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Captulo IV--68--

MODELO RACIONAL DE ORGANIZAO

1. Cincia do comportamento humano

2. Abordagem genrica administrao

3. Os provrbios de administrao3.1. Crtica de Simon s teorias precedentes

3.2. Dahl: Eficincia e a qualidade no racional do comportamento humano

4. Modelo racional de administrao4.1. Perspectiva positivista

4.2. Conceito de racionalidade

4.3. Comportamento individual4.4. Homem administrativo

4.5. Elucidao dos termos

5. Tomada de deciso e formulao de polticas5.1. Homem administrativo vs homem econmico

5.2. Mtodo incremental de Lindblom

5.3. Aspectos do mtodo incremental

5.4. Trs modelos de tomada de deciso

6. Sistemas fechados vs sistemas abertos6.1. Estratgias para estudar organizaes complexas

6.2. Abordagem de sistema aberto para a anlise organizacional6.3. Processo de cooptao

6.4. Impacto dos fatores ambientais

6.5. Integrao das abordagens de sistema aberto e de sistema fechado

7. Concluso

8. Referncias


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Captulo IV--68--

MODELO RACIONAL DE ORGANIZAO

Mesmo no alto de sua proeminncia, a teoria da administrao pblica, descrita porWilloughby, White, Gulick e outros, estava sendo minada por vrios desenvolvimentos

importantes nas cincias sociais. Primeiramente, havia um crescente interesse, na cincia

poltica, como tambm em muitas outras disciplinas, para que os esforos de pesquisa

contribussem para uma verdadeira cincia do comportamento humano, um corpoteoricamente coerente de conhecimento produzido de forma muito parecida com a forma

em que era produzido o conhecimento nas cincias naturais. Em segundo lugar, surgira um

movimento, baseado no reconhecimento dos pontos compartilhados entre administrao

pblica e privada, no sentido de se desenvolver uma abordagem genrica para o estudo da

administrao. Nenhuma das duas tendncias nasceu dentro da prpria administraopblica; na verdade, a administrao pblica mostrou-se um tanto refratria a ambas. No

entanto, no final, estas duas foras vieram a ter um impacto crtico sobre o estudo das

organizaes pblicas. Acima de tudo, estes novos pontos de vista, efetivamente,

deslocariam as concepes polticas mais antigas de organizaes pblicas.

1. UMA CINCIA DO COMPORTAMENTO HUMANO

A primeira e, de longe, principal tendncia a empolgar a cincia poltica e a maioria dasdisciplinas relacionadas, era o interesse por desenvolver uma cincia do comportamento

humano. Em consonncia com o esprito cientfico geral da poca, muitos cientistas

polticos sentiam que seus estudos anteriores sobre instituies governamentais e

movimentos polticos careciam do rigor cientfico (e, portanto, presumivelmente, dadignidade) que possuam as verdadeiras cincias, como a fsica e a qumica. Para corrigir

esta distoro, eles advogavam uma abordagem para a cincia que se baseasse na

perspectiva filosfica do positivismo lgico. Esta abordagem sustentava que se poderiadeterminar as regularidades no comportamento humano, assim como no comportamento

dos objetos fsicos, por meio de observaes cuidadosas e objetivas do comportamentovisvel (ou manifesto) e que se poderia derivar, logicamente, teorias cientficas a partir

dessas --69-- observaes. Assim como se poderia observar o comportamento das estruturas

moleculares e, a partir dele, desenvolver teorias sobre a vida fsica, assim tambm,

argumentava-se, se poderia observar de fora o comportamento dos seres humanos e, a

partir dele, desenvolver teorias sobre a vida social.

O papel dos valores humanos, no entanto, revelou-se um grande problema. Enquanto

as molculas no tm valores nem intenes aparentes em seu comportamento e noparecem reagir ao serem observadas, os seres humanos os tm e reagem. Em outras

palavras, a nova cincia do comportamento humano se confrontava com a possibilidade de

que os valores humanos interferissem no estudo do comportamento humano. Mas veio,

ento, a resposta de que fatos e valores devem ser considerados logicamente distintos.

Segundo este ponto de vista, os fatos da vida administrativa at mesmo o fato de algunsadministradores exibirem certos valores poderiam ser observados sem que a observao


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contaminasse ou fosse contaminada pelos valores pessoais. Desta forma, poder-se-ia manter

a integridade (isto , a objetividade) do processo de pesquisa.

Para garantir ainda mais a objetividade, prescreveu-se uma abordagem particular paraa pesquisa cientfica. Desenvolver-se-ia um problema, levantar-se-iam algumas hipteses

sobre as relaes entre as variveis relevantes e montar-se-ia e realizaria um projeto depesquisa para testar estas relaes. As constataes seriam ento incorporadas ao corpo

mais amplo dos conhecimentos tericos do campo. Por exemplo, se estivssemos

interessados na relao existente entre tomada de deciso descentralizada e a satisfao

auferida no trabalho, poderamos desenvolver algumas hipteses sobre esta relao por

exemplo, de que uma participao maior do trabalhador levaria a nveis mais elevados desatisfao no trabalho e, em seguida, tentaramos testar estas hipteses por meio de um

experimento controlado ou de um estudo de campo.

De qualquer forma, a pesquisa cientfica devia ser rigorosamente disciplinada, demodo que os cientistas pudessem ter total confiana de que a explicao inferida era a

correta (e de que no haveria outras explicaes possveis); e devia ser emprica,

significando que a pesquisa devia se basear antes nas observaes da realidade objetiva do

que na crena subjetiva. Em termos ideais, todo cientista que realizasse o mesmoexperimento, sob exatamente as mesmas condies, chegaria exatamente ao mesmo

resultado, confirmando, assim, a objetividade do estudo e do prprio mtodo.

2. A ABORDAGEM GENRICA DA ADMINISTRAO

O segundo desenvolvimento importante que iria alterar o curso da teoria da administrao

pblica, no perodo ps-guerra e alm dele, foi, em parte, conseqncia do primeiro. Oscientistas, em seu esforo de encontrar regularidades no comportamento humano,

argumentavam que estas regularidades eram independentes de seu contexto por exemplo,que o exerccio do poder essencialmente o mesmo, no importando se ele ocorre no

contexto familiar, no ambiente de trabalho ou no estado-nao. De modo semelhante, os

estudiosos das organizaes comearam a sugerir que o comportamento organizacional

muito parecido, tanto se estiver acontecendo em organizaes pblicas como em privadas.

Este argumento, at certo ponto, era e ainda poderoso. Com certeza, os processos

administrativos bsicos de liderana e autoridade, motivao e tomada de deciso so muito

semelhantes quer se trabalhe como executivo na GM ou como subsecretrio no

Departamento de Estado. --70-- Portanto, no causa surpresa que um artigo importante

sobre administrao pblica, nessa poca, sugerisse que na administrao real, comfreqncia, h maior diferena entre organizaes pequenas e grandes do que entre

organizaes pblicas e privadas (SIMON, SMITHBURG e THOMPSON, 1950, p. 8).

