de activerende functie van de wwb, voor wat hoort wat

De activerende functie van de WWB

voor wat, hoort wat

Masterscriptie Staats & Bestuursrecht

Judith Schreurs

s8337330

Scriptiebegeleider: Ceciel Rayer

Nijmegen, juli 2013.

Inhoudsopgave

Inleiding 1

1 Van Armenwet naar Wet Werk en Bijstand 3

1.1 De Armenwetten van 1854 en 1912 3

1.2 De Algemene Bijstandswet van 1965 4

1.3 De Wet Werk en Bijstand van 2004 en 2012 7

1.4 De activerende functie van de WWB 9

1.5 De onderzoeksvragen hernomen 10

2 De activerende functie gericht op de gemeente 12

2.1 Decentralisering 12

2.2 Decentralisatie en discretionaire bevoegdheid 16

2.3 Disciplinering 17

2.4 De effecten van de WWB 18


3. De activerende functie gericht op de bijstandsgerechtigde 22

3.1 De verankering van verplichtingen in de WWB 22

3.2 De verplichtingen in relatie tot arbeidsinschakeling 23

3.2.1 De verplichting tot arbeidsinschakeling 24

3.2.2 De verplichting gebruik te maken van een voorziening 28

3.3 De tegenprestatie naar vermogen 32

3.4 De nadere verplichtingen 35

3.5 De aanmeldperiode 39


4. Het rechtsstatelijk kader 44

Literatuurlijst 47

Inleiding

Werk gaat boven inkomen. Dat is de slotzin van de allereerste alinea van de Memorie van Toelichting bij

het wetsvoorstel Wet Werk en Bijstand (WWB) in 2002. De regering streeft naar een activerend beleid

met als doel de uitstroom uit de bijstand te bevorderen. Het beleid is gericht op de gemeenten die de wet

uitvoeren en op de bijstandgerechtigden. Op 1 januari 2012 wordt een herziening van de WWB

ingevoerd. Het uitgangspunt werk boven inkomen blijft onverminderd van kracht.1 De boodschap van de

wetgever is dat de WWB een tijdelijke vangnetregeling is. Alle inspanningen dienen in het teken van

uitstroom te staan. Tegenover het ontvangen van een prestatie in de vorm van een uitkering, staan

tegenprestaties. Wanneer een uitkeringsgerechtigde een verplichting niet of in onvoldoende mate

nakomt, kan dat leiden tot het opleggen van maatregelen. De verplichtingen kunnen ingrijpen in het

privéleven van de bijstandsgerechtigden.

Achter de manier waarop een begrip is vastgelegd in de wettelijke regelingen, gaan inhoudelijke

opvattingen schuil. Opvattingen over de rol van de overheid en de positie van de burger. Over wie

bevoegd is, wie gerechtigd is te handelen, wat geoorloofd is en wat niet.

Noordam beschrijft sociale zekerheid als een verantwoordelijkheid waar diverse partijen bij zijn

betrokken: overheid, burger, werkgever. Elke partij heeft een eigen verantwoordelijkheid in het geheel.

De verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de partijen duidt hij aan met de begrippen

afbakeningsregel en meewerkregel. De afbakeningsregel veronderstelt dat een bepaald domein tot de

verantwoordelijkheid van één partij behoort. Op grond van de meewerkregel delen meerdere

belanghebbende partijen de verantwoordelijkheid.2 De verdeling en invulling van taken, bevoegdheden en

verplichtingen is begrensd doordat de wet in het kader van de rechtsstaat wordt vastgesteld en

uitgevoerd. Beginselen die de rechtsstaat kenmerken bieden de burger bescherming tegen over de

overheid. Deze betreffen het legaliteitsbeginsel, de voorafgaande algemene regel, de scheiding van

regelsteller en uitvoerder, democratie, onafhankelijke rechter en de klassieke grondrechten.3

In deze scriptie wordt het begrip 'activerende functie' in de WWB uiteengerafeld. Wat het betekent in

termen van rechten en plichten van bijstandsgerechtigden enerzijds en bevoegdheden van de overheid

anderzijds en op welke wijze wordt de bijstandsgerechtigde beschermd tegenover de overheid.

De vraag werpt zich op hoe de verdeling van verantwoordelijkheden en plichten zich verhoudt tot de

rechtsstatelijke verhouding tussen burger en overheid. Aan de hand van analyse van regelen wetgeving

zal in deze scriptie die verhouding, en de ontwikkeling daarvan, nader worden beschreven. De positie van

de werkgevers, als derde partij in de sociale zekerheid, is in de WWB verwaarloosbaar en wordt niet

nader onderzocht.

Van WWB 2004 naar WWB 2012

De WWB vervangt in 2004 zowel de Algemene Bijstandswet (Abw) als de Wet Inschakeling

Werkzoekenden (WIW) en het Besluit I/D-banen. De Abw is met name gericht op inkomensondersteuning

en de WIW en het Besluit I/D-banen op re-integratie. Het bijeenbrengen in één wet van beide aspecten is

een bewuste keuze van het toenmalige kabinet geweest. De uitgangspunten zijn omgedraaid in

vergelijking met de Abw. Niet inkomensondersteuning staat voorop, maar activering. In de visie van het

kabinet is de volgorde als volgt: als iemand niet in staat is te voorzien in de kosten van zijn bestaan en

1 Kamerstukken II, 32815, nr. 3, 2010/11, p. 1-2.2 Noordam 2007, p. 13-15. 3 Bovend’ Eert e.a. 2012, p. 46-49.

1

voorliggende voorzieningen ontbreken, dan is het aan de overheid de persoon te steunen in het vinden

van werk. Zo lang met werk nog niet kan worden voorzien in de kosten van het bestaan, is er de

mogelijkheid van inkomensondersteuning door de overheid.4 De hoogte van de inkomensondersteuning is

mede afhankelijk van getoonde inspanningen om weer zelfstandig in de kosten van het bestaan te

voorzien.5 Daarmee wordt benadrukt dat rechten ook plichten oproepen. In 2009 treedt de Wet

Investeren in Jongeren (WIJ) in werking. Personen tot 27 jaar kunnen geen aanspraak meer maken op de

WWB voor ondersteuning bij het zoeken naar werk en voor inkomensondersteuning. In de WIJ wordt

voorrang gegeven aan werken en/of leren boven inkomensondersteuning.6 Op 1 januari 2012 wordt de

WIJ ingetrokken en wordt de inkomensondersteuning en re-integratie voor deze leeftijdsgroep weer

onderdeel van de herziene WWB. Het aparte regime voor de leeftijdsgroep blijft gehandhaafd.7

Vraagstelling en afbakening

In deze scriptie wordt onderzocht hoe de taken, bevoegdheden en verplichtingen die voortvloeien uit de

activerende functie van de WWB zijn verdeeld over de bijstandsgerechtigde en de overheid. In hoeverre

de overheid gerechtigd is de bijstandsgerechtigde te dwingen tot activering en op welke wijze deze

daartegen is beschermd. De probleemstelling luidt dan ook als volgt:

Hoe is de balans tussen de uitoefening van de bevoegdheden door de overheid en de verplichtingen van

de bijstandsgerechtigde gericht op activering en de bescherming van de bijstandsgerechtigde tegenover

de overheid in het kader van rechtsstatelijke beginselen te beoordelen?

Onderzoeksvragen

In het eerste hoofdstuk wordt onderzocht wat als doelstelling is geformuleerd in de WWB en de wetten

die daaraan zijn voorafgegaan. Welke opvattingen over armen, bijstandsgerechtigden en

overheidsbemoeienis daarachter schuil gaan. En de wijze waarop taken, bevoegdheden en verplichtingen

zijn verdeeld over instellingen, overheid en burgers. In het tweede hoofdstuk wordt onderzocht hoe de

activerende functie ten aanzien van de gemeente in wettelijke regels is vastgelegd en effecten daarvan

op beleid en uitvoering van de WWB. In het derde hoofdstuk wordt nagegaan welke verplichtingen op

grond van de wet of daaruit voortvloeiend aan de bijstandsgerechtigde kunnen worden opgelegd met het

oog op activering en de reikwijdte daarvan. In het vierde hoofdstuk worden de bevindingen uit de drie

hoofdstukken getoetst aan de beginselen de rechtstaat.

4 Kamerstukken II, 28870, nr. 3, 2002/03, p. 1.5 Kamerstukken II, 28870, nr. 3, 2002/03, p. 3.6 Kamerstukken II, 31775, nr. 3, 2008/09, p. 1.7 Kamerstukken II, 32815, nr. 3, 2010/11, p. 6.

2

Hoofdstuk 1 Van Armenwet naar Wet Werk en Bijstand

Inleiding

De WWB is onderdeel van wat sinds de Tweede Wereldoorlog het stelsel van sociale zekerheid wordt

genoemd. Tot dat stelsel behoren de regelingen die gericht zijn op het afdekken van bestaansrisico's op

het gebied van inkomen en gezondheid. Het gedeelte van het stelsel dat is gericht op inkomen heeft twee

belangrijke functies. Namelijk de waarborgfunctie waardoor verlies van inkomen uit werk of bedrijf wordt

opgevangen in de vorm van een uitkering. En de activeringsfunctie die tot doel heeft dat

belanghebbenden zo snel mogelijk en zo veel mogelijk zelfstandig in hun inkomen kunnen voorzien.8

Noordam wijst er op dat het begrip sociale zekerheid niet alleen verwijst naar alle wetten, regels en

uitvoeringspraktijken maar ook naar de opvatting die ten grondslag ligt aan het stelsel. In de anderhalve

eeuw dat het stelsel zoals we het vandaag kennen, zich heeft ontwikkeld, zijn verschillende opvattingen

te onderscheiden. In deze scriptie worden, gezien vanuit de wetgeving met betrekking tot armenzorg en

bijstand, de ontwikkeling van opvattingen en wetgeving vanaf 1848 op hoofdpunten aangeduid. De vier

wetten die in deze periode tot stand zijn gekomen, weerspiegelen de verschillende opvattingen in de tijd.9

Bij alle wetten zullen worden aangestipt, voor zover relevant: de doelstellingen van de wet, de personele

werkingssfeer, de materiële werkingssfeer, de verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en

gemeenten, de bevoegdheden van de gemeenten en ten slotte de rechten en verplichtingen van de

uitkeringsgerechtigden. In de eerste paragraaf worden de wetten tot regeling van het Armbestuur van

1854 en 1912 besproken. Vervolgens wordt de ontwikkeling aangeduid die in 1965 uitmondde in de

Algemene Bijstandswet (ABW). In paragraaf drie is de invoering en herziening van de WWB aan de orde.

In de vierde paragraaf wordt de activerende functie van de WWB gericht op de gemeenten en op de

bijstandsgerechtigden nader beschreven. In de afsluitende paragraaf worden de onderzoeksvragen

hernomen.

1.1 De Armenwetten van 1854 en 1912

In 1848 wordt in art. 195 Grondwet vastgelegd dat “...het armbestuur (..) een onderwerp van

aanhoudende zorg der Regering.” is. De voorzichtige formulering geeft de opvattingen van die tijd weer.

De leer van de staatsonthouding is dominant. Armoede wordt beschouwd als een zedelijk probleem,

veroorzaakt door onder andere luiheid en drankmisbruik. De aanpak van dergelijke problemen hoort bij

de maatschappij en niet bij de staat. De uitvoering van de armenzorg is aan de lokale kerkelijke en

particuliere instellingen van weldadigheid. Een minderheid, met Thorbecke als representant van de

liberale stroming, is van mening dat de armenzorg onder de verantwoordelijkheid van de overheid

georganiseerd zou moeten zijn. Deze opvatting geniet in de 19e eeuw nog geen brede steun.10

In 1854 wordt de Wet tot regeling van het Armbestuur van kracht.11 Met betrekking tot de personele

werkingssfeer wordt de groep waarop de wet is gericht, aangeduid in verschillende termen zoals

behoeftigen en armen. De materiële werkingssfeer is behoeftigheid. Het is aan de armbesturen te

bepalen wanneer een persoon tot de behoeftigen behoort en wat de hoogte van de onderstand zou

moeten zijn. Doel van de wet is de afstemming tussen particuliere instellingen van weldadigheid en het

burgerlijk armbestuur. Het subsidiariteitsbeginsel, vastgelegd in art. 20 Armenwet 1854, is het

uitgangspunt. Pas wanneer particuliere instellingen geen onderstand verlenen kan het burgerlijk

8 Klosse 2012, p. 1-2.9 Noordam 2005, p. 272-273. Noordam 2007, p. 11-20.10 Loo 1987, p. 30-34.11 Stb. 1854, 100.

3

armbestuur op grond van art. 21 Wet Armbestuur 1854 onderstand verstrekken. En slechts in die

gevallen wanneer het volstrekt onvermijdelijk is omdat anders verhongering dreigt. De burgerlijke

armenzorg wordt gezien als een taak van de politie. De onderstand is een gunst. De bedeelde heeft op

grond van de wet geen recht en daarom ook geen verplichtingen.12

Maatschappelijke processen als industrialisatie en urbanisatie voltrekken zich sinds het einde van de 19e

eeuw in hoog tempo. Er ontstaat een arbeidersklasse die zich onderscheidt van de massa armen. De

arbeiders zijn in toenemende mate afhankelijk van één inkomensbron met alle risico's van dien wanneer

zij dat werk verliezen.13 Door vakverenigingen en sommige bedrijven worden verzekeringen en onderlinge

kassen opgericht om risico's als bedrijfsongevallen, ziekte en werkloosheid af te dekken. Wetgeving

gericht op arbeidsomstandigheden komt tot stand en in 1901 wordt de eerste werknemersverzekering, de

Ongevallenwet, ingevoerd.14

In 1912 wordt een nieuwe Wet tot regeling van het Armbestuur vastgesteld.15 Het subsidiariteitsbeginsel

blijft gehandhaafd. Dit ondanks dat bijna de helft van de uitgaven voor de onderstand feitelijk door de

staat wordt gedaan en er een kentering is waar te nemen in de opvattingen over wat taken van de staat

zijn. De confessionele partijen houden echter vast aan hun voorrangspositie op dit terrein.16

Een belangrijk deel van de wet blijft gericht op de organisatie van en de afstemming tussen de

particuliere instellingen en de burgerlijk armbesturen. De personele werkingssfeer zijn de armen zonder

nadere aanduiding. De materiële werkingssfeer is de behoeftigheid. In art. 28 Armenwet 1912 wordt

bepaald dat onderstand wordt verleend door het burgerlijk armbestuur als de arme niet kan voorzien in

het noodzakelijk levensonderhoud en geen of onvoldoende steun ontvangt van een particuliere instelling

ondanks een verzoek daartoe. Het subsidiariteitsbeginsel blijft het uitgangspunt maar de eis van

onvermijdelijkheid is wel geschrapt. Dubbele bedeling is mogelijk. Het burgerlijk armbestuur hoeft met

onderstand verlenen niet te wachten tot het stadium van verhongering. Daarnaast wordt op grond van

art. 29 lid 1 Wet armbestuur 1912 toegestaan dat bij bedeelden waar verheffing uit de armoede mogelijk

is, de onderstand wordt afgestemd op de omstandigheden van de bedeelde en zijn gezin. Op deze wijze

wordt het individualiseringsbeginsel geïntroduceerd. Is verheffing niet mogelijk, dan is de onderstand

beperkt tot het noodzakelijk levensonderhoud (art. 29 lid 3 Wet Armbestuur 1912). In art. 29 lid 2 Wet

Armbestuur 1912 is bepaald dat ondersteuning zoveel mogelijk in de vorm van loon moet worden

gegeven. Op deze grond worden werklozen verplicht te werken in het kader van de werkverschaffing of,

zoals het na de de Tweede Wereldoorlog heet, de aanvullende werkgelegenheid.17 De beslissingen over

hoogte en duur van de onderstand blijft aan de armbesturen en de gemeenteraden. Het Rijk bemoeit zich

er niet mee (art. 30 Wet Armbestuur).18

1.2 De Algemene bijstandswet van 1965

In het interbellum worden regelingen voor werklozen en sociale verzekeringen beetje bij beetje

uitgebreid. Naast wetgeving gericht op arbeidsomstandigheden wordt in 1919 de Invaliditeitswet van

kracht. Deze werkt volgens het principe van verzekering en is alleen toegankelijk voor arbeiders. Dat zijn

vooral mannen. Arbeid verricht in persoonlijke diensten, wat veel vrouwen doen, valt buiten de regeling.

Door de wet worden risico's van invaliditeit en ouderdom enigszins afgedekt voor een beperkte groep

12 Van Loo 1987, p. 47-48.13 Schreurs 1991, p. 64.14 Van Loo 1987, p. 74-80.15 Stb. 1912, 165.16 Van der Valk 1986, p. 27-28, 68.17 Van Loo 1987, p. 41-43, 97-98, 165-169, 227-228; Van der Valk 1986, p. 139-143.18 Van der Valk 1986, p. 9-28.

