direito administrativo

Da Invalidade Administrativa Breves consideraes1

Angelina Teixeira

Mestranda na rea das Cincias Jurdico-Administrativas

Faculdade de Direito da Universidade do Porto

Nota Introdutria: O presente trabalho tem por objecto uma temtica de sobremaneira nobre relacionada com

o direito administrativo, mormente no que diz respeito ao regime das invalidades2. No se trata de

uma matria muito escrutinada no nosso ordenamento jurdico, o que desde logo, levanta uma

maior curiosidade, um redobrar de atenes e que de antemo nos leva a uma maior inquietude e

cautela nas breves consideraes a tecer.

No decorrer das sesses na Unidade Curricular de Practicum, foram adestradas vrias

matrias, cujo escopo visava que os mestrandos adquirissem competncias para a anlise terica

e prtica com o intuito de servir de fio condutor para o trabalho que agora se apresenta e no futuro.

a tudo isto, que me faz sentir particularmente as palavras de ANTNIO MACHADO: caminante, no hay camino, se hace camino ao andar. Antes de mais, um olhar sobre os,

Requisitos dos actos jurdicos da administrao3:

a) As propriedades dos actos jurdicos da administrao4: Os actos jurdicos da administrao5 que se podem considerar como paradigmticos, no sentido de serem aqueles para cuja produo a

1TrabalhoapresentadoaosSr.(es)ProfessoresDoutoresJooPachecodeAmorimeLusFilipeColaoAntunescomoparte dos requisitos para obteno da avaliao final da Unidade Curricular de Practicum, integrada no percursoacadmicodo2SemestredoMestradoemCinciasJurdicoAdministrativasdaFaculdadedeDireitodoPorto.2SegundoCELSOANTNIOMELLO,nohgrausnainvalidadepoisatoalgumemDireitomaisinvlidodoqueoutro.Todavia,podehaverehreacesdoDireitomaisoumenosradicaisantesasvriashiptesesdeinvalidade.Ouseja,aordem normativa pode repelir com intensidade varivel atos praticados em desobedincia s disposies jurdicas,estabelecendo,destarte,umagradaonorepdioaelespg.454,CursodeDireitoAdministrativo,26.Ed.3ComoescreveuAFONSOQUEIR,otermoadministrarremontaassuasorigenssexpresseslatinasadministrare(servir) e ad manus trahere (manejar). Para este professor de Coimbra" administrar" seria agir ao servio dedeterminadosfinsecomvistaarealizarcertosresultadoscfr.LiesdeDireitoAdministrativo,Coimbra,1976,pg.6.Na mesma um autor clssico da cincia da administrao norteamericana, LUTHER GULICK, escreveu que aadministraotemavercomfazercoisas,comaprossecuodeobjectivosdefinidos cfr.Science,valuesandpublicadministracion,inPapersontheScienceofAdministration,NovaIorque,1969,pg.191(reimpresso).

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraesAngelinaTeixeira

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ordem jurdica concorre, so actos providos de determinadas propriedades. Estas estabelecem

atributos positivamente valorados pela ordem jurdica, de tal modo que s os actos que

conjuntamente os renam esto em condies de desempenhar de forma plena as funes que a

ordem jurdica lhes assaca. As propriedades dos actos jurdicos da administrao so a existncia

jurdica, a legalidade e a eficcia. As duas ltimas pressupem a primeira: s um acto juridicamente

existente que pode ser legal e/ou eficaz6.

1. A existncia jurdica, consiste na identificabilidade mnima (do ponto de vista orgnico, formal e material) de um concreto quid enquanto acto jurdico-poltico ou enquanto acto

pertencente a uma determinada categoria de actos da administrao7. No deve causar

admirao que se mencione a categoria da existncia a propsito de uma realidade do

domnio do dever ser, como o direito: os comandos jurdicos determinam o que deve ser,

mas o direito, enquanto ordem, pertence categoria do ser. A categoria da existncia

(assim como a da inexistncia) jurdica constitui, por isso, uma verdadeira imposio

ontolgica.

2. A legalidade, consiste na conformidade dos actos da administrao com o bloco de legalidade. Por conformidade entende-se, quer o respeito dos limites impostos pelo bloco de

legalidade, quer a observncia do fundamento normativo exigido para os actos em causa.

Quando estejam em causa actos imateriais, a legalidade desenvolve-se, por sua vez, em

duas subpropriedades8:

Validade9: Exprime a congruncia doa actos da administrao com os aspectos do bloco de legalidade dos quais a ordem jurdica faz depender o desempenho,

pelos actos em causa, das funes que lhes esto atribudas; consiste assim, na

idoneidade intrnseca do acto para a produo dos efeitos jurdicos por si visados

5Alegislaofuturo,ajurisdioopassadoeadministraoopresenteG.HUSSERI,RechtundZeit,1955.6Porumlado,aeficcianopressupealegalidade.7Porexemplo,oactoadministrativo,oregulamentoadministrativoouocontratoadministrativo.8As subpropriedades apontadasno so susceptveisde aplicao aos actosmateriais: comefeito,no faz sentidofalarsedeinaptidoparaaproduodeefeitosquantoaactoque,pelasuanatureza,coenvolvemnecessariamenteamodificao da realidade exterior. Sendo os conceitos de validade e invalidade totalmente inaplicveis aos actosmateriais,infelizoAc.STA4/3/2004(Proc.01353/03),quequalificacomonuloumactomaterialpraticadosemttuloediscuteasuaeventualanulabilidade.9SegundoomanualdeJOSTAVARES,AdministraoPblicaeDireitoAdministrativo,2Ed.Almedina,1996,pg.87avalidade corresponde a um juzo de valor segundo o qual o acto rene os requisitos legalmente exigidos para aproduodosseusefeitosespecficos.


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3. Regularidade: Declara a plena conformidade, dos actos da administrao com o bloco de legalidade.

4. A eficcia consiste na produo de efeitos jurdicos por um acto jurdico. Efeitos Jurdicos so modificaes da realidade da ordem jurdica, podendo ou no consistir em modificaes

da realidade fsica.10

Para que um acto da administrao adquira qualquer uma destas propriedades, a ordem

jurdica exige-lhe que ele respeite determinadas exigncias, denominados requisitos. Os actos que

no renam cumulativa e integralmente os requisitos que a ordem jurdica lhes entrosa so

necessariamente actos imperfeitos; embora podendo no ser irrelevantes para o direito, eles

ingressam nas categorias da inexistncia, da ilegalidade11 e/ou da ineficcia, s quais a ordem

jurdica associa efeitos negativos. Cada uma das categorias de requisitos dos actos da

administrao refere-se a uma das trs propriedades daqueles12.

b) Requisitos de existncia dos actos da administrao:

A distino entre o que juridicamente existente ou inexistente feita pela prpria ordem

jurdica, mediante o estabelecimento de requisitos de existncia, que so precises normativas de

cuja verificao cumulativa depende a existncia jurdica dos actos da administrao. Estas

exigncias so relativas, quer nos aspectos integrantes da categoria do acto do poder pblico do

Estado, quer os aspectos integrantes da concreta categoria do acto da administrao em que um

determinado quid pretende ingressar. Os requisitos da existncia so, assim, os elementos da

previso de uma norma implcita cuja estatuio corresponde determinao da aplicao de

determinado regime jurdico; ou, por outras palavras, a verificao de todos os requisitos de

existncia permite a integrao de um acto numa determinada categoria jurdica (ou seja, permite

que o acto em causa adquira existncia jurdica) e determina a aplicao do regime jurdico

correspondente.

10Aeficciadistinguesedavalidadepordizer respeitoproduoefectivadeefeitosenomeraaptidoparaaproduodetaisefeitos.Avalidadedependedecircunstncias imanentesaoactoemquesto; jaeficciadependeimediatamentedecircunstnciasextrnsecasaosactosaquedizrespeito(emboraestejaparcialmentedependentedasuavalidadeouinvalidade).11Aquipodemos fazeradestrinade4figuras jurdicas,asabera ilicitude (entendidacomoacontrariedadedeumadeterminada conduta seja ela consubstanciada num acto jurdico, numa condutamaterial relativamente a normasimperativas);ainvalidade(aconsequnciaeatributoexclusivodoactojurdicoqueemabstractonasuatipicidadealei atribui ou garante determinadas jurdicas se o acto preencher determinados requisitos); irregularidade (ditainvalidademenor,vistascasuisticamente)eporfimainexistncia(humaaparnciadeactoquenosiludeapensarqueexisteactoluzdoselementosbsicos).12Falase,assim,emrequisitosdeexistncia,delegalidadeedeeficcia.


