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Documento del Banco Mundial
INFORME No. 81733-MX
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y FOMENTO
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO
PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO
POR EL MONTO DE US$300,751,879.70
EN FAVOR DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
PARA EL
TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
DESTINADO A LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR
11 de noviembre de 2013
Departamento de Desarrollo Humano
Unidad de Administración de los Países de México y Colombia
Región de América Latina y el Caribe
Este documento es de distribución restringida y puede ser usado solamente por sus receptores
dentro de su desempeño oficial de trabajo. Sus contenidos no pueden ser divulgados sin la
expresa autorización del Banco Mundial.
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ESTADOS UNIDOS MEXICANOS – AÑO FISCAL
1 de enero – 1 de diciembre
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tipo de cambio vigente el 4 de noviembre, 2013)
Unidad Monetaria Peso Mexicano
US$1.00 MX$13.01
PESOS Y MEDIDAS
Sistema métrico decimal
SIGLAS Y ABREVIACIONES
ANUIES Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación
Superior
APL Préstamo Adaptable Programático
CBC Marco curricular basado en competencias
CFAA Evaluación de responsabilidad financiera del país
CONAEDU Consejo Nacional de Autoridades Educativas
CONALEP Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica
CONAPO Consejo Nacional de Población
CONEVAL Consejo Nacional de la Evaluación de la Política de Desarrollo Social
COPEEMS Consejo para la Evaluación de la Educación Media Superior
COSDAC Coordinación Sectorial de Desarrollo Académico
CPAR Informe sobre la Evaluación de las Adquisiciones
CPS Estrategia de Alianza con el País
DPL Préstamo para Políticas de Desarrollo
EMS Educación Media Superior
ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en los Hogares
ENLACE Evaluación Nacional del Logro Académico de Centros Escolares
EXCALE Examen de la Calidad y el Logro Educativo
PIB Producto Interno Bruto
PNB Producto Nacional Bruto
LCF Línea de Crédito Flexible
LRF Ley de Responsabilidad Fiscal
FY Año Fiscal
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
AIF Asociación Internacional de Fomento
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CFI Corporación Financiera Internacional
FMI Fondo Monetario Internacional
INEE Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
JSAN Notas de Orientación Conjunta del Personal
LDP Carta de Política de Desarrollo
MCC Marco Curricular Común
MDGs Objetivos de Desarrollo del Milenio
ii
MOF Secretaría de Hacienda y Crédito Público
MTEF Marco de Gastos a Mediano Plazo
MUSE Educación Media Superior México
SNC Nacional Financiera
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
PFM Gestación Financiera Publica
PISA Programa Internacional para la Evaluación Estudiantil
PND Plan Nacional de Desarrollo
PROFORDEMS Programa de Formación Docente de Educación Media Superior
PROFORDIR Programa de Formación de Directores para Educación Media
Superior
PROFORHCOM Programa de Formación de Recursos Humanos Basada en
Competencias
PSBR Necesidades de Financiación del Sector Publico
RIEMS Reforma Integral de la Educación Media Superior
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEMS Sub-Secretaría de Educación Media Superior
SEP Secretaría de Educación Pública
SFP Secretaría de la Función Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SICOP Sistema de Contabilidad y Presupuesto
SIAT Sistema de Alerta Temprana
SIGEMS Sistema de Mejora Continua de la Gestión de la Educación Media
Superior
SINATA Sistema Nacional de Tutoría Académica
SNB Sistema Nacional de Bachillerato
TESOFE Tesorería de la Federación
UNAM Universidad Autónoma Nacional de México
UPEPE Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas
Vicepresidente: Hasan A. Tuluy
Director de País: Gloria M. Grandolini
Gerente del Sector: Reema Nayar:
Gerente del Proyecto: Peter A. Holland/Rafael E. de
Hoyos
iii
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
TERCER PRESTAMOS PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
DESTINADO A LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR
ÍNDICE
I. INTROUDCCIÓN……………………………………………………........................1
II. CONTEXTO DEL PAIS…………………………………………………………....4
III. PROGRAMA DEL GOBIERNO Y LOS PROCESOS
PARTICIPATIVOS…………………………………………………………….…..13
IV. APOYO DEL BANCO PARA EL PROGRAMA DE
GOBIENRO………………………………………………………..………………..15
Vínculos con el CPS………………………………………..………………………...15
Colaboración con el FMI y Donantes………………………………...……………....15
Relación con otras operaciones del Banco……………………………………….......16
Lecciones Aprendidas…………………………………………………….………….16
Fundamentos analíticos………………………………………………………...…….17
V. PROPUESTA PARA EL TERCER PRÉSTAMO PARA
POLÍTICAS………………………………………………………………………….19
DE DESARROLLO SOBRE EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR
Descripción de la Operación………………………………………………….............19
VI. EJECUCIÓN DE LA
PROPUESTA………………………………………..………………………………29
Impactos sociales y en la pobreza………………………………………….……..….29
Aspectos ambientales………………………………………………………….……..32
Ejecución, seguimiento y evaluación…………………………………………..…….32
Gestión Financiera…………………………………………………………................33
Desembolsos y auditorias…………………………………………………….........…35
Riesgos y medidas de mitigación……………………………………………..............36
ANEXOS
ANEXO 1: DECLARACIÓN DE POLITICA DE DESARROLLO .............................. 387
ANEXO 2: TERCER DPL PARA POLITICAS SOBRE EDUCACIÓN MEDIA
SUPERIOR Y MATRIZ DE
RESULTADOS…………………………………………...Error! Bookmark not defined.4
ANEXO 3: CARTA DE EVALUACION DEL FMI ........................................................ 543
ANEXO 4: DATOS SECTORIALES Y DESCRIPCIÓN DE LA RIEMS……………58
ANEXO 5: UNA MIRADA BREVE
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LISTA DE TABLAS
Tabla 1: Principales indicadores macroeconomicos de y Proyeciones, 2010-2016 ........ .12
Tabla 2: Resultados de RIEMS (a partir de November 2013)
21.20
Tabla 3: Detonadores y acciones previas al tercer PPD
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Tabla 4: Porcentaje de estudiantes en el ultimo año de EMS, por nivel de
marginalizacoin…………………………………………………………………………….30
iv
Tabla A2.1: Políticas y Matriz de Resultados
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Table A2.2: Medicion de Indicadores ............................................................................... .49
LISTA DE GRÁFICAS
Gráfica 1: Fases de Participación en la Educación Media Superior………...……………3
Gráfica 2: Cobertura de EMS (%)…………...………...……………………………….....15
Gráfica 3: Porcentaje de estudiantes recibiendo “Bueno” o “Excelente” en ENLACE
(Matemáticas) por tipo de Proveedor de
Sistema……………………………..…………..165
Gráfica 4: Porcentaje de estudiantes con resultados insatisfactorios, matemáticas y
por marginalización
32...31
Gráfica 5: Porcentaje de estudiantes con niveles insatisfactorios, español y por
marginalización……………………………………………………………..………….........31
Gráfica A4.1: Tasa de Matriculación por Grado, Básico y EMS………………………...59
Gráfica A4.2: Elementos principales de la RIEMS……………………………………….61
v
AGRADECIMIENTOS
Este Tercer Préstamo para Políticas de Desarrollo destinado a la Educación Media Superior fue elaborado por
un equipo dirigido por Peter A. Holland y Rafael de Hoyos, y compuesto por Fabiola Altimari Montiel, Jozef
Draaisma, Abril Ibarra, Xiomara A.Morel, Antonella Novali, Víctor Ordoñez, and Juan Carlos Serrano
Machorro.
El equipo agradece la extensa colaboración de las autoridades mexicanas durante la preparación de este
proyecto. El equipo igualmente reconoce el apoyo y orientación de Gloria M. Grandolini, Keith E. Hansen,
Reema Nayar y Wendy Cunningham. Los revisores paritarios fueron Cristian Aedo, Juan Manuel Moreno y
Halsey Rogers.
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
DESTINADO A LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR
Prestatario Estados Unidos Mexicanos
Organismo de ejecución Secretaría de Educación Pública, SEP
Datos de financiamiento
del programa
Préstamo flexible del Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento por el valor de US$300,751,879.70, con margen variable,
vinculado al compromiso, con reembolso en un único pago el 1 de
noviembre de 2021, con todas las opciones de conversión (moneda,
tasa de interés y topes [caps]/bandas [collars]). La comisión de
inversión será pagada por los beneficios del Préstamo (capitalizados).
Tipo de operación
Tercera operación de un tramo en el marco del Tercer Préstamo
Programática para Políticas de Desarrollo de una serie de tres.
Principales esferas de
políticas
Aumentar la flexibilidad de la Educación Media Superior
Mejora de la calidad de la educación media superior nacional
Reducción del costo de oportunidad de la Educación Media
Superior
Principales indicadores
de resultados
Aumentar la flexibilidad de la Educación Media Superior:
(1) Índice de la entrada al Sistema Nacional de Bachillerato.
Punto de referencia (año escolar 2007-08): 0%.
Fin del programa (año escolar 2014-15): 20%
Mejora de la calidad de la Educación Media Superior Nacional:
(2) Tasa anual media de abandono en la EMS. Punto de referencia
(año escolar 2007-08): 16.3%. Fin del Programa (año escolar
2014-15): 12%
(3) Porcentaje de estudiantes que obtienen una calificación de
“bueno” o “excelente en Español [Punto de referencia (año
escolar 2007-08): 52.3%. Fin del Programa (año escolar 2014-
15): 53%)] y en Matemáticas [Punto de referencia (año escolar
2007-08) 15.6%. Fin del programa (año escolar 2014-15):
37%]
(4) Porcentaje de estudiantes que asisten a escuelas en localidades
altamente marginalizadas que reciben un “bueno” o “excelente
vi
en la evaluación ENLACE en Español [Punto de referencia (año escolar 2007-08): 22.6%. Fin del
programa (año escolar 2014-15): 31%] y en Matemáticas
[Punto de referencia (año escolar 2007-08): 6%. Fin del
programa (año escolar 2014-15): 29%]
Reducción del costo de oportunidad del Sistema de Educación Media
Superior Nacional:
(5) Inscripciones brutas en Educación Media Superior (jóvenes de
entre 15 a 17 años). Punto de referencia (año escolar 2007-08):
58.6%. Fin del programa (año escolar 2014-15): 68.7% (6) Tasa bruta de inscripción en la EMS para los estudiantes
provenientes de hogares en los primeros cuatro deciles de
ingresos per cápita. Punto de referencia (año escolar 2012-13):
61.8%. Fin del programa (año escolar 2014-15): 64%
Objetivos de desarrollo
del programa y
contribución a la
estrategia de alianza con
el país (CSP)
El préstamo propuesto para políticas de desarrollo (DPL) tiene como
objetivo apoyar al Gobierno en la implementación de la Reforma
Integral de la Educación Media Superior (RIEMS) para mejorar la
eficiencia interna y calidad de la EMS. La serie programática apoyara
las acciones en las siguientes tres áreas que abordan las limitaciones
principales del sistema de EMS: (i) aumento de la flexibilidad de la
EMS, (ii) aumentar la calidad de la EMS, y (iii) reducir el costo de
oportunidad de la EMS.
El DPL propuesto es un elemento integral de las actividades del Banco
en relación con aumentar la prosperidad social tao y como se describe
en el CPS 2014-19.
Riesgos y medidas de
mitigación
Calificación del riesgo: Moderado. The operation is subject to three
sets of risks: i) macroeconomic risks; ii) political, governance and
stakeholder risks, and iii) sector policies and institutions risks.
Riesgos Macroeconómicos. Una desaceleración de la economía
podría dificultar la financiación de la reforma y el suministro de
recursos adicionales para el Gobierno mexicano y los estatales. Sin
embargo, como se explicó en una sección previa, los fundamentos de
la economía mexicana no conducen a un pronóstico de desaceleración
en los próximos años 2014-2016.
Políticos, de gobernabilidad y riesgos de las partes interesadas. En
cuanto al riesgo político, el nuevo Gobierno ha respaldado e incluso ha
promovido la reforma de la educación media superior, y es poco
probable que cambie de rumbo de manera relevante, lo que permitirá
que la reforma consolide ganancias y alcance sus metas. Sin embargo,
la reciente reforma constitucional, que tiene por objetivo mejorar la
calidad de la educación, ha desatado una serie de protestas de la
Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), un
sindicato que controla una pequeña fracción de los docentes de la
educación básica en México (cuenta con 100 mil afiliados de un total
de 1.3 millones docentes). A pesar de que se le han hecho algunas
concesiones a la CNTE en las negociaciones, no se prevé que el
vii
programa propuesto en este DPL sea afectado por esta situación ya que
los docentes de la Educación Media Superior (EMS) no están afiliados
a la CNTE. Los sindicatos de docentes que cuentan con profesores de
la EMS, como el Sindicato Nacional de Trabajadores en Educación, en
general, han apoyado la RIEMS.
Políticas e Instituciones del Sector. En cuanto al riesgo institucional,
existe el riesgo de que la compleja naturaleza del sistema de educación
media superior pueda afectar la aplicación efectiva y oportuna de la
RIEMS. Este riesgo es mitigado por la creación de la SEMS, que ha
fortalecido la coordinación del sistema y ha colocado la
responsabilidad de la reforma bajo la competencia de una entidad.
Identificación de
Operación
P147244
1
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO DEL BIRF
PARA UN PRÉSTAMO PARA
POLÍTICAS DE DESARROLLO DESTINADO
A LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR
A FAVOR DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
I. INTRODUCCIÓN
1. México es un país de ingresos medios con una de las tasas más altas de ingresos
per cápita de América Latina y el Caribe. Miembro de la OCDE y del G20, México ha
mantenido la estabilidad económica durante los tiempos recientes de crisis y ha aumentado el
bienestar social y económico durante las últimas dos décadas. Aun así, México se enfrenta a
retos significantes de pobreza y de desigualada, en parte por un estancamiento de la
productividad. Dicho esto, uno de los pilares de la Alianza Estratégica del País entre México y
el Banco Mundial, Mejorar la Prosperidad Social, es mejorar la prosperidad social y reducir la
pobreza mediante un aumento en los resultados educativos y así aumentar la productividad del
mercado laboral, especialmente para los más pobres.
2. El mejorar las habilidades por medio de una educación de mejor calidad es una
parte fundamental del fortalecimiento de la productividad de la fuerza laboral, del
crecimiento económico a largo plazo, de la prosperidad compartida y de la reducción de
la pobreza. Por ende el gobierno ha priorizado la reforma educativa, que tiene como objetivo
prioritario el mejorar la calidad educativa por medio de la profesionalización del sistema de
contratación, evaluación y promoción de docentes y la creación de una agencia independiente
para evaluar a los estudiantes, docentes y escuelas. Por lo tanto la cartera educativa del Banco
apoya estos esfuerzos para mejorar la calidad educativa en todos los niveles, durante todo el
ciclo de vida (véase Tabla 1). Un instrumento esencial para aumentar la productividad del
mercado laboral es a través de la Educación Media Superior (EMS), en el que Banco ha
apoyado a la Secretaria de Educación Pública (SEP) desde el 2008 por medio de un conjunto
de servicios a la medida. El conjunto consistió en financiamiento (una serie programática de
Préstamos para Políticas de Desarrollo); servicios de conocimiento y convocatoria, tales como
un análisis comparativo de las reformas con otras experiencias regionales; el suministro de
asistencia técnica “just in time” y la organización de talleres y actividades sur-sur en temas
prioritarios para la SEP como son las políticas y capacitación de docentes y estrategias para
reducir el abandono estudiantil.
3. Esta propuesta de Préstamo para Políticas de Desarrollo sobre Educación Media
Superior sería el tercer préstamo en apoyo de la Reforma Integral de la Educación
Media Superior (RIEMS). Dicha reforma, implementada por la Subsecretaria de Educación
Media Superior (SEMS) de la SEP, tiene como objetivo mejorar la eficiencia interna y la
calidad de la educación media superior. La serie programática apoya las acciones en las tres
siguientes áreas que abordan limitaciones claves del sistema EMS: (i) aumento en la
flexibilidad de la educación media superior; (ii) reforzar la calidad educativa; y (iii) reducir el
costo de oportunidad de la educación media superior. Los resultados esperados a largo plazo
incluyen la reducción de las tasas de abandono y el aumento en los resultados de aprendizaje,
ambos vinculados a la productividad del mercado laboral y el crecimiento económico a largo
plazo. Existe un consenso cada vez mayor en que la productividad y el crecimiento
2
económico dependen de la cantidad y calidad del capital humano de la sociedad, ambas son
necesarias para desarrollar la innovación y para absorber y adaptar las tecnologías
desarrolladas en otros países (Hanushek y Woessmann, 2008). La educación también produce
una serie de beneficios para el desarrollo, como mejorar la salud de los participantes y la
educación de sus hijos (Lleras-Muney, 2005). Tal y como se infiere claramente por el objetivo
de la política integral de la SEP, de aumentar la tasa de inscripción bruta en la educación
secundaria para el cuarenta por ciento inferior (y reflejado en la Matriz de Política y
Resultados de esta operación), se espera que dichos esfuerzos beneficien
desproporcionadamente al cuarenta por ciento más pobre, y por lo tanto aumenten la
prosperidad compartida en México.
4. La RIEMS es un proceso de largo plazo, construido sobre una base de evidencia
y consenso. El primer préstamo para políticas de desarrollo apoyo el establecimiento del
Sistema Nacional de Bachillerato (SNB), incluyendo el desarrollo de estándares mínimos para
los estudiantes, un sistema de evaluación estudiantil, un programa de capacitación de docentes
y un sistema de acreditación escolar al igual que la consolidación del programa de becas de
EMS. El segundo préstamo fortaleció aún más la RIEMS durante una importante transición
política enfocándose en la aprobación de programas técnicos, la operación del sistema de
evaluación estudiantil y del sistema de acreditación escolar, la gobernabilidad de los
programas de capacitación de docentes y la expansión de servicios para los jóvenes en riesgo.
Para apoyar la siguiente fase de la reforma gubernamental, este DPL apoyaría medidas de
políticas en torno al reconocimiento de las equivalencias necesarias para transferirse de una
escuela a otra (independientemente del sistema), el establecimiento de una agencia de
evaluación autónoma del sistema educativo, una nueva política para la capacitación de
docentes, innovación en torno a jóvenes en riesgo de abandonar la escuela y la adopción de
cambios legislativos que declaren la EMS obligatoria. El Anexo 1 presenta la reforma
gubernamental en más detalla en su Carta de Política de Desarrollo. El Anexo 2 presenta la
Matriz de Política y Resultados para esta serie de DPL. La cantidad propuesta para el Tercer
Préstamo para Políticas de Desarrollo sobre Educación Media Superior es de
US$300,751,879.70.
