derecho penitenciario

Coordinador: Antonio Snchez GalindoJos Alberto Incera Dguez Antonio Snchez Galindo Jos Luis Velasco Cruz Guillermo Zepeda LecuonaPrlogo de Genaro Garca Luna

1TESOI

CEMTRO DE INVESTIGACIN Y ESTUDIOS EN SEGURIDADEl Centro de Investigacin y Estudios en Seguridad (ces), es un rgano desconcentrado de la Secretara de Seguridad Pblica Federal, que tiene como objetivo central promover la investigacin acadmica en materia de seguridad.

El ces fomenta la generacin de conocimiento y de nuevas propuestas de poltica pblica en el tema de la seguridad, con el fin de apoyar la construccin de una visin nacional, tanto del comportamiento de la actividad delictiva como de las respuestas institucionales a este fenmeno. Asimismo, a travs de la produccin y difusin de estudios e investigacin, promueve la generacin de un debate pblico cada vez ms informado en materia de seguridad.

Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autoresLa transformacin del Sistema Penitenciario Federal: Una visin de Estado.Primera edicin: septiembre de 2012DR Secretara de Seguridad Pblica Federal DR Jos Alberto Incera Diguez DR Antonio Snchez Galindo DR Jos Luis Velasco Cruz DR Guillermo Zepeda LecuonaDerechos reservados conforme a la ley ISBN 978-607-95867-0-6Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa o indirecta, del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autorizacin expresa y por escrito del editor o titular de los derechos, en trminos de lo as previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los tratados internacionales aplicables.Impreso en Mxico Printed in MexicoLa transformacin del Sistema Penitenciario Federal:Una visin de EstadoEl Nuevo Modelo deSEGURIDADPUBLICAUNA VISIN ACADMICA

La transformacin del Sistema Penitenciario FederalUna visin de EstadoANTONIO SNCHEZ GALINDOCOORDINADORJOS ALBERTO INCERA DIGUEZ ANTONIO SNCHEZ GALINDOJOS LUIS VELASCO CRUZ GUILLERMO ZEPEDA LECUONA ITdmCIES

CHTOO DE NVffiTIGACIN Y EBTUOOe EN 8EGUniMD

1TESOUnlvenidad Jsiultade Guadalajara

El presente libro, en el que colaboran destacados acadmicos, expertos en sus reas de conocimiento, busca aproximamos a los trabajos realizados durante los ltimos cinco aos en el Sistema Penitenciario Federal, con el fin de impulsar una profunda transformacin del mismo.Cabe mencionar algunas lneas de accin: se modernizaron y ampliaron todos los Centros Penitenciarios Federales en funcionamiento; se aprovecharon obras inconclusas o inoperantes a nivel estatal, adaptndolas al Modelo Federal; se puso en marcha un esquema de financiamiento pblico y privado para el desarrollo de ocho nuevos Centros Penitenciarios de vanguardia; se recuper y ampli el Complejo Penitenciario Federal Islas Maras; se construyeron mdulos especiales designados para secuestradores; se impuls el fortalecimiento del Centro Federal de Readaptacin Psicosocial como modelo de salud penitenciaria; se construyeron instalaciones dignas para todo el personal de custodia; se homologaron reglamentos, normas y procedimientos de seguridad en todos los Centros Penitenciarios Federales, y se puso en marcha un Sistema de Informacin Penitenciaria, el cual forma parte de Plataforma Mxico.Asimismo, se cre el Servicio de Carrera penitenciaria y se instaur una Academia Nacional que, por primera vez, permite la profesionalizacin del personal penitenciario.En suma, se concibi, desarroll e instrument un nuevo Modelo Penitenciario, soportado con sistemas de inteligencia, procedimientos y metodologa de vanguardia, el trabajo realizado ha sido arduo y servir para que Mxico cuente con un Modelo eficaz en materia penitenciaria.Sirva la presente obra para explicar dicho Modelo, y para dar a conocer sus avances en el Sistema Penitenciario Federal, los cuales ofrecen ya, tambin, el referente que requieren los sistemas estatales a fin de que logremos la urgente transformacin del Sistema Penitenciario Nacional en su conjunto.PRLOGO

PRLOGO

Genaro Garca Luna Secretario de Seguridad Pblica Federal

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INTRODUCCIN

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El crimen ha evolucionado y no es el mismo de los siglos anteriores. Del delito primitivo, violento y artesanal, como lo ha catalogado la escuela clsica de criminologa, se ha llegado al delito evolutivo, organizado y maquinado, como lo refieren los criminlogos de nuestros das.Se ha pasado de los gavilleros de Ro Fro de la poca colonial, a la delincuencia organizada de nuestros das. en Europa, se ha pasado de Villela en el siglo xix, hasta la mafia siciliana o rusa de la actualidad.Asimismo, la dinmica propia de la delincuencia se ha modificado; se podra afirmar que en los delitos de los primeros tiempos exista una especie de cdigo de conducta que en la actualidad se ha visto resquebrajado por las acciones violentas del crimen organizado y el narcotrfico.La globalizacin es otro factor que ha incidido en este fenmeno; las instituciones de seguridad de antao no se enfrentaban a la transnacionalizacin ni de las prcticas delincuenciales ni de los productos que obtenan de sus ilcitos. Hoy, adems, hay que perseguir el lavado de dinero con enormes ganancias y presencia en los mercados globales.As como el crimen ha evolucionado, la seguridad pblica y la prevencin del delito deben evolucionar y expandirse; son aspectos que corren de forma paralela. No hay prevencin sin seguridad. Sin la primera, la segunda dejara de existir; sin la segunda, la primera sera un mito. Son dos hermanas inseparables, pero distintas.Sus campos tienen independencia; mientras la prevencin busca evitar que sucedan acciones violentas para evitar el dao y el perjuicio, en el mbito de la seguridad es necesario construir una poltica anticrimen o criminolgica que vaya ms all de la pura legislacin; es decir, que se alimente y abarque la justicia social e involucre en un clima de paz, tranquilidad y respeto a los derechos humanos a toda la ciudadana.Hay que evitar leyes que no se aplican en la prctica o que en su ejercicio hieran los derechos humanos o distorsionen el sentido de los mismos. Para ejercer la prevencin general se requiere de una sociedad tranquila y segura. Una comunidad insegura y vacilante a cada paso que da no puede realizar planes en su desarrollo, ni presente ni futuro.el gobierno mexicano ha intentado regresarles a sus ciudadanos la seguridad que han perdido en las ltimas dcadas; por eso, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, puso nfasis en delinear una estrategia de seguridad que haga frente a las acciones intimidantes del crimen organizado y transnacional.En lo que se refiere a la prevencin, la Secretara ha elaborado el Modelo Integral de Reinsercin Social que conjunta en la prctica, todos los elementos que la teora, la tcnica y la ciencia reclaman para llevar a buen fin los principios de legalidad total a travs de una estrategia integral que incluye instalaciones adecuadas, personal cientficamente seleccionado, capacitado y profesionalizado, individualizacin de tratamiento tcnico y humanista, prelibertad y seguimiento por medio de instituciones idneas.el principio de legalidad se compone a partir de la reforma penal integral realizada en 2008, que incluye desde la Constitucin Federal, hasta los manuales para el tratamiento de los internos en los Centros Penitenciarios, sin descontar los documentos internacionales de las Naciones Unidas que han sido signados por Mxico y aprobados por nuestro Senado.Los elementos clave considerados en estas reformas son: proceso de clasificacin, nivel de custodia, nivel de seguridad, tratamiento de reinsercin social, seguimiento y evaluacin del tratamiento, capacitacin, educacin, cultura, promocin y cuidado de la salud, acondicionamiento fsico, atencin a procesados, preliberacin y reincorporacin, as como seguimiento, control y vigilancia de la poblacin sentenciada y procesada en libertad.el Modelo Integral busca la plena reinsercin a la sociedad de la persona que queda en libertad; se lucha por evitar, hasta donde humanamente sea posible, la reincidencia. este tratamiento es profundamente individualizado, dirigido a una vivencia cotidiana de valores tales como la autoestima, la honestidad, el respeto y la responsabilidad.el programa de tratamiento se enmarca en reforzar conductas, incentivos para el progreso conductual del interno y para promover su capacidad de asimilacin individual. Por medio de un enfoque cognitivo-conductual, el programa documenta su avance.Crear un nuevo paradigma penitenciario implica una tarea titnica para armonizar los principios de prevencin y seguridad, en una sociedad que sufre diariamente los embates de una delincuencia que ha evolucionado hasta constituirse en una amenaza cotidiana para la que el pas no se encontraba preparado en el pasado, y cuyo ataque y evolucin no haban sido previstos.Desde la reforma integral de nuestro derecho penal en 2008, la Secretara de Seguridad Pblica Federal se ha esforzado por profesionalizar y por conformar este Modelo Integral de Reinsercin Social en aras de una mayor eficacia dentro de las acciones que se implementan en el pas para contar con un sistema penitenciario digno que, hasta ahora, por muchos factores, no se haba podido lograr.este libro trata de dar a conocer dichos esfuerzos que ha llevado a cabo la Federacin al conciliar todos los elementos que se requieren, en sus partes jurdica, tcnica y cientfica, para obtener la superacin de nuestra realidad penitenciaria.Se har un diagnstico y visin panormica del sistema penitenciario en Mxico para, posteriormente, adentrarnos en el Sistema Penitenciario Federal. Se analizarn las medidas tomadas para la actualizacin de la administracin y operacin penitenciaria, incluyendo el federalismo y la coordinacin intergubernamental en lo referente a la construccin y ampliacin de la infraestructura penitenciaria federal y la transferencia de Centros Penitenciarios, a la Federacin.En este sentido, es destacable el establecimiento del Centro Federal Penitenciario nmero 5, oriente, a partir de un convenio de transferencia del Gobierno de Veracruz al Federal. Similares convenios se han firmado posteriormente entre el Gobierno Federal y los de los estados de Chihuahua, Coahuila y Tabasco. Las metas que las autoridades federales buscan con estas transferencias son optimizar el uso de instalaciones penitenciarias del pas y, obviamente, mostrar a sus contrapartes cmo deben modernizarse los Centros Penitenciarios.Se ver, por ejemplo, que el hecho de que no haya sobrepoblacin penitenciaria en las instalaciones federales y que haya mayor capacidad de control por los estndares de operacin y por la disposicin de mayor nmero de funcionarios de seguridad penitenciaria respecto del nmero de internos, propicia que los procedimientos penitenciarios y las condiciones de internamiento sean cualitativamente superiores en el mbito federal.Este libro dar a conocer los establecimientos federales que integran el Sistema Penitenciario Mexicano. Documentar la instrumentacin de una plataforma tecnolgica de informacin y seguridad cuyo objetivo comprende un amplio esfuerzo de homologacin de procedimientos de operacin y seguridad de los centros, as como de los criterios de diagnstico y clasificacin de los internos para dar forma a un sistema penitenciario integrado.As podr entenderse mejor el proceso, actualmente en marcha, de transicin de una polica reactiva a una basada en la generacin de inteligencia que haciendo uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (tic) busca la prevencin y combate del delito, mediante la recopilacin, acceso, explotacin y anlisis de informacin confiable, veraz y oportuna y cmo este proceso sirve mejor al Sistema Penal en general y al Sistema Penitenciario Federal en particular.esto a travs de un Sistema nico de Informacin Criminal, el cual cre a su vez un Sistema Nacional de Informacin Penitenciaria (snip), con la finalidad de operar sobre bases homogneas de informacin y disponer de insumos oportunos que permitan generar inteligencia para la prevencin y combate del delito dentro y fuera de los Centros Penitenciarios y para prever necesidades de conformidad con el crecimiento previsto.Se describir cmo en los Centros y Complejos Penitenciarios Federales el ncleo de la supervisin fsica es el Centro de Control, desde el cual se monito- rean las cmaras de seguridad, y se tiene el comando de todas las puertas exteriores del permetro de seguridad y de los dems sistemas electrnicos del complejo (Modelo Integral de Reinsercin Social). Desde ah se realiza tambin la configuracin, anlisis, registro, almacenamiento de informacin de todos los dispositivos electrnicos relacionados con la seguridad fsica.Se argumentar que el Nuevo Modelo del Sistema Penitenciario Federal (SPF) est soportado por procesos operativos claros y precisos. Algunas de estas tecnologas ya estn en operacin, mientras que otras se encuentran todava en fase de desarrollo.Se presentar la interseccin de dos conjuntos de transformaciones del Estado mexicano al analizar la evolucin del Sistema Penitenciario y el fortalecimiento del federalismo.Una transformacin tan profunda como la que est llevando a cabo la Secretara de Seguridad Pblica Federal, no puede realizarse de forma repentina; es natural que surjan indefiniciones y retrasos durante la transicin. Aun as, sus cimientos son slidos, y sus resultados sern cada vez ms tangibles.esta publicacin pretende dar a conocer el trabajo que se realiza en tan delicadas tareas de inters nacional.Antonio Snchez GalindoDiagnstico del Sistema Penitenciario Mexicano