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A no verificao de um ou mais requisitos de existncia implica a inexistncia do acto em

causa; contudo, a falta de requisitos de existncia no cobe que determinado acto exista com uma

qualificao diversa daquela que lhe correspondia prima facie13.

c) Requisitos de legalidade dos actos jurdicos da administrao:

Os requisitos de legalidade so exigncias jurdicas de cuja verificao, reunida depende da

legalidade dos actos da administrao; as exigncias em causa reportam-se a cada um dos

pressupostos e elementos dos actos da administrao, pelo que subsistem requisitos de legalidade

subjectivos e objectivos e, dentro dos ltimos, requisitos de legalidade materiais, funcionais e

formais. Os mesmos podem dizer respeito a momentos anteriores prtica do acto,

designadamente ao procedimento para a sua formao; podem ser simultneos do prprio acto e

podem ainda incidir sobre averiguaes ou ponderaes reflectidas no acto mas necessariamente

efectuadas em momento anterior. Cotejam-se no momento em que o acto fica perfeito; assim

sendo, por definio, os requisitos (necessariamente relativos a formalidades) posteriores prtica

do acto no so requisitos de legalidade, podendo, quando muito, ser requisitos de eficcia.

Para um acto da administrao ser legal, tem que respeitar todos os seus requisitos de

legalidade: a infraco de um ou mais deles acarreta a sua ilegalidade. Esta ltima pode, por sua

vez, conduzir invalidade ou irregularidade do acto em causa; os requisitos de legalidade

podem, assim, subdividir-se em requisitos de validade de mera regularidade, consoante as

consequncias associadas sua preterio.

d) Requisitos de eficcia dos actos jurdicos da administrao:

Os requisitos de eficcia14 so exigncias jurdicas de cuja verificao cumulativa depende

a eficcia dos actos da administrao. Frequentemente, trata-se de exigncias extrnsecas ao acto

em causa e, por isso, relativas a, momentos posteriores sua prtica. No entretanto, a ordem

jurdica priva determinados actos de eficcia em funo da sua invalidade; por isso, alguns

requisitos de validade acabam por ser tambm, mediatamente, requisitos de eficcia. Cumprindo-

se todos os requisitos de eficcia, o acto que a eles est juridicamente sujeito passa a produzir

efeitos; a falta de cumprimento de um requisito de eficcia acarreta a ineficcia do acto em causa15.

13A ttulodeexemplo,umactoemanadodeum tribunalquepretendapassarseporactoadministrativonoexisteenquantotal,maspodeexistirenquantosentena,aindaqueilegal.14Cfr.M.EstevesdeOliveira,DireitoAdministrativoVol.I, LivrariasAlmedina,1980,pgs.510,oactoeficazoactopassveldeexecuomaterialoujurdica.15 Tal como os requisitos de validade, estes variam significativamente entre as diversas formas de actividadeadministrativaedentrodestas,podendoconsistiremactosadministrativos,emsimplesactuaesadministrativas,emfactosouactosquecorrespondamverificaodecondiesestabelecidasnoprprioacto.


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Existncia e inexistncia jurdica dos actos da administrao:

I. Noo e aspectos gerais

A doutrina administrativa tem-se separado em campos opostos, quanto questo da

admissibilidade da categoria da inexistncia jurdica16 do acto administrativo17. Para uns a

inadmissibilidade da categoria da inexistncia colocar-se- no plano conceitual: a categoria da

inexistncia no uma categoria jurdica, porque na sua base esto consideraes no jurdicas.

a posio de ROGRIO SOARES. Para outros, embora se pudesse falar de um acto inexistente

com o conceito, a verdade que no lhe cabendo um regime jurdico diferente do da invalidade, a

figura seria destituda de interesse, sendo intil a sua anlise terica. H ainda quem no esteja,

com uma, nem com outra das posies18.

Se verdade, como sublinha R.SOARES, no plano conceitual a figura da inexistncia

jurdica carece muitas vezes de sentido carecia de sentido afirmar que uma sentena uma lei

inexistente- no menos certo que, em muitas outras ocasies, s atravs da figura da

inexistncia se podem explicar as deficincias. O acto administrativo19, portanto, inexistente

quando praticado sob reserva mental ou coaco absoluta. Um acto juridicamente existente

aquele que respeita os seus requisitos de existncia cfr. aludido anteriormente.

Em virtude disto, a ordem jurdica acarreta a sua qualificao como acto jurdico e a sua

integrao numa determinada categoria de actos jurdicos, bem como, consequentemente a

16 In PAULO OTERO, Legalidade e Administrao Pblica O sentido da vinculao administrativa juridicidade,Almedina,pg.1034,a inexistncia jurdica,enquantodesvalordeumacondutaadministrativa,noumasimplesquestode TeoriadoDireito, antes se configura tal como a anulabilidade enulidade, tendo em consideraoosvalores, os bens e os interesses subjacentes s normas que foram violadas pela Administrao Pblica, como umproblemadedimensoconstitucional.17Oconceitodeactoadministrativorelativamenteantigo,epodedizerseconhecidodesdeosprimeirostemposdoDireito Administrativo. bastante difcil afirmar se a origem do conceito francesa acte adminitratif) e assim aexpressoalemVerwaltungsaktasuatraduo,ousetmberosindependentes,smaistardevindoaproximarse e influir sobre a terminologia doutros pases R. EHRDARDT SOARES, Direito Administrativo, Coimbra, 1978,pg.51ss. 18 Numa coisa todos esto em consenso: que no deve falarse de acto inexistente verdadeira contraditio interminusdadoqueactoinexistenteumnoacto,cfr.ROGRIOSOARES,ob.cit.,pg.20.19Segundo,AROSODEALMEIDA,Consideraesemtornodoconceitodeactoadministrativoimpugnvel,SeparatadeEstudos de Homenagem ao Professor Doutor MARCELLO CAETANO, Coimbra Editora, 2006, pg. 259 o actoadministrativonocorrespondeaumarealidadeque,sejanumaperspectivadedireitocomparado,sejamesmonumaperspectiva de anlise circunscrita s fronteiras de cada um dos pases do sistema da administrao europeucontinental,possaserdefinidaedelimitadanosseuscontornosemtermosclaroseunvocos.NaspalavrasdeANDRde LAUBADRE, poderia pensarse que uma noo to fundamental em direito administrativo como o do actoadministrativofoiobjectodeumadefinionicaecerta.


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plicao do regime jurdico que lhe corresponde. Ao invs, um acto juridicamente inexistente20,

aquele que no respeita pelo menos um dos seus requisitos de existncia, o que leva a ordem

jurdica a rejeitar a sua qualificao como acto jurdico ou a sua reconduo categoria de acto

jurdico em que se pretendia ingressar. De inexistncia jurdica pode falar-se em dois sentidos:

Inexistncia material e a inexistncia jurdica. Quanto primeira, corresponde a um nada ontolgico, sendo neste caso mais correcto

falar-se em inexistncia21 de acto do que, propriamente, em acto inexistente. Quanto ao segundo

sentido, podemos entender no seu significado mais restrito, por um juzo formulado sobre realidade

ontologicamente existentes mas s quais o direito recusa a qualificao como jurdicas, ou a

qualificao, que pretendem assumir, em determinada categoria jurdica, em virtude de no

reunirem os respectivos requisitos de existncia. Nos dois casos, tenha ou no algum suporte

ontolgico, o acto inexistente assim, uma mera aparncia de acto. Por este motivo, a

inexistncia jurdica no pode ser entendida um desvalor dos actos da administrao, uma vez que

aquilo que no existe no pode, por definio, ser valioso ou desvalioso22.

Tal como sucede com os requisitos de existncia dos actos jurdicos em geral, os requisitos

de existncia dos actos administrativos consistem em exigncias relativas aos aspectos estruturais

do conceito de acto administrativo23, tal como resulta do art. 120. CPA24.