Surgiu, assim, o estudo genrico da gesto ou da administrao. Embora no fosse,

originalmente, mais que uma amlgama de constataes provenientes de diversas subpartes

de cincia poltica, administrao de negcios, sociologia e psicologia social a anlise

organizacional no levou muito tempo para assumir uma identidade prpria. Dos negciosveio o interesse pela eficincia e pela tomada de deciso; da sociologia vieram a abordagem

sistmica e a estrutural-funcional; e da psicologia social veio a orientao cognitiva, ou

comportamentalista. Formaram-se escolas genricas de administrao; criaram-se revistas


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como a Administrative Science Quarterly; e muitos estudiosos de diversos departamentos

universitrios descobriram que tinham interesses comuns. Como conseqncia, os

administracionistas pblicos, dentro dos departamentos de cincia poltica, com freqncia,

descobriam que tinham mais coisas em comum com os analistas organizacionais nasescolas de negcios do que com seus colegas departamentais de estudos governamentais

comparados, relaes internacionais ou teoria poltica.

Dessa forma, os administracionistas pblicos, ao adotarem a perspectiva das cincias

comportamentais, comearam a dar nfase preferencial aos fatos, frente aos valores; aos

meios, frente aos fins. E, ao se associar ao movimento pelo estudo genrico da

administrao, o campo rompeu seus vnculos tradicionais e de longa durao com o estudodos valores polticos. Estas tendncias foram vistas tanto na rejeio ao trabalho anterior

sobre administrao pblica, alegadamente no cientfico, como na criao de uma

alternativa: o modelo racional de administrao. Em ambos os casos, o trabalho de Herbert

A. Simon teve profundo impacto.

3. OS PROVRBIOS DA ADMINISTRAO

Embora tenha havido, durante alguns anos, um interesse crescente pelo desenvolvimento deuma abordagem mais cientfica para o estudo da administrao pblica, os dois apelos

ao de maior expressividade s apareceram no final dos anos de 1940. Em 1946, HerbertA. Simon, recm-doutor em cincia poltica pela Universidade de Chicago, publicou um

artigo intitulado Os provrbios da administrao, em que criticou duramente o trabalho

anterior sobre teoria administrativa, esboando em seguida uma srie de requisitos para

uma teoria administrativa de embasamento cientfico. O artigo de Simon foi republicado,

no ano seguinte, como um captulo em seu livro Administrative behavior: a study ofdecision-making processes in administrative organization (2. ed., 1957a). No livroAdministrative behavior um subproduto de sua dissertao de doutorado Simonapresentou, em sua forma agora clssica, o modelo racional de administrao, um modelo

que teve um enorme impacto sobre o estudo das organizaes. No mesmo ano de 1947,

Robert A. Dahl, que recentemente conclura seus estudos de doutoramento na Universidade

de Yale, publicou The science of public administration, uma outra crtica ao trabalho

anterior sobre o campo. O trabalho de Dahl, implicitamente, tambm criticava a abordagem

de Simon e precipitou ento uma breve disputa intelectual um intercmbio que

prenunciou discusses acadmicas sobre organizaes pblicas, por muitos anos, da em

diante. --71--

3.1. Crtica de Simon s teorias anteriores

A crtica de Simon foi, de longe, a mais custica, descrevendo os princpios de

administrao de Gulick, Urwick e outros como sendo provrbios, e tendo em comum

com os provrbios um defeito particular o defeito de se contradizerem, muitas vezes, uns

aos outros. Simon focou seu ataque sobre quatro princpios: especializao; unidade de

comando; amplitude de controle; e organizao por propsito, processo, clientela e lugar.Embora Simon (1946, p. 62) concordasse que estas idias eram aceitveis enquanto

critrios para descrever e diagnosticar situaes administrativas, ele sentiu que quando

eram tratadas como princpios inviolveis, elas caam, muitas vezes, em contradio. Ele


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procedeu, ento, tratando-as como princpios e demonstrando as contradies; por exemplo,

quando se mantm uma pequena amplitude de controle, pode-se inviabilizar um nmero

pequeno de nveis organizacionais; ou quando se privilegia a unidade de comando, pode-se

impedir que uma organizao tome vantagem de uma liderana especializada.

Para resumir sua posio, Simon (1946, p. 63) escreveu:

A descrio administrativa, atualmente, sofre de superficialidade, simplificao excessiva e

de falta de realismo. Ela se prendeu de forma muito estreita ao mecanismo da autoridade e

deixou de trazer para sua rbita as outras formas, igualmente importantes, de influncia

sobre o comportamento organizacional. Ela se recusou a assumir a tarefa enfadonha deestudar a distribuio efetiva das funes de tomada de deciso. Contentou-se em falar

sobre autoridade, centralizao, amplitude de controle e funo, sem se lanar

busca das definies operacionais para estes termos.

Na verdade, as concluses de Simon representaram uma divergncia bem menor

sobre a corrente terica dominante no campo da administrao do que daria a entender sua

tosca linguagem. [Na introduo 2 edio de Administrative behavior, Simon (1957a,p.xiv), talvez recobrando mpeto, comentou: Falamos sobre organizaes em termos nodiferentes dos que usam os curandeiros africanos de Ubangi, quando falam de doena. Na

melhor das hipteses, vivemos consoante provrbios familiares... na pior, vivemos

conforme uma pomposa superficialidade]. Simon reconheceu, de forma correta, a

preocupao dos primeiros tericos com as questes da distribuio de funes e da

estrutura de autoridade e, com propriedade, cobrou a expanso do leque de tpicos a serem

pesquisados. Mas ele no questionou o interesse do campo de lograr bases firmes sobre as

quais os administradores pudessem fazer julgamentos bem fundamentados sobre odesign

organizacional. Tampouco questionou o interesse central do campo pela eficincia. Narealidade, Simon (1957a, p.38) fez da seguinte proposio a prpria base para a teoria

administrativa: A teoria da administrao trata de como se deve construir e operar uma

organizao, para que ela realize com eficincia seu trabalho.

A teoria da administrao est interessada em como se deve construir e operar umaorganizao para que ela realize com eficincia seu trabalho.

-Herbert Simon

--72--

Com respeito tarefa de construir uma teoria das organizaes pblicas, os esforos

de Simon foram muito mais importantes por suas implicaes do que pelo que

explicitamente enunciaram. Primeiramente, em coerncia com a viso do positivismo

lgico, Simon sugeriu a possibilidade de separar fatos e valores, no estudo docomportamento administrativo, e de, em seguida, assumir um rigoroso programa de

pesquisa experimental, com o intuito de produzir uma teoria compreensiva, geral, de

administrao. Em segundo lugar, Simon rapidamente se afastou de sua ligao com a

cincia poltica e administrao pblica, dando preferncia a uma abordagem genrica para

a administrao. Obviamente, enquanto a administrao pblica se movia neste sentido e

ela caminhou neste sentido a passos largos cada vez mais os meios seriam privilegiados

em relao aos fins e cada vez mais as tcnicas administrativas recebiam precedncia sobreos princpios polticos. No por acaso que era este o argumento central da crtica de Dahl.


