Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Recibido: Abril 2008 Aceptado: Yolanda Fernndez Santos yfers@unileon.es Jos Miguel Fernndez Fernndez jose-miguel.fernandez@unileon.es Alicia Rodrguez Prez arodp@unileon.es Universidad de Len Fac. de Ciencias Econmicas y Empresariales Campus de Vegazana, s/n 24071 Len (Espaa) Lasnuevascircunstanciasculturales, informativasyeconmicasmanifestadas,funda-mentalmente,apartirdelosaos80anivel mundial arrastran a la gestinpblica tradicional aunatransformacindesmisma,dandolugara loqueseconocecomolaNuevaGestinPblica (NGP).NumerosasAdministracionesPblicasse veninmersasenestacorriente,reformandosus niveles organizativos y formas de actuacin con el objetodealcanzarunamayoreficienciayeficaciaensugestin.Pero,enbastantesocasiones,las caractersticasparticularesdecadapashacen quelaimplantacindelospostuladosdelaNGP se realice de forma y ritmos distintos, aunque en Thenewcultural,informativeand economiccircumstancesmainlyshownata world level, since the beginning of the 80s, are leadingtraditionalpublicmanagementtoa self-transformation,givingbirthtotheso calledNewPublicManagement(NPM).Many Public Administrations are involved in this stream reformingtheir organizationallevelsandways of performance reaching a bigger efficiency and effectiveness in their management. Nevertheless, on many occasions, the specific characteristics ofeachcountryforcetheintroductionofthe NPM principles to be applied in a different way andrate,althoughinsomeaspectstheymay 76Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 algunospuntospresenten cierta convergencia.Estasituacin ha puesto de manifiesto la existencia de lmites en la aplicabilidad de la NGP y ha originadola crtica seria y razonada de diversos autores en la materia. Palabrasclave:NuevaGestinPblica,Entidades Pblicas, Lmites, Crticas. haveconvergencepoints.Thissituationimplies the existence of certain constraints as far as the NPMapplicationisconcernedandhasprovoked seriousandreasonedobjectionsamongthe experts. Keywords:NewPublicManagement,Public Organizations, Constraints, Criticism. 1. INTRODUCCIN Elincrementonotabledelapresenciaeintervencindel Estado en los ltimos cien aos, sobre todo en los pases industrializados, sedebi,antesdelaIIGuerraMundial(1939-1945),alanecesidadde superar los graves daos causados por la Gran Depresin1 en los sistemas econmicos y sociales, y en la posguerra, a la confianza depositada en la intervencin estatal. Su consecuencia ms evidente ha sido un cambio de orientacincentrado,porunaparte,enlaampliacindelacapacidad institucional(desdeelpuntodevistacualitativonocuantitativo)y,por otra,enlaeficaciadelaaccinestatalparaatenderlasnecesidadesde la poblacin y el buen funcionamiento de los mercados. Enestalnea,elBancoMundialconsideraqueelEstado,o deformamsgenricaelSectorPblico,esnecesarioparaalcanzarel desarrollosostenibletantoenelplanoeconmicocomosocial,loque implica que "un Estado eficaz es imprescindible para poder contar con los bienesyserviciosylasnormaseinstitucionesquehacenposibleque los mercados prosperen y que las personas tengan una vida ms saludable yfeliz",aloquehayqueaadirlaconsideracindeque"elEstadoes fundamental para el proceso de desarrollo econmico y social, pero no en cuanto agente directo del crecimiento sino como socio, elemento catalizador eimpulsordeeseproceso"(BancoMundial1997:1).Encasocontrario, quinsolucionaraelfracasodelmercadoenrelacinalaprovisinde serviciosy/obienessocialmentenecesarios;lasimperfeccionesdel mercado;elpoderdelmercado;lasexternalidades;lacuestindela confianzaensituacionesdondebienesyconsumidoressonsensiblesy vulnerables, y la equidad y distribucin de los recursos? 1 La denominada "Gran Depresin" fue una crisis econmica mundial iniciada en octubre de 1929, con la cada de la Bolsa de Nueva York, que se prolong durante toda la dcada de los aos 30, siendo particularmente intensa hasta 1934. Yolanda Fernndez Santos, Jos Miguel Fernndez Fernndez y Alicia Rodrguez Prez77 Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 Adems, otra de lasrazones fundamentales que contribuyen aquenosepuedaprescindirdelSectorPblicoesquesteolas entidadesqueloformandebenaportaralacomunidadeconmicalas bases necesarias para mejorar su competitividad en una economa global. As, por ejemplo, algunos de los aspectos en los que este Sector es esencial sonlamejoradelasinfraestructurasdecomunicacin,lapreparacin bsicadelcapitalhumano,laagilidadenlatomadedecisionesyla eficaciayeficienciaenlaprestacindelosserviciosyensugestin (Ministerio de Administraciones Pblicas-MAP 2000: 34). A pesar de esta necesidad, existe un considerable consenso2 entornoalaideadequeelfuncionamientodelSectorPblicoha desarrolladounaseriededisfuncionesquetienencomoresultadoms significativolafaltadeadaptacindelasorganizacionespblicasal contextosocioeconmicoactual,loqueunidoalincrementodesu tamao, de la actividad y del gasto pblico, ha ocasionado un aumento de la demanda de responsabilidad pblica por parte de los ciudadanos. Como consecuencia, la propia Administracin Pblica se ha planteado la necesidad de trazar una reforma profunda de s misma, con elobjetodepasardeserunaAdministracinclasistaoasistencialista, basadaenlarealizacindeunaseriedeprestacionesydeservicios gestionadosdirectamenteporaquella(supuestamentegratuitos),auna Administracin muchoms acorde con el contexto mundial actual (Hufty 1998: 30), esto es, una Administracin orientada al ciudadano, el cual, a cambiodesustributos,exigemsinformacin,unnmeromselevado de productos y servicios, mayor calidad de los mismos y un incremento de laeficienciaenlagestindelosrecursosqueutiliza,endefinitiva,una mejora de su actuacin. Ensntesis,significapasardelaculturaadministrativadel gastoalaconcienciadelcoste,delaculturadelmonopolioalacultura delacompetencia,delaculturadelciudadano-servidoralaculturadel ciudadano-cliente,delaculturadelaburocraciaalaculturadela adaptacin,delaflexibilidad,delapreocupacinporlaproductividady delacalidadenlaprovisindelosservicios,loqueobligaala Administracin a ser competitiva en el mercado (Vivas Urieta 1998: 35). 2 Vase,entreotros,OnrubiaFernndez(1995),SnchezMotos(1997)y Montesinos Julve y Gimeno Ruiz (1998). 78Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 De igual forma, Cunill considera que esta transformacin de la Gestin Pblica3 consiste en el reemplazo de: los mtodos burocrticos por mtodos manejados por el mercado para la provisin de bienes y servicios producidos porelgobierno.Atalefecto,setratadeconstituir mercadosparalamayoradelosserviciospblicos, separandolaelaboracindepolticasdelaprovisinde servicios(oejecucindepolticas).Elloserealiza abriendo stos a la competencia y desarrollando vnculos contractualesentrelosproveedoresdelosservicios,los consumidoresylosfinanciadores,demaneraquelas agencias4 puedan responder a las presiones del mercado (Cunill 1997: 236). Estoderivaenunincrementodelapreocupacinporelclienteenel conjunto del Sector Pblico y en los distintos niveles de la Administracin Pblica, con el objetivo de buscar una adecuacin de los servicios pblicos a las necesidades del ciudadano, con un grado satisfactorio de calidad en la prestacin de los mismos, buscando con ello un equilibrio entre el coste y la calidad y asegurando que la Administracin no se convierta en rehn del ciudadano al centrarse nicamente en su satisfaccin (OCDE 1997: 40). EstecambiodevisindelaAdministracinPblica, denominadaporHood(1991)comoNuevaGestinPblica(NGP),oen trminosanglosajonesNewPublicManagement5(NPM),ydescritacomo una reinvencin del gobierno por Osborne y Gaebler (1992), ha despertado unintersquesuperaelmbitonacional6.Tantoesasquehansurgido 3 LaGestinPblicapodradefinirsecomo"laaplicacindelosrecursos adecuadosparaalcanzarlosobjetivospblicossocialmentedeseados;esdecir,laobtencindelos fines que la sociedad valora con el menor sacrificio de recursos posible" (Lpez Casanovas 1995: 61). 4 Eltrminoagenciahacereferenciaaunaorganizacinadministrativa especializada a la que se confa la gestin de un servicio. 5 EnalgunasocasioneslaNPMestreferenciadaenlaliteraturaconotros trminos como gerencialismo (managerialism) (Pollitt 1990 y Hughes 2003), Administracin Pblica basadaenelmercado(market-basedPublicAdministration)(LanyRosenbloom1992:535), gobierno emprendedor (entrepeneurial government) (Osborne y Gaebler 1992), gerencia corporativa (corporate management) y nuevo gerencialismo (new managerialism) (Boston 1991: 8-9). 6 EnunprimermomentolaNGPtuvomayorimpactoenlospasesdehabla inglesa del mundo desarrollado. El inicio de su desarrollo emprico tuvo lugar en de Reino Unido con la llegada Margaret Thatcher al gobierno ingls en el ao 1979, quien promovi el impulso para que loscambioscomenzaranaformalizarse,basadotodoenlaideademermarelpapelytamaodel Estado.ElsiguientepasfueEstadosUnidosbajoelmandatodeReagan(1980),despusNueva Zelanda y, por ltimo, gran parte de los pases de la OCDE. SalvadorSerna(2001:84-86)enumeralascircunstanciasqueensuopinin explican el hecho de que la doctrina de la NGP emergiera inicialmente en los pases anglosajones. Yolanda Fernndez Santos, Jos Miguel Fernndez Fernndez y Alicia Rodrguez Prez79 Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 distintosorganismospblicosinternacionalesquesehanimplicadoenla materia,comoelFondoMonetarioInternacional(FMI),elBancoMundial (BM) y, en particular, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). En general, estas instituciones han puesto de manifiesto la necesidad de llevar a cabo una transformacin intensa de la Administracin Pblica, mediante la revisin de sus fines y formas de funcionamiento y la creacindenuevasestructurasorganizativasyfuncionalesquepermitan cambiarlaspolticasycostumbresparaadecuarsealoscambiosrpidos que se estn produciendo en la sociedad (Muoz Colomina 1996: 81). Deestaforma,laNGPespresentadacomounareaccin prcticafrentealacrecientetendenciaalaburocratizacindelas sociedades,alainsatisfaccindelosciudadanosconbienesyproductos suministrados por organismos estticos, al dficit pblico y a la dificultad que tienen los ejecutivos polticos de llevar a la prctica las reformas que impulsan las organizaciones burocrticas (Hufty 1998. 29). 2.MODERNIZACINDELAGESTINPBLICATRADICIONAL: UNA NECESIDAD MANIFIESTA La Gestin Pblica Tradicional llevada a cabo por los pases desarrolladosenelsigloXX,apenaspresentabaproblemasdadaslas caractersticas del Sector Pblico y de su entorno; ahora bien, el cambio recienteendichoentornohapuestodemanifiestolanecesidadurgente de renovar la organizacin y las normas administrativas con el objetivo de conseguir una Administracin Pblica ms moderna y competitiva. La base quepropiciaestoscambiosestapoyadaprincipalmenteenelahorroy reduccin de costes, en la evolucin de las tecnologas y en la mejora de los servicios pblicos. LostresmotivosqueenumeraWinberg(1994:85-86)para iniciar las reformas que resultan esenciales en la gestin pblica son: Faltaderecursosenelsistema.Estoimplicalaimposibilidadde continuar haciendo las cosas tal y como se venan haciendo antes, lo quesuponeeliminarlarealizacindeactuacionesinnecesarias (despilfarros) que conllevan costes para la entidad. Dar respuesta a la situacin internacional de globalizacin a travs delamejoraenlosservicios.UnaAdministracinPblicadebe 80Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 aprovecharlosrecursosdisponiblesparaprestarelmejorservicio posible con el objetivo de prosperar en el entorno competitivo en el que se asienta. Rpidoritmodecambioprovocadonosloporlacompetitividad internacional sino por las innovaciones en comunicacin e informtica, que propician una mayor rapidez en la toma de decisiones. AestascausashayqueaadirotrasexpuestasporMuoz Colomina (1996: 81), como son: la competencia existente en el mercado; la necesidad de conocer el coste real de los servicios prestados para tener unpuntodereferenciaalahoradefijarlastasas;laobligacinde eliminar el aislamiento de los entes pblicos con respecto a los privados y de buscar la coordinacin de sus actividades con el objetivo de conseguir economas de escala. No obstante, de todos estos motivos, el ms importante que hay que destacar en la gestin de los organismos pblicos es la reduccin derecursosfinancierosocasionadaporelcontroldeldficitpblicoo, como bien indica Aucoin (1997: 493), por la necesidad gubernamental de responderaunasituacindecrisisfiscalderivadadeloscambiosenel sistema econmico internacional y de la creciente demanda de servicios y deregulacionesquerecibenlossistemaspolticosnacionales,autonmicos o locales. Todoslosfactoresexpuestosanteriormente,queexplican elorigendelconjuntodereformasdemodernizacinincluidasbajola denominacin NGP, se podran agrupar en tres categoras (Fuertes Fuertes 2004:34-37):factoreseconmicos,factoresdecarcterideolgicoy factores tecnolgicos. Factores econmicos. Hacen referencia a la necesidad de ajustarlospresupuestostraslacrisisdelpetrleoenlosaossetenta,a los problemas financieros con los que deben enfrentarse los gobiernos y a los desequilibrios presupuestarios. As, surge la necesidad poltica en los distintos organismos de llevar un control de eficacia y eficiencia, a travs de distintas actuaciones, comopuedenserelcontrolmsrigurosodelgastoolaintroduccinde reformas en el sistema de financiacin local al enfrentarse a la necesidad de hacer ms con menos dinero, etc. Yolanda Fernndez Santos, Jos Miguel Fernndez Fernndez y Alicia Rodrguez Prez81 Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 Por otro lado, el proceso de globalizacin acta como fuerza de presin para la modernizacin de la Administracin Pblica, aumentando elintersdelospasesporlacompetitividadeconmicaylaevaluacin de sus actuaciones con respecto al resto de los pases. Factoresdecarcterideolgico.Aquellosfactoresque influyen en la modernizacin de la gestin pblica se centran bsicamente en: (1) una mayor orientacin hacia el ciudadano entendido como cliente, conlaposibilidaddeelegirlibrementealsuministradordelservicioy prestandomayorintersasusnecesidadesyderechos;(2)unacadavez