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Diálogos Andalucía Cataluña
“el modelo de financiación autonòmica: situación actual y escenarios futuros”
Maite VilaltaUniversitat de Barcelona
Sevilla, 5 marzo 2020
Esquema:
1. ¿De qué estamos hablando?: La teoría (federalismo fiscal)
2. ¿Dónde estamos? Breve descripción del actual modelo.
3. ¿Qué sería deseable?
4. Los escenarios de futuro.
1. La teoría
a. ¿Qué define un modelo de financiación subcentral de gobierno?
• Una cuantía de recursos
• Una manera de obtenerlos
b. La cuantía debería ser aquella que permitiera poder financiar las competencias que les han sido asignadas: equilibrio vertical.
c. Los recursos deberían obtenerse de tal manera que se cumplieran los siguientes principios:
1. La teoria.
Los principios:
1. Autonomía financiera: La importancia de la cesta tributaria.
2. Equidad horizontal: El papel de los llamados fondos de nivelación.
3. Estabilidad: la dinámica del modelo. Los mecanismos de actualización y seguimiento.
4. Coordinación: Mecanismos técnicos e institucionales que aseguren su buen funcionamiento.
5. Transparencia: El modelo debe ser entendido por los ciudadanos, negociado sin opacidad, aceptado por todos.
6. Lealtad institucional: asegurar el cumplimiento del pacto.
2. ¿Dónde estamos? Breve descripción del actual modelo.
2. Breve descripción del actual modelo
El actual modelo: fruto de sucesivos pactos; Consejo de Política Fiscal y Financiera
‐ Período transitorio: 1980‐86
‐ Primer quinquenio (pacto octubre 1986): 1987‐91
‐ Segundo quinquenio (pacto enero 1992): 1992‐ 1996
(recordar “pacto corresponsabilidad fiscal” octubre 1993)
‐ Tercer quinquenio (pacto octubre 1996): 1997‐2001
‐ Modelo definitivo?: pacto julio 2001 (se cierra el modelo)
‐ Inicio reforma estatutaria en Cataluña (la seguirán otras 5, entre ellas Andalucía):
Negociación de un nuevo modelo (pacto julio 2009): 2009‐2013 (???)
2. Breve descripción del actual modelo.
El modelo contiene 3 vías de obtención de los recursos:
1) Una cesta tributaria.2) Un mecanismo de nivelación: Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales.3) Unos fondos de ajuste: Fondo de suficiencia, Fondo de competitividad y Fondo de cooperación.
Cuadro 1. Recursos de las comunidades autónomas de régimen común procedentes del modelo de financiación. 2017.
Millones € % Ingresos tributarios * 100.209 87,7% FGSPF 7.885 6,9% Fondo de Suficiencia 852 0,7% Fondo de Competitividad 3.295 2,9% Fondo de Cooperación 2.004 1,8%
Total 114.245 100,0% Elaboración propia a partir de Ministerio Hacienda y Administraciones Públicas.
2. Breve descripción del actual modelo.
a. La cesta tributaria: composiciónComposicióncestatributariacomunidadesautónomasrégimencomúnQuinquenio1987‐91
Quinquenio1992‐96
Quinquenio1996‐2001
Acuerdo2001(2002‐2008)
Quinquenio2009‐2013
‐Impuestos/sucesionesydonaciones‐Impuestos/patrimonio‐Impuestos/transmisionespatrimoniales‐Impuestos/actosjurídicosdocumentados‐Tasas/eljuego‐Impuestos/consumobieneslujo(extinguido)
‐Impuestos/sucesionesydonaciones‐Impuestos/patrimonio‐Impuestos/transmisionespatrimoniales‐Impuestos/actosjurídicosdocumentados‐Tasas/eljuego‐15%IRPF(participaciónterritorializada)apartirde1993
‐Impuestos/sucesionesydonaciones‐Impuestos/patrimonio‐Impuestos/transmisionespatrimoniales‐Impuestos/actosjurídicosdocumentados‐Tasas/eljuego‐30%IRPF(naceelimpuestoautonómicos/IRPF)
‐Impuestos/sucesionesydonaciones‐Impuestos/patrimonio‐Impuestos/transmisionespatrimoniales‐Impuestos/actosjurídicosdocumentados‐Tasas/eljuego‐Impuestoespecials/determinadosmediosdetransporte‐Impuestos/energía‐33%IRPF‐35%IVA‐40%imp.especiales(tabaco,hidrocarburos.,alcohol)
Impuestos/sucesionesydonaciones‐Impuestos/patrimonio‐Impuestos/transmisionespatrimoniales‐Impuestos/actosjurídicosdocumentados‐Tasas/eljuego‐Impuestoespecials/determinadosmediosdetransporte‐Impuestos/energía‐50%IRPF‐50%IVA‐58%impuestosespeciales(tabaco,hidrocarburos,alcohol)