3
Gráfica 1: Fases de Participación en la Educación Media Superior en México: Skills for Shared Growth
Fundamentos y apoyo inicial
[1995–2003]
Participación ampliada
[2004–2009]
Apoyo ampliado
[2009-2013]
Consolidación
[2013- más allá]
Ser
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ios
de
Co
no
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to
Aumentar la Productividad,
Conocimientos y Competividad en
México (P084566, 2006)
Educación Secundaria (P106567,
2008)
PSIA: Apoyo para mejorar la equidad
en la Reforma a la Educación Media
Superior (TF011538, 2014)
Aumentar las Habilidades para
Mejorar la Productividad del
Mercado Laboral PKS
(P128775, 2014)
Ser
vic
ios
Fin
an
cier
os
Proyecto de Financiación para la
Educación Superior (P049895,
US$180.2 millones, 1998)
Proyecto de Conocimiento e
Innovación (P044531, US$300
millones, 1998)
Innovación para la Competividad
(P089865, US$250 millones, 2005)
Proyecto de Asistencia para la
Educación Terciaria (P085593,
US$171 millones, 2005)
Education Media Superior DPL
(P112262, US$700 millones, 2010)
Educación Media Superior DPL II
(P126297, US$300,751,879.70,
2012)
Educación Media Superior
DPL III (P147244,
US$300,751,879.70, 2013)
Ser
vic
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de
Co
nv
oca
tori
a
Desimanación del estudio:
“Educación Superior y Desarrollo
en Oaxaca” (IO 2074684) (febrero
2013)
Presentación a la SEMS: “La
Educación Media Superior Después
de 5 años de Reforma” (abril 2013)
Intercambio de aprendizaje en la
Educación Media Superior durante
una visita de autoridades de la SEMS
a la Sede Central del Banco Mundial
(mayo 2013)
Taller y presentación sobre la
Nota de Política que ofreció un
análisis desagregado de los
determinantes del abandono en
México (julio 2013)
FY14-19 CPS FY08-13 CPS FY03-07 CPS CAS 95-97, 97-99, 99-02, 02-05
4
II. CONTEXTO DEL PAIS
5. El crecimiento económico de México a largo plazo ha sido decepcionante y ha
sido impulsado por una acumulación de factores en vez de un aumento en
productividad. A través de las tres últimas décadas la economía mexicana ha logrado un
crecimiento anual del 2.4 por ciento o menos del uno por ciento del PIB per cápita. México
experimento una desaceleración del crecimiento económico a partir de la década de 1980. Las
descomposiciones del crecimiento demuestran que los niveles moderados de crecimiento en
México pueden ser atribuidos en gran medida a una acumulación de factores (laborales y de
capital) en vez del crecimiento en la productividad. La considerable disminución en el
crecimiento de la productividad a partir de los ochentas se atribuye en general al impacto de la
inestabilidad macroeconómica. El progreso de los últimos quince años en lograr una
estabilidad macroeconómica y la apertura de la economía al comercio y flujos de inversión,
han contribuido a un incremento estable pero moderado de los niveles de la productividad.
6. El Gobierno ha emprendido una ambiciosa agenda de reformas estructurales
para reforzar la productividad en toda la economía. Después de asumir posesión del
cargo, el Presidente Peña Nieto logro un acuerdo con los dos principales partidos de la
oposición para avanzar en la aprobación legislativa de un amplio programa de reformas
económicas y políticas estructurales. Dentro del marco del Pacto por México, se han discutido
y presentado ante el Congreso iniciativas legislativas sobre el trabajo, educación,
telecomunicaciones, políticas de competencia, del sector financiero, energético y la reforma
fiscal. Se espera que la adopción e implementación adecuada de dichas reformas refuerce el
crecimiento potencial de la producción, inicialmente mediante inversiones adicionales y
eventualmente por medio de niveles más elevados de productividad, lo cual es el resultado
deseado de dichas reformas.
La evolución económica reciente
7. La economía mexicana se recuperó rápidamente del impacto de la crisis
financiera global y experimento, recientemente, una recesión cíclica. Después de la severa
contracción que siguió la crisis financiera global, el resurgimiento en la demanda de las
manufacturas mexicanas destinadas a la exportación generó un fuerte repunte en la actividad
económica. Se esperaba que la brecha en producción, generada por la contracción del 2008-
2009, se cerrara para a finales del 2012 después de que la economía experimentara un
crecimiento anual promedio del 4.4 por ciento entre el 2010 y 2012. Más recientemente,
debido a una recesión global hubo una importante desaceleración del crecimiento económico
en México, ampliando la brecha producción de nuevo.
8. La fuerte integración de la industria mexicana en el suministro de la industria
manufacturera de Estados Unidos implica una alta correlación con la producción
industrial de EE.UU. La recuperación y fuerte expansión de las manufacturas destinadas a
la exportación entre el 2010 y 2012 logró sacar a la economía mexicana de la severa
contracción del 2008-2009. Más recientemente, el debilitamiento del crecimiento económico,
de la producción industrial y en particular el estancamiento generalizado de las importaciones
en EE.UU. repercuto negativamente en el crecimiento de las exportaciones de manufacturas
mexicanas a partir de la segunda mitad del 2012. No parece haber una cuestión importante en
cuanto a la competitividad puesto que las exportaciones mexicanas continúan generando
5
ganancias modestas en la cuota de mercado. Junto con la mejora de los indicadores
económicos de EE.UU., es probable que el punto débil de la actividad económica del 2013
sea temporal y se espera que para finales del año haya un repunte en las exportaciones y en el
crecimiento económico.
9. La consolidación fiscal y un lento comienzo en las inversiones públicas agravó
aún más la desaceleración de la actividad económica. La prudencia fiscal, como pilar de la
estabilidad macroeconómica de México, sigue gozando de un amplio respaldo, llevándose a
cabo el manejo de la política fiscal dentro del marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal
(LRF). La LRF incluye una norma de equilibrio presupuestario con una cláusula de escape
que permite un déficit presupuestario en situaciones extraordinarias.1 Este último requiere un
plan para regresar a un presupuesto equilibrado. Después de la severa contracción del 2009, se
permitió un déficit presupuestario del 0.8 por ciento en el 2010 con un plazo de tres años para
recuperar el equilibrio presupuestario. De hecho, el apoyo fiscal se ha retirado gradualmente
con déficits presupuestarios del 0.6 y 0.3 por ciento en el 2011 y 2012 respectivamente y un
objetivo inicial para el 2013 de volver a un déficit presupuestario de cero. El impacto de este
esfuerzo de consolidación sobre la demanda agregada se intensificó por el lento comienzo en
las inversiones públicas al principio de la nueva administración, lo que redujo los gastos de
capital del sector público por casi 7 por ciento en términos reales durante el primer semestre
del 2013. Mientras tanto, el Gobierno revisó los planes de consolidación fiscal ya que tiene
previsto mantener el nivel planeado de gastos a pesar contar con menos ingresos de lo
esperado, lo que permite un déficit presupuestario del 0.4 por ciento del PIB para este año.
10. El crecimiento económico aún está lejos de ser suficiente para mitigar las
debilidades estructurales del mercado laboral mexicano. La recuperación de la actividad
económica entre el 2010 y el 2012 genero nuevos empleos y oportunidades de empleo, pero
insuficientes para recuperar las tasas de desempleo y otros indicadores relacionados al
rendimiento del mercado alcanzados antes de la crisis. Después de alcanzar un máximo de 6.4
por ciento en septiembre del 2009, el desempleo bajó al 5.0 por ciento durante el 2012 y se
detuvo a ese nivel durante el 2013, en comparación a un promedio del 3.7 por ciento
observado entre el 2005 y 2007. Dichos niveles relativamente bajos de desempleo no son
necesariamente una indicación de un mercado laboral fuerte y vibrante, puesto que también se
caracteriza por niveles altos de subempleo, empleos informales y otras condiciones precarios
de empleo. Más bien, la tasa de empleo informal aumentó en promedio de un 61 por ciento
antes de la crisis a un 62.5 por ciento en los últimos dos años. Dado que la población en edad
de trabajar continua creciendo por 1.2 millones de personas al año, la economía mexicana
debería estar generando unos 840 mil trabajos al año, asumiendo un participación laboral
media del 70 por ciento. El promedio anual de oportunidades de empleo formal e informal
incremento por 1.2 millones de empleos entre el 2010 y 2012, lo cual permitió una cierta
recuperación del mercado laboral a pesar de que la creación neta de empleos se detuvo
temporalmente durante la primera mitad del 2013 dado que se espera actividad económica
para finales del año.
1 El equilibrio presupuestario de la Ley de Responsabilidad excluye a las inversiones del sector petrolero y los
gastos extrapresupuestarios. Una medida más amplia del déficit como las necesidades de financiación del sector
público (PSBR) no incluye estos gastos adicionales que suman aproximadamente el 2.6 por ciento del PIB.
6
11. Después de más de una década de crecimiento rápido, la emigración y las
remesas se han estancado. Según las cifras de la Encuesta Actual de Población de EE.UU. el
número de migrantes mexicanos en EE.UU. se estabilizo en poco menos de 12 millones de
personas entre el 2007 y 2012, sin un aumento neto de migrantes, en comparación a un
promedio anual estimado de 500 mil personas en los años anteriores. Mientras que los
controles migratorios más estrictos y la debilidad del mercado laboral de EE.UU. pudieron
haber jugado un papel en cuanto a estas cifras, otros cambios demográficos e estructurales en
la demanda y oferta de la fuerza laboral migrante se están llevando a cabo dado que el número
de migrantes en EE.UU. provenientes de otras regiones del mundo (incluyendo Centro y Sud
América) aumentó. La estabilización del número de migrantes mexicanos explica
parcialmente el estancamiento de los flujos de remesas de los trabajadores. Las remesas
disminuyeron después de la crisis financiera y del colapso de la industria de construcción de
viviendas en EE.UU., de un máximo de US$26 mil millones en el 2007 a US$21 mil millones
en el 2009 y desde entonces las cifras han rondado en unos US$21 mil millones a US$23 mil
millones anuales. Durante este último año, las remesas han recaído a los niveles inferiores de
dicho rango, contribuyendo así al debilitamiento del poder adquisitivo y de la demanda
doméstica.
12. La expansión del crédito para hogares y empresas del sector privado por encima
de las tasas de crecimiento económico ha comenzado a moderarse. El financiamiento al
sector privado no financiero incremento por una tasa anual del 4.6 por ciento en términos
reales a mediados del 2013, lo cual es superior al crecimiento económico anual del 1.5 por
ciento registrado durante el mismo periodo. Sin embargo, el crecimiento de crédito se moderó
fuertemente de una rápida expansión observada en el 2011 y en la primar mitad del 2012. El
debilitamiento del crecimiento económico y de la inversión moderaron la demanda de
financiación de las empresas mientras que los crecientes préstamos morosos frenaron el
crecimiento en varios segmentos de crédito al consumo. El crecimiento en la financiación de
viviendas continúa retrasado por la desaparición de intermediarios financieros no bancarios
especializados en la vivienda, lo cual fue seguido por problemas financieros en las mayores
empresas de construcción de viviendas. Las carteras vencidas de los bancos comerciales ha
mostrado un deterioro moderado pero aún se mantienen a niveles manejables del 2.7 por
ciento y están provisionados adecuadamente al 167 por ciento de los préstamos no rentables.
El sistema bancario mexicano se mantiene bien capitalizado en un ratio promedio de
capitalización del 16.6 por ciento.
13. La moderación de la inflación y las expectativas de inflación les permitió a las
autoridades monetarias reducir las tasas de interés a corto plazo en respaldo de la
actividad económica. A pesar de las varias perturbaciones de oferta que temporalmente
elevaron la inflación a principios de este año, por lo general la inflación de los precios al
consumidor y en particular la inflación básica, registraron una tendencia moderada
descendente a la meta de inflación de mediano plazo del 3 por ciento. El éxito en la
moderación de la inflación a largo plazo y de las expectativas de inflación, así como más
recientemente la ampliación de la brecha de productividad, obligó a las autoridades
monetarias a reducir la tasa de interés de la política monetaria a un mínimo histórico del 3.5
por ciento, mediante la reducción en unos 50 y 25 puntos básicos para el pasado mes de
marzo, septiembre y octubre respectivamente. El reciente cambio de política confirma la
opinión de las autoridades monetarias, que los efectos de segunda vuelta de las perturbaciones
7
sobre la oferta, así como la amortización del traspaso del tipo de cambio sobre la inflación y
sobre las expectativas de la inflación han disminuido en gran medida.
14. México experimentó un aumento en los flujos de capital que se ha reflejado en
gran parte en la flexibilidad de las condiciones de financiamiento. Las entradas netas de
capital privado ascendieron a más de US$180 mil millones durante el periodo de tres años
entre el 2010 y 2012, lo cual equivale a un promedio anual de aproximadamente 6 por ciento
del PIB. Una parte importante de dichos flujos, unos US$100 mil millones entre el 2010 y
2012, se ha invertido en deuda pública denominada en moneda nacional, lo cual creó presión
a la baja sobre la tasa de interés a largo plazo y una apreciación de la moneda. Los flujos de
capital hacia México continuaron en el 2013, dado que no residentes continuaron invirtiendo
unos US$11 mil millones en letras y bonos de la Tesorería mexicana durante la primera mitad
del año. El aumento de flujos de capital durante los últimos años no dio lugar a un incremento
correspondiente de balance del déficit por cuenta corriente. Mientras que el déficit económico
externo mostró un aumento gradual al 1.2 por ciento del PIB en el 2012, resultado de la
recuperación económica, los flujos importantes de capital condujeron a una importante
acumulación de activos externos por parte agentes económicos públicos y privados
mexicanos, incluyendo inversiones directas de compañías mexicanas en el extranjero y la
acumulación de reservas internacionales.
Gráfico 1: Indicadores Macroeconómicos México
El crecimiento económico comenzó a debilitarse a mediados
del 2012… …como la expansión de exportaciones se moderó,
seguido por el consume y la inversión…
A pesar de algunas recientes perturbaciones de oferta, la
inflación se mantiene dentro de los objetivos… ... sin mayores preocupaciones aún sobre un traspaso
de la volatilidad del tipo de cambio.
90
95
100
105
110
115
Jan200
8
July Jan200
9
July Jan201
0
July Jan201
1
July Jan201
2
July Jan201
3
July
Industry
Services
Total
Economic Activity Index, IGAE (SA, 2008=100)
80
90
100
110
120
I2008
III I2009
III I2010
III I2011
III I2012
III I2013
consumption
government
investment
exports
Aggregate demand, s.a. (2008-I = 100)
8
El aumento de las entradas de capital se refleja en las
participaciones de deuda pública interna por no
residentes…
… con la reciente reversión en los flujos de capital
conduce a un aumento de rendimiento de los bonos del
Estado a largo plazo
Fuente: INEGI y el Banco de México
Perspectivas Macroeconómicas y Sostenibilidad de la Deuda
15. El crecimiento económico se recuperará con el fortalecimiento de la demanda
externa y la implementación de políticas monetarias y fiscales en apoyo a la actividad
económica. Después de la contracción cíclica creada por la combinación de la debilitación de
la demanda externa seguida por el debilitamiento del consumo privado doméstico y de la
demanda de inversión, se espera un repunte en la actividad económica promovida por el
fortalecimiento de la demanda externa de la economía global, en particular la de EE.UU., que
empiezan a salir del ligero bache observado en el 2013. La demanda doméstica se fortalecerá
mediante políticas de apoyo monetario y fiscal ya que las autoridades monetarias bajaron la
tasa de interés a corto plazo y el Gobierno anunció planes para gastos adicionales el año que
entra. Se proyecta un crecimiento económico a un nivel levemente superior al potencial
crecimiento de producción a través de los próximos, ya que la brecha de producción generada
por la recesión superficial en el 2013 se cerrará gradualmente.
16. El impacto de las reformas estructurales en el crecimiento de la producción
potencial se espera a mediano plazo ya que la implementación y la respuesta de los
2
3
4
5
6
7
Jan2008
July Jan2009
July Jan2010
July Jan2011
July Jan2012
July Jan2013
July
Headline Inflation
Core Inflation
Consumer Price Inflation, annual %
11.0
11.5
12.0
12.5
13.0
13.5
14.0
14.5
15.0
201
1 J
an
Mar
May Ju
l
Sep
No
v
201
2 J
an
Mar
May Ju
l
Sep
No
v
201
3 J
an
Mar
May Ju
l
Sep
Peso-Dollar Exchange Rate
0
400
800
1200
1600
2000
Jan2008
July Jan2009
July Jan2010
July Jan2011
July Jan2012
July Jan2013
July
Treasury Bills
Bonds
Total
Deuda Pública Interna mantenida por no residentes, mil millones
de pesos
3.0%
4.0%
5.0%
6.0%
7.0%
8.0%
20
12 J
an
Mar
May Ju
l
Sep
No
v
20
13 J
an
Mar
May Ju
l
Sep
1-year 10-year 30-year
Rendimiento de los bonos del Estado , % anual.
9
agentes económicos tardará en materializarse. Durante el primer año de la actual
administración, se han logrado grandes avances en la promulgación de cambios legislativos en
las áreas de regulación del mercado laboral, la educación, las telecomunicaciones, en políticas
de competencia, en la regulación del sector financiero, energético y en la política fiscal. Las
reformas estructurales están orientadas a mejorar el clima empresarial, aumentar las
oportunidades de inversión y competencia en los sectores fundamentales de la economía, al
igual que mejorar la calidad y cantidad de insumos clave en los procesos de producción. La
cuantificación del impacto de dichas reformas (es decir cuándo y cuánto) en el crecimiento de
la producción potencial es complicada ya que algunos detalles aún no quedan claros de la
legislación secundaria adicional y de la aplicación del nuevo marco jurídico por parte de las
agencias de implementación y regulación. Además la respuesta de los agentes económicos y
del sector privado a los diferentes incentivos y a la apertura de oportunidades de inversión
tardará tiempo en materializarse. Como resultado, los principales indicadores económicos
proyectados bajo una hipótesis de base para el 2014-2016 (véase Tabla 1) no incorporan
importantes repercusiones a las reformas estructurales adoptadas hasta el momento, con la
excepción de la reforma fiscal y los planes de gastos públicos que se espera sean
implementados a partir del 2014.
17. La propuesta presupuestaria del Gobierno para próximo año contiene una
reforma fiscal que aumentará los ingresos. El razonamiento de la reforma fiscal en México
se centra en la relativamente baja recaudación tributaria, lo cual limita la habilidad del Estado
a proporcionar niveles adecuados de servicios y bienes públicos para aumentar el bienestar y
programas social redistributivos. Con un coeficiente global de ingresos fiscales/PIB del 13.7
por ciento, la recaudación de impuestos en México esta sustancialmente por debajo del nivel
promedio observado en América Latina o en el OCDE, que están a un 18.4 y 26.3 por ciento
respectivamente.2 Aún más importante, México se enfrenta a presiones fiscales significantes
de mediano plazo puesto que los ingresos netos del petróleo (que representa una tercera parte
de los ingresos públicos) disminuyeron por un punto porcentual del PIB debido a la caída en
los niveles de producción y a un aumento en los costos de extracción, mientras que una rápida
transición demográfica y epidemiológica están dando lugar a un incremento en las pensiones
públicas y en los gastos de salud. A pesar de que las características generales y tipos
impositivos del sistema fiscal mexicano coinciden con la practica internacional, una
importante economía informal y regímenes preferenciales, exenciones, deducciones y tasa
múltiples, facilitan el incumplimiento y evasión, lo cual reduce la productividad de la mayoría
de las categorías fiscales y la recaudación fiscal en general. Como parte del presupuesto para
el próximo año, el Gobierno propone una reforma fiscal que elimina tratos especiales y
preferenciales en el impuesto de sociedades, introduce un impuesto sobre los dividendos y
beneficios de capital, limita las deducciones e incrementa la tasa impositiva máxima sobre la
renta, elimina exenciones en el régimen del impuesto al valor agregado, e introduce un
impuesto especial sobre el contenido de carbono de combustibles fósiles y un impuesto sobre
los refrescos (con la intención de evitar el aumento en los problemas de la obesidad). Se
estiman que los ingresos fiscales adicionales como resultado de la reforma serán del 1.4 por
ciento del PIB en el 2014, un monto que se espera aumente a un 2.9 por ciento del PIB para el
2018, debido a algunos efectos diferidos y a un aumento de la eficiencia en la recaudación de
impuestos.