4

arbeiders. De Ziektewet wordt in 1929 van kracht. Een werkloosheidsregeling blijft nog uit. Met

steunregelingen, georganiseerd door het Koninklijk Nationaal Steuncomité, worden werklozen in de

Eerste Wereldoorlog en de eerste naoorlogse jaren buiten de armenzorg gehouden. Minister Treub

beargumenteert het belang van de aparte steunregelingen door te stellen dat “...op de nu-gesteunden

niet zou mogen rusten het brandmerk der armenzorg”.19 De oorzaak van de armoede bij deze groep wordt

nu niet gezocht in de persoon van de bedeelde. Dat betekent ook dat de steunverlening met minder

ingrijpende bemoeienis met het privéleven gepaard gaat. De bedragen zijn doorgaans hoger en in de

jaren dertig stellen veel gemeentes vaste bedragen vast. De hoogte wordt net als in de armenzorg

afgestemd op de behoefte gezien de gezinssamenstelling.20

Gedurende de Tweede Wereldoorlog worden door de overheid onder het gezag van de Duitse bezetter de

Kinderbijslagwet, Ziekenfondsbesluit en uitbreiding van wachtgeldregelingen voor werklozen tot stand

gebracht. Intussen beïnvloedt het rapport van de Britse econoom Beveridge de Nederlandse regering in

ballingschap. Onder de bondgenoten heerst de overtuiging dat een oorlog als deze nooit meer mag

uitbreken. De sociale gevolgen van de grote verarming van Duitsland tussen de wereldoorlogen wordt in

deze visie beschouwd als één van de voedingsbodems voor de vernietigende kracht van het

nationaalsocialistisch regime. In 1943 stelt de regering in ballingschap de staatscommissie van Rhijn in

met de opdracht een plan te maken voor de sociale verzekeringen. Als rechtsgrond formuleert de

commissie: “De gemeenschap, georganiseerd in de staat, is aansprakelijk voor de sociale zekerheid en

vrijwaring tegen gebrek van al haar burgers, op voorwaarde, dat deze leden zelf het redelijke doen om

zich die sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek te verschaffen...”.21 De staat neemt de

verantwoordelijkheid voor het opstellen van regelingen die de bestaanszekerheid van haar burgers

waarborgen. De term sociale zekerheid doet haar intrede. In de terminologie van Noordam is het stelsel

in deze periode gebaseerd op het beginsel van sociale rechtvaardigheid.22

In de jaren na de oorlog worden volksverzekeringen als AOW en AWW ingevoerd en regelingen voor

werklozen en arbeidsongeschikten uitgebreid.23 Deze ontwikkeling beperkt de personele werkingssfeer

van de armenzorg maar maakt deze niet overbodig. Op 1 januari 1965 treedt de Algemene Bijstandswet

in werking.24 In de visie van de wetgever zijn mensen in economisch opzicht onderling afhankelijk

geworden, zodat de bestaansrisico' s sociale risico's zijn geworden: “... dat wil zeggen, dat hiervoor een

gemeenschaps-verantwoordelijkheid als vanzelfsprekend wordt aanvaard. Deze aanvaarding vindt zijn

grondslag vooral in een scherper wordend bewustzijn van de betekenis van de menselijke vrijheid en

waardigheid”. De wet is een aanvulling op het stelsel van sociale verzekeringen en sociale

bijstandsvoorzieningen en voorziet in de dekking van de financiële bestaansrisico's die de draagkracht

van het individu te boven gaan. Het verstrekken van bijstand wordt beschouwd als een rechtsplicht van

de overheid ten aanzien van haar burger.25

De personele en de materiële werkingssfeer zijn in art. 1 lid 1 ABW vastgelegd: “Aan iedere Nederlander

die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken, dat hij niet over de middelen

beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, wordt bijstand verleend door

19 Van der Valk 1986, p. 43. 20 Van der Valk 1986, p. 40-50. 21 Schell 1995, p. 27.22 Noordam 2005, p. 273.23 Van Loo 1987, p. 207-210.24 Stb. 1963, 284.25 Kamerstukken II, 1961/62, 6976, nr. 3, p. 10.

5

burgemeester en wethouders”. De materiële werkingssfeer blijft behoeftigheid, waarbij de bijstand als

complementair op de eigen verantwoordelijkheid voor de kosten van het bestaan wordt beschouwd. Aan

de gemeenten is de taak de wet uit te voeren. Zij staan dicht bij de aanvragers en zijn in staat de juiste

afwegingen te maken in het afstemmen van de bijstand op de omstandigheden van het geval en het

getoonde verantwoordelijkheidsbesef om zelf in het bestaan te voorzien.26 Het bepalen van de hoogte van

de bijstand wordt aan de gemeente overgelaten. Het Rijk legt op grond van art. 1 lid 3 ABW in een AMvB

vast wat minimaal de hoogte van bijstand moet zijn. In de debatten in Tweede en Eerste Kamer pleiten

Kamerleden voor ruimhartigheid bij de gemeenten in het bepalen van wat noodzakelijke kosten in het

individuele geval zijn. De doelstelling van de wet is dat de bijstandsgerechtigde als volwaardige burger

participeert in de maatschappij. Niet dat ze kunnen overleven, zoals de doelstelling onder de

Armenwetten was. Een bloemetje op tafel kan bij de noodzakelijke kosten horen, geeft Oud-Kamerlid

voor de KVP Zwanniken als voorbeeld.27

Tegenover de rechtsplicht van de overheid staat nu het recht van de burger op bijstand. Een recht dat

vatbaar is voor bezwaar en beroep, op grond van art. 33, 40 en 42 ABW. Op grond van art. 3 ABW

kunnen aan de verstrekking van de bijstand aan de uitkeringsgerechtigde voorwaarden worden opgelegd

tenzij er redenen zijn van medische, sociale of andere aard die zich daartegen verzetten. De voorwaarden

dienen gericht te zijn op het doel, namelijk het weer zelfstandig in het bestaan voorzien. De voorwaarden

mogen niet de staatkundige vrijheid en vrijheid van godsdienst en levensovertuiging beperken. Op grond

van art. 3 lid 4 ABW is het college van B&W bevoegd de bijstand te beëindigen, te verminderen of te

weigeren wanneer de bijstandsgerechtigde tekortschiet in de persoonlijke verantwoordelijkheid.28

In de wet is niet voorgeschreven hoe gemeenten het opleggen van voorwaarden dienen in te vullen, hoe

zij bijstandsgerechtigden stimuleren weer zelf in de kosten van het bestaan te voorzien en of en op welke

wijze zij sancties opleggen.29

In vergelijking met de Wet op het Armbestuur van 1912 zijn een tweetal belangrijke verschillen te

constateren. Ten eerste is het subsidiariteitsbeginsel verlaten. Het is voortaan de taak van de overheid de

materiële ondersteuning te bieden. Het ontvangen van de bijstand wordt niet meer beschouwd als een

teken dat er sprake is van in de persoon gelegen problemen. Ten tweede is de burger die bijstand

ontvangt subject van recht geworden. In de wet is vastgelegd wanneer men in aanmerking kan komen

voor een uitkering en is de beslissing van het bestuursorgaan vatbaar voor bezwaar en beroep. Het

subjectieve recht is verbonden met verplichtingen. In een aantal opzichten is er sprake van continuïteit

tussen de Armenwet en de ABW. Een belangrijk uitgangspunt blijft de eigen verantwoordelijkheid. Zowel

om te voorkomen dat een beroep op bijstand nodig is als om er voor te zorgen dat de

bijstandsgerechtigde zo snel mogelijk weer zelfstandig in het bestaan kan voorzien. Voorts is het

individualiseringsbeginsel gehandhaafd. In art. 1 lid 2 ABW is bepaald dat de bijstand wordt afgestemd

op de persoon of het gezin en het getoonde verantwoordelijkheidsbesef. In dezelfde bepaling is

vastgelegd dat het doel van de bijstand is dat de betrokkene weer zelfstandig in het bestaan kan

voorzien. In de oude terminologie heet dat verheffing. Ten slotte is het uitgangspunt dat aan de wet

lokaal invulling wordt gegeven aan de uitvoering van de wet en het Rijk verantwoordelijk is voor de

wettelijke kaders en financiering, niet gewijzigd.

26 Kamerstukken II, 1961/62, 6976, nr. 3, p. 15.27 Handelingen II, 1962/63, p. 3930. Engbersen, Jansen 1991, p. 81-83. De uitspraak van het bloemetje wordt vaak

abusievelijk aan de toenmalig verantwoordelijk minister Marga Klompé toegeschreven.28 Kamerstukken II, 1961/62, 6796, nr. 2, p. 1-2 en 1961/62, 6796, nr. 3, p. 13.29 Schell 1995, p. 40-43.

6

1.3 Wet Werk en Bijstand 2004 en 2012

In de jaren zestig bestaat het stelsel van sociale zekerheid uit een breed scala van weten regelgeving.

Werknemersverzekeringen, volksverzekeringen en sociale voorzieningen dekken een breed spectrum van

bestaansrisico's door ziekte, ouderdom, handicap, werkloosheid, kinderlast, gezondheid, behoeftigheid.

In de jaren zeventig wordt de legitimiteit en betaalbaarheid van de sociale zekerheid onderwerp van

maatschappelijk en politiek debat. De economische groeicijfers haperen. De aantallen

arbeidsongeschikten en werkzoekenden die aanspraak maken op vormen van sociale zekerheid blijven

stijgen.30 Grote groepen burgers staan buiten het arbeidsproces. Dat wordt als een risico voor de

maatschappelijke cohesie beschouwd en als een economisch probleem omdat tekorten op de

arbeidsmarkt door vergrijzing en ontgroening worden verwacht. Noordam schetst in verschillende

publicaties het politieke en maatschappelijke debat dat vanaf de jaren tachtig wordt gevoerd. Hij haalt

regeringsakkoorden, rapporten van de WRR en de SER, Sociale Nota's van het ministerie van Sociale

Zaken aan waarin vooral de individuele verantwoordelijkheid te voorzien in het eigen bestaan, wordt

benadrukt. Arbeid wordt gezien als het instrument voor maatschappelijke participatie. Zonder arbeid is

volwaardig participeren niet mogelijk. De rechtsgrond van Van Rhijn blijft geldig in de visies die worden

ontwikkeld. Het licht van de schijnwerper wordt nu vooral gericht op de individuele verantwoordelijkheid

die vooraf gaat aan een aanspraak op een collectieve voorziening. Het leidt tot nieuwe wetgeving.

Activering wordt in verschillende sociale zekerheidswetten een belangrijke doelstelling. Een voorbeeld is

de Wet Inkomen naar Arbeidsvermogen die de Wet Arbeidsongeschiktheid vervangt. Het recht op een

uitkering is gebaseerd op het arbeidsvermogen dat een persoon nog heeft en niet wat de persoon niet

meer kan. Met het begrip activering wordt het recht op uitkering gekoppeld aan aantoonbare inzet om

weer zelfstandig in de kosten van bestaan te kunnen voorzien.31 Tegenover een prestatie staat een

tegenprestatie. Tegenover het verstrekken van een uitkering staat de inspanningsverplichting om zo snel

mogelijk te voorzien in het eigen bestaan. Noordam typeert dit uitgangspunt in de sociale zekerheid als

het transactiemodel. Voor wat, hoort wat.32

Deze veranderende opvatting is te herkennen in het wetsontwerp WWB dat in 2002 wordt ingediend bij

de Tweede Kamer. De toenmalige regering, het kabinet Balkenende I, constateert dat een groot deel van

de bijstandspopulatie al geruime tijd afhankelijk is van de uitkering. In oktober 2002 leeft 45% van de

bijstandsgerechtigden meer dan vijf jaar van een bijstandsuitkering.33 Het kabinet voorziet op termijn

tekorten op de arbeidsmarkt door vergrijzing en ontgroening van de samenstelling van de bevolking. Zij

vindt het om sociale en economische redenen van belang de arbeidsparticipatie en arbeidsproductiviteit

te verhogen.34 In 2004 vervangt de Wet Werk en Bijstand de Abw, de Wet Inschakeling Werkzoekenden

(WIW) en de Wet Besluit ID-banen. De twee laatste regelingen hebben tot doel bijstandsgerechtigden

een arbeidsplaats te bieden op basis van een gesubsidieerde baan als een eerste stap in de richting van

uitstroom naar regulier betaald werk. Op 1 januari 2012 wordt de WWB op een aantal punten

aangescherpt.

Het primaire doel van de WWB is activering, werk boven inkomen. In de tekst van de wet gaat de

bepaling, waarin het college van Burgemeester en Wethouders de opdracht heeft groepen personen te

ondersteunen bij arbeidsinschakeling, vooraf aan de bepaling waarin de inkomenswaarborg is vastgelegd

(art. 7 lid 1 sub a respectievelijk sub b WWB). Door het centraal stellen van activering, de introductie van

financiële prikkels gericht op gemeente en op uitkeringsgerechtigden om uitstroom te bereiken, het eisen

30 Jaspers 2001, p. 37-39.31 Noordam 2005, p. 278-279. Noordam 2001, p. 140-143.32 Noordam 2007, p. 19-20.33 Kamerstukken II, 2003/04, 28870, nr. 13, p. 56.34 Kamerstukken II, 2003/04, 28870, nr. 13, p. 45-46.

7

van tegenprestaties, de aandacht die het sanctiebeleid krijgt, wordt benadrukt dat de WWB een tijdelijke

functie heeft als vangnet.35

De personele werkingssfeer is gericht op de personen van 18 jaar en ouder, op Nederlanders die in

Nederland wonen (art. 11 lid 1 WWB). De materiële werkingssfeer is behoeftigheid. Ook in de WWB is het

uitgangspunt, passend bij een minimumbehoefteregeling, dat de bijstand wordt afgestemd op de

samenstelling van het huishouden en leeftijd. In de verhouding tussen Rijk en gemeente is het Rijk

verantwoordelijk voor het wettelijk kader. Het Rijk trekt de inkomenspolitiek naar zich toe. In art. 31-34

WWB is uitvoerig vastgelegd wat tot de middelen wordt gerekend. Het bijstandsbedrag voor het gezin en

de minimum bijstandsbedragen voor alleenstaanden en alleenstaande ouders zijn in art. 20- 22 WWB

vastgelegd. De gemeente is voor de twee laatste groepen bevoegd om, weliswaar gemaximeerd,

toeslagen toe te kennen (art. 25 WWB). De wetgever legt de reikwijdte en de inkomensgrens voor het

verlenen van categoriale bijstand vast (art. 35 lid 3, 4 , 5 en 9 WWB). Ten aanzien van beleid en

uitvoering van arbeidsinschakeling, handhaving en financiën heeft de wetgever gekozen voor een grote

mate van decentralisatie en deregulering. In de wet worden op deze onderdelen wel randvoorwaarden

gesteld. Op het onderdeel arbeidsinschakeling is de categoriale ontheffing zoals deze onder het regime

van de Abw bestond voor alleenstaande ouders met kinderen onder de vijf jaar en voor 57,5 plussers niet

meer mogelijk. Op het onderdeel handhaving is aan gemeenten in art. 18 lid 1 WWB de taak opgelegd bij

het vaststellen van het recht op uitkering, ook de verplichtingen in het individuele geval vast te leggen.

Op grond van art. 18 lid 2 WWB is de gemeente verplicht de uitkering te verlagen wanneer een

bijstandsgerechtigde een verplichting niet of onvoldoende nakomt. Onder het regime van de Abw had de

gemeente de bevoegdheid te beslissen of zij wel of niet een maatregel oplegde.36 Met de invoering van de

WWB is gekozen voor een andere wijze van financiering. De gemeenten ontvangen twee budgetten. Het

Werkdeel is bedoeld voor de re-integratieactiviteiten. Over dat budget legt de gemeente jaarlijks

verantwoording af aan het Rijk. Het Inkomensdeel is een niet geoormerkt budget. Geld dat de gemeente

niet uitgeeft, kan zij vrijelijk besteden. Wanneer de gemeente tekort komt, draagt zij in eerste instantie

de lasten daarvan zelf. De jaarlijkse verantwoordingsplicht is vervallen.

Bij de aanscherping van de WWB zoals deze in 2012 van kracht is geworden, hebben de wijzigingen

vooral betrekking op financiële prikkels en nadere verplichtingen gericht op de bijstandsgerechtigden.

Het betreft onder andere de aanmeldtijd voor personen tot 27 jaar die zich eerst vier weken moeten

inspannen om werk te vinden voordat zij een aanvraag voor een uitkering kunnen indienen (art. 41 lid 4

WWB). Daarnaast wordt de tegenprestatie naar vermogen als bevoegdheid voor het college ingevoerd

(art. 9 lid 1 onder c WWB). Tot slot is het toezicht van het Rijk op de uitvoering en het beleid van

afzonderlijke gemeenten vervallen.37

Ten opzichte van de ABW is het expliciet vooropstellen van werk boven inkomen, de activerende functie

boven de waarborgfunctie, een belangrijke wijziging. Daartoe worden de verplichtingen ten aanzien van

de bijstandsgerechtigden uitgebreid en aangescherpt. De gemeente is verplicht maatregelen op te leggen

wanneer de bijstandsgerechtigde zich niet aan de verplichtingen houdt. In de verhouding tussen Rijk en

gemeente wordt de gemeente eindverantwoordelijk betreffende het beleid en uitvoering van re-integratie

en handhaving en draagt zij de financiële eindverantwoordelijkheid op het onderdeel inkomen. Met

betrekking tot het inkomensbeleid behoudt het Rijk de bepalende rol.

35 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 3, p. 3.36 Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3, p. 48.37 Nacinovic e.a. 2011, p. 13-15.

8

1.4 De activerende functie van de WWB

De activerende functie van de WWB beoogt het handelen van de bijstandsgerechtigden en het beleid van

en de uitvoering door de gemeenten te sturen met als doel vermindering van het aantal

bijstandsgerechtigden en het korter duren van het beroep op de WWB. In de Memorie van Toelichting van

het eerste wetsontwerp van de WWB formuleert het kabinet drie uitgangspunten. De eigen

verantwoordelijkheid van de burger om in het eigen bestaan te voorzien, staat voorop. Zowel om te

voorkomen dat een beroep op bijstand nodig is als om de aanspraak op de bijstand zo kort mogelijk te

houden. Ten tweede dient de gemeente zo goed mogelijk in staat worden gesteld de burger te

ondersteunen bij het vinden van werk en zo nodig bijstand te verschaffen. Tot slot dient aan de gemeente

zo groot mogelijke ruimte gegeven te worden ten aanzien van het gemeentelijke beleid en uitvoering van

de wet om de doelen van de wet te behalen.38

De activerende functie gericht op de gemeente is vooral op twee manieren uitgewerkt in de WWB.

Allereerst door de decentralisatie van bevoegdheden aan gemeenten ten aanzien van beleid en uitvoering

van re-integratie en handhaving. Dat biedt in de visie van het kabinet aan de gemeenten de optimale

voorwaarde een zo effectief mogelijk beleid te voeren. Door de decentralisatie en deregulatie kunnen

informatieplichten van gemeenten naar Rijk worden geschrapt, hetgeen de efficiëntie ten goede komt.