CAPTULO 1

CAPTULO 1

GUILLERMO ZEPEDA LECUONA

Guillermo Zepeda Lecuona

Diagnstico del Sistema Penitenciario Mexicano

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El presente captulo busca mostrar un diagnstico y panorama general del Sistema Penitenciario Mexicano, para lo cual se presentar evidencia emprica sobre las sanciones en materia penal, la poblacin penitenciaria, sus caractersticas generales, sus condiciones de reclusin, el estatus del respeto a sus derechos, para concluir con un anlisis del impacto del Sistema Penitenciario y de algunas polticas de reinsercin en las variables y expectativas de la poltica criminolgica.La privacin de la libertad y la poltica criminolgicaGustav Radbruch seal que si se deseaba conocer la esencia de una sociedad, se debera conocer sus instituciones penales. En el discurso penal, el derecho punitivo es el argumento extremo de una sociedad que busca el respeto de las normas mnimas de convivencia y establece la naturaleza y alcance de las sanciones as como los procedimientos previstos para su aplicacin.El Sistema Penitenciario es el mbito del Sistema Penal en el que se hacen ms evidentes los aciertos o desaciertos de la poltica criminolgica. La privacin de la libertad es una de las mayores sanciones que el estado puede infligir a los miembros de la comunidad.La ejecucin de sanciones, particularmente la de privacin de la libertad, es uno de los elementos decisivos para la evaluacin de la efectividad del discurso penal y la eficacia de la poltica criminolgica.Para enrique Daz Aranda, el objeto de estudio de la poltica criminolgica es:[...] el funcionamiento de la norma penal en la realidad, con el fin de realizar propuestas de reforma al derecho penal vigente. Al efecto, la poltica [anti]criminal se apoya en los datos aportados por la criminologa y los ideales jurdicos penales, como son: el fundamento y fines de la pena; principio de legalidad; principio de culpabilidad, resocializacin y humanizacin del derecho penal, etctera.1otra definicin muy completa establece:[...] la poltica que el estado adopta frente al problema de la delincuencia y tiene como objeto primordial la lucha contra el delito para lograr la vida orde- [footnoteRef:1] nada en comunidad; lo que realiza previnindolo o reprimindolo por medio de una serie de medidas o estrategias que, por ello, son consideradas poltico-criminales [...] se fija en las causas del delito, intenta comprobar la eficacia de las sanciones empleadas por el derecho, pondera los lmites donde puede el legislador extender el derecho penal para coartar lo menos posible el mbito de libertad de los ciudadanos, discute cmo pueden configurarse correctamente los elementos de los tipos para corresponder a la realidad del delito y comprueba si el Derecho penal material se halla configurado de tal forma que pueda ser verificado y realizado en el proceso penal.[footnoteRef:2] [1: enrique Daz Aranda, Derecho Penal 1. Parte general. (conceptos, principios y fundamentos del derecho penal mexicano conforme a la teora del delito funcionalista social), p. 42.] [2: Moiss Moreno Hernndez, La poltica criminal legislativa, en Orientaciones de la poltica criminal legislativa, pp. 132 y 135.]

Objetivos del Sistema Penitenciario MexicanoPara un diagnstico del Sistema Penitenciario se debe partir de sus objetivos y encomiendas constitucionales, legales y sociales. El principal referente normativo del Sistema Penitenciario es la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que en el art. 18, prr. 2o. establece:El Sistema Penitenciario se organizar sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitacin para el mismo, la educacin, la salud y el deporte como medios para lograr la reinsercin del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para l prev la ley. Las mujeres compurgarn sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto.[footnoteRef:3] [3: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, art. 18, prr. 2o.]

Por reciente reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de junio de 2011, se incorpor la base del respeto a los derechos humanos; tres aos atrs (en junio de 2008) se haban dado trascendentes incorporaciones: se haba sustituido la readaptacin social del delincuente como objetivo del sistema (que databa de 1965), por la reinsercin del sentenciado. Asimismo, dicha reforma incorpor como bases para lograr la reinsercin a la salud y el deporte.De esta forma se plantea un fin u objetivo central que es lograr la reinsercin del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir. Como medios para obtener este propsito central, se plantean cinco ejes:a) El respeto a los derechos humanos.b) El trabajo y capacitacin para el trabajo.c) La educacin.d) La salud.e) El deporte.Por otra parte, hay diversas disposiciones constitucionales que consagran derechos fundamentales de las personas privadas de su libertad y que constituyen mandatos y directrices para el Sistema Penitenciario. Las directrices a las que se hace referencia son: Control judicial sobre la ejecucin de las penas (art. 21, prr. 3o.). Separacin entre internos procesados y sentenciados, siendo recluidos en sitios distintos (art. 18, prr. 1o.). Posibilidad de que mexicanos, que cumplan sus sanciones en otros pases, sean trasladados a Mxico para compurgar su condena con base en los sistemas de reinsercin social (art. 18, prr. 7o.). Posibilidad (con las restricciones que establezca la ley) de cumplir la condena en los Centros Penitenciarios ms cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegracin a la comunidad como forma de reinsercin social (art. 18, prr. 8o.). La prisin preventiva no podr exceder del tiempo que como mximo de pena fije la ley al delito que motivare el proceso y en ningn caso ser superior a dos aos, salvo que su prolongacin se deba al ejercicio del derecho de defensa del imputado (art. 20, B, Fr. Ix, prr. 2o.). En toda pena de prisin que imponga una sentencia, se computar el tiempo de la detencin (art. 20, B, fr. Ix, prr. 3o.).Reinsercin social [footnoteRef:4] [4: Algunos tratadistas y programas gubernamentales slo utilizan la expresin reinsercin y no reinsercin social. en este texto se optar por la segunda denominacin, ya que el art. 18 constitucional lo usa expresamente en dos de las tres ocasiones en que se refiere a la readaptacin (prr. 7o. y 8o.) y al referirse a los objetivos del Sistema Penitenciario en el prr. 2o. del propio art. 18, seala: la reinsercin del sentenciado a la sociedad, por lo que parece claro que la reinsercin debe planearse e instrumentarse atendiendo al contexto social y procurar que el proceso de reincorporacin de las personas que han compurgado sus condenas a la sociedad sea lo ms armnico posible, con respeto a la dignidad personal del ciudadano liberado y al debido proceso en la ejecucin de las sanciones.]

Como se ha referido, en 2008 se sustituy, como objetivo del sistema de ejecucin de sanciones, la readaptacin social del delincuente a fin de lograr la reinsercin del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir.La exposicin de motivos del legislador es escueta al respecto y, un anlisis literal del prrafo que pretende justificar el cambio de denominacin pareciera mostrar que dicho ajuste obedece a que la prisin es incapaz de lograr la readaptacin de los sentenciados:Cambio de denominacin: readaptacin por reinsercin.Por otro lado, se estima que readaptacin social es inadecuado para nombrar al momento en que los sentenciados terminan sus condenas y se insertan nuevamente en su entorno social. Si se toma como referente la esencia misma de la prisin, como una institucin total y excluyente, se infiere que no es posible que los sentenciados logren durante su estancia en ella una readaptacin social.Una institucin cuya caracterstica principal es la exclusin no puede incluir o readaptar a nadie a la sociedad. Por lo anterior, se apoya que se cambie el trmino readaptacin social por el de reinsercin social y que se tenga como un nuevo objetivo el procurar que los internos no vuelvan a delinquir.[footnoteRef:5] [5: Dictamen aprobado por el Senado (devuelto a la Cmara de Diputados), con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en Gaceta Parlamentaria, p. 31.]