2 OCDE (2011), los ratios incluyen la seguridad social y la recaudación de impuestos de los gobiernos locales.
10
18. La reforma fiscal está motivada parcialmente por la ampliación de la protección
social con la introducción de un sistema universal, no contributivo, de pensiones y un
seguro de desempleo. Los programas de pensiones no contributivas han sido introducidas por
los diferentes niveles de gobierno en México durante la última década en respuesta al
aumento en el número de mayores sin derechos de pensión adquiridos. El programa universal
de pensiones propuesto por el Gobierno incluirá la constitucionalización del derecho al apoyo
básico a la renta para las personas mayores y establece que la cantidad de apoyo deber ser
igual a la actual línea de pobreza3, ajustándose anualmente por el nivel de la inflación de los
precios al consumidor. Debido a que el programa de pensión universal es aproximadamente
doble el tamaño del programa actual de apoyo a la renta para personas mayores, se prevé un
periodo de transición de 15 años. El Gobierno también propone introducir un seguro de
desempleo para los trabajadores del sector formal, limitado a 6 meses, basado en los pagos de
cuentas individuales financiadas por las cotizaciones de la seguridad social que se
complementará con recursos presupuestarios. Dicho seguro le proporcionará a los
trabajadores despedidos del sector formal tiempo para buscar un empleo adecuado y así evitar
ajustes a través de sectores informales.
19. El presupuesto del próximo año incluye un estímulo fiscal anticíclico para
mitigar el impacto en la demanda agregada de la reforma fiscal. Además del déficit
presupuestario del 0.4 por ciento del PIB que se incurrirá en el 2013 (en términos del FRL), la
propuesta de presupuesto para el 2014 anticipa un déficit presupuestario del 1.5 por ciento del
PIB para proporcionar un estímulo de actividad económica a raíz de la ampliación de la
brecha de producción durante el 2013. Se proyecta que se retire gradualmente el estímulo
presupuestario con un déficit presupuestario del 1.0 a 0.5 por ciento del PIB en 2015 y 2016
respectivamente, y un retorno a un presupuesto equilibrado para el 2017. En términos más
amplios de las necesidades de financiación del sector público (véase la nota 1), el déficit fiscal
aumenta a un 4.1 por ciento del PIB y se disminuye gradualmente a un 2.5 por ciento del PIB
para el 2017.
20. Un ligero aumento en la relación de deuda pública/PIB, debido al débil
crecimiento económico y al aumento en la financiación del déficit, no pone en duda la
sostenibilidad de la deuda pública mexicana tomando en cuenta la relativamente baja
relación de deuda pública/PIB y un historial de políticas fiscales prudentes y decisiones
acertadas en cuanto a la deuda pública y gestión del riesgo fiscal. Se proyecta un aumento
en la deuda pública neta a un 41 por ciento del PIB para el 2015 del 38 por ciento observado
en el 2012 antes de estabilizarse o de la reanudación de un camino gradualmente a la baja a
partir del 2016. Además de la conversión de algunos pasivos extrapresupuestarios (como por
ejemplo, de la reforma de las pensiones de los trabajadores del sector público del 2007) o de
las fluctuaciones del tipo de cambio, el ratio de deuda/PIB es principalmente motivado por el
PSBR (como una porción del PIB) en relación al crecimiento económico. En los momentos de
crecimiento económico débil y de financiación adicional del déficit, como en el 2013 y 2014,
cuando el PSBR supera el crecimiento económico, la relación de deuda/PIB aumenta,
mientras que lo opuesto es cierto una vez que el PSBR es inferior al crecimiento económico.
Este último ofrece orientación para los niveles promedios de PSBR que podrán ser incurridos
a mediano plazo para mantener un trayecto sostenible de deuda, siempre y cuando hayan
estimados precisos de las tasas de crecimiento. En un esfuerzo por fortalecer las políticas
3 Línea de Bienestar Mínimo emitida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
11
fiscales anticíclicas mientras se mantiene la prudencia fiscal, se proponen modificaciones a la
LRF que exigen un mayor ahorro durante los periodos buenos e incluye un objetivo PSBR
adicional a la regla de equilibrio presupuestario. Más aún, el manejo sistemático de la deuda
pública logró reducir la proporción de riesgos denominados en moneda extranjera, de un 40 a
25 por ciento en la última década y aumentar el vencimiento de deuda interna, lo cual redujo
el refinanciamiento y los riesgos de interés y del tipo de cambio. En este sentido, el Gobierno
de México tiene una estrategia más amplia de reducción del riesgo que incluye un fondo de
estabilización del precio del petróleo impulsado por la compra de la cobertura del precio del
petróleo y un fondo para desastres naturales potenciado por la adquisición de un seguro.
21. La salida de las políticas monetarias sin precedentes de las economías avanzadas
durante el periodo de proyección podría dar lugar a retrocesos en los flujos brutos de
capital lo cual dará lugar a mayores tasas de interés y a una moneda más débil. Los
mercados emergentes, incluyendo a México, observaron un aumento en los flujos brutos de
capital en los últimos años, en parte debido a las políticas monetarias sin precedentes y bajas
tasas de interés en las economías más avanzadas. Con el acelerado crecimiento de las
economías avanzadas, las posibilidades de un gradual retiro de la política de apoyo monetario
se aproxima lo cual posiblemente conducirá a que los inversores ajusten sus carteras de
inversores y a una moderación o reversión temporal en los flujos brutos destinados a
mercados emergentes. El aumento en los flujos brutos de capital a México ha sido absorbido
principalmente por la compensación de la salida de flujos públicos y privados en lugar de un
deterioro significante de la cuenta corriente. Dicho ajuste financiero suele amortiguar el
impacto económico de los flujos de capital volátiles y modera el ajuste requerido en la
actividad económica real en caso de una reversión súbita de los flujos de capital.4 El ajusto
financiero a la volatilidad de los flujos de capital opera esencialmente a través de las tasas de
interés domésticas y de la tasa de cambio que crean incentivos para compensar los flujos de
capital, disminuyendo variaciones en los flujos netos de capital. Las expectativas en cuanto a
una salida sin precedentes de las políticas monetarias por parte de los bancos centrales de las
economías avanzadas ya produjo un pronunciado aumento en la curva de rendimiento y una
depreciación significante de la moneda y de los mercados financieros. En el caso de México,
estos efectos fueron asumidos sin mayores presiones de liquidez y sin una intervención
pública. Se esperan más acusadas fluctuaciones en los flujos de capital en cuanto los
inversores reaccionen a la retirada del apoyo monetario en las economías avanzadas en los
próximos años.
22. Las reservas internacionales y la Línea de Crédito Flexible (LCF) del FMI
aumentan la credibilidad en el marco de políticas, proporcionando capacidad de
recuperación económica ante los flujos volátiles de capital. Mientras la mayor parte del
ajuste estabilizador financiero ante un cambio súbito en los flujos brutos de capital debería
venir del comportamiento amortiguador de los agentes privados a los cambios de las tasas de
interés y del tipo de cambio, las reservas internacionales y el acceso a recursos adicionales por
medio del LCF proporcionan los medios para complementar las contribuciones del sector
público al ajuste financiero en caso de condiciones extraordinarias de mercado. Las reservas
internacionales se han acumulado a través de los últimos años ya que todas las transacciones
del sector público en moneda extranjera se canalizan fuera del mercado mediante el banco
central. El sector público ha sido un receptor neto de divisas, debido en gran parte a los
4 FMI, Perspectivas de la Economía Mundial (octubre 2013)
12
ingresos netos del sector petrolero y a que las reservas internacionales que se encuentran en
unos US$170 mil millones (agosto 2013) han subido por US$80 mil millones en comparación
a finales del 2009 (anterior a la reciente subida de flujos de capital) y por US$10 mil millones
en los últimos doce meses. México renovó por un periodo de dos años su LCF con el FMI en
noviembre a una cantidad de aproximadamente US$73 mil millones, lo cual proporciona
mayor seguridad a los inversores sobre la adecuación del marco de políticas económicas.
23. En resumen, México tiene fundamentos macroeconómicos fuertes y marcos de
políticas monetarias y fiscales solidas que proporcionan la amortiguación adecuada y margen
político para responder a la volatilidad financiera internacional. Las políticas monetarias de
objetivos para la inflación han permitido la reducción en la tasa de interés a corto plazo
durante el 2013 para afrontar la desaceleración de la producción, aún en tiempos de ajustes en
el mercado financiero internacional y de mayores tasas de interés a largo plazo en
anticipación de un cambio en la política monetaria de EE.UU. En octubre de 2013, la tasa de
política monetaria establecida por el Banco de México estaba a 3.5 por ciento, el nivel más
bajo desde principios del 2008, lo cual le proporciona a las autoridades monetarias margen de
maniobrar. La acumulación de reservas internacionales y la LCF del FMI, para una economía
que ha reducido la proporción de deuda externa pública y privada, indican que el país tiene la
capacidad de ejecutar políticas reguladoras de los tipos de cambio. La primera, junto con la
reducción en la tasa de cambio indica que la economía es menos vulnerable a los efectos de la
suma de balance o efectos inflacionarios de ajustes súbitos en el tipo de cambio. Estos
fundamentos y marco de política conducen a un pronóstico estable de la inflación en un 3.5
por ciento para el periodo de 2014-2016. El estímulo fiscal anticíclico da lugar a una mayor
necesidad de financiación del sector público en 2014 de un 4.1 por ciento, pero un regreso a
los niveles anteriores de 3.1 por ciento para el 2016 y a un déficit mayor pero manejable de
1.5 y 1.7 por ciento en 2014 y 2016, respectivamente (véase Tabla 1).
24. No obstante los desafíos significantes creados por la reciente desaceleración
económica, el aumento sin precedentes y la volatilidad de los flujos brutos de capital, y
la aprobación legislativa e implementación del programa de reformas estructurales, el
marco de política macroeconómica de México se considera adecuada para el propósito
de la propuesta del Préstamo para Políticas de Desarrollo.
Tabla 1: Principales indicadores macroeconómicos de México y proyecciones,
2010-2016
Est. Proyecciones
Indicador 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Cuentas nacionales Cambio porcentual real anual, a menos que se
especifique otra cosa
PIB (a o base 2008) 5.1 4.0 3.8 1.5 3.5 3.8 3.7
Consumo 4.6 4.0 3.1 2.0 3.3 3.7 3.7
Inversión 0.3 8.1 5.9 0.6 5.9 5.7 5.6
Exportaciones 21.6 7.5 4.6 2.6 4.8 5.1 4.7
Importaciones 19.6 7.1 4.1 3.1 5.8 6.0 5.9
Cuentas externas En miles de millones de US$, salvo que especifique
otra cantidad
Exportaciones 298.5 349.4 370.7 380.4 402.4 430.5 456.3
13
Fuentes: Personal del Banco basados en INEGI, SHCP y el Banco de México
Petróleo 41.7 56.4 52.9 49.7 46.5 49.8 51.2
No-Petroleras 256.8 293.0 317.8 330.7 355.9 380.7 405.1
Importaciones 301.5 350.8 370.8 386.0 410.3 439.0 467.5
Remesas de trabajadores 21.3 22.8 22.4 21.5 22.0 22.6 23.2
Saldo en cuenta corriente -3.2 -11.8 -14.2 -19.1 -21.5 -24.3 -25.2
Saldo en cuenta corriente (% del PIB) -0.3 -1.0 -1.2 -1.5 -1.5 -1.7 -1.7
Inversión directa (responsabilidad jurídica) 21.9 21.6 13.4 29.1 22.3 25.0 29.0
Inversiones de cartera (responsabilidad jurídica) 37.3 40.6 81.3 24.2 17.5 12.0 5.0
Reservas brutas (fin de año) 113.6 142.5 163.6 174.2 185.8 192.5 198.0
Sector Púbico Como porcentaje del PIB, a menos de que se indique
otra cosa
Ingresos Totales 22.4 22.7 22.7 21.6 21.8 21.8 22.6
Petróleo 7.4 7.6 7.6 7.3 7.0 6.9 7.6
No provenientes del petróleo 15.0 15.0 15.0 14.3 14.8 14.9 15.0
Tributarios 9.9 10.0 9.8 9.9 10.3 10.3 10.3
No tributarios 1.3 1.2 1.4 0.7 0.9 0.9 0.9
Empresas publicas 3.7 3.9 3.9 3.7 3.7 3.7 3.7
Gasto Público (%) 25.2 25.2 25.3 24.0 25.3 24.8 25.1
Gastos corrientes 20.1 20.3 20.5 19.4 20.7 20.3 20.3
Gastos de capital 5.1 4.9 4.8 4.6 4.6 4.5 4.8
PSBR 3.5 2.7 3.2 2.9 4.1 3.6 3.1
Deuda neta del sector público (% del PIB) 36.8 37.9 38.0 39.0 40.5 41.0 40.9
Precios
Inflación (fin del periodo) (%) 4.4 3.8 3.6 3.6 3.5 3.5 3.5
Precio del petróleo (US$ por barril) 72.1 100.9 102.1 98.0 96.8 96.2 95.3
Tipo de cambio nominal (promedio en MX$/US$) 12.6 12.4 13.2 12.7 .. .. ..
14
III. EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS
25. El Gobierno de Peña Nieto ha declarado la reforma educativa una de las
principales prioridades políticas de la administración, comprobado por la enmienda
Constitucional aprobada en las primeras semanas de su mandato, y por el pacto entre los tres
principales partidos políticos de México. La modificación Constitucional, aprobada en enero
de 2013, firmada y promulgada por el Presidente Peña Nieto en febrero, dio inicio a lo que
será probablemente la reforma educativa más importante en la historia contemporánea del
país. El objetico principal de la reforma es mejorar la calidad de la educación a través de: i) un
sistema profesional para la contratación, evaluación y ascenso de docentes; y ii) la creación de
un instituto autónomo encargado de supervisar todas las funciones de evaluación en todo el
sistema educativo, incluyendo la evaluación de alumnos, docentes y escuelas. La coalición
política y voluntad política correspondiente para mejorar la calidad educativa representan una
excelente oportunidad para transformar todo el sistema educativo con el fin de preparar mejor
a los alumnos para sus vidas de adulto.
26. La reforma se beneficia de amplias consultas. El Gobierno ha llevado a cabo
amplias consultas con las diferentes partes interesada y con el público en general que
muestran preocupación y voluntad para mejorar la calidad de la educación en México. Como
parte de la estrategia de desarrollo del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se emprendió
un foro consultivo entre febrero y mayo de 2013 para incorporar propuestas y puntos de vista
de la ciudadanía en el plan. Los resultados de la consulta demuestran que mejorar el sistema
educativo es una de las prioridades principales para la mayor parte de las 228,949 personas
consultadas. Además, los ciudadanos perciben que docentes, directores y supervisores de
escuelas mejor formados y evaluados, son una pieza fundamental para mejorar la calidad de la
educación en México.5
Reformas del Sector de la Educación Medio Superior
27. Además de la reforma para mejorar la calidad educativa de todo el sistema,
México ha modificado la Constitución y la Ley General de Educación para que la EMS
sea obligatoria. Estas modificaciones representan la política más influyente en cuanto a la
cobertura de la educación media superior en México. También representan un gran reto para
el Gobierno de México y para los mexicanos dado que obligan al Estado a proporcionar a toda
la población servicios de educación hasta la educación media superior (grados 10 a 12) y le
exigen a los padres garantizar que sus hijos asistan a la escuela hasta completar este nivel de
educación. México ha desarrollado un marco de políticas que aseguran la universalización de
la EMS para el año escolar 2012-22. Las estrategias principales previstas para lograr este
objetivo son la reducción de la deserción escolar e incrementar la tasa de graduados de
educación básica (grado 1-9). Concediendo el derecho a todos los mexicanos de recibir
educación pública gratuita hasta el grado 12 (aproximadamente la edad de 18) es un paso
fundamental para aumentar la prosperidad compartida en México ya que tiene un impacto
mayor en los pobres que tienen menos oportunidades de acceder a la educación media
superior y por ende para incrementar su productividad y salarios.
5 Primer informe de gobierno de Enrique Peña Nieto (septiembre 2013)
15
28. La Reforma Integral de la Educación Media Superior, RIEMS, y la serie
complementaria de Préstamos para Políticas de Desarrollo del Banco, son anteriores a
las grandes reformas sistemáticas recientemente anunciadas. El sistema de educación
media superior, EMS, consiste en dos a cuatro años de escolarización (aunque la mayoría de
los estudiantes siguen un programa de tres años que cubre los grados 10 - 12), vinculando la
educación básica (hasta el 9º grado) y la educación superior. Puesto en marcha en el 2007 por
SEMS, la RIEMS pretende proporcionar coherencia a un sistema altamente fragmentado que
sufre de tasa bajas de graduación, de mala calidad, y en algunos casos de dudosa relevancia a
los mercados laborales. (Para una descripción más completa de RIEMS, véase el anexo 4).
29. Después de cinco años de implementación, la RIEMS parece estar dando frutos,
habiendo ampliado en gran mediad la cobertura educativa sin bajar la calidad de los
servicios educativos. El incremento de cobertura en el nivel EMS ha continuado sin cesar
(véase Figura 2). Al mismo tiempo, la calidad de los servicios, medidos mediante los
resultados de aprendizaje, se han mantenido (Español) o han incrementado (Matemáticas) (ver
resultados de ENLACE en la Tabla 2 de la Sección V). Además, los sistemas educativos que
han adoptado la reforma rápidamente y completamente (es decir, el sistema federal) parecen
estar mejorando a un ritmo más rápido que aquellos que han tardado más en implementar las
reformas (es decir, los sistemas estatales) (ver Figura 3). Por último, la reforma parece tener
efectos positivos en el mercado laboral. En el 2008, en promedio, les tomó a graduados de las
escuelas federales 13 meses en conseguir un empleo estable (un empleo con una duración de
tres meses o más) en contraste a 10 meses para los graduados de las escuelas estatales. Para el
2012, los graduados de la EMS encontraban empleos estables más rápidamente, virtualmente
eliminando la brecha entre escuelas federales / estatales (6.8 meses para escuelas federales
frente a 6.3 meses federal para las escuelas estatales).6
Gráfica 2: Cobertura de EMS (%)
Fuente: SEP, Sistema para el Análisis de la Estadística Educativa (SISTESEP)
6 ENILEMS (2008) and (2010)
60.9 62.3
64.4
66.7
69.3
56.0
58.0
60.0
62.0
64.0
66.0
68.0
70.0
2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012
16
Gráfica 3: Porcentaje de estudiantes recibiendo “Bueno” o “Excelente” en ENLACE
(Matemáticas) por tipo de Proveedor de Sistema
Fuente: SEP, ENLACE EMS
IV. APOYO DEL BANCO PARA EL PROGRAMA DE GOBIENRO
Vínculos con el CPS
30. Esta operación encaja dentro del pilar de “Aumentar Prosperidad Social” de la
Estrategia de Asistencia al País (CPS) de México con el Banco Mundial. Dicho pilar
pretende mejorar la prosperidad social y reducir la pobreza a través de un aumento en la
productividad del mercado laboral y de un aumento en los resultados de aprendizaje,
especialmente para los más pobres. Se espera que esta operación ayude a que más persona
terminen la educación media superior con las habilidades necesarias, lo cual aumentará la
productividad y la prosperidad compartida. Además, ambos tienen un fuerte enfoque en la
equidad: el pilar tiene como objetivo la reducción de la pobreza e incrementar la prosperidad
mediante un aumento salarial para aquellos situados en la parte inferior de la distribución de
ingresos. Para lograrlo, esta operación se centra en mejorar las habilidades y la preparación de
los jóvenes mexicanos que entran en el mercado laboral, con actividades enfocadas en la
reducción de la tasa de abandono de las personas situadas en el quintil inferior.
