni gospodarski subjekti, ili

da se radi o dobrima za kojima ne postoji izražena potreba, već je riječ o tome da se

ona nikad ne bi pojavila na tržištu (gdje se u tržišnom društvu obvezno susreću i

valoriziraju potražnja i ponuda).

Na prvi pogled čudnovata pojava ima sasvim jednostavan uzrok - nemogućnost

isključivog korištenja. Kad se dobro proizvede, svatko ga može koristiti bez

mogućnosti da se od bilo koga pojedinačno naplati to korištenje. U takvim uvjetima

bez obzira koliko je to dobro potrebno i općekorisno, obvezno dolazi do nedovoljne

63

ponude, odnosno do neoptimalne alokacije. Svaki pojedinac kojemu je potrebno takvo

dobro iščekivati će da netko drugi, kojemu je to dobro isto tako potrebno, uloži

sredstva u proizvodnju, pa će time ostvariti besplatnu korist (situacija koju vrlo dobro

objašnjava teorija igara). U takvim uvjetima, kada nije moguće zaštititi i povratiti

vlastita ulaganja, niti jedan privatni investitor neće uložiti sredstva. To je, dakle,

situacija u kojoj tržišni mehanizam zakazuje i ukoliko se država ne umiješa

proizvodnja će takvih dobara uvijek zaostajati za potrebama.

Obično se radi o dobrima koje karakterizira mogućnost nekonkurirajućeg

korištenja, tj. mogućnost da dobro istovremeno koristi više ili čak neograničen broj

korisnika, a da ono ne gubi na upotrebnoj vrijednosti. No, pogrešno je ovu

karakteristiku vezati za definiranje javnosti nekog dobra jer ta karakteristika nije

nužna, a jedino nemogućnost isključivog korištenja jest ograničavajući faktor koji

neko dobro čini javnim. Tako npr. rock koncert na stadionu može jednako dobro

koristiti stotine i tisuće posjetilaca istovremeno (čak premali broj može predstavljati

lošiji korisnički doživljaj) bez da je potrebna dodatna ponuda, međutim takvo dobro

nije javno jer organizatori mogu isključiti od korištenja osobe koje nisu spremne platiti

ulaznicu.

Za razliku od dobara koja su po svojoj prirodi javna, država može neka dobra

smatrati osobito značajnim i procijeniti potrebnim da ih osigura na opće korištenje,

iako bi mogla biti sasvim normalno proizvedena i naplaćivana na tržištu. U takvom

slučaju, dakle, izostaje gospodarska nužda za javnom ponudom, pa se ne radi o

zakazivanju tržišta, već o vrijednosnim sudovima, odnosno političkim procjenama

poželjnosti takvog djelovanja. Radi se o zahvaćanju države u suverenitet potrošača,

budući da se javna potrošnja tih dobara financira umanjivanjem privatnih dohodaka na

raspolaganju za vlastitu potrošnju i onih osoba koje nemaju potrebu za takvim

dobrima, te ih ne koriste.

5.2.2. Eksterni efekti

Pri korištenju ili stvaranju nekih proizvoda mogu se kod trećih osoba pojaviti

dodatne koristi ili prednosti, ali i štete ili ograničenja, bez da se za to putem tržišta

64

ostvaruje odgovarajuća naknada. Takve pojave nazivaju se eksterni efekti ili

eksternalije.

Kad se radi o negativnim eksternalijama, ograničenje tržišnog mehanizma

alokacije javlja se zbog toga što u prodajnu cijenu proizvoda nisu uključeni svi

troškovi koje izaziva njegova proizvodnja, odnosno upravo oni troškovi koji padaju na

teret trećih osoba koje ne sudjeluju niti u proizvodnji, niti u potrošnji tih proizvoda.

Ukoliko se uzročnik štete može identificirati, a šteta točno kvantificirati, oštećena

strana može zahtijevati obranu svojih vlasničkih prava. Država treba nastojati tako

regulirati pravni okvir da omogući da se problemi takvog tipa rješavaju pregovorima

uzročnika i oštećenih, rezultat čega mora biti internaliziranje troškova, odnosno

negativni eksterni efekti moraju izostati, ili onaj koji ih uzrokuje mora platiti

adekvatnu naknadu oštećenima.

Kada se radi o javnim dobrima kao što su čistoća zraka ili kvaliteta vode, koja su

sve ugroženija porastom stanovništva i gospodarskih aktivnosti, nitko pojedinačno ne

može biti u situaciji da zahtjeva naknadu, pa je dužnost države da preuzme brigu o

zaštiti okoliša.

Instrumentarij kojim država utječe na proizvođače i potrošače u cilju zaštite

okoliša uključuje:

• Moralni pritisak, koji uključuje razne aktivnosti, od reklamnih poruka u

masmedijima, do uključivanja odgovarajućih tema i načela u školske programe.

Moć se ovog instrumenta nikako ne smije podcjenjivati, jer su na taj način u

razvijenim industrijskim zemljama već postignuti vrlo vrijedni rezultati.

• Subvencioniranje preustroja štetnih proizvodnih procesa da bi postale manje štetne

nije osobito efikasno uz nepromijenjene ostale uvjete. Troškovi preustroja koje bi

trebali snositi zagađivači preuzimaju se na račun poreznih obveznika, no ukoliko

financijski poticaji za promjenu ponašanja izdašno ne nadilaze troškove, ne utječu

na smanjivanje proizvodnje štetnih dobara za kojima postoji potražnja, a kojih

proizvodnja nije postala skuplja.

• Novčane sankcije koje se ostvaruju mjerenjem i zaračunavanjem štetnih emisija

koje prelaze granice dozvoljene općim smjernicama. Cilj je da zagađivačima

65

postane dotadašnji način ponašanja preskup, te su stimulirani da odmah ili u skorom

razdoblju (radi potrebe tehnološkog preustroja ili istraživanja) pređu na nove načine

proizvodnje ili substitucijske proizvode. Uvjet je naravno da sankcije predstavljaju

značajan udio u ukupnim troškovima, te da progresivno rastu s ponavljanjem i

intenzitetom zagađenja.

• Instrument koji je osobito sukladan s tržišnim poretkom je prodavanje vremenski

ograničenih dozvola za štetne emisije. Na državnoj razini potrebno je odrediti

maksimalne dozvoljene granice zagađenja, i tada ovlaštena državna institucija može

kao kvazi vlasnik unutar te granice prodavati zainteresiranim poduzećima prava

emisija koji su dijelovi ukupno predviđenog zagađenja. Pojedinačna cijena tih prava

određuje se prema cijeni izbjegavanja i otklanjanja šteta koje izaziva zagađenje, a

na osnovu poznatih cijena poduzeća mogu izračunati troškove proizvodnje te

odlučiti hoće li od takve proizvodnje odustati ili će kupnjom dozvola internalizirati

trošak štetnih emisija. Ovakav instrument na žalost znatno bolje funkcionira u

teoriji nego u praksi, jer se sudara s čitavim nizom praktičnih problema, npr.

problem raspodjele ukupnog zagađenja na dijelove, problem zagađenja koje nije

moguće nedvojbeno pripisati određenom zagađivaču, troškovi administracije

velikog broja malih zagađivanja koja zbirno mogu predstavljati značajan udio i sl.

• Naravno politika zaštite okoliša ne može odustati od neposrednih državnih

zabrana. One ipak predstavljaju krajnju mjeru koja je najmanje u skladu s tržišnim

načelima.

Promatramo li po sličnim načelima pozitivne eksterne efekte moglo bi se

pretpostaviti da je opravdano da država nagradi proizvođače iznad njihovih tržišnih

postignuća. Proizvodnja i potrošnja većine dobara ima na određeni način pozitivan

utjecaj na druge. Upravo je ta međuzavisnost djelovanja jedan od činilaca koji

osigurava tržišnom sustavu njegov napredak. Tako povećana proizvodnja i kupnja

automobila pozitivno utječe na zaposlenost industrije koja proizvodi dodatnu opremu

za automobile. Lijepo uređeni vrt u dvorištu privatne kuće koristan je u pravilu za sve

susjede i prolaznike. Postavlja se pitanje treba li država već zbog toga što korist za

treće osobe postoji, odmah intervenirati subvencijama. Potrebni su, naravno, dodatni

razlozi za državnu intervenciju. Država će intervenirati u slučajevima kada postoje

66

tržišna ograničenja koja ometaju ostvarenje pozitivnih eksternih efekata, odnosno kada

ostvarenje proizvodnje s pozitivnim eksternim efektima pridonosi ostvarenju drugih

društvenih ciljeva. Npr. iniciranje i poticanje smještaja industrije u slabo razvijenim

regijama, poticanje individualnih mjera za zaštitu zdravlja koje pridonose sveukupnom

zdravstvenom stanju zajednice i sl.

5.2.3. Mrežni monopoli

Jedan od značajnih razloga za djelovanje države u tržišnom gospodarstvu

(naizgled kvantitativno najvažniji) su djelatnosti koje ovise o mrežama puteva,

tračnica, cijevi ili vodova. Potpuno je jasno da je društveno neracionalno radi

uspostavljanja konkurencije paralelno postavljati nekoliko cesta, pruga ili cjevovoda,

već i zbog štete koju bi to nanijelo okolišu. Radi se dakle o opravdanom

monopoliziranju koje nije moguće izbjeći na datoj tehničko-tehnološkoj razini.

Postavlja se ipak pitanje, je li zato nužan državni ponuđač takvih usluga ili ih je ipak

moguće prepustiti privatnicima.

Najčešće je određivanjem zakonskih pravila i normi, te osiguranjem kontrole

potpuno nepotrebno neposredno državno miješanje u proizvodnju. Iskorištavanje

monopolskog položaja za ostvarenje ekstra profita može se jednako javiti i kod

državnih poduzeća, pa to ne može biti argument za isključivanje privatnika iz takvih

djelatnosti. Dovoljno je osigurati da država kontrolira i odobrava promjene cijena.

Dapače, državno poduzeće sigurno je u svoj monopolistički položaj i neminovnost

društvene funkcije koju obavlja te nije stimulirano na racionalno ponašanje. Nasuprot

tome, kod privatnika već sama potencijalna mogućnost konkurencije koja bi se mogla

uključiti na tržište, ili u slučaju koncesija mogućnost zamjene konkurentima nakon

isteka vremenskog roka, djeluje poticajno za što kvalitetnije i racionalnije ponašanje.

67

5.3. PRIVATIZACIJA

Politika poretka ne nastaje na "praznoj ploči" i ne iscrpljuje se jednokratnim

aktom. Provjera okvirnih uvjeta funkcioniranja gospodarstva radi eventualne potrebe

prilagodbi, trajan je zadatak ekonomske politike. Tipičan primjer potrebe trajnog

preispitivanja svrhovitosti i usklađenosti s gospodarskim sustavom je državno

vlasništvo.

U Hrvatskoj državno vlasništvo nad sredstvima za proizvodnju posljedica je

pretvorbe socijalističkog "društvenog vlasništva" koje je obuhvaćalo značajnu većinu

gospodarskih potencijala zemlje. Dio tog naslijeđenog državnog vlasništva upućen je u

privatizaciju, a dio je zadržan u obliku javnih poduzeća i javnih djelatnosti.

Državno vlasništvo i nad tradicionalno javnim djelatnostima mora kao i u svim

drugim područjima gospodarstva biti izloženo provjeri u kolikoj je mjeri stvarno

nezamjenjivo. Pri tome teret dokazivanja nedvojbeno leži na onoj strani koja se zalaže

za očuvanje ili osnivanje državnog gospodarskog djelovanja. Stvarno uvjerljiv razlog

može biti jedino neki od prethodno navedenih kao "zakazivanje tržišta". Nikako ne

mogu biti dovoljni argumenti kao:

• Država svojim vlasništvom, odnosno gospodarskim djelovanjem može ostvarivati

prihode, odnosno puniti državni proračun. U uvjetima tržišnog gospodarstva to nije

racionalan način financiranja države, čak i kad se zanemare rizici takvih ulaganja ili

aktivnosti. Za financiranje države političarima u prvom redu stoji na raspolaganju

instrument oporezivanja, koji osigurava potpunu kontrolu nad djelovanjem države.

• Javna poduzeća, za razliku od privatnih, mogu svoje proizvode ili usluge nuditi

ispod tržišnih cijena ili čak i ispod samih troškova, te time biti instrument politike

raspodjele, odnosno socijalne politike. Time se, međutim, izobličuje tržišni

mehanizam alokacije resursa i maksimiziranja korisnosti radi cilja koji se

racionalnije može ostvariti usmjerenom politikom oporezivanja i/ili neposrednim

transferima u korist domaćinstava. "Socijalne" cijene javnih poduzeća nepotrebno

osiguravaju prednosti i korisnicima s visokim prihodima koje politika raspodjele

nije namjeravala štititi.

• Javna poduzeća treba održavati i osnivati kao dio politike zapošljavanja. Poduzeće

ne može opstati samo radi zapošljavanja nekog od faktora proizvodnje, ako

68

istovremeno ne zadovoljava odgovarajuću potražnju. Dugoročno ne može biti

racionalno, ni sa stajališta cjelokupnog gospodarstva, održavati proizvodnju protiv

"glasova" tržišta, pogotovo kada se time ograničavaju neizbježne promjene

proizvodne strukture. U pravilu su dugoročne posljedice zanemarivanja tržišnih

načela teže od problema koji se u početku htio obuzdati.

• Javna poduzeća kao sredstvo provođenja političke volje ili čak kao mjesto

zbrinjavanja "zaslužnih" političara osobito su neprihvatljivi argumenti za očuvanje

ili osnivanje javnih poduzeća.

Privatizacija, odnosno reprivatizacija, prema tome, nije stvar nahođenja ili

ideoloških težnji, već je u središtu pitanja racionalnost ponašanja države.

Privatizacija pretpostavlja provjeru u kolikoj mjeri državno vlasništvo doista

predstavlja iznimku koja je neizbježna za racionalnu alokaciju resursa i u tržišnom

gospodarstvu. S tog stanovišta svako vlasništvo koje ne ispunjava takvu funkciju

poželjno je prenijeti u privatne ruke.

69

6. STABILIZACIJSKA POLITIKA

Stabilizacijska politika, za razliku od politike rasta, ne odnosi se na veličinu

proizvodnih potencijala i njihove promjene, već na stupanj njihove iskorištenosti

tijekom vremena. Pri tome se ne radi o kratkoročnoj aktivnosti, već je cilj dugoročno

učvrstiti gospodarski proces, tj. izgladiti odstupanja u iskorištenosti proizvodnih

kapaciteta (materijalnih i ljudskih) na više ili na niže, bez obzira jesu li uvjetovana

ciklički ili drugačije.

Ekonomska politika time ispunjava važnu državnu funkciju otklanjanja rizika u

gospodarskim procesima. Stabilizacijska politika nije namijenjena stvaranju

konjunkture, nego u prvom redu stvaranju sigurnosti i izvjesnosti u očekivanjima

gospodarskih subjekata. Zbog toga stabilizacijska politika ne može biti usmjerena

prema pojedinačnim subjektima, već prema agregatnim makroekonomskim veličinama.

Ali i tada se ne smije raditi o diskrecionim zahvatima od slučaja do slučaja, koji bi

samo uvećali gospodarsku nesigurnost. Stabilizacijska politika trebala bi se, dakle,

služiti prvenstveno mjerama vezanim uz postojana pravila, tim više, što se više

pojedinačne gospodarske odluke vode racionalnim očekivanjima.

6.1. MONETARNA POLITIKA

6.1.1. Stabilizacija razine cijena

Stabilnost vrijednosti novca u javnosti se doživljava kao znak vrijednosti

ekonomske politike. Nezavisno od tih psiholoških razloga, prvenstvo cilja stabilizacije

vrijednosti novca unutar stabilizacijske politike zasnovano je i na politici poretka:

inflacija, bila očekivana ili ne, šteti tržišnom nadmetanju i ometa funkcije novca,

budući da pojedinačne cijene neravnomjerno rastu i mijenjaju cjenovne odnose, te

dolazi do suboptimalne alokacije resursa. S motrišta politike raspodjele inflacija

djeluje snažno protusocijalno: umirovljenici i štediše najteže su pogođeni, a i

70

nominalne plaće samo sa zaostatkom slijede rast profita. K tome ih zahvaća, zavisno o

progresivnosti poreznog sustava, dodatna preraspodjela u korist državnog sektora.

Kako je država neto dobitnik u uvjetima inflacije, to može biti uvjerljivo objašnjenje

za ponekad nerazumljivu popustljivost vlada prema rastu cijena.

Konačno potrebno je priznati zabludu da je povećanjem inflacije moguće trajnije

"kupiti" povećanu zaposlenost. Ako uopće postoji, efekt dodatnog zapošljavanja javlja

se samo kod neočekivane inflacije, a i tada je samo kratkotrajan. Sindikati će odmah

vršiti pritisak za očuvanje realnih nadnica, a u svojim će zahtjevima za povećanje

nastojati anticipirati i pad kupovne moći u budućem razdoblju. Na kraju ostvaruje se

gubitak na oba područja, stabilnosti novca i stupnju zaposlenosti - stagflacija.

Bez obzira na kvalifikaciju cilja očuvanja vrijednosti novca, stabilizacijska

politika stoji pred pitanjem na koji način se tehnički može operacionalizirati mjerenje

razine cijena i njezinih promjena. Nemogućnost pribrajanja količina najrazličitijih

dobara sadržanih u društvenom proizvodu onemogućava da se jednostavno izračuna

prosječna cijena kao odnos vrijednosti i količine. Zbog toga je potrebno baratati

indeksom cijena, koji pokazuje odnos vrijednosti standardiziranog skupa dobara

tijekom vremena. Već iz, na početku navedenih, psiholoških razloga, posebnu važnost

ima indeks cijena dobara za osobnu potrošnju domaćinstava, odnosno "potrošačke

košare" četveročlane obitelji.

6.1.2. Koncept monetarne politike

Najistaknutiju ulogu u stabilizaciji cijena igra monetarna politika. Bez

odgovarajućeg povećanja količine novca (pri konstantnoj brzini obrtaja) inflacija

praktički nije moguća. Centralna banka koja upravlja količinom novca u državi nosilac

je monetarne politike. Njezino se djelovanje ne smije zasnivati na diskrecionim

zahvatima od slučaja do slučaja iz sljedećih razloga:

a) I ovdje vrijedi pravilo "bolje spriječiti nego liječiti". Ako je inflacijski proces već

zahvatio gospodarstvo, povratak na stabilnost cijena povezan je sa značajnim

troškovima u zaposlenosti i gubitku prihoda, koje bi se inače moglo izbjeći.

71

b)Mjere monetarne politike zahtijevaju (makar i u različitoj mjeri) po samoj svojoj

prirodi značajno vrijeme dok postignu željene rezultate. Tako anticiklički zamišljena

intervencija koja nije pravovremeno provedena može djelovati prociklički.

c) Diskreciono provođena monetarna politika sa svojim naglim promjenama smjera

unosi nesigurnost u planiranje gospodarskih subjekata i time ostvaruje

destabilizirajuće učinke, iako je prvobitni državni cilj bio ukidanje rizika koje

donosi gospodarska nestabilnost.

U skladu s iznesenim, potrebno je da centralna banka redovito najavljuje točno

određenu stopu promjene količine novca kao ciljne vrijednosti, te da je obvezna u

slučaju da se tijekom vremena pojavljuju odstupanja, tu najavljenu vrijednost svojim

mjerama i nametnuti. Pri dužem razdoblju ne mora se, naravno, raditi o točno

određenoj brojci, već o ciljnom području, koje ipak mora biti dovoljno usko da se ne bi

izgubila informacijska vrijednost najave za ponašanje gospodarskih subjekata.

Centralna banka se mora ponašati po pravilima koja se što rjeđe mijenjaju, no nije

moguće odrediti jednu stopu porasta količine novca koja bi vrijedila za sva buduća

razdoblja, jer bi to značilo njezino odvajanje od gospodarske stvarnosti koje bi u

nekom budućem razdoblju zahtijevalo naglo usklađivanje i time dodatno poremetilo

njezinu vjerodostojnost.

6.1.3. Uspostavljanje prave količine novca

U pravilu, količina novca se mora mijenjati u skladu s promjenama proizvodnih

potencijala gospodarstva; ne smije rasti brže, ali ne smije se smanjivati ako

iskorištenost proizvodnih kapaciteta privremeno opada, sve dok je sačuvana stabilnost

razine cijena. Promjene u brzini opticaja novca također bito utječu na kretanje

potrebne količine novca8. Zbog toga količina novca i njezine promjene moraju biti

vezane uz pravila, odnosno stajati vezi s razvojnim trendom gospodarstva, ali i biti

reprezentativne za temeljne tendencije monetarnih procesa. I što je možda najvažnije,

8S tim u vezi je i kretanje sivog gospodarstva, čije se kretanje ne očitava u službenim statistikama društvenogproizvoda, ali koje značajno utjeće na potrebnu količinu gotova novca u opticaju.

72

moraju biti u dovoljnoj mjeri neposredno ili posredno kontrolirane od novčarskih

vlasti, odnosno centralne banke.

Operacije centralne banke nužno utječu na količinu novca, te ako ih je poduzimala

iz drugih razloga mora njihove učinke neutralizirati odgovarajućim operacijama u

drugim područjima svog djelovanja. Tako npr. intervencije centralne banke na

deviznom tržištu namijenjene usmjeravanju kretanja deviznog tečaja mijenjaju

količinu novca u opticaju, iako im to nije bio osnovni cilj. Isto tako krediti državnim

institucijama i javnim poduzećima koji se odobravaju neposredno od centralne banke

(bez obzira radi li se o posuđivanju novca ili kupnji vrijednosnih papira tih institucija)

mogu utjecati na količinu novca u opticaju nezavisno od planirane monetarne politike,

ukoliko takve institucije imaju automatsko pravo zaduživanja do određenog iznosa, ili

se ta zaduživanja vrše po nalogu ministra financija. Pravno-institucionalne

pretpostavke određuju stvarnu razinu samostalnosti centralne banke u tim područjima.

Što je ta samostalnost manja, veća je važnost preciznog upravljanja centralne banke

sustavom poslovnih banaka.

Centralnoj banci stoje na raspolaganju slijedeći instrumenti:

- operacije na otvorenom tržištu,

- politika obveznih rezervi,

- reeskontni i lombardni krediti.

6.1.3.1. Operacije na otvorenom tržištu

Pod operacijama na otvorenom tržištu podrazumijeva se kupnja i prodaja

vrijednosnih papira (s fiksnom kamatom) na otvorenom tržištu u svoje ime i za svoj

račun, dakle u tom slučaju ona ne nastupa kao „agent“ drugih državnih institucija koje

mogu pribavljati novac prodajom državnih vrijednosnih papira.

Politikom centralne banke na otvorenom tržištu iz gospodarstvenih tijekova se

novac povlači, ili se dodaje na raspolaganje nova količina novca. Radi se, dakle, o

relativno preciznom upravljanju količinom novca u opticaju. U načelu osnovni

vrijednosni papir kojim se provodi politika na otvorenom tržištu je državna obveznica,

73

ali centralna banka može izdavati i vrijednosne papire s dospijećem na srednji i kratki

rok.

Adresati operacija na otvorenom tržištu su u prvom redu poslovne banke, ali i

drugi subjekti. U tom drugom slučaju je efekt promjene količine novca u opticaju još

neposredniji i jači.

Naravno centralna banka ne može silom provoditi operacije na otvorenom tržištu,

već mora ponuditi poticajne cijene u tim transakcijama. To može učiniti upravo zato

što ne radi za tuđi račun, i što ne mora stalno razmišljati na vlastitu zaradu kao što to

moraju poslovne banke.

6.1.3.2. Politika obveznih rezervi

Obveza držanja rezervi kod centralne banke, u srazmjeru s veličinom obveza

poslovne banke, prvobitno je nastala kao sredstvo zaštite ulagača, odnosno garancija

likvidnosti novčarskih institucija. Danas je to u prvom redu instrument upravljanja

količinom novca u opticaju, budući da o veličini obvezne rezerve neposredno ovisi

količina novca koje banka može plasirati u redovito poslovanje.