Uno de los anlisis ms completos y minuciosos de la reforma constitucional de 2008, elaborado por Sergio Garca Ramrez, hace referencia a que aunque la incorporacin de la nocin reinsercin se plantea como un inocuo cambio de denominacin; implica una restriccin al alcance del art. 18 constitucional,[footnoteRef:6] que antes abarcaba todo el Sistema Penal y ahora se reduce al Sistema Penitenciario;[footnoteRef:7] refiere que la reinsercin sugiere ms un acto o proceso mecnico que se orienta slo al momento de concluir el cumplimiento de la sancin (en tanto que la readaptacin se aplica a toda la etapa que va desde la emisin de la sentencia, el internamiento y el cumplimiento de la condena); y le parece un preocupante aligeramiento de los fines y deberes del Estado, y consecuentemente de los derechos y garantas del individuo.[footnoteRef:8] Aunque el autor reconoce lo controversial y debatido del concepto de readaptacin social, la considera una expresin que defina el sentido tico del quehacer del Estado en todo el horizonte del Sistema Penal, sustituyndola por una voz que carece de resonancias ticas y se remite a un acto mecnico: la recolocacin del sujeto en la sociedad libre, reinserto en sta.[footnoteRef:9] [6: Sergio Garca Ramrez, La reforma penal constitucional (2007-2008): democracia o autoritarismo?, p. 181.] [7: El autor se refiere a que antes de la reforma el texto del art. 18 comenzaba: Los gobiernos de la Federacin y de los estados organizarn el Sistema Penal en sus respectivas jurisdicciones, sobre la base del...; y a partir de dicha modificacin se estableci: El Sistema Penitenciario se organizar sobre la base del...] [8: Ibid., p. 184.] [9: Idem.]

Por otra parte, una exgesis de la reforma constitucional en materia penitenciaria de 2008 realizada por Miguel Sarre propone el anlisis de la reinsercin como un principio constitucional de amplio alcance. Para este autor el principio rompe con las categoras constitucionales previas que eran de ndole moral y psicolgica (regeneracin, 1917-1965; y readaptacin social, 1965-2008), que se deslinda de cualquier consideracin de que la infraccin penal supone desviacin moral o mental.[footnoteRef:10] [10: Miguel Sarre Iguiz, Debido proceso y ejecucin penal: reforma constitucional de 2008, en Miguel Sarre [en lnea], pp. 2-4.]

La descripcin e interpretacin que hace Miguel Sarre del concepto de reinsercin social establece que dicha nocin:[...] ha de ser despojada de su pretensin curativa para asumirla sencillamente como un conjunto de derechos y de criterios de justicia penitenciaria [...] la pena de prisin [...] se desplaza as del sujeto infractor a las condiciones de cumplimiento de una sancin especfica; el tratamiento pierde su sentido de medio teraputico de control social [...] para convertirse en un servicio [...] dar el paso del tratamiento correctivo al tratamiento o trato digno con el derecho a estancias decorosas, respeto a la integridad personal, servicios educativos, oportunidades de empleo, acceso a atencin mdica y posibilidad de actividades culturales y deportivas, entre otros servicios11 [...] un modo de castigar que tiene como contenido el debido proceso penitenciario[footnoteRef:11] [footnoteRef:12] [...] es la satisfaccin de estndares constitucionales en el cumplimiento de las sanciones penales.[footnoteRef:13] [11: Ibid., p. 7.] [12: Ibid., p. 12.] [13: Ibid., p. 24.]

El desarrollo de la nocin de reinsercin social que defiende e impulsa el anlisis de Sarre es tan vanguardista, que dicho autor afirma que con esta reforma el nuevo lenguaje constitucional mexicano ha rebasado al usado por diversos instrumentos internacionales en la materia; por ejemplo, refiere, la misma Convencin Americana de Derechos Humanos (art. 5o.) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (art. 9.3). Ambos instrumentos refieren como finalidad de la pena privativa de la libertad, la reforma y readaptacin social de los condenados.[footnoteRef:14] [14: Ibid., p. 7.]

Las sanciones en el Sistema Penal: preeminencia de la privacin de la libertadLa vida social se est criminalizando cada vez ms. A pesar de que se dice que el derecho penal es la ltima ratio o el ltimo recurso de la sociedad, en Mxico se suele tratar de resolver problemas sociales con el derecho penal. Si los contribuyentes incumplen obligaciones, se impulsa la aprobacin de tipos delictivos fiscales; si los ciudadanos no respetan el reglamento de trnsito, incurren en complicados delitos derivados del trnsito vehicular; si no se respeta un reglamento ecolgico, tambin se generan delitos especiales en la materia. De la misma forma, los problemas y tensiones en los hogares reciben por parte del estado la posibilidad de penalizar la resolucin de sus conflictos (como el delito de violencia intrafamiliar). Las medidas penales, por la violencia institucional que implican, pueden generar problemas ms graves de los que pretenden resolver.Adems de que el espectro penal crece en Mxico de manera desbordada, la sancin preeminente en la legislacin penal mexicana es la prisin. en Mxico, aproximadamente 95 % de los delitos tiene contemplada pena de prisin. Un indicador indirecto[footnoteRef:15] de esta situacin se puede encontrar en los autos de sujecin a proceso (autos de procesamiento para delitos que tienen prevista sancin no privativa de libertad). en estados como Guerrero, Haxcala y Yucatn, aproximadamente 98 % de los delitos previstos en los cdigos penales tienen contemplada lasancin de prisin. Durante 2009, los tres estados juntos apenas registraron siete autos de sujecin a proceso (respecto de 7 837 autos de trmino constitucional emitidos en esas entidades, esto es 0.09 %).[footnoteRef:16] Aguascalientes es el nico estado del pas en el que todos los delitos previstos en su legislacin penal tienen prevista pena privativa de libertad. [15: Es un indicador indirecto de la escasez de penas alternativas, pues no corresponde al porcentaje de delitos de sus cdigos penales, ni al de delitos cometidos o denunciados; sino que se trata de una proporcin de los asuntos que llegan a proceso, por lo que dependen de muchos factores, adems de los de naturaleza estrictamente legal.] [16: Los estados que presentan mayor proporcin de autos de sujecin a proceso respecto del total de autos de trmino constitucional son Coahuila (29.5%); Morelos (23.8%); Quertaro (20.4 %) y Zacatecas (17.7 %). Cabe mencionar que de todas las entidades, el estado de Morelos ha sido el que ms aument el porcentaje de autos de sujecin a proceso de 2008 a 2009, aumentando poco ms del 20 %.]

De los 9 990 autos de sujecin a proceso emitidos en el pas durante 2009, 61.3 % correspondieron al delito de lesiones y 16.8 % al de dao en las cosas. Usualmente, cada ao entre 7.5 y 9 % de los autos de trmino constitucional eran de sujecin a proceso (tabla 1.1). A partir de 2004 se nota un descenso significativo. Muy posiblemente la principal razn sea el endurecimiento de la legislacin penal, que implica que cada vez ms delitos contemplen la sancin privativa de libertad.Porcentaje de los autos de sujecin a proceso respecto del total de autos de trmino constitucional en el mbito de competencia local19941995199619971998199920002001

7.910.89.07.467.98.08.457.8

20022003200420052006200720082009

7.848.706.956.856.76.46.196.0

Fuente: Estadsticas Judiciales en Materia Penal, del inegi, (2010).

En el mbito de competencia federal, la preeminencia de la prisin entre las sanciones penales est an ms acentuada. Recurriendo al mismo indicador, durante 2009, de los autos de sujecin a proceso, slo se registraron 156 de ellos (0.42 % de los 37 417 autos de trmino constitucional en materia federal), 26.9 % correspondi al delito de dao en las cosas; 10.9 % a delitos relacionados con las vas generales de comunicacin y 10.9 % en materia de narcticos.Diagnstico del Sistema Penitenciario Mexicano


GRAFICA 1.1Diagnstico del Sistema Penitenciario Mexicano

Tambin la escasa presencia de las penas no privativas de libertad se puede apreciar en el desenlace de los procesos, nuevamente un indicador indirecto. En 2009 slo 3.6 % de las personas que recibieron una sentencia condenatoria con relacin al mbito de competencia local, no se les impuso sancin privativa de libertad (grfica 1.1).[footnoteRef:17] En lo que se refiere a la competencia federal, nicamente 144 condenas (0.6 %) no contemplaron pena privativa de libertad.[footnoteRef:18] [17: Los delitos ms significativos en los que se refiere a condena no privativa de libertad en la competencia local: lesiones (51.4 %); dao en las cosas (21.4 %); y robo (11.7 %). [Cf. inegi, 2009, elaborado con base en informacin de pp. 438 y 477.)] [18: Aqu debe sealarse que las sanciones privativas de libertad menores a dos aos (aproximadamente 40 % de las condenas en la competencia local y 28 % de las condenas en materia federal), suelen ser conmutadas por otro tipo de penas, generalmente por multa. Sin embargo, si el delito por el que se inculpa al procesado es considerado grave por ley, ste podra ser sometido a prisin preventiva.]

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Condenas en el mbito de competencia local que no implicaron privacin de la libertad (2009)

-Q Slo reparacin del dao 2827 %

TOTAL 4 019(3.6 % del total de condenas)-Q Slo multa

Q Reparacin del dao y multaFuente: elaborado con base en inegi (2009), p. 457. [footnoteRef:19] [19: en el mbito federal, las 144 condenas que no consideraron pena de prisin se distribuyeron de la siguiente forma: 81 establecieron slo multa; 32 slo reparacin del dao; y 31 fincaron la sancin de reparacin del dao y multa. Los delitos ms significativos que recibieron estas sanciones fueron: dao en las cosas (22.2 % de los casos); actos ilcitos con armas lo que antes se denominaba delitos contemplados en la Ley Federal de Armas de Fuego y explosivos (18.8 %); y delitos en materia de narcticos (22.2 %).]

A pesar de que la pena de prisin es preeminente en el ordenamiento mexicano, los cdigos penales federales y locales contemplan, como se ha referido, toda una gama de sanciones alternativas; sin embargo, slo se registran, de manera significativa en la prctica: la prisin, la multa y la reparacin del dao. Sanciones como tratamiento en libertad, trabajo a favor de la comunidad o semilibertad son impuestas en muy escasas ocasiones, por no decir que estn en desuso. Entre las principales razones por las que no se ha desarrollado el potencial de estas medidas, menos gravosas que la prisin y ms adecuadas para la reinsercin o para la recomposicin social en delitos menores,[footnoteRef:20] estn el que no se ha regulado su instrumentacin y, principalmente, porque no existe la infraestructura, los recursos y la organizacin para darles seguimiento. Si un juez impusiera la sancin de trabajo en servicio de la comunidad, no podra remitirlo a una dependencia u organizacin que estructure y d seguimiento cabal al cumplimiento til de la sancin.[footnoteRef:21] [20: Actualmente 64 % de las condenas penales imponen menos de tres aos de prisin y 38 % son menores de un ao. Es decir, no se trata de delitos violentos o considerados graves No valdra la pena explorar sanciones alternas y medidas cautelares menos gravosas?] [21: Los sistemas penales estatales que han incorporado el nuevo modelo de justicia penal, incluyen la justicia restaurativa, la justicia alternativa, as como la figura de la suspensin del proceso a prueba, en el que se establecen condiciones que implican algn tipo de tratamiento, cursos o terapias. Para su aplicacin y seguimiento las autoridades se estn apoyando en instituciones de asistencia privada y organismos pblicos, que comparecen ante el juez, lo mismo que la persona cuyo procedimiento est suspendido, a reportar el cumplimiento de las condiciones establecidas. Los resultados son alentadores. Lo mismo ocurre en los sustitutivos de prisin, en los que las penas sustitutivas, cuya instrumentacin" no equivale, como en la mayora de los casos, a una mera liberacin sin seguimiento, sino que por los canales institucionales referidos se lleva un cmputo, acompaamiento y evaluacin de las acciones que forman parte del sustitutivo. Con la instrumentacin de salidas alternas, como las suspensiones, se ha logrado reducir muy significativamente la prisin preventiva. La percepcin es que este uso ms racional de la medida genera mejores efectos en la armona social y la recomposicin de los conflictos sociales de los que se deriv un procedimiento penal.]