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3.2. Dahl: Eficincia e o carter no racional do comportamento humano

Se a crtica de Simon teoria da administrao pblica dominante no perodo anterior IIGuerra Mundial foi a mais mordaz, a de Dahl foi, em muitos aspectos, a mais radical e, no

longo prazo, a mais reveladora delas. Assim como Simon, Dahl reconheceu o desejo dosestudiosos de administrao pblica de desenvolverem uma verdadeira cincia, mas

observou vrias dificuldades bsicas enfrentadas neste esforo. Dahl (1947) observou, em

primeiro lugar, que a interpretao positivista da cincia sugeria que as cincias sociais,

incluindo o estudo das organizaes, podiam e deviam ser imparciais quanto a valores.

Dahl, no entanto, argumentou que o campo da administrao pblica, conquanto advogasseque era isento de valor, na verdade, baseava-se numa preferncia por valores particulares e,

de forma muito notvel, pelo valor da eficincia. Como acabamos de ver, os primeiros

estudiosos de administrao, incluindo o prprio Simon, sustentavam que a eficincia era

um critrio neutro pelo qual se poderia julgar as aes administrativas. O que Dahl sugeriraera simplesmente que a prpria eficincia era um valor e, como tal, teria que competir com

outros valores, tais como a responsabilidade individual e a moralidade democrtica.

Nesta competio, de acordo com Dahl, a eficincia nem sempre se saiu to bem. Porexemplo, como se deve conciliar a necessidade de envolvimento dos cidados na tomada de

deciso com a operao eficiente de uma repartio pblica? Ou, como deve o estudo daadministrao avaliar os campos de concentrao nazistas da II Guerra Mundial, que foram,

em sua maioria, aparentemente, muito eficientes? Ou, como devemos proceder para

desenvolver uma teoria de responsabilidade pessoal, uma teoria que parecia estar,

inerentemente, em conflito com a demanda por eficincia total? Nestes e em muitos outros

casos, era visvel que os estudiosos de administrao pblica estavam em contato com finse ao mesmo tempo com meios e, portanto, precisavam tornar mais explcitos seus valores.

Continuar a adotar a doutrina da eficincia e, no entanto, dissimul-la como fato cientfico,no era apenas desconcertante, mas tambm moralmente perigoso. Neste ponto, Dahl

estava claramente preocupado com o campo da administrao pblica, e no com o da

administrao em geral. Os conflitos de valor mais srios que Dahl enfrentou ocorreram

quando o valor da eficincia se chocava com os valores da democracia, especialmente os

valores relacionados moralidade democrtica. Naturalmente, poder-se-ia tambm

argumentar que o critrio da eficincia na empresa privada, s vezes, corre contra a

responsabilidade social dos negcios; no entanto, Dahl estava interessado to-somente no

setor pblico, argumentando, finalmente, --73-- que o campo da administrao pblica se

distingue por seu envolvimento com questes ticas e valores polticos.

O segundo ponto de Dahl era que o estudo da administrao pblica tem que se

basear no estudo do comportamento humano. Neste ponto, Dahl simplesmente reconhecia

que a maioria dos problemas centrais da administrao pblica gira em torno de seres

humanos; e que seres humanos, portanto, no podem ser ignorados no estudo das

organizaes pblicas. Mas Dahl (1947, p. 4) levou sua anlise um passo adiante, sugerindo

que o capitalismo nos impeliu a um esforo de organizar o processo produtivo em linhasracionais e que esta abordagem havia sido aceita por muitos tericos de organizaes, para

quem a criao de estruturas lgicas, racionais era sumamente desejvel. Mas, segundo

Dahl, a adeso a este modelo racionalista faz ignorar o fato de que os seres humanos nem


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sempre agem em termos racionais ou mesmo se comportam da forma mais eficiente no

contexto de estruturas racionais. Assim, no podemos lograr uma cincia [da

administrao], criando no homem administrativo mecanizado um descendente moderno

do homem racional do sculo 18, cuja vida existe somente nos livros de administraopblica e cuja nica atividade a estrita obedincia s leis universais da cincia da

administrao (p. 7).

Como era de se esperar, Herbert Simon (1947), que acabara de desenvolver este

conceito, escreveu imediatamente uma rplica ao artigo de Dahl. A base da resposta de

Simon foi uma comparao obscura e confusa de cincia pura e aplicada, uma comparao

destinada a afastar a cincia pura do culto eficincia, que Dahl criticara. No entanto, esteargumento foi pouco eficaz, especialmente luz da afirmao do prprio Simon, que

equiparava a teoria da administrao com a busca por eficincia. Simon, repetidamente,

negava que sua cincia pura da administrao fazia prescries para polticas pblicas;

mas ele deixou de reconhecer as implicaes poltico-administrativas constantes napreocupao com eficincia de que, de certo modo, a eficincia uma poltica (p. 202).

Nesta disputa particular, portanto, Simon talvez tenha chegado em segundo lugar. Mas, seu

modelo racional de administrao, que acabava de ser apresentado comunidade da

administrao pblica, talvez lhe tenha sido mais compensadora, j que se tornara padropara o trabalho no campo da administrao por muitos anos no futuro.

4. O MODELO RACIONAL DE ADMINISTRAO

Como mencionamos, o modelo racional de administrao teve um lugar proeminente na

literatura sobre organizaes pblicas. Termos como incentivos-contribuies, zonas de

aceitao e satisfao tornaram-se referncias no vocabulrio dos estudiosos daadministrao pblica de hoje. Se no por outra razo, estes termos exigem ateno por

causa de seu uso freqente pelos tericos e profissionais da administrao. De uma formamais importante, estes termos e as idias mais amplas que eles representam tiveram um

impacto, ainda que no de todo positivo, sobre o modo como pensamos a respeito das

organizaes pblicas. Na medida em que se pensa que o modelo racional de administrao

um modelo para o comportamento humano nos contextos organizacionais, deve-se

considerar com diligncia a orientao que ele nos oferece.

O modelo racional de administrao teve sua primeira e mais positiva e influente

apresentao na literatura sobre organizaes pblicas no livro Administrative --74--

behavior, de Herbert A. Simon (1957a). Em seguida, ele recebeu de Simon uma elaboraomais detalhada numa srie de ensaios intitulados Models of man (1957b) e em dois

trabalhos publicados em co-autoria, viz.: num livro intitulado Public administration (1950),

escrito em parceria com Donald W. Smithburg e Victor A. Thompson, e numa reviso

detalhada da literatura sobre teoria organizacional intitulada Organizations (1958), escrita

em parceria com James G. March. No incio da dcada de 1950, o trabalho de Simon

passou a voltar-se cada vez mais para a psicologia social da tomada de deciso, depois para

a tecnologia de informao e os processos de desenvolvimento cognitivo. Porconseqncia, mesmo que os esforos de Simon para o campo da administrao pblica

tenham diminudo um pouco, nos ltimos tempos, a influncia de seu trabalho continua


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sendo muito marcante, e seus trabalhos ocasionais mais recentes na administrao pblica

tm ainda peso considervel.