Politika obveznih rezervi razlikuje se od operacija na otvorenom tržištu u prvom

redu po svom administrativnom karakteru; niti jedna poslovna banka koja posluje na

nacionalnom području ne može izbjeći zahvatu odluke centralne banke. Nasuprot

politici refinanciranja bankarskog sustava koji mijenjanjem kamata utječu na troškove

kreditiranja, politika obveznih rezervi neposredno utječe na količinu kreditne ponude.

6.1.3.3. Politika reeskontnih i lombardnih kredita

Poslovne banke u načelu u svako doba mogu dobiti novac od centralne banke

ukoliko su spremne i sposobne platiti kamatu koju zaračunava centralna banka. Banka

može prodati mjenice iz svog portfelja, vrijednost kojih će biti diskontirana za

preostalo vrijeme do njihova dospijeća, ili založiti vrijednosne papire, pri čemu će

cijena kredita biti određena prema bonitetu založenih papira.

Da bi se taj izvor snabdijevanja gospodarstva novcem mogao upotrebljavati za

upravljanje količinom novca potrebno je:

74

- kvalitativno odrediti koji su vrijednosni papiri podobni za eskontiranje i lombardne

kredite (ali se radi očuvanja politike poretka ne smiju a-priori isključiti određene

djelatnosti ili pogotovu grupe poduzeća);

- kvantitativno postaviti granice refinanciranja fiksiranjem kreditnog kontingenta koje

pojedine banke ovisno o veličini smiju potraživati u određenom razdoblju (za politiku

količine novca bitan je ukupan kontingent, a ne njegova raspodjela među bankama);

- cijena po kojoj centralna banka odobrava kredite poslovnim bankama mora biti

jedinstvena za sve banke i sve vrste vrijednosnih papira koji su podobni za

refinanciranje.

Kad se jednom postave kvalitativna određenja, ona nisu pogodna za njihovo

učestalo mijenjanje, već se kao upravljački instrument politike količine novca

upotrebljavaju promjene kamatne stope ili kreditnog kontingenta, odnosno njihova

kombinacija. I kod onih banaka koje imaju takvu likvidnost da ne moraju tražiti

refinanciranje, promjene u uvjetima refinanciranja imaju signalni efekt i utječu na

njihovu kamatnu i kreditnu politiku. Ove mjere, dakle, mogu djelovati neposrednije i

brže ili posrednije i sporije, ovisno o likvidnosti bankarskog sustava u cjelini.

Centralna banka koja je nezavisna od vlade, osobito od politike financiranja

države, je s ova tri osnovna instrumenta dovoljno naoružana da pri fleksibilnom

valutnom tečaju provodi politiku stabilne vrijednosti novca upravljajući količinom

novca. Centralno mjesto bi pri tome trebale imati operacije na otvorenom tržištu koje

djeluju neposredno, a odlikuju se elastičnošću doziranja i mogućnošću brzih korekcija.

Nadopunjujuću ulogu imaju promjene uvjeta refinanciranja, no, kako djeluju posredno,

podobne su za signaliziranje dugoročnog trenda monetarne politike, a ne za skokovite

česte promjene. Instrument promjena veličine obveznih rezervi, koji predstavlja

neposredni administrativni udarac na likvidnost svih poslovnih banaka (dakle

najmanje odgovara konceptu gospodarenja korištenjem tržišnih načela) trebao bi se

upotrebljavati kao sigurnosni ventil samo u nužnim prilikama.

Eventualna nadopuna tih instrumenata neposrednim određivanjem centralne banke

kolika je masa kredita koji poslovne banke smiju izdati, ili po kojoj stopi ta masa

smije rasti, potpuno je suvišna, a ostavlja prostor za diskrecijske zahvate prema

pojedinim subjektima, umjesto da se njihov položaj određuje na tržištu. Za slučaj

75

pretjerana rasta kreditiranja poslovnih banaka uvijek stoji na raspolaganju krajnji

instrument promjene veličine obveznih rezervi.

6.2. DRŽAVNE FINANCIJE

Osnovna poluga za realizaciju cilja stabilnosti je politika centralne banke. To ne

proistječe samo iz centralnog značaja koje ima snabdijevanje novcem u funkcioniranju

nacionalnog gospodarstva, već tome pridonosi i institucionalni položaj centralne banke

- ona je državna institucija osnovana upravo s ciljem da čuva stabilnost; ona je

nezavisna od vlade i kratkoročnih političkih promjena; osoblje joj čine specijalizirani

stručnjaci.

Ta se povoljna situacija bitno mijenja promatramo li područje politike državnog

financiranja. Iako i ona ima, bez obzira jesu li politički akteri toga svjesni, velik

utjecaj na stabilnost gospodarskih procesa, s obzirom na udio koji državna potrošnja

(na svim razinama i područjima) ima u društvenom proizvodu i u potpuno tržišno

orijentiranim nacionalnim gospodarstvima. Ta politika slijedi međutim čitav niz

deklariranih i nedeklariranih ciljeva, a politički subjekti (pojedinci i grupe) nastoje

djelovati u svom interesu i donose kompromisne odluke kojima će osigurati ponovni

izbor i ostajanje na vlasti, dok centralna banka može slijediti pravila struke.

U takvim uvjetima nije potrebno polagati velika očekivanja na aktivnu ulogu

državnih financija u stabilizacijskoj politici. Već je velik uspjeh ako se postigne da

državne financije ne djeluju destabilizirajuće. Među čimbenicima koji tipično utječu

na fiskalnu neravnotežu je u prvom redu običaj političara da svoje djelovanje

profiliraju uvijek dodatnim državnim izdacima, a ne da se fiskus i birokracija drže na

kratkom lancu demokratske kontrole. Osobito je pri tome fatalna kratkoročnost i

kratkovidnost planiranja izdataka: konačni troškovi državnih programa se svjesno ili

nesvjesno podcjenjuju jer padaju na teret budućih razdoblja ili drugih institucija

javnog sektora. Izdatne stavke iz prethodnog budžeta se, više ili manje, bez stroge

provjere njihove daljnje nužnosti jednostavno preuzimaju u novo razdoblje, što osobito

potiču interesi birokracije.

76

Upotreba politike državnog financiranja za diskrecione stabilizacijske zahvate

otežana je i ekstremno dugom vremenskom odgodom djelovanja (time lag) koja je

institucionalno uvjetovana. Proces političkog odlučivanja do donošenja zakona je

težak i dugotrajan (inside lag, decision lag), za razliku od slobodnog i promptnog

djelovanja centralne banke. Isto tako za razliku od "diskretnog" djelovanja centralne

banke procedura donošenja zakona je javna što otvara dva daljnja problema, problem

racionalnih očekivanja radi kojih će gospodarski subjekti nastojati na vrijeme razraditi

strategiju ponašanja koja će maksimalno neutralizirati efekte državne intervencije,

odnosno opasnost da će pogođene interesne grupe nastojati utjecati u samom procesu

donošenja zakona na način da se njegovi efekti razvodne. Pa čak i kada se promptno

odlučuje u uvjetima kada je vlada ovlaštena da samostalno donosi odluke o pojedinim

programima državnih izdataka, postoji nužno vremensko razdoblje nakon donošenja

odluke do njezina stvarnog efekta (outside lag, operational lag), npr. mogu postojati

slijedeće sukcesivne faze koje zahtijevaju utrošak vremena - podizanje potrebnog

kredita za financiranje programa, raspodjela novca nadležnim službama ministarstava,

definiranje grupe korisnika sredstava, birokratsko odlučivanje i odabir primalaca

sredstava, isplata sredstava neposrednim korisnicima, potrošnja sredstava primalaca

koja se napokon javlja kao stabilizacijski relevantna dodatna potražnja na tržištu.

6.2.1. Uravnoteženje budžeta

Pretpostavi li se da su izdatna i prihodna strana javnog proračuna

alokativnopolitički optimalno određeni, pravilo stabilizacijske politike zahtijeva da

proračun, nezavisno od njegove veličine, bude periodično materijalno uravnotežen, tj.

svi izdaci moraju u načelu biti pokriveni tekućim prihodima (porezima). To pravilo,

koje se razvilo na osnovu nesretnih iskustava državnog apsolutizma, izgleda

jednostavno samo na prvi pogled. U stvarnosti ono zahtijeva da političari reguliraju

svoje izdatke prema prihodima umjesto suprotno, te da ukoliko predlažu dodatne

izdatke moraju ih staviti na javni test s prijedlogom dodatnog oporezivanja.

Provođenje pravila nije lako ni tehnički osigurati, jer su političari i birokracija

obično vrlo domišljati u iznalaženju rupa kroz koje se provlače dodatni izdaci:

77

- Kako je donošenje zakona o državnom proračunu, zapravo odlučivanje o planu

državnih rashoda i prihoda u budućem razdoblju, postoji mogućnost da se ukupni

troškovi planiranih izdataka podcijene, a očekivani prihodi precijene, te na taj način

proračun ne mora biti stvarno uravnotežen usprkos formalnoj jednakosti planiranih

veličina. Pogrešne procjene poslovnih subjekata tržišni mehanizam trenutno kažnjava,

no ne postoji niti približan sustav kontrole koji bi pozvao na odgovornost političare

koji donose manjkav plan. Državna revizija ima ovlasti tek naknadne kontrole, i to

samo jesu li sredstva utrošena za specificirane namjene i po zakonitoj proceduri, a

nema ovlasti promptne intervencije.

- Povrh toga postoji institut rebalansa proračuna kojim se mijenja već zakonom

doneseni važeći proračun, a do tada su uz dopuštenje ministra financija moguća

prekoračenja proračuna za izvanredne izdatke koji nisu bili proračunom predviđeni, ili

su predviđeni u manjem opsegu.

- Proračun se obično donosi pod pritiskom rokova. Složenost i mnogobrojnost

stavki izdataka i specifičnosti poreznog sustava čine vrlo teškom javnu kontrolu

proračuna u samom postupku donošenja, a mehanizam naknadne kontrole gotovo da ne

postoji.

- Često postoji razdoblje u donošenja novog proračuna, u kojem u zakonskom

vakuumu vlada ima ovlasti na račun budućeg proračuna odobravati sve "neophodne"

izdatke.

- Temeljna načela "potpunosti" i "jedinstvenosti" proračuna zaobilaze se

promjenama "kvazi poreza" obvezujućih doprinosa koji ne ulaze u proračun, ali se

koriste za pokrivanje javnih izdataka. Isto tako omiljen način je prevaljivanje troškova

koji bi trebali biti u proračunu na sustav doprinosima financiranih fondova socijalnog

osiguranja.

78

6.2.2. Neki preduvjeti stabilizacijskog ponašanja države

6.2.2.1. Ograničavanje državnog zaduživanja

Problem kod kreditnog zaduživanja na privatnom tržištu novca i kapitala (bez

obzira u zemlji ili inozemstvu) za potrebe državnog financiranja javlja se iz tri načelna

razloga:

- Takav način (zbog kamatnog opterećenja čak i skup) financiranja olakšava

političarima pritisak za dodatne javne izdatke, budući nisu pod neposrednim pritiskom

usporedbe korisnosti i troškova kakva se javlja pri njihovom financiranju iz poreza.

Ukoliko se kreditnim sredstvima financiraju tekući izdaci države, može doći do pravog

rasipanja ograničenih državnih resursa budući u takvom slučaju rashodna i prihodna

strana nisu vremenski, a vjerojatno ni materijalno uravnotežene.

- Pri zaduživanju su državi na raspolaganju gotovo neograničena sredstva, budući

da ne mora kao privatni tražilac kredita dokazivati svoju kreditnu sposobnost visinom

prihoda. Država može nuđenjem velikodušnih uvjeta potisnuti bilo kojeg privatnog

konkurenta za dobivanje kreditnih sredstava. Neto zaduživanje države može poticati

rast kamatnih stopa koje smanjuju kreditnu potražnju, a time i privatne investicije

(crowding-out). Od poslovnih banaka koje daju kredit ne može se očekivati otpor

takvom ponašanju jer se za njih radi o unosnom i relativno sigurnom poslu.

- Pri državnom neto zaduživanju opterećuju se (bez pitanja) budući poreski

obveznici i buduće generacije jer se krediti jednom moraju vratiti i to s kamatama.

Vraćanje jednom nagomilanih dugovanja predstavlja ekonomski i politički vrlo težak

poduhvat.

6.2.2.2. Preglednost poreznog sustava

Da bi se osigurala kontrola nad ujednačenosti prihodne i rashodne strane, jedan je

od nužnih preduvjeta osiguranje preglednosti poreznog sustava. On se ne smije

sastojati od džungle poreza i doprinosa s čitavim nizovima razlikovanja ili iznimaka.

Moderni porezni sustav koji se koncentrira na mali broj osnovnih poreza olakšava

građanima razumijevanje i kontrolu nad troškovima državnih programa. U načelu se

sastoji od (progresivnog) poreza na dohodak, poreza na dodanu vrijednost (po

79

mogućnosti s jedinstvenom stopom), te, radi korekture raspodjele bogatstva, poreza na

nasljeđivanje i darovanje.

U uvjetima generalnog rasta dohotka (bilo nominalnog ili realnog) fiksno određeni

razredi progresivnog oporezivanja omogućuju dodatni prihod države jer obveznici

prelaze u više tarifne razrede iako im se položaj u društvu nije promijenio. Načelo

preglednosti zahtjeva da se razredi prilagođavaju na način da samo osobe kojima

dohodak raste brže od rasta opće razine dohotka prelaze u više razrede i budu dodatno

oporezivani.

6.2.2.3. Izbjegavanje subvencija

Na rashodnoj strani se zbog načina i opsega subvencioniranje može pretvoriti u

destabilizirajući element javnih financija. Političari rado svoje djelovanje profiliraju

posezanjem za tim instrumentom davanja bez protučinidbe. Međutim jednom uvedene,

subvencije se otimaju kontroli i među državnim izdacima imaju osobito visok stupanj

nepovratnosti, odnosno njihovo ukidanje ili samo smanjenje predstavlja težak politički

zadatak savladavanja otpora. Osim toga veličinu koju će tijekom godine subvencije

imati najčešće određuju upravo primaoci: raste mentalitet primanja subvencija koji

vodi odgovarajućoj prilagodbi ponašanja radi osiguranja ulaska u subvencioniranu

grupu i očuvanja subvencioniranog položaja, a ne samostalnog napretka. Čak i uz

iscrpnu analizu postojećeg broja potencijalnih korisnika, vrlo često se u trenutku

donošenja subvencija ne može predvidjeti konačni broj primalaca koji će u budućem

razdoblju steći to pravo, odnosno odrediti konačan iznos.

Načelo stabilnosti zahtjeva da se izmjeni pristup tehnici subvencioniranja na način

da se odredi fiksna kvota namijenjena subvencioniranju koja se neće „samostalno“

mijenjati tijekom proračunskog razdoblja, umjesto da se „konstatira“ tek na kraju

pribrajanjem iznosa koje su primaoci zatražili dokazivanjem preduvjeta za

subvencioniranje. Takav fiksirani iznos preraspodjeljuje se ovisno o broju aspiranata,

pa je visina individualne subvencije lakše promjenjiva u budućim proračunskim

razdobljima, odnosno nitko ne može unaprijed polagati na nju pravo.

80

6.2.3. Ugrađeni stabilizatori

Određene kategorije fiskalnih prihoda i rashoda bez posebne legislative ili

administrativnih odluka (automatski) reagiraju na konjunkturne promjene tako da

amortiziraju kretanja u agregatnoj potražnji.

Najvažniji primjer na prihodnoj strani državnog proračuna je progresivni porez na

dohodak. Pri konjunkturnom bumu rastu porezni prihodi brže od osobnih prohoda i

time umanjuju porast potražnje na tržištu. U vrijeme recesije su kretanja obrnuta. Pri

tome radi se o ugrađenoj mogućnosti stabilizirajućeg utjecaja, jer podrazumijeva da

država povećane prihode neće iskoristiti za povećanje potrošnje. Iskustvo pokazuje da

to najčešće nije slučaj, te da se u takvim razdobljima mnogo lakše donose političke

odluke o povećanju javnih izdataka.

Kao primjer za ugrađene stabilizatore na rashodnoj strani najbolje može poslužiti

"parafiskus" socijalnog osiguranja: u osiguranju za slučaj nezaposlenosti (s

konstantnim osobnim doprinosima i beneficijama) u razdoblju konjunkturnog buma

prihodi rastu s povećanjem zaposlenosti, a rashodi se iznadproporcionalno smanjuju.

Na taj način stvaraju se rezervna sredstva koja se mogu upotrijebiti u razdoblju

recesije kada je proces obrnut - kada se smanjuju prihodi, a rashodi

iznadproporcionalno rastu. O anticikličnom automatizmu može se govoriti i u ovom

slučaju samo u mjeri u kojoj se ne zahvaća diskrecionim mjerama u stope doprinosa i

visinu naknada nezaposlenima. U pravilu u uvjetima buma političari nastoje višak

sredstava upotrijebiti da prošire namjene za koja se sredstva koriste ili da prošire

visinu beneficija i krug njihovih korisnika, dok u uvjetima recesije nastoje namaći

nedostatna sredstva povećanjem stopa doprinosa.

O formalnom automatizmu može se govoriti kada se zakonom unaprijed propisuju

fiskalne mjere (vrsta i obim) koje se automatski primjenjuju kada predviđeni

pokazatelji konjunkturnih kretanja pređu određene vrijednosti. Na taj način rješava se

problem dugog političkog odlučivanja koje otežava pravovremenu primjenu mjera, ali

s druge strane teško je unaprijed odabrati pokazatelje koji će na pravi način prikazati i

objasniti ciklična gospodarska kretanja jer ona mogu imati najrazličitije pojavne oblike

i uzroke, te unaprijed određene mjere u situaciji koja nije pravilno predviđena mogu

biti potpuno nepodobne.

81

6.3. KOLEKTIVNO PREGOVARANJE O PLAĆAMA

6.3.1. Stabilnost i tržište rada

Cilj pune zaposlenosti uobičajeno se odnosi na proizvodni čimbenik rad, osobito

na nesamostalni rad. Zaposlenost rada može biti jednaka pri većoj ili manjoj veličini

kapitala ovisno o stupnju tehnološke razvijenosti. U tržišnom gospodarstvu (u svakom

racionalno organiziranom gospodarstvu) zaposlenost ovisi o usklađenosti proizvoda i

usluga koji se radom stvaraju, po vrsti, kvaliteti i cijeni, s željama i potrebama kupaca.

Potražnja za radom je, dakle, izvedena potražnja.

To je načelo izuzetno važno imati na umu, jer ono odbacuje stvaranje zaposlenosti

radi same zaposlenosti. Iskustvo bivših socijalističkih zemalja u kojima je politički

određivano zapošljavanje bez tržišne provjere, te stvaranje "prikrivene nezaposlenosti"

neracionalno uposlenih radnika, dovoljan je dokaz i putokaz za ekonomsku politiku.

U ne tako davnoj povijesti je postojalo poznato razdoblje u provođenju

ekonomske politike oslanjanjem na zakonitost odnosa kretanja zaposlenosti i inflacije

(Phillipsova krivulja). Nastojanje poticanja zaposlenosti dopuštanjem ubrzanja

inflacije je "medvjeđa usluga" za cjelokupno gospodarstvo i za pojedine gospodarske

subjekte. Na početku nepredviđene inflacije se doista može postići povećanje

zaposlenosti padom realnih nadnica, no uskoro se prelazi u fazu stagflacije u kojoj je

još teže nego prije utjecati na ostvarenje oba cilja stabilnosti cijena i zaposlenosti.

Stabilnost zaposlenosti značajan je cilj jer usprkos sustavu socijalne sigurnosti

(koji jamči da nitko neće biti životno ugrožen) za pojedinca nezaposlenost predstavlja

značajan gubitak prihoda. Pri dužoj nezaposlenosti javljaju se psihički problemi i

gubitak radnih navika, znanja i vještina ("unlearning-by-non-doing"). Za cjelokupno

gospodarstvo nezaposlenost predstavlja gubitak dijela društvenog proizvoda koji se

inače mogao stvoriti. To znači da su umanjeni i državni prihodi i prihodi sustava

socijalnog osiguranja. Ipak problematično se upuštati u procjenu nekog stabilnog

koeficijenta koji bi vezivao promjenu registrirane nezaposlenosti i društvenog

proizvoda (kao što je poznati Okunov zakon) da bi se upotrebljavao u vođenju

ekonomske politike. Postoje mnogobrojni argumenti u prilog iznadproporcionalnog

kretanja društvenog proizvoda u odnosu na kretanje nezaposlenosti i neosporno je da

82

Okunov zakon trajno djeluje, no nikako se ne može unaprijed točno predvidjeti koliki

će taj koeficijent biti (između ostalog zbog promjena produktivnosti, sektorske,

regionalne i drugih struktura gospodarstva i tržišta rada i sl.).

Politika stabilnosti zaposlenosti znači da je potrebno izbjeći neravnoteže na tržištu

rada, odnosno nadvladati ih. Promatrana veličina je u prvom redu nedobrovoljna

nezaposlenost, za koju se obično kao reprezentativan uzima broj registriranih osoba na

zavodu za zapošljavanje. Pri tome postoje značajni statistički problemi koji proizlaze

iz toga što sve osobe registrirane na zavodu ne traže doista zaposlenje nego se

prijavljuju iz drugih razloga, npr. radi raznih prava socijalne zaštite. Isto tako postoje

osobe koje nisu registrirane na zavodu, ali ipak traže posao i doista su nezaposlene.

Nezaposlenost kao neiskorišteni dio radne snage nikako ne obuhvaća sve

potencijalne nudioce rada na tržištu, odnosno neiskorištene radne resurse

gospodarstva. Postoje osobe koje se prema konceptu radne snage trenutno nalaze izvan

tržišta rada, no pri povoljnijoj konjunkturnoj situaciji ili pri izmijenjenim

strukturalnim uvjetima bi aktualizirale ponudu svog rada (tiha rezerva ili skrivena

nezaposlenost). Postoje najrazličitiji razlozi zašto neka osoba trenutno ne sudjeluje na

tržištu rada i ekonomska politika mora poštovati dobrovoljne odluke. Pokušaji

diskrecionog netržišnog poticanja (ili čak prisile) radnog potencijala u smjeru

aktivnosti na tržištu rada pod izlikom povećanja društvenog proizvoda ne mogu se

opravdati.

Isto tako je upitna opravdanost mjera prisilnog smanjenja ponude rada

smanjenjem radnog vremena ili radnog vijeka, radi smanjenja nezaposlenosti. Takvim

mjerama se ograničavaju tržišne slobode, a problem gospodarstva se ne rješava, već se

samo opterećenje nezaposlenošću pretvara u opterećenje dodatnim brojem

umirovljenika. Smanjeni broj nezaposlenih takvim mjerama u stvari skriva težinu

situacije, jer se iskorištenost radnih resursa ukupno uopće ne povećava. Isto tako

promjene radnog vremena, ukoliko nisu povezane i sa smanjenjem cijene rada, u

načelu neće povećati zaposlenost radnih potencijala.

Osim samog broja nezaposlenih za odluke ekonomske politike važno je

poznavanje duljine trajanja te nezaposlenosti, jer se bitno razlikuje težina situacije u

kojoj se radnici samo kratko zadržavaju u nezaposlenosti pri prelasku s jednog radnog

83

mjesta na drugo (čime se ostvaruje optimalna alokacija resursa) i svoj status rješavaju

automatizmom tržišta ili su dugoročno isključeni iz radnih procesa i za ponovno

zapošljavanje trebaju značajnu pomoć ekonomske politike.

Ekonomskopolitički cilj ravnoteže na tržištu rada ne znači da obvezno mora

postojati puna zaposlenost. Upravo suprotno, "prirodno" je da pri primjeni inovacija u

proizvodnji, pri promjenama u strukturi potražnje i promjenama demografskih faktora,

postoji frikcionalna nezaposlenost. Potrebno je određeno vrijeme nezaposlenosti u

kojem se ponuda i potražnja za radom preustrojavaju i usklađuju, odnosno uvijek

postoje radnici koji su privremeno nezaposleni pri prelasku sa starog radnog mjesta na

novo. U svakom razdoblju u gospodarstvu postoji neka "prirodna" stopa

nezaposlenosti koja je nužna za očuvanje stabilnosti gospodarskih kretanja, a

smanjenje nezaposlenosti ispod te stope potiče inflaciju, jer dodatna potražnja za

radom utječe na povećanje nadnica, a time i na sve ostale cijene u gospodarstvu.