Caractersticas generales de la poblacin penitenciaria en MxicoLa preeminencia de la sancin de prisin en el Sistema Penal Mexicano queda manifestada en el incremento notable en la poblacin penitenciaria. En diciembre de 2011, 230 943 personas estaban privadas de su libertad en Mxico.existen en el pas 418 Centros Penitenciarios distribuidos en los diversos mbitos de competencia, como se muestran en la tabla 1.2. La mayora de la capacidad instalada del sistema est en el mbito de las entidades federativas (gobiernos estatales y del Distrito Federal).en el mbito federal se ha impulsado la poltica de aumentar la cobertura del Sistema Penitenciario Federal. Se plantea construir ocho nuevos Centros Penitenciarios durante 2012, para que cada vez ms internos federales estn en instalaciones de dicha competencia.[footnoteRef:22] [22: Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.]

Centros penitenciarios en MxicoTABLA 1.2

CentrosCapacidadGobierno Federal1217 680

Gobierno del Distrito Federal1023 261

Gobiernos estatales306142 824

Gobiernos municipales903 987

Total418187 752

Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre de 2011.Subsisten Centros Penitenciarios de competencia municipal, lo que diversos tratadistas consideran inconstitucional, pues el art. 18 constitucional otorga la competencia sobre el Sistema Penitenciario Mexicano, a la Federacin, los gobiernos de los estados y al Gobierno del Distrito Federal. Se estima que aproximadamente 9 000 personas estn en instalaciones penitenciarias municipales en malas condiciones de internamiento, con hacinamiento y sin la cobertura de servicios y programas elementales de clasificacin, seguimiento y reinsercin. Los estudios e informes de las comisiones de derechos humanos han documentado las anomalas en la operacin de estos establecimientos.De los 230 943 internos del pas (diciembre de 2011), 10 619 son mujeres (4.6 %) y 220 324 varones (95.4 %). En la siguiente tabla se muestra tambin su distribucin por mbito de competencia.Distribucin de la poblacin penitenciaria entre hombres y mujeresTABLA 1.3TotalesPorcentajeCompetencia localCompetencia federal

Hombres220 32495.4 %175 47795.8 %44 84793.8 %

Mujeres10 6194.6 %7 6504.2 %2 9696.2 %

Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, 2011.

En una sociedad golpeada por la delincuencia, que ve a diario incrementarse los indicadores de incidencia delictiva y de violencia, la respuesta del Estado es, preferentemente, incrementar penas, haciendo de la prisin la respuesta preeminente ante las conductas antisociales y, en particular, se hace de la prisin preventiva un pilar de la poltica criminolgica mexicana.entre 1995 y 2004, la poblacin penitenciaria en Mxico se duplic (grfica 1.2). ste fue el periodo de mayor crecimiento de la poblacin penitenciaria. Los internos procesados o sentenciados por delitos de competencia federal se incrementaron en ese periodo un 113 %, en tanto que los de competencia local crecieron 105 %. La poblacin penitenciaria nacional aument en ese periodo en una tasa promedio anual de 13 %. A partir de entonces, la tasa de crecimiento de la poblacin penitenciaria ha sido menor.Por ms de dos dcadas (entre 1972 y 1996), Mxico se mantuvo entre 80 y 100 internos por cada 100 000 habitantes; ahora muestra la inusual proporcin de 205.6 internos por cada 100 000 habitantes. Si bien no se llega a los indicadores extremos como los de los estados Unidos o Rusia y algunos pases de Europa del este y el Caribe, s pone a Mxico entre las sociedades latinoamericanas con mayor proporcin de sus ciudadanos privados de la libertad, slo superados por Panam y Chile (tabla 1.4).Para el presente captulo se ha reunido informacin de Amrica y europa. Para la variable de internos, por cada 100 000 habitantes, se dispone de la informacin de 176 pases. en esta lista Mxico ocupa el lugar 37 con ms personas en prisin por

Trayectoria de la poblacin penitenciaria en Mxico250 000GRAFICA 1.2

200 000250150

15000010000093 57450 000010050

9520000102030405060708091011Nmeros absolutosPor c/100 000 habitantesFuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de informacin Estadstica Penitenciarla Nacional, diciembre 2011.2cada 100 000 habitantes. En la tabla 1.4 se presenta la informacin de algunos pases representativos de la distribucin del valor de la variable analizada.el agravamiento de esta variable en tan breve lapso ilustra la tendencia del Sistema Penal a endurecer su aparato de intimidacin punitiva y teniendo un grave impacto en el deterioro de la calidad de vida en las prisiones, el respeto a los derechos humanos y los costos humanos, sociales y econmicos para la sociedad mexicana. [footnoteRef:23] [23: Se utiliza aqu la informacin ms actualizada disponible. Debe sealarse que en Mxico el comportamiento de la poblacin penitenciaria, tanto de sentenciados como de procesados, presenta un patrn estacional. entre noviembre y diciembre se experimenta un descenso, debido principalmente a que los sobreseimientos, sentencias y beneficios se aceleran antes de finalizar el ao, tanto para descargar los juzgados antes del periodo vacacional, como para privilegiar, en los casos que proceda, el que los reclusos susceptibles de ser liberados puedan pasar las fiestas decembrinas con sus familias. Durante los primeros meses del ao, la cantidad de reclusos retoma su ritmo creciente. el comportamiento del indicador en los ocho aos en que se viene dando seguimiento a estas variables no se aparta de este patrn, aunque se enfatiza el de reduccin, lo que permite que la cifra se estabilice en alrededor de 225 mil. Las principales causas: incremento en las prelibertades y otros beneficios como principal medida de los gobiernos para despresurizar sus sistemas (se ver ms adelante con mayor detalle); por otra parte se comienza a ver el efecto de que en ocho estados ya est en operacin el nuevo modelo de justicia penal que se est traduciendo en una reduccin significativa de las personas en prisin preventiva (porque los delitos no violentos se pueden ir a justicia alternativa, suspensin del procedimiento a prueba y fortalecer medidas cautelares distintas de la prisin.)]

Comparativo internacional de la tasa de internos por cada 100 000 habitantes

Lugar que ocupa

Poblacin penitenciariaPoblacin penitenciariapor cada 100 000(nmeros absolutos)habitantes1Estados Unidos732.12 292 133

4Rusia555.4793 300

7Belice439.01 396

12El Salvador390.024 283

14Panam344.212 293

23Sudfrica315.6159 265

28Chile300.951 973

37Mxico205.6230 943

57Colombia179.984 444

74Turqua168.5124 074

83Espaa155.272 081

100Venezuela147.643 461

111China122.41 650 000

133Alemania86.771 200

169Nigeria30.850 000

170India30.4376 969

176Islas Faroe22.411

Fuente: base de datos obtenida del International Center for Prison Studies (prisonstudies.org), con informacin, para la mayora de los pases, de 2011. Para Estados Unidos, El Salvador, islas Faroe e india: 2009; China, Colombia, Venezuela y Panam: 2010.

De los 230 943 intemos del pas, 79.3% (183 127 personas) son procesados o sentenciados por delitos de competencia local; en tanto que el 20.7 % restante (47 816), corresponden al mbito de competencia federal. La proporcin de los internos de competencia federal respecto del total de la poblacin penitenciaria nacional viene decreciendo en los ltimos dos lustros, pasando de un 27.3 % del total de internos en 2002, a 20.7 % en 2011 (llegando a un mnimo de 19.7 % en 2010).Como se ha sealado, a partir de 2004 la tasa de crecimiento de la poblacin penitenciaria es menor; y en el caso de los internos federales present en aos recientes una tendencia decreciente, que podra acentuarse a partir de 2012, cuando concurran al combate del narcomenudeo las autoridades locales.En Mxico, como se puede apreciar en la grfica 1.4, existe una amplia dispersin en cuanto a la poblacin penitenciaria por cada 100 000 habitantes, yendo desde 519.5 en Baja California y 463.9 en el Distrito Federal (indicadores propios de sociedades con un uso intensivo de la sancin de privacin de la libertad), hasta 70.1 y 66.7 en Zacatecas y Haxcala, respectivamente.Este indicador no considera los doce Centros Penitenciarios Federales, pues en ellos se rene a procesados y sentenciados de diversos estados y sesgaran

Poblacin penitenciaria por mbito de competenciaGRAFICA 1.3250 000200 000150000100 00050 0000

1995200020012002200320042005200620072008200920102011Competencia federalCompetencia local

Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.el indicador de las entidades federativas en las que se encuentran localizados. Aunque hay traslados entre los dems Centros Penitenciarios, en general las cifras reflejan la poblacin privada de su libertad de cada entidad.Adems de Baja California (vase grfica 1.5), destacan por el significativo nmero de internos relacionados con delitos de competencia federal, en sus sistemas carcelarios estatales: Jalisco, Distrito Federal, Sonora, Nuevo Len y Tamaulipas (a pesar de que en esta entidad existe un Cefereso).[footnoteRef:24] [24: Las denominaciones tradicionales de Centro Federal de Readaptacin Social" (Cefereso) y Centro de Readaptacin Social" (Cereso) en los estados, ahora se modifican conforme al nuevo modelo constitucional, y conforme se reforma el marco legal respectivo, para incorporar la nocin de reinsercin.]



Diagnstico del Sistema Penitenciario MexicanoTABLA 1.4

Por lo que se refiere a la poblacin penitenciaria sujeta a prisin preventiva tambin presenta una tendencia ascendente. El nmero de internos sin sentencia casi se duplic en la ltima dcada, pasando de 47 874 personas en esa situacin en 1996, a cerca de 87 500 en 2007. en diciembre de 2011, la poblacin penitenciaria sin condena ascendi a 99 730 (grfica 1.6).23

26

25

Internos por cada 100 000 habitantes en las entidades federativas(ambas competencias)500 400

GRFICA 1.4600

GRFICA 1.4600

300Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.Internos en centros penitenciarios de las entidades federativas(por tipo de competencia)

Internos competencia localInternos competencia federalFuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de informacin Estadstica Penitenciaria nacional, diciembre 2011.