Ten tweede door de eindverantwoordelijkheid voor het budget voor het inkomensdeel bij de gemeenten

te leggen. Dat laatste beoogt aan het re-integratie- en handhavingsbeleid een financiële prikkel te geven.

In het tweede hoofdstuk wordt nader onderzocht op welke wijze de keuze voor decentralisatie gevolgen

heeft voor de verhoudingen tussen Rijk en gemeente en binnen de gedecentraliseerde bestuurslaag van

het lokale bestuur.

De activerende functie gericht op de bijstandsgerechtigde is in de WWB op verschillende manieren

vastgelegd. De eigen verantwoordelijkheid van de burger zelf in de kosten van het bestaan te voorzien

staat voorop als uitgangspunt van de WWB. Om te bereiken dat bijstandsgerechtigden zich gedragen

naar dat uitgangspunt, verbindt de wetgever bij de invoering van de WWB in 2004 rechten en plichten

nauw met elkaar. In de herziene versie van de WWB in 2012 worden de verplichtingen aangevuld met,

zoals het kabinet dat noemt, een aantal aanscherpingen en maatregelen die de bijstandsgerechtigden tot

uitstroom dienen te prikkelen.39

De verplichtingen die voortvloeien uit de wet zijn zeer divers van aard en in meerdere categorieën onder

te brengen. Het betreft de inlichtingenplicht over alle feiten en omstandigheden die relevant zijn voor de

bijstand en re-integratie (art. 17 lid 1 WWB en art. 30c lid 3 SUWI). Dit zijn vooral procedurele

verplichtingen. Een volgende categorie plichten is de meeewerkingsplicht (art. 17 lid 2 WWB en art. 30c

lid 2 SUWI). Deze heeft tot doel dat het bestuursorgaan haar werkzaamheden met het oog op de

correcte uitvoering van de wet kan verrichten. De plicht tot arbeidsinschakeling vormt de derde categorie

van verplichtingen. Het betreft de plicht tot aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid en het

participeren in trajecten naar werk (art. 9 lid 1 onder a en b WWB). Artikel 55 WWB is de basis voor een

vierde groep van verplichtingen, namelijk de nadere verplichtingen. Deze zijn gebonden aan de in de

bepaling genoemde doelen als arbeidsinschakeling, aard en doel van een bepaalde vorm van bijstand of

strekken tot vermindering of beëindiging van de uitkering. In art. 9 WWB is ook de plicht tot het

verrichten van een tegenprestatie naar vermogen vastgelegd (art. 9 lid 1 onder c WWB). Het biedt het

college de bevoegdheid arbeid verplicht op te leggen. In de toelichting op de wet wordt uitdrukkelijk

38 Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3, p. 239 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 3, p. 1.

9

vermeld dat deze bepaling los staat van activering in de betekenis van re-integratie.40 Naast deze

verplichtingen zijn in de WWB maatregelen opgenomen die dienen bij te dragen aan de activerende

functie van de wet. Daartoe behoort de aanmeldperiode voor bijstandsgerechtigden tot 27 jaar (art. 41

lid 4 WWB).

In het derde hoofdstuk van deze scriptie worden de verplichtingen met betrekking tot

arbeidsinschakeling, de tegenprestatie naar vermogen en de aanmeldperiode nader onderzocht. Vooral de

verplichtingen inzake arbeidsinschakeling en de aanmeldperiode zijn naar hun aard nauw verbonden met

de doelstelling van activering in de betekenis van actief werken aan het realiseren van uitstroom. Dat

laatste geldt niet voor de tegenprestatie naar vermogen. Met deze bepaling is wel een nieuw element in

de bijstand geïntroduceerd. Tegenover het recht op bijstand stonden al verplichtingen. Nu staat

tegenover het recht op bijstand ook de mogelijkheid van een opgelegde tegenprestatie in de vorm van

arbeid.

1.5 De onderzoeksvragen hernomen

In dit hoofdstuk is in zeer grove lijnen de ontwikkeling van de Armenwetten via de Algemene

Bijstandswet naar de Wet Werk en Bijstand geschetst. Het laat wijzigingen zien in de opvattingen over de

ontvanger van bijstand, de verdeling van taken en bevoegdheden tussen bedelende instanties en de wijze

waarop de bijstandsontvanger wordt beschermd tegenover deze instanties.

In de Armenwetten van 1854 en 1912 staat de verdeling van taken en bevoegdheden tussen de

particuliere instellingen en de overheid centraal. Het subsidiariteitsbeginsel is leidend voor de verdeling

van taken en bevoegdheden. De arme kwam nauwelijks voor in de wetten. In de dominante

maatschappelijke opvatting heeft de arme zijn ellendige situatie aan zichzelf te danken. Armoede is een

zedelijk probleem dat soms ook een probleem van openbare orde kan zijn. Eigen verantwoordelijkheid,

hoeft niet benoemd te worden, het is een vanzelfsprekendheid. Onderstand is geen recht maar een

gunst, verleend door de particuliere of burgerlijke instelling.

In 1965 wordt de ABW wordt ingevoerd. Het wordt gezien als het sluitstuk van het stelsel van sociale

zekerheid dat is gebaseerd op de rechtsgrond van Van Rhijn. De opvattingen over oorzaken van armoede

en de verdeling van taken en bevoegdheden ten opzichte van de Armenwetten zijn gewijzigd. De oorzaak

van armoede is niet meer een zedelijk probleem dat aan het individu kleeft maar is nauw verbonden met

sociale bestaansrisico’ s die een individu niet alleen kan dragen. De bijstand moet volwaardige

participatie in de samenleving mogelijk maken. In de verdeling van taken en bevoegdheden tussen de

rijksoverheid en gemeentes, ligt het primaat bij de gemeenten. Het Rijk heeft de minimumbedragen voor

bijstand vastgelegd. Het is aan een gemeente op grond van het individualiseringsbeginsel de bijstand af

te stemmen op de omstandigheden van het geval. Bijstand is van een gunst een recht geworden. De

aanvrager kan zich tegenover het bestuursorgaan beroepen op zijn recht op bijstand. Het recht is

verbonden met verplichtingen en voorwaarden waaraan de bijstandsgerechtigde moet voldoen en zijn

gericht op het weer zelfstandig kunnen voorzien in het eigen levensonderhoud.

In de decennia na de invoering van de AWB is de verdeling van taken en bevoegdheden tussen

rijksoverheid en gemeente geregeld onderwerp van nieuw beleid en regelgeving. En wordt activering een

cruciaal begrip. Het doel van een uitkering is zo snel mogelijk zelfstandig voorzien in het

levensonderhoud. In 2004 wordt de WWB ingevoerd. Werk boven inkomen is het uitgangspunt van de

wet. Activering is het middel om instroom te voorkomen en uitstroom te bevorderen. De eigen

verantwoordelijkheid van de uitkeringsgerechtigde staat nadrukkelijk voorop als uitgangspunt van de

40 Noordam 2004, p. 103-109.

10

wet. De bestaansrisico’ s die een beroep op bijstand nodig maken, worden niet meer benoemd als sociale

risico’ s. Er is voornamelijk oog voor het belang dat het beroep op bijstand zo kort mogelijk zal zijn.

Volwaardige participatie in de samenleving is in de dominante maatschappelijke visie pas mogelijk als de

persoon deelneemt aan de arbeidsmarkt. Het ontvangen van een uitkering wordt nauw verbonden met

verplichtingen voor de uitkeringsgerechtigde. Met betrekking tot de verdeling tussen rijksoverheid en

gemeenten heeft het Rijk de inkomenskant naar zich toegetrokken. Het zijn nu maximumbedragen die

worden vastgesteld. Aan de gemeente is beleidsruimte en beoordelingsruimte met betrekking tot het

onderwerp arbeidsinschakeling en re-integratie toegekend. Deze is versterkt met een financiële prikkel

door de wijze van financiering.

Terugkijkend op ruim anderhalve eeuw wetgeving inzake onderstand en bijstand volgen wetswijzigingen

de ontwikkeling in de dominante opvattingen wat oorzaken van armoede zijn. Van het brandmerk der

armenzorg, via het volwaardige burgerschap voor de bijstandsgerechtigde in de jaren zestig tot aan de

bijstand als een springplank naar werk in het heden. Er zijn een aantal constanten te zien. Het

uitgangspunt dat de eigen verantwoordelijkheid voorop staat, al dan niet uitgedrukt in dezelfde termen

en met dezelfde betekenis, is van alle tijden. Het individualiseringsbeginsel dat begin 20e eeuw is

geïntroduceerd, staat anno 2013 recht overeind als een kern van de wet. Het biedt toen en nu de

mogelijkheid voor de gemeenten een maatstaf te leggen naast het gedrag en de omstandigheden van de

uitkeringsgerechtigde om de hoogte van de uitkering te bepalen en nadere afspraken vast te leggen.

Vanuit het perspectief van de bijstandsgerechtigde zijn twee cruciale wijzigingen tot stand gekomen. De

stap van gunst naar recht op bijstand is gezet. En een minimuminkomen op bijstandsniveau is

vastgelegd. Een recht dat ook weer gerelativeerd kan worden door de ruimte die gemeenten hebben op

grond van het individualiseringsbeginsel het beleid inzake toeslagen, re-integratie en handhaving nader in

te vullen.

11

Hoofdstuk 2 De activerende functie gericht op de gemeente

Inleiding

Het kabinet dat in 2002 het wetsontwerp WWB indient, vindt het van groot belang dat de activerende

functie van de WWB werkelijk leidt tot het terugdringen van het beroep op de WWB op korte termijn. En

dat in de toekomst de bijstandspopulatie voornamelijk bestaat uit mensen die kort een beroep doen op

de bijstand. Aan de gemeente wordt in de wet een belangrijke rol in het realiseren van de doelen

toebedeeld. In de visie van het kabinet staat de gemeente dichter bij de burgers en is zij in staat

maatwerk te leveren. Vanuit die motivatie is aan de gemeente een grote mate van beleidsruimte en

beoordelingsruimte toebedeeld op het terrein van arbeidsinschakeling en handhaving. Daarnaast is een

prikkel ingebouwd in de wijze van financiering van de gemeenten die een grote inzet op

arbeidsinschakeling stimuleert.41 De overheveling van taken en bevoegdheden van het Rijk naar de

gemeente past in wat Vonk de lokaliseringstrend noemt. In regelgeving gericht op het sociale domein

zoals re-integratie, inkomen, zorg en welzijn staat in toenemende mate de eigen verantwoordelijkheid

van burgers voorop. Eerst zelf oplossingen realiseren, voordat een beroep op de overheid wordt gedaan.

Daarnaast wordt de beleids- en beoordelingsruimte voor de gemeente vergroot zodat deze in staat is

maatwerk te bieden waarbij de samenhang tussen de verschillende sociale beleidsterreinen optimaal

wordt benut. In deze ontwikkeling onderscheidt Vonk drie juridische verschijnselen. Decentralisatie als

gevolg van de overdracht van taken en bevoegdheden en de inrichting van de toezichthoudende taken

van het Rijk. Het toekennen van discretionaire bevoegdheid om op gevalsniveau maatwerk te kunnen

leveren. En tot slot disciplinering door het aanscherpen van verplichtingen en sancties.42 Aan de hand van

deze begrippen wordt de activerende functie van de WWB ten aanzien van gemeenten in dit hoofdstuk

nader onderzocht.

2.1 Decentralisering

De gemeente voert de WWB uit in medebewind op grond van art. 124 lid 2 GW jo. art. 108 lid 2 Gemw.

Het Rijk draagt systeemverantwoordelijkheid. Dat wil zeggen dat zij zorg draagt voor de wettelijke kaders

en de financiering zodat de gemeenten in staat zijn de taken en bevoegdheden uit te oefenen die de wet

van hen eist. Met de invoering van de WWB in 2004 is op vier belangrijke onderdelen de verhoudingen

tussen Rijk en gemeente en binnen de gemeente gewijzigd. De gemeenteraad krijgt de rol toe te zien op

de rechtmatigheid van het lokale beleid en de doelmatigheid van de uitvoering door het college. De

beleidsruimte voor beleid en uitvoering met betrekking tot activering is aanmerkelijk vergroot. De

financiering door het Rijk gebeurt nu op grond van een toegekend budget in plaats van het

declaratiestelsel. En tot slot heeft de overdracht van bevoegdheden gevolgen voor het toezicht dat het

Rijk houdt op de uitvoering van de wet door de gemeente. Met de invoering van de WWB zijn de

informatieplichten van gemeente naar het Rijk sterk verminderd.43 In deze paragraaf wordt aandacht

besteed aan de taken en bevoegdheden van raad en college inzake activering, het financieel

verdeelmodel en het toezicht op uitvoering en beleid van de gemeente.

Opdracht aan raad en college

De gemeenteraad en het college hebben op grond van de Wet dualisering gemeentebesturen

41 Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3, p. 2-3.42 Vonk, Tollenaar (red) 2012, p. 2.43 Kamerstukken II, 2009/10, 32453, nr. 3, p. 2-3. Toet, Van de Vrie 2007, p. 102-103.

12

onderscheiden taken en bevoegdheden.44 Het college van B&W is verantwoordelijk voor de uitvoering in

de individuele gevallen als het bestuursorgaan dat op grond van art. 1:1 lid 1 onder a Awb besluiten

neemt inzake arbeidsinschakeling en inkomenswaarborg (art. 7 lid 1 onder a en b WWB). Aan de

gemeenteraad is in art. 8 lid 1 WWB opgedragen een aantal verordeningen op te stellen. De

verordeningen geven invulling aan het beleid dat de gemeente wil voeren op het gebied van werk en

inkomen. Deze zijn gericht op re-integratie (art. 8 lid 1 onder a, e en f WWB), het maatregelenbeleid

(art. 8 lid 1 onder b WWB), toeslagenbeleid (art. 8 lid 1 onder c WWB), langdurigheidstoeslag (art. 8 lid 1

onder d WWB) en de bijzondere bijstand (art. 8 lid 1 onder g WWB).45 Op grond van art. 8a WWB heeft

de raad ook tot taak een verordening betreffende handhaving op te stellen om misbruik en fraude tegen

te gaan. In art. 8 lid 2 onder a WWB geeft de wetgever aan de raad aanwijzingen voor het opstellen van

re-integratieverordening. De raad dient in ieder geval aan te geven hoe zij de aandacht inzake

ondersteuning arbeidsinschakeling evenwichtig verdeeld over de in art. 7 lid 1 onder a WWB genoemde

groepen en doelgroepen en hoe zij rekening wil houden met zorgtaken.

Naast de verordende bevoegdheid heeft de raad op grond van de Gemeentewet een controlerende taak

ten aanzien van de uitvoering van het beleid door het college. Op grond van art. 169 Gemw heeft het

college en ieder van haar leden verantwoordings- en inlichtingenplicht tegenover de raad. In art. 197

Gemw is de financiële verantwoordingsplicht van het college ten opzichte van de raad vastgelegd. En in

art. 198 Gemw is aan de raad de taak opgedragen de jaarrekening vast te stellen en de rechtmatigheid

daarvan te controleren. Dit past in de lijn van de dualisering van het lokale bestuur. 46 In de visie van de

wetgever is dat een vorm van checks and balances in de horizontale verhoudingen binnen één

bestuurslaag.47

De lokale sturing van het beleid op grond van politiek gemotiveerde keuzes door gekozen politici wordt

van belang geacht als tegenwicht tegenover de professionele uitvoeringsorganisatie die haar keuzes op

andere gronden maakt.48

Financieel verdeelmodel

Met de invoering van de WWB is een systeem van budgetbekostiging ingevoerd dat naar de opvatting van

de wetgever twee effecten zal hebben. Het is een prikkel voor een rechtmatige uitvoering van de wet en

het zal tot een effectief beleid en uitvoering leiden. Een niet rechtmatige uitvoering van de wet leidt tot

extra kosten voor de gemeente. En dat wil elke gemeente tot iedere prijs voorkomen. Het betekent dat

het toezicht op de rechtmatigheid van de uitvoering kan worden beperkt. De gemeente zal zelf bijsturen

uit financiële overwegingen.49 Met betrekking tot de effectiviteit van beleid en uitvoering vereist de

gemeentelijke beleidsverantwoordelijkheid voor de arbeidsinschakeling ook de zeggenschap over de

besteding van het budget.50 Het budget is gesplitst in twee onderdelen. Het inkomensdeel is bestemd voor

de kosten van de bijstand en het werkdeel is bedoeld om de voorzieningen in het kader van activering en

re-integratie te bekostigen (art. 69 lid 1 jo. lid 4 WWB). Beide budgetten kennen een eigen systematiek.

Bij het Inkomensdeel stelt het Rijk in de maand september vooraf aan het betrokken kalenderjaar eerst

een macrobudget vast dat de totale kosten op nationaal niveau dekt (art. 69 lid 1 jo. lid 2 jo. lid 3 jo. lid

44 Stb. 2002, nr. 111.45 Ik volg de gemeente Nijmegen in het gebruiken van de term '(opleggen van een) maatregel' ter vervanging van

het begrip 'afstemming'. Het begrip maatregel geeft meer dan afstemming meteen aan dat het gaat om eensanctie. Maatregelenverordening Wet werk en bijstand 2012, Nijmegen, 2012/018, p. 7-8.

46 Bovend’ Eert e.a. 2012, p. 525-52647 Kamerstukken II, 2009/10, 32389, nr. 3, p. 2.48 Kamerstukken II, 2007/08, 29674, nr. 21 bijlage bij Kamerstuk 29674 nr. 21, p. 61-63.49 Kamerstukken II, 2009/10, 32453, nr. 3, p. 3.50 Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3, p. 2.