Assim, para um determinado quid existir enquanto acto administrativo25, tem que ser um

20Exemplosdeactosjuridicamenteinexistentes:actospraticadosporusurpadoresdefunessoinexistentesumavezquenorespeitamorequisitodaexistnciaqueconsistenaverificaodeumnexodeimputaojurdicaaumapessoacolectivaadministrativa.21Entresereonoser,estedilemaSKAKESPERIANO,asituaodecontrastemuitograndecomasrestantesfigurasdainvalidade.22A relevnciada categoriada inexistncia jurdicano pacficanadoutrinaportuguesa:os administrativistasdeLisboa tendem a aceitla (M.CAETANO, FREITAS DO AMARAL, M.REBELO DE SOUSA, SRVULO CORREIA) e os deCoimbraanegla (R.EHRHARTSOARES)ou,quandomuito,a tratlacomoumaespciedenulidadeagravada (J.C.VIEIRADEANDRADE).23 Segundo ROGRIO SOARES, o acto administrativo uma estatuio autoritria, relativa a um caso individual,manifestada por um agente da administrao no uso de poderes de Direito Administrativo, pela qual se produzeos efeitos jurdicos externos,positivosounegativos R.EHRDARDT SOARES,DireitoAdministrativo,Coimbra,1978,pag.76ss.24Umapartedadoutrina temreconduzidoanovanoodeactoadministrativo introduzidapeloart.120.CPAaoconceitoamplodeactoadministrativodeMARCELLOCAETANO.SegundoMRIOAROSOdeALMEIDA, remete,pois,paraumconceitorelativamenterestritodeactoadministrativo,queoscircunscreveaosactoscomcontedodecisrio,sdecises.25Sobreasfunesdedireitoprocedimentaledafunomaterialdoactoadministrativo,Vd.COLAOANTUNES,AteoriadoActoeaJustiaAdministrativa,Almedina,2006,pgs.94ss


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acto jurdico positivo, material, unilateral, no normativo, praticado por um rgo da administrao

no exerccio da funo administrativa26.

II. A relevncia da inexistncia jurdica

A inexistncia jurdica , por determinao, uma categoria ultrapatolgica e, como tal, de

ocorrncia pouco frequente. Para mais, o legislador tem utilizado a sua liberdade de conformao

dos requisitos de existncia dos actos da administrao no sentido de estabelecer a consequncia

da nulidade27 para situaes que, prima facie, seriam de inexistncia28. A dissoluo, na prtica, da

inexistncia jurdica na nulidade facilitada pela circunstncia de o regime de ambas ser muito

semelhante a ponto de, por vezes, a lei disciplinar conjuntamente os actos nulos e os actos

inexistentes29. Estes factores contribuem para que, globalmente, a inexistncia jurdica tenha uma

relevncia muito secundria em todas as formas da actividade administrativa30.

A relevncia jurdico-administrativa da inexistncia sofreu uma forte eroso com a entrada

em vigor do CPA, quer pela amplitude dos casos de nulidade objecto de previso normativa

(art.133.CPA, admitindo-se ainda nulidades previstas em leis especiais), que abrangem situaes

que de outro modo seriam consideradas inexistentes, quer pelas consequncias associadas ao seu

regime (sobretudo, art. 134. CPA), cuja radicalidade se aproxima muito do regime da inexistncia.

III. Regime jurdico da inexistncia

No direito portugus no existe qualquer disposio normativa que consagre, em termos

gerais, o regime da inexistncia jurdica. Em congruncia com a sua viso minimal, o CPA no

contm um regime global de actos administrativos inexistentes, limitando-se a referir, em parelha

com os actos nulos, a sua insanabilidade mediante ratificao, reforma ou converso (art.137. /1

26Enquantodireitodafunoadministrativa,odireitoadministrativonoregulaapenasaactuaodaadministraopblicaemsentidoorgnico.27Desde sempre a doutrina e a jurisprudncia nacionais convivem habitualmente com a nulidade, no contexto daavaliao da conformidade das actuaes administrativas com o Direito, mas a figura no deixa por vezes desurpreenderquandose temdeescolherocomportamentocertoadoptarperanteelaemalgumassituaesdavida,quandose tratadeconseguirasoluo justadedeterminados litgiosou,numadimensomais reflexiva,quandosepretendedefinirlhecommaiorrigoroscontornosdogmticos. Istoresultaporventuradenemsempreseobservaranulidadeadministrativacomolhosdever,sobretudodesdequeoCPAadefineeregulaRevistadeLegislaoedeJurisprudncian.3957,Ano138,CoimbraEditora,JulhoAgosto2009pg.334.28Attuloexemplificativo,cfr.oart.133.,2CPAconsideranulososactosadministrativosviciadosdeusurpaodepoder [al.a)]epraticadossobcoaco fsica [al.e)],situaesemqueaspectosdoconceitodeactoadministrativorespectivamente,oexercciodafunoadministrativaeaocorrnciadeumadeciso(art.120.CPA).29Cfr.art.s137.e139.a)CPA.30 Concebida durante muito tempo como um instrumento e meio de realizao do poder poltico, a actividadeadministrativaresistiusuadelimitao jurdica invocandoapropsitodiversosbrocardos impossveladministrar,seaAdministraotiverderespeitarasleis;ExisteumantagonismoinevitvelentreaAdministraoealegalidadeEntre ns, fez carreira o dito de um ministro: A lei est na ponta da minha caneta JOS OSVALDO GOMES,Fundamentaodoactoadministrativo,2Ediorevistaeactualizada,CoimbraEditora,Limitada,1981,pg.9ss.


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do CPA) e a sua irrevogabilidade cfr. art.s 139./1 a) e art. 58./1 do CPA.

Podem, no entretanto, enunciar-se os aspectos gerais desse regime, reconstrudo a partir

da natureza da inexistncia jurdica e de alguns dados dispersos pela ordem jurdica: os actos

inexistentes 31 no produzem qualquer efeito jurdico, independentemente de declarao

jurisdicional ou administrativa; no tem carcter vinculativo e no so susceptveis de execuo

coerciva; a invocao da sua inexistncia, mesmo mediante impugnao32 administrativa ou

jurisdicional, no est sujeita a qualquer prazo, pelo que o decurso do tempo no acarreta a sua

consolidao na ordem jurdica; so insanveis mediante ratificao, reforma ou converso; podem

ser desobedecidos por qualquer sujeito jurdico, pblico ou privado e a sua inexistncia pode ser

oficiosamente declarada por qualquer rgo administrativo ou jurisdicional; so irrevogveis, mas

susceptveis de declarao de inexistncia; e as decises jurisdicionais que os apliquem no

gozam, nessa medida, do efeito de caso julgado.

Abrigando a noo de inexistncia como consequncia da falta de verificao de requisitos

mnimos de identificabilidade, no pode, deixar de aplicar-se aos actos administrativos inexistentes,

por maioria de razo, o regime dos actos nulos; por vezes afirmado que no pode aplicar-se aos

actos inexistentes o art. 134., 3 CPA, mal tal no claro, na medida em que o regime a previsto

visa salvaguardar situaes de confiana que podem gerar-se independentemente da existncia

jurdica do acto33. O regime dos actos administrativos inexistentes no diverge, assim,

fundamentalmente, daquele que foi identificado para os actos jurdicos inexistentes em geral; nota

distintiva em relao ao regime da nulidade apenas a no formao de caso julgado sobre actos

inexistentes.

Existncia e inexistncia jurdica dos actos da administrao:

31Oregimedosactosinexistentesabrangeapossibilidadedasuaimpugnaocontenciosa(art.46.,2,a)doCPTA,entreoutros,limitandoseoart.79.,3CPTA,aexigirque,quandosejapedidaadeclaraodainexistnciajurdicadeumactoadministrativo,oautorproduzaou requeiraaproduodaprovadaaparnciadesseacto. luzdoCPTAedoprincpio da tutela jurisdicional efectiva (art. 20., 1 CRP) deve, portanto rejeitarse a ideia expressa no Ac.STA3/05/2005,Proc.00139/04segundooqualaimpugnaocontenciosadeactosmaterialoujuridicamenteinexistentesaceitaraimpugnaoedeclararoficiosamenteainexistnciaapenasquandonosejarazovelexigirseaorecorrenteque conhecesse a falta do acto antes da interposio (no sentido correcto, Acs. STA 19/02/2001, Proc.046027 e27/01/1982,Proc.012522).32Afunoda impugnaodeactosadministrativos,nostermosmaisamplos,adocontrolodasua invalidade.Porisso,a leicontinuaapreverautilizaodestemeioparaobteradeclaraodenulidadeoude inexistnciadeactosadministrativos,emborasejaprovvelqueopedidocontinueaser,emregra,dirigidoaobteraanulaodetaisactosVd.VIEIRADEANDRADE,AJustiaAdministrativa,Lies,10,Ed.Almedina,2009,pg.211.33SegundoomanualdeM.REBELODESOUSA,DireitoAdministrativoGeralIII,2.ed.,PublicaesDomQuixote,Lisboa,2009,pg.151referequeoart.369.CCconsideracomoautnticoseportanto,dotadosdeforaprobatriaosdocumentos exarados por quem exera publicamente funes de autoridade ou oficial pblico que no as detm,desde que os intervenientes ou beneficirios no conhecessem a sua incompetncia ou a irregularidade da suainvestidura.