msclaraseparacinentrelapolticaylagestin,diferenciandoas, tanto sus responsabilidades como el papel a desempear por los distintos colectivos (polticos y gestores) y poniendo las tareas ejecutivas en manos de organizaciones creadas expresamente para ello; y, (3) el cambio de la posicinideolgicaenladivisinderolesentreelSectorPblicoyel SectorPrivado,atravsdenuevasformasdeprestacindeservicios pblicos o frmulas ms cercanas a las tcnicas de mercado en competencia con las empresas privadas. Factorestecnolgicos. Dentro de stos hay que destacar principalmente el desarrollo de las nuevas tecnologas de la informacin. LaAdministracinPblicanopuedequedaralmargendeestanueva sociedaddelainformacin,debemodernizarsecontinuamente adaptndose a las nuevas tecnologas a fin de mantener en todo momento lacompetitividad,optimizarlacalidaddelosserviciosymejorarsu relacin con los usuarios. Deestaforma,eldesarrollodeadecuadossistemasde informacinconlasnuevastecnologas,permitirintercambiarconfluidez informacinparaunarpidatomadedecisiones,unamejorrelacin entre el ciudadano y la Administracin y una mayor coordinacin de todos los servicios. Todosestosfactoresincentivaronlanecesidadde modernizacin de la Administracin Pblica, donde el contexto de cultura administrativaangloamericano,msflexiblequeeldeotrospases, favorece la implementacin de reformas estructurales en el Sector Pblico, permitiendoeldesarrollodelospostuladosdelaNuevaGestinPblica (Pollitt 1990; Hood 1991 y Aucoin 1996). Enestesentido,DawsonyDargie(2002)definenlaNGP como un movimiento, un mbito de estudio por parte de los acadmicos, y 82Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 un conjunto de prcticas que pueden observarse en las reformas recientes del Sector Pblico. La OCDE (1995: 28 y 1997: 37-50) considera que esta nueva forma de gestin de la Administracin Pblica se caracteriza por las lneas maestras7 que se exponen a continuacin: Desregulacin. Este planteamiento busca la disminucin de reglas y normas en el Sector Pblico, intentando a la vez que las que existan permitan un planteamiento estratgico de la gestin a travs de la flexibilidadensuaplicacin.Sepretendeasconseguiruna disminucin de la tendencia monopolstica y una mayor competitividad en algunos servicios. Porotraparte,tambinsebuscaunamayororientacinhacialos resultados en trminos de eficiencia, eficacia y calidad del servicio, poniendonfasisenelestablecimientodeobjetivosconcretos, determinadosycuantificadosdeformarazonablequepermitan hacer un seguimiento de su grado de consecucin. Descentralizacindelospoderesdelagestin.Laideade descentralizacin supone la creacin de unidades (entidades, agencias, etc.)msreducidas,conflexibilidadenlasnormasaaplicary abandonadasamerceddelmercado.Estasnuevasorganizaciones desarrollarnfunciones,objetivosyresponsabilidadesbien delimitados, lo que permitir hacer un seguimiento ms efectivo de sus actuaciones. nfasis en las responsabilidades de los gestores y motivacin para la mejora. La exigencia de responsabilidades de gestin en sus diferentes niveles requiere, en primer lugar, conocer la situacin de partida de la misma, para posteriormente pasar a definir los objetivos de forma clara y adecuada y a disear los procesos de gestin necesarios para alcanzarlos, dentro de los lmites de los recursos disponibles. Esto sirve de base no slo para exigir responsabilidades a los gestores, sinoparaincorporarincentivosalpersonalconelfindellevara cabo una mejora continua de la gestin pblica. No obstante, exige 7 MuchosdeestosfundamentoshansidodesarrolladosporMontesinosJulve (1996y1998),PablosRodrguez(1997),Aucoin(1997),MontesinosJulveyGimenoRuiz(1998), Falconer (1999) y Hughes (2003), entre otros. Yolanda Fernndez Santos, Jos Miguel Fernndez Fernndez y Alicia Rodrguez Prez83 Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 que los responsables de la prestacin de los servicios pblicos sean personas proactivas y no reactivas. Elreforzamientodelascapacidadesestratgicasdelcentro,junto conlareorganizacineimplantacindelafuncinpblicaenla gestin y las reformas. Generalmente, las burocracias se consideran torpes e ineficaces, dotadas de capacidad de innovacin y adaptacin limitada, en las que es difcil distinguir objetivamente lo poltico de lo administrativo (Hufty 1998: 24).Por el contrario, la NGP facilita desarrollarcapacidadesestratgicasquepermitentantolaevolucin delaAdministracinPblicacomosuadaptacindemanera automtica, flexible y econmica a cambios externos y la respuesta a intereses diversos; en definitiva, permite su transformacin en un Sector Pblico menos burocratizado. Por otra parte, las distintas organizaciones deben adoptar mecanismos para incentivar a sus empleados, tal como ocurre en el Sector Privado. Para ello es necesario buscar un equilibrio entre la independencia y la profesionalidad de los funcionarios, a travs de la sustitucin de lanormadecontratospblicos,estatutodefuncionariosyleyes sobreelpatrimonio,porlegislacinmercantil,laboralycivil,en beneficiodeunamayorflexibilidadenmateriadecontratacin, salarios y uso del patrimonio con criterios empresariales, pero siempre teniendo presente el inters general. Gestinmsorientadahaciaelcliente.Elcambiodemogrfico derivadodelaevolucineconmicaysocialprovoca,porunlado, aumento de la demanda de servicios pblicos y, por otro, incremento del peso especfico del ciudadano-cliente en la toma de decisiones y en las acciones del organismo pblico. LosciudadanosexigenquelagestinllevadaacaboenelSector Pblico responda a sus necesidades y preferencias, y que las decisiones relativasaladistribucindelosrecursosyalaprovisindelos servicios se tomen lo ms cerca posible de los destinatarios, creando as un proceso de retroalimentacin a travs del conocimiento de la reaccin de los clientes y otros grupos interesados. Este proceso de feedbackayuda,tantoalasentidadesacorregirsusdisfunciones, como a los ciudadanos a mantener un juicio fundado y maduro sobre la gestin desarrollada. La introduccin de la competencia y el mercado. La introduccin de losmecanismosdelmercadodentrodelagestinpblicacomo 84Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 clave para conseguir menores costes y mejores resultados, donde la competenciaseconvierteenunfactordecomparacinquesirve paralaevaluacinprivadaypblicadelasorganizacionesyque debeconducir,enunentornomsamplio,adiferenciaraquellas que funcionan correctamente de aqullas otras que no lo hacen. Utilizacin de mtodos de evaluacin y tcnicas de gestin aplicadas enelmbitoempresarial.LosorganismosqueformanelSector Pblicodebernincrementarlaaplicacinderigurosasmedidasde gestin a travs de mecanismos disciplinares ms cercanos al mundo empresarial.Adems,contribuirnaquelasdistintasentidadesse centrenensusespecficasresponsabilidadesyalarealizacinde tareas lo ms eficientes y eficaces posibles. Por lo que estas entidades tendrn que comprometerse a seguir un proceso de mejora continua tanto en los niveles organizativos como en la calidad de los servicios prestados. En el Grfico 