Uobičajeno je govoriti (kao i u prethodnom opisu) o ravnoteži na tržištu rada, iako

se u stvarnosti radi o mnogobrojnim regionalnim, sektorskim i funkcijskim (po

kvalifikacijama) tržištima, odnosno podtržištima između kojih postoji snažnija ili

manje snažna međuzavisnost i koji svaki za sebe podliježu uobičajenim

mikroekonomskim tržišnim zakonitostima. Postoje, dakle, interregionalne,

intersektorske i interfunkcijske razlike u plaćama prema specifičnim odnosima ponude

i potražnje, te odgovarajućim produktivnostima. Dođe li na jednom od podtržišta do

viška ponude rada (nezaposlenosti) ovisit će o mobilnosti rada (regionalnoj, sektorskoj

ili funkcijskoj) hoće li se i koliko brzo uspostaviti nova ravnoteža pri konstantnoj

visini nadnica. Ukoliko je mobilnost nedovoljna za rješavanje nezaposlenosti, tržišni

mehanizam potaknut će sniženje cijene rada - nadnica na tom podtržištu. U pravilu je

svrhovitije djelovati ka otklanjanju viškova ponude na pojedinim podtržištima

potpomaganjem mobilnosti, nego smanjenjem nadnica (koje je uostalom moguće samo

u ograničenoj mjeri), a u slučaju strukturne nezaposlenosti to je jedino i moguće, jer

tada smanjenje nadnica ne može utjecati na konačno rješenje problema.

Pri konjunkturnoj nezaposlenosti, kada dolazi do viškova ponude rada na svim

podtržištima, instrument stabilnosti nije više mobilnost rada, nego elastičnost cijene

rada. Po intenzitetu može se kretati od smanjivanja sporednih troškova rada (raznih

84

doprinosa na plaće), preko zamrzavanja plaća (u uvjetima porasta ostalih cijena), sve

do nominalnog smanjivanja plaća. Iako je to vrlo nerado prihvaćeno, ne smije se

zanemariti činjenica da je rad predmet tržišne razmjene i da se kao i ostalim robama na

tržištima, cijena ne mora uvijek kretati samo u jednom smjeru - prema gore, već da

postoje razdoblja i uvjeti kada se ta cijena mora smanjivati želi li se uspostaviti

ravnoteža.

Teoretski model tržišta za uspostavljanje ravnoteže zahtjeva slobodu djelovanja

tržišnog mehanizma. U stvarnosti je taj mehanizam poremećen slobodom udruživanja

na strani ponude, ali i potražnje, te stvaranjem monopola za pregovaranje o cijenama.

Monopolističkim pregovaranjem određuju se tarife minimalnih nadnica ispod kojih

zakonski nije dozvoljeno zapošljavanje. Efektivne nadnice se slobodno formiraju

ukoliko su iznad te granice, no s aspekta stabilnosti cjelokupnog gospodarstva

postojanje diskreciono fiksirane minimalne plaće predstavlja značajnu barijeru

fleksibilnosti cijena, dakle ograničenje tržišnog mehanizma.

6.3.2. Razlozi za postojanje monopoliziranja ponude rada

Prakticirana ekonomska politika mora uzeti u obzir stvarnost onakvom kakva jeste

i djelovati u uvjetima koji nastaju pod utjecajem sindikalnog organiziranja i politike

plaća. U okviru teoretske ekonomske politike potrebno je analizirati koji su mogući

razlozi da se upravo na tom području dozvoli iznimka od opće važećeg tržišnog

poretka i dozvoli udruživanje u ponudi rada, a onda analogno i u potražnji. Ti razlozi

moraju biti doista ozbiljni, uzevši u obzir koliku važnost država posvećuje

ograničavanju tržišne utakmice na svim drugim područjima i kako sankcionira već i

same pokušaje organiziranog djelovanja ponude ili stvaranja monopola.

Da bi se raspravili mogući argumenti potrebno je promatrati vrijeme kada je

organiziranje ponude rada nastalo, no važno odmah otkloniti mogućnost povijesnog

relativiziranja argumenata: ono što je bilo nužno u početcima industrijalizacije ne

mora u istoj mjeri vrijediti u suvremenom gospodarstvu.

Jedan od tradicionalnih razloga udruživanja ponude rada jest mogućnost

"abnormalne" reakcije količine ponuđenog rada na promjenu cijena rada. Doista u

85

uvjetima kada masa radnika živi na granici egzistencijalnog minimuma i plaće se

dodatno snize jer potražnja za radom sporije raste od rasta ponude koji nastaje

prelaskom iz poljoprivrednog sektora, suprotno od očekivanog kretanja u

jednostavnom tržišnom modelu (kakav vrijedi za tržište roba), neće doći do smanjenja

ponude rada, već do njezina dodatnog povećanja. To može prouzročiti produženje

radnog dana do razmjera opasnih po zdravlje, uključivanje žena i djece na tržište rada

zbog osiguranja sredstava za preživljavanje. Samo zakonsko ograničavanje radnog

vremena ili zabrana dječjeg rada, u takvim uvjetima djeluje ograničavajuće na prihode

domaćinstva koji su mu potrebni za život. Na takvom razvojnom stupnju bilo je

sindikalno udruživanje radnika nužnost da bi se zajamčila minimalna visina nadnice,

makar i po cijenu povećanja rizika od nezaposlenosti i ubrzanja mehaniziranja

proizvodnje.

U suvremenim kapitalističkim gospodarstvima masa zaposlenih ne živi više na

granici životnog minimuma i ne postoji više "rezervna armija rada" u marksističkom

smislu (potrebna radi održanja eksploatacije radnika). Visok kapitalni intenzitet rada

održava visoku produktivnost rada i održava relativno visoke realne nadnice.

Suvremena socijalna država osigurava sustav socijalne zaštite koji jamči egzistenciju

svakog pojedinca. U takvim uvjetima abnormalna reakcija povećanja ponude rada radi

smanjenja plaća može se očekivati samo iznimno i ne u značajnijim razmjerima.

Drugi tradicionalni argument za sindikalno udruživanje je da nudioci rada stoje

pod "nuždom" ponude, dok potražioci mogu "čekati", tako da formalna tržišna sloboda

ne odgovara stvarnoj ravnopravnosti u tržišnom dogovaranju. Pri analizi ovog

argumenta je potrebno diferencirati tri aspekta:

a) Nužda da se nude dobra ili usluge drugim gospodarskim subjektima koji su za njih

spremni platiti postoji svuda i uvijek od kada postoji društvena podjela rada i

sloboda tržišnih odnosa. Vlasnik - poduzetnik također je pod nuždom i ne može

"čekati" neograničeno sa svojom potražnjom za radom jer mora pokrenuti poslovni

ciklus i plaćati svoje obveze pod prijetnjom stečaja. Nužda da se uspostavi radni

odnos ne razlikuje se od nužde da se unajmi stan, kupe živežne namirnice i udovolji

drugim elementarnim životnim potrebama. Dakle nužda sudjelovanja u razmjeni nije

karakteristika samo tržišta rada, već tržišta uopće.

86

Ukoliko se problem svodi na to da je odnos neravnopravan jer se radi na tuđim

sredstvima za rad, još uvijek postoji sloboda pokretanja samostalne djelatnosti ili

udruživanja u zadružni oblik poslovanja (u suvremenim gospodarstvima najčešće

nije problem pribaviti potrebna sredstva uz bankarske kredite i namjenska državna

sredstva). Većina radnika ipak radije izbjegava poduzetnički rizik prepuštajući ga

poslodavcu. Prema tome radni se odnos ne razlikuje, kako teorija i praksa pokazuju,

bez obzira jesu li sredstva za rad u privatnom, zadružnom ili javnom vlasništvu.

b) Ako se pod nuždom ponude podrazumijeva da radnik pod prijetnjom održanja

egzistencije mora prihvatiti rad za bilo kakvu razinu nadnice, to bi značilo da na

strani potražnje postoji monopson jednog jedinog poslodavca. To je u ranim

stadijima industrijalizacije često bio i slučaj, i tada je kao protuteža bilo nužno

udruživanje radnika.

U suvremenim gospodarstvima proizvodnja je rijetko monokulturna, već je

diferencirana uz velik broj poduzeća različitih veličina, a protok informacija i

prometna infrastruktura omogućuju mobilnost i proširenje relevantnog tržišta rada na

znatno šira područja. Rad postaje sve stručniji i zamjena radnika postaje skupa za

poduzeća. Društvena ponuda obrazovanja i doobrazovanja, te sustav socijalne

sigurnosti povećava elastičnost ponude rada.

U svakom slučaju tržište rada ima zajednički sa svim ostalim tržištima "sukob

interesa" da ponuđač nastoji postići najvišu moguću cijenu, a tražilac najnižu.

Poduzeća kao tražioci proizvodnih faktora u tržišnom gospodarstvu ostvarujući

vlastiti interes istovremeno ispunjavaju društveni "zadatak" da uvijek održavaju

troškove ostvarenja društvenog proizvoda na najnižoj mogućoj razini.

Tržišna utakmica predstavlja tihi mehanizam rješavanja tog sukoba interesa,

budući da već prema objektivnim okolnostima i subjektivnom ponašanju na duljoj

strani poluge se čas nalaze nudioci, čas tražioci (čak i u uvjetima visoke

nezaposlenosti, za pojedine grupe stručnjaka postoji potražnja veća od ponude, dakle

i konkurentsko nadmetanje tražilaca). Stvaranjem koalicija i monopolskog ponašanja

ne rješava taj sukob interesa već ga naglašava i učvršćuje.

c) Konačno treću verziju argumenata "nužde" predstavlja strah da bi se u

neorganiziranoj ponudi radnici kojih broj nadilazi broj potencijalnih poslodavaca, u

87

nastojanju da dobiju nužno potrebno zaposlenje sami međusobno nadmetali tko će

ponuditi rad za nižu nadnicu. Sindikati kolektivnim pregovaranjem o najnižim

nadnicama namjerno sprečavaju konkurentsko nadmetanje među nudiocima rada.

Gledano sa stajališta ekonomske teorije, neracionalno je da se etablirani uposlenici s

visokim efektivnim nadnicama osjećaju zaštićeni od konkurencije kvalitativno boljih

nudilaca rada. Ograničavanjem tržišnog mehanizma sprečava se optimalna alokacija

resursa u cjelokupnom gospodarstvu.

Rigidnost nadnica prema dolje nije neutralna u odnosu na zaposlenost. Kolektivno

dogovorene minimalne tarife smanjuju broj mogućih radnih mjesta, odnosno šanse za

zaposlenje. Time se umjesto konkurentskog nadmetanja nadnicama, među radnicima

zaoštrava nadmetanje za zaposlenje drugim karakteristikama, a više je nego upitno je

li agregatni neto rezultat za radnike pozitivan.

Pri tome se ne smije zanemariti i napredak u području socijalne politike. Opće

osiguranje radnika za slučaj nezaposlenosti, osim individualnog jamstva osiguranja

egzistencije u slučaju gubitka zaposlenja, ostvaruje istovremeno značajnu ulogu

regulatora na tržištu rada, budući da ublažava i filtrira pritisak nezaposlenih koji bi

inače vršili na nadnice pokušavajući se što prije zaposliti.

Najslabiji argument u prilog udruživanju je da je potrebno radi nesavršenosti

tržišta rada. Protiv tih nesavršenosti pomaže samo konsekventno otklanjanje zapreka

mobilnosti (npr. posredovanje informacija o što širim tržištima), a ne tarifno

određivanje nadnica po pojedinim djelatnostima, čime se postojeće nesavršenosti

tržišta samo učvršćuju.

Izloženi tržišno-tehnički razlozi sami za sebe ne opravdavaju u dovoljnoj mjeri

potrebu udruživanja na tržištu rada. Preostaje jedino argument koji se može svrstati u

politiku raspodjele: pored državno financirane socijalne pomoći (socijalnog osiguranja

uopće) i progresije u poreznom sustavu, ugrađuje se korekturni faktor u proces

primarne raspodjele dohotka između "rada" i "vlasništva" kojim se želi dostignuti

položaj radništva u toj raspodjeli očuvati, odnosno unaprijediti.

88

6.3.3. Problemi stabilnosti pri kolektivnom pregovaranju

Kada tržišno određivanje cijene rada zamjeni periodično kolektivno pregovaranje

između udruga ponuđača i tražilaca (bilateralni monopol), s ciljem da se utječe na

odvijanje primarne raspodjele u korist faktora rada, javljaju se specifični problemi

stabilnosti, koji dobivaju golemo značenje s obzirom na središnju ulogu cijene rada u

nacionalnom gospodarstvu.

Nadnice se za svako tarifno područje određuju ugovorom, a njihova visina ovisi o

relativnoj pregovaračkoj snazi pojedinih strana na tržištu rada. Ta snaga ovisi o

stupnju organiziranosti sindikata, odnosno udruga poslodavaca, o njihovoj financijskoj

snazi (štrajkaškom fondu), motivaciji članova udruga, pregovaračke strategije i taktike,

te o podršci javnosti. Kao ekonomsko-objektivni čimbenik javlja se konjunkturna

situacija, koja pri inače istim uvjetima jača pregovaračku snagu nekad jedne, nekad

druge strane. To naravno ne podrazumijeva da će u uvjetima recesije sindikati

automatski manje tvrdo zastupati svoje interese.

Postupak kolektivnog pregovaranja ne sadrži nikakav mehanizam koji bi se brinuo

da se rezultat pregovaranja poklapa s ravnotežnom nadnicom koja bi se ostvarila

tržišnim mehanizmom, već redovito više ili manje odstupa prema gore.

Promjena cijene rada pod pritiskom sindikata, a time i proizvodnih troškova neće

ostati bez posljedica. U mjeri u kojoj tako povećani efektivni troškovi rada premašuju

proizvodni doprinos faktora rada, dolazi na tržištu roba do pokušaja prevaljivanja

dodatnih troškova na teret potrošača povećanjem cijena. Na taj način su u konačnici

pogođene i realne nadnice radnika.

Ako monetarna politika centralne banke ne dozvoli takvo inflatorno prevaljivanje

troškova, smanjit će se stupanj zaposlenosti faktora rada, bilo neposrednim

otpuštanjem, bilo supstitucijom faktora proizvodnje koja reducira potrebu novog

zapošljavanja.

Ukoliko su strane na tržištu rada organizirane u udruge po djelatnostima,

ugovorene minimalne nadnice vrijede za čitav sektor, bez obzira na moguće značajne

razlike unutar sektora (npr. unutar metalske industrije brodogradnja, strojogradnja i

proizvodnja turbina mogu imati bitno različitu konjunkturnu situaciju na tržištu).

89

Uniformiranje tarifnih nadnica ograničava alokativnu funkciju razlika u plaćama,

odnosno cijene faktora koje bi djelovale stabilizirajuće ukoliko bi se slobodno

formirale. To na isti način vrijedi kada se sindikalna politika strukture plaća nastoji

zanemariti funkcijsku komponentu rada, tj. ujednačiti različite kategorije radnika i

kvalifikacija.

Tarifni ugovori su vremenski ograničeni, obično na godinu dana. Kolektivno

pregovaranje odvija se u vremenskom ritmu koji nije vezan za gospodarska kretanja,

nego za kalendar. To ne donosi samo periodična razdoblja nesigurnosti i mogućih

štrajkova i "lock-outa", već se pregovara i u razdobljima recesije, čime se troškovi koje

trpi cjelokupno gospodarstvo dodatno povećavaju.

Kolektivno pregovaranje otvara prostor populističkim zahtjevima, koji na tržištu

ne bi mogli doći do izražaja, kao što je npr. zahtjev za očuvanjem jednom dostignute

realne plaće, nezavisno o uzrocima zbog kojih je došlo do porasta cijena na tržištu

roba. Ukoliko se zahtjeva nominalno ujednačenje radi gubitka kupovne moći

uzrokovane povećanjem poreza na dodatnu vrijednost, administrativno određenih

zaštitnih cijena poljoprivrednih proizvoda, ili porasta cijena uvoznih repromaterijala,

politika plaća djeluje izrazito destabilizirajuće.

Iako kolektivno pregovaranje ima značajne nedostatke u odnosu na tržišno

formiranje cijena, ipak ne smije se zanemariti da predstavlja neusporedivo bolje

rješenje od „političkog“ miješanja u primarnu raspodjelu dohotka, odnosno od

centralno vođene državne politike plaća.

6.3.4. Smjernice politike plaća

Polazeći od pretpostavke da su udruge koje sudjeluju u kolektivnom pregovaranju

demokratske organizacije, može se postaviti pitanje neće li utjecaj članova, na osnovu

njihova neposrednog iskustva o ekonomskim posljedicama tarifne politike, osigurati da

se izbjegavaju destabilizirajuće sindikalne strategije. Osim toga etablirani sindikalni

rukovodioci sposobni su učiti iz iskustava i svjesni su posljedica njihove politike.

Interesi sindikalnog rukovodstva vrlo često se ne poklapaju s pravim interesima

članstva. Pojedincima nije uvijek lako raspoznati kompleksne međuzavisnosti koje

tarifna politika pokreće u nacionalnom gospodarstvu. Posljedice pogrešnog ponašanja

90

sindikata osjetit će se tek s odgodom, a i tada će destabilizirajuće djelovanje biti

moguće „pripisati“ neko drugom čimbeniku u multikauzalno determiniranom

gospodarskom procesu. Sindikati u legitimiranju svojih akcija još uvijek koriste

povijesno ideološke reminiscencije „eksploatacije“ i „klasne borbe“, te u javnom

mnijenju njeguju rado prihvaćen stav da cijena rada u načelu nikada ne može biti

previsoka.

U takvim uvjetima je s aspekta politike stabilnosti neizbježno postojanje

smjernica za politiku plaća. Takve smjernice ne predstavljaju odredbu o pravilima

ponašanja u užem smislu, već se prije radi o informativnom instrumentu koji

omogućuje da se pri očuvanju autonomije kolektivnog pregovaranja zainteresiranim

stranama u pregovorima i javnosti osiguraju kvantificirani orijentacioni podaci

potrebni da se izbjegne sukob periodične promjene visine plaća i ciljeva stabilnosti

cijena i zaposlenosti u nacionalnom gospodarstvu. Potreba takve informacije proizlazi

i iz mnogobrojnosti sektorskih tarifnih pregovaranja, kod kojih se lako mogu

zanemariti aspekti interakcije sa cjelokupnim gospodarstvom.

Prihvaćanje informativnih smjernica uvelike ovisi o njihovoj objektivnosti. One

dakle moraju dolaziti od nezavisne institucije, a ne od vlade, jer je vlada zainteresirana

strana u procesu kolektivnog pregovaranja. Vladin vlastiti interes za rezultate

kolektivnog pregovaranja ne javlja se samo zato što je država veliki poslodavac ili zato

što i državni službenici koji vode politiku primaju plaće, već vlada koja planira

ekspanziju državnih izdataka može biti zainteresirana da se destabilizirajući utjecaj

njezina djelovanja na kretanje cijena neutralizira restriktivnom politikom plaća.

Smjernice politike plaća predstavljaju okvirne podatke o gornjoj granici povećanja

na osnovu periodičnog kretanja produktivnosti rada u svim sektorima nacionalnog

gospodarstva. U načelu efektivna razina plaća može rasti iz razdoblja u razdoblje po

istoj stopi po kojoj rastu proizvodni rezultati svakog sata rada u nacionalnom

gospodarstvu, bez da to utječe na vrijednost novca ili zaposlenost. Pri tome se ne smije

zaboraviti da prosječan napredak u produktivnosti na razini gospodarstva ne znači

jednak napredak u svim sektorima, pa se zaostajući sektori u određivanju plaća ne

smiju ravnati prema prosječnoj stopi, jer time remete alokativnu funkciju cijene rada i

remete gospodarsku stabilnost.

91

Pri određivanju smjernica na osnovu promjene u produktivnosti rada u

nacionalnom gospodarstvu potrebno je uzeti u obzir promjene u strukturi rada koje su

nastale u proteklom razdoblju. Prelaskom radnika iz djelatnosti s nižom

produktivnošću u djelatnosti s višom produktivnošću, samom preraspodjelom

postojećeg broja zaposlenih porasti će prosječna produktivnost. Međutim radnici koji

su promijenili radno mjesto već na novom poslu dobijaju povećanu nadnicu koja ih je i

privukla na novo radno mjesto s većom produktivnošću. Takva se promjena

produktivnosti već osjetila u porastu ukupne sume plaća u proteklom razdoblju, i nije

ju opravdano još jednom honorirati.

Pridržavanje troškovno-neutralnih smjernica politike plaća stabilizira datu razinu

zaposlenosti, no kada postoji značajnija nezaposlenost ili se očekuje značajan ulazak

nove radne snage (npr. demografska komponenta), politika plaća bi također trebala

doprinijeti promicanju zapošljavanja. Tehnički bi zato bilo svrhovito da se pri

proračunu kretanja produktivnosti u odnos s periodičnim outputom ne stavljaju samo

trenutno zaposleni, već i nudioci rada trenutno izvan zaposlenosti.

Može se ustvrditi da kada se državne financije i centralna banka pridržavaju kursa

stabilnosti, odgovornost za razinu zaposlenosti u nacionalnom gospodarstvu snosi

sindikalna politika plaća9.

6.3.5. Državna podrška

Država se, dakle, ne smije neposredno miješati u kolektivno pregovaranje, ali

autonomnoj tarifnoj politici strana u kolektivnom pregovaranju država može pružiti

podršku, kako bi ona u konačnici bila usklađena s ciljem stabilnosti zaposlenosti.

Pored vlastitog stabilizacijskog ponašanja u okviru državnih financija i dosljedne

politike zaštite tržišne utakmice, tu se može uključiti porezna politika koja potiče

investicije umjesto potrošnje, odnosno proizvodna ulaganja umjesto gomilanja novca.

9 Naravno, nije odgovorna za cjelokupnu nezaposlenost, koja ukljućuje frikcionalnu, strukturnu ikonjunkturnu nezaposlenost. Utjecaj politike plaća odlučujući je samo za dio strukturne i dio konjunkturnenezaposlenosti. Ipak, tim udjelom bitno određuje konkretnu stopu koja se u konačnici formira.

92

U području politike tržišta rada, osnovni oslonac podrške mora biti poboljšanje

mobilnosti i fleksibilnosti na tržištu rada, jer bez toga se ne može postići dugoročna

stabilnost u dinamičnom gospodarstvu. Takve su, na primjer, mjere:

a) besplatno savjetovanje o školovanju i zanimanjima, te isto tako besplatno regionalno

i iznadregionalno posredovanje u zapošljavanju (što ne znači da državne institucije

moraju imati monopol na tom području);

b)razrađena raznovrsna ponuda obrazovanja, doobrazovanja i prekvalifikacija (nosioci

mogu biti javne i privatne institucije, ili strukovna udruženja);

c) financijska pripomoć pri selidbi radi zaposlenja ili pripravništvu;

d)radno pravo treba osloboditi prevelikih povijesnih ograničenja koja s ciljem zaštite

prava radništva ograničavaju prilagodbu dinamičnom gospodarstvu (npr. omogućiti

rad na određeno vrijeme ili s fleksibilnim radnim vremenom, job-sharing i sl.).

Da bi se omogućilo koordinirano ponašanje u skladu s ciljem stabilnosti, vlada bi

udrugama trebala staviti na raspolaganje potrebne podatke o gospodarskim tijekovima

i planiranoj politici. Zakonska obveza za koordinirano djelovanje s vladom, bilo bi

zadiranje u autonomiju pregovaranja, no dugoročno se radi o zajedničkom interesu. Za

same statističke podatke i procjenu situacije i posljedica kolektivnog pregovaranja

udruge obično ne ovise o vladinim podacima, već formiranju vlastite istraživačke

institute i timove znanstvenika, ali od bitnog utjecaja na njihovo ponašanje može biti

poznavanje planiranih aktivnosti vlade. Ukoliko vlada želi postići koordinirano

ponašanje u cilju stabilnosti, ministri gospodarstva i financija moraju predstaviti za

vladu obvezujuću procjenu stanja i projekciju ciljeva, te pokazati koje konkretne

mjere vlada namjerava za njihovo ostvarenje poduzimati i to alternativno u slučaju

koordiniranog ponašanja pregovarača i u slučaju njihove suprotne akcije.