Internos sin condena en Mxico(miles)

Fuente: 1972 Y 1982, Carranza (1983); 1988-2000, Secretara de Gobernacin y 2001-2011, Secretara de Seguridad Pblica Federal. La informacin de 2011 corresponde al mes de diciembre.

indicadores de prisin preventiva y el fenmeno en los mbitos de competencia federal y localEl indicador tradicional de la prisin preventiva, utilizado en los estudios comparados, consiste en mostrar a los internos sin condena como proporcin de la poblacin penitenciaria; sin embargo, en el anlisis de la problemtica y en el planteamiento de propuestas el utilizar este porcentaje es de una utilidad limitada, pues, como se ver, este indicador obedece a factores de naturaleza muy diversa (legal, organizacional, entre otros), cuya aportacin particular al fenmeno es difcil de determinar.GRAFICA 1.6100Guillermo Zepeda Lecuona

TABLA 1.5Guillermo Zepeda Lecuona


Un indicador que puede complementar a este porcentaje es el de internos sin condena por cada 100 000 habitantes, pues nos indica cmo utiliza la sociedad esta medida cautelar a lo largo del tiempo (aunque tambin aqu interviene el comportamiento del fenmeno delictivo en el pas). Se utilizarn ambas medidas para tener una aproximacin ms completa para evaluar la trayectoria reciente de la prisin preventiva en Mxico. El poder explicativo de un anlisis comparado de las variables puede brindar elementos de anlisis muy importantes, particularmente si se contemplan las tendencias opuestas de estos dos indicadores que pretenden medir al mismo fenmeno (grfica 1.7).28

30

29

Trayectoria reciente de los indicadores nacionales de prisin preventiva en Mxico grfica 1.7(ambos mbitos de la competencia)(2) Porcentaje de internos sin condena y Por cada 100 mil

Fuente: 1982, Carranza (1983); 1988-2000, Secretara de Gobernacin y 2001-2007, Secretara de Seguridad Pblica; 2011, Cuaderno Mensual de informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011, ssp.La proporcin de internos sin condena respecto del total de la poblacin de internos en prisin preventiva se redujo en nuestro pas, pasando de 74.2 % en 1982[footnoteRef:25] a 43.2 % en diciembre de 2011. La notable tendencia decreciente de esta variable y su relativa moderacin respecto de este indicador en otros pases latinoamericanos han sido reconocidas por los especialistas. Tradicionalmente, la prisin preventiva era un problema ms grave en los procesos de competencia local que en los federales; sin embargo, como se mostrar, esta tendencia se ha invertido. En diciembre de 2011, en el mbito de competencia local, los internos sin condena representaban 40.5 % de la poblacin penitenciaria de dicha competencia; en tanto que en el mbito federal era de 53.3 % de la poblacin penitenciaria. [25: elas Carranza Lucero et al., El proceso sin condena en Amrica Latina y el Caribe, p. 39.]

en la base de datos que presenta esta informacin para 161 pases, Mxico ocupa el lugar 44 de esa lista. Llama la atencin que el listado es encabezado por pases latinoamericanos. Es inquietante el indicador de Andorra y Bolivia, en donde tres de cada cuatro internos no tienen sentencia. Curiosamente los pases con ms internos por cada 100 000 mil habitantes, como los de europa del este y el Caribe, tienen bajo porcentaje de detencin sin condena, lo que puede deberse a procesos muy rpidos, a largas sentencias o a una combinacin de ambos factores.

Comparativo internacional del porcentaje de la poblacin penitenciaria sin condenaLugar que ocupaPasPorcentajede poblacin penitenciaria sin condenaPoblacin penitenciaria sin condena (nmeros absolutos)1Andorra7747

2Bolivia755 783

6Per68.424 379

10Paraguay673 392

15Nigeria64.326 006

21Panam59.16 879

24Argentina58.531 866

40Turqua47.731 224

44Mxico43.299 730

68Colombia32.719 990

110Estados Unidos21.2465 085

118Ucrania19.531 707

125Rusia16.9147 735

137Japn14.711 621

143Rep. Checa12.82 378

156Singapur5.1767

161San Marino00

Fuente: base de datos obtenida del International Center for Prison Studies (prisonstudies.org), con informacin, para la mayora de los pases, de 2006. La informacin para Mxico es prcticamente la misma que la actual: 43.2 %; aqu se toman los datos de diciembre de 2011 de la Secretara de Seguridad Pblica Federal.

Los mismos estudios comparados admiten que existe una amplia gama de variables que inciden en la proporcin entre internos sentenciados y sin condena, como:[...] la duracin mxima del proceso; que el proceso sea oral o escrito; el monto mximo de la pena para el que la ley autoriza la excarcelacin; el carcter de primario o reincidente del imputado; el tipo de excarcelaciones que la ley autoriza; en el caso de las excarcelaciones con garanta econmica, el monto de tales garantas, el acceso a una buena defensa legal, y la clase social de los procesados, que es una variable principal que hay que relacionar con cada una de las anteriores.[footnoteRef:26] [26: Ibid., p. 50.]

Entre las variables que podran subrayarse en Mxico para explicar el descenso de la proporcin de internos sin condena, est el que en los ltimos lustros se vienen tomando otras medidas que ayudan a agilizar los procesos penales; as como la poltica legislativa de incrementar el monto de las sanciones que predominan en el pas. De esta forma, los procesados reciben en forma ms rpida la sentencia, al mismo tiempo que los sentenciados ganan mayor presencia entre la poblacin carcelaria al purgar penas mayores.10 ::::::::::::::::::::

Porcentaje de internos federales sin sentenciaGRAFICA 1.8

70: : :: : : :

60 5! ! iM M

50%O

04? ^ 4? 4? 4? 4p ^ ' 4t -f -# # /Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.Sin embargo, se hace notar que en el mbito federal se est registrando un incremento en el fenmeno de la prisin preventiva. Despus de haber llegado a la proporcin ms baja en 1998 de internos sin condena en el mbito federal en la historia reciente del pas: (28.1 %), este indicador ha comenzado a crecer, disparndose en los ltimos aos (grfica 1.8). en la actualidad, en lo que se refiere a este indicador (proporcin de la poblacin penitenciaria sin sentencia), la situacin es ms inquietante en la competencia federal que en la local.entre las posibles causas de este incremento se puede referir el aumento en la carga de trabajo de los juzgados federales, pues en el ltimo lustro el nmero de consignados aument (18 % los de competencia local que implica un alza potencial en el trmite de amparos, como de consignados de competencia federal que lleg a 14 %o) y, particularmente, la poltica criminolgica propicia que los

casos de narcticos consignados estn aumentando, debido a los operativos contra el narcomenudeo (en trnsito a la competencia local para 2012).Esta mayor carga de trabajo implica procesos ms tardados, por lo que la presencia de procesados en la poblacin penitenciaria es mayor. Por otra parte, los operativos para aumentar la seguridad en el interior de los Centros Penitenciarios Federales incluyen el traslado de internos federales no sentenciados, propiciando discontinuidad en los procesos, as como la interposicin de amparos (casi 20 % de los amparos tramitados por personas privadas de su libertad en Jalisco se dirigen contra su traslado).En el caso extremo de Jalisco, a raz de los traslados de internos federales realizados durante 2005 y los operativos contra el narcomenudeo, en tan slo un lustro se pas de tener 43 % de los internos federales sin sentencia, cifra de por s elevada, a presentar una proporcin de 74 % en 2011 (grfica 1.9). en Tabasco y Veracruz el crecimiento del problema ha sido exponencial. Ambos presentaban hace cuatro aos porcentajes de internos sin condena de 41 y 34 % respectivamente.Porcentaje de internos federales sin condena en las entidades federativas 100GRAFICA 1.9

8060

Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.

en los ltimos aos, en el mbito de competencia local, el indicador oscila entre 42 y 44 %. en diciembre de 2011 presenta 40.5 % de internos por delitos de competencia local (grfica 1.10). en lo que se refiere a los nmeros absolutos, tres de cada cuatro internos sin condena corresponden a la competencia local

(74 254). Tambin entre las principales causas que originan esta proporcin se encuentra la carga de trabajo en los juzgados, as como la mayor duracin del proceso, que implica la interposicin de recursos, entre ellos el constitucional del juicio de garantas o amparo.Proporcin de internos sin condenaGRFICA 1.10

(competencia local)



80

34

31

70


Por lo que se refiere a las personas en prisin preventiva por cada 100 000 habitantes (grfica 1.7), la variable presenta una tendencia creciente, lo que indica que en nuestro pas se ha intensificado el uso de la medida cautelar. Si bien en aos recientes la tendencia ha sido ligeramente decreciente, esto se debe a que, no obstante que los internos sin condena han aumentado en nmeros absolutos, la poblacin ha crecido en mayor medida. As, el indicador baj de 90.2 internos sin condena por cada 100 000 habitantes en 2007 a 88.77 en diciembre de 2011, valor 71 % superior al observado tres lustros atrs (51.8 internos sin condena por cada 100 000 habitantes en 1996).Incluso en las variables analizadas anteriormente: poblacin penitenciaria (tabla 1.4) y porcentaje de internos sin condena (tabla 1.5), las comparaciones internacionales ubican a nuestro pas en los lmites del 25 y 30 % de las naciones con los valores ms altos para esas variaciones (lugar 37 de 176 y 44 de 161, respectivamente), en lo que se refiere a internos sin condena por cada 100 000 habitantes, nuestro pas se ubica en un inquietante vigsimo segundo lugar dentro de un comparativo de esta variedad disponible para 160 pases (tabla 1.6).