1 se recoge el resumen del estudio comparativo entrelascaractersticasdelaGestinPblicaTradicionalylaNueva Gestin Pblica. Estamodificacindeperspectivadelagestinpblicaha comprometido a todos los pases miembros de la OCDE en un proceso difcil de cambio cultural, poniendo nfasis en: (...)organizarelgobiernoengruposdeagenciasy departamentos();adoptardecisionesestratgicasy orientadas a la obtencin de resultado; utilizar objetivos deoutput,indicadoresderendimientoogestin,pagos en relacin con los resultados y medidas de mejora de la calidad;recortarlosgastos();unamayorflexibilidad; una mejora de la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos; la promocin de la competencia en el estado y entre organizaciones del Sector Pblico (Suleiman 2000: 4). Endefinitiva,setratadealcanzarunaestructurainstitucionalflexible quefavorezcalatransparenciaylarendicindecuentas,quesecentre en la mejora de los resultados de las intervenciones pblicas en vez de en procesos y normas rgidas para la provisin de servicios. Esto contribuye a reformarlagestinpblica,propiciandolaexploracindenuevas alternativasenlaprestacindeserviciospblicosolasupresinde aquellos innecesarios, as como una orientacin hacia el mercado que, sin duda, promueve la competencia y la innovacin. Yolanda Fernndez Santos, Jos Miguel Fernndez Fernndez y Alicia Rodrguez Prez85 Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 Grfico 1: Gestin Pblica Tradicional versus Nueva Gestin Pblica Regulacin y objetivos vagos Gestin orientada hacia dentro Ausencia de responsabilidades de gestin y motivacin para la mejora Ausencia de competencia Ausencia de evaluacin y tcnicas de gestin Centralizacin Funcin pblica burocratizada GESTIN PBLICA TRADICIONAL NUEVA GESTIN PBLICA Desregulacin Gestin orientada hacia el cliente nfasis de responsabilidades de gestin y motivacin para la mejora Introduccin de lacompetencia y el mercado Mtodos de evaluacin y tcnicas de gestin Descentralizacin Reorganizacin e implicacin de la funcin pblica en la gestin y las reformas Fuente: Adaptado de Montesinos Julve (1998). En definitiva, y siguiendo a Hughes (1997: 105 y 2003: 54), la NGP implica pasar del concepto de administrar (seguir instrucciones) al degestionar(conseguirresultados).Porello,esnecesarialautilizacin detcnicasdecontrolquevigilenlaactuacindelaAdministracin Pblica y verifiquen la consecucin de sus fines, donde el personal directo delamismatengaunpapelmsactivoenellogrodelosobjetivos preestablecidos. 3. INCIDENCIAS DE LA IMPLANTACIN DE LA NUEVA GESTIN PBLICA ElorigendelaNGP(asociadaalconceptode modernizacin) se remonta a finales de la dcada de los ochenta como 86Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 consecuenciadeloscambiosenlaAdministracinPblica,pero bsicamente,suaparicinenlaliteraturaacadmicaysudesarrollo profundotuvolugarenladcadadelosnoventa(Hood1991;Hoody Jackson 1991; Osborne y Gaebler 1992 y Aucoin 1997). En esta poca, se configuraunaseriedeestrategiasyherramientasreformadoras, presumiblemente inequvocas, a veces consideradas ambiguas adems de irreversibles, convergentes y beneficiosas, que inducen a generalizar una influenciaglobalyunmodelodoctrinaldominanteenlagestinpblica contempornea (Dollery y Won Lee 2003: 3). La tendencia hacia la NGP ha suscitado controversias que han dado lugar a numerosos problemas a la hora de su adopcin generalizada. AlgunosautoresvenlaNGPcomounanuevaformadeentenderyde llevaracabolasfuncionesenelSectorPblico,esdeciruncambiode paradigma,otroslaconcibencomounaadopcinsimplistadelaspeores caractersticas de la gestin privada, no teniendo en cuenta las diferencias existentes entre ambos sectores. As, por un lado, existen autores como Lynn (1996 y 1998), Boyne (1996) y Kettl (1997)8 que ven la excitacin transitoria sobre la NGP como algo a explorar, esto es, consideran la NGP un tema perecedero con alta probabilidad de desaparecer. Adems, ven el estudio de la NGP como una oportunidad para crear mejores modelos tericos. Esta ltima postura es la defendida por Villoria al afirmar que "los discursos modernizadores son inherentemente polticos e ideolgicos, ysuconstruccineselfrutodelaconquistadeunaverdaddesdela primaca comunicativa y de poder, no de la conquista cientfica" (Villoria 1997:80).EstosignificaqueelgobiernoylaNGPpermitenalos estudiososexplorarlosdeterminantesdelapolticaysusimpactos,sin llegaraenredarseenladicotomaentreexplicacionesexageradasy superficiales de los resultados o desempeos (Ewalt 2001: 13). Porotrolado,estnaquellosautores,comoHughes(1997: 104-105),Mathiasen(1999)yorganizacionescomolaOCDE(1998),que consideranlaNGPcomounnuevoparadigmadegestinconunalarga 8 OtrosautoresquenoconsideranlaNGPcomounparadigmadecambioson: Pollitt (1990), Hood (1995), Pollitt y Bouckaert (2000) y Gruening (2001). Yolanda Fernndez Santos, Jos Miguel Fernndez Fernndez y Alicia Rodrguez Prez87 Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 vida9. Todos ellos defienden que la NGP ha suplantado al modelo tradicional degestinpblicaalquedifcilmentesevolver,convirtiendoalSector Pblicoengerencialmsqueadministrativo,tantoenlaprcticacomo en la teora. Esto origina el desarrollo de mecanismos de gestin pblica especficos, no quedndose en la simple adopcin de prcticas del Sector Privado debido, principalmente, a las diferencias entre ambos sectores. Apesardelaexistenciadediferentesformasdepensar, implementarlaNGPnoesunatareafcil,sinoqueconllevanumerosas dificultades: Cmo implantar la NGP en un determinado pas, jurisdiccin, EntidadLocal,etc.,engeneralentidadpblica,paradarsolucinalos problemas que se plantean? Para dar respuesta a esta cuestin tenemos que mencionar lasdiferentescorrientesoformasdegestinqueoriginalaNGPensu afndemodernizarlaAdministracinPblica.Estascorrientesoformas degestinson,segnRamiMatas(2001):elenfoqueneopblicoyel enfoque neoempresarial. El enfoque neopblico Pone especial atencin en la repolitizacin, la racionalizacin y el control de la externalizacin de los servicios pblicos, la participacin ciudadana y la tica en la gestin pblica. Lascaractersticasprincipalesdeestacorrienteson:a) reforzar el concepto de ciudadana, buscando recrear la legitimidad poltica; b) potenciar los valores de lo pblico, creando una cultura en la eficacia y eficiencia y en la tica; c) reconocer nuevos derechos a los ciudadanos; d) conseguir la satisfaccin de los ciudadanos; e) actuar con principios como la universalidad y la igualdad y no como el economicismo y la gestin; f) incrementarlacalidadyelnmerodeserviciospblicos;f)definir claramenteaquelloquesepuedeonosepuedeexternalizar,desdela perspectiva de las necesidades y derechos de los ciudadanos. Noobstante,esteenfoquenoestexentodecrticasy problemas, como son, entre otros, los siguientes: 9 Otros autores que defienden la idea de que la NGP es un nuevo paradigma de cambio son: Barzelay (1992), Osborne y Gaebler (1992), Holmes y Shand (1995) y Aucoin (1996 y 1997). 88Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 1.losprincipiosbsicosdeigualdad,participacin,culturapblica, regulacinyrgidocontroldelosserviciospblicosexternalizados seutilizanparajustificarlaimposibilidaddealcanzarunagestin flexible, eficaz y eficiente, 2.la defensa de los valores pblicos puede conducir al mantenimiento del modelo burocrtico y a la satisfaccin de las necesidades de los empleados ms que las de la ciudadana. El enfoque neoempresarial Ponenfasisenlaeconoma,laeficaciaylaeficienciade lasentidadespblicas,almismotiempoqueproponeunaclientelizacin de los ciudadanos. Lascaractersticasmsdestacadasdelacorriente neoempresarialson:a)elEstadoRelacionalylasociedaddelbienestar, msqueelEstadointervencionistaydelbienestar;b)fomentodel cambio de cultura en el interior para pasar de proveedor a intermediario; c) adopcin del lenguaje y los conceptos del Sector Privado; d) acortamiento delasdistanciasenlasrelacionesentreAdministracinyciudadana;e) fragmentacin en unidades ms pequeas concreciente autonoma en la gestineconmica,patrimonial,laboral,etc.;f)materializaronatravs deorganismosconformasjurdicasalejadas,enmayoromenorgrado, del Derecho Pblico. Tambin son numerosas las crticas y problemas que suscita este enfoque de la NGP, entre los que pueden destacarse: 1.confusindemediosconfines,alconsiderarseporsmismostanto indicadores como actuaciones modernizadoras; 2.formulacindeobjetivossincompromisosconcretos,dedifcil verificacin por la ciudadana; 3.consideracindequelagestinprivadaeslasolucindelos problemas; 4.reduccin de la condicin de los ciudadanos a simples clientes; 5.atenuacin de las responsabilidades como consecuencia de su origen deorganismosalejados,enmayoromenormedida,delDerecho Pblico; 6.lasobligacionessemantienenoaumentan,mientraslosderechos disminuyen; Yolanda Fernndez Santos, Jos Miguel Fernndez Fernndez y Alicia Rodrguez Prez89 Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 7.incrementodelosbaremosparalautilizacindelosservicios pblicos dando lugar, en ocasiones, a la exclusin de determinados colectivosdeciudadanos,enarasdeobtenerunbuenindicador econmico relacionado con la reduccin de costes. La corriente o forma de gestin pblica ideal sera un hbrido entre los dos enfoques, reducindose as, los problemas de ambos modelos. Noobstante,sihayquedecantarseporunodeellosseharaporel enfoqueneoempresarial,apesardelascrticasyproblemasqueello conlleva.Larazndeestaeleccinesquemuchosdelosproblemas enumeradosenelmismopuedenevitarseosuavizarsecontrolandolos niveles ms bajos de la Administracin Pblica por aquellos responsables desuaplicacin,queengranpartesonlosgestoresdelosservicios pblicos. Sin embargo,en el enfoque neopblico, los problemas sonms difciles de resolver, ya que no dependen tanto de los gestores responsables delosserviciospblicoscomodenivelesmselevadosenelranking organizativo. As,unavezanalizadalasituacindelaentidadpblica dondesequiereactuarparamejorarlagestinyelegidounodelosdos enfoquesexpuestosanteriormente,elproblemaqueseplanteaescmo llevar a la prctica el establecimiento de la NGP. Enestesentido,Ewaltafirmaque"laaplicabilidady efectividad de los conceptos de la NGP variarn considerablemente de un pas a otro y de una jurisdiccin a otra" (2001: 11 y 13). Por lo que respecta a las diferencias que puedan surgir del establecimiento de la NGP en los distintos pases, Flynn (2002) argumenta que stas pueden provenir del grado de transferencia de la gestin de los serviciospblicosalSectorPrivado,delmododellevaracabola descentralizacin,delaevolucindelcontroldelinputalcontroldel outputquepuedaexistir,delamaneraderealizarlaselecciny promocindelpersonal,delaformadellevaracabolapolticade orientacin al cliente, etc. Adems,estaaplicabilidadtambindepende,entreotras causas, de la etapa concreta de desarrollo en la que se encuentre el pas, desuniveldeingresos,sutamao,configuracintnica,caractersticas culturales y sistemas polticos y administrativos. Esto supone la consideracin decadaentidadcomounentenico.Enconsecuencia,laNGPnoesun simplemodelodegestinpblica,susreformasdebenhacerseteniendo 90Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 en cuenta las diferencias nacionales y las circunstancias locales, pudiendo implicarelestablecimientodetcnicasoperativasdiferentes,reformas profundasoselectivas,encuyoprocesosepodrnaplicardistintas estrategias. En definitiva, esta nueva situacin presenta un cambio frente aanterioresreformas.Lateoraylosdetallesdelprogramaestnms claros que en otras ocasiones, en las que se persegua reducir costes. Esta reformanoconsisteenunaespecializacintcnicadentrodela AdministracinPblica,sinoenreemplazarelmodelotradicionalensu conjunto,enotraspalabras,laNGPrepresentaunatransformacindel SectorPblicoysusrelacionesconelgobiernoylasociedad(Hughes 2003: 50). LaaplicacindelaNGPestlejosdehaberacabadoysu proceso de implantacin ha desencadenado en una serie de problemas en los distintos pases, administraciones o entidades, entre los que se destacan: Ladesigualdaddelritmoyextensindelastransferenciasde competencias. La posible desaparicin de la visin de conjunto de la funcin pblica del Estadoy de los valores tradicionales del servicio pblico, como consecuencia de la flexibilidad en la gestin derivada de la diversidad de prcticas. La dificultad de vincular la recompensa individual al resultado global de la gestin, al no existir una conexin directa entre ambos. La problemtica de coordinar la misin de la entidad pblica con los objetivos operativos de la misma o, incluso, con la medicin de los resultados. El conflicto en la determinacin de los responsables de los resultados (los representantes elegidos o los empleados pblicos), en un entorno degestindescentralizadodebidoalacrecienteautonomadelos mismos. Apesardelosproblemasdescritospreviamente,este fenmeno denominado NGP, aunque insertado dentro del proceso global de transformacin del Estado, se ha expandido a nivel mundial, constituyendo elejecentralparaelcambioymodernizacindelasAdministraciones Yolanda Fernndez Santos, Jos Miguel Fernndez Fernndez y Alicia Rodrguez Prez91 Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 Pblicas.Enestesentido,sonnumerososlospases10condiferentes velocidadesdedesarrolloycondistintosobjetivosyprioridadesquese sitan dentro de la estructura genrica de los postulados de la NGP. Esteprocesodecambioqueseestproduciendoanivel internacionalylasreformasqueseestnllevandoacaboincidencon diferenteintensidadenlosdistintospasesdenuestroentorno,bien modificandoenalgunoscasoslaculturaymaneradeproceder(Pooleet al. 1995), bien cambiando los principios de gestin en todos o algunos de losmbitosdelSectorPblico(Hood1991;Thomson1992yLikierman 1994). Dollery y Won Lee (2003: 3) manifiestan que, an existiendo estas incidencias en la realidad y las diferentes opiniones argumentadas, se est tendiendo a una convergencia11 de la gestin pblica a nivel mundial, loquenoslollevaaunaaproximacindelossistemasadministrativos pblicos de los diferentes pases, sino que adems, implica un acercamiento entre las estructuras organizacionales pblicas y sus homlogas privadas. Sin