Iako na prvi pogled tako izgleda, u područje državne podrške kolektivnom

pregovaranju ne treba uključiti uobičajeni postupak da država proglašava tarifne

ugovore opće obvezujućima i za neorganizirane subjekte na tržištu rada. Time se

jednostavno privatnopravna autonomija pregovarača širi instrumentom državne prisile,

što u biti predstavlja ostatak centralnog državnog provođenja politike plaća. S gledišta

ekonomske teorije dodatno se ograničava potencijalna tržišna utakmica: ne samo da je

93

dozvoljeno stvaranje bilateralnog monopolskog ponašanja, već se odredbom o općoj

obvezatnosti ono dodatno štiti od konkurencije. S druge strane, opća obveznost

omogućava da neorganizirani subjekti bez rizika i naknade koriste beneficije koje su

pregovorima i borbom osigurala udruženja, čime se destimulira udruživanje i slabi

pregovaračka snaga udruga.

6.3.6. Profit sharing - ugrađeni stabilizator

„Profit sharing“ teoretski predstavlja najpogodniji instrument ostvarenja cilja

stabilnosti zaposlenosti. Radi se o prijelazu na oblik nagrađivanja koji značajan dio

plaće čini ovisnim o ostvarenju dobiti poduzeća. Kolektivnim pregovaranjem morala bi

se za pojedine djelatnosti dogovoriti fiksna plaća ispod pripadajuće proizvodnosti rada,

ali bi zato bio dogovoren fiksni postotak udjela u periodičnoj dobiti poduzeća. Takav

oblik plaćanja omogućava viši stupanj zaposlenosti od uobičajene tarifne politike.

Radna mjesta dobivaju čak na sigurnosti jer se u slučaju recesije automatski smanjuje

plaća koju dobivaju, dok u uvjetima fiksnih plaća poduzetnicima ne ostaje drugi izbor

do otpuštanja radne snage kada njihova proizvodnost padne ispod razine plaće koju

prema tarifnoj politici moraju isplatiti.

Kako se ne radi o sudjelovanju u vlasništvu, takav oblik nagrađivanja otklanja

rizik sudjelovanja u eventualnom gubitku poduzeća i ostavlja slobodu sektorske i

regionalne mobilnosti na tržištu rada, budući da radnici nisu vlasništvom dodatno

vezani za poduzeće.

94

7. POLITIKA MEĐUNARODNIH EKONOMSKIH ODNOSA

Nema pravog znanstvenog opravdanja zašto bi u ekonomskoj teoriji morala

postojati zasebna vanjska ekonomska politika. Činjenice da su sudionici u ekonomskoj

razmjeni stranci, odnosno da robe, platni promet ili proizvodni faktori prelaze

političke državne granice, da se razmjena obračunava u različitim novčanim

jedinicama ili da su subjekti razmjene prostorno ili kulturno udaljeni i govore raznim

jezicima, teoretski su nebitne i same po sebi ne predstavljaju kriterij zbog kojeg bi se

trebali izdvojiti od ostatka ekonomske teorije. Postavlja se logičko pitanje, zbog čega

bi trebala ekonomska teorija drugačije tretirati gospodarsku razmjenu između

subjekata iz npr. Zagreba i Ljubljane, od one između subjekata iz Zagreba i

Dubrovnika. Na takva pitanja znanost ne može odgovoriti, osim ako pri razmjeni

unutar zemlje vrijede drugačiji uvjeti nego pri razmjeni među državama. Opravdanje

postojanja međunarodne ekonomske teorije i vanjske ekonomske politike je činjenica

da su ograničenja prostorne udaljenosti ekonomski manje značajna od ograničenja koja

gospodarskoj razmjeni postavljaju državne granice između prostorno znatno bližih

gradova.

S motrišta političara se problem međunarodne ekonomije drugačije postavlja,

nego što ga promatra ekonomska teorija. Za političara je nacionalni prostor područje

za čije blagostanje je odgovoran i u čiju korist mora djelovati. Odvajanje nacionalnog i

međunarodnog nije posljedica objektivnih razloga nego voljnih odluka tijekom

povijesti. Odvajanje nacionalnih gospodarskih područja i djelovanje u interesu

domaćih subjekata utječe na gospodarske interese drugih zemalja i izaziva njihovu

reakciju.

Suvremena „otvorena“ nacionalna gospodarstva državne granice svojih zemalja

pretvaraju u barijere kojima se pri međunarodnim gospodarskim transakcijama provodi

nacionalna politika: u pravoj merkantilističkoj tradiciji nastoji se poticati izvoz, a

ograničavati uvoz; kontroliraju se tijekovi kapitala; odupire se efektima međunarodne

razmjene koji bi utjecali na provođenje zacrtanog plana unutrašnje ekonomske

politike...

95

Još je Adam Smith jasno razvio ideju o prednostima slobodne trgovine (kasniji

klasični ekonomisti kao Ricardo i Mill su je dodatno razradili). Slobodna trgovina

predstavlja mogućnost uspostavljanja gospodarskih odnosa među međunarodnim

subjektima bez ograničavanja i uplitanja država. U takvim uvjetima individualne

poslovne odluke ne ovise o državnoj pripadnosti, već isključivo o ekonomskim

načelima. Slobodna trgovina povećava gospodarsko blagostanje svih zemalja u

odnosu na stanje ograničene međunarodne razmjene ili čak bez ikakve razmjene

(autarhije).

Potpuna sloboda međunarodne razmjene, jednako kao i autarhija, predstavljaju

ekstreme ili (već prema gospodarskom poretku) političke ciljeve, koji u stvarnom

svijetu još nikad nisu ostvareni.

Posebnost vanjske ekonomske politike proizlazi iz međuzavisnosti nacionalnog

gospodarstva i njegova međunarodnog okruženja, radi koje ostvarenje nacionalnih

ciljeva ovisi o njihovoj usklađenosti s ciljevima i ponašanjem drugih zemalja. Zato su

osobito značajna obvezujuća pravila ponašanja među državama koja za cilj imaju

povećanje sloboda gospodarskih subjekata kako bi se mogućnost povećanja osobne

korisnosti u gospodarskom procesu mogla prostirati i na međunarodnu razmjenu, a

međunarodna podjela rada bez ometanja vršiti svoju funkciju povećanja općeg

blagostanja.

Mjere ekonomske politike usmjerene na ostvarenje unutrašnjih ciljeva imaju

redovito sporedne efekte i u području međunarodnog gospodarstva, a promjene uvjeta

u međunarodnom okruženju isto tako utječu i na ostvarenje unutrašnjih ekonomsko

političkih ciljeva. Zbog takvog visokog stupnja međuzavisnosti nacionalnog i

međunarodnog je u razmatranju teorije ekonomske politike svrhovito posvetiti

posebno poglavlje vanjskoj ekonomskoj politici. Od ostalih poglavlja razlikuje se time

što u jednakoj mjeri i istovremeno obuhvaća dimenziju politike poretka, stabilnosti i

rasta, kao i utjecaj na proizvodnu strukturu nacionalnog gospodarstva i raspodjelu

dohotka.

Analitički promatrano instrumenti vanjske ekonomske politike, usprkos

specifičnoj nomenklaturi, razlikuju se od ostalih instrumenata ekonomske politike

uglavnom samo u mjestu njihove primjene. Carina npr. djeluje kao dodatni porez,

96

samo što se primjena odnosi samo na robu koja prelazi državnu granicu, izvozne

premije djeluju kao i ostale subvencije za proizvodnju određenih roba, a utjecaj na

devizni tečaj predstavlja diskrecioni zahvat u područje tržišnog formiranja cijena,

samo što se izvodi na specifičnom tržištu na kojem se razmjenjuju strana sredstva

plaćanja.

7.1. MEĐUNARODNA VRIJEDNOST NOVCA

Kada se govori o vrijednosti novca, uglavnom se razmišlja o kupovnoj moći

novčane jedinice na domaćem tržištu, što je od osnovnog interesa za veliku većinu

gospodarskih subjekata u svakoj zemlji. Međunarodna vrijednost novca predstavlja

cijenu nacionalne novčane jedinice u inozemnom novcu - devizni tečaj. Ona, dakle, za

razliku od unutrašnje vrijednosti, ne pokazuje koliko se stvarno roba ili usluga za

zamijenjenu novčanu jedinicu u inozemstvu može kupiti po tamošnjoj razini cijena.

Značaj vanjske vrijednosti novca za neku zemlju varira s udjelom izvoza u njezinu

društvenom proizvodu. U pravilu je za mala nacionalna gospodarstva međunarodna

vrijednost novca značajniji problem nego za velike zemlje.

Država može konsekventnim provođenjem novčane, fiskalne i politike plaća

nametnuti stabilnost unutarnje vrijednosti novca. To je dugoročno pretpostavka

ostvarivanja stabilnosti deviznog tečaja, ali ne i dovoljan uvjet, jer je on i pod

utjecajem ponašanja inozemstva. Stabilnost domaćih cijena i stabilan devizni tečaj se u

nacionalnom gospodarstvu mogu istovremeno ostvariti samo kada i u inozemstvu

vlade vode politiku stabilnosti unutrašnje vrijednosti novca, kada je napredak u

proizvodnosti međunarodno uravnotežen i kada su bilance vanjskotrgovinske razmjene

u načelu uravnotežene. Ukoliko ti preduvjeti nedostaju, između stabiliziranja

unutrašnje i vanjske vrijednosti novca nastaje nepomirljivost. Prilagodbe i promjene

deviznog tečaja mogu biti potrebne da bi se održala stabilnost domaćih cijena, odnosno

obrnuto ako se želi održati stabilnost tečaja nužne su zahvati na unutrašnjoj vrijednosti

novca. U takvim uvjetima, čak i za malu zemlju, prednost bi trebala imati stabilnost

97

domaćih cijena, odnosno unutrašnje vrijednosti novca uz potrebne promjene deviznog

tečaja.

Pri tome je, naravno, važno da se osigura puna konvertibilnost novca i neometani

prekogranični promet kapitala. Svako umjetno održavanje tečaja, ograničavanje uvoza

ili prisila na izvoz ili pogotovu postojanje dvojnih tečajeva su inkonformni s tržišnim

poretkom. Takve administrativno-diskrecione mjere devizne politike redovito su u

službi zataškavanja posljedica pogrešno vođene unutarnje ekonomske politike.

Dugoročan uspjeh takvih mjera ne može se očekivati, ako ni zbog čega, onda zbog

neumitne reakcije vanjskotrgovinskih partnera sličnim mjerama. Rezultat je u

konačnici uvijek pad razine međunarodne razmjene i podjele rada, na štetu potrošača u

svim nacionalnim gospodarstvima kojih se takve mjere tiču. Devizni tečaj, kao

specifični cjenovni mehanizam, mora osigurati efikasan mehanizam uravnoteženja

platne bilance.

To ukazuje na potrebu uspostave obvezujućeg međunarodnog novčanog poretka,

koji bi u idealnom slučaju obuhvaćao čitav svijet.

7.1.1. Sustav fiksnih tečajeva

Međunarodni poredak fiksnih deviznih tečajeva u duhu brettonwoodskog

dogovora uspostavljen je nakon propasti merkantilističko-autarhične politike tridesetih

godina i slijedećih ratnih turbulencija. Pod tada postojećim izvanrednim uvjetima to je

zasigurno bila svrhovita odluka da bi se međunarodna razmjena uopće pokrenula s

mrtve točke, jer fiksni tečajevi povećavaju sigurnost i olakšavaju dugoročno

uspostavljane odnosa između izvoznika i uvoznika.

Tehnički sustav fiksnih tečajeva postoji kada se za svaku zemlju koja u dogovoru

učestvuje odredi paritet prema valutama drugih nacionalnih gospodarstava, odnosno

svih prema zajedničkoj mjeri vrijednosti. To znači da službeni devizni tečaj ne

podliježe tržišnim procesima.

Pri tome se ne mora raditi o apsolutnoj nepromjenjivosti tečaja, tako su npr. u

brettonwoodskom dogovoru bila dozvoljena odstupanja od 1 posto, koja su 1971.

98

godine povećana na 2,25 posto. No i s takvim odstupanjima sustav fiksnih tečajeva

može se održati samo ako su nacionalne centralne banke obvezne intervenirati pri

većim promjenama tečaja kupnjom ili prodajom deviza.

Obveza intervencije je kvantitativno neograničena, što pri kupnji ne predstavlja

problem, budući nacionalna centralna banka ima ovlasti tiskati potrebnu količinu

domaće valute, no pri prodaji mora trošiti ograničene devizne rezerve ili se zaduživati

u inozemstvu. Zato nije čudno što je u Bretton Woodsu istovremeno s uvođenjem

fiksnih deviznih tečajeva osnovan Međunarodni monetarni fond (MMF) s "posebnim

pravima vučenja" kao posebnim sredstvom međunarodnog plaćanja kojim pojedine

zemlje mogu premostiti značajne platnobilančne deficite. Prava vučenja na taj način

doprinose likvidnosti u međunarodnoj razmjeni, ali postaju potencijalni izvor inflacije

iznadnacionalnog porijekla.

Iako je bio prilagodljiviji od predratnog sustava fiksnih tečajeva zasnovanih na

zlatnom standardu, njegova su ograničenja tolika da je 1973. godine definitivno

odbačen.

7.1.2. Fleksibilni tečaj

Osim u izuzetnim situacijama sustav fleksibilnih (slobodnih, plutajućih) tečajeva,

kojeg se svi sudionici pridržavaju, najsvrhovitiji je međunarodni novčarski poredak.

Cijene stranih sredstava plaćanja formiraju se na osnovu odnosa ponude i potražnje na

deviznom tržištu, odnosno tržišno formirana cijena utječe na veličinu ponude i

potražnje.

S motrišta politike poretka ne postoji opravdanje zašto bi devizno tržište trebalo

predstavljati iznimku od cjenovnog upravljačkog mehanizma kakav s punim pravom

vrijedi na ostalim tržištima. Upravo zato što devizni tečaj i njegove promjene

predstavljaju izuzetno važne veličine za procese u cjelokupnom gospodarstvu,

poštivanje načela tržišnog poretka na tržištu valuta osobito je značajno za gospodarsku

efikasnost i slobodu. Nema razloga zašto bi baš na tom tržištu političari raspolagali

boljim uvidom i predviđanjima nego na ostalim tržištima. Osim toga vlada koja ima

slobodan izbor sustava tečajeva, odnosno određivanja pojedinačnih deviznih tečajeva,

99

time drži polugu određivanja veličine inflacije. Centralna banka, bez obzira koliko je

pravno i stvarno nezavisna od vlade, u takvim uvjetima nije u mogućnosti vrišti svoju

osnovnu funkciju očuvanja unutrašnje vrijednosti novca, odnosno stabilnosti cijena.

Alokativnopolitički su fleksibilni tečajevi najpogodniji za unapređenje

prekogranične razmjene roba i faktora proizvodnje, a time dugoročno i međunarodne

podjele rada.

Devizni tečaj i njegove promjene tijekom vremena dugoročno odražavaju kupovni

paritet u odnosnim zemljama. Kratkoročno može, naravno, doći do odstupanja od

trenda pod utjecajem međunarodnog kretanja kapitala.

7.1.3. Vodeća valuta

Vodećom valutom postaje neka nacionalna valuta koju određena grupa zemalja

odabere da bi kretanje tečaja svoje valute vezala uz njezin tečaj i devizne rezerve

prvenstveno držala u toj valuti. Više ili manje automatski će se pratiti kretanje u

monetarnoj i kamatnoj politici zemlje čija je valuta odabrana. Obično se radi o osobito

velikom nacionalnom gospodarstvu ili o zemlji posebno velike moći u međunarodnoj

razmjeni.

Hoće li, u kolikoj mjeri i koliko dugo neka valuta imati vodeću ulogu stvar je

izbora, a istovremeno međunarodno mogu postojati više vodećih valuta, ili valuta u

kojima se drže devizne rezerve. U svakom slučaju za funkcioniranje sustava

fleksibilnih tečajeva nije nužno postojanje neprikosnovene vodeće valute.

Položaj koji američki dolar ima u razdoblju poslije Drugog svjetskog rata ne smije

zavarati, jer je brettonwoodski sustav fiksnih tečajeva postavio američki dolar za

službenu valutu za intervencije i rezerve. Od prelaska na fleksibilne tečajeve 1973.

godine njegova odlučujuća uloga slabi. Na europskom području je njemačka marka

izrasla u vodeću valutu, a na dalekom istoku tu ulogu je preuzeo japanski jen.

100

7.2. MEĐUNARODNA TRGOVINA

7.2.1. Načelo slobodne trgovine

Kao što sustav fleksibilnih tečajeva ima na svojoj strani ekonomsku racionalnost,

u području vanjske trgovine ekonomska teorija stoji na strani načela slobodne

trgovine.

Na vrhu stoji aspekt politike poretka jer sloboda odlučivanja gospodarskih

subjekata treba obuhvaćati i pravo da se kupuje ili prodaje tamo gdje se može

maksimizirati korisnost, odnosno dobit, nezavisno od toga koje je boje kože, religije,

ili državljanstva partner u razmjeni. Graniči s neslanom šalom kada političari

uvjeravaju građane da je kupnja manje kvalitetnih i skupljih domaćih proizvoda u

njihovu vlastitom interesu.

Sloboda trgovine povećava konkurentsko ponašanje na domaćem tržištu, već

samim postojanjem potencijalne konkurencije iz inozemstva. Time se povećava

kvaliteta i proizvodnost u domaćoj proizvodnji. Na taj način potrošači, dakle, nemaju

samo neposrednu korist od uvoza, već i indirektnu od pritiska koji on vrši na domaće

proizvođače sličnih proizvoda.

Sloboda trgovine omogućava da se specijalizacijom i masovnom proizvodnjom

iskoriste prednosti međunarodne podjele rada, koja omogućava obostrani porast

blagostanja sudionika razmjene.

Ideološka je predrasuda predstavljati slobodnu međunarodnu trgovinu kao

neostvarivu utopiju. Time se opravdavaju diskrecioni zahvati političara u tržišne

slobode. Kao što političari preferiraju fiksne tečajeve, tako u vanjskotrgovinskoj

razmjeni rado posežu za protekcionističkom koncepcijom. Mogućnost administrativnih

zahvata daje im mogućnost da oni vode "politiku", čime se preusmjeravaju tržišni

uvjeti u korist određenih domaćih interesnih grupa. Samo već etablirani proizvođači

mogu politički lobirati za svoje interese, što predstavlja značajan nedostatak s aspekta

politike raspodjele u modernom društvu masovne demokracije.

Protekcionizam je ostatak antikvarne tradicije nacionalnih država. Zbog povijesne

patine i navika njegova bit ne postaje ispravnija. Dugoročno i "zaštićeni" građani

101

plaćaju troškove protekcionizma gubitkom potencijalnog povećanja blagostanja.

Slušaju li se političari može se steći utisak da je izvoz i njegovo državno poticanje

samodostatan cilj. Međutim, od izvoza kao takvog građanstvo ne postaje "bogatije",

već se njihovo blagostanje povećava tek s odgovarajućim uvozom. Prema tome

korisnost razmjene ne raste s što većim suficitom vanjskotrgovinske bilance, već s što

većim udjelom vanjskotrgovinske razmjene u društvenom proizvodu.

7.2.2. Politika kontingenata

Po intenzitetu najoštriji instrument restrikcije (najbliži neposrednim državnim

zabranama i naredbama) je periodično kontingentiranje prekograničnog prometa

određenih roba. Kontingenti mogu biti određeni kao maksimalna količina ili vrijednost

robe koja se uvozi ili izvozi.

Instrument kontingentiranja se uglavnom upotrebljava za ograničavanje uvoza. U

toj funkciji efikasniji je od carina jer djeluje i tamo gdje zbog niske cjenovne

elastičnosti domaća potražnja uvoznih proizvoda (naravno ipak u smanjenom opsegu)

može ostati visoka unatoč poskupljenju carinom. Osim toga određene carine mogu na

strani inozemnih ponuđača izazvati protureakcije podešavanjem cjenovne politike ili

dobivanjem izvoznih subvencija svoje države, čime se njihov efekt ublažava ili

poništava.

Uvozni Kontingenti štite domaće ponuđače od inozemne konkurencije i, ovisno o

veličini redukcije potražnje, povećavaju domaću prodajnu cijenu na štetu domaćih

kupaca. Domaćim uvoznicima na račun monopolske pozicije pripada kontingentna

renta u usporedbi s cijenama koje bi se ostvarile pri slobodnom uvozu.

7.2.3. Carinska politika

Carine su davanja kojima država tereti prekogranični promet roba. One spadaju u

najstarije državne zahvate u gospodarstvo, i to kao sredstvo pribavljanja državnih

prihoda (izvozne, uvozne i provozne carine). U današnje doba ta financijska uloga

102

carina ima samo sekundarnu ulogu i carine predstavljaju samo vrlo mali dio državnih

prihoda.

Među političkim motivima carinjenja danas stoji u prvom planu poskupljenje

uvoznih roba radi zaštite domaćih proizvođača od inozemne konkurencije. Pri tome

treba razlikovati nominalnu carinsku zaštitu od efektivne carinske zaštite pri kojoj

treba uzeti u obzir plaćene carine na reprodukcijski materijal zaštićene djelatnosti.

Osnovica za zaračunavanje carine može biti količina uvezene robe gdje se iznos

određuje po proizvodu ili po jedinici težine, vrijednost robe gdje se visina carine

određuje u postotku uvozne cijene, ili razlika u cijeni između uvoznih cijena i

prodajnih cijena na domaćem tržištu (na taj se način onemogućavaju eventualne

protuakcije snižavanja cijena inozemnih ponuđača i izvozni poticaji drugih država).

Kao i za ostala ograničenja tržišnih sloboda ekonomski argumenti uvođenja ili

povećanja carina stoje na klimavim nogama. Takvi su npr.:

a) U prvom redu argument zaposlenosti: zbog carinom uvjetovanog poskupljenja

uvoznih proizvoda trebala bi se povećati potražnja za domaćim proizvodima s

odgovarajućim efektima na proizvodnju i zaposlenost. Takav proces može postojati

samo ukoliko se radi o proizvodnji koja konkurira uvozu, a često je upitno može li ona

uopće proizvesti proizvode iste vrste i kvalitete. Isto tako djelovanje carine ovisit će o

cjenovnoj elastičnosti potražnje za uvoznim proizvodima, jer jedino pri relativno

visokoj cjenovnoj ovisnosti potrošnje postići će se željeno smanjenje uvoza.

Potencijalni efekt povećanja zaposlenosti nacionalnog gospodarstva moguć je i

poželjan samo kada postoje neiskorišteni odgovarajući proizvodni potencijali.

Čak i tada potrebno je proračunati kakve će efekte imati odgovor inozemnih

partnera na ograničavanje njihova izvoza. Smanji li se zbog protekcionističkog

ponašanja i izvoz u te zemlje, a time i zaposlenost u izvoznoj industriji, željeni cilj

zbog kojega su carine postavljene može potpuno izostati.

b) Neosporno je da se u vrijednosti smanjenog uvoza zbog carine „poboljšava“ platna

bilanca zemlje, međutim efekt nije trajan, jer će u sustavu fleksibilnih tečajeva doći do

porasta vrijednosti domaće valute na štetu izvoznika.

103

c) Ukoliko veći broj zemalja (ovisno o njihovu udjelu u svjetskoj potražnji) uvede

carine, na taj način smanjena potražnja utjecat će na smanjenje cijena na svjetskom

tržištu čime će se poboljšati relativni položaj zemalja uvoznica (terms of trade). Takav

argument naravno gubi sjaj pogleda li ga se i s aspekta izvoznika, jer svaka je zemlja

istovremeno uvoznik i izvoznik. Osim toga smanjivanje cijena poništava zaštitno

djelovanje carina zbog kojeg su i uvedene.

d) Vrlo često upotrebljavan argument je zaštita mlade rastuće industrije od naprednije

svjetske konkurencije. Alokativno politički u takve svrhe znatno je pogodnije

upotrebljavati neposredno subvencioniranje od zaštitnih carina. Osim toga i subvencije

i carina pokrenuti s takvim ciljem imaju smisla samo ako su privremeni, no iskustvo

pokazuje da se jednom postavljene carine vrlo teško smanjuju.