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1. Noes e aspectos gerais

Um acto legal da administrao um acto que respeita os respectivos requisitos de

legalidade, sendo portanto juridicamente conforme. Um acto ilegal da administrao um acto que,

por no respeitar um dos seus requisitos de legalidade, se apresenta numa situao de

desconformidade com o bloco de legalidade. Esta desconformidade pode resultar, quer do

desrespeito dos limites impostos pelo bloco de legalidade, quer da ausncia de fundamento

normativo. Um acto legal da administrao necessariamente vlido e regular; j um acto ilegal da

administrao pode ser invlido ou simplesmente irregular, consoante, em funo dos requisitos de

legalidade que tenham sido preteridos, a ordem jurdica o prive ou no da aptido intrnseca para a

produo de efeitos jurdicos.

2. Ilegalidade e vcios

Os requisitos de legalidade, cuja anlise origina a ilegalidade dos actos da administrao,

dizem respeito aos diferentes pressupostos e elementos daqueles actos; a ilegalidade manifesta-se

assim, de formas diversas, consoante o requisito de legalidade que seja concretamente violado. As

formas especficas de manifestao da ilegalidade que seja concretamente violado. As formas

especficas de manifestao da ilegalidade designam-se como vcios destes podem ser subjectivos

e objectivos e, dentro dos ltimos, formais, materiais e funcionais. Por outro lado, os vcios podem

ser prprios ou consequentes, consoante afectem directamente o acto que deles padece ou actos

anteriores dos quais a legalidade daquele depende. O conceito de vcio assume importncia

especial na teoria do acto administrativo.

a) Breves notas sobre a evoluo histrica e relevncia actual da teoria dos vcios do

acto administrativo

A teoria dos vcios do acto administrativo (sobre o conceito de vicio) nasceu no direito

administrativo francs do sculo XIX. O nico mecanismo de reaco dos particulares contra os

actos administrativos ilegais era ento o chamado recurso por excesso de poder; a partir do

conceito de excesso de poder foram progressivamente sendo autonomizados os vrios vcios do

acto administrativo, designadamente a incompetncia, o vcio de forma34, a violao de lei e o

desvio de poder. At aos anos trinta do sculo XX, a doutrina e a legislao portuguesa referiam-se

geral a incompetncia, excesso de poder e violao de lei ou ofensa de direitos adquiridos; mas tal

no pressupunha propriamente a construo de uma teria dos vcios dos actos administrativos,

34Quantohiptesedaimpugnaodoactoporvciodeformaouprocedimentalnotutelareficazmenteointeresselegalmente protegido, podendo inclusive, aAdministrao renovar o acto administrativo,Vd. COLAOANTUNES,AteoriadoActoeaJustiaAdministrativa,Almedina,2006,pg.139ss.


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antes constituindo uma frmula utilizada para descrever de forma unitria todas as formas de

ilegalidade de que aqueles podiam padecer. S a partir daquela altura que, sobretudo por

influncia de M.CAETTANO, passou a poder-se falar verdadeiramente de uma construo coerente

neste domnio, que distinguia claramente cinco vcios: a usurpao de poder35, a incompetncia, o

vcio de forma, o desvio de poder e a violao de lei.

Aquilo que inicialmente era apenas uma concepo doutrinal passou mesmo a ter valor

normativo em 1956, quando o art. 15.,1 LOSTA36, que esteve em vigor at 2003, introduziu pela

primeira vez no direito portugus uma enumerao legal de vcios do acto administrativo

correspondente aos cinco vcios identificados pela doutrina. Iniciou-se ento a idade de ouro da

teoria dos vcios, durante a qual esta chegou a ter um peso asfixiante na teoria geral do acto

administrativo, quer em termos substantivos, quer em termos processuais. Do ponto de vista

substantivo, entendia-se que a enumerao legal dos vcios do acto administrativo era fechada, o

que deixava na sombra outras formas de ilegalidade que no se reconduzissem de forma clara a

cada um deles. Do ponto de vista processual, entendia-se que a no alegao de um determinado

vcio no recurso hierrquico necessrio precludia a possibilidade da sua alegao num futuro

recurso contencioso37; por outro lado, entendia-se tambm o recurso contencioso no podia

prosseguir se, na petio inicial, o recorrente no indicasse os vcios que de entendia padecer o

acto impugnado.

A tendncia actual para relativizar a teoria dos vcios do acto administrativo. A entrada em

vigor do CPTA38 acarretou a revogao 39do art. 15., 1 LOSTA e, como tal, j no existe na ordem

jurdica portuguesa, uma enumerao legal dos vcios do acto administrativo. No plano substantivo,

entende-se que os cinco vcios doutrinalmente identificados no correspondem a um catlogo

taxativo de formas de ilegalidade do acto administrativo; no plano processual, deixou de ter

qualquer fundamento a exigncia de alegao dos vcios dos actos administrativos so hoje

patentes; esta consiste, isso sim, no facto ou factos integradores do vcio ou vcios imputados ao

35 Vd. JOO CAUPERS, Introduo ao direito administrativo, 6. ed., ncora Editora, Lisboa, 2001 a usurpao depoderesconsistenaofensaporumrgodaAdministraoPblicadoprincpiodaseparaodepoderes,porviadaprticadeactoincludonasatribuiesdopoderjudicialoudopoderlegislativo.36LeiOrgnicadoSupremoTribunalAdministrativo(aprovadapeloDecretoLein.40768de8deSetembrode1986,revogadopelaLein.15/2002de22deFevereiro.37Oqueeracoerentecomavisodoprocessocontenciosocomoumacontinuaodoprocedimentoadministrativo.38Apropsitodareformadocontenciosoadministrativo,FREITASDOAMARAL,AROSODEALEMIDAGrandeslinhasdareformadocontenciosoadministrativo,3.Ed.,Almedina,2007.39Vd.GONALVES,Relaesentreasimpugnaesadministrativasnecessriaseorecursocontenciosodeanulaodeactosadministrativo,LivrariasAlmedina,Coimbra,1996,pg.18naterminologiaadoptadapelolegislador,arevogaoabrange,emrigor,duasfigurasdistintas:aanulao,ligadaexistnciadevciosnaformaodoactoadministrativo,que convocaumpoderumpoderde controlo,ea revogaoem sentidoprprio,que implicandouma tomadadeposionovasobreaconveninciaouomritoactualdeumactoadministrativo,exigeumrgocomcompetnciasdispositivassobreamatriareguladapeloactoprimitivo.


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acto impugnado. As insuficincias da teoria dos vcios imputados ao cato administrativo so hoje

patentes: ela um produto da histria, pelo que no apresenta um carcter inteiramente lgico;

desde logo, no existe uma correspondncia entre as categorias de requisitos de legalidade e os

vcios do acto administrativo.

O inegvel declnio da teoria dos vcios do acto administrativo leva a que o seu alcance

actual seja fundamentalmente sistemtico e pedaggico. Em todo o caso, embora com os limites

assinalados, a sua formulao clssica tem resistido ao tempo.

3. Ilegalidade e invalidade

Como consequncia da sua desconformidade com o bloco de legalidade, os actos da

administrao so objecto de um juzo desfavorvel por parte da ordem jurdica, que envolve a

cominao de consequncias negativas. A ilegalidade dos actos jurdicos imateriais traduz-se

normalmente (salvas as situaes marginais de irregularidade) na sua invalidade. Esta consiste na

inaptido de determinado acto para a produo estvel dos efeitos por si visados. O acto invlido

pode, eventualmente produzir efeitos de forma precria.

4. Invalidade e desvalores jurdicos

A invalidade pode assumir diferentes formas, denominadas desvalores jurdicos a que

correspondem regimes tambm diversos. Os dois desvalores tpicos dos actos da administrao

so a nulidade e a anulabilidade.

Nulidade: 1.1 Regime da nulidade

Os aspectos tpicos do regime dos actos nulos, tal como podem induzir-se dos regimes

especificamente previstos para diversos actos jurdicos da administrao, so os seguintes: os

actos nulos no produzem qualquer efeito jurdico, independentemente de declarao jurisdicional

ou administrativa; no tem carcter vinculativo e no so susceptveis de execuo coerciva; a

invocao da sua nulidade, mesmo mediante impugnao administrativa ou jurisdicional; no est

sujeita a qualquer prazo, pelo que o decurso do tempo no acarreta sua consolidao na ordem

jurdica; so insanveis mediante ratificao, reforma ou converso; podem ser desobedecidos por

qualquer sujeito jurdico, pblico ou privado e a sua nulidade pode ser oficiosamente conhecida,

embora no necessariamente declarada com fora obrigatria geral, por qualquer rgo

administrativo ou jurisdicional; so irrevogveis, mas susceptveis de declarao de nulidade.