Esta seo apresenta um esboo do modelo racional de administrao na forma comoele foi proposto por Simon, em seu primeiro trabalho, especialmente em seu livro

Administrative behavior (1957a). A seo seguinte examina dois tpicos relacionados: oprocesso da tomada de deciso humana (como Simon e autores posteriores o viram) e a

disputa em torno dos sistemas fechados e sistemas abertos (que se desenvolveu, pelo menos

em parte, por reao ao trabalho de Simon e culminou numa sntese de James D.

Thompson).

4.1. A perspectiva positivista

No livroAdministrative behavior(1957a), Simon empreende a tarefa de esboar uma teoria

compreensiva da organizao administrativa com base numa viso positivista de obtenode conhecimento e uma interpretao instrumental da vida organizacional. Abraando

inteiramente a perspectiva positivista, Simon argumenta que o papel do cientista examinar

proposies factuais, isto , examinar proposies derivadas das observaes do

comportamento manifesto ou proposies logicamente inferidas dessas observaes. Aobjetividade do cientista tem extrema importncia e, por essa razo, ele deve ter o cuidado

de estabelecer base factual para quaisquer concluses que possam vir a ser tiradas. Paraimpedir que a subjetividade interfira no processo de pesquisa, o cientista deve excluir de

suas teorias todos os valores humanos subjetivos. Os valores do cientista como tambm os

do ator observado no devem fazer parte da pesquisa e da construo da teoria. Que isso

seja at possvel, argumenta Simon, se deve a que os fatos e valores podem ser separados

logicamente. As proposies factuais so enunciados ou afirmaes sobre o mundoobservvel e sobre como ele funciona (1957a, p. 45). Os enunciados de valor, por outro

lado, dizem respeito a como as coisas devem ser; expressam preferncia por eventosdesejados. Em contraste com a natureza um tanto evasiva dos valores, os enunciados

factuais so precisos. As proposies sobre fatos, de acordo com Simon, podem ser

testadas, para determinar se so verdadeiras ou falsas se realmente acontece ou no aquilo

que afirmam a respeito do mundo (pp. 45-6).

Simon observa, no entanto, que embora os termos bom e mau, com freqncia, faam

parte das discusses sobre administrao, o uso destes termos no compromete a

neutralidade da abordagem cientfica que ele advoga. Pelo contrrio, em termos

organizacionais, so boas as coisas que aumentam a capacidade da organizao para atingirseus objetivos; ms ou ruins so as que no aumentam esta capacidade. Tudo o que

aumenta a eficincia bom; tudo o que no a aumenta mau. E, naturalmente, afirma

Simon, esta postura --75-- apenas o que algum esperaria de uma teoria de administrao

que v a eficincia como seu principal alvo.

4.2. O conceito de racionalidade

Na base da organizao administrativa est o conceito de racionalidade. As organizaes

so criadas para promover a racionalidade humana e para estruturar o comportamento

humano, de modo que este comportamento se aproxime de uma racionalidade abstrata.


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Simon comea com o argumento de que os seres humanos individuais so limitados em sua

capacidade de responder aos problemas complexos que enfrentam. A capacidade da mente

humana para formular e resolver problemas complexos muito pequena, comparativamente

ao tamanho dos problemas que exigem soluo. Dificilmente existe no mundo real umcomportamento objetivamente racional ou mesmo algo que se aproxime razoavelmente

dessa racionalidade objetiva que seja capaz de resolver esses problemas. (1957b, p. 198).J que os indivduos so limitados quanto ao grau de racionalidade que podem alcanar,

eles julgam necessrio se associarem em grupos e organizaes para lidarem de forma

efetiva com o mundo sua volta. Nas organizaes, encontramos uma maneira de moldar o

comportamento humano em padres racionais para alcanar nossos objetivos. Assim, o

indivduo racional , e tem que ser, um indivduo organizado e institucionalizado (1957a,p. 102).

"O indivduo racional , e deve ser, um indivduo organizado e institucionalizado.- Herbert Simon

Obviamente, falar de racionalidade dessa maneira dar ao conceito um sentido muito

mais limitado e tcnico do que ele contm em outros contextos. Em contraste com umalonga tradio filosfica, que sustenta que a razo humana lida com questes grandiosas

como justia, igualdade e liberdade a essncia da construo de sociedades humanas a

viso de Simon est essencialmente interessada na relao entre meios e fins. A chave para

se lograr o comportamento racional, de acordo com um filsofo (HORKHEIMER, 1974, p.50), calcular as probabilidades e da coordenar os meios certos para um fim dado.Dizer, portanto, (segundo a linguagem do modelo racional) que uma organizao em

particular racional no significa dizer que ela serve a propsitos razoveis de ordem

poltica ou moral, como os mencionados por Dahl, mas, simplesmente, que ela opera comvistas a maximizar a eficincia. Nessa viso, a racionalidade se equipara a eficincia.

Comportar-se de maneira racional comportar-se de modo a contribuir para o alcance dos

objetivos da organizao. Sem meias palavras, para ser racional, o indivduo deve seguir o

projeto dos lderes da organizao, seu grupo de controle.

Em termos abstratos, a montagem de um sistema racional para atingir um dado

objetivo no , obviamente, muito difcil, e isso, essencialmente, o que o grupo de

controle faz. O problema aparece quando se tenta incluir seres humanos com sentimentos,

interesses e consideraes humanas no sistema. Se --76-- descrevermos como racionais as

atividades que so consistentes com a realizao eficiente de certos objetivos, fica claro que

pautar-se pelas regras e executar as funes prescritas o nico caminho racional a seguir.

Assim, escreve Simon (1957a, p. 246): A estengrafa exerce sua racionalidadequando reproduz ou transcreve um documento de contedo qualquer para um manuscrito

datilografado. J o empregador exerce sua racionalidade quando determina o contedo do

documento.

4.3. O comportamento individual

Este conceito extraordinariamente limitado de racionalidade obscurece um grande nmero

de questes importantes, das quais a responsabilidade moral do indivduo no a de menor


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importncia. No entanto, ele permite que se formule com muito preciso e de forma bem

construda o modo pelo qual os indivduos racionais (ou quase racionais) atuam em

contextos organizacionais. Simon se afasta de seus predecessores, da forma mais dramtica,

quando pe o foco sobre o comportamento dos indivduos nas organizaes complexas equando indaga como eles poderiam ser levados a se aproximarem de forma mais estreita da

racionalidade do sistema. Simon argumenta que isso s pode ser alcanado quando osindivduos comearem a fazer opes com base nos interesses da organizao. A chave

para o comportamento individual a deciso de agir. V-se a organizao, portanto, como

um sistema de tomada de deciso, um sistema definido para incluir processos de

informao ou de catalisao de ateno que determinam a oportunidade de decises,

processos para descobrir e projetar possveis cursos de ao e processos para avaliao eescolha de alternativas (SIMON, 1965, pp. 35-6). Essa formulao apresenta dois

problemas um tanto distintos: um deles se refere s decises das pessoas quanto a ingressar

nas organizaes, fazer parte delas ou abandon-las; e o outro diz respeito ao

comportamento das pessoas enquanto membros das organizaes (SIMON, 1957b, p. 167).Cada um deles estudado mediante um clculo racional de custos e benefcios individuais.