31. Este conjunto de servicios educativos a la medida del Banco se ajusta bien al
CPS. Esta operación, la tercera en una serie programática, forma parte de un paquete más
amplio de servicios que incluye: i) servicios de conocimiento, especialmente en cuanto a
políticas para reducir el abandono, ii) servicios de convocatoria, con actividades sur-sur
ejemplificando otras experiencias de reformas del sector educativo medio superior (Brasil,
Chile); y iii) servicios financieros, incluyendo este y otros Prestamos de Políticas de
Desarrollo anteriores.
Cooperación con FMI y otros donantes
32. El personal del Banco y del FMI se reúnen regularmente para intercambiar
opiniones sobre a la situación macroeconómica y las perspectivas para México. Dichas
consultas ocurren por lo menos cada trimestre e implican el intercambio de documentos e
informes recientes elaborados por los respectivos equipos. El trabajo se ha enfocado en las
15.63
30.81
15.3
35.05
11.6
26.64
0
10
20
30
40
2008 2009 2010 2011 2012
17
cuestiones económicas a corto plazo y en cuestiones estructurales, como el sector financiero,
las finanzas públicas y la productividad de México.
33. El Banco también ha colaborado con el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) durante la preparación del préstamo. El BID ha apoyado activamente la reforma de
al EMS. Del lado técnico, el Banco y el BID conjuntamente proporcionaron apoyo a la SEM
para diseñar e implementar el programa de evaluación. Asimismo, el BID ha proporcionado
apoyo mediante el Programa de Formación de Recursos Humanos en Competencias,
PROFORHCOM, destinado a mejorar los vínculos entre la EMS y el sector productivo.
Relación con otras operaciones del Banco
34. El Banco apoya al sector educativo de México mediante un conjunto de servicios
educativos a la medida incluyendo conocimientos, convocatorias y servicios financieros.
El Banco participa activamente en todas las mayores áreas del sector educativo, enfocándose
en áreas de políticas claves dentro de cada nivel de la educación, tal y como se acordó con el
Gobierno. El programa comienza en los niveles de desarrollo infantil temprano y preescolar,
donde el Banco ha trabajado con el Consejo Nacional de Fomento Educativo, CONAFE, en el
Proyecto de Educación Compensatoria (P101369, Préstamo 7859-MX, US$100 millones)
cuyo objetivo es mejorar la calidad de la educación, la eficiencia y el aprendizaje de los niños
en los municipios más pobres. Al nivel de la educación básica, el apoyo del Banco se ha
enfocado la agenda de la autonomía escolar, incluyendo políticas nacionales relacionadas,
mediante el Proyecto de Administración Escolar (APL II) (P115347, Loan 7948-MX, US$220
millones), la segunda operación de una serie de tres proyectos. El proyecto tiene como
objetivo mejorar la calidad de la educación mediante la promoción de mayor autonomía para
las escuelas y la participación social. Al nivel de la educación superior, el recientemente
clausurado (APL I) Proyecto de Asistencia a Estudiantes de Educación Terciaria (P085593,
Prestamos 7346-MX and 7349-MX, US$171 millones) busco fomentar la expansión
sostenible y equitativa de la educación terciaria mediante asistencia financiera a aquellos
estudiantes más desfavorecidos.
Lecciones aprendidas
35. El diseño de la operación propuesta toma en consideración las lecciones
aprendidas de las dos operaciones previas y de otras reformas educativas en
Latinoamérica y más allá. En cuanto a la reforma educativa, las lecciones aprendidas
incluyen la complejidad entorno a la reforma agravada por la diversidad de las partes
interesadas, los variados elementos interdependientes y los riesgos asociados. Las reformas en
sistemas federales de educación son un tanto más complejas por la descentralización y
diversidad de actores en el sistema. La naturaleza interdependiente de muchos de los elemento
de la reforma – desde el currículo a los docentes, evaluaciones, acreditación escolar, etc. – y
la necesidad de capacidad institucional para promover la reforma requiere de especial
atención para la secuenciación de los cambios de políticas. Dados estos riesgos y costos,
potencialmente altos de la reforma, los responsables políticos deben calcular cuidadosamente
los beneficios de la transformación educativa para asegurar que superan los costos. Por lo
tanto no hay un solo camino al éxito y cada reforma requiere su propio horario a la medida.
Cada país debe desarrollar una estrategia basada en un conocimiento de la oferta del sector y
18
en las limitaciones de la demanda y de su estructura institucional al igual que las condiciones
económicas y políticas subyacentes.
36. Entre las lecciones aprendidas de esta serie de DPL se encuentran la importancia
de un socio/programa bien definido, las relaciones institucionales y la cooperación
técnica más allá del DPL. Préstamos para Políticas de Desarrollo deberían enfocarse
agudamente en aquellos elementos de los programas de reforma que se beneficien más del
compromiso del Banco. Igualmente, mientras la coordinación entre los actores es importante
en términos de una vista panorámica de los sectores y de posibles sinergias, es esencial tener
un socio responsable de llevar a cabo las acciones de reformas. A pesar de la relativa
estabilidad en todo el sector público mexicano, cambios de personal pueden ocurrir en varios
niveles del gobierno durante transiciones políticas. Aunque las instituciones y programas
permanecen, es importante mantener líneas de comunicación con las instituciones que vayan
más allá de las relaciones personales. México tiene una fuerte capacidad de investigación
sobre políticas y la SEMS ha sido proactiva en la elaboración de un programa robusto y
evaluación. Como tal, el Banco debería ser selectivo al escoger en qué áreas debe apoyar al
Gobierno, respondiendo a la demanda del cliente. Esta tercera operación ha estado
acompañada por trabajos técnicos en temas de reducción del abandono, mejorar la
capacitación de docentes y en hacer mejor uso de la información de las evaluaciones de
alumnos (entre otros temas).
Fundamentos analíticos
37. La reforma se ha beneficiado de investigaciones y análisis analíticos fuertes desde
su creación. En el 2007, el Gobierno llevo a cabo un diagnostico detallado de los desafíos a
los que se enfrenta la EMS. Después de diseñar la reforma basándose en las mejores
evidencias disponibles tanto al nivel nacional como internacional, la SEMS puso en marcha
una ambiciosa agenda de investigación para monitorear la implementación de la RIEMS y
parar entender mejor el rendimiento del sistema de educación media superior, de este modo
llenando las lagunas de conocimientos en cuanto a los resultados de aprendizaje (a través de la
implementación y análisis de los resultados de EXCALE y ENLACE), los determinantes de la
elevada tasa de abandono (por medio de la encuesta ENADEMS), y del desafío de la equidad
y relevancia (la evaluación del impacto de becas). Esta agenda de investigación fue
actualizada recientemente por el nuevo equipo de la SEMS al inicio de esta administración.
38. En consecuencia, la serie DPL se basa en trabajo analítico y en un amplio dialogo
sobre políticas. Las autoridades mexicanas y el Banco han mantenido un fuerte y fructífero
dialogo a largo plazo sobre como mejora de la EMS desde el inicio de las reformas. Ello
incluyo la organización de conferencias, seminarios y talleres internacionales, la preparación
de estudios analíticos, y notas y sesiones informativas de políticas de alto nivel. Dicho dialogo
has sido apoyado por la Educación Secundaria de México AAA (P106567), el Fondo
Fiduciario para el Análisis del Impacto Social y de la Pobreza, Support for Improving Equity
in Mexico Upper Secondary Education Reform (TF011538) y una amplia serie de actividades
de cooperación técnica desde el 2009 y más recientemente con el apoyo del Servicio
Programático de Conocimientos para Mejorar las Habilidades de la Productividad del
Mercado Laboral (ahora Enfoque Programático, P128775, 2012). La cooperación técnica
reciente se ha enfocado principalmente en temas relacionados con la evaluación comparativa
de RIEMS, aumentar la cobertura, calidad y relevancia de la EMS, y reducir la tasa de
19
abandono, y ha informado el diseño de la operaciones propuestas (véase el Cuadro 1 Agenda
para la Cooperación Técnica).
Cuadro 1. Agenda para la Cooperación Técnica
Reducir el abandono escolar. La prioridad general del nuevo equipo de la SEMS es reducir el abandono escolar (por
un 50% durante los próximos 6 años). Con este fin, el Banco ha apoyado a la SEMS con trabajo técnico incluyendo
el intercambio de las mejores prácticas y análisis detallado de datos recientes sobre el abandono escolar. La SEMS y
el Banco organizaron un taller en junio de 2013 para compartir los resultados con autoridades estatales. Siguiendo
las recomendaciones del taller, la SEMS creó el Movimiento Contra el Abandono, que les proporciona conceptos y
estrategias políticas a los líderes escolares para reducir el abandono escolar.
Relevancia y el mercado laboral. El banco ha apoyado a la SEMS en la identificación de opciones para crea un
sistema nacional de seguimiento de egresados de la EMS, con el fin de informar sobre cómo la EMS está
respondiendo a la demanda del mercado laboral. Además, el equipo del Banco ha participado en un dialogo técnico
para mejorar la rentabilidad y relevancia de la Educación y Capacitación Técnica Vocacional, por medio de un
proceso de evaluación destinado a reducir el abandono.
Capacitación de Docentes. El Banco también ha participado junto con la SEMS en el tema de la capacitación de
docentes, incluyendo un taller en junio de 2013 para compartir las mejores prácticas internacionales y estrategias
para mejorar las prácticas de docentes en las aulas. Basado en los resultados del taller, el Banco preparo una nota
para guiar la reestructuración del Programa de Formación Docente de la Educación Media Superior
(PROFORDEMS), cuya evaluación de impacto será apoyado por el Banco.
Sistema de evaluación comparativa de la reforma EMS. Para proporcionarle a la SEMS comparadores y asistencia
en establecer las expectativas para determinar qué tan avanzada debería estar la reforma en cinco años, el Banco
emprendió un rápido ejercicio de evaluación comparativa de otras reformas similares, que demostró que la RIEMS
aún es relativamente joven, y que dichos cambios estructurales toman tiempo. Este ejercicio también consistió en
una evaluación rápida de los avances en cuanto a los objetivos y resultados.
Evaluación. El Gobierno mexicano está en la vanguardia en cuanto al uso de evaluaciones de alta calidad para
informar decisiones políticas, especialmente en los sectores sociales. Actualmente, el Banco está apoyando un
programa de evaluación que incluye la evaluación de la capacitación de docentes, la efectividad de las políticas para
reducir el abandono, una evaluación sobre el impacto de las becas y otra sobre de las percepciones de los estudiantes
sobre el rendimiento de la EMS.
Sistemas de evaluaciones y el uso de su información. Junto con la reforma, el sistema de educación empezó a
recabar de manera sistemática información sobre la EMS. Más recientemente, el Banco ha empezado un dialogo
técnico para explorar las formas en que la SEMS puede fortalecer la capacidad a nivel estatal para dotar a las
escuelas con el apoyo técnico necesario para hacer mejor uso de la información de las evaluaciones, con el fin de
diagnosticar y responder a los retos específicos para lograr mejores resultados de aprendizaje. Además, la SEMS y el
Banco están explorando formas para que la base de datos de ENLACE pueda ser utilizada para orientar la
formulación de políticas educativas.
20
V. PROPUESTA PARA EL TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE
DESARROLLO SOBRE EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR
Descripción de la Operación
39. El Préstamo para Políticas de Desarrollo (PPD) propuesto es el tercero de una
serie programática que apoya al Gobierno en la implementación de la RIEMS para
mejorar la eficiencia interna y calidad de la EMS. La serie programática respalda las
acciones en las tres siguientes áreas en las que se abordan los principales retos de la EMS: i)
aumentar la flexibilidad de la EMS; ii) mejorar de la calidad y la pertinencia de la EMS y iii)
reducir el costo de oportunidad de la EMS. Las acciones respaldadas por el préstamo
contribuirán a la eficiencia interna de la educación media superior y conducirán a una
reducción de la tasa de abandono. Así, los egresados estarán mejor preparados y contarán con
las habilidades necesarias para participar en la fuerza laboral.
40. El primer PPD apoyo la creación del Sistema Nacional de Bachillerato (SNB). En
el marco del PPD, el Banco Mundial apoyó las medidas jurídicas necesarias para formalizar la
reforma y en la formulación del primer conjunto de estándares mínimos requeridos para
egresados del bachillerato. El PPD, también respaldo las medidas para establecer un sistema
nacional de evaluación y un sistema de acreditación escolar para la educación media superior,
así como la creación del Programa de Formación Docente de la Educación Media Superior
(PROFORDEMS) y la consolidación del programa de becas de la EMS.
41. El segundo PPD ayudó a mantener la continuidad de la reforma y a fortalecer las
principales instituciones. Con respecto al SNB, el segundo PPD respaldó la formulación del
marco curricular basado en competencias. En cuanto a la calidad educativa, se profundizó el
programa de evaluación de la EMS y se respaldaron medidas que consolidaron la gestión
institucional del programa de formación docente PROFORDEMS y fortalecieron el sistema
de garantía de la calidad a través del Consejo para la Evaluación de la Educación del Tipo
Medio Superior (COPEEMS). En lo que respecta al costo de oportunidad de la EMS, se
apoyaron medidas relacionadas con enfoques específicos para atraer a alumnos en
condiciones de pobreza a las escuelas y lograr que no abandonen sus estudios, como el
programa de becas. La segunda etapa del PPD estuvo acompañada de asistencia técnica en
diversos ámbitos, y finalizó en noviembre de 2013.
42. Con este tercer PPD, la serie aborda la reforma más importante hasta la fecha
para la EMS junto con las medidas decisivas restantes para ayudar a consolidar la
reforma. La acción más relevante apoyada por esta operación es la enmienda constitucional
que hace obligatoria la educación media superior. La promulgación de la ley secundaria es la
política de mayor influencia para todos aquellos en la edad para asistir a la EMS (15 a 18
años). Las acciones previas, provienen directamente de los detonadores previstos para este
PPD y se han seleccionado para reflejar medidas institucionales y de políticas de alta
prioridad centrales a la RIEMS. En el cuadro 4 se presentan los detonadores previstos y las
acciones previas para este tercer PPD.
43. Sin embargo la reforma aun es joven y requerirá más tiempo para lograr los
indicadores de resultados de la serie DPL. En cuanto a la Tabla 2, todos los resultados
están en camino, excepto el porcentaje de estudiantes recibiendo un “bueno” o “excelente” en
21
la evaluación ENLACE para el español. Entre los elementos que contribuyen a estos
resultados se encuentran un número importante de logros en varias áreas de reforma. Se han
evaluado 668 escuelas para acreditación, de las cuales 658 han ingresado al Sistema Nacional
de Bachillerato. El Gobierno continúa con la publicación oportuna de los resultados de las
evaluaciones de estudiantes, incluyendo EXCALE, un examen detallado que se le administra
a una muestra representativa de la población escolar. Asimismo se han logrado acuerdos entre
las autoridades federales y estatales para implementar programas para combatir el abandono
escolar (anteriormente agrupados en SIGUELE). El progreso ha sido más lento a la
inscripción, graduación y certificación de docentes en el Programa de Formación Docente de
Educación Media Superior, PROFORDEMS, y en la adopción de un marco curricular basado
en competencias (CBC) por todos los sistemas de los cuatro proveedores de servicios. En
cuanto a PROFORDEMS, la nueva administración ha desacelerado la expansión del programa
mientras actualizan su diseño y relevancia. Para el CBC, un número considerable de los
sistemas dentro de los cuatro tipos de proveedores que representando a 3,497,146 estudiantes
(equivalente a un 80.7 por ciento de la población total EMS) han adoptado el CBC. Sin
embargo, dado que este aspecto de la reforma es voluntaria, tomará algún tiempo antes de que
todos los sistemas adopten el nuevo plan de estudios. Es importante mencionar que la mayoría
de los sistemas estatales y autónomos (aparte del sistema autónomo operado por la
Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM) se han unido a la reforma y participan
activamente en sus actividades.7
Tabla 2: Resultados de la RIEMS (a partir de noviembre 2013)8
Resultados del Programa Base de Referencia
(2008)
Actual
(Año escolar
2012-13 )
Fin del DPL III
(June 2015)
1. Aumento de la flexibilidad de la educación media superior
Índice de entrada al Sistema Nacional
de Bachillerato 0% 12.73% 20.0%
2. Mejora de la calidad de la educación media superior
Promedio anual de abandono en EMS 16.3% 14.5% 12.0%
Porcentaje de estudiantes que reciben
“bueno” o “excelente en la evaluación
ENLACE
Español: 52.3% 50.0% 53.0%
Matemáticas:
15.6% 36.3% 37.0%
Porcentaje de estudiantes atendiendo
clases en localidades altamente
marginalizadas recibiendo “bueno” o
“excelente” en la evaluación
ENLACE.
Español: 22.6% 30.5% 31.0%
Matemáticas:
6.0% 27.0% 29.0%
3. Reducción del costo de oportunidad de la Educación Media Superior
7 Se considera que la UNAM tiene la EMS de más alto nivel por ende la UNAM no percibe mayores beneficios
en participar en la reforma. 8 Los años representan el fin del año escolar. Por ejemplo, 2008 se refiere al año escolar 2007-2008, finalizando
en junio.
22
Inscripción Bruta en Educación Media
Superior (jóvenes de 15 a 17 años) 58.6% 65.9% 68.7%
Inscripción Bruta en Educación Media
Superior de estudiantes provenientes
de hogares en los cuatro primeros
deciles de ingreso per cápita.
61.8% 64%
23
Tabla 3: Detonadores y acciones previas al tercer PPD
Detonadores previstos Acciones previas al tercer PPD Comentarios
1. Aumento de la flexibilidad de la educación media superior
La Secretaría de Educación
Pública (SEP) emitió las reglas
(mediante un acuerdo secretarial
u otro instrumento) para emitir
el Certificado Nacional de
Bachillerato.
Abandonada/Retirada: el nuevo Gobierno le ha
quitado prioridad al desarrollo de un Certificado
Nacional de Bachillerato; en cambio, utilizará la
acreditación de las escuelas como base para lograr
coherencia en todo el sistema.
El Gobierno ha reconocido las equivalencias
de materias en todas las escuelas para facilitar
la transferencia de estudiantes entre los
sistemas, tal como lo evidencian (i) los
decretos gubernamentales (que modificaron la
Ley General de Educación) publicados en el
Diario Oficial de la Federación el 10 de junio,
2013; (ii) la reforma educativa gubernamental
publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 11 de septiembre, 2013; y (iii) la Resolución
No. XVIII, del Consejo Nacional de
Autoridades Educativas (CONAEDU) del 14
de junio de 2013.