En este contexto, alarman los registros de algunos estados del pas que muestran un valor exorbitado para esta variable. Por ejemplo, Colima, Sonora y Baja California muestran proporciones per cpita muy elevadas, tanto para la media nacional como para la internacional (grfica 1.11).La trayectoria reciente de esta variable muestra que en Mxico se intensific el uso de la prisin preventiva y hasta este punto, es la ms inquietante. Pueden existir diversas causas para ello: se debe a la creciente incidencia delictiva? Es resultado de un cambio en la poltica criminolgica? Las instancias de procuracin e imparticin de justicia penal han realizado una aplicacin ms estricta del marco legal en los hechos aparentemente delictuosos? Muy posiblemente se trata de una combinacin de estos factores.en Mxico, la privacin de la libertad en general, y la prisin preventiva en particular, son los principales pilares de la poltica criminolgica. el Cdigo Penal no deja de modificarse para incrementar las sanciones, y desde la entrada en vigencia de su nueva redaccin, en 1993, el art. 194 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales (en adelante, CFPP), que contempla el catlogo de delitos graves, se modific para incrementar el nmero de conductas consideradas graves en dos de cada tres reformas del CFPP.Condiciones de internamientoen este apartado se mostrar el creciente deterioro de las condiciones de subsistencia carcelaria. Reportes de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y estudios de organismos ciudadanos del pas y del extranjero, cada vez llaman ms la atencin sobre la bomba de tiempo en que se ha constituido el Sistema Penitenciario Federal. Las inhumanas condiciones en que se sufre la crcel en el pas, debe ser una motivacin adicional para buscar nuevas formas de garantizar que el derecho penal sea realmente la ltima respuesta de la sociedad y que la crcel (particularmente la que se impone durante el proceso), sea la ltima respuesta del derecho penal y su proceso.La saturacin de los Centros Penitenciarios y la insuficiencia de la infraestructura, as como medidas de seguridad, provocan que en la prctica no se cumpla la obligacin constitucional de que los internos procesados estn completamente separados (art. 18 constitucional, prr. 1o. y Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Internos de Naciones Unidas, art. 8); tampoco se realiza la adecuada clasificacin y separacin de los internos de acuerdo con estudios tcnicos de personalidad, siendo frecuente que convivan en los Centros Penitenciarios estatales los internos de baja y media peligrosidad, incluso los de alta peligrosidad. sta es una percepcin generalizada en el medio legal mexicano y reconocida por los funcionarios.[footnoteRef:27] el Informe especial de la Comisin Nacional de los Derechos humanos detect estas anomalas en los Centros Penitenciarios del pas. Al respecto seala: [27: Por ejemplo, entrevista con el licenciado Felipe de Jess Ponce Garca, director del Centro Penitenciario Preventivo de Guadalajara, septiembre de 2005.]

Internos sin condena por cada 100 000 habitantes en las entidades federativas, procesados por delitos de competencia localGRAFICA 1.11400350300250200150100500co ro lo


TABLA 1.6

TABLA 1.6


GRFICA 1.13

36

38

39

En la mayora de los centros de reclusin del pas no existe una adecuada separacin entre procesados y sentenciados, por lo que generalmente comparten reas comunes incluso dormitorios. De acuerdo con la informacin obtenida durante las visitas, dicha irregularidad se debe, principalmente, a que las instalaciones no cuentan con reas que permitan efectuar dicha separacin; aunado ello al grave problema de la sobrepoblacin y, en ocasiones, a que las autoridades no realizan las acciones necesarias para resolver tal problema.[footnoteRef:28] [28: en un nuevo reporte dado a conocer a comienzos de 2010 la Comisin Nacional de los Derechos Humanos seala la persistencia de este problema. (Cf. Informe especial de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos sobre la situacin de los derechos humanos en los centros de reclusin de la Repblica Mexicana, dependientes de gobiernos locales y municipales, p. 6.)]

De la misma forma, por cuestiones de seguridad interna, los funcionarios admiten que mezclan a procesados y sentenciados para tratar de salvaguardar su integridad fsica. Por ejemplo, si un miembro de alguna banda es procesado y en el Centro Penitenciario preventivo existe un grupo importante de miembros de un grupo delictivo rival, la autoridad detecta que llevar al procesado a esa instalacin penitenciaria implicara ponerlo en un serio riesgo, por lo que pueden optar por trasladarlo a otro centro o incluso al de sentenciados. esto deja al descubierto la incapacidad de la autoridad para garantizar el orden en el interior de los Centros Penitenciarios.Como se ver ms adelante, esta problemtica se registra principalmente en los Centros Penitenciarios locales. el hecho de que no haya sobrepoblacin penitenciaria en las instalaciones federales y que haya mayor capacidad de control por los estndares de operacin y por la disposicin de mayor nmero de funcionarios de seguridad penitenciaria respecto del nmero de internos, propicia que los procedimientos penitenciarios y las condiciones de internamiento sean cualitativamente superiores en el mbito federal.Renglones arriba se ha mostrado la demanda excesiva y creciente a la que el Sistema Penal est sometiendo al Sistema Penitenciario del pas. Al ver cmo la poblacin penitenciaria se duplica en menos de una dcada, y sabiendo que el pas atraviesa por un periodo de restriccin econmica, se puede anticipar que el dficit del sistema debe ser enorme. este apartado presentar las principales evidencias de ese deterioro y la forma en que no se cumple uno de los principios del derecho internacional de los derechos humanos para la aplicacin de la prisin preventiva: condiciones materiales de internamiento y un trato dignos para los internos sin condena.el constante crecimiento de la poblacin penitenciaria es un desafio para las polticas de reinsercin y para la capacidad presupuestaria del estado. Los recursos destinados al sector no dejan de aumentar. La evidencia estadstica y emprica en esta materia son slo aproximados, pues se dispone de los presupuestos federales y estatales en la materia; pero no es posible acceder a la informacin sobre los recursos de algunas instalaciones de detencin bajo la competencia municipal, que en muchos casos son sostenidas principal o exclusivamente por el erario de los ayuntamientos.

Gasto federal paraseguridadciudadanayjusticiapenalQ 0.1 % Justicia para adolescentes O 1 % Comisin Nacional de los Derechos Humanos @ 7 % Ejecucin de SancionesGRAFICA 1.12

O 26 % Proceso PenalQ 15 % Procuracin de Justicia Penal

-Q 51 % Prevencin del delito y funcin policialFuente: elaboradocon base en el Presupuesto de Egresos de la Federacin.La organizacin presupuestal en Mxico, respecto de los sistemas penitenciarios, sigue generalmente uno de los siguientes dos modelos: el que se utiliz tradicionalmente en Mxico en el que los centros dependan de reas encargadas del gobierno interior (secretaras de Gobernacin o de gobierno) y una tendencia que se va abriendo paso que es desprender el sistema de ejecucin de sanciones de un rea que se considera muy politizada, para crear rganos tcnicos dentro de secretaras de seguridad y reinsercin social.El presupuesto para la operacin del Sistema Penitenciario Federal es de 6 715 millones de pesos (2012), considerando los 932 millones del denominado socorro de ley, que es la cantidad de recursos que la Federacin transfiere a los gobiernos estatales de acuerdo con la poblacin penitenciaria de competencia federal que estn recluidos en Centros Penitenciarios estatales. Esta cantidad representa el 7 % del total del gasto federal para seguridad ciudadana y justicia penal.En el mbito de competencia estatal (excluyendo la esfera municipal que tiene a su cargo servicios de polica preventiva y Centros Penitenciarios municipales), el presupuesto para las reas de readaptacin social ascendi aproximadamente a 12 mil millones de pesos,[footnoteRef:29] uno de cada tres pesos del gasto pblico destinado a seguridad y justicia (grfica 1.13). [29: Se refiere que es aproximadamente, en virtud de que slo se encontr informacin desagregada para el rubro de readaptacin social en 23 de las 32 entidades federativas (la suma de los recursos destinados en estas entidades a la readaptacin social fueron de 8 183 386 926.40 pesos). La cifra de 12 081 millones es la extrapolacin del promedio de recursos del rubro de readaptacin como proporcin del presupuesto total de las 23 entidades (la ms baja 1.47 % del presupuesto total destinado a readaptacin en el Distrito Federal y la ms alta la de Michoacn con 2.08 %), que fue de 1.7 %, aplicndose esta proporcin al total de la suma de los 32 presupuestos locales (informacin que s se obtuvo completa: $ 785 693 140 986.76).]

Distribucin del gasto pblicodelosestadosdestinadoa seguridad ciudadana, justicia penal y reinsercin social (2010)Presupuestos entidades: 41 653.7O Procuracin de justicia -O Imparticin de justicia penalQ Reinsercin social(centros penitenciarios)o Polica preventivaFuente: elaborado con base en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (2010).Cada interno implica para el Sistema Penitenciario Federal (en el mbito local), aproximadamente 140 pesos diarios (cifra elaborada por el rea penitenciaria del Gobierno de Jalisco).[footnoteRef:30] Esta cifra coincide con las estimaciones realizadas por otras autoridades locales, como las de Aguascalientes, que sealan un costo diario de 120 pesos por interno;[footnoteRef:31] esta misma cantidad es manejada por la autoridad del Distrito Federal;[footnoteRef:32] en el caso de Nuevo Len vara a 140 pesos.[footnoteRef:33] [30: en abril de 2005 la Direccin General de Prevencin y Readaptacin Social de Jalisco dio a conocer un clculo sobre el gasto diario por interno en los Centros Penitenciarios estatales: 130 pesos. en el que se consider todos los costos como salarios de los custodios, alimentos, medicinas, indumentaria, uniformes, energa elctrica, combustibles, trabajos de mantenimiento de los inmuebles (no de construccin), materiales para la industria penitenciaria, as como para labores educativas, artsticas, deportivas y culturales. La composicin del clculo fue precisada por el licenciado Luis Miguel Riva Lpez, secretario particular del director general de Readaptacin Social, licenciado Pedro Serratos Valle, a travs de una conversacin telefnica en mayo de 2005. en 2009, la misma rea gener, con la misma metodologa, la actualizacin a 140 pesos.] [31: Direccin General de Reeducacin Social de Aguascalientes, comentada en conversacin con el director general, en una visita realizada a esa entidad en marzo de 2005.] [32: Informacin dada por el licenciado Antonio Hazael Ruiz ortega, titular de la Direccin General de Prevencin y Readaptacin Social del D. F., en el documental de Roberto hernndez, El tnel, cide, 2005. esta cifra puede irse reduciendo, pues si se toma el presupuesto anual de 2005 del Sistema Penitenciario, ya referido, de $ 1 075 553 116.00, y se divide entre los 30 050 reclusos promedio de los Centros Penitenciarios capitalinos durante 2009, nos dara un gasto diario de 98 pesos con el deterioro en las condiciones de subsistencia en los penales.] [33: Informacin recabada por Fundacin Renace A. B. P. del rea de readaptacin de Nuevo Len, marzo de 2005. Agradezco particularmente la informacin a Martn Carlos Snchez y Javier Carrasco.]

Considerando 140 pesos como costo diario promedio para todo el pas, se tendra que la prisin de 23 943 personas en Mxico (diciembre de 2011) cuesta por da, al erario, 32.3 millones de pesos,[footnoteRef:34] 14 de ellos destinados a los internos [34: Debe formularse una restriccin a este monto: los 140 pesos diarios por interno corresponden a un clculo para 2009. La actualizacin de la informacin presupuestal a 2010 indica, para las cifras disponibles que el incremento de los recursos ha sido inferior al crecimiento de la poblacin penitenciaria, por lo que el gasto por recluso ha bajado, no por un uso ms eficiente de los recursos, sino porque la cantidad de recursos disponibles tienen que distribuirse entre ms reclusos con su respectivo impacto en el deterioro en las condiciones de subsistencia de las personas privadas de su libertad.]