Preostaje, dakle, samo politička upotreba carine kao anti-dumping instrumenta,

protumjere radi protekcionizma drugih zemalja ili kaznene mjere u okviru

gospodarskih sankcija (sve do prohibitivnih carina). Isto tako političkim odlukama i

pregovaranjem može se određene zemlje privilegirati povlaštenim (nižim) carinama.

7.2.4. Netarifna ograničenja međunarodne trgovine

Kao dopuna, ili upravo kao zamjena carinskim zahvatima, protekcionizam se

može poslužiti i netarifnim ograničenjima međunarodne trgovine. Pored spomenute

politike kontingenata, tu se ubrajaju prije svega tri osnovne grupe:

a) Umjetno poboljšanje troškovnog, odnosno cjenovnog položaja domaćih ponuđača

pomoću izvoznih subvencija i premija, dampinške cjenovne politike i sl.

b) Administrativne zapreke pri uvozu npr. propisivanje specifičnih normativa,

pakiranja, deklariranja, ispitivanje porijekla, sve do šikaniranja u carinskom ili

prodajnom postupku.

c) Državni utjecaj na tijekove razmjene davanjem prednosti domaćim proizvođačima

pri ugovaranju velikih poslova i promicanjem kompenzacijskih poslova.

Iako nisu toliko uočljive kao propisane carine ili uvozni Kontingenti, takve

protekcionističke mjere nisu ništa manje efikasne u ograničavanju međunarodne

104

razmjene. Dapače, kako se mogu selektivno upotrebljavati, mogu poslužiti

diskriminiranju određenih ponuđača ili zemalja.

Značaj netarifnih ograničenja postaje još veći kada se u okviru gospodarskih

integracijskih procesa carine i kontingentiranje mogu sve ograničenije upotrebljavati.

Zato je nakon Kennedyevog kruga GATT-a (1964-67) kada je dogovoreno smanjivanje

carinske zaštite, Tokijski krug (1973-79) bio osobito posvećen problemu netarifne

zaštite. Međutim gotovo je nemoguće regulirati to područje zbog njegove

kompleksnosti i zbog uvijek novih mjera i metoda koje se izmišljaju, a ne moraju

uvijek biti ni službeno propisani i kodirani. Primjer je Japan u kojem distribucijskim

sustavom vladaju velika veletrgovačka poduzeća koja dogovorno na tihi način

diskriminiraju inozemne ponuđače.

7.2.5. Embargo iz sigurnosnih razloga

Naravno da se ne može na račun načela slobodne trgovine zanemariti sigurnosni

interesi neke zemlje. To npr. obuhvaća zabranu uvoza robe koja ne odgovara

standardima zdravstvene, ekološke i tehničke sigurnosti (koji moraju isto tako vrijediti

i za domaće proizvođače).

Embargo iz sigurnosnih razloga može obuhvaćati i zabranu izvoza vojne opreme u

ratna područja ili određene zemlje.

Bojkot međunarodne razmjene u odnosu na neku zemlju može biti i mjera

političke borbe protiv nekog diktatorskog režima. Takva mjera ima smisla samo ako se

provodi koordinirano od velikog broja zemalja, a i tada su efekti upitni, jer se uvijek

nađu zemlje koje u takvoj situaciji ostvaruju ekstra profite probijanjem blokade.

7.3. MEĐUNARODNE INTEGRACIJE

7.3.1. Opći dogovor o carinama i trgovini - GATT

Fleksibilni tečajevi i slobodna trgovina su temelj idealnog svjetskog gospodarskog

poretka. Empirički se, očito, slobodna međunarodna trgovina najteže ostvaruje. Praksa

105

međunarodnih vanjskotrgovinskih politika je prožeta protekcionizmima. Na žalost

fleksibilni tečajevi sami za sebe nisu dovoljni da bi ih razgradili.

Pod integracijama se podrazumijevaju procesi koji pomoću političkih mjera većeg

ili manjeg intenziteta reduciraju međudržavna ograničenja prometu roba, usluga i

kapitala, sve do konačnog cilja ostvarenja načela slobodne međunarodne trgovine.

U tome smjeru je svjetski najvažniji instrument Opći sporazum o carinama i

trgovini - GATT (1.1.48.) kojem je tijekom godina pristupio velik broj zemalja.

Temeljna pravila dogovora su:

a) zabrana zaoštravanja postojećih ograničenja i uvođenja novih;

b) načelna zabrana kontingentiranja (uz izuzetke)

c) opća primjena najveće povlastice - sve trgovinskopolitičke povlastice koje neka

članica odobri jednoj zemlji (članici ili ne) moraju se obvezno odobriti svim članicama

GATT-a (uz izuzetke: ranije preferencije unutar Commonwealtha, zone slobodne

trgovine i carinske unije, carinske povlastice zemljama u razvoju);

d) uzdržavanje od upotreba netarifnih ograničenja trgovine;

e) pravo da pri povredi pravila GATT-a pogođena zemlja smije poduzeti

protekcionističke protumjere.

Očito se radilo o kompromisnim pravilima koja su omogućila da se barem zadrži

postojeće stanje, zato su od osobitog značaja bili „krugovi“ pregovaranja koji su bili

usmjereni na koordinirano smanjenje zapreka slobodi trgovine.

Trend rasta svjetske razmjene od Drugog svjetskog rata može se velikim dijelom

zahvaliti aktivnostima GATT-a.

7.3.2. Prostori preferencije

Najslabija forma regionalne integracije je uspostava područja preferencije:

međudržavnim ugovorom dvije ili više zemalja odobravaju međusobno određene

vanjskotrgovinske povlastice (najčešće carinske olakšice) na koje treće zemlje nemaju

prava.

106

Kako se takvi postupci protive pravilima GATT-a danas postoje jedino unutar

sustava pomoći zemljama u razvoju.

7.3.3. Zona slobodne trgovine

U zoni slobodne trgovine, kakva je npr. 1960. godine ugovorena između sedam

europskih zemalja koje nisu pripadale Europskoj ekonomskoj zajednici (EFTA), stvara

se uža vanjskotrgovinska suradnja: carine i Kontingenti između ugovornih zemalja se

u idealnom slučaju ukidaju za sve grupe proizvoda, no prema trećim zemljama svaka

zemlja vodi autonomnu politiku. Povlastice se naravno odnose samo na izvoz

proizvoda domaćeg porijekla da bi se izbjegla mogućnost da se uvoz u zonu proizvoda

iz trećih zemalja koncentrira preko zemlje s najnižim carinama.

Efta je širenjem Europske unije potpuno izgubila značenje, no u svijetu postoji

veći broj sličnih sporazuma, npr. LAFTA, CARIFTA, NAFTA, ili za Hrvatsku

posebno zanimljiva CEFTA.

7.3.4. Carinska unija

U carinskoj uniji članovi stvaraju uže integracijske veze jer osim uspostave

slobodne trgovine unutar članica, formiraju zajedničku carinsku politiku prema trećim

zemljama. Time otpada potreba birokratske provjere porijekla robe.

Prelaskom na odnose slične unutrašnjem tržištu unutar regije se poboljšava

alokacija resursa, intenzivira tržišno nadmetanje, omogućavaju prednosti ekonomije

razmjera, jača transfer inovacija, poboljšava investicijska sigurnost... Međutim,

nasuprot tome stoji ograničenje trgovine s trećim zemljama. Kakvi su efekti tog

ograničenja po svjetsko načelo slobodne trgovine i opće povećanje blagostanja ovisit

će o tome je li integracija stvorena uz povećanje zaštitnog zida ili se koristi za

zajedničko smanjenje vanjskotrgovinskih zapreka. Jedino u tom drugom slučaju

regionalna integracija neće biti strano tijelo u svjetskoj liberalizaciji međunarodne

razmjene. I prema unutra može carinska unija uzrokovati gubitke u odnosu na ranije

razdoblje. Jedna članica koja je ranije uvozila neko dobro po najpovoljnijoj svjetskoj

cijeni, ukidanjem unutrašnjih, a zajedničkim određivanjem vanjskih carina, biti će

107

orijentirana da kupuje taj proizvod od zemlje članice unije, iako u svjetskoj podjeli

rada ta proizvodnja nije troškovno najpovoljnija.

Carinska unija zahtjeva osnivanje vrlo malo koordinacijskih tijela: sekretarijat

koji će pripremati zasjedanja ministara i nadgledati provođenje zaključaka, te

međunarodni sud koji će rješavati žalbe na povredu dogovorenih prava.

Primjer više ili manje konsekventno provođene carinske unije izvan Europe je u

Zapadnoj Africi UDEAO ili u Centralnoj Africi UDEAC.

7.3.5. Zajedničko tržište

Integracijsku formu zajedničkog tržišta karakterizira da su osim carinske unije

omogućeni slobodni tijekovi svih proizvodnih čimbenika, uključujući i rad. Time se sa

stanovišta međunarodne alokacije resursa postiže maksimum blagostanja unutar

gospodarske regije.

Već se u integracijskoj formi carinske unije mogu pojaviti problemi da u

plodovima ukupnog porasta blagostanja, koji je postignut u regiji, pojedine države ne

participiraju podjednako. Taj problem u uvjetima zajedničkog tržišta postaje još

važniji zbog slobode mobilnosti faktora proizvodnje. Zahtjev za jednakošću u

raspodjeli koristi bio bi besmislen, jer je dobro poznato da se ne uspijeva provesti niti

među regijama unutar pojedine nacionalne države bez da se ugrozi razina

gospodarskog rasta. Ukoliko je uspostava zajedničkog tržišta uzrok regionalnih

neravnoteža, da se ne bi ugrozila integracija može se uspostaviti iznadnacionalni

regionalni fond iz kojega bi se financirali investicijski programi koji bi osigurali da ne

dođe do depopulacije i zaostajanja ugroženih regija. Pri tome, naravno, treba paziti da

nacionalne države ne prevale svoje ranije unutrašnje regionalne probleme na

iznadnacionalnu razinu.

Izvan Europe zajednička tržišta postoje u Srednjoj Americi - CACM i Istočnoj

Africi - PTA (nekadašnje Britanske kolonije), koje međutim nisu potpuno razvijena i

u trajnoj su opasnosti da se raspadnu.

108

7.3.6. Gospodarska i monetarna unija

Osnovni korak ka integracionoj formi gospodarske i monetarne unije je kada se

pored uspostavljanja zajedničkog tržišta ovlasti usmjeravanja zajedničke ekonomske

politike prenesu s nacionalnih na iznadnacionalnu instancu. Tu se više ne radi samo o

usklađivanju ponašanja nacionalnih država, osnivanju iznadnacionalnog regionalnog

fonda i zajedničkih pravila tržišne utakmice. Socijalna, fiskalna, pa čak i monetarna

politika moraju biti jedinstvene, što znači da je potrebno osnivanje iznadnacionalne

centralne banke. U takvim uvjetima nacionalnim vladama u ovim područjima ne

preostaju gotovo nikakve ovlasti.

Prelazak na takvu integracijsku formu nije dakle samo jedan od stupnjeva

intenziteta integriranja, već se radi o prepuštanju nacionalnog suvereniteta u

gospodarstvu. Zbog toga ne čudi koliko je dugotrajan, mukotrpan i neizvjestan proces

stvaranja Europske unije.

109

8. POLITIKA RASTA

Zagovaranje aktivne politike gospodarskog rasta je na repertoaru svih političkih

govora, no s aspekta ekonomske teorije takva se potreba ne podrazumijeva sama po

sebi: ukoliko politike poretka, stabilnosti i ekonomskih odnosa s inozemstvom

pravilno funkcioniraju, gospodarski rast će biti rezultat periodičnih odluka milijuna

gospodarskih subjekata koji međusobne odnose reguliraju pomoću cjenovnog

mehanizma; u tim odlukama dolaze do izražaja individualne preferencije u odnosu na

privatna i javna dobra, isto kao na vremensku raspodjelu upotrebe dohotka; konačno,

sveukupni rezultat gospodarskog procesa i prateće gospodarske politike namijenjen je

da služi zadovoljenju želja i potreba stanovništva.

Međutim, usprkos individualnim naporima gospodarskih subjekata, gospodarski

rast može biti ograničen ponašanjem države: manjkavom konstantnošću gospodarske

politike i time vezanim rastom nesigurnosti; pretjeranom državnom regulativom koja s

aspekta cjelokupnog gospodarstva može izazvati više troškova nego koristi;

destimulativnim poreznim sustavom; inflatornom monetarnom politikom; državnim

garantiranjem zaposlenosti; vanjskotrgovinskim protekcionizmom...

U tržišnom gospodarstvu racionalna politika rasta trebala bi se ograničiti na

uspostavu poticajnih uvjeta, koji će tada samostalni gospodarski subjekti iskoristiti u

skladu sa svojim preferencijama u području zapošljavanja, štednje i investiranja. To se,

naravno, ne može obaviti preko noći, niti se mogu zanemariti raniji procesi, već se radi

o više ili manje bolnom procesu prilagodbe dotadašnjih politika u tome smjeru. Bitno

je da politika rasta koja želi doista zaslužiti to ime mora biti izrazito dugoročno

orijentirana, no tome nasuprot stoje relativno kratka međuizborna razdoblja i

ponašanje političkih stranaka da se oslanjaju na kratkoročne uspjehe.

Praktički svaka gospodarska, a pogotovu svaka ekonomskopolitička aktivnost

djeluje, posredno ili neposredno, pozitivno ili negativno na gospodarski rast. Krug

čimbenika za koje bi se sa sigurnošću moglo navesti da pozitivno djeluju na rast ipak

je ograničen.

Problem se javlja, međutim, i pri pobližem definiranju rasta kao ciljne veličine

politike. Povećanje iskorištenosti datog proizvodnog aparata pri inače

110

nepromijenjenim uvjetima i s time povezani jednokratni porast društvenog proizvoda

tu se ne ubraja, nego spada u politiku stabilizacije. Povećanje društvenog proizvoda

nastalo povećanim ulaganje proizvodnog faktora rada bilo produženjem rednog

vremena ili povećanjem broja zaposlenih uz održanje postojeće produktivnosti isto

tako nije cilj politike rasta. Povećanje stope investiranja je preduvjet rasta, ali ne i

dovoljan uvjet. Ono će doprinijeti povećanju kapitalne osnove proizvodnje i uz

postojeću proizvodnu funkciju povećanje društvenog proizvoda, ili može rezultirati

istom ili manjom veličinom društvenog proizvoda ukoliko se povećanim kapitalom

zamjenjuje upotreba proizvodnog čimbenika rada, što se također ne ubraja u politiku

rasta. Osnovni čimbenik rasta je tehničko - tehnološki progres, koji se javlja

periodično kao inovacija proizvoda ili proizvodnih procesa i podiže produktivnost rada

i kapitala.

Proizvodnja tehničkog napretka sastoji se od dviju faza - izum i razvoj nove ideje

i primjena odgovarajućim prestrukturiranjem proizvodnje. Ovisno o polaznom stanju

izum i razvoj vežu kvantitativno i kvalitativno značajne kapitalne i radne resurse. Za

politiku rasta je značajno da se potiče da što veći dio stope investicija bude upotrebljen

za proizvodnju novih tehničkih znanja.

Pokretači inovacije ostaju „dinamični“ poduzetnici (Schumppeter). To znači da ih

treba u što većoj mjeri osloboditi kontraproduktivne državne regulative i osigurati što

veću mobilnost rada.

Svaka (uz kapital vezana) inovacija „pomlađuje“ fond kapitala uvođenjem novih i

otpisom starih kapitalnih dobara. Što je brža ta zamjena, to je viša prosječna

produktivnost cjelokupnog kapitala i to brži rast društvenog proizvoda. S time u vezi

važan je element politike rasta regulativa amortizacije kapitala u poduzećima.

Ne smije se zanemariti niti značaj odgovarajućeg razvoja državnih infrastrukturnih

investicija za kretanje proizvodnosti čimbenika proizvodnje.

Pri datoj razini tehničkih znanja prosječna proizvodnost čimbenika proizvodnje

može se povećati i preraspodjelom čimbenika proizvodnje u visokoproduktivne

sektore. Tom izvoru rasta produktivnosti često stoje na putu politike subvencioniranja

i zaštite opstanka ugroženih sektora.

111

a) Deregulacija

Mogućnosti intervencija u cilju vođenja aktivne politike rasta prilično su skromne.

One se prije svega svode na uklanjanje zapreka koje su stvorile prijašnje državne

intervencije bez obzira jesu li pokrenute iz najboljih namjera ili na korist pojedinih

interesnih grupa.

Prva grupa mjera koja se pod time može podrazumijevati je deregulacija. Odnosi

se na najrazličitija područja uklanjanja birokratskih zapreka gospodarstvu. Najčešće

navođeni, i možda najizraženiji, primjer je potreba fleksibiliziranja radnog prava. Tu je

zatim uklanjanje raznih administrativnih propisivanja cijena. Isto tako nužno je

uklanjanje birokratskih zapreka ulaska na tržište, kao što su npr. propisi o ispitima i

kvalifikacijama za obavljanje neke djelatnosti koji često prekoračuju potrebe zaštite

potrošača.

b) Poticanje rezultata

Za poticanje rezultata, ili posebno rezultata dinamično orijentiranih grupa, država

može ponajviše utjecati oblikovanjem poreznog sustava. Radi se, naravno, o smanjenju

tereta davanja, ublažavanju porezne progresije i izbjegavanju dvostrukog oporezivanja

štednje i vlasništva.

U poduzećima porezi i doprinosi na plaće značajno povećavaju cijenu rada i

uvelike predstavljaju zapreku zapošljavanju. Iako postoje dobri razlozi da se ti

troškovi vezuju uz dohodak pojedinačnih radnika, faktički rezultira da se značajan dio

troškova socijalne sigurnosti prevaljuje na teret poduzeća koja zapošljavaju veći broj

radnika. Od poduzeća je opravdano jedino zahtijevati da preuzmu troškove šteta koje

njihov proizvodni proces i izaziva (internalizacija).

U svakom slučaju stimuliranje rasta smanjivanjem poreznih opterećenja ne smije s

druge strane izazvati proračunsku neravnotežu, jer zbog državnog zaduživanja porasti

će realne kamate, a to će imati negativne efekte po gospodarski rast, te su neto efekti

takvog pristupa upitni.

112

Naknadu smanjenih poreznih prihoda moglo bi se potražiti u smanjenju subvencija

za održanje zaposlenosti u sektorima na zalasku. To je politički vrlo nepopularno, ali

ima i dodatne vlastite pozitivne efekte na brži gospodarski rast.

c) Stvaranje i upotreba kapitala

Pri određenoj razini poreznog opterećenja, javlja se drugo ne manje važno

područje politike rasta - struktura poreza. Pravilo bi trebalo biti opterećenja

preusmjeriti u korist stvaranja kapitala i umanjenja investicijskih rizika.

d) Istraživanje i razvoj

Istraživanje i razvoj novih ekonomski upotrebljivih ideja izuzetno su važan

čimbenik rasta, no mogući utjecaj države na tom području često se preuveličava. Osim

općih poreznih olakšica priznavanja takvih izdataka u troškove poslovanja mogućnosti

državnih zahvata su vrlo ograničene, a kada se i poduzimaju povlače za sobom

značajne tehničke teškoće za ekonomski racionalnu provedbu.

Glavnina se istraživanja i razvoja novih ideja odvija u poduzećima, pri čemu

osobito velika poduzeća raspolažu s odgovarajućim razvojnim sektorima i timovima.

Državna pomoć (državni transferi) istraživačkim projektima i to osobito u odabranim

velikim poduzećima izaziva višestruke dvojbe:

- za alokativnopolitički odabir birokraciji nedostaju pravi kriteriji, a čak i oni projekti

koji objektivno doista obećavaju rezultate mogu završiti neuspjehom i rasipanjem

državnog novca;

- koncentracija istraživačkih subvencija na velika poduzeća koja raspolažu timovima

koji mogu kandidirati projekte ograničava tržišno nadmetanje isključivanjem malih

poduzeća, ali i dovodi u neravnopravan položaj velike koji rade na paralelnim

istraživanjima, odnosno zahtjeva od njih preranu koordinaciju;

- kao i kod svih subvencija otvara se mogućnosti postojanja „slijepih putnika“,

odnosno da se državnim novcem financiraju istraživanja koja bi svejedno bila

ostvarena iz drugih izvora;

113

e) Ljudski kapital

Povećanje ljudskog kapitala, kao obuhvat raspoloživih općih ili posebnih (npr. za

istraživanje i razvoj) znanja i sposobnosti sadržanih u proizvodnom čimbeniku radu,

dugoročno predstavlja središnji čimbenik rasta. To zahtjeva odgovarajući udio u

investicijskoj stopi nacionalnog gospodarstva (obrazovne ustanove, oprema, osoblje i

utrošeno radno vrijeme).

Postojeći ljudski kapital ne gubi se samo smrću i invaliditetom, već je zahvaćen

trajnim procesom smanjenja vrijednosti zbog tehnološkog napretka i strukturnih

promjena gospodarstva (u današnjem tempu pojedinac može biti tijekom života više

puta zahvaćen potpunim obezvrjeđivanjem naučenoga).

Sustav obveznog osnovnog obrazovanja u domeni je državnih institucija, no u

organizaciju i provedbu stručnog obrazovanja i doobrazovanja poželjno je u što većoj

mjeri uključiti gospodarstvo i otvoriti ga procesu tržišnog nadmetanja.

f) Politike tržišnog nadmetanja i stabilnosti

Politika tržišnog nadmetanja je pri nepromijenjenim ostalim uvjetima osobito

obećavajuća za poticanje rasta. Ona prisiljava sve proizvođače pod prijetnjom stečaja

da stalno povećavaju svoju proizvodnost i onemogućava ih da na drugi način

pokušavaju poboljšati svoj položaj na tržištu.

Politika stabilnosti, posebice stabilizacijski usmjerena monetarna politika, već

samim održanjem stabilnosti tržišnih uvjeta i datog stupnja tržišnog nadmetanja, ima

značajna utjecaj na gospodarski rast.

114

9. STRUKTURNA POLITIKA

Struktura predstavlja odnos podagregata sa cjelokupnim agregatom, ili sa drugim

podagregatima. Tako nacionalno gospodarstvo nije homogeno i jedinstveno, već se

sastoji od više ili manje razgraničivih regija koje se razlikuju po bogatstvu resursa,

stupnju razvoja i doprinosu društvenom proizvodu (društvenom proizvodu po

stanovniku). Funkcionalno promatrano nacionalno gospodarstvo se sastoji od sektora

koji na specifičan način i u različitoj mjeri doprinose agregatnom proizvodu

(Rudarstvo, energija, promet, poljoprivreda, kemijska industrija, strojogradnja,

trgovina ...). U gospodarstvima u kojima država neposredno sudjeluje u gospodarskim

aktivnostima može se razlikovati državni sektor i privatni sektor (agregatno ili po

regijama i djelatnostima). Isto tako se nacionalno gospodarstvo može analizirati u

odnosu na veličinu poduzeća ili u odnosu na vrste stručnih kvalifikacija ljudskog

kapitala.

Strukture su rezultat povijesnog kretanja gospodarskih procesa, imaju dugoročni

karakter i pokazuju relativnu rigidnost u odnosu na pokušaje vanjskih utjecaja radi

njihove izmjene. Zbog toga politički zahvati traže strpljivost i upornost.

Dugoročni karakter, naravno, ne znači da ne postoje endogeni procesi promjena

struktura. Upravo veće ili manje promjene strukture tijekom gospodarskog rasta,

tehničkog progresa i izmjena preferencija potražnje zahtijevaju postojanje strukturne

politike. Dugoročno se uloge mogu mijenjati, pa djelatnosti koje su nosilac poleta

gospodarstva u nekoj fazi gospodarskog razvitka (npr. proizvodnja čelika), u slijedećoj

fazi zaostaju i dok druge djelatnosti dobivaju na značenju (npr. elektronička

industrija); gospodarski zaostale regije mogu dostići ili čak prestići druge (npr.

razvojem turizma); zanimanja koja već izgledaju nepotrebna mogu ponovno dobiti

značaj (npr. razne usluge); postoje faze u gospodarskom razvitku u kojima mala

poduzeća imaju značajne specifične prednosti pred nefleksibilnim velikim

poduzećima.