Por exemplo, com relao deciso de permanecer como membro de uma organizao,

Simon escreve: Pode-se postular que cada membro ir permanecer na organizao

enquanto a satisfao (ou utilidade) que ele obtiver... for maior que a satisfao que eleobteria caso a abandonasse. O ponto zero nessa funo de satisfao definido, portanto,

em termos do custo de oportunidade da participao (p. 173). Na medida em que aspessoas julgarem que os benefcios proporcionados por sua organizao so maiores do que

os benefcios que elas conseguiriam ganhar em outros lugares, elas permanecero na

organizao em que esto.

Um tipo semelhante de clculo acontece com relao ao comportamento dosindivduos que decidem trabalhar para uma organizao. Como do interesse do sistema

racional induzir os membros a contriburem com comportamentos organizacionalmentecorretos, comportamentos decretados de cima, esse ponto est intimamente ligado questo

da autoridade. Simon (1957a, p. 133; 1957b, pp. 74-75) sustenta que cada membro

individual estabelece uma rea de aceitao dentro da qual o subordinado est disposto a

aceitar as decises tomadas a seu respeito por seu superior. (Anteriormente, Chester

Barnard (1938, p. 168) havia discutido uma zona de indiferena semelhante. As ordens

que caem dentro dessa zona so acatadas; e as que caem fora da zona no so seguidas).

Mas, obviamente, a organizao tem todo o interesse de expandir o quanto puder esta

zona de aceitao; quanto maior for a extenso de ordens que o indivduo --77-- aceitar,maior ser a probabilidade de que ele se torne parte eficiente do sistema administrativo.

Portanto, o prximo passo estudar maneiras de como se poderia expandir esta zona.

Naturalmente, essa expanso provavelmente ocorreria em resposta a maiores estmulos,

incentivos: mais dinheiro ou maior status poderiam levar a mais atividade.

4.4. O homem administrativo

Afora isso, os valores da organizao podem simplesmente vir a deslocar os valores do

indivduo. A organizao substitui o julgamento do prprio indivduo por um processo de

tomada de deciso organizacional (SIMON, 1957a, cap. 10). Na medida em que isso


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ocorre, o clssico homem econmico, que busca utilidade, substitudo por um homem

administrativo prontamente responsivo, mais moderno e mais institucionalizado: o homem

administrativo aceita os objetivos organizacionais como premissas de valor de suas

decises, particularmente sensvel influncia dos outros membros de sua organizaosobre ele, desenvolve expectativas estveis sobre seu prprio papel em relao aos outros e

aos papis dos outros em relao a ele, e tem um moral elevado em relao aos objetivos daorganizao. O que , talvez, mais notvel e nico, a respeito do homem administrativo,

que as influncias organizacionais no apenas levam-no a fazer certas coisas especficas

(por exemplo, apagar um incndio florestal, se este for seu trabalho), mas tambm incutem

nele um padro de ao apropriado, em cooperao com outros, para promover os objetivos

da organizao. Ele desenvolve hbitos de comportamento cooperativo (SIMON,SMITHBURG e THOMPSON, 1950, p. 82).

Esse ponto, obviamente, nos remete de volta questo da racionalidade. Claramente,

na formulao de Simon, o preo cobrado para se lograr racionalidade organizacional aautonomia individual. Na medida em que os valores organizacionais tomam o lugar dos

individuais, torna-se visvel que as contribuies dos indivduos sero de mxima utilidade,

se forem consistentes com a viso da organizao que sustentam os detentores de seu

controle. Por conseqncia, a obedincia s demandas dos que detm autoridade no meramente eficiente, ela racional. Simon (1957a, p. 198) assim se expressa: Como essas

instituies basicamente determinam os estados mentais dos participantes, elas estabelecemas condies para o exerccio da docilidade e, portanto, da racionalidade, na sociedade

humana.

4.5. Elucidao dos termos

Mesmo que se v criticar o modelo racional mais adiante neste livro, sua linguagem precisa

ser esclarecida. Simon sustenta que a teoria cientfica neutra e objetiva, no dandopreferncia a qualquer valor. Se a teoria da administrao est interessada em eficincia,

ento ser eficiente apenas racional. De fato, algum pode ser racional sendo apenas

eficiente. Algum pode ser eficiente ao mximo, quando age de acordo com o desgnio do

sistema, e isso pode-se lograr melhor seguindo-se as diretivas de quem o concebeu. Nesse

sentido restrito, a racionalidade rapidamente se traduz em obedincia s autoridades

hierarquicamente superiores. Racionalidade conformidade. O que comeou como uma

abordagem neutra e objetiva parece de fato ocultar fortes preferncias que favorecem a

superiores organizacionais, sejam eles quem forem.

De muitas maneiras, o modelo racional de administrao representa, no um

afastamento dos antigos princpios de administrao pblica, mas antes uma legitimao

cientfica --78-- desses princpios. Continua o mesmo interesse pela eficincia e, por

conseqncia, o mesmo interesse pela autoridade e pela hierarquia, como nos trabalhos

anteriores. Mas falta toda uma considerao pelo papel dos rgos pblicos numa

sociedade democrtica uma considerao que poderia nos levar a uma teoria de

responsabilidade individual nas organizaes pblicas tanto quanto a uma teoria do papelpblico das corporaes de gesto. No se deve negar, entretanto, a importncia

extraordinria do modelo racional. No contexto da racionalidade tcnica, a exposio do

modelo racional de Simon clssica. Se aceitarmos a eficincia como o critrio ltimo para


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avaliar rgos pblicos e se aceitarmos a viso cognitiva de que os seres humanos

respondem de forma mecnica a seu meio, com a busca de maiores utilidades, ento as

concluses do modelo racional parecem quase que inevitveis. E, como observamos, a

histria recente da teoria de administrao pblica foi marcada por uma aceitao geraldesses pressupostos.

5. TOMADA DE DECISO E FORMULAO DE POLTICAS

Para ilustrar ainda mais o impacto do modelo racional, voltemo-nos a dois tpicos

particularmente importantes levantados no trabalho de Simon e vejamos como eles foram

tratados por autores posteriores. De todos os pontos considerados por Simon, talveznenhum tenha recebido tanta ateno na literatura de administrao pblica quanto o

processo de tomada de deciso. Embora Simon considerasse que o livro Administrative

behavior(1957a) era um estudo sobre tomada de deciso em organizaes, mais tarde ele

veio a afirmar de forma mais direta o que, certamente, estava implcito em seu trabalhoanterior, que a tomada de deciso constitua o ncleo central da administrao na verdade,

que a tomada de deciso era essencialmente a mesma coisa que a prpria administrao.