Comparativo internacionaldecostosdiariosporinternoTABLA 1.7PasCosto diario por interno (U. S. dlares)

Inglaterra*166

Australia*84

Estados Unidos*65

Costa Rica**15.93

Mxico[footnoteRef:35] [35: Si no slo se considera el gasto corriente, sino tambin todo el presupuesto, como se refera lneas arriba, el costo diario sera de 15.79 dlares.]

12.3

Chile*11

Colombia**7.48

El Salvador**4.85

Per**3.56

Nicaragua**2.66

Venezuela***1.86

Honduras**1.46

Bolivia**0.87

Fuentes: * L. Dammert y J. Daz, "El costo de encarcelar", en op. cit. ** Con base en informacin de iland apud L. Dammert y J. Daz, op. cit. 2005; *** Elena Azaola y Marcelo Bergman,"El Sistema Penitenciario Mexicano', en ProjectonReforming the Administration of JusticeinMxico, p. 10. Mxico, con informacin de estimacin de Jalisco ya referida.

en prisin preventiva. Con un solo da de estos costos de reclusin se podra cubrir el apoyo anual para 4 986 familias dentro del programa para superar la pobreza oportunidades, o se podra incorporar a 50 889 nios ms al programa de desayunos escolares.[footnoteRef:36] [36: Con base en los costos por beneficiario de los programas sociales, anexo estadstico del Cuarto Informe de Gobierno, Administracin, 2006-2012, Mxico, 2010.]

Aunque siempre deben tomarse con reservas las cifras internacionales comparadas, en virtud de que los criterios con los que se elaboran los indicadores no son homogneos resulta interesante hacer referencia a alguna informacin confrontada sobre el costo diario por interno en diversos sistemas penitenciarios. Como se puede apreciar en la tabla 1.7, la dispersin de costos diarios por interno es pronunciada, yendo desde 166 dlares en Inglaterra, hasta 87 centavos de dlar diarios en Bolivia. En algunos pases, particularmente los de menor gasto, se podra referir slo a los costos de alimentacin y algunos otros gastos corrientes, pero quiz no incluye salarios del personal.[footnoteRef:37] Muy probablemente los pases que encabezan la lista incorporen gasto en construccin de Centros Penitenciarios y no slo el gasto corriente.[footnoteRef:38] en todo caso, el cuadro permite aproximar las asi- [37: En cifras proporcionadas por Elena Azaola y Marcelo Bergman [El Sistema Penitenciario Mexicano, pp. 9-10), en algunos pases aqu enlistados se refieren a cantidades de alrededor de un dlar refiriendo que se trata slo de costos de alimentos y en otros casos de alimentos y medicinas: Colombia, 1.44 [alimentos); Honduras, 0.40 [alimentos y salud); Nicaragua, 0.58 [slo alimentos), y Per, 0.75 [alimentos). Slo en Venezuela [1.86) se seala que corresponde al costo total. Por ello quiz Bolivia se refiera slo a alimentos.] [38: Por ejemplo, en el caso de Estados Unidos es muy probable que as sea, pues Lynch menciona expresamente que adems del gasto corriente, su estimacin para 1990 tambin incluye la infraestructura, su depreciacin y costo financiero de su construccin, sealando un costo diario por]

Servidores pblicos en reas de seguridad ciudadana y justicia penalGRAFICA 1.14Total de servidores pblicos: 552 800

44 938Administrativos31 715$PF e INM44 437Sistema PenitenciarioMP (15 026) y peritos (6 739) de procuraduras (36 322)Polica ministerial o judicial24 474 (4 326 federales)Fuente: elaborado con base en informacin del Reporte de Elementos Activos del Personal de Seguridad Pblica y Privada, del Sistema Nacional de Seguridad Pblica a 2011.Trnsito26 611Polica municipal152 606Polica estatal107 724OPolica del D. F.83 973

metras de recursos destinados al sector y anticipar su impacto en la calidad de vida de las personas privadas de su libertad.Con las restricciones que caracterizan al anlisis comparado internacional entre sistemas legales diversos y pases con distintas polticas criminolgicas, el personal penitenciario es reconocido como un indicador que aproxima e ilustra la cantidad de recursos materiales y humanos que las autoridades dedican al Sistema Penitenciario.39Consistente con el dato presupuestal, el personal del Sistema Penitenciario representa 8 % del total de los servidores pblicos que laboran en los subsistemas de seguridad ciudadana y justicia penal. Son 44 938 servidores pblicos en el pas, de los cuales, 5 404 (12 %) laboran en el Sistema Penitenciario Federal.40 Aqu se podra dar una primera reflexin en el sentido de que pareciera que este Sistema tiene mayor capacidad de respuesta y cuidado a los internos a los que deben dirigir los servicios de atencin y reinsercin social, pues disponen de 12 % del personal penitenciario del pas; en tanto que slo atienden aproximadamente al 7 % de los internos del pas.41 recluso de 70.27 dlares (p. 7), costo similar al reportado por Luca Dammert y Javier Daz, El costo de encarcelar", en Observatorio, nm. 9.39 Stefan Harrendorf y Paul Smit, Atributes of Criminal Justice Systems-resources, Performance and Punitivity, en International Statisticson Crime and Justice, p. 119.40 De acuerdo con el Reporte de Elementos Activos del Personal de Seguridad Pblica y Privada del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en el mbito penitenciario federal (todava en ese reporte se utiliza la expresin prevencin y readaptacin social), con informacin de junio 2011, laboran 5 404 servidores pblicos, 2 038 como personal de custodia y 3 366 en reas administrativas.41 Diciembre de 2011.

Para efecto de un anlisis comparado con otros pases, y siguiendo la definicin de personal penitenciario (prison staff) de los estudios de Naciones Unidas,[footnoteRef:39] se consideran en el indicador que se presenta en la tabla, tanto el personal de seguridad penitenciaria como el administrativo de ambas competencias: estatal y federal. De esta forma, hay en el pas 40 funcionarios penitenciarios por cada 100 000 habitantes. [39: [...] todos los individuos en instituciones penitenciarias o correccionales, incluyendo personal administrativo, tcnicos de tratamiento, custodia y otros (mantenimiento, servicio de alimentos, etctera)", S. harrendorf y P. Smit, op. cit., p. 120.]

Tasa de personal penitenciario por cada 100 000 habitantesTABLA 1.8PAISTASAPAISTASA

Colombia160.4Singapur45.8

Estados Unidos138.6Rumania45.5

Suazilandia103.6Alemania43.8

Israel100.1Chile42.6

Belice95.3Mxico40

Canad92.5Kenia34.2

Dinamarca92.4Corea27.7

Lituania90.9Paraguay17.3

Holanda85.7Tailandia16.6

Italia82.6Marruecos16.4

Suecia81.2Bolivia13.5

Azerbaiyn70.5Japn12.8

Hong Kong64.4Bangladesh5.4

Portugal57.5India4.2

Croacia50.9Nepal2.3

Austria48.6

Fuente: Harrendorf y Smit 2010: 140-141, con informacin de los estudios de Naciones Unidas sobre tendencias del crimen y la operacin de los sistemas de Justicia Criminal . Chile y Colombia datos a 2004; india a 2005; para el resto de los pases los datos son a 2006. Para Mxico se utiliza la informacin del snsp correspondiente a junio de 2011 y la poblacin del Censo de 2010 de inegi. [footnoteRef:40] [40: El estudio citado refiere como fuente, en ingls: United Nations Survey of Crime Trends and the Operations of Criminal Justice Systems (un-cts).]

Como en la mayora de los indicadores internacionales, la base de datos de Naciones Unidas, utilizada por Harrendorf y Smit, presenta variantes entre los 98 pases considerados (donde no figura Mxico), que muestran el indicador desde 160.4 en el caso de Colombia hasta 2.3 en el caso de Nepal. En la grfica se muestran indicadores de pases de los diversos segmentos de la dispersin. La media fue de 50.7 y el promedio de 54.4. Mxico se ubica por debajo de ambos indicadores, aunque por encima de la mediana de Latinoamrica y el Caribe: 33.Generalmente en Latinoamrica la prisin ha sido un espacio que no recibe suficiente inversin pblica y que queda marginado de actividades que pudieran mantener un entorno digno, acorde con las directrices internacionales concertadas por los pases en tratados multilaterales. Estas condiciones obstaculizan la adecuada reinsercin de los internos.La posibilidad de reinsertar (o antes, readaptar) en el sistema mexicano de ejecucin de sanciones, est enfrentando una severa crisis, pues el constante incremento en la poblacin carcelaria de los aos recientes ha dejado muy atrs la capacidad instalada de los Centros Penitenciarios, dando lugar a que aumente peligrosamente el fenmeno que representa el principal obstculo para las polticas y programas de reinsercin, readaptacin o reeducacin penitenciaria: la sobrepoblacin o hacinamiento. el experto en el tema penitenciario, elas Carranza, ha sealado: la sobrepoblacin, o hacinamiento, es el problema que, mientras no se resuelva, har intiles o por lo menos limitar muy seriamente los esfuerzos que en otros mbitos penitenciarios se realicen.[footnoteRef:41] [41: el estudio citado, refiere como fuente en ingls: United Nacional Survey of Crime Trends and The Operations of Criminal Justice Systems (UN-CTS).]

existe sobrepoblacin cuando el nmero de internos excede los espacios disponibles en el Sistema Penitenciario que se analice. La literatura en materia penitenciaria considera que se tiene una situacin crtica de hacinamiento cuando se excede el 120 % de ocupacin.[footnoteRef:42] Despus de haber llegado a un inquietante 152 % de ocupacin carcelaria en 1990, el pas haba logrado reducir el problema en el primer lustro de los noventas, incluso llegando a tener en 1994 una ocupacin penitenciaria de 98 %. Algunos esfuerzos de la poltica penitenciaria mexicana, como el Centro Penitenciario Federal de alta seguridad de Almoloya, estado de Mxico, reciban elogios de los especialistas;[footnoteRef:43] sin embargo, el crecimiento de la poblacin penitenciaria volvi a llevar al sistema a una situacin de sobrepoblacin a partir de 1998 (grfica 1.15). [42: E. Carranza Lucero, Poblacin penitenciaria en merica Latina y el Caribe: situacin y respuestas posibles, en E. Carranza Lucero, coord., Justicia penal y sobrepoblacin penitenciaria: respuestas posibles. Aqu el autor refiere que el criterio de sobrepoblacin crtica, propuesto en un documento de 1999 del Comit europeo para los Problemas de la Criminalidad del Consejo de europa.] [43: Ibid., p. 24.]