Nueva: Esta acción previa es el último elemento
necesario para lograr que el sistema de la EMS sea
más flexible para los estudiantes. Tras la
formulación del marco curricular basado en
competencias, el elemento pendiente para facilitar
la transferencia de los estudiantes entre se ha
resuelto en el acuerdo entre las autoridades
educativas estatales y federales, representadas por
el CONAEDU, sobre el reconocimiento de las
equivalencias, a través del registro nacional de
alumnos.
2. Mejora de la calidad de la EMS
24
Detonadores previstos Acciones previas al tercer PPD Comentarios
La SEP y el INEE celebraron
acuerdos con algunos estados
para difundir los resultados del
Sistema Nacional de
Evaluación.
El Gobierno ha: (i) otorgado al Instituto
Nacional de Evaluación de la Educación total
autonomía y nuevas responsabilidades que
incluyen aquellas relacionadas con el
desarrollo de un nuevo sistema de evaluación
para la EMS, y (ii) establecido el mandato, las
atribuciones y la organización interna del
INEE, tal como lo evidencia la Ley del
Instituto Nacional de Evaluación de la
Educación publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 11 de Septiembre de 2013.
Reformulada para reflejar la nueva ley: la
acción previa es más contundente que el
detonador. El detonador se enfocó en la difusión
de los resultados de la evaluación, mientras que la
acción previa le otorga al INEE total autonomía
(incluso presupuestaria) con respecto a la SEP para
llevar a cabo todas las funciones de evaluación del
sistema educativo eliminando los posibles
conflictos de intereses. Esto incluye el use de los
resultados de las evaluaciones para mejor sustentar
las políticas educativas, así creando un vínculo
entre las nuevas atribuciones legales del Instituto y
la calidad de los servicios de educación.
La SEP ha elaborado una
política para capacitar a los
docentes públicos de tiempo
parcial.
El Gobierno emitió nuevas regulaciones para
reconocer oficialmente programas alternativos
de capacitación de docentes en la EMS
evidenciado por el Acuerdo Sectorial 15 del
Comité Directivo del Sistema Nacional del
Bachillerato Sectorial, publicado en la página
web de COPEEMS, 13 de junio de 2013.
Reformulada para fortalecer el texto: esta
acción previa consolida los dos detonadores
previstos en el segundo DPL.
La SEP ha formulado un
mecanismo para reconocer
oficialmente programas de
capacitación docente
alternativos.
3. Reducción del costo de oportunidad de la Educación Media Superior
25
Detonadores previstos Acciones previas al tercer PPD Comentarios
La SEP realiza una evaluación
del programa SÍGUELE.
El Gobierno por medio de la SEP ha
introducido una modalidad dentro del
programa de becas para atender a los
estudiantes en riesgo de abandonar la EMS,
según se indica en el ACUERDO 690,
publicado el 19 de agosto de 2013 en el Diario
Oficial de la Federación.
Reformulada para reflejar la prioridad del
nuevo gobierno: Hasta ahora, el nuevo Gobierno
se ha centrado en la mejora del elemento más
importante de SÍGUELE, el programa de becas,
utilizando las evaluaciones recientes para
determinar la nueva dirección del programa.
México ha desarrollado un
marco de políticas que aseguran
la universalización de la EMS.
El Gobierno ha modificado la Ley General de
Educación para reflejar la obligatoriedad de la
Educación Media Superior, como lo evidencia
el decreto del 10 de junio de 2013 publicada en
el Diario Oficial de la Federación.
Reformulada para fortalecer el texto: esta
acción previa fluye directamente del detonador
previsto.
26
PRIMERA ÁREA DE POLÍTICAS: AUMENTO DE LA FLEXIBILIDAD DE AL
EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR (EMS)
44. Esta área de políticas respalda iniciativas del marco de la RIEMS, estableciendo el
Sistema Nacional de Bachillerato y medidas que establecen equivalencias en todo el sistema
de la EMS. En particular, estas acciones facilitarán la transferencia de los alumnos entre los
diferentes sistemas, de manera que los estudiantes puedan modificar sus trayectorias
educativas sin tener que comenzar de nuevo; de esta forma se logrará una mayor eficiencia del
sistema.
Primera acción previa: El Gobierno ha reconocido las equivalencias de materias entre
escuelas para facilitar la transferencia de estudiantes entre sistemas.
45. La serie de DPL ha respaldado varias medidas para establecer y fortalecer la
base institucional del SNB. Las primeras etapas de la reforma establecieron un conjunto de
estándares mínimos que los alumnos deberán alcanzar al finalizar la EMS. Específicamente,
se respaldó la creación del marco curricular común basado en competencias (MCC) para el
SNB, que incluyendo competencias genéricas, especializadas y profesionales. Como
resultado, en septiembre de 2013, el MCC se ha adoptado en todos los sistemas federales, en 7
sistemas estatales, en 16 sistemas autónomos y en 3 sistemas privados. Esto representa
aproximadamente el 81% de la matrícula total de la EMS9. Dado que la mayoría de los
sistemas han introducido el MCC, se requiere un acuerdo sobre cómo reconocer las
equivalencias para facilitar la transferencia de alumnos entre las escuelas y los sistemas. Para
lograrlo, es fundamental el desarrollo de un registro nacional de estudiantes que permita la
documentación de estas equivalencias y proporcione la información requerida para la
revalidación de asignaturas entre las escuelas y los sistemas, que también facilitará la
recolección de datos relativos al indicador de transferencia entre escuelas y sistemas.10
46. El detonador previsto para esta área se enfocó en establecer reglas para el Certificado
Nacional de Bachillerato como un instrumento para mejorar la flexibilidad de la EMS. Esto
no se ha incorporado como una acción previa en el tercer PPD. Conceptualmente el
Certificado Nacional de Bachillerato tenía previsto proporcionar una garantía de calidad a un
grupo selecto de escuelas pertenecientes al SNB por haber cumplido con ciertos estándares de
control de calidad. Sin embargo, como parte de los cambios a los criterios de admisión al
SNB, las escuelas ahora pueden ingresar al sistema con distintos niveles de calidad (desde el
nivel 4 con criterios de calidad mínimos hasta el nivel 1 con criterios de calidad
extremadamente altos), anulando de cierta forma la garantía de calidad del certificado
nacional. Mientras que las nuevas autoridades están considerando un diseño nuevo para el
certificado nacional que podría constituir un mecanismo de control de calidad, quizás
solamente para escuelas con un cierto nivel de calidad, la prioridad ahora es reforzar los
niveles de acreditación en el marco del SNB y apoyar a las escuelas dentro del sistema para
que asciendan de un nivel bajo a uno alto de calidad y así incentivar a que más planteles
adopten la reforma.
9Informe de Actividades del COPEEMS, septiembre de 2013.
10 Hasta ahora todos los sistemas federales (10.4 por ciento) aceptan estudiantes de transferencia provenientes de
todos los sistemas junto con las escuelas que participan en el SNB.
27
47. Resultados previstos de la primera área de políticas de la reforma. Las acciones
previas dentro de esta área de políticas apoyaron la introducción del MCC como un primer
paso para aumentar la flexibilidad de la educación media superior en México, y contribuyo a
garantizar que los proveedores de servicios (federales, estatales, autónomos y privados) que
forman parte del SNB registren a los estudiantes en el registro nacional y que utilicen el
registro para verificar la equivalencias. En general se espera que la mayor flexibilidad del
sistema y la implementación adecuada del currículo basado en competencias incremente el
número de escuelas dentro del SNB que acepten las transferencias y validen las equivalencias.
SEGUNDA ÁREA DE POLÍTICAS: MEJORAR DE LA CALIDAD Y PERTINENCIA
DEL SISTEMA NACIONAL DE BACHILLERATO
48. Esta área de políticas se centra en medidas orientadas a mejorar la calidad de la EMS a
fin de que los alumnos tengan las habilidades necesarias para tener éxito en el mercado
laboral o para continuar con la educación superior. Específicamente, respalda a las nuevas
herramientas e instituciones (evaluaciones de los alumnos, capacitación docente) y la
certificación (acreditación de escuelas). Como resultado de las acciones respaldadas, los
egresados de la EMS mejorarán sus habilidades (medidas mediante los resultados de los
exámenes estandarizados) y mejores salarios y oportunidades de empleo para aquellos que
ingresen al mercado laboral.
Segunda acción previa: El Gobierno ha: (i) establecido el mandato, las atribuciones y la
organización interna del INEE y (ii) le ha otorgado al Instituto Nacional de Evaluación de la
Educación total autonomía y nuevas responsabilidades que incluyen aquellas relacionadas con
la evaluación de la EMS.
49. La serie DPL ha respaldado el Sistema Nacional de Evaluación para la
Educación Media Superior para los alumnos del último año de EMS. Las acciones del DPL
también han apoyado la divulgación de los resultados del examen EXCALE (una evaluación
con una muestra representativa a nivel nacional). Estas acciones han permitido mejorar la
calidad de la enseñanza, a través de diagnósticos más precisos de elementos del currículo que
generan dificultades entre los alumnos. El tercer PPD respalda la reforma constitucional
aprobada recientemente, que le concede al INEE total autonomía y que define al instituto
como la entidad responsable del diseño y la aplicación del sistema nacional de evaluación de
la educación. Las acciones de la nueva administración para otorgar total autonomía al INEE, y
la correspondiente reforma del programa de evaluación de la educación, constituyen el
cambio esencial en el programa de evaluación de la educación y permitirán que el sistema sea
aún más sólido. Antes de la reforma, las actividades de evaluación fundamentales —como las
evaluaciones de los docentes y de los alumnos— eran responsabilidad de la SEP (a través de
la Subsecretaría de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas, SPEPE), lo cual
generaba un posible conflicto de intereses y reducía la credibilidad de los resultados. Parte de
las limitaciones de la capacidad de evaluación del INEE se debía a que el presupuesto
dependía de las decisiones que se tomaban dentro de la SEP. La creación del INEE como una
entidad completamente autónoma, con su propio presupuesto y un consejo rector conformado
por cinco expertos designados por el Presidente y ratificados por el Congreso, elimina
cualquier duda sobre la imparcialidad de los resultados y le confiere mayor credibilidad al
sistema de evaluación. El nuevo mandato del INEE es formular un sistema integral y
coherente de evaluación de la educación, que incluirá las siguientes áreas: a) evaluaciones de
28
los estudiantes; b) evaluación de todos los pasos y requisitos establecidos por el Servicio
Profesional Docente (incluidos los criterios de admisión o selección, ascensos, capacitación,
recompensas —monetarias y no monetarias—, etc.); c) evaluación de los directores y
supervisores de las escuelas, y d) selección y capacitación de las instituciones de evaluación
descentralizadas.
Tercera acción previa: El Gobierno ha introducido nuevas regulaciones para reconocer
oficialmente métodos alternativos de formación de docentes del SEMS.
50. La serie de DPL apoya la ampliación del Programa de Formación Docente de la
Educación Media Superior, PROFORDEMS. De un total de 180 852 docentes, 112,334 se
han inscrito en el programa; de estos, aproximadamente la mitad (75 343) se ha graduado. Las
principales deficiencias del programa eran: el financiamiento y la insuficiencia en la
capacidad de ejecución, incluyendo la disolución de la responsabilidad de supervisión, la
evaluación y seguimiento de la ejecución del programa, y una serie de desafíos logísticos
ocasionados por la rápida expansión del programa antes de alanzar su madurez operacional.
La transferencia de las funciones de coordinación y supervisión del programa a la
Coordinación Sectorial de Desarrollo Académico, COSDAC, ha mejorado la coordinación del
programa de formación docente. Más recientemente, se revisaron los contenidos y la
metodología del programa para enfocarse de manera más específica en aquellos elementos
relacionados con la mejora de las prácticas docentes en el aula. Sin embargo, el programa aún
se enfrenta a desafíos para alcanzar la alta demanda para la capacitación de docentes, en parte
debido a problemas logísticos como asegurarse que los docentes sean asignados a los centros
de capacitación más cercanos y cuenten con acceso al equipo necesario si es que se inscriben
en opciones virtuales o mixtas. Estas políticas, apoyadas por la acción previa, oficialmente
reconocen otros programas de capacitación (que cumplen con ciertos requisitos) como
alternativas a PROFORDEMS en el Sistema Nacional de Bachillerato. Esto ayudará a ampliar
el alcance en la cobertura de la capacitación en servicio y diversificar las opciones de
capacitación docente para mejor cuadrar con las necesidades específicas de los docentes y sus
estudiantes. Además, después de la reciente aprobación legislativa sobre el Servicio
Profesional Docente, y en cuanto a los activadores indicativos para esta operación propuesta,
la SEP está desarrollando una política que le proporcionará actividades de capacitación y
desarrollo a todos los docentes incluyendo a los de tiempo parcial. Sin embargo, dado que la
legislación se aprobó recientemente la nueva política aún no se ha desarrollado ni
implementado. Por ende el activador se ha retirado pero se espera que la política este
instituida para cuando se evalúe esta serie.
51. Resultados previstos para la segunda área de políticas de la reforma. Las acciones
relacionadas con la evaluación, la capacitación de docentes y la acreditación de esta política
aumentarán la calidad de la educación, medidos por los exámenes estandarizados (hay fuertes
indicios que vinculan la calidad del docente, y un sistema de acreditación y evaluación
robusto a los resultados de aprendizaje). Los estudiantes en localidades altamente
marginalizadas normalmente cuentan con docentes de menos calidad que las escuelas en
comunidades menos marginalizadas, por ende serán ellos los que más se beneficien. Las
acciones relacionadas con la evaluación están ayudando a los docentes a identificar las áreas
problemáticas para sus estudiantes. El sistema de acreditación por su parte está ayudando a
reconocer a las escuelas de alta calidad. Las acciones concentradas en la capacitación de los
29
docentes están contribuyendo a que los maestros enseñen un conjunto de habilidades más
amplias (según lo establece la reforma a través del MCC) incluyendo habilidades cognitivas
de orden superior, competencias socioemocionales y el fortalecimiento de las funciones
cognitivas básicas. Además, se espera que mediante la mejora en la calidad de la EMS, las
tasas de abandono disminuirán lo cual resultará en un sistema más eficiente (una reciente
encuesta nacional sobre la tasa de abandono demostró que una de las principales razones por
el abandono escolar es la falta de calidad y relevancia de la educación).11
TERCERA ÁREA DE POLÍTICAS: REDUCCIÓN DEL COSTO DE OPORTUNIDAD
DE LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR
52. El Gobierno federal está comprometido a promover la igualdad de oportunidades para
todos los mexicanos a través del diseño de políticas y la aprobación de las enmiendas legales
necesarias para aumentar el acceso de los jóvenes pobres y vulnerables a la EMS. Los datos
muestran que alumnos pobres y vulnerables (especialmente los hombres) no terminan la
educación media superior debido a limitaciones económicas, sociales y psicológicas. Por lo
tanto, la SEP, a través de la RIEMS, continua ampliando su programa de becas y
recientemente mejoró su diseño para llegar a los alumnos vulnerables de familias cuyos
ingresos no necesariamente están por debajo de la línea de pobreza pero que están en riesgo
de abandonar la escuela. La importancia que México le ha brindado a la EMS y el
compromiso del Gobierno nacional de promover la igualdad de oportunidades dieron lugar a
una enmienda constitucional que determinó la obligatoriedad de la educación media superior.
Cuarta acción previa: El Gobierno por medio de la SEP ha introducido una nueva modalidad
dentro del programa de becas para atender a los estudiantes en riesgo de abandonar la EMS.
53. La serie DPL ha respaldado la consolidación y ampliación del programa de
becas. Específicamente, la reforma se ha enfocado en las becas y otros programas para
apoyar a los más pobres. Debido a una ampliación del presupuesto, la cantidad de becas para
la EMS aumentó de 280,000 en el año escolar 2007-08 (el primer año del programa) a más de
722 000 en 2013-14. Los detonadores previstos en los dos DPL anteriores destacaron la
importancia de evaluar el programa de becas con la finalidad de garantizar que la focalización
de las mismas sea eficaz. Basado en los resultados preliminares de la evaluación de impacto,
la reforma garantiza que las becas se proporcionen sin demora a los alumnos con mayor
riesgo de abandonar sus estudios introduciendo un nuevo modelo de becas al nivel escolar en
el cual cada comité escolar es responsable de elegir a los beneficiarios de las becas contra el
abandono. Los comités escolares están conformados por el director y los docentes que
identifican a los alumnos en riesgo. Las becas contra el abandono también aportarán otros
beneficios, ya que las autoridades y los docentes de las escuelas sabrán con mayor certeza
cuáles son los estudiantes que necesitan más atención.
Quinta medida previa: El Gobierno hecho la Educación Media Superior obligatoria.
54. Esta acción previa refleja una de las políticas más relevantes en lo que respecta a
la EMS en México. Al establecer la obligatoriedad, la nueva ley le exige a los estados y a
11
Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior), 2012.
30
otras autoridades educativas, a proporcionar servicios de EMS para toda la población y le
exige a los padres garantizar que sus hijos asistan a la escuela hasta completar este nivel de
educación. La obligatoriedad de la EMS tiene un importante impacto sobre los pobres, ya que
son ellos los más propensos a dejar la escuela, y recalca la importancia que el Gobierno
mexicano le ha otorgado a la EMS y su compromiso con los más vulnerables. México deberá
invertir alrededor de 0.18 puntos porcentuales del PIB en los próximos seis años para
progresar significativamente hacia la educación media superior universal.12
55. Resultados previstos para la tercer área de políticas de la reforma. El Gobierno
federal ha avanzado rápidamente para ampliar el programa de becas y llegar a los alumnos en
riesgo de abandonar la escuela, que generalmente son los más pobres. Se prevé que esta
acción tenga como resultado la participación de 9,000 escuelas, que estarán en condiciones de
apoyar a estudiantes en riesgo de deserción escolar, especialmente para los más pobres que
suelen abandonar la escuela por razones económicas.13
Además, la obligatoriedad de la EMS
ejerce una mayor presión sobre el Estado y sobre otras autoridades educativas (incluyendo a
los padres) para garantizar que todos los jóvenes mexicanos se matriculen y se gradúen de la
EMS, incluyendo los estados para solicitar la expansión del presupuesto. Esto tendrá un
impacto directo en el aumento de las tasas de inscripción y de las tasas de graduación en
EMS, especialmente para el quintil de la población con más bajos ingresos que
consistentemente tiene menos acceso a la educación media superior.
VI. EJECUCIÓN DE LA PROPUESTA
Impactos sociales y en la pobreza
56. La reforma solamente tendrá impactos positivos en los pobres y está cerrando la
brecha en cuanto a la cobertura y la calidad, ayudando así a la elevación del 40 por
ciento más bajo. Cuando esté totalmente implementada, la reforma conllevará a un aumento
en las tasas de inscripción y de graduación para los dos quintiles más pobres, acercándolos a
la media nacional. La reforma se enfoca principalmente en las escuelas públicas, en las que se
inscriben la gran mayoría de aquellos estudiantes más desfavorecidos. Por ende, mientras la
reforma tendrá que producir servicios de alta calidad para todos los estudiantes, los
estudiantes de las escuelas públicas de entornos relativamente más desfavorecidos, se
beneficiarán más que sus semejantes de escuelas privadas.