Strukturna politika ima dimenziju politike rasta i politike raspodjele. U mjeri u

kojoj poboljšava fleksibilnost strukturne prilagodbe, predstavlja neophodnu

pretpostavku rasta nacionalnog gospodarstva: pomaže da se izbjegavaju uska grla i

115

viškovi kapaciteta (time istovremeno pomaže opću politiku stabilnosti). Kao

konglomerat subvencioniranja postojeće zaposlenosti djeluje, međutim, ograničavajuće

na rast, i to dvojako, cementiranjem neefikasnog vezivanja proizvodnih faktora u

područjima koja se subvencioniraju, i opterećivanjem ostatka gospodarstva troškovima

subvencioniranja (čime se njima oduzimaju sredstva za brži rast). Na žalost drugi

slučaj empirički prevladava. On jasno pokazuje da konkretnom strukturnom politikom

de facto dominira cilj intersektorske ili interregionalne preraspodjele. Naravno

komponenta rasta i komponenta preraspodjele nisu nužno nepomirljive. Sve ovisi o

vrsti strukturnopolitičkih mjera koje se primjenjuju. Opremanje zaostalih regija

minimalnom javnom infrastrukturom, na primjer, pomaže ostvarenju oba cilja. Isto

tako privremena državna pomoć ubrzanju dugoročnih procesa strukturne prilagodbe

strukturnim promjenama teško pogođenih gospodarskih subjekata, može se svrstati u

konstruktivni tip strukturne politike jer se strukturne promjene ne pokušavaju

zaustaviti, već se nastoji upravljati njihovim posljedicama.

U javnosti se često strukturna politika poistovjećuje s politikom subvencioniranja.

U tome se ogleda politička praksa u kojoj doista dominira instrument

subvencioniranja. Toliko oslanjanje baš na taj instrument daleko je od racionalnoga.

Naravno da je još gore ako strukturna politika poseže za administrativnim zahvatima u

sustav cijena (propisivanje minimalnih cijena) koja su nespojiva s tržišnim poretkom,

kao i svako drugo državno ograničavanje tržišne utakmice. No, strukturna politika

raspolaže čitavim nizom drugih instrumenata (prikazanih u slijedećim poglavljima) i

ne mora se zato nužno oslanjati samo na subvencioniranje koje ima značajne

nedostatke.

Subvencije su bespovratna prenošenja javnih sredstava gospodarskim subjektima,

što postavlja čitavu seriju problema:

a) Bit tržišnog sustava je da poduzetnici koji organiziraju proizvodnju dobivaju

nagradu za uspješno poslovanje i snose rizik za neuspjeh. Državni transferi

predstavljaju socijaliziranje gubitaka uz privatiziranje dobiti. Takav sustav očito nije u

skladu s osnovnim načelima tržišnog poretka. K tomu treba pribrojiti da subvencije

remete konkurentsko nadmetanje među ponuđačima, a birokratima otvaraju široki

prostor djelovanja.

116

b) Što se tehnike subvencioniranja tiče postoji značajna razlika jesu li osnovica za

subvencioniranje pojedine vrste troškova ili prihod koji se ostvaruje na tržištu. U

cjenovno upravljanom tržišnom gospodarstvu druga kategorija ima značajne prednosti

budući sadrži pritisak za racionalno gospodarenje.

c) Svako je subvencioniranje zahvat u tržišno određenu raspodjelu: Ono što jednoj

strani država transferima daje, mora na drugoj prisilno uzeti. Time država opterećuje

druge gospodarske subjekte i sprečava da se ti resursi upotrijebe u područjima najviše

produktivnosti.

d) Teško je ostvariti preciznost usmjeravanja investicija. Političari bi trebali unaprijed

znati koja će se poduzeća doista ponašati onako kako država želi kada dobiju

subvencije. Osim sretnih slučajnosti uglavnom to područje samo nagomilava

probleme. Uspostava subvencija pokreće proces prilagodbe ponašanja za što veće

iskorištavanje državnih sredstava, a pojava „slijepih putnika“ (koji bi se ponašali na

željeni način i bez transfera) neotklonjiv je problem samog instrumenta.

e) subvencije stvaraju naviku i ovisnost (mentalitet primanja subvencija). Jednom kada

politika započne sa subvencioniranjem, ponašanje poduzeća usklađuje se s

izmijenjenim uvjetima i u svome ponašanju spekulira o njihovom postojanju i visini u

budućnosti. subvencije djeluju intra i intersektorski zarazno, jer sve više gospodarskih

subjekata može pronalaziti analogne teškoće i zahtijevati jednaki tretman. Velika

poduzeća koja zapadnu u bilo kakve teškoće mogu s pozivom na svoj značaj u broju

zaposlenih i uobičajenost instrumenta subvencioniranja vršiti pritisak za dobivanje

subvencija bez ikakve veze sa strukturnom prilagodbom.

Ako se već poseže za instrumentom subvencioniranja njegovi se troškovi za

nacionalno gospodarstvo mogu ublažiti:

a) dosljednim vremenskim ograničavanjem pojedinačnih mjera;

b) postupkom reparticije u kojem se unaprijed određuje ukupna količina subvencija, a

tek onda raspodjeljuje na korisnike;

c) da se, gdje je god moguće, nastoji pomoć preformulirati u oblik kredita;

d) da se u svakom dvojbenom slučaju prednost daje poreznim olakšicama u odnosu na

neposredne transfere.

117

9.1.REGIONALNA STRUKTURA

Mora li postojati eksplicitno prostorno usmjerena strukturna politika? Za

prakticiranu centralno upravljanu regionalnu politiku obično se kao opravdanje navodi

uspostava jedinstvenih ili ujednačenih uvjeta življenja na svim dijelovima nacionalnog

teritorija i odgovarajuće otklanjanje interregionalnih razlika ostvarivanja društvenog

proizvoda, odnosno regionalnih razlika u razini gospodarske razvijenosti.

Naravno u promicanju cilja ujednačenosti rijetko se radi o uklanjanju apsolutnog

siromaštva na teret bogatijih regija. Češće cilj predstavlja ujednačenje stopa rasta

regionalnog dohotka s nacionalnim prosjekom. Međutim, ukoliko su polazne

vrijednosti relativno niske, da se apsolutna razlika ne bi sve više povećavala potreban

je iznadproporcionalni regionalni rast. Kao maksimalni cilj postavlja se otklanjanje

razlika nacionalnog dohotka po stanovniku među regijama.

Regionalna strukturna politika usmjerena na uspostavu jednakosti beskrajan je

posao, jer bez obzira na već dostignutu razinu društvenog proizvoda, proces

gospodarskog rasta će zbog ekonomskih zakonitosti uvijek iznova izazivati

nejednakosti među dijelovima nacionalnog gospodarstva. Lako je opravdati potrebu

akcije u slučaju kada je u određenom području ugrožena životna egzistencija, no kada

se apsolutna vrijednost poveća do mjere kada takva ugroženost ne postoji, nastaje

problem kolike su i kakve razlike potrebne da bi se opravdalo zahvaćanje u

gospodarske slobode i tržišni mehanizam (koji osiguravaju racionalnu alokaciju

resursa i porast produktivnosti), osim ukoliko se radi o razlikama koje su nastale

uslijed zapreka koje je institucionalizirala država. Bez prostornih "predvodnika", koji

se tijekom vremena mogu i izmjenjivati, ne bi se moglo pokazati drugim regijama što

se može postići na polju lokalnog razvoja i kakva su odricanja za to potrebna.

Ne smiju se zanemariti "politički" razlozi za to da koncept jednakosti dominira

regionalnom strukturnom politikom. Bez obzira kolika je moć lokalne samouprave,

nadmetanje političkih partija na lokalnoj razini predstavlja bazu i za odnos snaga

centralnih partijskih organizacija na nacionalnoj razini, ali i individualne političke

karijere. Političari na vlasti moraju pokazati rezultate kojima će zasjeniti argumente

opozicije. Najjednostavniji način je zahtijevati transfere od središnjih državnih

institucija. Koja se god sredstva uspiju privući u regiju predstavljaju apsolutnu dobit, a

118

lokalni političar koji je u tome uspješan može računati na široku podršku u regiji. Ne

smije se, međutim, zanemariti i mogućnost da političko nadmetanje bude pozitivno

orijentirano i da lokalni političari djeluju na pokretanje endogenog regionalnog

razvoja.

Na vrhu ljestvice mjera za ostvarivanje regionalne strukturne politike je

decentralizacija i demokratizacija državnih institucija koja oslobađa prostor

regionalnim inicijativama. Fiskus može pomoći formiranju realnog kapitala regije

neposredno investicijama u poboljšanje javne infrastrukture i posredno poreznim

olakšicama stimulirati privatne investicije u regiji. Ne smije se zanemariti "pasivno"

saniranje odumirućih djelatnosti, pri čemu se uloga politike sastoji u tome da se

oslobođeni resursi u novoj upotrebi zadrže u regiji. Potrebno je osigurati preduvjete za

fleksibilnost tržišta rada, uključujući i mogućnost snižavanja nadnica (troškova rada) u

odnosu na druge regije. U inovativno orijentiranoj komponenti regionalna politika

može koristiti tehnološke parkove, znanstvene i obrazovne institucije.

Nužno je da se značajan dio financiranja u zaostalim regijama vrši iz središnjeg

državnog proračuna, no način mora biti takav da stimulira angažiranje svih lokalnih

resursa, a ne da stvara mentalitet ovisnosti i parazitskog ponašanja.

9.2. SEKTORSKA STRUKTURA

Mjera u kojoj su političke energije empirički usmjerene pokušajima konzerviranja

sektorske strukture, u obrnutom je odnosu sa stvarnom uspješnošću sektorske

strukturne politike, čak i kada se mjeri ciljevima koje sami političari proklamiraju. To

pokazuju tradicionalni primjeri zaštite pojedinih djelatnosti "od nacionalnog interesa"

u kojima država obavezno zadržava udio u vlasništvu poduzeća ili čak isključivo

obavlja djelatnost, odnosno poduzima druge mjere za "osiguranje zadovoljenja

nacionalnih potreba".

Svaka intervencija koja se protivi trendovima tržišta (dakle i preferencijama

potrošača) povlači za sobom čitavu seriju naknadnih zahvata da bi se zatvarale uvijek

nove "rupe", bez da se time na kraju ostvari ekonomski uspjeh. Dugoročne ekonomske

rezultate za nacionalno gospodarstvo obećava jedino politika raščišćavanja strukture.

119

Radi se o mjerama poboljšanja fleksibilnosti strukturne prilagodbe i unapređenja

tržišnog nadmetanja, ali osobito o povlačenju države iz područja neposrednog

obavljanja gospodarskih aktivnosti i stvaranja državnih monopola.

Postoje slučajevi kada država u cilju osiguravanja određenog standarda trajnog

"nacionalnog snabdijevanja" utječe na odabrane proizvodne sektore. Taj je cilj

izvanekonomski i takvim ga treba javno deklarirati, a ne skrivati ili miješati s npr.

konjunkturnim ciljevima održanja zaposlenosti i sl. O primijenjenim mjerama politike

osiguranja nacionalnog snabdijevanja ovisit će njezina ekonomska vrijednost, odnosno

usklađenost s gospodarskim poretkom, jer isti učinak može biti povezan s različitim

troškovima za nacionalno gospodarstvo.

Bitna komponenta racionalne strukturne politike je državna pomoć usmjerena

olakšanju prilagodbe kapaciteta i racionalizacije u zaostajućim djelatnostima u procesu

strukturnih promjena. Naravno ne smije se raditi o socijalizaciji gubitaka lošeg

poslovanja, niti pomoć u prilagodbi ne smije prerasti u subvencioniranje održanja

postojećeg stanja.

9.3. STRUKTURA VELIČINE PODUZEĆA

Tradicionalno se poduzeća po veličini razgraničuju prema broju zaposlenih na

mala (do 9 zaposlenih), srednja (od 10 do 499 zaposlenih) i velika (500 i više). U

suvremenom tržišnom gospodarstvu (npr. SR Njemačka) u ukupnom broju poduzeća

mala poduzeća sudjeluju s oko 90 %, srednja oko 10 %, a velika 0,2 %. Mala i srednja

poduzeća sudjeluju u broju zaposlenih i stvaranju bruto društvenog proizvoda s oko

dvije trećine.

Razgraničenje prema broju zaposlenih je, naravno, vrlo pojednostavljen kriterij,

jer su isto tako važni opremljenost kapitalom i osobito veličina ukupnih prihoda.

Međutim i uz takve kriterije jedna te ista veličina ima različitu gospodarsku težinu

ovisno o djelatnosti kojoj pripada.

Zanimljiva je također i funkcionalna podjela prema postojanju vlasnika-

poduzetnika, jer se uvelike poklapa s kriterijem veličine. Kod malih poduzeća redovito

120

je vlasnik istovremeno i poduzetnik, odnosno samostalni poduzetnik snosi kapitalni

rizik i neposredno sudjeluje u poslovanju poduzeća. Kod velikih je poduzeća ta

funkcija redovito podijeljena na vlasničku (dioničari) i poduzetničku (manageri)

funkciju.

Osnovna područja poslovanja samostalnih malih i srednjih poduzetnika su

zanatstvo, trgovina, promet, dio industrije, usluge i slobodna zanimanja.

O značenju malih i srednjih poduzeća u decentraliziranom tržišnom gospodarstvu

u načelu nema dvojbi. Široka paleta malih i srednjih poduzeća neizostavna je u

neposrednom snabdijevanju pučanstva, kao i u industrijskom reprodukcijskom

procesu. Inovacije koje predstavljaju najvrijedniji proizvodni čimbenik, osobito u

zemlji siromašnoj prirodnim resursima, zahtijevaju zbog svoje raznovrsnosti i često

skromnog i neprimjetnog početka, široku slobodu i spremnost na rizik, što je upravo

povezano s ekonomskom samostalnošću. Mala poduzeća otkrivaju tržišne niše na

kojima često ostvaruju zarade u područjima koja su velikima nedostupna. Osobito

važna karakteristika je njihova fleksibilnosti i prilagodljivost dinamičnim tržišnim

procesima.

Poznata je činjenica da se gospodarske aktivnosti u slobodnom tržišnom

gospodarstvu tijekom vremena ne odvijaju ravnomjerno. U tim kolebanjima

odražavaju se slobodne odluke gospodarskih subjekata: promjene preferencija

potražilaca ili nudilaca faktora proizvodnje, pomaci u uvođenju inovacija, promjene u

spremnost proizvođača na rizike i sl. Niti jedna politika ne smije pokušati zapovijedati

ovim odlukama, jer je njihova sloboda "eliksir života" dinamičnog gospodarstva.

Poduzeća nastaju i nestaju, prerastaju iz malih u srednja, iz srednjih u velika i obrnuto.

Ne može biti uloga države da održava na životu poduzeća samo zato što su jednom

formirana, ili da tržištu nameće strukturu veličine poduzeća kakva je programirana na

crtaćoj ploči planera. Država mora intervenirati samo na području strukturnih

ograničenja tržišnog mehanizma koja nisu uvjetovana kvalitetom poslovanja, nego

samom veličinom poduzeća, ali i tu vrijedi načelo da se ugroženim grupama poduzeća

pruži podrška za samopomoć.

Protiv koncentracije poduzeća i diskriminacijskog ponašanja velikih poduzeća

trebaju se brinuti pravila opće politike poretka, a strukturna politika ima ograničeni

121

zadatak uklanjanja ili kompenziranja specifičnih tržišnih ograničenja koja eventualno

preostaju u odnosu na veličinu poduzeća.

Prva takva mjera je da javni sektor pri raznim ugovaranjima roba i usluga za svoje

potrebe daje prvenstvo malim i srednjim poduzećima, naravno uz jednakovrijedne

ponude. Pri tome je pogotovo važno da se velike narudžbe podjele po vrstama odnosno

na manje količine, kako se u nadmetanju ne bi privilegirali veliki. Također se može

poticati formiranje zajedničke ponude većeg broja inače nezavisnih malih poduzeća.

Mala su poduzeća osobito osjetljiva na probleme likvidnosti i pristupa tržištu

novca za financiranje tekućeg poslovanja. Veličina poduzeća i mogućnost garancija

vlastitim kapitalom utječu na mogućnost dobivanja kredita. Time se malim

poduzećima smanjuju i šanse za ekspanziju i uvođenje inovacija. Formiranje državne

garancijske institucije može značajno ublažiti taj problem. Banka se brine o sigurnosti

naplate posuđenog novca, no nije njezin posao savjetovati poduzetnika o najboljoj

upotrebi kapitala i izbjegavanju rizika u poslovanju.

Najvažnija zaštita od insolventnosti i pogrešnih poslovnih odluka je specifično

poduzetničko obrazovanje i savjetovanje. To je osobito značajno pri prerastanju iz

tradicionalne forme obrtnika u veće organizacijske oblike poslovanja. Dok je kod

velikih poduzeća funkcija rukovođenja prepuštena specifično obrazovanim

stručnjacima, vlasnicima malih poduzeća često nedostaju specifična ekonomska

znanja. Obrazovanje i savjetovanje poduzetnika prvenstveno je funkcija obrtničke i

gospodarske komore, no korisno je da se i država svojim programima uključi u to

područje. Takav program je npr. formiranje mreže ovlaštenih konzultanata.

Osnivanje novih poduzeća također je značajno pitanje. Početnici koji nakon

školovanja ili zaposlenosti u tuđim poduzećima žele zasnovati vlastiti posao značajno

su u lošijem položaju od etabliranih poduzeća. Država može u tom području pokrenuti

programe dugoročnog kreditiranja po osobito povoljnim uvjetima u odnosu na

bankarske i primijeniti posebne poreske olakšice.

122

10. POLITIKA RASPODJELE

10.1. OSNOVE

10.1.1. Nužno postojanje raspodjele i preraspodjele

U tržišnom gospodarstvu raspodjela dohotka odvija se istovremeno s činom

proizvodnje, odnosno prodaje. Utoliko nitko ne raspodjeljuje dohodak, već se on sam

raspodjeljuje na osnovi doprinosa stvaranju dohotka, onako kako taj doprinos vrednuje

tržište, odnosno u konačnici masa potrošača. Naravno, to pravilo isključuje postojanje

monopolističkih ograničenja tržišnog mehanizma (monopolsku rentu). Politika tržišne

utakmice zato predstavlja temeljni doprinos države raspodjeli prema doprinosu

(učinku).

Privatno domaćinstvo kao nudilac proizvodnih čimbenika može svoj individualni

položaj u raspodjeli dohotka poboljšati ukoliko poveća ponuđenu količinu (radne sate),

istu količinu ponudi na mjestu veće proizvodnosti (mobilnost), ili poboljša kvalitetu

ponuđene količine (obrazovanje i usavršavanje). Pri tome je uloga politike raspodjele u

izjednačavanju početnih pozicija (šansi). To se odnosi na fleksibiliziranje radnog

vremena, slobodu pristupa povoljnijim tržištima i obrazovnim institucijama. Ova grupa

mjera istovremeno ima i povoljne učinke na optimalnu alokaciju resursa i gospodarski

rast. Naravno izjednačavanje šansi ima prirodno ograničenje u neravnomjernom

rasporedu (potrebnih) darovitosti i spremnosti na ulaganje napora. Sloboda odlučivanja

može, međutim, dovesti do toga da i pri datoj darovitosti odluka o zanimanju,

promatrana dugoročnim šansama na tržištu rada, bude pogrešna. U tome slučaju je

kvalitetno savjetovanje o zanimanjima i posredovanje u zapošljavanju dio mjera

ujednačavanja početnih šansi.

Pored politike tržišne utakmice, politike tržišta rada i obrazovne politike,

stabilizacijska politika i politika rasta indirektno djeluju na raspodjelu: one omogućuju

da svaka ponuda čimbenika bude uposlena i da ponuda roba pronađe kupce.

Posebnu ulogu ima i održavanje stabilnosti cijena: svaka (čak i „puzajuća“)

inflacija ne pogađa ravnomjerno gospodarske subjekte. Najteži teret inflacije snose

123

osobe s najmanjim prihodima (regresijski učinak povećanja cijena živežnih namirnica),

primaoci fiksnih prihoda (čak i kada se usklađuju s promjenama cijena, to je uvijek

naknadno usklađivanje) i štediše. Nasuprot toga država redovito ostvaruje neto

inflacijsku dobit.

Raspodjela samog dohotka (pa niti realnog dohotka) nije sve, jer je za stvarnu

jednakost isto tako bitno što se s dohotkom može učiniti, odnosno kakva je mogućnost

pristupa željnim robama i uslugama. U slobodnim tržišnim gospodarstvima zapadne

demokracije praktički više nema nikakvih staleških barijera koje bi određivale što

netko može postati ili što si može (ili smije) priuštiti. Tržišno društvo osigurava da se

potrošnja i stvaranje imovine potpuno demokratiziraju, a da nekadašnji čimbenici kao

što su „porijeklo“, „društveni položaj“ ili čak „politička podobnost“ više nemaju

utjecaj na sustav raspodjele.

U pogledu brige za rizike koje nosi budućnost, tehnika osiguranja predstavlja

prvorazrednu inovaciju u sustavu raspodjele, budući da privatna domaćinstva

zajednički i uzajamno preraspodjeljuju rizik, a time dolazi do interpersonalne

preraspodjele i ujednačenja dohotka između bolesnih i zdravih, unesrećenih i onih

koji nisu pretrpili nesreće, u starosti između onih koji žive kraće ili dulje itd. To

ujednačenje bazirano na računu vjerojatnosti funkcionira to bolje, što je veći broj

osiguranika koji podliježu istovrsnom riziku. U visokorazvijenim zemljama objektivni

čimbenik visoka razina realnih prihoda i subjektivna komponenta iskustva i

informiranosti utječu na masovnu potražnju, te osiguravateljska djelatnost spada među

najbrže ekspandirajuće sektore. Državno upravljanje dobrom „sigurnost“ može se

ograničiti samo na one slučajeve gdje ne postoji ponuda privatnog osiguranja, odnosno

na one slučajeve gdje domaćinstva zbog nedovoljnih prihoda objektivno ne mogu

brinuti o budućnosti. U području gdje eventualno samo nedostaje subjektivna

spremnost zbog podcjenjivanja rizika, ili zbog nastojanja prebacivanja vlastitih rizika

na društvenu brigu, država može zakonski obvezati svakog pojedinca da bude dovoljno

zbrinut za slučaj rizika.

Kada i postoji distribucija dohotka u skladu s doprinosom i slobodan pristup svim

robama i uslugama, civilizaciji koja drži do sebe preostaje važan zadatak u okviru

politike raspodjele, da osigura privatnim domaćinstvima fizički i kulturni

124

egzistencijalni minimum u slučaju nedovoljnosti vlastitih prihoda ili tržišne pasivnosti

zbog starosti, zdravstvenog stanja ili nedobrovoljne nezaposlenosti. Tako u raspodjelu

osim načela doprinosa djelomično ulazi i načelo potreba.

Država se ne može neposredno miješati u područje planiranja obitelji, no ostaje

njezina obveza u skladu s prethodno prikazanim načelom potreba, da pomaže u

slučajevima kada roditelji iz objektivnih ili subjektivnih razloga ne uspijevaju

osigurati uzdržavanje i odgoj djece. Korak dalje je ujednačavanje opterečujućeg

djelovanja različitog broja djece pri jednakom prihodu domaćinstva preraspodjelom

djela troškova za djecu na sve članove društva: poreskim olakšicama, dječjim

doplatkom i sl. Takve mjere imaju opravdanje u promatranju djece kao nužne

reprodukcijske osnove društva, te je obveza cjelokupnog društva da o njima vodi brigu

i zajednički snosi troškove. Neke vlade pokušavaju materijalne poticaje uključiti u

populacijsku politiku povećanja broja djece, no rezultati su rijetko učinkoviti.