Elaboración propia
2. Breve descripción del actual modelo.
Elaboración propia a partir de Ministerio Hacienda y Función Pública.Los ingresos tributarios incluyen: tramo autonómico IRPF (50%), 50% IVA , 58% impuestos especiales (alcohol, tabaco e hidrocarburos), el impuesto s/patrimonio, impuesto s/sucesiones y donaciones, impuesto s/ transmisiones patrimoniales, impuesto s/ actos jurídicos documentados, impuesto s/determinados medios transporte, impuesto s/electricidad y tasa del juego.* Canarias dispone de un régimen fiscal específico reconocido en la Constitución. Su cesta tributaria no es comparable con la del resto.
a. La cesta tributaria: resultados
Ingresos tributarios comunidades autónomas de régimen común. 2017
Millones € € habitante ÍndiceAndalucía 14.875 1.775 77Aragón 3.341 2.553 111Asturias 2.415 2.334 101Baleares 3.267 2.927 127Canarias* 2.048 972 42Cantabria 1.452 2.502 109Castilla La Mancha 3.867 1.904 83Castilla León 5.493 2.265 98Cataluña 20.832 2.757 120Extremadura 1.791 1.659 72Galicia 5.591 2.064 90La Rioja 763 2.421 105Madrid 20.833 3.202 139Murcia 2.796 1.902 83Valencia 10.844 2.195 95
Total 100.209 2.300 100
ÍndiceMadrid 139Baleares 127Cataluña 120Aragón 111Cantabria 109La Rioja 105Asturias 101Castilla León 98Valencia 95Galicia 90Castilla La Mancha 83Murcia 83Andalucía 77Extremadura 72Canarias* 42
Total 100
2. Breve descripción del actual modelo.
b. El mecanismo de nivelación: el FGSPF
Fondo de Garantía de los servicios públicos fundamentales (FGSPF). 2017Millones €
Subfondo horizontal
Subfondo vertical Total FGSPF
Andalucía 2.955 1.480 4.436Aragón ‐100 252 152Asturias 69 197 267Baleares ‐539 201 ‐338Canarias* 2.153 387 2.540Cantabria ‐77 106 29
Castilla La Mancha 748 383 1.131Castilla León 411 475 886Cataluña ‐2.823 1.343 ‐1.480Extremadura 605 204 810Galicia 813 525 1.338La Rioja ‐14 59 45Madrid ‐4.750 1.141 ‐3.609Murcia 386 261 646Valencia 162 870 1.033
Total 0 7.885 7.885Elaboración propia a partir de Ministerio Hacienda
2. Breve descripción del actual modelo.c. Los tres fondos de ajuste del modelo
Ingresos procedentes de los fondos de ajuste del modelo. Millones €. 2017
Fondo de suficiencia
Fondo de competitividad
Fondo de cooperación
Total fondos de ajuste
Andalucía 440 0 663 1.103Aragón 243 0 78 320Asturias 163 0 75 238Baleares -613 582 0 ‐30Canarias* 65 589 100 754Cantabria 430 0 41 471Castilla La Mancha 69 0 156 226Castilla León 380 0 167 547Cataluña 679 946 0 1.625Extremadura 390 0 89 479Galicia 523 0 192 715La Rioja 186 0 19 205Madrid -662 319 0 ‐343Murcia -176 97 70 ‐9Valencia -1.265 761 354 ‐149
Total 852 3.295 2.004 6.151Elaboración propia a partir de Ministerio Hacienda
2. Breve descripción del actual modelo.Resultado final del modelo en euros por habitante (índice)
Recursos modelo financiación. 2017. € habitante (índice).