13

4 WWB). De uitvoeringskosten van de gemeenten worden buiten beschouwing gelaten. Het macrobudget

is gebaseerd op ramingen van de effecten van rijksbeleid, de conjunctuur en van de uitvoering op de

verwachte kosten.51 Onderdeel van de ramingen zijn de beleidsvoornemens van de Minister van SZW. Zo

boekt het Rijk bij de invoering van de WWB een bezuiniging van 5% op de uitkeringslasten in omdat zij in

haar ramingen veronderstelt dat gemeenten effectiever en efficiënter zullen werken door de WWB.52 In

het Bestuursakkoord van 2007-2011 spreekt de minister van SZW met de gemeenten af dat zij over deze

periode naast de daling van de bijstandspopulatie als gevolg van de conjunctuur, inzet plegen om nog

eens 30.000 huishoudens te laten uitstromen.53 Het vastgestelde macrobudget wordt verdeeld over de

gemeenten volgens regels die afhankelijk zijn van de grootte van de gemeente (art. 4 lid 2 Besluit WWB

2007). Het budget voor iedere gemeente wordt berekend aan de hand van het objectief verdeelmodel

(art. 8 Besluit WWB 2007 en bijbehorende Bijlage). In het verdeelmodel zijn vooral sociale, economische,

geografische en demografische variabelen opgenomen die door gemeentelijk beleid niet of nauwelijks te

beïnvloeden zijn. Op grond van het verdeelmodel wordt vastgesteld wat het aantal bijstandsgerechtigden

in de gemeente is. Is het feitelijk aantal kleiner, dan houdt de gemeente over aan het budget. Heeft de

gemeente meer bijstandsgerechtigden, dan zal zij het tekort op het budget uit eigen middelen moeten

aanvullen.54 In het lopende boekjaar wordt het macrobudget aangepast op basis van nieuwe

geactualiseerde ramingen. Dat kan leiden tot een herberekening van de budgetten voor de gemeenten

(art. 71 lid 1 en 2 WWB).

Het budget voor het inkomensdeel is een niet geoormerkt budget. Het betekent dat de gemeente een

overschot naar eigen inzicht kan besteden. Het risico van een tekort draagt de gemeente in eerste

instantie zelf. Een gemeente met een tekort kan een verzoek voor een incidentele of meerjarige

aanvulling uitkering inkomensdeel indienen bij de Minister (art. 74 lid 1 WWB). Om in aanmerking te

komen voor een incidentele aanvulling moet het verzoek van de gemeente aan de vereisten voldoen: het

tekort bedraagt meer dan 10% en het tekort is veroorzaakt door een uitzonderlijke situatie op de

arbeidsmarkt en niet het gevolg van onrechtmatig handelen, het beleid van de gemeente en het handelen

van het college (art. 10 lid 1 Besluit WWB 2007 jo. art. 15 lid 4 Regeling WWB).55 In art. 10a Besluit WWB

2007 is vastgelegd dat een gemeente die in de drie voorafgaande jaren tekort is gekomen op het

toegekende budget en dat ook voor de twee opvolgende kalenderjaren verwacht, een verzoek voor een

meerjarige aanvullende uitkering kan indienen. Het al ontstane tekort is minimaal een jaarlijks

vastgesteld percentage plus 2,5% en het is niet geheel het gevolg van het gevoerde beleid en de

uitvoering. Het college heeft een rapport opgesteld met een analyse van de mogelijke oorzaken van het

tekort en al maatregelen genomen dan wel voorgesteld om het beleid en de uitvoering te verbeteren. De

raad is akkoord met het indienen van het verzoek.

Het werkdeel wordt eveneens op basis van een objectief verdeelmodel verdeeld onder de gemeenten

voorafgaand aan het kalenderjaar waarvoor het is bestemd (art. 2 Wet Participatiebudget jo. art. 2 lid 1

Besluit Participatiebesluit). Ook hier geldt dat de gemeenten uitvoeringskosten niet uit het budget mogen

bekostigen. Het werkdeel is een geoormerkt budget. De gemeente dient verantwoording af te leggen over

de besteding van de gelden aan het Rijk (art. 4 lid 1 Wet Participatiebudget). Het deel van het budget dat

door de gemeente niet is besteed, wordt door het Rijk teruggevorderd (art. 4 lid 2 Wet

Participatiebudget).

51 Degens e.a. 2006, p. 7.52 Kamerstukken II, 2002-2003, 28870, nr. 13, p. 153-154.53 Inspectie SZW 2010, p. 13.54 Kamerstukken II, 2007-2008, 29674, nr. 21, p. 9.55 Noordam Editie 2005 p. 39-42.

14

In de eerste jaren van de WWB was het mogelijk om lasten van het inkomensdeel te verplaatsen naar het

werkdeel. Bijvoorbeeld door het verlonen van uitkeringsgerechtigden aan werkgevers middels Work

Firstprojecten of gesubsidieerde arbeid. Door de overheveling daalde het aantal mensen in de bijstand

terwijl deze betrokkenen niet een zelfstandige plaats op de arbeidsmarkt hebben. Het leverde gemeenten

een voordeel op bij het Inkomensdeel.56

ToezichtDe decentralisatie van bevoegdheden en taken verhindert niet dat de toezichthoudende functie van de

Minister door de wetgever van belang wordt geacht. Vanuit het gezichtspunt van de rechtstaat heeft het

toezicht een aantal belangrijke functies. In het kader van dit onderzoek zijn een tweetal relevant. Het is

een middel om de kwaliteit van de uitvoering van bestuur en beleid in het oog te houden. En ten tweede

kan het bescherming bieden aan de positie en de belangen van de in het besluit betrokken burgers.57

De WWB wordt in medebewind uitgevoerd. Het Rijk is verantwoordelijk voor het systeem van regelgeving

voor werk en inkomen, voor de beheersing van de kosten en voor de borging van de rechtszekerheid van

de burger. Het verzamelen van informatie is onderdeel van de verhouding tussen beide bestuurslagen.

Het is beperkt tot wat nodig is om de rechtmatigheid van de uitvoering door gemeenten te beoordelen

voor zover deze in strijd is met het algemeen belang of het recht en tot de gegevens die nodig zijn om op

landelijk niveau een beeld van de doelmatigheid te verkrijgen.58

Het wettelijk kader van de Wet revitalisering van het generiek interbestuurlijk toezicht geldt sinds de

invoering van deze wet in 2011 ook voor de WWB. Dat betekent dat twee generieke instrumenten die op

basis van de Grondwet in de Gemeentewet zijn opgenomen, van toepassing zijn. Het betreft het

repressieve toezicht, de schorsing en vernietiging van een besluit, en de regeling inzake

taakverwaarlozing. Het repressieve toezicht is geregeld in de art. 268 tot en met 281a Gemw. Het is

gebaseerd op art. 132 lid 4 Gw waarin is bepaald dat schorsing en vernietiging van besluiten alleen

toegestaan is bij koninklijk besluit wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Het is een

discretionaire bevoegdheid die nader is ingevuld in het Beleidskader spontane vernietiging.59

Het ingrijpen wegens taakverwaarlozing is mogelijk op grond van art. 124 Gemw. Omdat de WWB is

opgenomen in de bijlage behorend bij art. 124b Gemw, wordt het toezicht op grond van art. 124 Gemw

niet uitgeoefend zoals gebruikelijk door het bestuursorgaan dat een stap hoger is, in dit geval

Gedeputeerde Staten, maar treedt de Minister daarvoor in de plaats. De Minister is bevoegd te voorzien

in een besluit wanneer het college of de raad een door de wet gevorderd besluit of handeling niet, niet

naar behoren of te laat neemt dan wel verricht of een door de wet gevorderd resultaat niet, niet tijdig of

niet naar behoren tot stand brengt. De invoering van de Wet revitalisering van het generiek

interbestuurlijk toezicht verhindert niet het specifieke toezicht dat in art. 76 WWB is vastgelegd. Op

grond van dit artikel kan de Minister ingrijpen wanneer een ernstige tekortkoming wordt geconstateerd

met betrekking tot de rechtmatigheid die het lokale belang overstijgt. Uitdrukkelijk wordt vermeldt dat de

Minister niet ingrijpt in de besluitvorming in individuele gevallen. De Minister kan een aanwijzing geven

en als de gemeente die niet binnen de gestelde termijn opvolgt, het budget voor de gemeente verlagen.

Vonk concludeert dat in het geval van de WWB de Minister met zijn bevoegdheid inzake

taakverwaarlozing over een extra toezichtinstrument beschikt. Een regeling die niet zoals art. 76 WWB is

begrensd door de beperking tot de rechtmatigheid van besluiten en die bovendien niet ziet op individuele

gevallen. Daarnaast kan de Minister de regeling nader invullen in beleidsregels. Vonk noemt dit de 56 Degens e.a. 2006, p. 14.57 Bovend’ Eert 2012, p. 521.58 Kamerstukken II, 2009/10, 32453, nr. 3, p. 3.59 Kamerstukken II, 2009/10, 32389, nr. 3, p. 11-12.

15

decentralisatieparadox. Overdracht van taken en bevoegdheden gaat gepaard aan uitbreiding van

toezicht door de Minister.60

2.2 Decentralisatie en discretionaire bevoegdheid

De decentralisatie van bevoegdheden op het terrein van re-integratie en handhaving werken op

gemeentelijk niveau uit in beleidsruimte voor de raad keuzes te maken die bij de specifieke situatie van

de gemeente, de eigen ambities en de politieke keuzes passen. Met betrekking tot de uitvoering beschikt

het college over discretionaire bevoegdheid om maatwerk mogelijk te maken. In het handboek

Constitutioneel Recht schetst Broeksteeg de ontwikkeling hoe door de groei van de verzorgingsstaat het

niet meer mogelijk is dat de wetgever het bestuur tot in detail regels voorschrijft. Een uitweg is gevonden

in het formuleren van normen waar het bestuur naar het eigen oordeel nader invulling aan kan geven of

door multi-interpretabele begrippen in de regels op te nemen.61

Op grond van art. 8 lid 1 onder a WWB dient de raad regels op te stellen in een re-integratieverordening.

In art. 8 lid 2 onder a WWB zijn een drietal onderwerpen aangegeven waar de raad aandacht aan moet

besteden in de verordening. Zij dient aan te geven hoe zij evenwichtig de aandacht verdeeld over de

verschillende groepen die een aanspraak hebben op ondersteuning bij arbeidsinschakeling, of zij zich nog

specifiek op bepaalde doelgroepen richt en op welke wijze met zorgtaken rekening wordt gehouden. In

art. 10 lid 1 WWB is vastgelegd dat een belanghebbende aanspraak heeft op ondersteuning bij

arbeidsinschakeling en op een voorziening daartoe als het college deze noodzakelijk acht.

De ruimte voor maatwerk betekent dat wordt afgezien van centraal geregelde waarborgen en aanspraken

waar de bijstandsgerechtigde zich op kan beroepen tegenover het bestuursorgaan. Het vermindert de

rechtszekerheid en kan leiden tot verschil in behandeling van gelijke gevallen tussen gemeenten. Het

kabinet dat het wetsontwerp van de WWB heeft ingediend, accepteert een mate van rechtsongelijkheid

omdat deze is begrensd. Op grond van art. 1 GW is ieder overheidsorgaan gehouden burgers in gelijke

gevallen gelijk te behandelen. Door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is de gemeente

gebonden aan de gelijke behandeling in het vaststellen van beleid en in de uitvoering. De gemeente

beschikt bij het opstellen van de verordening over discretionaire bevoegdheid maar is gehouden binnen

het wettelijk kader te blijven dat art. 8 WWB aangeeft. In art. 8 lid 2 WWB wordt expliciet aan de

gemeente opgedragen de aandacht evenwichtig over de verschillende doelgroepen van het re-

integratiebeleid te verdelen. Bovendien kent de totstandkoming van een verordening een sterke

democratische legitimatie omdat zij door de Raad wordt vastgesteld. Het kader van de rechtstaat biedt

bescherming aan de bijstandsgerechtigde. Door deze waarborgen vindt het kabinet de verschillen

acceptabel omdat zij functioneel zijn ten aanzien van het doel.62

De aldus gecreëerde ruimte voor maatwerk leidt tot de vraag hoe de rechter aan hem voorgelegde zaken

moet beoordelen. In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen beleidsruimte en

beoordelingsruimte. In het geval van beleidsruimte heeft het bestuursorgaan de (beleids-)vrijheid te

beslissen of zij gebruik maakt van een wettelijke bevoegdheid wanneer aan de criteria voor die

bevoegdheid is voldaan. De rechter beperkt zich tot een marginale toetsing om te beoordelen of het

bestuursorgaan in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen. Bij beoordelingsruimte dient het

bestuursorgaan te beoordelen of aan de wettelijke bevoegdheidscriteria is voldaan. Wanneer door de

wetgever de beoordelingsvrijheid expliciet in de wettelijke regel is vastgelegd en de wetgever het

toekennen van beoordelingsvrijheid aan het bestuursorgaan overtuigend heeft beargumenteerd, toetst de

60 Vonk, Tollenaar 2012, p. 9-11. Verg. Bovend’ Eert 2012, p. 523.61 Bovend'Eert 2012, p. 57.62 Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 13, p. 9-10, 16-17.

16

rechter in principe marginaal. Het kan echter ook zijn dat de vage bewoordingen in de wettelijke regel

door de wetgever als een objectieve norm zijn bedoeld. In dat geval is het bestuursorgaan gebonden aan

de interpretatie die de rechter heeft vastgesteld. In dat geval zal de rechter vol toetsen.63 Bij het bepalen

of er sprake is van beoordelingsruimte is de grammaticale uitleg van de bepaling van belang maar speelt

vooral de aard van de bevoegdheid ook een rol. Uit jurisprudentie is af te leiden dat de rechter geen

beoordelingsvrijheid veronderstelt als de bepalingen de bevoegdheid schept tot het opleggen van

bestuursrechtelijke sancties of het vaststellen van het recht op een uitkering.64 Doordat de wetgever is

teruggetreden ten gunste van het bestuur, ontstaat er, in de woorden van Broeksteeg, een gat in de

rechtstaat. Die ruimte wordt deels door de rechter gevuld. Deze kan beoordelen of het bestuur met haar

oordeel binnen de grenzen van de rechtmatigheid van de haar toegemeten vrijheid is gebleven. Een

oordeel over de inhoud van het bestuursbesluit wordt buiten beschouwing gelaten. De normstelling wordt

op deze wijze door de rechter achteraf vastgesteld op basis van de beoordeling van een individueel geval

met een marginale toetsing. Dit staat in contrast met de volgorde die hoort bij het klassieke

legaliteitsbeginsel. Namelijk, dat de wetgever het bestuur vooraf bindt aan algemeen geldende en

precieze regels.65

2.3 Disciplinering

Vonk signaleert binnen het brede veld van sociale zekerheid een ontwikkeling van aanscherping van

verplichtingen en het opleggen van sancties. Onder disciplinering verstaat Vonk: “... een preoccupatie

met het controleren van het gedrag van uitkeringsgerechtigden”. De preoccupatie wordt repressief van

aard wanneer deze gepaard gaat met de visie dat vooral de strenge aanpak van de

bijstandsgerechtigden, bijvoorbeeld lik op stuk beleid, tot goede resultaten zal leiden. Binnen de

bijstandswetgeving ziet Vonk deze ontwikkeling op twee manieren zichtbaar worden.

Allereerst door het meer centraal normeren van sanctiebeleid. Op grond van art. 18 lid 1 WWB stemt het

college de verplichtingen op de maat van de bijstandsgerechtigde af. Wanneer deze de verplichtingen niet

of onvoldoende nakomt, is het college verplicht de bijstand te verlagen. Op dit punt beschikt het college

niet meer over beleidsruimte zoals zij dat onder het regime van de Abw wel had. Ten aanzien van de

invulling van dit beleid beschikt de gemeente nog wel over ruimte. De raad dient het beleid nader te

regelen in een verordening (art. 8 lid 1 onder b WWB). Op grond van art. 18a WWB legt het college de

bijstandsgerechtigde die zich niet houdt aan de inlichtingenplicht, zoals vastgelegd in art. 17 lid 1 WWB,

een bestuurlijke boete op. In de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving is

gedetailleerd vastgelegd in welke gevallen welke boetes moeten worden opgelegd. Het beperkt de

beleidsruimte voor de gemeente zeer. De tweede manier waarop Vonk de trend van disciplinering

zichtbaar ziet worden, is in het verplichten van bijstandsgerechtigden tot het verrichten van arbeid met

behoud van uitkering. Het opleggen van de verplichting aan Work Firsttrajecten mee te doen, de

participatieplaatsen en de wettelijke regeling van de maatschappelijke tegenprestatie zijn daar

voorbeelden van. Wie de onbetaalde arbeid weigert, wordt op de uitkering gekort. Vonk ziet in de

uitspraken van de CRvB een reactie op deze ontwikkeling. In de afweging die de rechter maakt met

betrekking tot de balans tussen rechten en verplichtingen kan de rechter minder vaak toetsen aan

centrale normen omdat deze rechtswaarborgen niet meer in de wet zijn opgenomen. Het CRvB baseert

zich op hogere beginselen en op grondrechten om een afweging te kunnen maken. Bijvoorbeeld in de

uitspraken over Work Firsttrajecten waarbij de rechters het besluit toetsen aan het verbod op verplichte

63 Van Wijk / Konijnenbelt & Van Marle 2011 p. 138-150. Verg. Damen e.a. 2013, p. 328-343.64 Klap 2009, p. 5. 65 Bovend’ Eert e.a. 2012, p. 57-58.

17

arbeid, art. 4 lid 1 EVRM.66

2.4 De effecten van de WWB

In deze paragraaf worden effecten van de invoering van de WWB op het gemeentelijk beleid onderzocht,

de effecten van het financieel verdeelmodel en het effect op het onderdeel handhaving dat Vonk onder de

trend van disciplinering schaart. De effecten met betrekking tot discretionaire bevoegdheid en

disciplinering door middel van verplichte arbeid zullen in hoofdstuk 3 nader worden onderzocht. In deze

paragraaf worden vooral twee bronnen gebruikt. Allereerst het Eindrapport Evaluatie Wet Werk en

Bijstand dat in 2007 is verschenen. De evaluatie is het gevolg van de verplichting tot evaluatie zoals deze

bij de invoering van de WWB in 2004 is vastgelegd in art. 84 WWB. In de herziening van de Wet Werk en

Bijstand die op 1 januari 2012 in werking is getreden, ontbreekt zonder enige toelichting de verplichting

tot evaluatie. De tweede bron zijn onderzoeken die door de Inspectie SZW en haar rechtsvoorganger de

Inspectie Werk en Inkomen (IWI) zijn uitgevoerd.