O art. 133. CPA contm um elenco geral das situaes de nulidade dos actos

administrativos; a tcnica utilizada a de clusula geral (n.1) seguida de enumerao


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exemplificativa (n.2). Existe um outro caso de nulidade prevista no CPA, alm de inmeros casos

previstos em leis especiais; e podem mesmo existir situaes de nulidade no expressamente

previstas na lei:

- Actos Administrativos de renncia competncia (art. 29./2 CPA): Por fora do princpio da legalidade40 da competncia, so nulos os actos administrativos que

tenham por objecto a renncia titularidade ou ao exerccio da competncia41. A soluo legal

justifica-se inteiramente42.

- Nulidades estabelecidas em leis especiais: Da expresso designadamente, bem como da prpria clusula geral dos art.s 133./2;

133./1 CPA referido supra, decorre o elenco de nulidades com carcter meramente

exemplificativo. Outras situaes de nulidade previstas em lei especial so, por exemplo, as

constantes do art. 95. LAL43 e do art. 68. RJUE44.

- Nulidades por natureza: Diferente da questo de saber se pode haver casos de nulidade do acto administrativo no

previstos no CPA mas em lei especial a questo de saber se pode casos de nulidade no

previstos na lei. Segundo um velho dogma da teoria das nulidades, no previstos na lei45. No direito

administrativo portugus, a questo foi suscitada com premncia antes da entrada em vigor do

40A formulaodoprincpioda legalidade consubstanciasena ideiadequeosrgose agentesdaAdministraoPblicasomentepodemagircomfundamentonaleiedentrodoslimitesporestesestabelecidos.41SegundoMarceloRebelodeSousaa leiesclareceque istonopeemcausaadelegaodepodereseasfigurasafins,masnoserianecessriodizlo,umavezqueaquelesinstitutosnoimportamqualquerrennciacompetnciaDireitoAdministrativoGeral,TomoIII,2.ed.pg.179.42Casofossemmeramenteanulveis,osactosemcausapoderiamimportarumamodificaoduradouranadistribuionormativadecompetnciase,comotal,umaderrogaodaprefernciaedareservadelei.43Leiqueestabeleceoquadrodecompetnciaseoregimejurdicodefuncionamentodosrgosdosmunicpiosedasfreguesias(aprovadapelaLein.169/9,de18deSetembro,ltimaalteraopelaLein.67/2007,de31deDezembro).Queestabeleceno seuart. supra referido Actosadministrativosdosrgosdasautarquias locaisqueenvolvemoexercciodepoderes tributriosoudeterminemouautorizemarealizaodedespesasnopermitidaspor leiequeprorroguem ilegalmente os prazos de pagamento voluntrio dos impostos, taxas, derramas, maisvalias, tarifas epreos.44Regime JurdicodaUrbanizao e Edificao8aprovadopeloDecretolein.555/99,de 16deDezembro,ltimaalteraopela Lei n. 60/2007, de 4de Setembro), que no seu art. supra referido define ": actos administrativospermissivosemmatriaurbansticaqueviolemplanosmunicipaisdeordenamentodo territrio,planosespeciaisdeordenamentodoterritrio,medidaspreventivasoulicenasouautorizaesdeloteamentoemvigorquenotenhamsido precedidas de aprovao legalmente exigida de rgo da administrao estadual ou que no tenham sidoprecedidasdeaprovao legalmenteexigidadergodaadministraoestadualouquenotenhamsidoprecedidasde consulta das entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes sejam legalmente exigveis ou que sejamdesconformescomestes)edosart.s103.e115.RJIGT (actosadministrativospraticadosemviolaodequalquerinstrumentodegestoterritorialaplicvel).45Segundoumvelhodogmadateoriadasnulidades,nopodehavernulidadesenopordeterminaodalei(psdenullitsanstexte).


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CPA, na medida em que no existia um elenco completo de nulidades previsto na lei e aplicvel

com carcter geral. Face ao exposto, parta da doutrina defendeu que um acto administrativo

poderia ser nulo, independentemente de previso legal, caso a possibilidade da sua produo de

efeitos, decorrente da aplicao do regime da anulabilidade46, fosse lgica ou valorativamente da

aplicao do regime da anulabilidade, fosse lgica ou inaceitvel, admitia-se, assim, a existncia

de nulidades por natureza47.

1.2 Critrio e mbito da nulidade48

A primeira dvida quanto ao mbito da figura da nulidade, tal como construda pelo CPA,

tem a ver com o significado normativo do art. 133.. At ento vigorava, entre ns a regra da

tipicidade dos actos nulos: a nulidade dependia de expressa cominao legal; agora a lei

estabelece uma clusula geral de nulidade ou de um conceito genrico de actos nulos (actos a

que falte qualquer dos elementos essenciais), embora mantenha a referncia s nulidades por

determinao legal (ou actos para os quais a lei comine expressamente essa forma de

invalidade). Neste contexto coloca-se a questo de saber se a exemplificao contida n.2 do art.

133. so designadamente nulos deve ser considerada como concretizao do paradigma

substancial da nulidade ou como um conjunto de hipteses tpicas de determinaes politico-

legislativas. A enumerao que repete, em larga medida, o catlogo anteriormente estabelecido na

lei para os actos das entidades da administrao local, acrescentando as hipteses propostas pela

doutrina e pela jurisprudncia49.

Nesta senda, VIEIRA DE ANDRADE 50, julga que o problema do mbito da nulidade no CPA

se h-de pr, em primeira linha como uma questo de natureza jurdica, independente da

qualificao legal das espcies os tipos de invalidade so caracterizados por momentos

substanciais prprios, sem prejuzos de a lei ter autoridade para equiparar espcies a um ou outro 46 A anulabilidade (dantes tambm chamada nulidade simples) produz efeitos at anulao: enquanto no foranulado,umactoeficazeobrigatrio,noapenasparaos funcionriosmastambmparaosparticularesaquesedestineVd.MARCELLOCAETANO,ManualdeDireitoAdministrativo,10.Ed.,TomoI,LivrariaAlmedina,1980.47 A teoria das nulidades por natureza foi defendida por FREITAS DO AMARAL, para os actos administrativos decontedoouobjectoimpossvel,queimplicassemaprticadecrimesouqueviolassemocontudoessencialdedireitosfundamentais.InicialmenterepudiadaporMARCELLOCAETANOepela jurisprudncia,estaconcepoveioarecolhermaioraceitaonavignciadaCRP.Hoje,todasassituaesindicadascorrespondemanulidadespordeterminaodalei[art.133./2c)d)]doCPA.48Anulidadediferenciasedainexistncianamedidaemqueosvciosdequepadeceoactonulo,emboragraves,noperturbam a sua qualificao jurdica; assim, o acto nulo juridicamente existente, embora lhe seja recusada aproduodeefeitosjurdicos.49Attuloexemplificativo,FREITASDOAMARAL,sugeriuanulidadedoactoporofensadocasojulgado,apropsitodaexecuodassentenasanulatrias,e JORGEMIRANDAconsiderounulooactopraticadocomviolaodocontedoessencialdedireitosfundamentais.50 Vd.Anulidadeadministrativaessadesconhecida RevistadeLegislaoede Jurisprudncian.3957,Ano138,CoimbraEditora,JulhoAgosto2009pg.335ss.


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dos desvalores tipificados, sujeitando-as aplicao do respectivo regime.

Assim, a graduao, pela ordem jurdica, do desvalor de um determinado acto jurdico tem

por referncia critrios substanciais: em princpio, os actos da administrao so nulos quando

incorrem em ilegalidades de tal modo graves que, perante elas a ordem jurdica reclama o

restabelecimento integral do interesse violado, com consequente recusa de reconhecimento de

efeitos jurdicos ao acto em causa, ainda que tal, envolva a postergao de interesses, pblicos ou

privados, que de outro modo poderiam justificar a sua manuteno. O restabelecimento integral do

interesse violado assegurado pelo regime legal dos actos nulos, que tem precisamente por base

a sua total improdutividade jurdica ab initio.