embargo, la conclusin a la que llegan Torres y Pina (2003) parapasesdelaEuropaContinental,esquenoexisteunatendencia globalhaciaelmodelodeNGPdelospasespioneros,debidoaquelas diferencias entre losestilosde Administracin Pblica todava perduran,si bien, reconocen similitudes en aspectos clave como la descentralizacin, desconcentracineiniciativasenlagestindelacalidad,gestindelos recursoshumanosy,enmenorgrado,enlaContabilidadPblicayenla gestin de los resultados. No obstante, y a pesar de la ausencia de esta convergencia globalenlagestinpblicaentrelosdiferentespases,seobservauna cierta voluntad por parte de los mismos a igualar los procesos a travs de (Dimaggio y Powell 1991): 10 Dentro de los pases pioneros e institucionalmente dispares que han puesto en marchalaNGPdentrodeEuropaestn,porejemplo,lospasesgermnicos(Austria,Alemaniay Suiza), los nrdicos (Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia) y los del sur de Europa (Francia, Italia, PortugalyEspaa).Entodosloscasos,lossistemasdegobiernodecadapasoperanenentornos significativamentediferentes.InclusoexistenpasesmuydiversosdentrodelaOCDEquehan implantado la NGP en su Administracin como Mxico, Japn, Australia, Estados Unidos o los antiguos pases comunistas (Hungra y la Repblica Checa). Tambin hay que aadir, aunque no pertenezcan a la OCDE, algunos de los pases de Amrica Latina. 11 El trmino convergencia, al que en lo sucesivo se hace referencia, se recoge alprincipiodeesteepgrafe,comounodelospuntosambiguos,queHood(2000),identificaconla idea de modernizacin de la gestin pblica. 92Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 1.la existencia de organizaciones que, por medio de poderes legales o deotrotipo,puedencoaccionaraotrashacindolasasumirsus propias caractersticas y estructuras; 2.laimitacinquerealizanalgunasorganizacionesdedeterminados procesos de otras ms exitosas, y que toman como ejemplo la mejor prctica (best practice); 3.unaculturaprofesionalcompartidaporlosdirigentes,queatravs de organizaciones diferentes, induce a presiones normativas que se ajustan a un modo comn de comportamiento organizacional. DentrodelosdistintospasesmiembrosdelaOCDEexiste la costumbre de difundir las innovaciones en la NGP a travs de la mejor prctica de los distintos casos deestudio. Dehecho, haytres fuentesa travs de las que se proporciona este conocimiento: a)Ladivulgacin,porpartedelosprofesionales,desuspropias propuestas de reforma de la gestin pblica o de trabajos anecdticos sobreestudiosempricosexitosos,quesehancalificadodemejor prctica. b) El creciente nmero de premios a la calidad y a la innovacin en el SectorPblicodentrodelospasesmiembrosdelaOCDE,queha permitidoidentificarcasosdeorganizacionesqueprestanservicios pblicos bien gestionados. c)Las ventajas de ciertas organizaciones, como la OCDE, para disponer de informacin acerca de prcticas innovadoras desarrolladas en los distintos pases miembros. As por ejemplo, el Programme on Public ManagementandGovernance(PUMA)desarrolladoporlaOCDE,ha contribuidoaqueestospasespuedanestaralavanguardiaenla aplicacin de la NGP. Sin embargo, se plantea la duda sobre si la mejor prctica eslasolucinaigualesosimilaresproblemassurgidosenlosdistintos pases.Desdeelpuntodevistacientfico,Lffler(1999:2)proponela siguiente cuestin: las soluciones conocidas son realmente las mejores o pueden existir otras propuestas que den mejores resultados pero que an no se conocen? Nocabedudadequelamejorprcticapuedenoserla mejorsolucinyquepuedenexistirotrassolucionesdesconocidasque Yolanda Fernndez Santos, Jos Miguel Fernndez Fernndez y Alicia Rodrguez Prez93 Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 generen mejores resultados. Por otro lado, hay que tener en cuenta que la mejor prctica no tiene por qu hacer referencia al funcionamiento detodalaorganizacin,sinoquepuedereferirseadiversosaspectosde la gestin de un ente pblico, como la productividad, eficacia, eficiencia, satisfaccindelosclientes,ascomoladimensinorganizacional,la gestinderecursoshumanos,elusodetecnologadelainformacin,la orientacin a los ciudadanos, etc. (Lffler 1999: 3). En conclusin, cuando un pas, organizacin o entidad pblica decidamodernizaralgunodelosaspectosdesugestinpuederealizarlo mediante una de las dos vas siguientes: 1.Buscaraquelentequehayamejoradosugestineneseaspectoy que se considere a nivel internacional como la mejor prctica; 2.Ser innovador y definir una forma de gestin novedosa que pueda ser consideradaporpartedelcorrespondienteorganismocomomejor delasexistenteshastaelmomento,aunquesiempreconllevealgo de imitacin12. En relacin con las Entidades Pblicas Locales, Stewart (1986: 51)calificasugestincomoactivayconnecesidaddetransformacin, que puede darse tanto en la provisin de servicios, como en la manera en que son suministrados, en la organizacin o en el trabajo, etc. Por tanto, podemosafirmarquelaseleccindelospuntosdelagestinlocalque debenmodificarseesunalabordelgobiernolocal,queesquiendebe tener en cuenta las circunstancias locales existentes en cada momento. El Sector Pblico espaol ha introducido numerosas mejoras asociadas a la NGP dentro de sus instituciones, ya sea en la organizacin, ensurelacinconlosciudadanos,enlaeficienciadesugestin,etc., aunque todava queda un largo camino por recorrer en muchos aspectos. Normalmente, estas reformas dan prioridad a una serie de transformaciones enelinteriordelaAdministracin,apoyndoseenideasbsicasde gestindelSectorPrivado,quesonlasquepromuevenlamejoradela gestin del Sector Pblico. 12 Vase Hood (2000). 94Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 4. LIMITACIONES Y CRTICAS DE LA NUEVA GESTIN PBLICA LaNGPcomomodelodegestininnovadoranodejade tener crticas. Diferentes autores y organismos han enumerado los efectos positivosonegativosquegenera,ascomomanifestadosuacuerdoo desacuerdo con cada uno de ellos. Esteapartadosecentraenlosaspectosnegativosdela NGP, recogiendo las limitaciones que presenta la implantacin de la NGP y algunas crticas vertidas sobre esta forma novedosa de gestin. TodoslosprincipiosquecaracterizanlaNGPpodranser correctamente implantados en la Administracin Pblica si no se tuvieran encuentalaslimitacionesdecarctertericoyprcticodelaNGP recogidas en el trabajo desarrollado por Merrien (1998: 142-144): A) Los lmites tericos de la Nueva Gestin Pblica En primer lugar, los tericos defensores de la "Teora de la Eleccin Pblica"13 (Public Choice Theory) pretenden reducir la NGP a una simpletecnologadereformaadministrativa,enlacuallosfuncionarios nobuscanelintersgeneral,sinomaximizarsuutilidadpersonal,es decir, satisfacer sus intereses personales. Porotrolado,estnaquellosautorescomprendidosentre loseconomistasliberalesoneoliberalesqueconsideranquelaNGPest asentada sobre dos hiptesis bsicas con el objeto de reducir el Estado a lamnimaexpresin,dandolugaradoslimitaciones:lanecesidadde introducir el mercado y la competencia en las Administraciones Pblicas y la voluntad de dar poder al usuario de los servicios. a) Introduccin del