Evidentemente, esta viso era um pouco diferente do trabalho anterior e sugeria um novo

foco para os estudiosos da administrao pblica. No passado, sob a influncia dadicotomia de poltica e administrao, o interesse pelo estudo da tomada de deciso se

concentrara nos nveis organizacionais mais elevados, onde se produzem polticas gerais.Simon argumentava, entretanto, que as decises tomadas nesses nveis simplesmente levam

tomada de decises nos outros nveis, de alto a baixo na escala hierrquica do sistema

administrativo. Acontece o mesmo processo bsico de tomada de deciso desde a deciso

do executivo central de iniciar um novo programa at a deciso do empregado operacional

de executar uma determinada ordem. Entender esse processo significa compreender ocomportamento organizacional.

Simon (1967) via que o processo de tomada de deciso em qualquer nvel consistia

de trs partes: informao, design e escolha. Por informao Simon entendia as atividades

pelas quais algum rastreia o ambiente com vistas a identificar oportunidades para tomada

de decises; referia-se a design para descobrir ou desenvolver cursos alternativos de ao; e

por escolha entendia a seleo da alternativa com maior chance de sucesso. Obviamente, na

vida real, reconhecia Simon, estas etapas no so distintas; entretanto, para fins analticos,

elas parecem constituir os elementos bsicos da tomada de deciso.

Dado o interesse pela eficincia organizacional, seria de se esperar que as decisesfossem levadas a cabo da maneira mais racional possvel e, de fato, o argumento de Simon

norteou-se justamente por este sentido. O ideal para a tomada de deciso era --79-- o

modelo econmico clssico, que supe que o tomador de deciso est totalmente informado

a respeito tanto dos objetivos da organizao como das possveis alternativas disponveis e

que ele atua no sentido de maximizar alguma coisa (ganhos, lucros, utilidades, satisfao

etc.). Infelizmente, o tomador de deciso administrativo raramente consegue se aproximar

do tipo de racionalidade preconizado pelo modelo econmico clssico. Em raras ocasies, oadministrador pode contar com um conhecimento completo da situao, incluindo as

conseqncias dos vrios cursos de ao. Por esta razo, o homem administrativo de


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literatura, na prtica era muito mais provvel que se usasse o mtodo incremental. Alm

disso, o uso do mtodo incremental no se limitava a uma verso concessiva, transigente,

do mtodo racional, mas mostrava, de fato, vantagens inquestionveis para a formulao de

polticas numa sociedade democrtica.

Seguindo o mtodo racional, opolicy-makerpriorizaria todos os valores relevantes eescolheria um objetivo, desenvolveria uma lista de propostas polticas alternativas, as

examinaria luz da capacidade que teriam para atingir o objetivo desejado, depois

selecionaria a alternativa que maximizasse o valor escolhido. Seguindo uma outra

abordagem, o mtodo incremental, o policy-maker faria um acordo em torno de um

objetivo limitado a ser atingido pela poltica, esboaria umas poucas opes que estivessemprontamente disponveis e decidiria por uma opo que conciliasse os valores eleitos com

os instrumentos escolhidos para alcan-los (LINDBLOM, 1959, p. 79-80). As

comparaes seriam limitadas s experincias passadas do administrador e provavelmente

propiciariam apenas solues parciais. Por esta razo, o policy-maker esperaria repetirindefinidamente este processo incremental em resposta s circunstncias em fluxo.

5.3. Aspectos do mtodo incremental

Diversos aspectos do modelo incremental se destacam. Primeiramente, Lindblom

argumenta que, contrariamente ao ideal sugerido pelo modelo racional de tomada dedeciso, na vida real nunca possvel classificar e escalonar por ordem de importncia

todos os valores dos objetivos relacionados a um problema em particular. Os cidados, os

funcionrios eleitos e os outros administradores podem divergir quanto a suas preferncias

e podem at j t-las enunciado previamente. Alm disso, nos debates sobre as questes de

poltica pblica, com muita freqncia, h choques entre valores. Por esta razo, de acordocom Lindblom, os valores ou objetivos devem ser enunciados em termos marginais nas

polticas particulares. J que o administrador est interessado na diferena marginal entreduas ou mais propostas para uma poltica, numa dada situao, quando ele, finalmente, se

decide por um dos dois valores marginais, ele o faz mediante a escolha de uma das

propostas polticas (LINDBLOM, 1959, p. 83). Em segundo lugar, em consonncia com o

modelo pluralista de democracia, Lindblom argumenta que as polticas pblicas mais

eficazes so aquelas que j esto em vigor e que foram acordadas por uma ampla gama de

partes concorrentes interessadas. Ao perseguir mudanas incrementais ou marginais nas

polticas existentes, argumenta Lindblom, o tomador de decises pode simplificar ou

reduzir o processo de escolha a propores administrveis. J no mais necessrio, como

no modelo racional-compreensivo, levar tudo em conta. --81-- O que mais importante,esta abordagem de formulao de polticas consistente com a estrutura poltica em que os

principais partidos esto de acordo quanto ao que fundamental e oferecem apenas

variaes de importncia secundria em suas perspectivas polticas.

A abordagem incremental tambm ajuda o policy-maker a perseguir o objetivo

pluralista de produzir acordos entre interesses concorrentes, mas em equilbrio. Lindblom,

por exemplo, reconhece que os policy-makers, com freqncia, ignoram possveis efeitosimportantes de propostas polticas alternativas e, no entanto, argumenta que, se grupos

diferentes ignoram conseqncias diferentes, em ltima instncia, lograr-se- um senso de

equilbrio. Considerando-se que quase todo interesse tem sua sentinela, a interao entre


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os vrios grupos concorrentes levar, eventualmente, a polticas que correspondem a uma

ampla gama de interesses (LINDBLOM, 1959, p. 85). Por essa tica, ento, o nico teste de

uma boa poltica que ela resultou de um acordo: Segundo o mtodo das sucessivas

comparaes limitadas, o teste est na concordncia sobre a poltica em si, e esta continuasendo possvel, mesmo quando no h acordo em torno dos valores (p. 83).

Na viso de Lindblom (1959, p. 86), apolicy-making que acontece por uma srie de

passos incrementais d ao administrador (e, por conseqncia, a toda a sociedade) inmeras

salvaguardas contra erro:

Em primeiro lugar, seqncias passadas de medidas ou passos polticos dados lhe deram

conhecimento sobre as conseqncias provveis para outros passos semelhantes. Emsegundo lugar, ele no precisa tentar dar saltos enormes em busca de suas metas, saltos que

exigeriam dele previses que vo alm de seu conhecimento, ou de outras pessoas, pois ele

nunca alimenta a expectativa de que sua poltica ir representar a soluo final de umproblema. Sua deciso apenas um passo... Em terceiro lugar, ele tem, efetivamente,

condies de testar suas previses anteriores, na medida em que se move no sentido de cada

um dos passos seguintes. Finalmente, ele pode, com freqncia, remediar erros passados

com razovel rapidez mais rapidamente do que o faria se a poltica procedesse por passosmais distintos, extensamente distanciados no tempo.