U suvremenoj civilizaciji podrazumijeva se da se financiranje javnih rashoda za

neophodne državne funkcije (policija, sudstvo, uprava, školstvo...) ne može prevaliti

samo na neke društvene grupe, ali niti jednostavno prikupljati kao „glavarina“, već se

kao načelo raspodjele tereta mora uzimati u obzir sposobnost doprinosa pojedinih

gospodarskih subjekata. Tehnički takvom načelu odgovara proporcionalni porez na

periodične prihode (pri čemu se uključuju sve vrste na tržištu ostvarenih prihoda).

Dosadašnji prikaz obrazlaže potrebu postojanja direktne ili indirektne politike

raspodjele (po načelu doprinosa, početnih šansi i egzistencijalnih potreba), no ne može

objasniti razmjere državne preraspodjele koji su uobičajeni u suvremenoj gospodarskoj

politici kroz progresivno oporezivanje. Očito se radi o još jednom impulsu koji potiče

iz izrazito političkih interesa, a svjesno ili nesvjesno se provlači kroz praktički sve

ekonomskopolitičke mjere i predstavlja temeljnu smjernicu državnog ponašanja u

politici raspodjele: načelo izjednačavanja (egaliteta). Pri tome se ne radi o jednakosti

pred zakonom koja je temelj pravne države, ili jednakosti u političkom statusu bez

koje nisu mogući slobodni izbori i demokracija, već se radi isključivo o izjednačavanju

ekonomskog društvenog statusa koji prvenstveno karakteriziraju visina prihoda i

imovine. Ovaj tip načela jednakosti ima utjecaj (naravno s kvantitativnim razlikama i

125

načelima usmjeravanja) u svim političkim grupama, a neke političke partije žive

isključivo od zagovaranja tog načela.

Postojanje tog egalitarističkog pristupa u praksi može se pripisati načinu

odlučivanja masovne demokracije: vladajuća većina rijetko će sebi dobrovoljno

nametnuti terete i obveze, no to ne isključuje da ih u svoju korist neće nametnuti

manjini. Takvo politološko objašnjenje postojanja tog cilja nikako ga ne opravdava.

Teorija ekonomske politike nailazi na nepremostive probleme pri pokušaju

opravdanja i potpore opisanom cilju izjednačavanja (egaliteta). Eventualna tvrdnja da

će jedinica dohotka koja je preraspodjeljena od osobe A osobi B ostvariti veću

korisnost, pretpostavlja mjerljivost i interpersonalnu usporedivost individualnih

korisnosti. Znanstveno to nije moguće učiniti, što znači da ekonomska politika tu

slijedi vrijednosni sud koji je mogao i drugačije izgledati, a to što ga eventualno

podržava javno mnijenje ne pridonosi njegovoj objektivnosti.

Primamljivu podršku tome načelu preraspodjele predstavlja popularizirani

Keynesianizam. Kako je za agregatnu razinu zaposlenosti odlučujuća veličina

potrošnje, a sklonost potrošnji je kod malih dohodaka veća nego kod većih, proizlazi

jednostavan zaključak da preraspodjela dijela visokih dohodaka nižima doprinosi

povećanju zaposlenosti. Na taj način neravnomjerna raspodjela dohotka se pojavljuje

kao osnovni uzrok nezaposlenosti, te se politika preraspodjele koja izjednačuje sve

dohotke javlja kao čarobni štapić za rješavanje gospodarskih problema. Grandiozna

jednostavnost argumentacije i „znanstveno porijeklo“ omogućuju da se ova doktrina

može vrlo dobro upotrijebiti na političkoj pozornici, no njezini stvarni rezultati sasvim

su drugačiji. Dok je u biti gospodarskih procesa da stupanj zaposlenosti varira, jednom

poduzeti koraci preraspodjele u pravilu su jednosmjerni i politički nepovratni, jedino

se uz istu argumentaciju sve dalje proširuju. Banalno je objašnjavati da potpuna

jednakost dohodaka dokida svaki poticaj za gospodarsku aktivnost i vodi u propast

(dovoljan su dokaz bivši komunistički sustavi).

Sociološko obrazlaganje cilja izjednačavanja u raspravu uvodi dokidanje

„socijalnih napetosti“ i „socijalnog nezadovoljstva“. Takva se politička argumentacija

često upotrebljava jer zvuči vrlo uvjerljivo, no skriva teško rješive probleme. Kako se

izjednačavanje dohodaka tu ne javlja kao konačni cilj, nego kao sredstvo, ukoliko se

126

ne želi lutati u mraku, racionalni postupak zahtijeva da se odredi koliki je to stupanj

nejednakosti dohotka pri kojem se javljaju „opasne socijalne napetosti“ i koliko je

preraspodjeljivanje potrebno da se ostvari „socijalno zadovoljstvo“. Jasno je da se tu

radi o beskonačnom poslu. Dapače, ne smije se zaboraviti obračunati neto efekt

„napetosti“ koju stvara sama redistributivna aktivnost države (sa sve većim brojem

osoba čiji se dohodak smanjuje preraspodjelom, odnosno koji osjećaju da se usprkos

razlikama u doprinosu drugi njima približavaju u nagradi). Osim toga još je teže

isključiti mogućnost da će iskustvo „uspješnosti“ izražavanja „socijalnog

nezadovoljstva“ utjecati da se uvijek iznova poziva na sve više preraspodjele, pa je

time sama politika pokretač novog „nezadovoljstva“.

10.1.2. Aspekti i razmjeri raspodjele

U periodičnoj raspodjeli jednog te istog nacionalnog dohotka može se razlikovati

više aspekata.

Tu je u prvom redu primarna raspodjela koja se rađa iz samog proizvodnog i

prodajnog procesa (prije nogo dohodak zahvati fiskus). Primarna se raspodjela dalje

može analizirati s funkcionalnog ili personalnog aspekta. Fokus funkcionalne

raspodjele dohotka je na izvorima dohotka, dakle kategorijalno razgraničenim vrstama

dohotka od nesamostalnog rada (plaća), poduzetničke aktivnosti i vlasništva.

Obuhvate li se posljednje dvije kategorije zajedno kao profit u širem smislu, formira se

model s dvije i samo dvije dohodovne klase. Statistički se, naravno, još javlja problem

obračuna rada neplaćenih pomažućih članova domaćinstva i samog vlasnika

poduzetnika (jer bi za isti posao mogao angažirati profesionalnog managera za plaću),

koji bi trebao biti pribrojen bloku "plaća".

Izdvoje li se iz bloka "profita u širem smislu" prihodi od kapitala, formira se

model s tri klase: plaće, kamate (dividende), poduzetnička dobit (profit u užem

smislu). Ukoliko se želi izvršiti dosljedna funkcionalna podjela, i tu je potrebno iz

dobiti samostalnih poduzetnika izdvojiti obračunsku kamatu na vlastita angažirana

sredstva i svrstati ih u prihode od kapitala.

127

U modelu s četiri klase može se prihod od kapitala još jednom podijeliti na

kamatu i zemljišnu rentu.

Pitanje raspodjele sastoji se u tome da se odredi koliki dio nacionalnog dohotka

otpada na pojedinu kategoriju dohotka u obračunskom razdoblju.

Pri personalnom aspektu raspodjele dohotka promatra se ukupan dohodak koji

ostvari pojedinac ili grupa tijekom određenog razdoblja bez obzira koje kategorije

dohotka ga čine. Pri tome se moraju pribrojiti naturalne naknade i prihodi vrednovani

važećim tržišnim cijenama. Ovisno o svrsi promatranja može biti svrhovito umjesto

raspodjele dohotka među pojedincima promatrati raspodjelu među domaćinstvima.

Pitanje raspodjele sastoji se u tome da se odredi koliki dio nacionalnog dohotka

ostvaruje određeni postotak ostvarilaca dohotka (razvrstanih u grupe po visini

dohotka).

S motrišta politike raspodjele informativna vrijednost se s funkcionalnog aspekta

pomiče na personalni aspekt, to više što primaoci plaća više raspolažu i prihodima od

imovine (od ušteđevine, dionica, osiguranja, iznajmljivanja nekretnina itd.).

Primarna raspodjela obuhvaća raspodjelu bruto dohotka. Sekundarna raspodjela

odnosi se na oporezivanje tržišnih dohodaka i monetarne transfere privatnim

domaćinstvima. Suvremeni porezni sustavi i socijalna politika utječu na to da je

raspodjela neto dohodaka (bruto dohodak - porez + transfer) ujednačenija nego pri

primarnoj raspodjeli. Statističku poteškoću pri tome predstavlja točno pripisivanje

dijela realnih transfera koje država stavlja na raspolaganje za sva domaćinstva.

Kada se govori o sektorskoj ili regionalnoj raspodjeli, treba obratiti pažnju da se

radi o udjelu pojedinog sektora ili regije u nacionalnom dohotku, a ne o raspodjeli

unutar sektora ili regije.

S gledišta politike raspodjele ne smije se zanemariti intertemporalna raspodjela

dohotka, i to u pogledu raspodjele životnog dohotka kod privatnih domaćinstava

tijekom vremena (životni ciklus: djetinjstvo - radno aktivno doba - starost), kao i u

pogledu raspodjele među generacijama (npr. otplata državnih dugova).

Promatra li se umjesto nominalnog (bruto ili neto) dohotka realni dohodak, mora

se uključiti učinke strukture cijena i njihovih promjena na raspodjelu. Inflacijska

128

kretanja npr. nikako ne obuhvaćaju jednakomjerno sve robe, što znači da različito

djeluju na kupovnu snagu dohotka različitih domaćinstava.

Prethodni proračuni raspodjele dohotka mogu se primijeniti i na područje imovine.

Tako je npr. intertemporalna raspodjela imovine primarno određena obimom i vrstom,

a sekundarno oporezivanjem nasljeđivanja.

Iako u ovim razmatranjima o raspodjeli u prvom planu stoji državna

preraspodjela, za sveukupnu sliku ne smije se zanemariti udio "grant economy"

(nenaplatne ekonomije ili ekonomija poklona) koju službena statistika vrlo slabo

odražava: novac, robe i usluge "preraspodjeljuju" se bez naknade neposredno između

pojedinaca, između domaćinstava, između poduzeća i članova radnih kolektiva, te

putem raznih karitativnih institucija. Ta ekonomija poklona i državna redistributivna

aktivnost nisu potpuno nezavisne. S jedne strane obuhvat i tehnika oporezivanja mogu

umanjivati, ali i poticati privatne transfere, a s druge strane ono što se ostvari

dobrovoljnim privatnim aktivnostima može predstavljati uštedu za državne aktivnosti.

Mjere raspodjele pokušavaju pokazati orijentacione razmjere neravnomjernosti

raspodjele dohotka ili imovine. orijentacione, zato što je njihova izražajnost

ograničena nepotpunošću i kvalitativnim nedostacima statističkih informacija koje se

prikupljaju i koje je uopće moguće prikupiti.

Uspješnost državne politike raspodjele orijentirane na umanjenje razlika u visini

dohotka i imovine se u tim granicama može ocjenjivati apsolutnim ili relativnim

smanjenjem stupnja neravnomjernosti. Rezultat, međutim, ovisi i o drugim

čimbenicima, kao što su proces gospodarskog rasta, ponašanje pojedinaca pri ponudi

faktora proizvodnje ili štednji, te kretanje monetarne politike. Nije racionalno da

država samo zbog bržeg djelovanja redovito daje prednost neposrednim zahvatima

umjesto poticanju tržišnih snaga koje mogu dugoročno također djelovati u smjeru

ostvarenja cilja. Time bi se vjerojatno umanjili i sukobi državne redistribucijske

politike s drugim ciljevima ekonomske politike. U svakom slučaju u ocjenu

uspješnosti politike raspodjele treba uključiti i ocjenu da li i koliko se umanjen stupanj

neravnomjernosti plaća gubicima u rastu, stabilnosti i djelovanju tržišnog mehanizma.

Kao mjera raspodjele za funkcionalnu raspodjelu dohotka tradicionalno služi stopa

plaća, kao postotni udio naknada za rad u ukupnom dohotku. Na prvi pogled

129

jednostavan i izražajan pokazatelj ima značajne nedostatke. On se zasniva na modelu

raspodjele dvije klase koji dijeli dohodak na "rad" (prvenstveno nesamostalni rad) i

"vlasništvo". Međutim to znači da promjene pokazatelja mogu nastati pri

nepromijenjenim ostalim uvjetima već i samim promjenama strukture aktivnih osoba -

prelaskom iz nesamostalnog rada (za koji se primaju plaće) u samostalnu djelatnost,

odnosno drugačijom strukturom novih aktivnih generacija od onih koje izlaze iz

aktivnosti. U klasi "vlasništva" skriva se, dakle, značajna količina dohotka od rada

(poduzetnička naknada i pomažući članovi obitelji). Načelno se taj problem može

umanjiti tako da se ostvarenim plaćama pridoda obračunska vrijednost prosječne plaće

za samostalne poduzetnike i pomažuće članove (iako je to u praksi povezano s veliki

problemom sakupljanja podataka).

Bez obzira preciznije ili manje precizno izračunata kao mjera raspodjele stopa

plaća u suvremenom društvu ima važno ograničenje da ne uzima u obzir činjenicu da

sve veći broj domaćinstava (nesamostalno) zaposlenih ima udjela i u dohotku od

"vlasništva" (kamata, dionica, imovine, pa sve do raznih sustava sudjelovanja

uposlenih u profitu poduzeća) i da model raspodjele s dvije odvojene klase sve manje

odražava stvarnost.

Bez obzira na ograničenja visina takve "dopunjene" stope plaća u suvremenim

kapitalističkim gospodarstvima iznosi oko 80 %, što je samo za sebe dovoljno

izražajno. Od ostalih 20 % veći dio otpada na prihode od vlasništva kao što su kamate,

najamnine i sl., a na pravu poduzetničku dobit (profit u užem smislu) otpada oko 8 %

nacionalnog dohotka (pri čemu još treba odbiti obračunsku vrijednost kamata na

vlastiti kapital).

Periodične promjene stope plaća, naravno, nisu isključene. Tako funkcionalna

raspodjela reagira vrlo osjetljivo na tipična konjunkturna kretanja. U fazi recesije je

stopa plaća redovito viša jer se profit kao osjetljivija kategorija puno brže smanjuje od

plaća, odnosno u fazi oporavka najprije rastu profiti, a stopa plaća se smanjuje. Pri

takvom smanjenju stope plaća govoriti o pogoršanju odnosa u raspodjeli u stvari

predstavlja "kratkovidnost".

Za personalnu raspodjelu slikoviti prikaz neravnomjernosti (koncentracije) pruža

Lorenzova krivulja. Statistički se materijal najprije grupira u razrede prema visini

130

dohotka, a zatim se za svaki razred odredi koliki je udio pripadnika razreda u ukupnom

broju obuhvaćenih osoba i koliki dio od ukupnog dohotka otpada na njih. Kumuliraju

li se vrijednosti udjela od razreda do razreda dobiva se geometrijski prikaz (ordinata:

dohodak, apscisa: osobe) krivulje personalne raspodjele dohotka (slika 5). Pri tome se

krivulja (a) odnosi na bruto dohodak, a (b) na raspoloživi (neto) dohodak. Na krivulji

se, dakle, može očitati koliki dio osoba prisvaja koliki dio dohotka. U slučaju

ravnomjerne raspodjele na određeni postotak osoba otpadao bi isto toliki postotak

ukupnog dohotka, odnosno Lorenzova krivulja poklapala bi se s pravcem od 45o. Kako

u stvarnosti redovito postoji neravnomjerna raspodjela, Lorenzova krivulja tvori s

pravcem od 45o veće ili manje polje nejednakosti (N) koje se nakon sekundarne

raspodjele (državne preraspodjele) smanjuje (do krivulje b).

Slika 5: Lorenzova krivulja

Stupanj neravnomjernosti mjeri se odnosom između površine polja nejednakosti (N) i

trokuta 0PD'. Računski se izražava kao koeficijent koncentracije koji se može kretati od 0 do

1: što je bliži 1 veći je stupanj koncentracije. Pri tome ne smije se zaboravit i da se time mjeri

samo ukupna raspodjela, pa površina ispod Lorenzove krivulje i koeficijent mogu ostati

nepromijenjeni iako se sama krivulja može bitno mijenjati, npr. u području nižih dohodovnih

razreda raspodjela može biti ujednačenija (krivulja bliža pravcu 45o), ali istovremeno u višim

razredima neravnomjernija. Zato je iscrtavanje same krivulje bitno izražajnije od samog

koeficijenta.

131

10.2. PRIMARNA RASPODJELA

10.2.1. Državno određivanje cijena

Među mjerama kojima država utječe na primarnu raspodjelu neposredni zahvati u

određivanje cijena na tržištu nisu neuobičajeni, iako je jasno da su načelno

inkonformni s tržišnim poretkom.

Politika uvijek iznova poseže za administrativnim fiksiranjem najviših dopuštenih

cijena (koje ipak dozvoljavaju promjenu na niže, no moguće su i potpuno fiksne

cijene) nekih za život osnovnih dobara, s izgovorom da se njihovim (umjetnim)

pojeftinjenjem poboljšava "socijalni" položaj "stanovništva s najnižim primanjima".

Prevedeno u termine politike raspodjele, vrši se (djelomična) korektura raspodjele

realnog dohotka u korist (ili barem iznadproporcionalno u korist) primalaca nižih

nominalnih dohodaka. Preraspodjeljuje se dakle razlika između tržišne cijene koju bi

bilo potrebno platiti bez intervencije i cijene koja je propisom fiksirana.

Administrativno fiksirane cijene ostaju nepromjenjive bez obzira na kretanja

troškova proizvodnje i kretanje inflacije, sve dok ipak konačno postane neizbježna

prilagodba, koja tada izaziva značajne "političke" troškove borbe protiv efekta

navikavanja i protiv predbacivanja "protusocijalnog djelovanja".

Glavno je pitanje koliko se administrativnim cjenovnim instrumentom doista

može dostići željeni cilj raspodjele. Za ilustraciju djelovanja može poslužiti tipičan

primjer zakonskog ograničavanja cijene stanarine po kvadratnom metru ispod tržišne

cijene (slika 6).

Djelovanje takvog limitiranja cijena ponajprije ima učinak na pojavu pretjerane

potražnje i nedovoljne ponude (qsqd): po sniženoj cijeni (Pmax) domaćinstva će

potraživati više stambenog prostora (qd), dok će istovremeno opasti ponuda (qs) jer će

za dio vlasnika nova cijena biti nerentabilna i oni će preusmjeriti upotrebu prostora.

Dugoročno se može računati s još većim nedostatkom ponude (qs1qd), budući da će

zbog politički limitiranih stanarina izostati i zamjenske investicije (prosta

reprodukcija) i postepeno će se sa starenjem smanjivati stambena površina u upotrebi.

132

Slika 6: Djelovanje limitiranja cijena

Nadalje ta je mjera povezana sa značajnom količinom "slijepih putnika": smanjene

cijene će koristiti i oni stanari koji bi bili sposobni i spremni platiti višu tržišnu cijenu.

Za preostalu nezadovoljenu potražnju formira se sivo i crno tržište, gdje

posrednici i vlasnici ostvaruju pretjerane naknade pri useljavanju. Pokuša li država i tu

intervenirati (npr. obveznim prijavljivanjem, posredovanjem, listama prioriteta), samo

se povećavaju birokratski troškovi koje već izaziva nadgledanje cijena.

Kako više ne postoje ekonomski poticaji za investiranje, kvaliteta i količina

stambenih objekata opada. Državi ostaje jedino mogućnost da pokrene gradnju novih

stanova subvencioniranjem ili da se sama uključi u gradnju. To izaziva ogromno

opterećenje javnog proračuna i unosi nove probleme u odnosu na politiku poretka.

Kod ograničavanja ili subvencioniranja cijena (sve do besplatnog davanja), čak i

kad je državna politika stanogradnje uspješna, preostaje problem racionalne alokacije u

gospodarstvu. Tražioci primaju lažne cjenovne signale i umjetno jeftinije robe koriste

u većoj mjeri nego što to odgovara stvarnim troškovima proizvodnje te robe, odnosno

preostaje im veća količina dohotka za kupnju drugih roba koje bi inače bile tražene u

manjem obimu (poremećaj relativnog odnosa cijena).

U slučaju da treba cijene određenih dobara učiniti "socijalno podnošljivima", očito

nije pogodno neposredno cjenovno interveniranje, već prije sekundarna raspodjela

dohotka: ugroženim domaćinstvima se mogu neposredno odobriti namjenski novčani

133

transferi. Tržišna cijena na taj način ostaje slobodna, reakcija potražnje je štedljivija

upotreba i eventualni prelazak na alternativna dobra, a na strani ponude zbog

cjenovnog poticaja raste proizvodnja i inovativnost, te proširuje ponuda uvođenjem

substituta.

10.2.2. Indeksiranje plaća u odnosu na cijene

Mjera državno propisanog indeksiranja plaća prema cijenama trebala bi djelovati u

korist dohodaka od rada na teret profita (funkcionalna raspodjela), i to stabiliziranjem

njihove kupovne snage u slučajevima kada se cijene živežnih namirnica iz bilo kojeg

razloga povećaju (aspekt realnih dohodaka). Za razliku od administrativne politike

cijena, one ostaju slobodne, no poduzeća moraju automatski povećati nominalne plaće

u mjeri u kojoj se povećao indeks cijena živežnih namirnica.

Tehnički postoji čitav niz načina kako se takvo usklađivanje može provoditi, no

uvijek ostaje čitav niz problema sadržanih u samom načelu automatskog indeksiranja.

Realna razina i struktura početnih plaća se cementira nezavisno od konjunkturnih

kretanja i kretanja produktivnosti rada. Veličina u odnosu na koju se plaće usklađuju

predstavlja "potrošačku košaru" čija se veličina i sastav ne može objektivno odrediti,

nego predstavlja rezultat političke odluke. Javlja se problem intervala u kojem se

usklađivanje obavlja, ali i smjera (istom logikom bi u slučaju smanjenja troškova

života trebalo smanjiti plaće). U praksi je usklađivanje uvijek jednosmjerno, prema

gore, a politička borba utječe na sve brže potpuno usklađivanje i pri najmanjim

promjenama indeksa. Pri promjenama plaća nezavisno o kretanju produktivnosti rada

formira se začarani krug: povećani troškovi proizvodnje povećavaju cijene, a one vode

automatskom povećanju plaća (built-in-inflator). Jednom kada je proces pokrenut, da

bi centralna banka obuzdala takvu samogenerirajuću inflaciju i odgovarajuća inflatorna

očekivanja gospodarskih subjekata, mora kvantitativno sve jačim mjerama djelovati u

suprotnom smjeru i prihvatiti odgovarajuću sve veću nezaposlenost. Ukoliko je i

porezno opterećenje uključeno u indeksiranje radi očuvanja kupovne moći, eventualni

pokušaji stabilizacijskog djelovanja fiskalne politike također su osuđeni na propast.

134

10.2.3. Zakonska minimalna plaća

Zakonom određena minimalna plaća predstavlja zahvat "vidljive ruke" države u

područje cijena na tržištu faktora rada. Bilo tko i bilo gdje da je zaposlen u svakom

slučaju mora za sat rada primiti najmanje propisanu plaću.

Očito je ta mjera usmjerena na pravedno zadovoljenje nužnih životnih potreba.

Međutim da bi se osiguralo da minimalna plaća bude dovoljna za život, trebalo bi

propisati i najnižu granicu radnog vremena koje se smije uposliti. Promjene cijena

roba, međutim, mijenjaju visinu troškova života, što znači da država radi očuvanja

realne vrijednosti minimalne plaće mora pristupiti indeksiranju plaća prema cijenama

sa svim problemima koje to uključuje.

Za ostvarenje cilja osiguranja zadovoljenja osnovnih egzistencijalnih potreba

primjerenija je sekundarna raspodjela jer je preciznija i izaziva manje društvene

troškove.

Drugi razlog propisivanja minimalnih plaća može biti težnja za korekcijom

funkcionalne raspodjele dohotka u korist faktora rada.