57. El aumento en las tasas de cobertura y de graduación de los últimos años han
estado enfocados en los pobres. De acuerdo con la examen ENLACE, entre el 2008 y 2013,
la proporción de estudiantes inscritos en el último año de la EMS que asistieron a una escuela
en una localidad con un índice muy alto o alto de marginalización aumento de forma
12
México gasta alrededor del 0.48 por ciento del PIB en la EMS. En una situación de lenta expansión de la
cobertura (con inscripciones de 678,000 más estudiantes), promovido por reducciones modestas en el abandono,
los gastos en la EMS deberían estar alrededor del 0.55 por ciento del PIB entre el 2012 y 2018. En una situación
en que el número de estudiantes aumenta significativamente (con 953,000 de estudiantes inscritos), lo cual
implica una alta reducción del abandono y representa un paso importante hacia la EMS universal, los gastos
representarían un 0.66 por ciento del PIB en el mismo periodo (Uribe, et al. 2012). Estas proyecciones subrayan
que las implicaciones financieras de hacer obligatoria la EMS serán probablemente bastante significantes en los
próximos años. 13
Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior, 2012.
31
constante de un 8 por ciento a un 10.5 por ciento (Cuadro 4).14
El cambio en la composición
de los estudiantes inscritos en EMS favoreciendo a aquellos estudiantes más desfavorecidos
ocurrió dentro de un contexto de un aumento general en las tasas de inscripción de 3.6
millones en el 2006 a 4.2 millones de estudiantes en el 2011.
Tabla 4: Porcentaje de estudiantes en el último año de EMS, por nivel de
marginalización.
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Muy Alta 0.4% 0.4% 0.5% 0.6% 0.7% 0.7%
Alta 7.6% 8.1% 8.5% 8.6% 9.2% 9.8%
Mediana 8.4% 8.3% 8.5% 8.5% 8.6% 8.7%
Baja 17.7% 17.8% 17.7% 17.5% 18.0% 18.1%
Muy Baja 65.9% 65.4% 64.8% 64.8% 63.5% 62.8%
Fuente: ENLACE EMS
58. La evidencia demuestra que la calidad de la educación (medida por los resultados
de aprendizaje de un examen estandarizado) está mejorando para todos, especialmente
para los pobres. A pesar de que los recientes aumentos en las tasas de inscripción han
facilitado el acceso a los estudiantes más marginados que normalmente eran excluidos de la
EMS, los resultados de ENLACE demuestran un aumento significante en los resultados de
aprendizaje en matemáticas y resultados constantes en el español. En el 2008, el 73 por ciento
de los estudiantes en las localidades más pobres (muy alta marginalidad) obtuvieron
resultados insatisfactorios en matemáticas en comparación con el 42 por ciento en localidades
más ricas (muy baja marginalidad). En el 2013 estos porcentajes disminuyeron a 45 y 25 por
ciento, respectivamente, reduciendo la brecha de un nivel inicial de 31 punto porcentuales a
20 puntos porcentuales, en un contexto de mejoramiento general de los resultados de
aprendizaje en matemáticas (Figura 4). Tal y como lo demuestra la Figura 5, las tendencias en
los resultados de aprendizaje en Español habían mostrado una tendencia constante a largo
plazo, sin embargo, la brecha de pobres a ricos en la proporción de estudiantes con resultados
insatisfactorios en Español han disminuido entre el 2008 y el 2013. La mejora en acceso a la
EMS entre estudiantes pobres, junto con el aumento desproporcional en el aprendizaje para el
mismo grupo, sugieren que la reforma tuvo un efecto profundo en la habilidad del sistema
para proporcionar igualdad de oportunidades en México.
14
El Consejo Nacional de Población, CONAPO, clasifica todas las localidades de acuerdo a su índice de
marginalidad, un promedio ponderado de alfabetización, acceso a servicios públicos, infraestructura del hogar y
salarios medios. Todas las localidades están calificadas con calificaciones desde muy alta marginalización, alta
marginalización, marginalización media, baja marginalización y muy baja marginalización. A pesar de que hay
una amplia gama de personas que viven en cada localidad, hay pocos no-pobres en áreas con una calificación de
alta o muy alta marginalización. Para todos los detalles sobre la metodología véase: http://www.conapo.gob.mx/
32
Gráfica 4: Porcentaje de estudiantes con resultados insatisfactorios, matemáticas y
por marginalización.
Fuente: ENLACE EMS 2008, 09, 10, 11, 12, 13
Gráfica 5: Porcentaje de estudiantes con niveles insatisfactorios de aprendizaje, español
y por marginalización.
Fuente: ENLACE EMS 2008, 09, 10, 11, 12, 13
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Very High High Medium Low Very Low
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
50.0
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Very High High Medium Low Very Low
33
59. No parece haber diferencias importantes en cuanto a la cobertura por género
pero los resultados de aprendizaje varían. Tradicionalmente, los hombres recibían más
educación en promedio que las mujeres. Esta disparidad ha desaparecido en gran parte. Entre
los jóvenes de 15 a 17 años de edad, la tasa de inscripciones es de 76 por ciento tanto para
hombre como para mujeres. Por lo general, los estudiantes masculinos son significantemente
más probables de abandonar la educación media superior antes de graduarse, debido al mayor
costo de oportunidad de los estudios versus la entrada al mercado laboral.15
En términos de
los resultados de aprendizaje en México, al igual que la mayoría de los países en desarrollo,
los hombres obtienen mejores resultados en matemáticas y las mujeres en lenguaje.16
De
acuerdo a ENLACE, mientras que la brecha entre hombres y mujeres ha permanecido
constante entre el 2008 y el 2013, con los hombres obteniendo resultados 27 puntos por
encima que las mujeres (581 a 554), la brecha en Español ha incrementado con el tiempo, con
las mujeres ahora recibiendo en promedio 30 puntos más que los hombres (506 a 476).
Aspectos Ambientales
60. Es probable que ninguno de los elementos del programa propuesto tengan efectos
adversos sobre el medio ambiente. Dicho programa no apoya acciones vinculadas a la
construcción o rehabilitación de escuelas u otras obras civiles que tendrían un impacto
ambiental. No se espera ningún efecto en cuanto a los bosques y otros recursos naturales.
Ejecución, seguimiento y evaluación
61. La Secretaria de Educación Pública (SEP), a través de su Subsecretaria de
Educación Media Superior (SEMS), es responsable de la ejecución de la serie DPL. A
pesar de que la reforma representa un esfuerzo conjunto de muchos actores del sector de la
educación, la SEMS es el organismo principal de coordinación y apoyo de la reforma. Junto
con la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la SEMS recopilará la información
necesaria para evaluar la ejecución del programa incluyendo datos sobre los logros de las
acciones previas e informará sobre el progreso de los indicadores de resultados y sobre la
evolución de la reforma. Este esquema de ejecución ha funcionado bien para las operaciones
previas de la serie DPL.
62. La evaluación de la calidad de la EMS es un elemento esencial de la reforma al
igual que el programa complementario de cooperación técnica entre la SEMS y el
Banco. Específicamente, esta operación apoya la creación de un nuevo organismo autónomo
que será responsable de evaluar los resultados de las escuelas, de los docentes y de los
estudiantes en todo el sistema de educación y el programa de asistencia técnica que acompaña
el DPL está firmemente enfocado en la evaluación. En cuanto al seguimiento, el Sistema de
Información para la Gestión Escolar de la Educación Media Superior (SIGEEMS) es un
sistema que opera en todas las escuelas federales que proporciona un diagnóstico claro de los
retos más importantes de cada escuela y de la evolución de indicadores básicos temporales,
15
Instituto Nacional para Evaluación de Educación. 2011. La Educación Media Superior en México. 16
Para una explicación en cuanto a las diferencias entre géneros en los resultados de aprendizaje y su evolución
con el tiempo, véase Guiso, Monte, Sapienza y Zingales (2008) “Culture, gender and math” Science, vol. 320,
mayo 2008.
34
así optimizando la efectividad de los esquemas de mejoramiento.17
La SEMS se encuentra en
un dialogo con los gobiernos estatales y otros proveedores de educación media superior para
desarrollar un sistema unitario de información para las escuelas, ofreciendo el SIGEEMS
como plataforma inicial. Varios sistemas han aceptado este sistema ampliado. Además
muchas de las instituciones creadas por la RIEMS también tienen funciones de seguimiento.
Por ejemplo, COPEEMS, que sistemáticamente recopila información para evaluar la calidad
individual de las escuelas para la acreditación, pone esta información a la disposición de los
interesados.
Gestión Financiera
63. Los sistemas de gestión financiera (PFM) al nivel Federal son adecuados para
apoyar el financiamiento de políticas de desarrollo en el país. Esto ha sido documentado
por varios informes del Banco (por ejemplo, la Evaluación de la Capacidad Financiera del
País (CFAA), la Evaluación de las Adquisiciones del País (CPAR), y por otros trabajos
analíticos incluyendo productos de servicios de conocimientos y otros préstamos DPL
aprobados en el 2012. Según lo previsto en el último CPS, discutido por el Consejo el 8 de
abril de 2008, el Banco ha estado colaborando con el Gobierno federal y sub nacional en las
áreas estratégicas de PFM con el fin de modernizar y reformar las finanzas públicas y
aumentar la transparencia y rendición de cuentas en los gastos públicos. Esto ha sido apoyado
por un conjunto flexible y a la medida de servicios financieros, de conocimiento y
convocación.
64. Durante la administración anterior, el Gobierno introdujo una serie de leyes y
reformas de las finanzas públicas destinadas a aumentar la responsabilidad fiscal y la
transparencia mediante un proceso de modernización del proceso presupuestario y
estableció un marco fiscal más eficiente y transparente conforme a las buenas prácticas
internacionales. La actual administración ha puesto en marcha un programa de reforma y
está trabajando para lograr varias de las reformas PFM en áreas como el presupuesto, la
contabilidad, la información financiera, la transparencia y la modernización de las
operaciones de la tesorería entre otras. La financiación de este DPL apoyará el Presupuesto de
Egresos de la Federación (PEF) y por lo tanto estará sujeto a las disposiciones anuales de la
Ley PEF y del Manual de Procedimientos Presupuestarios entre otros. El PEF se publica de
forma oportuna, el de este año y de los años anteriores se encuentran disponibles en la página
web de la SHCP.18
65. El conjunto de leyes y regulaciones, junto con el sistema de gestión financiera del
país, proporcionan una sólida base para la formulación y ejecución presupuestaria, y de
controles internos, para la implementación de los gastos públicos. El Gobierno Federal ha
implementado un sistema de manejo de la información financiera, Sistema de Contabilidad y
Presupuesto (SICOP) que ha producido avances relevantes en cuanto a la armonización de la
contabilidad al nivel federal. La recién creada Unidad de Evaluación de la SHCP, en
coordinación con la CONEVAL, ha estado desarrollando un sistema para medir el
17
El SIGEEMS complementa el sistema de seguimiento existente Formato 911 en las escuelas federales. El
sistema 911 opera en todas las escuelas tanto en los niveles básicos como de EMS. Contiene más de 300
indicadores. Además de los indicadores basados en las escuelas, SIGEEMS incluye información sobre los
estudiantes, los resultados de aprendizaje y las metas anuales propuestas por los directores escolares. 18
http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2013/index.html
35
rendimiento del programa y para consolidar las evaluaciones. Hay evidencia de que esta
información sobre el desempeño del programa se utiliza durante la preparación del
presupuesto entre la SHCP y otras Secretarías competentes. En cuanto a las operaciones de la
tesorería, el Gobierno ha logrado importantes avances en la modernización de sus operaciones
de tesorería y la implementación de un sistema de Cuenta Única del Tesoro. En cuanto al
control interno, el Gobierno está realizando una reforma enfocada a la eliminación de la
Secretaría de la Función Pública, (SFP) y transferencia de algunas de sus competencias a la
SHCP, lo cual eliminará la dependencia de los Jefes de las Unidades de Control Interno a la
SFP, estableciendo una línea de rendición de cuentas al jefe de cada entidad pública.
Paralelamente, hay una iniciativa para la creación de una Agencia Anticorrupción. Ambas
propuestas están relacionadas y se están discutiendo en el Congreso.
66. Pese al progreso de la reforma, aún existen retos importantes en la ejecución de
algunas de estas reformas. Por ejemplo, en cuanto a la armonización contable, el proceso
general de implementación a nivel subnacional se ha enfrentado a retos importantes, como la
falta de sistemas informáticos para aplicar los reglamentos de armonización contable; el
SICOP solamente procesa y consolida la información a un nivel agregado, lo cual implica que
las entidades tienen que mantener sus propios sistemas de información para mantener
registros detallados de la contabilidad, y aún queda pendiente la promulgación de una
modernizada Ley de Hacienda.
67. En cuanto a la supervisión externa, la Auditoria Superior de la Federación
realiza, de forma regular, una serie de auditorías (financieras, de rendimiento y de
cumplimiento) de los programas del Gobierno Federal. Las cuentas públicas anuales se
preparan y se envían al Congreso en un plazo de cuatro meses del fin del cada año fiscal. La
auditoría externa de estas cuentas está a cargo de la oficina del Auditor General y se presenta
ante la legislatura catorce meses después del final de cada año fiscal en conformidad con la
legislación nacional. Los informes de auditoría son exhaustivos y cuenta con un sistema para
dar seguimiento a las conclusiones y recomendaciones de la auditoría, en coordinación con la
SFP. Los resultados de las auditorías del Auditor General se publican en el Informe del
Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. Las recientes enmiendas a la
Constitución Federal y la nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación han contribuido al aumento en la transparencia y responsabilidad fiscal en el país.
68. El Gobierno actual tiene el objetivo de alinear la contratación pública más
estrechamente con la política de gasto económico, con el propósito de producir valor para
el dinero, garantizando la transparencia, economía y eficiencia, y a la vez mejorar la calidad
general de los bienes y servicios. Además, los cambios operativos al igual que las enmiendas
del marco legal y regulatorio del 2009 y 2010, han dado lugar a avances importantes hacia la
solución de los problemas identificados en las evaluaciones anteriores del Banco Mundial
sobre el sistema de adquisición del Gobierno Federal mexicano (200719
, 201020
, y 201121
).
19
Evaluación de las Adquisiciones del País del 2007, Banco Mundial (elaborado junto con el BID) identifico
cuestiones en el sistema de adquisiciones públicas, incluyendo excesiva complejidad regulatoria y la necesidad
de gobernabilidad y coordinación más efectiva. 20
Aspectos relevantes de las estructuras legales, operacionales e institucionales del sistema de adquisición
federal en México fueron examinados como parte del DPL Fortalecer el clima para los negocios con el fin de
incrementar el crecimiento económico, noviembre 2011. 21
Servicios de Conocimiento, Banco Mundial, noviembre 2011.
36
Según lo previsto en la Estrategia de Adquisiciones del País, el Banco Mundial está
colaborando con el Gobierno de México en la modernización de su contratación pública y
otros aspectos del PFM. Este apoyo se presta mediante una serie de servicios de
conocimiento, así como instrumentos financieros.
69. El sector externo mexicano ha operado exitosamente bajo un régimen cambiario.
La flexibilidad del tipo de cambio ha sido un amortiguador clave de las repetidas aversiones
globales al riesgo, permitiendo que los mercados soberanos y financieros se mantengan
estables. Aunque el tipo de cambio ha fluctuado significativamente, no se han producido
efectos mayores de balance o efectos de traspaso del tipo de cambio. Con el fin de reducir la
volatilidad excesiva de divisas, el Banco Central introdujo una nueva norma de divisas el
pasado noviembre, vendiendo dólares estadounidenses cuando se devalúa el peso por más de
2 por ciento en un día determinado. Se considera que esta acción ha tenido un efecto de
señalización importante. México tiene importantes amortiguadores de divisas a su disposición
si fueran necesarios para limitar traspasos potenciales y condiciones disfuncionales del
mercado. La posición externa de México y el tipo de cambio real son consistentes con los
fundamentos subyacentes y marcos deseables de políticas.22
Desembolsos y Auditorias
70. La SHCP le ha informado al Banco que la Nacional Financiera (NAFIN) será el
agente financiero del Gobierno en relación a esta operación. Bajo este acuerdo, en cuanto
entre en vigor el préstamo, el Banco depositará los fondos correspondientes al tramo único, en
dólares estadounidenses, a la cuenta designada por el agente financiero23
que posteriormente
acreditará dichos fondos a la cuenta de la Tesorería de la Federación (TESOFE) para ser
utilizado en los gastos presupuestarios. Basado en la revisión de los informes de auditoría para
2011 y 2012 del agente financiero y en la amplia experiencia entre el Banco y el agente
financiero en cuanto al flujo de fondos para los proyectos financiados por el Banco, no hay
evidencias de que el entorno de controles bancarios en el que ingresarán los fondos del
préstamo no sean adecuado.
71. En base a la evaluación general del actual PFM del Gobierno y en la conclusión
de que los arreglos fiduciarios para este DPL son adecuados, el Banco no requerirá una
auditoria de la cuenta designada. Durante la fase de ejecución, y después del desembolso de
los fondos, NAFIN le proporcionará al Banco una confirmación por escrito en apoyo a la
transacción de flujos de fondos descrito en el párrafo anterior, y no se consideran necesarios
mecanismos fiduciarios adicionales.
Riesgos y Medidas de Mitigación
72. La calificación del riesgo general es moderada. La operación está sujeta a tres
grupos de riesgos: i) los riesgos macroeconómicos; ii) políticos, de gobernabilidad y riesgos
de las partes interesadas y iii) los riesgos de las políticas e instituciones del sector.24
En
22
Fuente: Informe del 2012 Consulta del articulo IV con México. Noviembre 2012. 23
El uso de un agente financiero y de una cuenta designada es un procedimiento normal local establecido por el
Gobierno de México y su papel fiduciario y responsabilidades del agente financiero están incluidos en el acuerdo
legal entre la SHCP y el agente financiero llamado “Contrato de Mandato.” 24
Para una discusión complete de los riesgos a esta serie DPL, véase el Documento Programático del DPL II
37
cuanto a los riesgos macroeconómicos, una desaceleración económica podría dificultar la
financiación de los programas de reforma y el suministro de recursos adicionales tanto para el
Gobierno de México como para los gobiernos estatales. Sin embargo, como se explicó en una
sección previa, los fundamentos de la economía mexicana no conducen a un pronóstico de
desaceleración en los próximos años 2014-2016. Además, el amplio consenso en torno a la
importancia de la reforma hacen que sea poco probable que la situación macroeconómica
impida que el Gobierno implemente las reformas descritas en la serie MUSE DPL. En cuanto
a los riesgos políticos, el nuevo Gobierno ha respaldado e incluso ha promovido la reforma de
la educación media superior, y es poco probable que cambie de rumbo de manera relevante, lo
que permitirá que la reforma consolide ganancias y alcance sus metas. Sin embargo, la
reciente reforma constitucional, que tiene por objetivo mejorar la calidad de la educación, ha
desatado una serie de protestas de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación
(CNTE), un sindicato que controla una pequeña fracción de los docentes de la educación
básica en México (cuenta con 100 mil afiliados de un total de 1.3 millones docentes). A pesar
de que se le han hecho algunas concesiones a la CNTE en las negociaciones, no se prevé que
el programa propuesto en este DPL sea afectado por esta situación ya que los docentes de la
Educación Media Superior (EMS) no están afiliados a la CNTE. Los sindicatos de docentes
que cuentan con profesores de la EMS, como el Sindicato Nacional de Trabajadores en
Educación, en general, han apoyado la RIEMS. En cuanto al riesgo institucional, existe el
riesgo de que la compleja naturaleza del sistema de educación media superior pueda afectar la
aplicación efectiva y oportuna de la RIEMS. Actualmente, el sistema está compuesto por más
de treinta sistemas independientes, con capacidades técnicas desiguales en las universidades
federales, estatales y autónomas, y en las instituciones privadas que proporcionan EMS, una
complejidad agravada por la naturaleza multiinstitucional de la reforma. Este riesgo es
mitigado por la creación de la SEMS, que ha fortalecido la coordinación del sistema y ha
colocado la responsabilidad de la reforma bajo la competencia de una entidad. La RIEMS ha
fomentado la colaboración y el consenso entre los diferentes actores y ha introducido
incentivos para que las distintas instituciones de enseñanza de EMS implementen la reforma,
como son el apoyo financiero y técnico para mantener el ritmo de la reforma, que también
sirve para mitigar el riesgo.