O critrio material apontado resulta da sistematizao das situaes de nulidade previstas

para cada uma das formas de actividade administrativa, sendo por isso apenas tendencial e

insusceptvel de aplicao directa pelos operadores jurdicos e pela doutrina: o legislador goze de

assinalvel liberdade de conformao dos desvalores dos actos da administrao, podendo

cominar a nulidade para actos menos severamente viciados, bem como a mera anulabilidade para

actos afectados por vcios cuja gravidade poderia justificar a nulidade, tudo em funo da

interpretao conjuntural dos interesses pblicos primrios (assim, uma certa hiperbolizao dos

interesses pblicos no domnio do ordenamento do territrio, do urbanismo e do ambiente levou

generalizao da nulidade nesses domnios51. Por isto, sempre necessrio verificar qual o

desvalor normativamente previsto para determinao do acto ilegal52, independentemente do juzo

para determinado acto ilegal, independentemente do juzo que possa formular-se acerca da

gravidade do vcio que possa formular-se acerca da gravidade do vcio por ele incorrido53.

Em funo do momento estrutural afectado, podemos em jeito de rodap apontar trs tipos

de vcios, a saber, relativos aos sujeito, ao objecto e ao fim. Quanto ao primeiro, sero nulos em

principio os actos praticados fora das atribuies, por rgo territorialmente incompetente ou com

faltas graves de legitimao (falta de convocatria, falta de investidura do titular). J ser discutvel,

no entanto, como sempre defendeu VIEIRA DE ANDRADE, que a mera falta momentnea de

qurum deva sempre conduzir nulidade54. No que respeita aos vcios relativos ao objecto, sero

nulos, em regra, os actos cujo objecto (mediato) seja impossvel (fsica ou juridicamente) ou

indeterminado, tal como aqueles em que se verifique a impossibilidade, a ilicitude muito grave e a

51Cfr.arts68.RJUE,103e115.RJIGT.52Vd.M.CAETANO,PrincpiosFundamentaisdoDireitoAdministrativo,1reimpressoportuguesa,LivrariaAlmedina,1996,pg.150, a invalidadedo acto administrativo ilegal um conceitodoutrinrio,uma consequncia lgiadadoutrina da legalidade dos actos administrativos, isto , da necessidade de que o acto seja produzido conformepreceituaalei,enoaoabrigodeumalicitudeamplamentefacultadapelaOrdemJurdica.53Arelevnciadanulidadevariaem funodasdiversascategoriasdeactos jurdicosdaadministrao;maiornosregulamentosemenornosactosecontratosadministrativos.54Nestasenda,segundoVIEIRADEANDRADE,haverquandomuitoumanulidadepordeterminaolegal(namedidaemqueseentendanofazerumainterpretaodopreceitodoCPA).


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incompreensibilidade do contedo (imediato). Assim, na senda do mesmo autor,

independentemente da qualificao legal, de que so nulos os actos cujo contedo ofendam o

contedo essencial de um direito fundamental. Por ultimo quanto ao fim, embora os vcios relativos

aos pressupostos legais conduzam em regra anulabilidade, podem provocar nulidades em

situaes muito graves. Nesta linha de entendimento cabe perfeitamente a atribuio da

consequncia da nulidade a actos administrativos que estejam viciados por desvio de poder para

realizao de interesses, comparado com o desvio de poder para outros fins pblicos55.

Face multiplicidade de situaes e devido s exigncias da realidade e do tempo, no

contudo, razovel nem justa uma leitura formalista dos requisitos de invalidade, que se limite a

separar os casos de nulidade dos da anulabilidade, aplicando aos primeiros indiscriminadamente

um regime radical56 como consequncia automtica de ilegalidade. Da torna-se necessrio

reconhecer a dificuldade problemtica, mesmo para os juristas, em distinguir ou qualificar hoje os

actos nulos, e introduzir alguma flexibilidade na aplicao dos regimes de invalidade, em funo da

diversidade de situaes o que justifica propostas de distino e de modulao de regimes nas

distintas situaes57.

Anulabilidade 1.1 Critrio e mbito da anulabilidade:

De combinao com um critrio material, a anulabilidade corresponde a situaes de

violao do interesse pblico menos graves que as conducentes nulidade, pelo que a

necessidade de reposio do interesse pblico violado, prima facie, tendente eliminao dos

efeitos do acto jurdico viciado, tm que ser compatibilizada com outros interesses pblicos ou

privados (designadamente, a tutela da confiana de terceiros), prima facie conducentes

preservao dos efeitos do acto jurdico viciado. A compatibilizao dos interesses colidentes

assegurada pelo regime legal dos actos anulveis, em especial, na medida em que aquele admite

55Figuradefendidaentrensnadoutrinanacionalhbastante tempo,emborano resultedirectamentedos textoslegais.que,nessasituao,nosnosecumpreofimlegal,comoserevelaqueoagenteou,detodoomodo,parasatisfazerinteressesprivadosdealgum,eissoespecialmentegravee,emregraevidentenumaavaliaorazoveldascircunstncias),nofundodizerqueviolagravementeaordemjurdica,emtermosquesoequiparveiscarnciaabsolutadefimlegal.56Adoutrinaeajurisprudnciatmconcludonaturalmentequeoactonulonotemqualquerforavinculativa,nemforaexecutria,nem foraexecutiva,demodoquenenhumrgoouagenteadministrativo teriadeoacatareosparticularespoderiamdesobedecerlhe,exercendooseudireitoderesistncia.57NofundoenoseguimentodoentendimentodeVIEIRADEANDRADE,RevistadeLegislaoedeJurisprudncian.3957,Ano138,CoimbraEditora,JulhoAgosto2009,PG.342.queaopolegislativaporumacategoriadanulidade,a par da anulabilidade, no que respeita invalidade das actuaes administrativas, no justifica iniquidades ouinjustiasderesultado,nemdevedispensarosoperadoresjurdicosdepensaremedeactuaremracionalmenteemjogonasrelaesreaisdavidasocial.


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a produo precria de efeitos pelo acto viciado e a sua consolidao na ordem jurdica uma vez

decorrido um prazo relativamente curto para sua impugnao. A relevncia da anulabilidade varia

em funo das diversas categorias de actos da administrao: trata-se do desvalor residual, e por

isso, mais frequente, dos actos e contratos administrativos, sendo praticamente insignificantes nos

regulamentos.

1.1 Regime da anulabilidade:

Os ares tpicos do regime dos actos anulveis, tal como podem exortar em regimes

especificamente previstos para diversos actos jurdicos da administrao (especialmente os actos e

contratos administrativos), so os seguintes: os actos anulveis podem produzir efeitos jurdicos,

desde que renam os respectivos requisitos de eficcia; na medida em que sejam eficazes, tm

carcter vinculativo e so susceptveis de execuo coerciva; a sua anulabilidade s pode ser

invocada durante determinado prazo, findo o qual o acto anulvel se consolida na ordem jurdica;

so sanveis mediante ratificao, reforma ou converso; as consequncias associadas

invalidade s podem ser efectivadas aps anulao jurisdicional ou revogao administrativa, que

assumem carcter constitutivo; no so passveis de desobedincia pelos diversos sujeitos

jurdicos, pblicos ou privados, e a sua invalidade pode ser conhecida apenas por um nmero

restrito de rgos da administrao, bem como, a ttulo no oficioso, pelos tribunais administrativos;

e so susceptveis de revogao58.

1.2 Desvalores atpicos:

A nulidade e anulabilidade so os desvalores tpicos dos actos jurdicos da administrao,

aos quais correspondem regimes tambm tpicos. Mas a lei pode, para ilegalidades determinadas,

cominar desvalores cujo regime no se reconduz integralmente a qualquer um deles, ou seja,

desvalores atpicos. Por exemplo, pode um acto invlido produzir efeitos e, simultaneamente, ser

permitida a sua impugnao a todo o tempo (aspecto tpico da nulidade); pode ser um determinado

vcio ser de conhecimento oficioso (aspecto tpico da nulidade), mas o acto viciado seguir, nos

restantes aspectos, o regime da anulabilidade.

Ilegalidade:

1.1 Elementos de um acto da administrao: No mbito da teoria geral da actividade administrativa denominam-se pelos aspectos

integrantes da sua estrutura. O conceito adquire particular importncia merc da sua utilizao,

58Sobrea revogaodosactosadministrativos,vd.ROBINDEANDRADE,A revogaodosactosadministrativos,2.Ed.CoimbraEditora.