IngresosTributarios
Recursos después nivelación = Ingresos Tributarios ±FGSPF
Total recursos del modelo = IngresosTributarios±FGSPF ±Fondos de ajuste
Madrid 139 107 98 Baleares 127 106 100 Cataluña 120 103 99 Aragón 111 108 114 Cantabria 109 103 126 La Rioja 105 103 120 Asturias 101 104 110 Castilla León 98 106 114 Valencia 95 97 93 Galicia 90 103 109 Castilla La Mancha 83 99 103 Murcia 83 94 93 Andalucía 77 93 94 Extremadura 72 97 114 Canarias 42 88 96
Total 100 100 100 Elaboración propia a partir de Ministerio Hacienda
2. Breve descripción del actual modelo.Resultado final del modelo (en índice)
‐
20
40
60
80
100
120
140
160
Cantabria La Rioja Aragón Castilla LeónExtremadura Asturias Galicia Castilla LaMancha
Baleares Cataluña Madrid Canarias Andalucía Murcia Valencia
Ingresos antes nivelación (ingresos itributarios), ingresos despúes de nivelación (tibutarios ± FGSPF) y total ingresos modelo (tributarios ±FGSPF ± 3 fondos de ajuste). € habitante. 2017.
Ingresos Tributarios Recursos después nivelación = Ingresos Tributarios ±FGSPF Total recursos del modelo = Ingresos Tributarios ±FGSPF ± 3 Fondos de ajuste
3. ¿Qué sería deseable?
3. Qué sería deseable?
1. Que la cuantía global fuera la adecuada: ¿equilibrio vertical? Numerosos estudios estiman que es insuficiente. Se ha roto el equilibrio del año base.
2. Que las cc.aa pudieran ejercer una mayor grado de autonomía finananciera: se ha avanzado, pero aun insuficiente (peso de los tributos, capacidad normativa, capacidad de gestión tributaria…).
3. Que se cumpliera el principio de equidad horizontal: el FGSPF supone un avance. Es un elemento clave del modelo. Cabría repensar algunas de sus piezas:
‐ El grado de nivelación (¿75%?), el indicador de necesidades, el indicador de capacidad fiscal.
‐ La pauta distributiva del FGSPF queda distorsionada por los fondos de ajuste. Cabría pensar en eliminarlos.
‐ Cabe afrontar el problema de las comunidades autónomas FORALES.
3. Qué sería deseable?
4. Que se pudiera asegurar la estabilidad del modelo: no se cumple el mecanismo previsto: la revisión. Cabría pensar cómo se implementan los cambios fruto de una futura revisión. ¿Preservar el status quo? Se debería pactar un mecanismo de convergencia gradual, unos ganan y otros pierden.
5. Que hubiera coordinación tanto técnica como institucional: faltan mecanismos; fallan los existentes (Senado, Conferencias de Presidentes, CPFF…). Ello repercute en el día a día del modelo, en su funcionamiento (¿pagos a cuenta?).
6. Que fuera un modelo transparente: los ciudadanos deberían entender el modelo, debería contribuir a la rendición de cuentas. Ello tiene que ver con la manera de pactarlo.
7. Que se cumpliera la lealtad institucional: cumplir con lo pactado (no revisión, fondo de competitividad..), rediseñar las reglas del juego (calidad institucional).
4. Los escenarios de futuro.
4. Los escenarios de futuro
Un apunte previo (I)
Difícilmente se puede hablar de poner en marcha una reforma del actual modelo de financiación sin tener en cuenta la situación política existente en Cataluña.
Cataluña ha tenido un papel protagonista y propositivo en la confección del actual modelo, fruto de las distintas reformas pactadas a lo largo de los últimos casi 40 años.
Todo apunta que ahora puede que no sea así.
4. Los escenarios de futuro
Un apunte previo (II)Preferencias de los ciudadanos en relación a distintas alternativas de organización del Estado. 2019.