Het gemeentelijk beleid

Bij de invoering van de WWB is gekozen voor decentralisatie van bevoegdheden, vooral op het terrein van

re-integratie en handhaving. De bevoegdheden en taken van de gemeenteraad zijn uitgebreid, zowel in

het opstellen van meerdere verordeningen als het controleren van het beleid en uitvoering door het

college op doelmatigheid en rechtmatigheid. De wetgever streeft met de WWB naar reductie van de

bijstandspopulatie en naar een evenwichtige verdeling van re-integratiemiddelen over alle groepen die

daarvoor in aanmerking komen. In onderzoeken naar uitstroom en beperking van instroom wordt geschat

dat door de invoering van de WWB eind 2006 een beperking van 4% van het aantal

bijstandsgerechtigden, in absolute getallen 13.300 personen, is bereikt. De daling is vooral toe te

schrijven aan uitstroom van groepen die kort een beroep op de WWB hebben gedaan. Het blijkt dat

gemeenten hebben ingezet op preventie van instroom en op uitstroom van die groepen onder de WWB-

ers waarmee het snelst resultaat kan worden geboekt. In een onderzoek in 2010 door de Inspectie werk

en Inkomen wordt dat beeld bevestigd.67

De klankbordgroep, onder wiens verantwoordelijkheid de eindevaluatie van de WWB in 2007 tot stand

komt, constateert dat de doelstelling van de wetgever dat aan alle doelgroepen op een evenwichtige

wijze aandacht wordt besteed, niet wordt gerealiseerd. Vooral wordt minder geïnvesteerd in de groepen

langdurig WWB-ers, 45-plussers en niet uitkeringsgerechtigden (Nuggers). Zij concludeert dat gemeenten

voorrang hebben gegeven aan de doelmatigheid boven het beginsel van gelijkheid.68 Uit onderzoek van de

Inspectie SZW drie jaar later, blijkt dat gemeenten blijven kiezen voor de groepen waarmee op korte termijn

resultaat kan worden behaald. Naarmate bijstandsgerechtigden langer dan drie jaar een WWB uitkering

hebben, besteedt de gemeente minder middelen in het kader van re-integratie. Het betreft vooral 55-

plussers en bijstandsgerechtigden die alleen over een basisopleiding beschikken.69

In de eindevaluatie van de WWB in 2007 maakt de klankbordgroep nog een aantal kanttekeningen bij het

effect van de invoering van de WWB op de rol van de raad en het college. De klankbordgroep constateert

dat het merendeel van de gemeenteraden zich heeft beperkt tot het vaststellen van de verordeningen.

Het inhoudelijke debat over de keuzes die de gemeente maakt, is in veel mindere mate gevoerd. De

klankbordgroep vermoedt dat dit wordt veroorzaakt door onervarenheid en gebrek aan deskundigheid

66 Vonk, Tollenaar 2012 p. 15-19.67 Kok, Groot, Güler 2007, p. 25. Inspectie Werk en Inkomen 2010, p. 7-8.68 Kamerstukken II, 2007/08, 29674, bijlage bij nr. 21, p. 100. Vergl. Inspectie SZW 2007, p. 21-22.69 Inspectie SZW 2010, p. 20.

18

van raadsleden. Zij wijst op het risico dat het debat over de keuzes voor het lokale bijstandsbeleid wordt

gedomineerd door de noodzaak de kosten te beheersen en de financiële risico's te beperken. Op deze

manier wordt het beleid feitelijk bepaald door de uitvoeringsorganisatie en niet door de raad.70

De tweede kanttekening die de klankbordgroep maakt, betreft de gevolgen van een enkelvoudige

doelstelling in het beleid. In het eindrapport “Werkt de WWB” analyseert de klankbordgroep de keuzes in

het beleid en de keuzes ten aanzien van de instrumenten om het beleid te realiseren. Zij constateert dat

de doelstelling werk boven inkomen bovenaan staat. Om deze doelstelling te realiseren heeft de wetgever

een financiële prikkel ingebouwd die optimaal zou moeten werken in combinatie met beleidsruimte voor

gemeenten om uitstroom uit de WWB te realiseren. De klankbordgroep wijst er op dat voor een

substantieel deel, wellicht de helft, van de bijstandsgerechtigden betaald werk geen reële optie is. Voor

deze groep is ondersteuning bij maatschappelijke participatie, zorg en inkomen van groter belang. Door

aan de enkelvoudige doelstelling werk boven inkomen echter prioriteit te geven en het gemeentelijk

beleid in die richting te sturen, is er slechts beperkt ruimte voor gemeenten om aandacht te besteden

aan wat de klankbordgroep de traditioneel bredere participatiedoelstelling van de WWB noemt.71

Het financiëel verdeelmodel

Met de invoering van het financieel verdeelmodel beoogt de wetgever de beleidsvrijheid op het terrein

van re-integratie en handhaven te ondersteunen door de verantwoordelijkheid voor het financieel beleid

bij de gemeente te leggen. In de nieuwe wijze van financiering zijn twee aspecten die de uiteindelijke omvang van

het budget bepalen. Allereerst is de vaststelling van het macrobudget beslissend voor het budget dat kan worden

verdeeld over de gemeenten. Deze vaststelling is deels gebaseerd op politieke en bestuurlijke besluitvorming aan de

hand van taakstellingen en ramingen. Daarnaast is er de systematiek van het financieel verdeelmodel zelf.

Het financieel verdeelmodel leidt bij gemeenten tot het afwegen van financiële risico's bij het maken van

het beleidskeuzen. Een van de risico's lijkt inherent te zijn aan de systematiek in de eerste jaren van de

WWB. Een viertal managers van Sociale Diensten beschrijft dat risico “...als een situatie van verwurging”.

Gemeenten die het risico van een tekort op het budget voor het inkomensdeel willen vermijden, zetten in

op de grootst mogelijke uitstroom. Het beleid richt zich vooral de groep die snel kan uit stromen. Door de

daling van de totale bijstandspopulatie, wordt het macrobudget voor het jaar daarna verlaagd. Terwijl de

groep die nog een beroep op de bijstand doet, in verhouding meer begeleiding nodig heeft. Gemeenten

kunnen beperkt inkomsten genereren. Zij zullen hun kosten moeten beperken om een tekort te

vermijden.72

De vaststelling van het macrobudget is een onderwerp dat in de relatie tussen de Minister van SZW en de

gemeenten de nodige aandacht heeft. In het Bestuursakkoord dat periodiek tussen de Minister en de

Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) wordt afgesloten, zijn ook de beleidsdoelstellingen op het

domein werk en inkomen opgenomen. In het Bestuursakkoord 2008-2011 zijn afspraken gemaakt over

beperking van de bijstandspopulatie en is mede op grond van deze taakstelling het macrobudget

vastgesteld. Divosa, de belangenvereniging van managers van sociale diensten, heeft berekend dat over

2009, 2010 en 2011 de gemeenten gezamenlijk als gevolg van de economische crisis 1 miljard tekort zijn

gekomen op hun budget Inkomensdeel. De taakstelling blijkt door de crisis niet realiseerbaar.73 In 2011 is

tussen Rijk en gemeenten in het Bestuursakkoord afgesproken dat vanaf 2012 het feitelijke aantal

bijstandgerechtigden het uitgangspunt is bij het berekenen van het macrobudget. De verwachting is dat

70 Kamerstukken II, 2007/08, 29674, bijlage bij Kamerstuk 29674 nr. 21, p. 101-102.71 Kamerstukken II, 2007/08, 29674, bijlage bij Kamerstuk 29674 nr. 21, p. 35-38 en 108-111.72 Degens e.a., Fijneman, Groot, Sprangers 2006, p. 13.73 www.divosa.nl/actueelnieuws/675-miljoen-tekort-op-bijstandsbudget-in-2011, woensdag 16 mei 2012,

nieuwsbericht.

19

de marges voor tekorten of overschotten als gevolg van het objectief verdeelmodel kleiner zullen zijn dan

in de afgelopen jaren het geval was.74

Handhaving

De invoering van de WWB heeft met betrekking tot handhaving twee gevolgen. Allereerst wordt nu van

gemeenten geëist dat zij een maatregel opleggen als een bijstandsgerechtigde een verplichting niet

nakomt. Onder het regime van de Abw was dat een discretionaire bevoegdheid van het college. Ten

tweede was er met het Maatregelenbesluit, zoals dat ten tijde van de Awb van kracht was, een centrale

normering in de maatregelen die opgelegd konden worden. Uit een onderzoek, ongeveer twee jaar na

invoering van de WWB uitgevoerd, blijkt dat in 39% van gemeenten een strenger sanctiebeleid wordt

gevoerd dan ten tijde van het regime van de Abw het geval was. In bijna de helft van de gemeenten

wordt vaker dan voorheen sancties opgelegd.75 Aan de hand van een casus is het handhavingsbeleid van

de gemeenten Soest en Tilburg vergeleken met het Maatregelenbesluit dat ten tijde van de Abw landelijk

geldend was. In beide gemeenten is de hoogte en de duur van de sanctie die in de onderzochte casus zou

worden opgelegd nagenoeg twee keer zo hoog en zo lang als onder het regime van het

Maatregelenbesluit. Daarnaast is in de verordening van beide gemeenten de mogelijkheid van een 100%

sanctie voor onbeperkte duur opgenomen. In het Maatregelenbesluit was een sanctie van 100% alleen

voor een beperkte tijd mogelijk.76 Inmiddels heeft de CRvB in verschillende uitspraken gesteld dat het

verlagen van de bijstand voor onbeperkte duur in strijd is met art. 18 lid 2 WWB en heeft bepalingen uit

verordeningen met die strekking onverbindend verklaard.77

2.5 De onderzoekvragen hernomen

In dit hoofdstuk is de aandacht gericht op de verdeling van taken en bevoegdheden tussen de

overheidsverbanden van Rijk en gemeente en binnen het decentrale overheidsverband tussen raad en

college zoals deze voortvloeit uit de WWB. De gegevens uit de evaluatie en andere rapporten over het

functioneren van de WWB tonen effecten van de wet in de praktijk.

Het kabinet heeft met de invoering van de WWB sterk ingezet op de decentralisatie als belangrijk middel

om het doel daling van het aantal bijstandsgerechtigden te kunnen bereiken. Een gevolg van de keuze

voor decentralisatie is dat met name op het terrein van re-integratie en handhaving centraal vastgelegde

normen ontbreken. Het verzwakt de rechtspositie van de bijstandsgerechtigde wanneer deze bezwaar en

beroep aantekent. De rechter zal in principe de aan het bestuursorgaan toebedeelde beoordelingsvrijheid

respecteren en terughoudend toetsen. De wens van de wetgever met de dualisering van het

gemeentebestuur een systeem van checks en balances te introduceren met een sterke democratische

legitimatie, blijkt in de praktijk niet zo maar te realiseren. De taken van de raad om kaders te stellen en

het college te controleren is voor de niet professionele raadsleden met een beperkte continuïteit geen

eenvoudige opdracht. Uit onderzoeken blijkt dat in het re-integratiebeleid van gemeenten de

doelmatigheid prevaleert boven de wettelijke opdracht een evenwichtig beleid ten aanzien van alle

doelgroepen te voeren. De zorgen om de financiën van de gemeente stimuleert gemeenteraden en

colleges de nadruk te leggen op de doelmatigheid van de uitvoering. Overschrijdingen van het budget zijn

in principe voor rekening van de gemeenten. De rol van ambtelijke en bestuurlijke organisatie wordt

daarmee vergroot.

74 Raadsvoorstel nr. 103/2011, gemeente Nijmegen, 2011, vervolgvel 3.75 Kamerstukken II, 2007-2008, 29674, bijlage bij nr. 21, p. 65.76 Willems-Dijkstra 2006/52, p. 10.77 CRvB 31 mei 2011, LJN BQ7845; CRvB 11 maart 2008, LJN BC7032.

20

In de verticale verhouding van Rijk en gemeente is de informatie over de uitvoering door gemeenten,

zowel met betrekking tot de kaderstellende en de uitvoerende bevoegdheden, beperkt. Met betrekking tot

de rechtmatigheid beperkt het Rijk zich tot bemoeienis met lokaal beleid wanneer het op landelijk niveau

belang heeft. Het Rijk blijft buiten individuele gevallen. Met betrekking tot de doelmatigheid verwerkt het

Rijk de gegevens van afzonderlijke gemeenten op macroniveau. Die kengetallen zijn mede de basis voor

het formuleren van de taakstellingen die het Rijk stelt aan de uitvoering van de WWB. De

informatiestromen tussen Rijk en gemeenten kenmerken zich door een nadruk op de kwantitatieve

gegevens. De relatie tussen beide bestuurslagen lijkt deels het karakter van opdrachtgever en

opdrachtnemer te verkrijgen.

Door het niet opnemen van een evaluatieartikel bij de herziening van de WWB in 2012 verwerft de

wetgever nog maar beperkt inzicht in de effecten in de praktijk van de uitvoering. De basis voor een

kritische beschouwing op nationaal niveau over de doelstellingen van de wet aan de hand van onderzoek

naar de werking van de wet, valt hierdoor weg.

De nadruk op de doelmatigheid, de beperkte tegenspraak die de raad aan college en

uitvoeringsorganisatie kan geven, het ontbreken van inzicht in de werking van de wet draagt niet bij aan

de bescherming van de positie van de bijstandsgerechtigde. In de verticale relatie van Rijk en gemeenten

is de situatie van bijstandsgerechtigden niet aan de orde. In de horizontale relatie van raad en college is

de bijstandsgerechtigde afhankelijk van de mate waarin raad en college in staat zijn over de

onmiddellijke financiële belangen van de gemeente heen te kijken en van hun deskundigheid,

daadkracht en kennis en inzicht in de positie van bijstandsgerechtigden.

21

Hoofdstuk 3 De activerende functie gericht op de bijstandsgerechtigden

Inleiding

De WWB heeft tot doel het beroep op bijstand zo veel mogelijk te beperken. Werk gaat boven inkomen.

De eigen verantwoordelijkheid van de burger zelf te voorzien in de kosten van het bestaan staat voorop.

De activerende functie van de WWB heeft tot doel het handelen van bijstandsgerechtigden in deze

richting te sturen. De wetgever wil dat bereiken door verplichtingen nauw te verbinden met het recht op

bijstand. Een aantal verplichtingen zijn nader genoemd in de WWB en bestrijken zeer diverse

gedragingen van belanghebbenden. In dit hoofdstuk worden de verplichtingen die betrekking hebben op

arbeidsinschakeling of activering nader onderzocht. Allereerst wordt ingegaan op de wettelijke

verankering van de verplichtingen in de WWB. Vervolgens komen aan de orde de verplichtingen op grond

van art 9 lid 1 WWB tot arbeidsinschakeling, re-integratie en tegenprestatie die in de vorm van arbeid

kan worden verlangd, de nadere verplichtingen (art. 55 WWB) en tot slot de aanmeldperiode voor

belanghebbenden tot 27 jaar (art. 41 lid 4 WWB). Met name wordt onderzocht wat in de wet staat, de

wetsgeschiedenis, de uitleg die in de rechtspraak wordt gegeven aan de bepalingen en, als dat aan de

orde is, de begrenzingen op grond van grondrechten en verdragsrechten. Tot slot zullen de

onderzoeksvragen worden hernomen.

3.1 De verankering van verplichtingen in de WWB

De verplichtingen zijn nauw verbonden met het uitgangspunt van de WWB dat de eigen

verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan voorop staat. Dat heeft tot gevolg dat wanneer

het ontvangen van bijstand noodzakelijk is, aan de verstrekking van de uitkering verplichtingen worden

verbonden. De verplichtingen gelden vanaf het moment van melding dat een belanghebbende in

aanmerking wil komen voor een verstrekking op basis van de WWB.78 De aanvraag van een uitkering is

op basis van vrijwilligheid. Er is geen sprake van een wettelijke verplichting. Dat heeft tot gevolg dat de

aanvrager de rechten en de plichten die voortvloeien uit de wet, dient te accepteren.79 Een aantal

verplichtingen zijn in de wet opgenomen, zoals de inlichtingenplicht (art. 17 lid 1 WWB), de

medewerkingsplicht (art. 17 lid 2 WWB), de plicht tot arbeidsinschakeling (art. 9 aanhef en lid 1 onder a

WWB), de re-integratieverplichtingen (art. 9 aanhef en lid 1 onder b WWB). Deze verplichtingen vloeien

rechtstreeks uit de wet voort en gelden in principe voor iedere belanghebbende. Andere verplichtingen

verkrijgen rechtskracht op basis van een besluit van het college. Dit geldt bijvoorbeeld voor de invulling

van de nadere verplichtingen dat als bevoegdheid aan het college is opgedragen (art. 55 WWB). Deze

verplichtingen gelden voor de individuele belanghebbende ten aanzien van wie het besluit is genomen.

Op grond van het individualiseringsbeginsel van de WWB is in art. 18 lid 1 WWB aan het college de

opdracht gegeven de bijstand en de verplichtingen af te stemmen op de middelen, mogelijkheden en

omstandigheden van de belanghebbende. In het tweede lid is bepaald dat het college de bijstand dient te

verlagen wanneer een belanghebbende de verplichtingen op basis van de wet niet of onvoldoende

nakomt of naar het oordeel van het college onvoldoende besef van verantwoordelijkheid toont voor de

voorziening van het bestaan. Sinds 1 januari 2013 is de Wet aanscherping handhaving en sanctie SZW-

wetten in werking getreden.80 Op grond van deze wet is de verlaging van de uitkering als maatregel bij

het niet nakomen van de inlichtingenplicht vervangen door het opleggen van een boete (art. 18a lid 1

78 Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3, p. 47-48.79 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 7, p. 49.80 Stb. 2011, 462.