Se lleg a una cresta de 134 % de ocupacin durante 2009 y ha comenzado a descender, principalmente por la ampliacin de espacios y el impulso a la construccin de infraestructura (en 2012 el presupuesto federal contempla el inicio de la construccin de ocho Centros Penitenciarios Federales, que se espera despresuricen los sistemas estatales). en diciembre de 2011 este indicador es de 123 % de ocupacin carcelaria, es decir, todava se est en una situacin crtica de hacinamiento promedio en el sistema nacional.



Se cuenta con una base de datos reunida durante esta investigacin con cifras comparativas internacionales que presenta esta variable de porcentaje de ocupacin penitenciaria para 151 pases. Los valores ms graves se registran en frica, posteriormente figuran, a partir de Brasil en el lugar 16, los pases latinoamericanos. Pocos pases de Medio oriente, Asia incluso europa (con Grecia en el lugar 18) aparecen entre los de mayor ocupacin carcelaria. De 2009 (134 %

42

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Capacidad, poblacin y porcentaje de ocupacin penitenciaria en MxicoGRAFICA 1.15250 000200 000150 000100 000152 SUAPA-AplicacionesOADPRSV-Plataforma Mxico

Evolucin de sistemas de gestin para el Sistema Penitenciario Federal.tegral de Informacin Penitenciaria (siip). Con la introduccin del Nuevo Modelo de Seguridad y, en particular, para adecuarse a los lineamientos de Plataforma Mxico, surge la necesidad de realizar una migracin del siip hacia un nuevo sistema, el Sistema nico de Administracin Penitenciaria (suap). Esto represent una oportunidad para implementar mejoras sustanciales y redisearlo con base en una arquitectura moderna, flexible y escalable. Al mismo tiempo, se ofrece una interfaz de usuario ms amigable e intuitiva, con el fin de simplificar la interaccin con el sistema. Por ltimo, en la Iniciativa de Ley Federal del Sistema Penitenciario y ejecucin de Sanciones del presente ao,[footnoteRef:76] se definen los mdulos que integran el Sistema Nacional de Informacin Penitenciaria, los cuales se muestran en la figura 3.5. [76: Iniciativa de Ley Federal de Sistema Penitenciario y de ejecucin de Sanciones" en Gaceta Parlamentaria, nm. 3242-IX]

el desarrollo de sistemas de informacin que den soporte eficaz a las organizaciones debe iniciar por documentar con precisin sus tareas sustanciales.[footnoteRef:77] en este sentido, la Secretara de Seguridad Pblica Federal ha realizado un trabajo notable en el anlisis y documentacin detallada de los procesos operativos de los Centros Penitenciarios Federales (antes Ceferesos). Con esta labor se obtienen tres grandes beneficios. Primero, permite detectar posibles ineficiencias en las tareas operativas y realizar una reingeniera de procesos para mejorar su desempeo. en segundo lugar, simplifica la especificacin y facilita el desarrollo de los sistemas de informacin. Finalmente, pero de especial relevancia para la nueva estrategia penitenciaria, ayuda a homologar los procesos operativos de los Centros Penitenciarios. [77: Cf. K. C. Laudon y J. P. Laudon, op. cit.]

Los mdulos del snip permiten dar un seguimiento al proceso completo de los internos, desde su registro, evolucin y desempeo. Adems, contribuyenSistema Integral de Centros FederalesSistema de Registro de Procesados y ^^SentenciadosFIGURA 3.5Sist. Ctrl. de Serv. del Md. de Atencin a Internos y Familiares

Jos Alberto Incera Diguez

Soporte tecnolgico del Sistema Penitenciario Federal

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126

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a institucionalizar la gestin y evaluar el estado funcional y operativo de las instalaciones penales. A continuacin se describen brevemente estos mdulos. Sistema de Registro de Procesados y Sentenciados. Permite llevar el control de la informacin de los internos en cada uno de los complejos, centros e instalaciones penitenciales federales. Se trata del mdulo central del sistema y el que mayor relacin tiene con los registros albergados en Plataforma Mxico.Las principales funciones de este sistema son la captura, consulta y actualizacin de informacin relativa al interno (datos personales, antropomtricos, referencias, estudios y aspectos clnicos, procesos penales, entre otros) as como la emisin de reportes y estadsticas para el oadprs. Sistema de Control de Servicios de Atencin a Internos y Familiares. Registra las solicitudes de los internos para recibir un beneficio de libertad anticipada, as como de otros trmites realizados ante el oadprs. Pone a disposicin de los internos y de sus familiares el estado de dichos trmites, as como informacin veraz sobre la situacin jurdica de los beneficios del interno. Tambin permite registrar y dar seguimiento de los apoyos brindados a los internos que recibieron un beneficio de libertad anticipada. Sistema Integral del Archivo Nacional de Sentenciados. Permite gestionar las tareas relacionadas con el resguardo del acervo documental generado durante los procesos penales y de ejecucin de sanciones de los mismos. Registra y controla las acciones derivadas de los procesos operativos del archivo, como son la atencin a solicitudes de prstamo de expediente, acuses de recibo o generacin de fichas catalogrficas. Este sistema tambin atiende las solicitudes de antecedentes penales de la poblacin. Infraestructura Penitenciaria. Lleva el control y seguimiento de las instalaciones, bienes y servicios proporcionados a la poblacin penitenciaria buscando garantizar la ptima operacin de las instalaciones. Registra la informacin referente a las caractersticas fsicas, arquitectnicas, legales, equipamiento, vigencia, historial, plan de mantenimiento, remodelacin y control de adquisiciones. Recibe, registra y apoya en la supervisin de proyectos de construccin, ampliacin o remodelacin de Centros Penitenciarios. Control de beneficios. Registra la informacin referente a los beneficios de libertad anticipada, modificacin de pena, sustitutivo penal o condena condicional otorgados por el oadprs a los internos que cumplan con los requisitos legales correspondientes.Este sistema lleva el control total del proceso, desde la emisin de listados de los internos que son candidatos a recibir un beneficio, hasta la integracin del expediente, el envo de la propuesta a la Comisin Dictaminadora y a la subsecretara del Sistema Penitenciario Federal, y la eventual entrega del certificado de libertad. Sistema de Control y Vigilancia de Poblacin Sentenciada en Libertad. Supervisa, controla y vigila el cumplimiento de las obligaciones impuestas a los sentenciados, preliberados y procesados en libertad por la concesin de una medida cautelar personal. Emite y registra el sealamiento de obligaciones (es decir, los trminos y condiciones del beneficio), procesa las altas y bajas de la poblacin sentenciada en libertad, automatiza el proceso de control de presentaciones en las entidades correspondientes y emite reportes sobre la oportuna presentacin, o notificacin de alertas en caso de ausencia, dando seguimiento al incumplimiento de obligaciones.Tambin se encarga de realizar el monitoreo remoto de la poblacin sentenciada en libertad bajo supervisin de medios electrnicos como brazaletes, control y reconocimiento de voz y otros biomtricos. Permite reportar en tiempo real, la ubicacin fsica de los individuos.Este mdulo juega un papel trascendente en el Nuevo Modelo del Sistema Penitenciario Federal, orientado a la reinsercin social. Sin l, resulta imposible dar seguimiento y vigilancia a esta poblacin, lo que provoca el fracaso de los sustitutivos penales y de beneficio de libertad anticipada. Traslados nacionales e internacionales. El traslado de internos es una operacin de riesgo que requiere de una planeacin logstica sofisticada. Este mdulo proporciona a las reas responsables la informacin necesaria y de referencia de los internos trasladados, permitiendo as, agilizar el proceso y minimizar los errores derivados de la captura y duplicacin de informacin.El sistema registra las autorizaciones de traslado otorgadas por el oadprs y lleva su control y seguimiento desde que se realiza la propuesta de traslado, hasta que se entrega el oficio de permiso de traslado. Sistema de Intercambio de Informacin Penitenciaria. En este mdulo se concentran las herramientas que permiten recuperar, procesar, analizar e intercambiar informacin penitenciaria. La importancia de este mdulo radica, entre otras, en la facultad que se otorga a la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario de promover el intercambio, registro, sistematizacin y consulta de la informacin penitenciaria que facilite las labores de inteligencia y prevencin del delito, como lo sealan los arts. 109 y 110 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Sistema Integral de Centros Federales. Una vez estandarizados los criterios normativos y operativos de los Centros Penitenciarios Federales, este sistema permite el registro, consulta y actualizacin de la informacin relativa a la operacin cotidiana del Centro Penitenciario, como pueden ser actividades en garitas, tiendas, biblioteca, control de almacn e inventarios, suministros mdicos, control de llamadas y de correspondencia, entre otros.El sistema tambin proporciona los reportes que requiera el oadprs para el monitoreo de actividades y la toma de decisiones.en la lfsp se contempla tambin el mdulo de Recepcin, observacin, Clasificacin y Reclasificacin, encargado de registrar la informacin para retroalimentar a todas las etapas del proceso, y emite los informes necesarios para determinar objetivamente el nivel de seguridad, custodia e intervencin de los internos. este mdulo es de gran trascendencia dada la importancia que tienen los procesos de clasificacin en el Modelo Integral de Reinsercin Social (mirs).[footnoteRef:78] [78: Iniciativa de Ley Federal de Sistema Penitenciario..., en op. cit.]

Situacin actualLa estructura del Sistema Nacional de Informacin Penitenciaria permite homologar los procesos operativos de los Centros Penitenciarios. Los mdulos definidos, su integracin con Plataforma Mxico y los reportes que de ellos pueden extraerse, ciertamente contribuirn a contar con informacin homognea, veraz y oportuna que ayude a alcanzar los objetivos planteados dentro del Nuevo Modelo de Seguridad Policial.Sin embargo, una transformacin tan profunda como la que est llevando a cabo la Secretara de Seguridad Pblica Federal, no puede realizarse de la noche a la maana, y es natural que surjan retrasos durante la transicin.Es el caso del snip, pues a pesar de contar con procesos bien definidos y documentados, nicamente se han liberado algunos de sus mdulos: el Sistema de Registro de Procesados y Sentenciados, el de Control de Servicios de Atencin a Internos y Familiares y, parcialmente, el de Control y Vigilancia de Poblacin Sentenciada en Libertad.Los procesos relacionados con los otros mdulos se documentan manualmente, o, de existir la aplicacin, siguen operando con los sistemas anteriores desarrollados por el oadprs (vase figura 3.4).el desarrollo y aprovisionamiento de sistemas informticos vinculados con el sistema Plataforma Mxico est bajo la responsabilidad de la Coordinacin General de la misma. De acuerdo con los lineamientos

derecho penitenciario

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