Enfim, o mtodo das sucessivas comparaes limitadas faz mais do que reconhecer as

limitaes do tomador (supostamente) racional de decises, como fez Simon; ele argumenta

em prol de uma abordagem de policy-making que est estreitamente associada a uma

concepo pluralista de democracia.

5.4. Trs modelos de tomada de deciso

Uma outra tentativa de delinear vrias abordagens para o processo de tomada de deciso foi

o relato feito por Graham T. Allison, no livro Essence of decision (1971), sobre a crise dos

msseis de Cuba, em 1962. Allison afirma no livro que a maioria dos analistas de poltica

externa pensa sobre decises particulares como a enfrentada por John Kennedy na crise

dos msseis em termos de modelos conceituais em grande parte implcitos e que estes

modelos afetam de maneira significativa a viso deles sobre o processo de tomada de

deciso. Alm disso, Allison argumenta que o modelo de tomada de deciso clssico, ou do

ator racional, apesar de ser o mais usado, tem deficincias srias. Dois outros modelos o

modelo do processo organizacional e o modelo da poltica governamental podem serusados para aperfeioar a anlise e a interpretao de algum sobre a situao em estudo

(pp. 4-7). Aps a apresentao dos trs modelos, Allison examina a crise dos msseis de

Cuba sob cada uma dessas perspectivas, observando as diferenas resultantes. --82--

Allison descreve o modelo do ator racional em termos semelhantes aos utilizados por

Simon e por Lindblom; o modelo envolve um processo que estabelece objetivos, projeta

alternativas, examina conseqncias e opta pela alternativa que maximiza objetivos. A

racionalidade refere-se a uma escolha que maximiza valor de modo consistente, no mbitode restries especificadas (p. 30). Para os nossos propsitos, o que importa na descrio

de Allison sobre o modelo do ator racional no o processo em si, que j encontramos


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em questo (ALLISON, 1971, p. 145). Da mesma forma que os outros modelos, o modelo

do processo governamental importante como guia para anlise. Um modelo particular

dirige nossa ateno para certos tpicos e focaliza o nosso entendimento do processo de

tomada de deciso. Vemos o mundo de modos diferentes, dependendo das lentes quedecidimos usar.

6. SISTEMAS FECHADOS versus SISTEMAS ABERTOS

Os trabalhos de Lindblom e de Allison representam dois afastamentos importantes em

relao descrio do processo de tomada de deciso realizada por Simon: d-se muito

menos nfase deciso racional, mesmo s decises feitas com racionalidade limitada, ed-se bem mais ateno aos fatores ambientais. Em parte, estas mudanas ocorrem na

medida em que se desloca o foco de ateno das decises individuais para decises

polticas fundamentais (apesar de parecer que os trs autores empregam os termos deciso e

poltica, de modo intercambivel). No nvel mais elevado, a influncia de fatores noracionais muito mais forte e muito fcil de se reconhecer o impacto da negociao

poltica. Nesse caso, a organizao j no mais vista como uma unidade isolada, mas

como uma unidade que est sujeita a importantes influncias de seu ambiente.

6.1. Estratgias para estudar organizaes complexas

Estas diferenas de perspectiva so tratadas de maneira mais formal por James D.

Thompson, em sua caracterizao das estratgias de sistema fechado e de sistema aberto

usadas para estudar organizaes complexas. Thompson sugere em Organizations in action

(1967) que foram desenvolvidas duas abordagens razoavelmente distintas para o estudo de

organizaes em operao. A primeira delas, a estratgia de sistema fechado, se interessabasicamente pela eficincia na consecuo dos objetivos. Procura-se empregar os recursos

da organizao de maneira funcional, com cada uma de suas partes contribuindo para a

lgica do sistema e com mecanismos de controle concebidos para reduzir a incerteza.Como exemplos de uma concepo de sistema fechado, Thompson cita a administrao

cientfica de Taylor, a gesto administrativa de Gulick e Urwick e o conceito de burocracia

de Weber. Poderamos tambm incluir aqui a descrio de Simon do modelo racional de

administrao ou, pelo menos, as partes do modelo mais diretamente relacionadas comeficincia e controle.

Por contraste, a estratgia de sistema aberto supe que no podemos ter

conhecimento completo de todas as variveis que possam vir a influenciar a organizao,nem podemos prever ou predizer e controlar sua influncia. Por esta razo, a abordagem de

sistema aberto sugere que cultivemos a expectativa de surpresa ou de incerteza. Como

sistema natural, a organizao complexa um conjunto de partes interdependentes que

juntas formam um todo, porque cada uma delas contribui com algo para o todo e recebealgo do todo, e este todo, por sua vez, mantm relaes de interdependncia com um

ambiente ainda maior (THOMPSON, 1967, p. 6). O objetivo, a sobrevivncia do sistema,

logrado por um processo evolucionrio --84-- de desenvolvimento. Embora aconteammudanas, a tendncia geral do sistema no sentido da homeostase, ou equilbrio. Como

exemplos deste modelo, Thompson invoca estudos de organizaes informais e estudos que

tratam da relao entre a organizao e o ambiente.


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No campo da administrao pblica, foram produzidos pelo menos dois estudos de

caso muito importantes, que enfatizam as relaes entre a organizao e seu ambiente. Para

mostrar como eles contrastam com a concepo de sistema fechado, a seguir se examinabrevemente cada um deles.

6.2. Abordagem de sistema aberto para anlise organizacional

O primeiro estudo de caso importante, um estudo sobre a origem da Tennessee Valley

Authority, intitulado TVAand the grass roots (1949), foi realizado por Philip Selznick, em

meados da dcada de 1940. Selznick estava particularmente interessado na poltica derelao do rgo pblico com a base da sociedade uma poltica de descentralizao e de

envolvimento dos rgos locais e estaduais j existentes enquanto uma abordagem para

planejamento democrtico. No entanto, no curso de sua discusso, Selznick esboou uma

abordagem de sistema aberto ou institucional para a anlise organizacional. Esta abordagemtambm serviu de base para um trabalho posterior, sobre o estadista, ou lder poltico, da

organizao, intituladoLeadership in administration (1957).

Apesar de as organizaes serem freqentemente concebidas como instrumentospara atingir determinados propsitos, de acordo com Selznick (1957, pp. 1-22), elas logo

assumem caractersticas sociolgicas que vo muito alm do interesse por racionalidade oupor eficincia do sistema fechado. Em primeiro lugar, os membros da organizao resistem

a serem tratados como meios; ao contrrio, eles participam como personalidades integrais,

cada qual com seu conjunto particular e nico de experincias e anseios. Em segundo lugar,

a organizao existe dentro de um arcabouo institucional, que lhe impe certas demandas.