22

WWB). Met de invoering van de WWB is het opleggen van maatregelen een verplichting voor het college

geworden. De CRvB formuleert in één van haar uitspraken het doel van het opleggen van een maatregel

“...als middel tot gedragsbeïnvloeding en dus als prikkel voor de betrokkene om zijn gedrag bij te stellen

in de door het bestuursorgaan (...) gewenste richting”.81 Wanneer het niet nakomen van verplichtingen of

getoond besef van verantwoordelijkheid gepaard gaat met agressief gedrag jegens het college, is in art.

18 lid 2 WWB vastgelegd dat dat een verzwarend effect kan hebben op de maatregel die het college

oplegt (CRvB 29 augustus 2008, LJN BD7970). Het college legt de verlagingen van de uitkering op basis

van de afstemmingsverordening op. Deze verordening is op grond van art. 8 lid 1 onder b WWB door de

raad opgesteld en geeft de kaders en criteria voor het beleid en uitvoering door het college inzake

handhaving. In de toelichting op de wet wordt gesteld dat het college bij het vaststellen van de verlaging

rekening kan houden met de persoonlijke omstandigheden en de individueel opgelegde verplichtingen.82

Naar de opvatting van de CRvB dient de verordening zo opgesteld te zijn dat het college in staat is de

maatregel overeenkomstig het individualiseringsbeginsel af te stemmen op de individuele

omstandigheden van het geval, de mate van verwijtbaarheid en de ernst van de feiten (CRvB 24 juni

2008, LJN BD5288).

De CRvB heeft in een aantal uitspraken grenzen aangegeven aan het opleggen van maatregelen vanwege

het niet nakomen van verplichtingen op grond van art. 9 WWB. Alleen gedragingen vanaf de dag van

melding voor een uitkering kunnen in aanmerking genomen worden bij het beoordelen of

belanghebbende op grond van art. 9 WWB de verplichtingen is nagekomen (CRvB 6 oktober 2010, LJN

BN9720 r.o. 4.4). De duur van een opgelegde maatregel is altijd beperkt in tijd en zal binnen de termijn

van ten hoogste drie maanden worden heroverwogen (art. 18 lid 3 WWB). De CRvB verklaart bepalingen

uit verordeningen onverbindend op grond waarvan maatregelen voor onbeperkte duur worden opgelegd

(CRvB 11 maart 2008, LJN BC7309). De CRvB acht dat in strijd met de WWB gezien de wetsgeschiedenis,

de rechtszekerheid en het vangnetkarakter van de wet. Tot slot vindt de CRvB dat het onvoldoende

meewerken aan onderzoek naar mogelijkheden voor de arbeidsinschakeling niet kan worden

gesanctioneerd met opschorting of intrekking van de uitkering op grond van art. 54 lid 1 WWB. Wanneer

belanghebbende alleen wordt opgeroepen voor een onderzoek naar de mogelijkheden tot

arbeidsinschakeling en dat niet in de context van een onderzoek naar het recht op bijstand staat, is art.

54 lid 1 WWB niet van toepassing. Artikel 18 lid 2 WWB is het geëigende artikel voor de afstemming van

het recht op bijstand op het nakomen van de verplichtingen (CRvB 30 juni 2009, LJN BJ1769). Op 1 juli

2013 is een wetswijziging in werking getreden op grond waarvan het niet meewerken aan een onderzoek

naar mogelijkheden voor re-integratie of het niet verschijnen ondanks een oproep als het niet nakomen

van de meewerkingsverplichting wordt beschouwd. Dit heeft tot gevolg dat bij het niet nakomen van de

verplichting het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld en de uitkering wordt opgeschort op grond

van art. 54 lid 1 WWB.83

3.2 De verplichtingen in relatie tot arbeidsinschakeling

In deze paragraaf worden de verplichtingen met betrekking tot arbeidsinschakeling die op grond van de

WWB gelden of daaruit voortvloeien, nader onderzocht. Het betreft verplichtingen inzake

arbeidsinschakeling die zijn vastgelegd in art. 9 WWB en de nadere verplichtingen in art. 55 WWB. De

arbeidsverplichting van art. 9 WWB is onder te verdelen in vier deelverplichtingen. In art. 9 aanhef en lid

1 onder a WWB is de verplichting algemeen geaccepteerde arbeid te verwerven en te aanvaarden en de

81 CRvB 14 maart 2011, LJN BP6843, r.o. 5.3.782 Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3, p. 47.83 Kamerstukken II, 2012/13, 33556, nr. 3, p. 18-19.

23

verplichting, in samenhang met art 30b Wet SUWI, zich als belanghebbende in te schrijven als

werkzoekende bij het CWI. Op dat laatste wordt in het kader van deze scriptie niet nader ingegaan omdat

het gericht is op procedurele verplichtingen. In art. 9 aanhef en lid 1 onder b WWB zijn drie

deelverplichtingen vastgelegd. Allereerst de verplichting gebruik te maken van de door het college van

B&W aangeboden voorziening die is gericht op arbeidsinschakeling. Onder een voorziening wordt ook

sociale activering verstaan. Ten tweede de verplichting voor belanghebbende mee te werken aan

onderzoek naar diens vermogen tot arbeidsinschakeling. Als derde verplichting is vastgelegd dat de groep

belanghebbenden van 18 tot en met 26 jaar verplicht zijn mee te werken aan het opstellen, uitvoeren en

evalueren van een plan van aanpak zoals dat in art. 44a WWB is opgenomen.84 Deze laatste verplichting

zal in paragraaf 3.4 nader worden besproken in samenhang met de aanmeldperiode die voor deze

leeftijdsgroep geldt. Tot slot is het college van B&W op grond van art. 55 WWB bevoegd tot het opleggen

van nadere verplichtingen onder andere ook wanneer deze gericht zijn op de arbeidsinschakeling.

Achtereenvolgens worden de verplichtingen inzake arbeidsinschakeling, re-integratie, de nadere

verplichtingen en de aanmeldperiode onderzocht. Daarbij wordt onderzocht, mede aan de hand van de

wetsgeschiedenis wat de reikwijdte van de bepaling is en op welke wijze bepalingen worden uitgelegd in

de rechtspraak.

3.2.1 De verplichting tot arbeidsinschakeling

Het kabinet wil met de invoering van de WWB arbeidsparticipatie bevorderen zodat Nederland

internationaal weer concurrerend kan worden. De wetgever beschouwt deelname aan de arbeidsmarkt

ook als een belangrijke voorwaarde voor maatschappelijke participatie. De verplichting tot

arbeidsinschakeling draagt bij aan het doorbreken van sociaal isolement. Het begrip arbeidsinschakeling

is in art. 6 lid 1 onder b WWB gedefinieerd. Bijstandsgerechtigden dienen op eigen kracht arbeid te

verwerven en te aanvaarden zonder dat zij gebruik maken van een voorziening zoals omschreven in art.

7 WWB. In art. 9 aanhef lid 1 onder a WWB is de verplichting voor een ieder naar vermogen algemeen

geaccepteerde arbeid te vinden en te aanvaarden vastgelegd. Onder een ieder wordt verstaan iedere

Nederlander die zich meldt voor een bijstandsuitkering en tenminste 18 jaar is en jonger dan de

pensioengerechtigde leeftijd (art. 9 lid 1 aanhef WWB).

Allereerst wordt onderzocht hoe in de wetsgeschiedenis het begrip algemeen geaccepteerde arbeid wordt

ingevuld, hoe zich dat verhoudt tot het recht op vrije keuze van arbeid (art. 19 lid 3 GW) en in de

jurisprudentie wordt uitgelegd. Vervolgens wordt de reikwijdte van art. 9 aanhef en lid 2 WWB

onderzocht. Op grond van deze bepaling kan het college ontheffing van de verplichting verlenen op grond

van dringende redenen waartoe ook zorgtaken voor kinderen worden gerekend. Het begrenst de

gemeente in het opleggen van de verplichting.

Algemeen geaccepteerde arbeid

Met de introductie van het begrip algemeen geaccepteerde arbeid wil de wetgever twee doelen bereiken.

Het past bij het centrale uitgangspunt van de WWB waarin werk boven inkomen gaat en het doel de

uitstroom zo snel mogelijk te realiseren. Ten tweede is het in lijn met het uitgangspunt van

decentralisatie door zo veel mogelijk bevoegdheden en taken met betrekking tot uitstroom en re-

integratie bij de decentrale overheid te leggen. Het begrip biedt, in de visie van de wetgever, de

gemeente ruimte om haar beleid met betrekking tot arbeidsinschakeling en re-integratie af te stemmen

op de lokale context.

84 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 3, p. 61.

24

Voor de uitleg van het begrip algemeen geaccepteerde arbeid zoekt de wetgever aansluiting bij

wetgeving op het terrein van arbeid. Het kan geen illegale arbeid zijn en de betaling mag niet onder het

niveau van het wettelijk minimumloon liggen. Als uitzondering op de verplichting alle arbeid te

accepteren, wordt werken in de prostitutie genoemd. Belanghebbenden kunnen geen eisen stellen aan de

omvang van de dienstbetrekking, de duur van het contract, reistijd of het loonniveau. Verhuizen als

gevolg van de verplichting wordt niet uitgesloten. In tegenstelling tot het begrip passende arbeid zoals

dat op grond van de Abw gold, kunnen belanghebbenden zich niet voor een bepaalde periode beperken

tot het zoeken van werk dat aansluit bij eerder opgedane werkervaring en opleidingsniveau. Het doel is

zo snel mogelijk uitstromen naar duurzame arbeid. Onder dat laatste wordt verstaan dat minstens een

half jaar geen beroep op een uitkering nodig is omdat met de inkomsten uit arbeid in het eigen bestaan

kan worden voorzien.85

Het kabinet stelt zich in de toelichting bij het wetsontwerp niet de vraag of de verplichting algemeen

geaccepteerde arbeid te aanvaarden inbreuk maakt op het recht op vrije arbeidskeuze nu de keuze voor

passende arbeid voor de bijstandsgerechtigde is vervallen (art. 19 lid 3 GW). In tegenstelling tot andere

sociale grondrechten uit de Grondwet is dit grondrecht in rechte inroepbaar voor belanghebbenden.

Minister Rietkerk stuurt in 1986 een notitie aan de Tweede Kamer waarin het grondrecht nader wordt

beschreven en ingevuld. Ten aanzien van de reikwijdte van de bepaling worden twee hoofdelementen

onderscheiden. Allereerst mag de overheid niemand dwingen bepaald werk te verrichten, het verbod van

verplichte arbeid en dwangarbeid. In de notitie wordt verwezen naar art. 4 EVRM dat in dezelfde woorden

deze bescherming biedt. Ten tweede mag niemand worden gehinderd in de vrijheid bepaalde arbeid te

kiezen en deze te verrichten. Onder arbeid wordt alle vormen van arbeid verstaan: betaald, onbetaald, in

dienstbetrekking, als zelfstandige. Het recht kan bij of krachtens de wet worden beperkt. In de bepaling

zijn geen doelclausuleringen opgenomen. Rietkerk stelt dat zorgvuldigheid is vereist bij het afwegen van

belangen die worden bevorderd wanneer een beperking wordt opgelegd tegenover het belang van de

individuele burger ongestoord van zijn recht te genieten. Hij oppert de mogelijkheid, met het oog op de

zorgvuldigheid, dat de wetgever de beperkingsbevoegdheid geclausuleerd delegeert. De bevoegdheid tot

het opleggen van beperkingen door het lagere orgaan kan worden gebonden aan wettelijk vastgestelde

criteria, belangen of procedures.86 De wetgever kiest voor een zo groot mogelijke beoordelingsruimte

voor de gemeente om het maatwerk mogelijk te maken en heeft de beperkingsbevoegdheid niet

geclausuleerd gedelegeerd.

In de uitspraken van de CRvB is het werkloosheidsrisico een belangrijke maatstaf om te beoordelen of

een gemeente de verplichting op een juiste wijze uitlegt. Het belang van de betrokkene wordt afgewogen

tegen het algemene belang zo snel mogelijk uit te stromen. De inspanningen van de belanghebbende

dienen te leiden tot de kortste weg naar duurzame arbeid. Zo onderschrijft de Raad het oordeel van het

college dat belanghebbende niet heeft voldaan aan de arbeidsplicht door niet te solliciteren bij Mora en op

vacatures in de schoonmaakbranche terwijl hij daar gezien zijn gesteldheid en vaardigheden toe in staat

is. Het feit dat hij liever werk in de hem vertrouwde metaalsector wil zoeken, ontslaat hem niet van de

verplichting ook buiten die sector te solliciteren (CRvB 23 maart 2010, LJN BL9492). In een andere zaak

krijgt belanghebbende geen toestemming voor het volgen van een opleiding tot schilder omdat hij als

schilder in zijn land van herkomst heeft gewerkt en de re-integratieconsulente een schildersbedrijf heeft

gevonden dat hem na een proeftijd van een week in dienst wil nemen (CRvB 11 november 2011, LJN

85 Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 13, p. 38-39. 86 Kamerstukken II, 1985/86, 19376, nrs. 1-2, p. 3-5, 14-15. Verg.: S. Klosse, H.J. Van Dijk 1996, p. 62-64 en

Bunschoten 2009, aant. 4.

25

BP0586). Van bijstandsgerechtigden wordt een actieve houding verwacht bij het zoeken naar werk. Onder

andere doordat de bijstandsgerechtigde zich uit eigen beweging inschrijft bij uitzendbureaus, actief zoekt

naar vacatures, zich in uiterlijke verzorging en in gedrag passend gedraagt in sollicitatieprocedures.87 De

CRvB bevestigt het oordeel van het college en rechtbank dat belanghebbende zijn verplichting actief te

zoeken naar werk onvoldoende is nagekomen. En verwijst naar het gegeven dat belanghebbende in acht

maanden zeven keer heeft gesolliciteerd en bovendien naar functies waar hij gezien de eisen niet voor in

aanmerking komt (CRvB 24 januari 2012, LJN BV2843).

Ontheffing van verplichting tot arbeidsinschakeling

Op grond van art. 9 lid 2 WWB is een tijdelijke ontheffing van de verplichtingen van art. 9 aanhef en lid 1

WWB, namelijk arbeidsinschakeling (art. 9 aanhef en lid 1 onder a WWB) en re-integratieverplichtingen

(art. 9 aanhef en lid 1 onder b WWB), in dringende gevallen mogelijk. In de visie van het kabinet is het

verlenen van een ontheffing het gevolg van een afweging van de wettelijke verplichtingen inzake

arbeidsinschakeling tegenover belangen van belanghebbenden en dient alleen in het uiterste geval

verleend te worden, voor een beperkte tijd en alleen op sociale of medische gronden. Opmerkelijk is dat

het kabinet in de toelichting op de wet alleen spreekt over de ontheffing van re-integratieverplichtingen.

Dat laatste wordt gedefinieerd als de verplichting gebruik te maken van de voorziening gericht op

arbeidsinschakeling die het college aanbiedt.88 Het past wellicht in de visie van het kabinet dat alle

inspanningen gedurende de periode dat men bijstandsgerechtigd is, gericht zijn op arbeidsinschakeling.

Een grote afstand tot dat doel is geen reden voor ontheffing van de verplichting tot arbeidsinschakeling.

Maatwerk is voor het kabinet een sleutelwoord. Een traject in het kader van sociale activering blijft in die

zin gericht op arbeidsinschakeling ongeacht de afstand tot de arbeidsmarkt.89 De CRvB stelt zich op het

standpunt dat een op maat gesneden traject op grond van art. 9 lid 1 onder b WWB niet onbeperkt kan

worden opgerekt. Zo oordeelt de CRvB in een zaak dat het weigeren door de gemeente van de ontheffing

van de verplichting tot arbeidsinschakeling niet juist is. Uit de feiten blijkt dat de gemeente de ernst van

de psychische klachten van belanghebbende erkent en daarom heeft gekozen voor een voorziening op

grond van art. 9 aanhef en lid 1 onder b WWB. Deze is gericht op het versterken van de persoon als

voorbereiding op de reguliere arbeidsmarkt. De weigering van het college ontheffing van de verplichting

tot arbeidsinschakeling op grond van art. 9 aanhef en lid 1 onder a WWB te verlenen vindt de Raad niet

rijmen met het karakter van de in te zetten voorziening (CRvB 2 augustus 2011, LJN BR4030). 90

In de uitvoering van de wettelijke bepaling is door de wetgever beleidsruimte aan de gemeente en de

beoordelingsruimte aan het college toebedeeld. Het heeft tot gevolg dat rechters terughoudend zullen

toetsen. Zo sluit de CRvB in een geval dat aan hem is voorgelegd aan bij het gemeentelijke beleid waarop

het college zijn beoordeling op baseert en spreekt daarover geen oordeel uit. Het verzoek op ontheffing

wijst de CRvB wel af omdat er naar zijn oordeel uit de feiten blijkt dat er geen sprake is van in de

persoon gelegen factoren die arbeidsinschakeling belemmeren (CRvB 23 december 2008, LJN BG9128).

Voor de wetgever kunnen zorgtaken voor kinderen een dringende reden voor ontheffing zijn. Het beleid

met betrekking tot ontheffing van arbeidsinschakeling wegens zorgtaken is sinds de presentatie van het

wetsontwerp van de WWB in 2003 vaker gewijzigd. De opvattingen over de balans tussen een wettelijke

waarborg voor ontheffing voor belanghebbenden en de bevoegdheid voor het college de individuele

87 Op de Camp, Commentaar bij: Wet werk en bijstand, Artikel 9, Kluwer Sociale Zaken, artikel 9, aant. 1.4.88 Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3, p 6.89 Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 13, p. 43-44.90 Vergelijk CRvB 06 maart 2012 LJN BV9562 en CRvB 12 februari 2013, LJN BZ1545.