mercado y la competencia. Esto presupone que el mercado es la mejor solucin, siempre quenosedenlassiguientescircunstancias:(1)existenciadeunnmero insuficientedepartescontratantes,(2)condicionesdeproduccindel serviciodemasiadocomplejaseinciertas,(3)estructurargidadelas inversiones,(4)existenciadenumerosaseventualidadesquecondicionan 13 La"TeoradelaEleccinPblica"seencargadelaagregacindelas preferenciasindividualesenunaregladeeleccincolectiva.Elpadredela"TeoradelaEleccin Pblica" es James M. Buchanan Jr., Premio Novel de Economa en 1986. Yolanda Fernndez Santos, Jos Miguel Fernndez Fernndez y Alicia Rodrguez Prez95 Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 el trabajo, y (5) oportunismo de los agentes con resultado de un aumento considerable de sus costes de actuacin (Williamson 1985: 143). Las condiciones anteriores son difciles de reunir en el Sector Pblico, por lo que se cuestiona sies vlida la introduccin del mercado como principio para llevar a cabo esta reforma. b) Dar poder a los usuarios de los servicios pblicos. Aunque la participacin de los usuarios est implcita en esta nuevafilosofa(NGP),enrealidadesimposiblequestospuedaninfluir realmente en las decisiones de la organizacin. B) Los lmites prcticos de la Nueva Gestin Pblica Dentro de los lmites prcticos destacan: a) La descentralizacin de funciones y la delegacin de poder a los agentes autnomos. La descentralizacin de funciones genera crticas, pues tiende asobrecargarlasorganizacionesoperativasconmltiplesy,aveces, inconsistentesobjetivos,creandounaestructuradesorganizadaquea menudo avanza en diferentes direcciones al mismo tiempo (Aucoin 1997: 503). Porsuparte,ladelegacindepoderenlosagentes autnomosllevaaquelasautoridadesnopuedandesarrollaractividades decoordinacinyplanificacindelaaccinpblica.Enconsecuencia, aqullos se vuelven cada vez ms independientes, generan su propia cultura organizacional y se manifiestan reticentes a asumir las directrices centrales. b)Lareformadelagestinpblicadebilitaelprincipiode rendicindecuentasalnoexistir,talcomoseindicaenelpunto precedente,unacoordinacinentrelaaccinpblicaylossistemasde informacin utilizados en cada nivel o agente autnomo. LaideadeinstaurarlaNGPenlaAdministracinPblica, de volverla ms transparente, ms abierta a los usuarios, ms innovadora ymenoscentralizadageneraconsecuenciasnegativasderivadasdesu actuacin. Algunos informes de la OCDE destacan: 96Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 Lamayorflexibilidadenlagestinhapotenciadoladiversidadde prcticas y el temor de ver progresivamente desaparecer toda visin de conjunto de la funcin pblica, el sentido de Estado y los valores tradicionales de servicio pblico. La autonoma creciente de los gestores en un entorno descentralizado incide sobre la responsabilidad pblica, pues exige determinar quin es el responsable y de qu resultados. De la misma forma, Gimeno Ruiz (1997: 55) comenta que, a pesardelasbondadesaparentesdelaNGP,staplanteaunaseriede cuestiones que preocupan a quienes la critican, entre las que destacan: El excesivo nfasis en los criterios tcnico y racional, dejando en un segundo plano los de carcter poltico e intuitivo. Elaumentodelaautonomadegestinsuponeundesplazamiento del control poltico y con ello el paso de la responsabilidad pblica a una responsabilidad interna. El abuso de indicadores de performance cuantitativos, puede desplazar principiosbsicosdelSectorPblico,comoelservicioalos ciudadanos o la equidad en la prestacin de servicios pblicos. EncuantoalascrticasdelaNGPhayquedestacaren primerlugarlarealizadaporPollitt(1993),quienconsideraquelaNGP defiende excesivamente la utilizacin de las prcticas del Sector Privado en el mbito pblico, como si stas fueran la solucin a todos los problemas de la gestin pblica. Porsuparte,Hughes(2003:62-65),apesardeestar convencido de la mejora que supone la instauracin de la NGP, admite la validez de algunas crticas: 1.La base econmica de la NGP. La aplicacin de la Teora Econmica alSectorPblicoestmalconcebida,puestoquenotodoslos individuossecomportanracionalmenteynotodoslosproblemas gubernamentales son susceptibles de resolucin a travs de tcnicas econmicas, ya que staspuedenpresentarlimitacionesante ciertos problemas pblicos. 2.La base en la gestin privada, debido a las grandes diferencias que existen entre el Sector Privado y el Sector Pblico, como por ejemplo la dificultad de determinar objetivos y medir resultados en el Sector Yolanda Fernndez Santos, Jos Miguel Fernndez Fernndez y Alicia Rodrguez Prez97 Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 Pblico,laausenciadeunindicadordebeneficioparamedirla gestin realizada en el mismo, etc. Si bien, es cierto que muchos de losprincipiosorganizativosutilizadosenlaAdministracinPblica provienen del Sector Privado. 3.El"Neo-Taylorismo",reprochandolavueltaalagestincientfica basadaenlaestandarizacindeltrabajo,dejandodeladolas relaciones humanas. 4.La politizacin. Una vez reconocida la importancia de la poltica en la Administracin, la politizacin no debe ser un gran problema, no obstante, un exceso de la misma acarreara una excesiva politizacin de las actuaciones pblicas. 5.Laescasaresponsabilidad.Todavanoestnclarosloslmitesy tareasdelosmiembrosdelaorganizacin,apesardequeexiste una mayor transparencia en la gestin pblica y se ha incrementado la responsabilidad respecto al sistema anterior. 6.Dificultades con el contracting-out. La implantacin del contracting-outnoesunatareasencillaparaelSectorPblico,perosu consideracinporpartedelosgestorespblicoscomoherramienta til para la gestin de servicios pblicos puede generar disminucin de costes y beneficios para la entidad. 7.Necesidad de normas ticas. La NGP asume una cultura de honradez. Talvez,alofrecermayortransparenciapuedandetectarsems fcilmente comportamientos no ticos o corruptos que en el pasado. 8.Implantacinyproblemasmorales,yaqueeltrabajode establecimientodelaNGPesdiferentealdepensarqueesbuena idea.Enestesentido,lacpuladelasentidadesharealizado esfuerzos, pero sin prestar la suficiente atencin a la implantacin, faltadeadiestramientodelpersonalymedios,yexisteunamala percepcin de los cambios por el ambiente de incertidumbre en que se han producido. 9.Especificacin confusa de lo que significa la NGP o managerialism. Enalgunospasesdichostrminoslleganaserenalgunosaspectos despectivos,particularmenteenGranBretaa,dondeexistecierta hostilidadhaciastosafavordeltrminomanagerialistreform, que traducido al espaol significa reforma de la gestin. 98Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 Para finalizar, Dunleavy y Hood (1994: 11-13) estructuran las crticas desde un punto de vista cultural, considerando cuatro modalidades: fatalista, jerrquica, individualista e igualitaria (Tabla 1). Tabla 1: Crticas a la Nueva Gestin Pblica CRTICA FATALISTACRTICA JERRQUICA LaNGPnopuedehacerfrentealosdilemas bsicos de la Administracin Pblica. Alternativa: Ninguna. Sobrevalorarlossistemasdegestinloshace vulnerables a los ataques fatalistas. LaNGPpuedeerosionarlacohesindel sistemaysituarelSectorPblicofuerade control. Alternativa: Fortalecerlacapacidadcentraleincrementar las obligaciones de consulta. CRTICA INDIVIDUALISTA CRTICA IGUALITARIA LaNGPcorreelriesgodeconvertirseenun sustitutivo mediocre de los derechos contractuales individuales. Alternativa: Mscontratosrealesymenoscuasicontratos, ms privatizacin y menos corporatizacin. LaNGPpuedefomentarlacorrupcin, acomodarse a los intereses personales de los altos funcionarios y debilitar las responsabilidades. Alternativa: Mscesindepoderalosciudadanos,ms mecanismos anticorrupcin, extensin del modelo delrolempresarial,imposicindeuncontrol estrictosobrelosposiblesfraudesenlos contratos. Fuente: Dunleavy y Hood (1994: 11). Noobstante,apesardelaslimitacionesocrticasque muestralaNGPyreconociendoqueestemodelonoeshomogneoni nico,esnecesarioplantearseculessonlasposiblesalternativasdela gestin pblica a tener en cuenta en el futuro (Tabla 2). As, el modelo de "Estado burocrtico" se asocia a un Sector Pblicoespecfico,conunascompetenciasbsicasyconunasformasde operardistintivasybiendefinidas.Porotraparte,el"Estadomnimo-comprador" representa un modelo donde las tareas del gobierno consisten en contratar y donde las grandes empresas privadas dominan la provisin de los servicios pblicos. Despus est el "Modelo descabezado" donde los serviciossonalavezgestionadosendefectoyenexceso,esdecir, excesivamente gestionados en el nivel de las organizaciones individuales, peroconjuntamentesub-gestinados,yaquenoexisteunsistemade direccin.Porltimo,estel"Modeloderejacerrada"dondenoseda una clara diferencia entre los proveedores privados y los pblicos; incluso muchosdelos serviciospblicospuedenprestarlos corporacionesprivadas. Adems,almismotiempo,existennormasdeprocedimientofuertesy Yolanda Fernndez Santos, Jos Miguel Fernndez Fernndez y Alicia Rodrguez Prez99 Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 completas, quedando delimitada la provisin efectiva de servicios por las reglas. Tabla 2. Alternativas para la gestin pblica Grado de separacin entre el Sector Pblico y el Privado Nivel bajoNivel alto Alto grado Modelo de reja cerrada Proveedores privados, manuales de procedimientos (juridificacin), sin mediacin poltica. Estado burocrtico Extender la provisin pblica a travs de organizaciones pblicas especficas. Grado de generalizacin de las reglas Bajo grado Estado mnimo-comprador Mxima presencia corporativa, el Estado como "consumidor inteligente". Modelo descabezado Sector Pblico especfico pero turbulento, sin gestores responsables. Fuente: Dunleavy y Hood (1994: 14). Pero,apesardetodo,laNGPsecentraenlavoluntadde imponer los valores y modos de funcionamiento de la empresa privada en todaslaspartesdelaAdministracinPblica,aligualqueenla prestacindeservicios,deformaabiertaalasdemandasdelos clientes/ciudadanos. 5. CONCLUSIN LanecesidaddeintervencinporpartedelSectorPblico en la economa de cada pas se justifica por el conocimiento de fallos en elmercado,comolareducidacompetenciaenalgunossectores,las externalidadesquegenerandeterminadasactuaciones,losmercados incompletos, el paro, la inflacin, los desequilibrios sociales y ambientales, la distribucin desigual de la renta y riqueza, entre otros. El objetivo de dichamediacinesdisminuirlosefectosnegativosquetalessituaciones producenenlaeconomay,comoconsecuencia,enelbienestardelos ciudadanos. LaNuevaGestinPblicaesunarespuestaalanecesidad deadaptacindelaAdministracinPblicaalentornosocioeconmico reciente, puesto que el Modelo Tradicional de gestin pblica no responde a loscambiosquesevanproduciendoenlosdistintospases.Estanueva forma de gestin origina un cambio de orientacin y de cultura dentro de 100Modernizacin de la Gestin Pblica. Necesidad, incidencias, lmites y crticas Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 laorganizacin,dirigidahaciaelciudadanocomoclienteyestbasada principalmente en el ahorro y reduccin de costes, en la evolucin de las tecnologas y en la mejora de la cantidad y calidad de los servicios pblicos. La introduccin de la Nueva Gestin Pblica en las Entidades Pblicas Locales, como entidades prestadoras de servicios y ms prximas alosciudadanos,suponeunarepercusinenlaconcepcinpropiadela entidad,tantoenlaorganizacincomoenlaformadeactuacin, contribuyendoaqueseanmsclaras,msabiertasalosusuarios,ms innovadoras y menos centralizadas. Noobstante,laaplicabilidadyefectividad delospostulados queconfiguranlaNGPesunatareaarduaparalasAdministraciones Pblicas de los distintos pases, incidiendo con diferente intensidad en los mismos,incluso,pudiendovariarconsiderablementedeunpasaotroy deunajurisdiccinaotra.EstosignificaquelosfundamentosdelaNGP no deben tratarse como un modelo universal, puesto que cada pas tiene un entorno poltico e ideolgico determinado.Estas diferencias y dificultades que surgen en la instauracin delaNGPsedebenfundamentalmentealascaractersticasculturales, econmicasyadministrativasdecadaentidadpblica,dandolugara convergencias y divergencias en diversos aspectos de su gestin. Todoestohaoriginadoquenumerososautoreshayan plasmadosusopiniones,considerandoalaNGPcomoalgoefmerocon tendencia a desaparecer (Lynn 1998; Boyne 1996; Pollitt 1990, entre otros) frente a otros que la entienden como un nuevo paradigma de cambio con una larga vida (Hughes 1997; Barzelay 1992; Aucoin 1997, entre otros). Tambin,estaformadegestinpblicainnovadoraha suscitadonumerososproblemasycrticasalestimarquelaimplantacin delosfundamentosdelaNGPtalescomolaadopcindemtodosde gestin del Sector Privado, la introduccin del mercado y la competencia, ladescentralizacindefuncionesyladelegacindepoderalosagentes autnomos y la consideracin del ciudadano como usuario-cliente, fueran la solucin a sus problemas. Sin embargo, a pesar de las crticas y problemas comentados anteriormente el establecimiento de la NGP ha cambiado notablemente la forma de actuacin de las distintas Administraciones Pblicas, volvindolas ms transparentes, ms abiertas a los ciudadanos y con mayor flexibilidad en su gestin. Yolanda Fernndez Santos, Jos Miguel Fernndez Fernndez y Alicia Rodrguez Prez101 Pecvnia, 6 (2008), pp. 75-105 BIBLIOGRAFA AUCOIN, P. (1997) "Reforma administrativa en la gestin pblica: Paradigmas, principios, paradojas y pndulos". MAP (eds.) (1997) Lecturas de Gestin Pblica. Madrid, pp. 491-515. BANCO MUNDIAL (1997) "El Estado en un mundo en transformacin", Informe sobre le desarrollo mundial, Washington, D.C. BARZELAY,M.(1992)BreakingThroughBureaucracy:ANewVisionof ManaginginGovernment.BerkeleyandLosAngeles:Universityof California Press. BOSTON,J.(1991)"TheTheoreticalUnderpinningsofPublicSector RestructuringinNewZealand".J.BOSTON,J.MARTIN,J.PALLOT&P. WALSH(eds.)(1991)ReshapingtheState.Auckland:OxfordUniversity Press, pp. 1-26. BOYNE, G.A. (1996) "Scale, Performance and the New Public Management: AnEmpiricalAnalysisofLocalAuthorityServices",Journalof Management Studies, Vol. 33, N 6, pp. 809-826. 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