Os partidos, os grupos de interesse e outros rgos interagem todos dentro da mesmamatriz, o que significa que nenhum grupo est livre da influncia de outros. Por essa razo,

as organizaes no podem escapar do impacto desses fatores no racionais.

Esta condio requer que a organizao seja analisada em termos estrutural-

funcionais isto , com o interesse de descobrir como ela se adapta para satisfazer suas

necessidades bsicas de estabilidade e autopreservao. Entre estas necessidades bsicas

est a estabilidade das relaes informais dentro da organizao, uma necessidade que

atendida com o desenvolvimento de mecanismos informais que podem acomodar as

diferenas individuais observadas anteriormente (SELZNICK, 1949, p. 252). O sistema

informal aumenta o fluxo de comunicaes organizacionais, mas tambm restringe as

prerrogativas polticas da liderana. Outra necessidade a segurana da organizao comoum todo frente s foras sociais existentes em seu ambiente (p. 252). Esta necessidade

pode ser atendida, pelo menos em parte, mediante o desenvolvimento de relaes estveis

com vrios atores do ambiente, at mesmo relaes que podem dar a impresso de

comprometer de algum modo a capacidade da organizao de ditar seu prprio rumo.

6.3. O processo de cooptao

Este mecanismo, que est no mago da discusso de Selznick sobre a TVA, chamado

cooptao. A cooptao definida como o processo de incorporar novos integrantes

estrutura de liderana ou de definio das polticas de uma organizao, como um meio de


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florestais se deparam, ocasionalmente, com decises que afetam seus vizinhos e amigos

locais. Nesses casos, as preocupaes dos guardas com estas pessoas podem ter um papel

importante em suas decises. Se estiverem envolvidos interesses locais firmemente

estabelecidos, o guarda florestal talvez fique sujeito a srias presses da comunidade. Emambos os casos, a unidade do Servio Nacional de Florestas poder ser desafiada.

Para enfrentar essas tendncias desviantes, o Servio Nacional de Florestas, pelo

menos em perodos anteriores, utilizou vrias tcnicas de integrao. Estas incluam o uso

de artifcios procedimentais (como regras para tomada de deciso, planejamento financeiro

e de tarefas); identificao e combate a desvios (mediante relatrios, inspees e, onde

necessrio, sanes); e estmulo a certo grau de conformidade (por meio de seleo etreinamento). Para evitar que um guarda florestal fosse influenciado de forma indevida

pelos membros da comunidade local, os funcionrios de campo foram estimulados a

desenvolver um alto grau de identificao com o Servio, antes de assumir algum posto em

alguma comunidade. O pessoal era transferido, com freqncia, de um lugar para outro,evitando-se desse modo que os interesses locais se tornassem mais importantes para o

guarda florestal do que os interesses do Servio. Em ltima anlise, segundo a viso de

Kaufman, o grau de integrao administrativa, eventualmente alcanado pela organizao,

depende de sua capacidade de tornar o pessoal de campo mais receptivo a suas diretrizes.(Poderamos observar que, em anos recentes, o Servio de Florestas adotou uma abordagem

muito mais descentralizada e de empowermentpara a sua organizao e administrao. Oestudo desta organizao, hoje, com certeza levaria Kaufman a concluses bem diferentes).

6.5. Integrao das abordagens de sistema aberto e de sistema fechado

No comeo desta seo, fizemos a observao de que a tomada de deciso poderia ser vistade modo diferente, em diferentes lugares dentro da organizao. Depois que vimos dois

exemplos da concepo de sistema aberto, podemos agora voltar a este ponto e tentarintegrar o nosso conhecimento sobre sistemas abertos e fechados com um interesse pelos

nveis organizacionais. Podemos, de novo, contar com o apoio do trabalho de James

Thompson, que procura reconciliar as abordagens de sistema fechado e sistema aberto, a

partir de trs nveis organizacionais de responsabilidade e controle: tcnico, gerencial e

institucional. Em sua viso (1967, pp. 10-11), toda organizao consiste de vrias

suborganizaes: a suborganizao tcnica se interessa pelo desempenho efetivo da tarefa

real da organizao; a suborganizao gerencial se preocupa com a mediao entre o grupo

tcnico e os clientes da organizao e com a proviso dos recursos necessrios realizao

da tarefa tcnica; e a suborganizao institucional se preocupa com a relao existente entrea organizao como instituio e o sistema social mais amplo do qual ela parte.

--87--

Como a lgica do modelo racional de sistema fechado procura eliminar a incerteza,

Thompson argumenta que seria vantajoso para as organizaes tentarem aplicar esta lgica

s operaes de seu ncleo tcnico. Na medida em que as variveis que afetam a tarefa da

organizao puderem ser mantidas sob controle neste nvel, torna-se possvel ter uma maior

racionalidade tcnica (eficincia). No outro extremo, no nvel da instituio, a organizaotem que lidar continuamente com um elevado grau de incerteza. Nesse caso, os fatores

ambientais sobre os quais a organizao no tem qualquer controle se mostram os mais

difceis; assim, a lgica do sistema aberto, ao reconhecer a influncia dos fatores externos e


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a probabilidade da incerteza, se torna a mais apropriada. O papel do nvel gerencial fazer

um trabalho de reconciliao permanente entre essas posies. Se a organizao tem que

se aproximar da certeza, no nvel tcnico, para satisfazer seus critrios de racionalidade,

mas tem que permanecer flexvel e adaptvel para satisfazer as demandas ambientais,poderamos esperar que o nvel gerencial fizesse a mediao entre eles, removendo algumas

irregularidades de origem externa, mas tambm pressionando o ncleo tcnico em favor demudanas quando as condies se alteram (THOMPSON, 1967, p. 12). Desta maneira,

Thompson v a possibilidade de conciliar os interesses dos sistemas fechados e abertos, a

certeza e a incerteza, a determinalidade e a indeterminalidade, e prepara o terreno para as

assim chamadas teorias contingenciais da administrao.

Em nvel institucional, a organizao tem que lidar continuamente com um alto grau deincerteza.

7. CONCLUSO

Neste captulo foram examinados o modelo racional de administrao e algumas questes

geradas pelo modelo racional. Convm conclu-lo, chamando a ateno novamente para a

durabilidade do modelo racional. Embora tenham se apresentado inmeros desafios,permanecem presentes no mago da concepo de organizaes pblicas os compromissos

bsicos do modelo racional com a interpretao positivista dos fatos do comportamento

administrativo e o uso da racionalidade tcnica (com freqncia traduzida como

eficincia) enquanto critrios bsicos para a avaliao da vida organizacional. Na

verdade, enquanto estes pressupostos forem mantidos, o modelo racional parece ser a nicaabordagem lgica para se entender as organizaes. No entanto, atualmente esto se

desenvolvendo certas abordagens que comeam a desafiar estes pressupostos bsicos e, porconseqncia, o prprio modelo racional. O captulo seguinte lida com estas perspectivas

sobre o comportamento organizacional.

8. REFERNCIAS

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