26

gevallen te beoordelen, is een aantal keren gewijzigd. Wellicht als gevolg van wisselende samenstellingen

van kabinetten.91 Bij de herziening van de WWB, zoals deze op 1 januari 2012 in werking treedt, is de

mogelijkheid vastgelegd dat een alleenstaande ouder met kinderen tot vijf jaar op aanvraag ontheven

wordt van de verplichting tot arbeidsinschakeling (art. 9a lid 1 WWB). Het kabinet vindt een wettelijk

recht op ontheffing een verkeerde indruk geven, namelijk dat een alleenstaande ouder met jonge

kinderen niet hoeft te werken.92

In het parlement is op initiatief van de SGP gedebatteerd over een wettelijke mogelijkheid voor

ontheffing van de verplichting op godsdienstige gronden. De SGP wil daarmee bereiken dat

bijstandsgerechtigden niet worden gedwongen bepaalde functies te accepteren of onder omstandigheden

te werken die tegen hun geweten indruisen. In de visie van de wetgever is een beroep op

gewetensbezwaren geen absoluut recht. Het is aan het college van B&W om een standpunt in te nemen

en te bepalen welk gewicht zij toekent aan de gewetensbezwaren ten opzichte van de verplichting

algemeen geaccepteerde arbeid te zoeken en te aanvaarden. Het werkloosheidsrisico en de inspanningen

die de betrokkene al heeft gedaan werk te vinden worden bij de afweging betrokken.93 Het kabinet

verwijst naar een viertal zaken die in de laatste jaren aan de rechter zijn voorgelegd waarin eenzelfde

opbouw van de beoordeling door de rechter is te herkennen. Allereerst wordt vastgesteld of de

verplichtingen tot arbeidsinschakeling voor de belanghebbende van kracht zijn. Naar het oordeel van het

betreffende bestuursorgaan zijn de bijstandsgerechtigden deze verplichtingen verwijtbaar niet

nagekomen. Om te bepalen of de gedraging verwijtbaar is, onderzoekt de rechter of de gedraging

voortkomt uit een godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging. In twee zaken was de rechter niet

overtuigd dat de bezwaren zo zwaarwegend zijn dat het aanvaarden van het werk tot grote conflicten

met godsdienstige of levensbeschouwelijke normen zou leiden.94 In de twee andere zaken is de rechter

wel overtuigd dat de gedragingen voortkomen uit een diepgewortelde overtuiging, hetgeen tot

bescherming van de vrijheid van godsdienst leidt. De Voorzieningenrechter in Amsterdam geeft als

voorlopig oordeel in een zaak dat de belanghebbende zelf geen werk heeft geweigerd maar dat

werkgevers kennelijk haar niet in dienst wilden nemen omdat zij een boerka draagt. De vrouw deed dat

al vanaf het begin van het re-integratietraject. De Voorzieningenrechter oordeelt dat pas wanneer de

gemeente geen mogelijkheden tot bemiddelingspogingen meer ziet, aan de belanghebbende kan worden

gevraagd de boerka af te doen. Het aantal van vier afwijzingen op sollicitaties vindt de rechter in dit

geval te gering om zo'n ingrijpende stap te vragen (Rb. Amsterdam (Vzr.) 24 mei 2007, LJN BA6917).

Twee jaar later constateert de rechtbank Amsterdam in een andere zaak dat het niet willen schudden van

handen van vrouwen door een islamitische man en het niet kort willen knippen van zijn baard religieus

gemotiveerde keuzes zijn. Dat weegt de rechter af tegenover het gegeven dat de belanghebbende op

vrijwillige basis de uitkering heeft aangevraagd en daardoor de daaraan verbonden verplichtingen heeft

geaccepteerd. De rechter beschouwt in de voorliggende zaak de voorschriften, als man de hand te

schudden van vrouwen en de baard kort te houden, als legitieme doelen die in redelijkheid gevraagd

kunnen worden. Belanghebbende stelt dat het opleggen van dergelijke voorschriften leidt tot een indirect

onderscheid naar godsdienst omdat de voorschriften vooral een groep met een bepaalde godsdienstige

91 De drie kabinetten die voor de wijzigingen verantwoordelijk zijn, zijn achtereenvolgens het kabinet Balkenende II bestaande uit CDA, VVD en D66, het kabinet Balkenende IV bestaande uit CDA, PvdA en de CU,en tot slot kabinet Rutte I bestaande uit VVD en CDA met gedoogsteun van de PVV. http://www.rijksoverheid.nl/regering/over-de-regering/kabinetten-sinds-1945.

92 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 3, p. 17-19.93 Kamerstukken I, 2003/04, 28870 en 28960, B, p. 7.94 Rb 's-Hertogenbosch 26 februari 2007, LJN BA0232. CRvB 20 november 2007 LJN BB8304.

27

opvatting treft. De rechter komt tot het oordeel dat het belang van het college bij de uitvoering van de

WWB zwaarder weegt dan het belang van belanghebbende. De opgelegde voorschriften zijn passend en

noodzakelijk ten opzichte van het legitieme doel dat wordt nagestreefd (Rb Amsterdam 17 december

2009 LJN BK7175). In deze laatste uitspraak is het werkloosheidscriterium ondergeschikt aan het oordeel

van de rechter over de mate waarin de belanghebbende zijn kansen op het vinden van werk beperkt. Het

niet opvolgen van voorschriften die redelijkerwijze zijn opgelegd, weegt zwaarder.95

3.2.2 De verplichting gebruik te maken van een voorziening

In art. 9 aanhef en lid 1 onder b WWB is vastgelegd dat de belanghebbende verplicht is gebruik te maken

van de voorziening die het college aanbiedt met het oog op arbeidsinschakeling en mee te werken aan

een onderzoek naar de mogelijkheden van arbeidsinschakeling. In art. 10a WWB is de voorziening in de

vorm van het werken met behoud van uitkering vastgelegd.

Het kabinet kiest bewust voor beoordelingsvrijheid voor de gemeente om maatwerk mogelijk te maken.

Op grond van art. 8 lid 1 onder a WWB heeft de raad de opdracht een verordening op te stellen waarin

wordt beschreven wanneer een aanbod gedaan kan worden, in welke vorm, onder welke voorwaarden en

voor welke doelgroep. De bijstandsgerechtigde heeft op grond van art. 10 lid 1 WWB een aanspraak op

ondersteuning van de gemeente bij de arbeidsinschakeling.96 De aanspraak op ondersteuning is geen

rechtens opeisbaar recht. Het is aan het college te beslissen of zij het noodzakelijk vindt een voorziening

in te zetten en zo ja, in welke vorm. In de verordening zijn de voorzieningen, voorwaarden en

doelgroepen van het beleid vastgelegd. Binnen dat kader beslist het college tot het inzetten van een

voorziening. Een belangrijk criterium in de besluitvorming is de mate waarin de voorziening de kans op

een duurzame plaatsing op de arbeidsmarkt vergroot. In de toelichting op de wet beperkt de wetgever

zich bij de invoering van de WWB vooral tot een opsomming van mogelijke voorzieningen die de

gemeente kan inzetten. Het varieert van zorgarrangementen, activiteiten in het kader van sociale

activering, opleidingen tot het werken met behoud van uitkering.97 In de jurisprudentie wordt de

beoordelingsvrijheid die het college toekomt op grond van de wet erkend. Het leidt tot een marginale

toetsing waarbij de rechter doorgaans geen oordeel uitspreekt over de inhoud van de voorziening. De

rechter toetst het besluit met name aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en fundamentele

rechten die burgers beschermen tegenover de overheid. Deze begrenzen de reikwijdte van de

verplichtingen zoals de gemeente deze kan opleggen en worden nader onderzocht.

Met betrekking tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur blijkt uit de jurisprudentie dat de

rechter vooral toetst of het college zorgvuldigheid in de besluitvorming heeft betracht en het besluit

deugdelijk heeft gemotiveerd (art. 3:2 Awb respectievelijk art. 7:12 lid 1 Awb). De CRvB hecht eraan dat

de besluitvorming over de inzet van een voorziening is gebaseerd is op objectieve gegevens. Met het oog

op de medewerking aan het onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling, dat op grond van

art. 9 lid 1 onder b WWB wordt geëist, formuleert de Raad het alsvolgt: “Op grond van artikel 9, eerste

lid, aanhef en onder b, van de WWB is de rechthebbende op een WWB-uitkering verplicht mee te werken

aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot inschakeling in de arbeid. Tot een dergelijk onderzoek kan

volgens vaste rechtspraak behoren een medisch en/of arbeidskundig onderzoek, zeker in de situatie

waarin - zoals in dit geval - de betrokkene zelf van mening is dat de mogelijkheden om arbeid te

95 Zie ook noot van H. Nacinovic bij de uitspraak Rb Amsterdam 17 december 2009, LJN BK7175, JWWB 2010, 47.96 Op grond van art. 10 WWB kunnen ook andere personen dan bijstandsgerechtigden aanspraak maken op

ondersteuning bij re-integratie. Omdat de verplichtingen van art. 9 WWB niet voor hen gelden, blijven zij in het kader van deze scriptie buiten beschouwing. Kamerstukkken II, 2002/03, 28870, nr. 13, p. 49.

97 Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3, p. 7 en p. 40.

28

verrichten ontbreken en voor dat standpunt nog geen objectieve onderbouwing voorhanden is. Het

College zal immers de toepassing van de in artikel 9, tweede lid, van de WWB neergelegde bevoegdheid

om wegens dringende redenen tijdelijk ontheffing te verlenen van de wettelijke arbeidsverplichtingen

moeten kunnen baseren op objectieve gegevens betreffende de betrokkene.”98 De wijze waarop het

onderzoek wordt gedaan, dient volgens de CRvB te voldoen aan een aantal vereisten. Het betreft onder

meer de zorgvuldigheid van het onderzoek dat op de relevante gegevens moet steunen. Zo oordeelt de

CRvB in een zaak het beroep van een bepaalde belanghebbende als gegrond. In het advies voor een re-

integratietraject wordt vermeld dat belanghebbende op voorschrift van een cardioloog medicatie heeft

vanwege hartritmestoornissen. Uit de rapportage blijkt niet dat is onderzocht of die aandoening gevolgen

kan hebben voor de inzetbaarheid van belanghebbende. De Raad draagt het college op een nieuw besluit

op bezwaar te nemen (CRvB 19 januari 2010, LJN BK9961). In een andere uitspraak stelt de Raad dat

het onderzoek afgerond dient te zijn voordat met een traject begonnen kan worden. In een advies aan

het college over de belastbaarheid van een bijstandsgerechtigde is, naast de aanbeveling om een

computercursus aan te bieden, geconcludeerd dat aanvullend onderzoek nodig is om tot een goede

inschatting te kunnen komen. Het college beslist dat de belanghebbende als eerste stap alvast een

computercursus dient te volgen. De belanghebbende weigert en het college verlaagt de uitkering bij wijze

van maatregel. Het beroep dat de bijstandsgerechtigde instelt, wordt door de Raad gegrond geacht. De

verwijtbaarheid ontbreekt aan de gedraging omdat het onderzoek niet volledig is (CRvB 17-01-2012, LJN

BV1794). Een ander aspect van de zorgvuldigheid dat door rechters wordt getoetst, is of het aanbod dat

het college heeft gedaan, voldoende concreet en volledig is. Een werkervaringsbaan kan terecht worden

geweigerd omdat uit het voorgelegde contract niet is op te maken op welke locatie de belanghebbende

zou komen te werken en een regeling over reis- en onkostenvergoedingen ontbreekt (Rb Middelburg

(Vzr.) 25 januari 2008, nieuwsbrief Schulinck 2008/12).

Met betrekking tot de fundamentele rechten die de bijstandsgerechtigde beschermen, zijn met name

zaken aan de rechter voorgelegd die het werken met behoud van uitkering betreffen. Het werken met

behoud van uitkering kan in de vorm van een voorziening op grond van art. 9 aanhef en lid 1 onder b

WWB of als participatieplaats op grond van art. 10a WWB worden opgelegd. In een aantal zaken die aan

de rechter zijn voorgelegd, is de vraag gesteld in hoeverre het verplichten van een bijstandsgerechtigde

tot het werken met behoud van uitkering een schending van het verbod van verplichte arbeid betreft (art.

4 lid 2 EVRM). In de visie van het kabinet dat het wetsontwerp heeft ingediend, is de overeengekomen

arbeid allereerst ten nutte van de betrokkene en dient de arbeid om werkervaring op te doen en kennis

en vaardigheden te verwerven. In dat geval is er in beginsel geen sprake van een arbeidsovereenkomst

en kan de arbeid niet worden gekwalificeerd als een dienstbetrekking (art. 7:610 BW). Het kabinet wil

geen termijn stellen aan het werken met behoud van uitkering omdat trajecten juist zo verschillend zijn

en de gemeenten niet wil belemmeren in het toepassen van maatwerk. Juist voor mensen met een grote

afstand tot de arbeidsmarkt kan een traject enkele jaren duren.99 Het werken met behoud van uitkering is

gericht op bijstandsgerechtigden die nog niet bemiddelbaar zijn voor regulier werk. Het doel is het zetten

van een volgende stap op de participatieladder. Het werk dat de bijstandsgerechtigden verrichten, is

additioneel van aard en mag niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt (art. 10a lid 1 en lid 2 WWB).

De problematiek van verdringing zal in de volgende paragraaf over de tegenprestatie naar vermogen

nader aan de orde komen.

98 CRvB 27 april 2010, LJN BM2569, r.o. 4.4.1. verg. CRvB 31 mei 2011, LJN BQ8131, r.o. 4.299 Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 13, p. 30-31.

29

In art. 4 lid 2 EVRM is het verbod op verplichte arbeid vastgelegd. Het EHRM heeft in de zaak van der

Mussele tegen België de begrippen dwangarbeid en verplichte arbeid, die beide onder het verbod van art.

4 lid 2 EVRM vallen, nader ingevuld. In r.o. 32 stelt het EHRM vast dat in de verdragstekst noch in

stukken van de Raad van Europa aanknopingspunten zijn voor de uitleg van de begrippen dwangarbeid

en verplichte arbeid (EHRM 23 november 1988, nr. 8919/80). Het Hof wijst er op dat art. 4 lid 2 EVRM is

ontleend aan art. 2 lid 1 ILO Conventie nr. 29 uit 1930 en dat de landen die zich hebben gebonden aan de

ILO Conventies voor het overgrote deel ook lidstaat zijn van de Raad van Europa. Om deze redenen kan

het Hof zich voor de uitleg van art. 4 lid 2 EVRM baseren op de tekst en relevante documenten van het

ILO.100 In art. 2 lid 1 ILO Conventie nr. 29 wordt dwang- of verplichte arbeid omschreven als “...all work

or service which is exacted from any person under the menace of any penalty and for which the said

person has not offered himself voluntarily.” De betekenis van “any penalty” is niet beperkt tot sanctie in

strafrechtelijke zin. In r.o. 34 van het van der Mussele arrest, wordt het begrip dwangarbeid nader

omschreven als “... the idea of psysical or mental constraint”. Het Hof onderscheidt verplichte arbeid van

de verplichtingen ten gevolge van normale arbeid, waar in vrijheid over het arbeidscontract is

onderhandeld. Het Hof noemt twee criteria die aanwezig dienen te zijn om van verplichte arbeid te

spreken. Allereerst dat het werk gedaan wordt “exacted ... under the menace of any penalty”. En dat het

werk is waarvoor de betrokkene zich “... has not offered himself voluntarily”. Onder verwijzing naar

eerdere uitspraken omschrijft het Hof in r.o. 37 de aard van de dreiging nader als “needlessly

distressing" or "somewhat harassing”. De formulering van het verbod van art. 4 lid 2 EVRM bevat geen

beperkingsformule. Gerards schaart de bepaling onder de “absolute rechten maar niet notstandsfeste

rechten” waar alleen inbreuk op kan worden gemaakt in situaties waarin het voortbestaan van de natie in

het geding is.101 De invulling door het Hof van het begrip verplichte arbeid, als arbeid waar betrokkene

zich niet vrijwillig voor heeft gemeld en die onder de dreiging van enige straf wordt opgelegd, geeft

grenzen aan waar de wetgever en het bestuursorgaan bij het opleggen van de verplichting zich

rekenschap van moeten geven.

In de zaak, bekend geworden als de zaak van de schoffelaar, is de vraag of er sprake is van verplichte

arbeid voorgelegd aan de rechter. De rechtbank Arnhem overweegt een aantal elementen met betrekking

tot de vraag of de weigering van eiser aan het opgelegde traject mee te werken met het gevolg dat de

gemeente Arnhem de uitkering verlaagt, terecht is.102 In r.o. 3.15 van deze uitspraak oordeelt de

rechtbank dat de te verrichten werkzaamheden onder het begrip arbeid in art. 4 lid 2 EVRM te begrijpen

zijn. De rechtbank stelt dat het geen dwangarbeid betreft omdat de dreiging met verlaging van uitkering

belastend kan zijn, maar dat deze niet leidt tot de vereiste fysieke of mentale dwang. Temeer omdat door

het aanvaarden van werk de maatregel kan worden vermeden. Vervolgens onderzoekt de rechtbank of de

opgedragen werkzaamheden op te vatten zijn als verplichte arbeid zoals in art. 4 lid 2 EVRM bedoeld.

In r.o. 3.16 stelt de rechtbank dat onder straf ook maatregelen zonder punitief oogmerk zijn begrepen

zodat de verlaging van de uitkering op grond van art. 18 lid 2 WWB daaronder valt. De klacht van eiser

dat het om ongeschoold werk gaat, vindt de rechtbank in het licht van art. 4 lid 2 EVRM niet relevant. De

strekking en doel van het re-integratietraject oordeelt de rechtbank in r.o. 3.17, is in beginsel als redelijk

te beschouwen in een democratische samenleving. De stelling van het college dat een contract is

ondertekend door belanghebbende, betekent volgens de rechtbank niet dat de arbeid vrijwillig wordt

gedaan. Op weigering van de opgedragen arbeid zou het opleggen van een maatregel volgen. Er is

100 Lawson, Buyse 2003, aant. 32. Verg. Gerards 2011, p. 81.101 Gerards 2011, p. 106.102 Rb Arnhem, 8 oktober 2008, LJN BF7284, JWWB 2008/310 m. nt. H. Navinovic, .