38
ANEXO 1: CARTA DE POLITICAS DE DESARROLLO
39
40
41
42
43
44
45
ANEXO 2: TERCER DPL PARA
POLÍTICAS DE EDUCACION MEDIA SUPERIOR Y MATRIZ DE RESULTADOS
Tabla A2.1: Políticas y Matriz de Resultados El Préstamo para Políticas de Desarrollo (DPL) propuesto tiene como objetivo apoyar al Gobierno en la implementación de la Reforma Integral
de la Educación Media Superior de México (RIEMS) con el fin de mejorar la eficiencia interna y la calidad de la EMS. La serie programática
apoyará las acciones en las siguientes tres áreas que abordan las principales limitaciones del sistema EMS: (i) mejorar de la flexibilidad de la
EMS, (ii) mejorar la calidad de la educación, y (iii) la reducción de los costos de oportunidad de la EMS.
Medidas previas Resultados
Medidas previas para el DPL I Medidas previas para el DPL II
Medidas previas para el DPL
III
1. Aumento de la Flexibilidad del Sistema Nacional de Educación Media Superior
La SEP ha establecido un Sistema
Nacional de Educación Media
Superior y ha establecido la base
institucional de dicho sistema.
Con el fin de mejorar las
perspectivas de empleo para los
egresados del Sistema Nacional
de Educación Media Superior, el
COPEEMS ha aprobado 85
programas técnicos para dicho
sistema, que abarcan, entre otros,
los ámbitos de agricultura,
servicios, administración e
información.
El Gobierno ha reconocido las
equivalencias de materias en las
escuelas para facilitar la
transferencia de los estudiantes
entre sistemas.
(1) Índice de entrada al Sistema Nacional
de Bachillerato.
Punto de referencia (año escolar 2007-
08): 0%.
Fin del Programa (año escolar 2014-
15): 20%
La SEP ha establecido el conjunto
de competencias genéricas
mínimas que los estudiantes deben
haber alcanzado al final de la
educación media superior en el
Sistema Nacional de Educación
Media Superior.
46
Las partes interesadas han
conformado un comité para
establecer niveles de competencia
nacional para los programas
técnicos de la EMS.
47
2. Mejorare la calidad del Sistema Nacional de Educación Media Superior 3.
4. INEE has gained full autonomy and
new responsibilities that will result in
a new evaluation system for EMS, as
evidenced by the secondary legislation
establishing INEE’s mandate,
attributions, and internal organization
submitted to Congress on April 9,
2013 (and approved on August 22,
2013).
La SEP ha establecido un Sistema
nacional de evaluación para el
Sistema Nacional de Educación
Media Superior.
A fin de mejorar la calidad de la
EMS, promover una mayor
transparencia en la evaluación y
facilitar la preparación de un
nuevo marco curricular para el
Sistema Nacional de Educación
Media Superior, el INEE ha dado
a conocer los resultados del
examen EXCALE que realizaron
los estudiantes del último año del
Sistema Nacional de Educación
Media Superior entre marzo y
mayo de 2010.
El Gobierno ha: (i) establecido el
mandato del INEE, funciones,
responsabilidades y
organizaciones internas; (ii) le
otorgo al INEE total autonomía
legal, técnica y financiera y
nuevas responsabilidades
incluyendo aquellas relacionadas
con la evaluación de la Educación
Media Superior.
(2) Promedio anual de abandono en EMS.
Punto de Referencia (año escolar 2007-
08): 16.3%.
Fin del programa (año escolar 2014-15):
12%
(3) Porcentaje de estudiantes que reciben
un “bueno” o “excelente” en la
evaluación ENLACE en
Español:
Punto de referencia (año escolar 2007-
08): 52.3%.
Fin del programa (año escolar 2014-15):
53%)
Matemáticas:
Punto de referencia (año escolar 2007-
08) 15.6%.
Fin del programa (año escolar 2014-15):
37%
48
La SEP, en colaboración con la
UPN y la ANUIES, han diseñado
un programa de formación
docente de Educación Media
Superior – PROFORDEMS – que
está beneficiando a docentes de
todos los estados.
A fin de mejorar la
administración y la ejecución del
PROFORDEMS, la SEP ha
transferido las funciones de
supervisión y evaluación de
PROFORDEMS a la unidad de
desarrollo académico de la SEP.
El Gobierno emitió regulaciones
para reconocer oficialmente los
programas de capacitación
docente alternativos.
(4) Porcentaje de estudiantes que asisten a
escuelas en localidades altamente
marginalizadas que reciben un “Bueno”
o “excelente en la evaluación ENLACE
en
Español:
Punto de Referencia (año escolar 2007-
08): 22.6%.
Fin del programa (año escolar 2014-15):
31%]
Matemáticas:
Punto de referencia (año escolar 2007-
08): 6%.
Fin del programa (año escolar 2014-15):
29%
El Gobierno ha creado el
COPEEMS, una asociación civil
para evaluar el ingreso a las
escuelas al Sistema Nacional de
Educación Media Superior.
Con el objetivo de establecer
reglas claras sobre la igualdad de
oportunidades para que todas las
escuelas pasen a integrarse al
Sistema Nacional de Educación
Media Superior, El comité
Directivo ha aprobado una
modificación de las reglas que
rigen el Sistema de acreditación
escolar.
49
3. Reducción del costo de oportunidad de la educación media superior 1.
2. SEP has introduced a new modality under the
scholarship program to better target students at risk
of dropping out.
El Gobierno ha consolidado su
programa de becas destinado a los
estudiantes pobres que no
cubiertos por el programa
Oportunidades ni por otros
programas de becas.
A fin de ampliar la cobertura del
programa SIGUELE a los niveles
estatales, la SEP ha establecido
las directrices para su
implementación, lo cual incluye
la prestación de apoyo técnico
para que los estados implementen
dicho programa.
El Gobierno, por medio de la
SEP, ha introducido una nueva
modalidad para otorgar becas en
el programa de becas de la SEP
para aumentar el enfoque en
aquellos estudiantes en riesgo de
abandonar la escuela.
(5) Inscripciones brutas en Educación
Media Superior (jóvenes de entre 15 a
17 años).
Punto de referencia (año escolar 2007-
08): 58.6%.
Fin del programa (año escolar 2014-15):
68.7%
(6) Inscripciones brutas en Educación
Media Suprior de estudiantes de
hogares en los primeros cuatro deciles
de ingresos per cápita.
Punto de referencia (año escolar 2012-
13): 61.8%.
Fin del programa (año escolar 2014-15):
64%
El Gobierno ha hecho obligatoria
la Educación Media Superior.
50
Table A2.2: Medición de Indicadores
Los indicadores DPL se han alineado con los indicadores de la SEP porqué: (i) los indicadores de la SEP son similares a los indicadores de
anteriores DPL y por lo tanto adecuados para medir los objetivos de PDO de esta operación y las ganancias en los tres ámbitos políticos
apoyados en el marco de la serie de DPL; (ii) SEP ha recopilado o recopilará los datos necesarios para el seguimiento de sus propios
indicadores, haciéndolos más confiable y oportuna que sus indicadores anteriores; y (iii) esto evitará la duplicación innecesaria de esfuerzos de
seguimiento y evaluación.
Indicador Medición Comentarios y Reconciliación con los indicadores del
DPL II
(1) Índice de la entrada al Sistema
Nacional de Bachillerato.
Punto de referencia (año escolar
2007-08): 0%.
Fin del programa (año escolar 2014-
15): 20%
Proporción de estudiantes en Educación Media Superior
Proporción inscritos en escuelas que forman parte del Sistema
Nacional de Bachillerato en relación a la inscripción total en
Educación Media Superior.
(
)
En el que:
= Índice de la entrada al Sistema Nacional de
Bachillerato.
Inscripción total de estudiantes en escuelas
partes del SNB
= Inscripción total de estudiantes en Educación
Media Superior
Este indicador es más confiable que el indicador
anterior “Porcentaje de escuelas que aceptan
transferencias de estudiantes y validan las equivalencias.”
Aun no hay información para darle seguimiento al
porcentaje de escuelas que aceptan transferencias y
validan equivalencias. Sin embargo, el porcentaje de
estudiantes inscritos en escuelas que han ingresado al SNB
es el indicador más próximo, dado uno de los requisitos
para ingresar al SNB es el aceptar transferencias y validar
equivalencias. Este indicador subestima el porcentaje de
estudiantes en escuelas que aceptan transferencias y
validan equivalencias puesto que hay escuelas que aceptan
transferencias pero aun no forman parte del SNB. Sin
embargo, el indicador fue creado con la mejor información
disponible.
Este indicador forma parte de los indicadores de resultados
oficiales de la SEP y se basa en la información
administrativa al nivel escolar (“formato 911”) y en la
información de acreditación de COPEEMS.
Este indicador complementa a varios aspectos apoyados
por esta serie DPL para aumentar la flexibilidad de las
EMS. Se espera que la mayor capacidad institucional y la
implementación adecuada del marco curricular común
(todas acciones previas apoyadas por la serie DPL)
aumenten el número de estudiantes en el SNB.
51
(2) Tasa promedio anual de abandono en
EMS.
Punto de referencia (año escolar
2007-08 ): 16.3%
Fin del programa (año escolar 2014-
15): 12%
Proporción de estudiantes que abandonan en cada año
escolar, en relación con la inscripción total al inicio del año
escolar en la Educación Media Superior.
La tasa de abandono para un grado determinado se calcula
como uno menos la proporción de estudiantes que acaban un
grado escolar relativo a la inscripción inicial para el mismo
grado.
⌊ (
)⌋
En el que:
= Índice de abono escolar en Educación Media Superior
= Inscripción total Educación Media Superior, al
comienzo del ciclo (n, n+1)
= Inscripción total Educación Media Superior, al
comienzo del ciclo (n+1, n+2)
= Estudiantes entrando al primer año de Educación
Media Superior en el ciclo al comienzo del ciclo (n+1, n+2)
= Graduados de Educación Media Superior mediante el
ciclo (n, n+1).
Este indicador se ha actualizado para mejor armonizar
con la SEP y substituye al indicador previo #4. El
indicador previo #2 “Reducción en la tasa de abandono en
la EMS” siguió el valor acumulativo por un periodo de tres
años del nuevo indicador propuesto. Por lo tanto hay una
relación 1-1 entre este y el indicador previo. También
sustituye al indicador previo #4, “Aumento de las tasas de
terminación den la EMS en el quintil más bajo “, dado que
hay una fuerte correlación entre el abandono y la
terminación escolar.
Este indicador forma parte de las estadísticas oficiales de
la SEP y por ende más fácil de seguir que ambos
indicadores previos. Se basa en la información
administrativa al nivel escolar (“formato 911”).
Se espera que las políticas de educación pendientes para
impulsar y aumentar los resultados de las evaluaciones de
la EMS y de los sistemas de acreditación y capacitación de
docentes apoyen a mejorar la calidad de la EMS y por
ende a la reducción de la tasa de abandono, rindiendo un
sistema más eficiente. Además, las acciones previas del
área de políticas para reducir el costo de oportunidad,
como las nuevas becas para los estudiantes en riesgo de
abandonar los estudios y el carácter obligatorio de la EMS
también apoyen a reducir la tasa de abandono,
especialmente entre los pobres (una encuesta nacional
sobre la tasa de abandono demostró que una de las razones
por el abandono es la falta de calidad y relevancia de la
educación y por razones económicas).
(3) Porcentaje de estudiantes que reciben
“bueno” o excelente” en la
evaluación ENLACE
Español
Punto de referencia (año escolar
2007-08): 52.3%
Fin del programa (año escolar
2014-15): 53%
Proporción de estudiantes con resultados de “bueno” o
“excelente” en la evaluación estandarizada ENLACE.
Este indicador es igual al indicador previo #3. ENLACE es un examen obligatorio para todos los
estudiantes del último año de la EMS que mide las
habilidades de matemáticas y lenguaje.
Se espera que las políticas de educación pendientes para
impulsar y aumentar los resultados de las evaluaciones de
la EMS y de los sistemas de acreditación al igual que el
compromiso de aumentar la calidad de los docentes
mediante la capacitación de docentes contribuirá a
52
Matemáticas
Punto de referencia (año escolar
2007-08): 15.6%
Fin del programa (año escolar
2014-15): 37%
aumentar la calidad de la educación medida por los
exámenes estandarizados. (Hay fuerte indicios que
vinculan la calidad de docentes y un programa robusto de
acreditación y evaluación a los resultados de aprendizaje).
(4) Porcentaje de estudiantes que asisten
a escuelas en localidades altamente
marginalizadas que reciben un
“bueno” o “excelente en la
evaluación ENLACE en
Español
Punto de referencia (año escolar
2007-08): 22.6%
Fin del programa (año escolar
2014-15): 31%
Matemáticas
Punto de referencia (año escolar
2007-08): 6%
Fin del programa (año escolar
2014-15): 29%
Proporción de estudiantes que asisten a escuelas en
localidades altamente marginalizadas que reciben un “bueno”
o “excelente en la evaluación estandarizada ENLACE.
Se ha incorporado este indicador, tanto para
matemáticas como para el lenguaje, para reflejar las
dimensiones de equidad en los aumentos en calidad. Los estudiantes son identificados por asistir a una escuela
en una localidad altamente marginalizada según la
clasificación del Consejo Nacional de Población
(CONAPO).
Se espera que las políticas de educación pendientes para
impulsar y aumentar los resultados de las evaluaciones de
la EMS y de los sistemas de acreditación al igual que el
compromiso de aumentar la calidad de los docentes
mediante capacitación para todos los docentes contribuirá
al aumento de la calidad de la educación, especialmente
para los estudiantes en localidades altamente
marginalizadas que por lo general cuentan con docentes de
baja calidad en comparación con las escuelas en
comunidades menos marginalizadas.
(5) Inscripciones brutas en Educación
Media Superior (jóvenes de entre 15
a 17 años). Punto de referencia (año escolar
2007-08): 58.6%
Fin del programa (año escolar 2014-
15): 68.7%
Número de estudiantes inscritos al comienzo del año escolar
(sin diferenciar por edades) divididos por la población entre
15 a 17 años de edad.
= Inscripción total en la EMS al comienzo del
año escolar (sin diferenciar por edades)
= Población total entre los 15 y 17 años de
edad.
Este indicador se ha incorporado para alinearse mejor
con las metas del Gobierno. Representa la actual meta
global de la SEP para esta administración. Este indicador
forma parte de las estadísticas oficiales de la SEP y se basa
en la información administrativa al nivel escolar (“formato
911”) y en información sobre la población del censo
CONAPO 2010.
Es importante darle seguimiento a este indicador para
evaluar el ritmo de la implementación de la legislación que
hace obligatoria la EMS (una acción previa de la política
para reducir el costo de oportunidad). Este indicador
representará indirectamente a la población más pobre que
consistentemente tienen menos acceso a la EMS (es decir
el 100% de la población en la décima de ingresos per
cápita ya están inscritos en la EMS).
53
(6) Inscripciones brutas en Educación
Media Suprior de estudiantes de
hogares en los primeros cuatro
deciles de ingresos per cápita. Punto de referencia (año escolar
2012-13): 61.8%
Fin del programa (año escolar 2014-
15): 64%
Esta proporción de la población que pertenecen a hogares en
los primeros cuatro deciles de ingresos per cápita y que
asisten a la EMS en relación a la población de 15 a 17 años en
el mismo decile.
= Tasa bruta de inscripción en la EMS para los
estudiantes provenientes de hogares en los primeros cuatro
deciles de ingresos per cápita.
= Número de personas provenientes de hogares en los
primeros cuatro deciles de ingresos per cápita y que asisten a
la EMS.
= Total de personas de 15 a 17 años de edad
que provienen de hogares en los primeros cuatro deciles de
ingresos per cápita.
Este indicador actualiza el indicador previo #6 para
enfocarse en el 40% inferior. El indicador previo “Tasa
de transición de la escuela media superior a la superior en
el quintil de ingreso más bajo” no formaba parte de las
estadísticas oficiales calculadas por la SEP. Este indicador,
en contraste, es parte de los indicadores de resultados de la
SEP y se basa en la Encuesta Nacional de Ingresos y
Gastos de los Hogares, INEGI, que se recopila cada dos
años.
Las acciones tales como la consolidación y refinamiento
constante del programa de becas de la SEP se espera que
ayuden a aumentar la tasa bruta de inscripción de los
estudiantes de los primeros cuatro deciles de ingresos per
cápita proporcionando apoyo económico a los estudiantes
que de otra manera no podrían inscribirse en la EMS.
54
ANEXO 3: CARTA DE EVALUACION DEL FMI
El Directorio Ejecutivo del FMI concluyó la Consulta del Artículo IV con México
correspondiente a 2013
Comunicado de Prensa No. 13/475
26 de noviembre 2013
El 25 de noviembre de 2013, el Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional
(FMI) concluyó la Consulta del Artículo IV con México.1,
2
En el transcurso de este año, México ha dado continuidad a su política macroeconómica, al
tiempo que ha impulsado una agenda ambiciosa de reformas para fomentar el crecimiento.
Ya han sido aprobadas reformas para mejorar la educación, darle mayor flexibilidad al
mercado laboral y fomentar la competencia en telecomunicaciones. Actualmente el
Congreso está debatiendo una reforma fundamental para el sector energético y se encuentra
en las etapas finales de aprobación de la reforma financiera. En octubre de 2013, el
Congreso modificó el marco fiscal, aprobó reformas a los principales impuestos e introdujo
un nuevo esquema de pensión universal y un seguro de desempleo.
En 2013, la economía comenzó a operar por debajo de su capacidad, previéndose una
desaceleración de la tasa de crecimiento del PIB real a 1.2 por ciento (frente a un 3.6 por
ciento en 2012). En el primer semestre, la actividad se redujo, abriendo una brecha
considerable del producto estimada en -1.5 por ciento del PIB potencial en el segundo
trimestre. El crecimiento proyectado para 2013 supone un fuerte repunte en el segundo
semestre, con una recuperación en el sector manufacturero en respuesta a un repunte de las
manufacturas de Estados Unidos y con una recuperación en el ritmo del ejercicio del gasto
público. Sin embargo, este pronóstico supone una recuperación gradual del sector de la
construcción. Se espera que las tormentas que afectaron a ambas costas en septiembre
tengan un efecto mínimo sobre el crecimiento.
La holgura en la economía está ayudando a contener las presiones en los precios, y se
anticipa una inflación general de 3.5 por ciento a finales de año, dentro del intervalo de
variación de un punto porcentual más o menos respecto del objetivo de inflación de 3 por
ciento. Algunos choques de oferta elevaron los precios de los alimentos llevando a la
inflación general a un nivel superior a 4 por ciento a principios de este año.