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embora num sentido amplo, e em parte imprprio, na clusula geral de nulidade dos actos

administrativos a que faltem elementos essenciais que na sua diviso podem ser subjectivos e

objectivos. Ora os primeiros decorrentes da noo de acto jurdico como conduta voluntria, a

vontade que para o direito algo que est envolto em grande controvrsia59. Uma vez que a

administrao pblica60 age atravs de rgos, que so puras abstraces, um conceito

psicolgico de vontade , no entanto, imprestvel para o direito administrativo. Por sua vez, os

segundos subdividem-se em elementos objectivos materiais, funcionais e formais.

a) Elementos objectivos materiais so o contedo e o objecto:

O contedo (ou objecto imediato) a configurao jurdica dos efeitos visados pelo acto,

consistindo no efeito jurdico criado ou declarado, pressupondo uma declarao de vontade, juzo

ou conhecimento que nele se contm61. O objecto (ou objecto mediato) a realidade ontolgica, e

em alguns casos mesmo fsica, sobre a qual o acto visa produzir efeitos62. So nas palavras de

M.ESTEVES DE OLIVEIRA as pessoas, os animais, as coisas e as relaes jurdicas sobre que se

produz o efeito jurdico do acto.

b) Elementos objectivos funcionais so o fim e os motivos:

O fim o propsito visado por um determinado acto; diz-se fim legal o fim imposto por lei

(necessariamente de interesse pblico63 e fim real aquele que efectivamente prosseguido com a

prtica de um acto. a necessidade ou interesse que atravs dele rgo administrativo visa

prosseguir. Pode defender-se, com Gonalves Pereira64, que o fim no um elemento essencial do

acto administrativo, j que no acto vinculado ele no existe. Os motivos so as circunstncias que,

de um ponto de vista casual, levaram o autor do acto sua prtica65.

c) Elementos objectivos formais so a forma e as formalidades:

59No se tratandodeumadefinio inteiramente satisfatria,podedizersequea vontadeonimodeumenteconscienteeautodeterminadoparaaadopodeumdeterminadocomportamento.60Aadministraoconstitudapeloconjuntodergos,servioseagentesdoEstadoedemaisorganizaespblicasqueasseguram,emnomedacolectividade.61Cfr.M.ESTEVESDEOLIVEIRA,DireitoAdministrativoVol.I,LivrariasAlmedina,1980,pgs.448ss.62Soexemplos:ocontedodeumactoadministrativoderequisioadeterminaodatranslaotemporriadeum bem para a esfera jurdica de uma pessoa colectiva administrativa; o seu objecto o bem concretamenterequisitado.63SegundoJOOCAUPERS,IntroduoaoDireitoAdministrativo,ncoraEditora,2001,pg.62,ointeressepblicoointeressedeumacomunidade,ligadosatisfaodasnecessidadescolectivasdesta(obemcomum).64Vd.M.ESTEVESDEOLIVEIRA,DireitoAdministrativoVol.I,LivrariasAlmedina,1980,pg.503.65Soexemplos:asalvaguardadaintegridadefsica,davidaedopatrimnioofimlegaldoart.64./5c)doLAL,quepermiteCmaraMunicipalordenarademolioouabeneficiaodeconstruesqueameacemrunaouperigoparaasadeeseguranadaspessoas.


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A forma o modo de exteriorizao de um determinado acto jurdico. As formalidades

espelham trmites, consistentes em verdadeiros actos ou em meros factos jurdicos, que integram

o procedimento concludente aprovao de um determinado acto. A forma propriamente dita dum

acto na linguagem jurdica, o modo por que se exterioriza ou se manifesta o seu autor, o modo

atravs do qual ele ou eles decidiram a sua vontade66. As formalidades anteriores ao acto visam

fundamentalmente permitir ou facilitar a sua formao em termos conformes ao bloco de

legalidade, ao interesse pblico e s posies jurdicas subjectivas dos particulares; as

formalidades concomitantes do acto visam em regra assegurar a observncia dos requisitos legais

de formao da vontade da administrao ou atingir desideratos de transparncia, informao e de

colaborao da administrao pblica com os particulares; as formalidades posteriores ao acto

visam permitir a sua publicitao, prova e/ou eficcia.

As formalidades dizem-se essenciais ou no essenciais, consoante sejam estabelecidas pr

lei ou determinadas por deciso discricionria da administrao; e dizem-se ainda suprveis ou

insuprveis, consoante possam ser cumpridas em momento posterior quele prescrito para a sua

prtica normal ou, pelo contrrio, s possam ser cumpridas no momento fixado por lei. Quer a

forma, quer as formalidades, podem ser simples ou solenes, consoante a lei se limite a estabelec-

las ou regule, com maior ou menor mincia, os termos a que deve obedecer o seu cumprimento.

A forma e as formalidades nunca estabelecem fins em si mesmo, sendo sempre prescritas

pelo bloco da ilegalidade em ateno a finalidades substanciais que as transcendem, luz das

quais tm necessariamente que ser interpretadas as normas que as impem. Assim, quando sejam

preteridos determinados requisitos de legalidade formais mas os fins que presidem sua

imposio normativa tenham sido integralmente atingidos por outro modo, a previso das normas

que estabelecem aqueles requisitos no deve considerar-se preenchida e, em consequncia, as

normas em causa no devem ser aplicadas. Daqui pode resultar uma degradao da forma legal

ou a degradao de formalidades essenciais em formalidades ao essenciais, que na prtica

conduzem a uma depreciao do efeito invalidamente do vcio, em causa a uma mera

irregularidade.

Irregularidade:

a) Critrio e mbito da irregularidade

A irregularidade a consequncia marcada pela ordem jurdica para os actos que tolerem

de ilegalidades pouco graves e, como tal, tidas como insusceptveis de afectar de forma essencial

a produo de efeitos estveis pelos aos viciados em causa. Subjacentes aos casos de

66Comfaznotar,STASSIONOPOULOS,sorequisitosdeformatodosaquelesqueprovmdumrgoadministrativoVd.M.ESTEVESDEOLIVEIRA,DireitoAdministrativoVol.I,LivrariasAlmedina,1980,pg.457.


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irregularidade podem estar vcios competenciais e formais e nunca vcios materiais ou funcionais. A

irregularidade excepcional no direito administrativo (e em geral, no direito pblico), na medida em

que, por fora do princpio da legalidade, em especial na sua dimenso de preferncia de lei, a

violao do bloco de legalidade acarreta prima facie o no reconhecimento de efeitos aos actos

jurdicos ilegais ou a sua destruio, pelo menos potencial.

b) A depreciao da invalidade em mera irregularidade: degradao da forma e de formalidades e aproveitamento do acto:

Por vezes, a ordem jurdica comina, prima facie, a invalidade (nulidade67 ou anulabilidade)

para um acto jurdico da administrao que padece de determinado vcio, mas permite que,

reunidas determinadas circunstncias, o acto em causa passe a ser considerado como

simplesmente irregular. Este fenmeno exclusivo dos vcios formais. Situaes tpicas so as de

degradao da forma legal e de degradao de formalidades essenciais em no essenciais:

quando as finalidades que a prescrio da forma ou das formalidades exigidas para um

determinado acto visava prosseguir foram plenamente atingidas por outro meio, critrio da

inutilidade, mas com concluses demasiadas extensas68. Nestes casos, o acto em causa no

privado da aptido intrnseca para a produo plena dos seus efeitos principais.

Os tribunais administrativos construram, sobretudo a propsito do acto administrativo, um

princpio do aproveitamento dos actos administrativos nos termos do qual a invalidade de um acto

que padea de vcio de forma ou de violao de lei por falta de fundamentao69 pode ser

descaracterizada70 mantendo-se vigente o acto impugnado. A jurisprudncia introduz geralmente

algumas limitaes operatividade deste princpio: assim, a existncia da margem da livre deciso

e de dificuldades na interpretao da lei ou na fixao dos pressupostos de facto afastariam a

operatividade deste princpio. Mas, ainda assim, tudo menos clara a sua admissibilidade: com

efeito, ele redunda numa depreciao do vcio de forma margem da lei, para alm de que, para

poder concluir que o acto em causa seria necessariamente praticado sem o vcio de que padece, o

67Aideiadeoactonulonoproduzefeitos,umarealidadequedeveseradequadaactualconstruodanulidadeadministrativa,nemummtodocorrectoparaarealizaododireitoedajustia.68Cfr.Ac.STA3/3/2004,Proc.01240/02.69A fundamentaorealizaumaespciedeaveuprconstitudasrazesdoactopelaAdministrao funcionandocomoumprocessodeautolimitao.Poroutro lado,sujeitaa indirectamenteacertasregrasdetrabalho,namedidaemqueatornamaisprudentemaisatentaemaisrespeitadoradodireitoelheimpearacionalizaodosmtodosdetrabalho administrativo, a rotina eo arbtrio.A fundamentaodo acto administrativodeve ser entendida como aobrigaodeenunciarexpressamenteosmotivosde factoededireitoquedeterminaramo seuagente.Vd. JOSOSVALDOGOMES,Fundamentaodoactoadministrativo,2Ediorevistaeactualizada,CoimbraEditora,Limitada,1981pg.22ss.