Međutim u obje verzije nerješiv problem je utjecaj propisane minimalne nadnice

na zaposlenost. Ukoliko je propisana plaća pokrivena pripadajućom proizvodnošću

rada, zahvat države je nepotreban, a ukoliko je plaća viša od produktivnosti,

poslodavci će racionalizirati radna mjesta i otpustiti upravo one radnike kojima se

željelo pomoći. Istovremeno znači da će se i šanse za zaposlenje najniže kvalificiranih

radnika smanjiti, te ta "socijalna" mjera ima i "protu socijalne" krajnje učinke.

10.2.4. Kolektivno pregovaranje o plaćama

Najznačajniji zahvat države u (funkcionalnu) primarnu raspodjelu je da u području

tržišta rada pravi iznimku od pravila zakonske zabrane ograničavanja tržišne utakmice.

Dozvoljava se posloprimcima i poslodavcima da se organiziraju u kolektivne

monopole među kojima se ugovorno utvrđuju cijene rada (bilateralni monopol).

Država ne sudjeluje neposredno u pregovorima, no propisuje pravila o tome tko

može biti strana u pregovorima, kako pregovori trebaju biti organizirani i teći, i kojih

se temeljnih načela pregovarači moraju pridržavati. Nakon toga državni sudovi

135

primjenjuju rezultate kolektivnih pregovora s istom snagom kao da su doneseni u

parlamentu, a država može proširiti valjanost odredbi pregovora i na gospodarske

subjekte koji nisu članovi udruga koje su sudjelovale u pregovorima.

U poglavlju 6.3.2. već je pojašnjeno da tržišno tehnički argumenti opravdanja

iznimke od općeg tržišnog poretka u suvremenom razvijenom gospodarstvu nisu više

uvjerljivi. Argument koji jedino preostaje za opravdanje dopuštanja kolektivnih

monopola na tržištu rada je da predstavljaju doprinos redistribucijskoj politici: u

proces (funkcionalne) primarne raspodjele uvodi se korektivni faktor u korist naknada

za rad.

Može se doista pretpostaviti da će taj faktor djelovati u željenom smjeru, no to ne

znači da tržišna kretanja ne bi dugoročno dovela do sličnih odnosa između rada i

kapitala i bez kolektivnih monopola. Međutim, važan je i učinak sindikata na

raspodjelu ukupne sume plaća unutar grupe posloprimaca.

Drugo pitanje su troškovi koje izaziva utvrđivanje cijene rada pregovorima. Tu se

ne radi samo o proizvodnim gubicima koje izazivaju sami pregovori ovisno o

ponašanju pregovaračkih strana, već o posljedicama koje izazivaju rezultati pregovora.

Ukoliko tarifne plaće nadilaze pripadajuću produktivnost poslodavci će nastojati

dodatne troškove prevaliti na potrošače povećanjem cijena na tržištu roba, što

ugrožava ostvarenje cilja gospodarske stabilnosti. U mjeri u kojoj takvo prevaljivanje

ne uspije i povećanje realnih plaća ostvaruje se na teret stupnja sveukupne zaposlenosti

faktora rada: posloprimci koji preostaju "unutra" su na dobiti, ali su oni koji preostaju

"vani" usprkos socijalnoj zaštiti realno na gubitku. Proračun stope plaća (poglavlje

10.1.2.) skriva ovaj aspekt raspodjele jer udio plaća u nacionalnom dohotku može rasti

iako se stupanj zaposlenosti istovremeno smanjuje. U troškove se može ubrojiti i

utjecaj povećanja plaća pod pritiskom sindikata na međunarodnu konkurentnost

nacionalnog gospodarstva.

136

10.3. SEKUNDARNA RASPODJELA

10.3.1. Oporezivanje

Osnovu politike državne preraspodjele u tržišnom gospodarstvu predstavlja

personalna sekundarna raspodjela putem javnog proračuna. U njezinu korist govori

njezina načelna usklađenost s tržišnim poretkom, kao i mogućnost da se pojedine

mjere relativno točno programiraju s obzirom na njihovu usklađenost s ciljevima

ekonomske politike.

Tu se ponajprije radi o tekućim prihodima budžeta, dakle, o diferencijaciji poreza

pri datom volumenu izdataka.

Prvi stup na kojem se zasniva porezni sustav je porez na dohodak. Kičma poreza

na dohodak je uspostava progresivnih tarifa, kojima se iznadproporcionalno povećava

zahvaćanje iz dohotka pri svakom porastu visine dohotka. Ta (neposredna) poreska

progresija ne može se pravdati niti jednom drugom poreznom teorijom osim čiste

težnje za preraspodjelom (fiskalni interes da država nastoji prikupiti što više poreza

dokle god porezni obveznici to mogu podnijeti po načelu "čerupanje guske" može se

ispustiti iz rasprave).

Kolika će biti efektivna progresija, ovisit će o obuhvatu poreske osnovice. U

načelu se tu trebaju na isti način ubrojiti svi dohoci (plaća, kamata, profit...). Što je širi

obuhvat poreske osnovice, manje mogu biti poreske stope da bi se prikupila potrebna

količina državnih prihoda.

Dodatni raspodjeljujući učinak može se ostvariti (štedljivim) odobravanjem

ciljanih olakšica koje su u svojoj visini nezavisne od poreske osnovice i od nje se

odbijaju. Takva je npr. opća osobna olakšica kao iznos dohotka koji je za svakog

pojedinca oslobođen od plaćanja poreza (aspekt sposobnosti doprinosa). Fiksni

karakter takvih olakšica utječe da je njihov udio u dohotku sve manji što je dohodak

viši, odnosno najviše olakšavaju poresko opterećenje najmanjim dohocima.

Nasuprot tom pristupu gdje se oporezuje uvijek samo preostali dio dohotka,

određivanje granice oslobođenja nakon koje se oporezuje cjelokupni dohodak nije

primjereno politici raspodjele.

137

Porezne olakšice su politički osobito omiljene, no brojnošću i raznovrsnošću slabe

efikasnost poreznog sustava, a njihovi preraspodjeljujući učinci postaju teško

pregledni.

Tijekom proteka vremena javlja se centralni problem progresivnog oporezivanja

dohotka, da se pri općem porastu (i nominalnom) dohotka automatski sve veći broj

obveznika promiče u više razrede progresije iako se njihov položaj u dohodovnoj

piramidi u stvarnosti ne mijenja. Na taj način dolazi do "skrivenog" povećanja

poreznog opterećenja koje ne treba parlamentarno odobrenje. Smisao poreske

progresije u politici raspodjele je da se dodatno oporezuju samo oni čiji dohodak raste

brže od prosjeka, pa bi zato bilo opravdano ugraditi automatsko prilagođavanje

progresijskih razreda s općim kretanjem dohotka.

Drugi nosivi stup poreznog sustava predstavlja oporezivanje potrošnje dohotka u

formi poreza na dodanu vrijednost. Uloga politike preraspodjele je u ovom slučaju da

neutralizira regresijski učinak, budući su manji dohoci zbog većeg udjela potrošnje

iznadproporcionalno pogođeni. Tome je usmjereno dodatno oporezivanje "luksuznih"

dobara (trošarine) koje se nadodaje na opću stopu poreza na dodanu vrijednost.

Procjena što je to luksuzno, a što potrebno dobro vrlo je subjektivna, pa se takvo

dodatno oporezivanje često vezuje uz proizvode masovne potrošnje da bi se time

osigurali dovoljni fiskalni prihodi.

Teoretski bi (opće i posebne) poreze na potrošnju bilo moguće i čak poželjno

neposredno oporezivati u domaćinstvima budući su oni nosioci oporezivog dohotka, no

zbog praktičnih razloga prednost se daje posrednom obliku zahvata kod proizvođača -

proizvođači plaćaju porez i u cijeni ga prevaljuju na kupce koji tako ostaju stvarno

opterećeni porezni obveznici.

10.3.2. Rashodna strana budžeta

Pri datoj visini i strukturi poreznih prihoda za neto efekt fiskalne politike

raspodjele bitna je vrsta i veličina državnih izdataka. Nije nužno da se jednakost

unapređuje već samo zato što se radi o javnoj potrošnji.

138

Neosporni su efekti monetarnih transfera koje država neposredno isplaćuje

privatnim domaćinstvima: oni mogu biti ciljano određeni po veličini, vremenskoj

frekvenciji i krugu korisnika. Naravno, pretpostavke prava korištenja moraju biti

redovito provjeravane da ne bi došlo do rasipanja.

Djelovanje indirektnih transfera imaju subvencije, kojima država pojeftinjuje

odabrana dobra: proizvođači primaju subvenciju sa zadatkom da je proslijede

potrošačima putem snižene cijene (preraspodjela realnog dohotka).

Čak i kada je prosljeđivanje sto posto sigurno, subvencioniranje cijena kao

instrument politike raspodjele u odnosu na neposredne transfere ima nedostatak da

subvencije koriste svi potrošači, nezavisno o visini dohotka kojim raspolažu. Problem

se može pokušati riješiti odgovarajućim zatvaranjem tržišta za pojedine potrošače,

čime se samo još više komplicira i poskupljuje postupak, te otvara mogućnost

zloupotreba. Tako efekt preraspodjele ostaje ograničen samo na one slučajeve pri

kojima osobe s manjim dohocima u upotrebi svojih dohodaka iznadproporcionalno

potražuju takve robe.

Slična dvojba javlja se pri velikom bloku javnih izdataka - kolektivnim dobrima,

koje država besplatno (ili ispod stvarne cijene) stavlja na raspolaganje. Razlika je što ti

realni transferi (budući da država sama proizvodi ta dobra) u odnosu na

subvencioniranje cijena vezuju još veća porezna sredstva.

Među realnim transferima, općim državnim funkcijama nije potrebno pripisivati

posebnu funkciju u preraspodjeli, osim što je novac za njihovo financiranje prikupljen

različitim poreznim opterećenjima. Drugu krajnost predstavljaju državne usluge koje

omogućuju ciljane beneficije ovisne o visini dohotka korisnika, kao što su npr. domovi

za starije osobe. Između toga prostire se široko područje realnih transfera koje može

svatko upotrebljavati (kao što su stadioni, javni promet i sl.) i kojima se djelovanje na

raspodjelu može ocijeniti jedino ako se uspije utvrditi stvarna (a ne samo politički

reklamirana) učestalost i intenzitet individualnog korištenja.

Čak i kada bi se mogao izraditi relativno točan proračun efekta raspodjele, ostaje

nedostatak da su beneficije subjektivno znatno manje uočljive u odnosu na

individualne monetarne transfere pri istom volumenu državne potrošnje.

139

Konačno kao instrument sekundarne politike preostaje ciljana dodjela javnih

kredita pod povlaštenim uvjetima. Oni periodično vezuju velika financijska sredstva,

ali fiskalno imaju značajnu prednost da sredstva (najvećim dijelom) nisu trajno

izgubljena. Ako dodjela kredita u pravilu slijedi alokacionopolitičke ciljeve, taj se

instrument može tehnički relativno jednostavno upotrijebiti u svrhe politike raspodjele.

To što se primaoci kredita ne regrutiraju iz redova najsiromašnijih nije dovoljan

protuargument, jer se neujednačenost raspodjele dohotka smanjuje i kada se poboljšava

položaj srednje klase i malih poduzetnika.

10.3.3. Problem fiskalne incidencije

Činjenica da pri porezu na dodanu vrijednost onaj koji plaća porez (proizvođač)

nije i onaj koji konačno snosi porezni teret (potrošač kao destinator poreza) je upravo

željena od zakonodavca. Međutim, i pri direktnim porezima se ne može isključiti

mogućnost pokušaja prevaljivanja poreznog opterećenja i da ti pokušaji pri određenim

tržišnim uvjetima mogu biti (potpuno ili djelomično) uspješni. U takvom slučaju se

formalna incidencija ne poklapa s efektivnom incidencijom fiskalne mjere.

To predstavlja značajno otežanje predviđanja krajnjih efekata politike raspodjele

kada uvodi nove ili unosi izmjene u stare poreze. Čak i kada se iz prethodnih iskustava

za neku mjeru mogu utvrditi pretpostavke u kolikoj mjeri platioci poreza nisu i stvarni

nosioci opterećenja, gotovo je nemoguće ocijeniti kakvi su efekti prevaljivanja na

raspodjelu jer su u pravilu raspršeni u raznim stupnjevima gospodarskog procesa.

Problem incidencije javlja se isto tako kod beneficiranih državnih izdataka. Kada

država ciljanim transferima povećava potražnju domaćinstva za određenim dobrima,

konačni učinak ovisit će o elastičnosti ponude, jer kada je ona relativno niska (zbog

visoke konjunkture ili monopolskog ponašanja), cijene tih dobara će porasti. U visini

porasta cijena prevaljeni državni transferi dodatno povećavaju dohodak ponudilaca

iako to nije bila nakana nosilaca ekonomske politike.

140

10.3.4. Državno zaduživanje

Metoda države da (privremeno) poveća prihodnu stranu zaduživanjem na tržištu

kapitala osim konflikta s ciljevima stabilnosti (poglavlje 6.2.3.1.) i rasta (crowding

out) može stvarati probleme i na području raspodjele. Radi se o intertemporalnoj

preraspodjeli dohotka. To znači da za pravi efekt kreditnog zaduženja na raspodjelu

treba promatrati u svezi s intertemporalnom distribucijom korisnosti javne potrošnje

financirane na taj način.

Ukoliko se radi o investicijama koje će svoje pozitivne efekte iskazivati u

kasnijem razdoblju i biti na korist budućim poreznim obveznicima, radi se o pravednoj

preraspodjeli tereta investicije na stvarne korisnike. Kreditno financiranje kamatama

poskupljuje državnu investiciju, no uzme li se u obzir da će investicije (npr. u

infrastrukturu) utjecati na povećanje društvenog proizvoda, znači da će se bez

povećanja poreznih stopa ostvarivati povećani priliv u proračun u budućim

razdobljima u kojima i slijedi otplata kredita.

Ukoliko se nasuprot tome radi o kreditnom financiranju tekućih troškova

funkcioniranja države, radi se o neovlaštenom zadiranju u dohodak budućih generacija

i ne može se ničim opravdati.

10.3.5. Socijalno osiguranje

Svaka briga o socijalnoj "sigurnosti" u budućem razdoblju u svezi je s

intertemporalnom preraspodjelom dohotka: u mjeri u kojoj se građani odriču utrošiti

dio tekućeg dohotka u neposrednu potrošnju, ostvaruju pravo ostvarivanja dodatnog

dohotka u slučaju nastupanja rizika u budućem razdoblju (mirovina u starosti, naknada

plaće u slučaju bolesti i sl.). Promatrano dugoročno socijalno osiguranje dovodi do

uravnoteženja raspodjele životnog dohotka pojedinca tijekom vremena. Promatrano u

jednom trenutku, umanjuje opći stupanj nejednakosti raspodjele dohotka, jer osobe

koje ne mogu raditi ili zbog drugih rizika trpe smanjenje dohotka, primaju naknadu iz

bruto dohodaka ostalih domaćinstava (putem fondova socijalnog osiguranja).

141

Naravno pojedinac ne može sam sebi preraspodjeljivati dohodak za radno pasivno

razdoblje djetinjstva. Tu dolazi do preraspodjele dohotka među generacijama: djeca za

koju danas brinu obitelji (ili porezni obveznici) kada odrastu odvajati će dio svog

dohotka (kao roditelji ili porezni obveznici) za odgoj buduće generacije.

Socijalno osiguranje se u pogledu ujednačavanja rizika ne razlikuje od privatnih

osiguranja. Osobita komponenta politike raspodjele očituje se u tome što je

sudjelovanje prisilno za određeni krug osoba. Osoba koja potpada pod obvezno

osiguranje ne može po nahođenju birati način na koji želi osigurati egzistenciju u

budućnosti, već je prisiljena periodično uplaćivati doprinose (premiju osiguranja) koja

je određena jednako za sve osobe koje ostvaruju istu razinu bruto dohotka. Na taj način

za jednu te istu stvarnu (ili monetarnu) uslugu neki plaćaju više od drugih, nezavisno o

individualno višem ili nižem faktoru rizika, što dodatno pridonosi ujednačavanju

raspodjele dohotka u društvu. Ipak karakter osiguranja se zadržava činjenicom da se

novčane naknade u osiguranom slučaju razlikuju ovisno o visini uplata doprinosa u

prethodnim razdobljima (naknade za nezaposlenost ili bolovanje, invalidnine i

mirovine i sl.). Dodatna komponenta interpersonalne preraspodjele dohotka unutar

kruga obveznog osiguranja je pravo besplatnog osiguranja članova porodice uplatioca

osiguranja (što kod privatnih osiguranja ne postoji).

10.3.6. Horizontalna preraspodjela

Iako redistributivna politika sekundarne raspodjele u odnosu na politiku poretka

ima značajne prednosti pred državnim zahvatima u primarnu raspodjelu, ona ipak ima

značajna ekonomska ograničenja. Ona ne izaziva samo "troškove" u obliku veličine

raspodijeljenih sredstava i održavanja birokratskog aparata prikupljanja i raspodjele

sredstava, već je bitno uzeti u obzir i prilagodbu ponašanja ekonomskih subjekata koja

izaziva gubitke efikasnosti. Oni koji su preraspodjelom pogođeni prilagođavaju

ponašanje na način da nastoje izbjeći, zaobići ili prevaliti porezna opterećenja.

Prilagodba ponašanja na strani korisnika beneficija nameće egalitarno orijentiranoj

politici problem dileme samarićana. Oduzimanje i davanje bez naknade uvijek nosi sa

142

sobom problem nedostatka ekonomske stimulacije pojedinaca koja je bitan preduvjet

gospodarskog napretka.

Međutim, nije rečeno da državna preraspodjela predstavlja redistribuciju dohotka

od bogatih siromašnima, kako se to brzopleto može zaključiti iz samih načela

preraspodjele. U praksi se vrlo često radi o horizontalnoj preraspodjeli koja se odvija

unutar jednog te istog razreda dohotka. Ukupni obim sredstava koja se preraspodjeljuju

je toliki da ne postoji dovoljno primatelja tako visokih dohodaka da bi samo viši

dohodovni razredi mogli nositi čitav teret, pa se sve više sredstava mora prikupljati od

primalaca srednjih i niskih dohodaka koji bi u stvari trebali biti primaoci u

preraspodjeli. Jednostavno rečeno, što država jednom rukom daje, drugom uzima, a pri

tome se sve više gubi kontrola efikasnosti preraspodjele.

10.4. RASPODJELA IMOVINE

10.4.1. Oporezivanje nasljeđivanja

U usporedbi s periodičnom distribucijom dohotka, raspodjela imovine je po

prirodi rezistentniji čimbenik. Intertemporalno promatrano prijelaz imovine s

generacije na generaciju odvija se pravnim institutom nasljeđivanja (ili poklanjanja),

koje nije povezano niti s potrebama, niti s doprinosom stvaranju.

Iako se oporezivanje vezuje uz sekundarnu raspodjelu, u svezi s raspodjelom

imovine cilj nije oduzimanje u korist fiskusa ("sunasljeđivanje" države), već prije

svega da se pravilno podešenim porezom na nasljeđivanje stvori poticaj da se velika

nasljedstva (zbog prednosti ušteda poreza) raspodjele na što veći broj nasljednika.

To znači da je poželjno tako formulirati porez da njegovo opterećenje opada s

povećanjem broja nasljednika. Na visinu poreza može utjecati ne samo veličina

nasljedstva, već i veličina imovine koju nasljednik već posjeduje.

Kod samostalnih poduzetnika i privatnih poduzeća u svezi s porezom na

nasljedstvo javlja se problem konkurentnosti u odnosu na društva kapitala koja ostaju

143

nedirnuta pri promjenama generacija. Zbog toga su u slučajevima nasljeđivanja

poslovne imovine poželjne povlaštene stope oporezivanja.

Raspodjeljujući utjecaj poreza na nasljeđivanje odnosi se u prvom redu na više

razrede veličine imovine, djelujući na ublažavanje piramide raspodjele imovine.

Međutim ta mjera djeluje vrlo sporo jer je izmjena generacija dugoročan proces u

kojem se uglavnom prenosi akumulirana imovina iz niza tekućih dohodaka.

10.4.2. Tekuće oporezivanje imovine

Za nominalni porez na imovinu je pojedinačna veličina imovine samo osnovica, a

ne izvor poreza. Porez mora biti tako određen da se može podmirivati dijelom tekućih

prihoda koje može ta imovina donositi. Na taj način cilj nikako nije smanjenje

imovine.

Ovisno o visini izuzeća od porezne obveze manje imovine su relativno zaštićene,

odnosno i pri proporcionalnom porezu ostvaruje se indirektna progresija. Na taj način

se usporava rast velikih imovina u odnosu na male, a to je osnovni cilj politike

raspodjele.

U suvremenim gospodarstvima porez na imovinu udaljava se sve više od

prvobitnog koncepta osobne povezanosti, budući se prevladavajući dio porasta odnosi

na imovinu društava kapitala. Ograničenje poreza na imovinu predstavlja i njegova

konjunkturna nefleksibilnost, jer su njegovi iznosi nepromjenjivi i u razdobljima kada

imovina ne uspijeva ostvariti nikakve prinose (što je osobito opterećenje za male

poduzetnike).

Konačno treba prokomentirati i tezu da porez na imovinu predstavlja nadopunu

porezu na dohodak da bi se dohoci od imovine više opteretili od dohodaka od rada. Pri

tome se očito polazi od toga da dohoci od imovine nastaju "bez truda", iako je imovina

često rezultat dugogodišnjeg usmjeravanja štednje izdvojene od plaće za rad. Bez

obzira na to, takva argumentacija sve više gubi na značaju što je vlasništvo imovine u

gospodarstvu raspršenije.

144

10.4.3. Privatizacija

Privatizacija državnog vlasništva može se promatrati i kao mjera da se u skladu s

ciljevima politike raspodjele povećava privatna imovina. Ova mjera djeluje brzo, no po

svojoj prirodi je takva da je ograničena na jednokratni akt.

Dodatno ograničenje te mjere predstavlja činjenica da se privatizira u prvom redu

poslovna imovina, odnosno poduzeća (i udjeli u poduzećima) koji se mogu dijeliti

jedino u obliku dionica. Cilj je dakle da se imovina disperzira i da se beneficiraju niski

imovinski razredi. Konačni efekt ovisit će o situaciji na tržištu, no velika je

vjerojatnost da će takvi mali dioničari, koji to nisu postali svojom voljom i svojim

ulaganjima, nastojati dionice pretvoriti u neki drugi oblik imovine i da će se imovina

ponovo koncentrirati.

10.4.4. Povlaštena štednja

Instrument državnog poticanja štednje orijentiran je na ne potrošačku prenamjenu

dijela periodičnih dohodaka. Služi se sekundarnom preraspodjelom, bilo na strani

državnih prihoda - poreznim olakšicama, bilo na strani državnih rashoda - transferima

(premijama). Mjera se provodi prvenstveno u nižim dohodovnim razredima, pri čemu

najviši stimulirani iznos po razdoblju mora biti ograničen, a štednja dugoročno vezana.

Najpoznatiji i najčešći oblik takvog poticanja štednje je stambena štednja kojoj je cilj

da što veći broj osoba dostigne mogućnost kupnje vlastitog stana. Dodatni efekti

povećanja štednje za nacionalno gospodarstvo se očituju u djelovanju na smanjenje

inflacije i povećanje rasta. Nedostatak međutim predstavlja značajan broj "slijepih

putnika" koji bespotrebno opterećuju državni budžet.

10.4.5. Dodjela javnih kredita

Dodjela kredita pod povlaštenim uvjetima prvenstveno je namijenjena

neposrednom investiranju u poslovne aktivnosti. Imovinska, odnosno dohodovna

granica osoba na koje je usmjerena mjera, naravno, mora biti viša nego što je to slučaj

145

s povlaštenom štednjom. Mjera je usmjerena na povećanje stvaranja privatnog

kapitala, a svojom usmjerenošću na individualne poduzetnike istovremeno sudjeluje u

ostvarenju ciljeva politike tržišne utakmice i strukturne politike. Budući se radi samo o

ograničenom subvencioniranju kamata uz poštivanje pravila tržišta kapitala, u skladu

je s politikom poretka.