Sin embargo, desde mediados de año, estas presiones sobre los precios de los alimentos
han disminuido y desde julio la inflación subyacente se ha mantenido en niveles mínimos
históricos de 2.5 por ciento anual. Las expectativas de inflación de mediano plazo se han
mantenido firmemente ancladas en 3.5 por ciento, aunque todavía por encima del objetivo
de inflación de 3 por ciento.
Las políticas para estimular la demanda están apoyando una recuperación del crecimiento.
Se espera que los requerimientos financieros del sector público (RFSP) lleguen a 4.1 por
ciento del PIB este año, en comparación con un nivel de 3.7 por ciento del PIB observado
en 2012. Esta postura implicaría un considerable estímulo fiscal en el segundo semestre de
2013, ya que los RFSP ascendieron a sólo 1 por ciento del PIB en el primer semestre. El
55
Banco Central ha reducido su tasa objetivo de política monetaria en lo que va del año por
un total de 100 puntos base, ubicándola en 3.5 por ciento. Lo anterior responde a la
ampliación de la brecha negativa del producto, expectativas de inflación estables y en
ausencia de presiones inflacionarias significativas.
Se anticipa que el déficit de la cuenta corriente se amplíe a 1.7 por ciento del PIB en 2013.
El déficit comercial no petrolero se mantendría en 1 por ciento del PIB, mientras que el
superávit comercial petrolero caería a 0.6 por ciento del PIB, reflejando una menor
producción y exportación de crudo. El modelo de cuenta corriente utilizado por el FMI y
una serie de indicadores del tipo de cambio provenientes de la Evaluación del Balance
Externo realizada por el FMI, sugieren que la cuenta corriente y el tipo de cambio real
están en línea con las variables fundamentales de la economía y con una postura adecuada
de políticas económicas.
Los mercados de activos financieros de México mostraron más resistencia que muchos
otros mercados emergentes después de que la Reserva Federal de Estados Unidos inició, en
mayo 22 de 2013, su debate sobre la disminución gradual del estímulo monetario. En este
contexto, se prevé que las entradas netas de capital permanezcan estables en alrededor de 4
por ciento del PIB en 2013. Hasta abril, el apetito de los inversionistas por activos
mexicanos se sustentó en las crecientes expectativas de nuevas reformas estructurales, así
como en la amplia oferta mundial de liquidez. Lo anterior generó una fuerte apreciación
del peso y una compresión en los rendimientos de la deuda soberana. Después de que la
Reserva Federal inició la discusión sobre la reducción gradual del estímulo monetario, los
mercados de activos registraron retrocesos durante varios meses. En el segundo trimestre,
las entradas brutas de capital del exterior, especialmente las inversiones de cartera, cayeron
fuertemente respecto al máximo alcanzado en el primer trimestre. Los inversionistas
locales contribuyeron a amortiguar los efectos de este cambio al mantener una proporción
mayor de sus fondos en México, lo que llevó a que la disminución en las entradas netas de
capital fuera menor. El reciente retraso en la reducción gradual del estímulo monetario,
anunciado por la Reserva Federal a mediados de septiembre, se ha traducido en signos de
una recuperación en los flujos de capital en los últimos meses.
El sistema bancario —que representa alrededor del 60 por ciento de los activos del sistema
financiero— se ha mostrado resistente. La expansión anual del crédito bancario al sector
privado se ha desacelerado desde aproximadamente 15 por ciento en términos nominales a
mediados de 2012 a 10 por ciento en agosto de 2013. En julio de 2013, el índice de
capitalización del sistema se situó en 15.6 por ciento, prácticamente sin cambio con
respecto al mismo mes del año anterior. Si bien la cartera vencida ha aumentado a 4 por
ciento del total de préstamos en julio de 2013 desde 3.1 por ciento a finales de 2012, las
provisiones alcanzaron 174 por ciento de la cartera vencida.
Evaluación del Directorio Ejecutivo3
Los Directores Ejecutivos señalaron que los muy fuertes fundamentos de México, el sólido
marco de políticas y la hábil gestión macroeconómica han permitido a México hacer frente,
excepcionalmente bien, a la volatilidad mundial en los últimos meses. Al mismo tiempo,
señalaron que este año el crecimiento estará por debajo del potencial y que persisten
riesgos a la baja provenientes de condiciones externas aún no resueltas. Los Directores
56
reconocieron el compromiso de las autoridades de mantener políticas macroeconómicas
prudentes y de continuar implementando reformas estructurales profundas.
Los Directores respaldaron la postura fiscal moderadamente expansiva. No obstante,
hicieron hincapié en que la consolidación a mediano plazo será importante conforme se
recupere el crecimiento. En este sentido, los Directores destacaron la legislación que
facilita la consecución de los objetivos presupuestales a mediano plazo así como una
trayectoria sostenible de la deuda pública. En términos más generales, los Directores
reconocieron el fortalecimiento al marco fiscal de mediano plazo recientemente aprobado,
el cual proporcionará un anclaje más eficaz para las políticas y reducirá la prociclicidad.
Los Directores alentaron a las autoridades a considerar nuevos esfuerzos para simplificar
las reglas de operación de los fondos de estabilización, reforzar la recaudación de ingresos
tributarios no petroleros y preservar las ganancias derivadas de la eliminación del subsidio
a las gasolinas.
Los Directores coincidieron en que la postura actual de la política monetaria es apropiada y
que, en conjunto con la política de tipo de cambio, está bien posicionada para manejar los
riesgos extremos de la economía mundial. Los Directores señalaron que la Línea de
Crédito Flexible continúa siendo un complemento a las reservas internacionales en caso de
que se materialicen riesgos globales extremos.
Los Directores tomaron nota de la fortaleza del sistema financiero de México.
Mencionaron que las recientes reformas promueven la competencia y el acceso al sector
financiero a la vez que fortalecen la regulación y la protección al consumidor. También
instaron a las autoridades a monitorear el endeudamiento del sector privado y la evolución
de la cartera vencida de préstamos relacionados al sector de la construcción.
Los Directores Ejecutivos reconocieron los avances en las reformas estructurales
orientadas a la mejora de la educación pública, la flexibilización del mercado laboral y el
fomento a la competencia en las telecomunicaciones. Estas reformas proporcionarán, junto
con otras que se debaten actualmente, un importante, aunque gradual, impulso al
crecimiento a mediano plazo. La implementación será clave y los Directores subrayaron
los beneficios de contar con una pronta aprobación de las regulaciones y leyes secundarias.
México: Indicadores económicos y financieros seleccionados 1/
2009 2010 2011 2012 2013 2/
(Variación porcentual anual, salvo que se indique lo contrario)
57
Cuentas nacionales y precios
PIB real -4.5 5.1 4.0 3.6 1.2
PIB real per cápita 3/ -6.1 3.5 2.7 2.4 0.2
Inversión interna bruta (porcentaje del
PIB)
22.9 22.1 22.4 22.9 21.3
Ahorro nacional bruto (porcentaje del
PIB)
22.2 21.9 21.5 21.7 19.6
Índice de precios al consumidor
(promedio del período)
5.3 4.2 3.4 4.1 3.6
Sector externo
Exportaciones, f.o.b. -21.2 29.9 17.1 6.1 2.6
Importaciones, f.o.b -24.1 28.5 16.4 5.7 3.8
Saldo de la cuenta corriente externa
(porcentaje del PIB)
-0.9 -0.3 -1.0 -1.2 -1.7
Variación de las reservas
internacionales netas (fin de período,
miles de millones de dólares de
EE.UU.)
5.4 22.8 28.9 21.0 17.5
Deuda externa pendiente (porcentaje
del PIB)
21.8 23.7 24.3 29.4 29.0
Sector público no financiero
(porcentaje del PIB)
Ingresos públicos 23.3 22.4 22.7 22.7 22.8
Gasto público 25.6 25.2 25.2 25.3 25.2
Saldo global ampliado -5.1 -4.3 -3.4 -3.7 -4.1
Dinero y crédito
Crédito bancario al sector privado no
financiero (crecimiento porcentual) 4/
-1.0 10.0 17.2 12.0 11.0
58
Dinero en sentido amplio (M4a) 6.1 12.0 15.7 14.5 9.6
Fuentes: Instituto Nacional de Estadística y Geografía; Banco de México; Secretaría de Hacienda y Crédito
Público; y estimaciones del personal del FMI.
1/ Las cifras de este cuadro pueden diferir de las publicadas por las autoridades debido a diferencias
metodológicas.
2/ Proyecciones del personal técnico.
3/ Estimaciones del personal técnico del FMI.
4/ Crédito Bancario Total Vigente más Cartera Vencida de Bancos Comerciales y Bancos de
Desarrollo
1 Conforme al Artículo IV de su Convenio Constitutivo, el FMI mantiene conversaciones bilaterales con sus miembros,
usualmente cada año. Un equipo de funcionarios del FMI visita el país, recaba información económica y financiera, y
analiza con las autoridades la evolución del país y sus políticas en materia económica. Tras regresar a la sede del FMI, los funcionarios elaboran un informe que sirve de base para el análisis del Directorio Ejecutivo. 2 Este texto se provee para la conveniencia del lector. Sin embargo, es posible que existan algunas discrepancias debido a
que se trata de una traducción al español del documento original. La versión en inglés es la única oficial. 3 Al concluir las deliberaciones, el Director Gerente, como Presidente del Directorio, resume las opiniones de los
Directores Ejecutivos, y el resumen se comunica a las autoridades del país. El siguiente enlace proporciona una
explicación de las expresiones utilizadas en las exposiciones sumarias:
http://www.imf.org/external/spanish/np/sec/misc/qualifierss.htm
59
ANEXO 4: DATOS SECTORIALES Y DESCRIPCIÓN DE LA RIEMS
1. La EMS en México es sumamente diversa y fragmentada. En general, los estudiantes
ingresan en la EMS a los 15 años, tras haber finalizado el ciclo de educación básica (9 años de
escuela primaria y secundaria). Aproximadamente el 80% de los alumnos tienen entre 15 a 17 años
de edad. Hay cuatro tipos de proveedores de EMS: a) federales, b) estatales, c) universidades
autónomas financiadas con fondos públicos, y d) privados (con autorización de un sistema público;
por lo general una universidad autónomas). Estos sistemas se dividen en distintos subsistemas, que
están facultados para otorgar diplomas. Existen en total, entre 200 a 300 sistemas, dependiendo de
cómo se cuenten. El Gobierno federal atiende al 26% de la población de la EMS a través de cuatro
sistemas principales, generalmente en colaboración con los estados. Cada uno de los 31 estados
tiene a su cargo un sistema, que comprende el 43.8% de la matrícula. Además, 27 universidades
autónomas manejan sistemas de EMS que representan el 12.5% de los alumnos inscritos. No existe
un sindicato nacional de docente de la EMS y la mayoría de los sistemas cuentan con al menos un
sindicato. La EMS dura entre dos y cinco años, aunque el 90% de los alumnos están inscritos en
programas de tres años.
2. La EMS ofrece tres tipos de programas de titulación, enfocados en escuelas con
orientación académica y con orientación laboral. Los programas son los siguientes:
• El bachillerato general se creó en el siglo XIX con el fin de preparar a los
estudiantes para ingresar a instituciones de educación superior. La mayoría de las
universidades autónomas y las instituciones privadas imparten este tipo de educación
exclusivamente; los gobiernos estatales y el Gobierno federal también lo imparten.
Alrededor del 60% de los estudiantes están inscritos en este tipo de programa.
• El bachillerato tecnológico surgió en la década de 1930 para capacitar a los
alumnos en la industria, la pesca, la agricultura y la silvicultura, y prepararlos para la
educación superior. Es impartido principalmente por el Gobierno federal y los gobiernos
estatales y cuenta con alrededor del 30% de los estudiantes.
• El bachillerato profesional técnico se creó en la década de 1970 y comprende la
capacitación profesional técnica en los sectores urbanos (por ejemplo, turismo, sistemas,
contabilidad, salud y electrónica). Si bien se espera que los graduados ingresen al mercado
laboral, los estudiantes también pueden validar sus estudios para acceder a la educación
terciaria. El Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, un sistema federal-estatal
mixto, es el principal proveedor, con alrededor del 10% de los estudiantes.
3. Tanto la educación tecnológica como la profesional técnica están organizadas en torno a
diferentes campos laborales, y tienen su propio plan de estudio y conjunto de estándares de
graduación.
4. Si bien las tasas de matrícula de la EMS son elevadas, las tasas de graduación siguen
siendo bajas. Actualmente, la mayoría de los estudiantes completan con éxito la educación básica
y alrededor del 90% de los alumnos del nivel secundario acceden a la EMS. Los que no logran
concretar la transición provienen desproporcionadamente del quintil inferior. Sin embargo, a pesar
del alto nivel general de matriculación, la tasa de abandono en el nivel de EMS es alto, como se
muestra en el gráfico 3. Solo alrededor del 60% de los estudiantes que se inscriben en la EMS se
gradúan de un programa completo de EMS. En 2006, según el Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación (INEE), el 21 % de los jóvenes de entre 15 y 17 años no trabajaban ni
estudiaban. Ese grupo, conocido como "los NiNis", se ha convertido en una preocupación para los
60
encargados de la formulación de políticas que se centran en la delincuencia y los desórdenes
sociales. La EMS constituye un importante cuello de botella del sistema educativo que está
limitando la cantidad de trabajadores calificados con los que cuenta la economía mexicana.
Figure A4.1: Tasa de Matriculación por Grado, Básico y EMS
5. Los estudiantes de la EMS se han enfrentado tradicionalmente a varios desafíos clave:
i) poca flexibilidad, ii) baja calidad y falta relevancia, y iii) un alto costo de oportunidad.25
6. Poca flexibilidad. Antes de la introducción de la RIEMS, no había un marco general para la
EMS. Los programas y sistemas tenían una orientación similar, cada programa y cada sistema tenía
su propio enfoque y plan de estudio, que con frecuencia eran incompatibles entre sí. Por lo tanto,
los alumnos no tenían muchas posibilidades de cambiar de sistema sin tener que volver a empezar.
Incluso cambiar de programa dentro del mismo sistema resultaba complicado. Esta falta de
flexibilidad contribuye a la ineficiencia del EMS, que genera un alto nivel de abandono escolar,
dado que obliga a los estudiantes a permanecer en programas que en ocasiones no les resultan
interesantes ni apropiados.
25
SEDESOL (2008) “Oportunidades: Un Programa de Resultados:” Encuesta Nacional de la Juventud (2005);
Casauban, Marcelo, Mario Carrillo and José Cerón (2009) “La Política de Desarrollo a Favor de la Educación: El
Caso del Programa Prepa Si,” (Galilei-Universidad de Puebla).
95.5% 97.1%
61
7. Baja calidad y falta de relevancia. Existe la preocupación generalizada de que la EMS no
prepara sistemáticamente a los alumnos para seguir estudiando o para ingresar en el mercado
laboral. Dado que no existe un órgano que evalúe y acredite las escuelas en función de estándares
comunes, prácticamente todas las escuelas que imparten EMS cuentan con planes de estudio
desarticulados que por lo general se centran en el docente, son obsoletos y demasiado teóricos, y
priorizan la memorización. Si bien el 70% de los docentes de la EMS son egresados universitarios,
la capacitación de dichos docentes no es uniforme y pocos han recibido capacitación pedagógica
formal. En consecuencia, el rendimiento estudiantil ha sido bajo; por ejemplo, en 2013 el 63.7% de
los alumnos obtuvieron resultados insuficientes o mínimos en matemáticas en la evaluación
ENLACE.26
Estas tendencias también confirman por el Programa Internacional de Evaluación de
Estudiantes, que ubica a México entre los países de la OCDE con más bajo desempeño.27
La falta
de interés por parte de los estudiantes en la EMS debido sus preocupaciones en cuanto la calidad de
la educación representa casi el 42% de la tasa de abandono. La tasa de desempleo es alta entre los
recién egresados, lo que sugiere que la EMS no ha logrado satisfacer las necesidades del mercado
laboral.
8. Alto costo de oportunidad. Una razón importante para abandonar la EMS es la falta de
ingreso durante el ciclo de estudios. Los estudiantes de la EMS suelen tener entre 15 y 18 años y
habiendo completado la educación básica, se considera que están en condiciones de trabajar para
mantenerse a sí mismos y a sus familias. Dos factores contribuyen a este fenómeno. En primer
lugar, los estudiantes que abandonan la escuela (y sus familias) tienden a subestimar los beneficios
de la EMS. En segundo lugar, no todos los estudiantes pobres cumplen con los requisitos para
participar en los programas de apoyo a los ingresos como Oportunidades y, por lo tanto, se ven
obligados a abandonar la escuela para trabajar en empleos mal remunerados que requieren pocas
calificaciones, muchas veces en el sector informal. Además, asistir a la EMS suele conllevar
importantes costos directos. En consecuencia, aunque la tasa general de transición de la escuela
secundaria a la superior fue de alrededor del 90% en el 2008, en el quintil más bajo de la población
alcanzó apenas el 57%. En la EMS, las tasas de abandono también son más elevadas entre los
estudiantes del quintil más bajo, ya que solo el 47% de estos completan el ciclo.
9. Para abordar deficiencias y para aumentar la relevancia de la EMS al mercado
laboral, el Gobierno introdujo en el 2007 la RIEMS. La reforma establece el Sistema Nacional
de Bachillerato (SNB), que introduce coherencia a la EMS entre los cuatro diferentes proveedores
(federales, estatales, universitarios autónomos y privados). El gráfico 4 muestra los elementos
principales de la reforma: a) un marco curricular basado en competencias (CBC), que elimina la
memorización; b) coordinación y regulación, que establece organismos comunes para orientar un
sistema de EMS diversificado; c) certificación, que reconoce la adopción de la reforma por los
sistemas, las escuelas y los alumnos; d) nuevas herramientas e instituciones que respaldan el
fortalecimiento de la capacidad y las actividades de seguimiento y evaluación, y e) iniciativas de
tutoría y bienestar estudiantil destinadas a garantizar la equidad.
26
Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares 27
En el 2009, México se clasifico 34 de los 34 países de la OCDE que participaron.
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Gráfica A4.2: Elementos principales de la RIEMS
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RIEMS
Marco curricular basado en
competencia
Coordinación y regulación
Certificación Nuevas
herramientas e instituciones
Asesoría y bienestar para los
estudiantes
Capacitación Docente
(PROFORDEMS)
Capacitación de directores
(PROFORDIR)
Evaluación del sistema
Evaluación de estudiantes
SIGUELE (acompañamiento
integral para jóvenes en riesgo de
abandono escolar) Sistema Nacional de
Tutoría Académica
(SINATA)
Programa de Orientación
Vocacional
Programa de desarrollo
para los jóvenes
(CONSTRUYE-T)
Sistema de Alerta
Temprana para
Estudiantes Vulnerables
(SIAT)
Programa de becas
Programa de Lectura
Marco Curricular Común
Especialidades
CONAEDU (instancia
colegiada) Coordinación y
regulación de
proveedores federales,
estatales,
universitarios
autónomos y privados,
así como de los
sistemas que los
integran
Definición y
consolidación de
programas
Acreditación escolar
(COPEEMS)
Certificación de estudiantes
Objetivo: Fortalecer la EMS para responder a las demandas del mercado laboral
Enfoque: • Mejorar la flexibilidad (transferibilidad de estudiantes entre los sistemas y subsistemas de la EMS.
• Mejorar de calidad educativa
• Reducción de los costos de oportunidad
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Anexo 5: Una Mirada Breve
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