20

tribunal ter que desenvolver uma actividade materialmente instrutria, violando o princpio da

separao de poderes.

c) Regime da irregularidade

O regime tpico dos actos irregulares fundamentalmente idntico ao dos actos legais

regulares. A irregularidade pode, no entanto, acarretar uma depreciao dos efeitos secundrios

dos actos jurdicos afectados, sem afectar os seus efeitos principais. Em especial, os actos

meramente irregulares no deixam de ser ilegais, podendo dar origem a responsabilidade

disciplinar e civil (e mesmo, teoricamente, contra-ordenacional e criminal) dos seus autores.

Eficcia e ineficcia dos actos jurdicos da administrao:

a) Noo e aspectos gerais:

Um acto jurdico eficaz aquele que produz efeitos jurdicos; um acto jurdico ineficaz

aquele que no produz efeitos jurdicos. A ineficcia pode ser originria ou superveniente: a

primeira mais frequente correspondendo preterio dos requisitos de eficcia mais comuns; a

segunda pode decorrer da suspenso, administrativa ou jurisdicional, dos efeitos de um acto

jurdico. Recorde-se que, ao contrrio da validade71 e da invalidade, que dizem respeito aptido

ou inaptido intrnsecas para a produo de efeitos, a eficcia e a ineficcia tm que ver com as

efectivas produo ou no produo de efeitos.

b) Relao entre os binmios validade/invalidade e eficcia/ineficcia:

No existe uma interdependncia necessria entre validade e eficcia, por um lado, e

invalidade e ineficcia, por outro: existem actos jurdicos invlidos mas eficazes (os actos

anulveis) e actos jurdicos vlidos mas ineficazes (aqueles que no renam os respectivos

requisitos de eficcia). Em todo o caso, a ineficcia pode decorrer necessariamente da nulidade, se

esta assumir uma forma a nulidade - que impea a produo de efeitos pelo acto.

A ineficcia pode ter, assim, duas origens distintas:

70Estadescaracterizaooperaquando,no julgamento,o tribunalpossa ficarabsolutamente segurodequeoacto,comosentidoecontedocomquefoipraticado,eraanicadecisoadmissvel, independentementedas incidnciasdoprocedimentoadministrativo(v.g.Acs.STA7/10/191,Proc.047857;26/04/2006,Proc.01275/05).71Vd.SANTAMARIAPASTOR,FundamentosdeDerechoAdministrativo I,EditorialCentrodeEstudiosRamonAreces,S.A.,1991,pg.380paraempezar,lavignciadeunanormaes consequnciade suvalidez:esdecir,delhechodehaberseproduciocomplenaobservnciadelasregrasestructuralesdelsistemanormativo.


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A ineficcia pode emergir como consequncia da preterio de meros requisitos de eficcia72. Normalmente a ineficcia decorrente da preterio de requisitos de eficcia

tem carcter temporrio e suprvel mediante o preenchimento posterior do requisito

em falta (tal no ocorre, no entanto, se a verificao do requisito de eficcia em causa

depender de uma conduta discricionria por exemplo a prtica de um acto

administrativo de aprovao e esta for definitivamente recusada pelo rgo

competente para a sua adopo).

A ineficcia pode brotar como consequncia da preterio de requisitos de validade (assim, um acto administrativo nulo no produz, como consequncia da sua nulidade,

qualquer efeito jurdico: art. 134., 1 CPA). A ineficcia decorrente da preterio de

requisitos de validade tem, normalmente, carcter definitivo e insuprvel mediante o

preenchimento posterior do requisito em falta (o acto ineficaz em consequncia de

nulidade pode, no entanto, adquirir supervenienemente eficcia, embora apenas na

medida em que seja permitida a sanao da sua invalidade). A ineficcia de um acto

jurdico, ainda que vlido, pode ter consequncias para actos subsequentes: assim,

como os actos ineficazes no produzem efeitos, os actos que procedam sua aplicao

ou execuo so necessariamente ilegais e, no caso de se tratar de actos imateriais,

invlidos.

Nota conclusiva: Percorrida assim, toda esta via-sacra, no podemos deixar de afirmar que a especificidade

temtica das invalidades administrativas implica muitos problemas gerais suscitados pelo regime

legal da nulidade dos actos administrativos, tal como resulta do CPA. H contudo, uma srie de

questes especiais, substanciais e processuais, que dependem do sentido e alcance da nulidade

administrativa, fazendo apelo a uma construo coerente e a uma aplicao prudente e razovel

do respectivo regime, das quais qui enunciarei com mais afinco na tese de mestrado que ora se

avizinha. A ttulo de exemplo, alguns problemas especficos poder-se-o apontar nesta matria,

tendo em conta a necessidade de salvaguardar valores e interesses comunitrios complexos e de

primeira grandeza, associados ao ordenamento do territrio e gesto do espao urbano, o

legislador optou por determinar a nulidade de actos por vcios procedimentais e substanciais que,

mediante a aplicao das regras gerais, seriam apenas anulveis. Apesar disso, tambm aqui

perfilham interesses particulares especialmente valiosos, seja por se tratar de uma importante

72A ttulo exemplificativo, um regulamento ineficaz se no for publicado cfr. art. 119.,1, h), 2) CRP ; um actoadministrativodesfavorvelineficazsenofornotificadoatentodisposiodoart.132.,1CPA.


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actividade empresarial, seja pela circunstncia de estarem em causa, de uma maneira ou de outra,

direitos relativos propriedade privada, que solicitam uma proteco jurdica adequada.

Contudo aqui perfilham, interesses particulares valiosos, cuja tenso entre interesses e

valores vitais entre a comunidade e os particulares implica solues razoveis, equilibradas, cuja

iniciativa urbanstica de uma proteco adequada carecia de uma proteco adequada, no

apenas como direito de aproveitamento do solo, mas tambm como uma actividade de colaborao

dos particulares com as entidades pblicas na execuo da poltica do ordenamento do territrio.

Uma outra matria que ficou de fora na nulidade73 administrativa e que merecer qui num

futuro um maior aprofundamento ao nvel do Cdigo dos Contratos Pblicos na parte que regula

a invalidade dos contratos administrativos74. Uma crtica a este respeito passar pelo facto de

revelar um automatismo lgico-formal que no tem justificao teleolgica nem racionalidade

prtica75.

Daqui poder-se- retirar possveis vantagens nomeadamente, permitir conciliar a defesa

eficaz dos direitos de terceiros interessados que podem impugnar o contrato no prazo de 6 meses,

protegendo a estabilidade dos contratos celebrados cuja manuteno pode ser de imperioso

interesse pblico e justa da respectiva confiana do co-contratante privado.

Porto, Junho de 2010

Angelina Teixeira ([email protected])

No fiz nada, bem sei, nem o farei,

mas de no fazer nada, isto tirei

FERNANDO PESSOA (POESIAS INDITAS)

73Detudoaquiloque foiditoanteriormente,podemosem jeitosumrio,dizerqueanulidadeaindaqueenglobeoscasosmaisgravesdefaltadeelementosessenciais,constitui invalidadeenosedeveconfundircomassituaesdeinexistncia,aconselhandoseumaprofundamentodoutrinalnadistino.Maisainda,pelo factodenoenglobaroscaosmaisgravesdefaltadeelementosessenciais,deveterumregimeflexvel,diversificadoenoregimeparecidocomassituaesdeinexistncia.74Art. 283./1 CCP Os contratos so nulos se a nulidade do acto procedimental em tenha assentado a suacelebraotenhasidojudicialmentedeclaradaoupossaaindaslo. 75Umapossvelrespostapassarpelofacto,desdelogo,anulidadeadministrativadoactoprcontratualnodeveriaacarretarsempreinvariavelmenteanulidadedocontrato.Estanulidadedecorrentesobretudodovcioformaldeveriateromesmoregimedaanulabilidade,originandoanulabilidadedocontratocomasressalvasdoart.283.4CCP.


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Agosto 2009

direito administrativo

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