18,8 9,4 2,7
12,1
3,33,4
44,2
26,4 39,9
10,8
25,325,3
4,1 29,8
28,1
10,2 5,8
0,6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
España sin Catalunya y País Vasco Cataluña País Vasco
Sin autonomías Menor autonomía Sistema actual Mayor autonomía Posibilidad independizarse NS. NC.
Elaboración propia a partir de Barómetro CIS, julio 2019. http://www.cis.es/cis/opencm/CA/11_barometros/depositados.jsp
→ Teniendo en cuenta esta realidad (heterogénea), los escenarios podrían ser los siguientes:
4. Los escenarios de futuro
Escenario 1
Finalmente, el gobierno de Cataluña decide participar, en los términos habituales, en la negociación de la revisión cuando el gobierno central decida ponerla en marcha.
En este caso sería recomendable avanzar en los términos señalados anteriormente: incrementar la cuantía global de recursos, más autonomía financiera, nivelación parcial a través del FGSPF, mejoras en los indicadores de necesidades y capacidad fiscal, supresión de los tres fondos de ajuste, mejorar los mecanismos de seguimiento y actualización del modelo, hacer propuestas sobre la “inclusión” de las forales en el mecanismo nivelador…
¿Es posible? ¿Quien lo propone ahora?
4. Los escenarios de futuro
Escenario 2:
Negociación bilateral entre el gobierno de Cataluña y el gobierno central sobre una posible introducción de ciertas especificidades para Cataluña, sin salir del modelo general.
Por ejemplo, ciertas especificidades que pudieran afectar su cesta tributaria: su composición, la capacidad normativa sobre sus impuestos, y la forma de administrarlos y gestionarlos (Agencia Tributaria).
¿Quién lo propone ahora? ¿Sería posible? Deseable?
4. Los escenarios de futuro
Escenario 3
La aprobación, fruto también de una negociación bilateral, de un pacto fiscal que permitiera la aplicación en Cataluña de un modelo similar al de las comunidades forales.
Ello supondría que Cataluña saldría del modelo general.
En realidad se trataría de poner en marcha el despliegue de un modelo cuyos principios rectores serían los contenidos en el documento aprobado por una amplia mayoría del Parlament de Cataluña en julio del 2012.
A diferencia del modelo foral se preveía una aportación en concepto de solidaridad (nivelación).
Para el resto de cc.aa cabría analizar el funcionamiento del modelo sin Cataluña.
¿Quién lo propone ahora? ¿Sería posible? Deseable?
4. Los escenarios de futuro
Escenario 4La reforma federal de la Constitución.
En relación al modelo supondría:
‐ Poder tributario compartido entre el gobierno federal (central) y las naciones (y regiones) que se federan.
‐ Mecanismo de nivelación claramente definido.
‐ Régimen local competencia de los “estados”.
‐ Papel del Senado…
Se trataría de un escenario más a medio‐largo plazo, se requieren amplios consensos, amplias mayorías, una cultura federal basada en el pacto, en el reconocimiento de la diferencia, de la plurinacionalidad…. CAMBIOS PROFUNDOS: ¿Quién los propone ahora? ¿Sería posible? Deseable?
4. Los escenarios de futuro
Escenario 5
Una declaración “efectiva“ de independencia de Cataluña
¿Cuándo? ¿Después de un referéndum?
¿Unilateral? ¿Negociada? ….
En este caso cabría valorar no solo el funcionamiento del modelo sin Cataluña, sino muchas otras variables.
4. Los escenarios de futuro
Un apunte final
La probabilidad que se produzca uno u otro escenario depende de los acontecimientos que se sucedan en los próximos meses (años).
No deberíamos perder de vista que en el diseño de un modelo de financiación se está hablando, fundamentalmente, de reparto de poder tributario y de dar cumplimiento a algún principio de equidad interterritorial. Las soluciones técnicas son infinitas pero solo pueden ser resueltas en el terreno de los valores, de la política.
Sería deseable que sea cual sea el rumbo, se encauzara por la vía del dialogo, de la negociación, del entendimiento.
Gracias
Maite Vilalta FerrerDepartament d’Economia
Facultat d’Economia i Empresa de la Universitat de BarcelonaAvinguda Diagonal 690, 08034 Barcelona
Sevilla, 5 de marzo 2020