30

sprake van “... manifeste ongelijkheid tussen eiser en verweerder.“(r.o. 3.19) Het traject biedt de

mogelijkheid tot het verwerven van algemene werknemersvaardigheden en had ook als doel om in de

eerste fase onderzoek te doen naar de capaciteiten en tekortkomingen van belanghebbende. Deze

periode van drie maanden zou worden afgesloten met een oordeel om het traject voort te zetten dan wel

in te zetten op snelle bemiddeling naar regulier werk. De rechtbank vindt dat de werkzaamheden in de

eerste fase, ook al worden die niet vrijwillig verricht, geen disproportionele of excessieve belasting

opleveren waardoor kan worden gesproken van verplichte arbeid, omdat het de eiser voordeel kan

opleveren. Dat kan anders zijn wanneer eiser voor langere tijd onder dreiging van verlaging van de

uitkering werk moet verrichten dat niet bijdraagt aan het vinden van regulier werk (r.o. 3.20). In r.o. 3.21

verwijst de rechtbank naar de wetsgeschiedenis van art. 9 en art. 10 WWB en concludeert dat een re-

integratietraject in de vorm van werk met behoud van uitkering alleen kan worden opgelegd: “... indien

de te verrichten werkzaamheden noodzakelijk zijn om uit te stromen naar regulier werk”. Het college

dient in de individuele situatie de noodzaak van een traject te motiveren. Aansluiting bij eerder opgedane

werkervaring en opleiding zijn daarbij relevante elementen. De gemeente Arnhem heeft niet voldaan aan

de motivatieplicht en heeft daarom eiser het niet meewerken aan het traject niet kunnen verwijten. Een

jaar later onderstreept de rechtbank Arnhem in een andere zaak het uitgangspunt dat het college vooraf

moet aangeven dat een re-integratievoorziening in de vorm van werken met behoud van uitkering

noodzakelijk is om uitstroom naar regulier werk te kunnen bereiken. In deze zaak protesteert een

bijstandsgerechtigde tegen het opgedragen werk in een Work Firsttraject omdat dat niet aansluit bij haar

opleiding. De gemeente had haar weigering niet als verwijtbaar mogen kwalificeren zonder te motiveren

dat gezien de omstandigheden van het specifieke geval het traject noodzakelijk was met het oog op

arbeidsinschakeling (Rb Arnhem, 12 oktober 2009, LJN 08/4235).

In 2010 doet de CRvB uitspraak in een vergelijkbare zaak en gebruikt die gelegenheid om het

toetsingskader nader uit te werken.103 De eiser in de zaak heeft medewerking geweigerd aan een re-

integratievoorziening dat een onderzoek naar de mogelijkheden van uitstroom en het werken met behoud

van uitkering inhoudt. De Raad volgt de rechtbank Arnhem in de uitleg van de begrippen straf,

dwangarbeid en verplichte arbeid. Aan dat laatste voegt de Raad uitdrukkelijk toe dat ook de periode van

onderzoek onder de bepaling van art. 4 lid 2 EVRM valt omdat het EHRM in de zaak van der Mussele heeft

uitgesproken dat het om werk dat fysieke of geestelijke inspanning vraagt.

In r.o. 9.4.8. stelt de Raad dat uit r.o. 37 van de uitspraak in de zaak van der Mussele kan worden

afgeleid dat de beoordeling of werkzaamheden als verplichte arbeid zijn te beschouwen afhankelijk is van

de omstandigheden van het geval. Daarnaast vindt de CRvB dat ook andere essentiële delen van het

internationaal recht er bij betrokken dienen te worden. In r.o. 9.4.9 stelt de Raad de uitgangspunten van

de WWB vast: eigen verantwoordelijkheid voorop, ondersteuning bij het vinden van werk en

inkomensondersteuning en tenslotte decentralisatie met het oog op de meest effectieve uitvoering van de

wet. In r.o. 9.4.10 constateert de Raad dat deze uitgangspunten passen bij het streven van de EVRM en

van andere mensenrechtenverdragen naar menselijke waardigheid en vrijheid. De Raad verwijst naar een

constatering van het Europees Comité inzake Sociale Rechten in 2006 dat het koppelen van

bijstandsuitkering en verplichtingen werk te aanvaarden of een opleiding volgen in overeenstemming is

met art. 13 lid 4 ESH. Daarbij is wel verondersteld dat de voorwaarden waaraan moet worden voldaan,

redelijk zijn, de in te zetten voorzieningen proportioneel zijn en gericht op het realiseren van de gewenste

doelen op de lange termijn. Tot slot somt de Raad in r.o. 9.4.11 een viertal categorieën van

omstandigheden op die meewegen in de beoordeling van de vraag of de werkzaamheden die in het kader

103 CRvB 8 februari 2010, LJN BL1093, RSV 2010,79 m. nt. Bruggeman, AB 2010,79, m. nt. Bröring.

31

van de re-integratievoorziening moeten worden verricht onder de reikwijdte van het begrip verplichte

arbeid van art. 4 lid 2 EVRM vallen:

1. de aard, de plaats, de duur en de werktijden van de in het kader van de aangeboden

voorziening te verrichten werkzaamheden in relatie tot de mogelijkheden, de

werkervaring, de opleiding en de gezinssituatie van de betrokkene,

2. de duur van de werkloosheid van de betrokkene,

3. of en zo ja, hoe de aangeboden voorziening kan bijdragen aan de arbeidsinschakeling van

de betrokkene, en

4. de zwaarte van de sanctie bij niet meewerken aan de aangeboden voorziening.

Het CRvB oordeelt tot slot dat in betrokken zaak gezien de omstandigheden van het geval geen sprake is

van verplichte arbeid. Het traject kan de kansen op arbeidsinschakeling vergroten, de fase van onderzoek

is beperkt in duur en de sanctie is eveneens beperkt in hoogte en duur.

In mei 2010 komt het ERHM tot een oordeel in een ontvankelijkheidsprocedurebeslissing naar aanleiding

van een klacht van een bijstandsgerechtigde. De belanghebbende vreest dat zij met de invoering van de

WWB gedwongen kan worden alle algemeen geaccepteerde arbeid te accepteren in plaats van arbeid die

past bij haar opleiding en werkervaring. Het Hof stelt voorop dat zij het redelijk vindt dat staten die een

stelsel van regelingen in het kader van sociale zekerheid kennen, voorwaarden aan de toelating tot dat

stelsel stellen. De eis van aantoonbare inspanningen te leveren om arbeid te vinden en te aanvaarden,

vindt het Hof niet onredelijk. Temeer omdat die beperkt is tot algemeen geaccepteerde arbeid en omdat

gewetensbezwaren kunnen worden gerespecteerd. De verplichting kan naar de mening van het Hof met

de aangedragen argumenten niet worden gezien als verplichte arbeid in de betekenis van art. 4 lid 2

EVRM. In het geval van de klaagster was geen sprake van opgelegde arbeid die zij niet kon weigeren

gezien de sanctie. Het Hof is daarom niet in de gelegenheid geweest een oordeel te geven over het

specifieke geval in het licht van de vereisten van art. 4 lid 2 EVRM.

In alle vier de uitspraken is de conclusie dat de opgelegde trajecten geen schending van het verbod van

verplichte arbeid betekenen. In de twee Arnhemse zaken is er sprake van een motiveringsgebrek

waardoor de weigering mee te werken niet aan de belanghebbenden kon worden verweten. Wanneer een

gemeente kan aantonen dat het op te leggen traject in positieve zin bijdraagt aan de arbeidsinschakeling

op lange termijn, de werkomstandigheden redelijk zijn, de gezinssituatie het toelaat en de dreiging van

de sanctie proportioneel is, zal er geen sprake zijn van verplichte arbeid. Van belang voor de positie van

de bijstandsgerechtigden is dat naar het oordeel van de rechtbank en van de CRvB bij het vaststellen van

een re-integratietraject eerdere werkervaring en opleiding betrokken dienen te worden, in samenhang

met de duur van het traject en omstandigheden van het individuele geval. En dat het gericht is op het

uiteindelijke doel, de arbeidsinschakeling.

3.3 De tegenprestatie naar vermogen

Op 1 januari 2012 is de herziene versie van de WWB van kracht geworden.104 Het kabinet beoogt de

activerende functie van de WWB te versterken door het karakter van de WWB als een tijdelijk vangnet te

benadrukken en door verplichtingen aan te scherpen. In het kader van deze tweede ambitie introduceert

het kabinet Rutte I de tegenprestatie naar vermogen (art. 9 lid 1 aanhef en onder c WWB). Het kabinet

vindt het passend dat een bijstandsgerechtigde een tegenprestatie verricht aan de maatschappij. Hij leeft

immers van een uitkering die is betaald uit de algemene middelen. Voor de bijstandsgerechtigde is het

104 Stb 2011, 650.

32

een middel om zijn betrokkenheid bij de samenleving te tonen.105

Het opleggen van de verplichting een tegenprestatie te leveren, is een bevoegdheid van het college. In

tegenstelling tot de verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling, vastgelegd in hetzelfde wetsartikel,

geeft de wetgever zonder nadere motivering geen opdracht aan de raad een verordening op te stellen

met betrekking tot de tegenprestatie naar vermogen. Op dit onderwerp hecht de wetgever kennelijk

minder aan een democratische legitimatie van beleid en uitvoering, scheiding van regelsteller en

uitvoerder en aan het systeem van check & balances op lokaal niveau. Dit heeft tot gevolg dat er geen

algemeen verbindende voorschriften zijn, waarin is vastgelegd op welke wijze en onder welke

voorwaarden de verplichting wordt opgelegd en waarop een uitkeringsgerechtigde zich op kan beroepen.

Het college dient af te wegen tot welke werkzaamheden de bijstandsgerechtigde in staat is te verrichten,

rekening houdend met arbeidsverplichtingen en zorgtaken tegenover de maatschappelijk nuttige taken

die gedaan kunnen worden. Op grond van deze afweging beslist het college over de aard, de omvang en

de duur van de tegenprestatie.106 Omdat het college bevoegd is de verplichting tot tegenprestatie op te

leggen, kan het geen vrijwilligerswerk zijn of werkzaamheden in het kader van mantelzorg die de

bijstandsgerechtigde al verricht of zou willen verrichten.107

De introductie van de tegenprestatie roept een tweetal vragen op die ook bij de verplichting tot het

werken met behoud van uitkering zijn gesteld. Ten eerste hoe deze vorm van arbeid zich verhoudt tot het

begrip verplichte arbeid dat in art. 4 lid 2 EVRM is vastgelegd. En ten tweede hoe het verschil tussen

beloonde en onbeloonde arbeid is geborgd zodat de vormen van werken met behoud van uitkering niet

leiden tot verdringing van beloonde arbeid. Deze komen achtereenvolgens aan de orde. Tot slot van deze

paragraaf wordt de eerste uitspraak behandeld die over de verplichting tot het verrichten van de

tegenprestatie is gedaan.

Als vorm van werken met behoud van uitkering onderscheidt het kabinet het karakter van de

tegenprestatie uitdrukkelijk van de participatieplaats die op grond van art. 10a WWB als verplichting kan

worden opgelegd. Volgens het kabinet is er één overeenkomst: het betreft in beide gevallen onbeloonde

additionele arbeid die niet tot verdringing van beloonde arbeid mag leiden. Verschillen zijn er meer. Het

nut van de tegenprestatie dient de maatschappij terwijl het nut van de participatieplaats is gericht op het

vergroten van kansen voor de bijstandsgerechtigde op de arbeidsmarkt. In het kader van de

tegenprestatie zijn er geen voorzieningen als scholing en opleiding mogelijk. Een tegenprestatie is van

korte duur en beperkte omvang terwijl de participatieplaats voor twee jaar met een volle werkweek kan

worden opgelegd. Daarna is nog verlenging mogelijk. Tot slot kan het college een premie toekennen aan

de bijstandsgerechtigde die voldoende meewerkt in een traject op basis van een participatieplaats. Dat

kan niet bij de tegenprestatie.108

In de vorige paragraaf is het beoordelingskader dat de CRvB heeft ontwikkeld in de uitspraak over het

werken met behoud van uitkering in het kader van een re-integratievoorziening besproken. Gezien de

afwegingen die de Raad maakt, is het aannemelijk dat de tegenprestatie naar vermogen in strijd is met

het verbod op verplichte arbeid dat in art. 4 lid 2 EVRM. Het opleggen van verplichte arbeid waar de

belanghebbende zich niet vrijwillig voor heeft gemeld onder de dreiging van het opleggen van een sanctie

zijn kenmerken van verplichte arbeid zoals dat in art. 4 lid 2 EVRM is vastgelegd. Wanneer het verplicht

werken met behoud van uitkering, waarbij in de aard van de werkzaamheden rekening is gehouden met

105 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 3, p. 2.106 Konijnenbelt, van Male 2011, p. 225-227.107 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 3, p. 14-16 en Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 10, p. 18.108 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 3, p. 15.

33

werkervaring en opleiding, de kans op uitstroom naar reguliere arbeid wordt vergroot, de

werkzaamheden in duur beperkt zijn en de sanctie proportioneel is, is het verrichten van die

werkzaamheden niet in strijd met het verbod op verplichte arbeid. Aan de vereisten van de beperking in

duur en het rekening houden met zorgtaken voor kinderen, voldoet de tegenprestatie naar vermogen.

Het betrekken van werkervaring en opleiding en de vergroting van kansen op uitstroom zijn bij het

beoordelen van werkzaamheden die aan de belanghebbende worden opgelegd in de toelichting op de wet

niet aan de orde bij de invulling van de tegenprestatie.

Het kabinet stelt dat de werkzaamheden die worden opgelegd, te beschouwen zijn als normale

burgerplichten en als zodanig op grond van art. 4 lid 3 onder d EVRM zijn uitgezonderd van het begrip

verplichte arbeid. In art. 2 ILO-Conventie nr. 29 worden de voorwaarden geformuleerd waaronder

werkzaamheden als normale burgerplichten te zijn beschouwen. In art. 2 lid 2 onder b ILO-Conventie nr.

29 is aangegeven dat het gaat om werkzaamheden die in een samenleving die over volledig zelfbestuur

beschikt als gewone burgerplichten worden aangeduid. In art. 2 lid 2 onder e ILO-Conventie nr. 29 is

bepaald dat de werkzaamheden kleine gemeenschapsdiensten inhouden die rechtstreeks aan de

gemeenschap ten goede komen en waar de burgers zelf of diens vertegenwoordigers kunnen beslissen

over de behoefte aan dergelijke werkzaamheden. De keuze van het kabinet de gemeenteraad geen

opdracht tot het opstellen van een verordening te geven, ondergraaft het democratische element in de

bepaling. In haar advies wijst de Raad van State het kabinet op beperkingen die de ILO-Conventie nr. 29

oplegt aan wat gewone burgerplichten zijn. In de art. 4 tot en met 7 is bepaald dat dergelijke

werkzaamheden niet tot voordeel van private organisaties mogen leiden. En in art. 14 ILO-Conventie nr.

29 is vastgelegd dat tegenover de werkzaamheden de gewone betaling dient te staan. Naar de mening

van het kabinet zijn deze artikelen niet relevant omdat deze gaan over werkzaamheden die als verplichte

arbeid is opgelegd en de burgerplichten op grond van art. 2 ILO-Conventie nr. 29 daarvan zijn

uitgezonderd.109

Tot slot kan de vraag worden gesteld of gemeenschapsdiensten die voor ieder van nut zijn, aan een

beperkte groep als verplichting opgelegd kunnen worden. In een uitspraak van het EHRM stelt het Hof de

klager in het gelijk dat er sprake is van discriminatie op grond van art. 14 EVRM omdat de wettelijk

geregelde burgerplicht om diensten te verlenen bij de brandweer beperkt is tot mannen tussen 18 en 50

jaar en vrouwen uitgesloten zijn.110

De tweede vraag is hoe het college kan waarborgen dat de werkzaamheden die op grond van de

tegenprestatie naar vermogen worden verricht additioneel zijn en geen beloonde arbeid verdringen. De

vraag geldt evenzeer voor de werkzaamheden die met behoud van uitkering worden verricht. Volgens het

kabinet kan onderscheid worden gemaakt naar de aard van de werkzaamheden als maatstaf om te

beslissen of deze op de reguliere arbeidsmarkt worden verricht of daarbuiten. Het criterium is of er

minimumloon wordt betaald voor de werkzaamheden of niet. Dat hangt in de visie van het kabinet van

economische factoren en keuzes van de overheid en bedrijven af. Het gaat bovendien om additionele

werkzaamheden die in aanvulling op of naast de reguliere arbeidsmarkt worden verricht. Bij

werkzaamheden die lijken op bestaande beloonde functies zal in de aard, omvang en duur van de

werkzaamheden het onderscheid tussen beloonde arbeid en de tegenprestatie duidelijk moeten zijn.111 De

Raad van State stelt zich in haar advies over het wetsontwerp op het standpunt dat er vraag is naar deze

werkzaamheden of ze nu tot de reguliere arbeidsmarkt behoren of niet. En dat de bijstandsgerechtigden

109 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 4, p. 7-10.110 EHRM, 18 juli 1994, nr. 13580/88, Karl Heinz Schmidt vs Germany.111 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 7, p. 49-51; Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 10, p. 17-18.

34

in principe beschikbaar zijn om de werkzaamheden te verrichten.112 Het onderscheid tussen beloonde en

onbeloonde arbeid berust kennelijk op een beslissing van degene die de arbeid aanbiedt. Het ontbreken

van juridische vereisten biedt gemeenten weinig houvast in het beoordelen of er sprake is van

verdringing van beloonde arbeid. 113

De Rechtbank Zeeland-West Brabant heeft in maart 2013 als eerste uitspraak gedaan in een geschil over

de invulling van de tegenprestatie.114 Eiser heeft vanaf november 2011 een bijstandsuitkering ontvangen

en een aantal malen geweigerd een werkstage-overeenkomst te tekenen waarop de gemeente de

uitkering heeft verlaagd conform de geldende afstemmingsverordening. In februari 2012 is hem voor de

eerste maal de overeenkomst voorgelegd. Deze hield een standaardovereenkomst in van 32 uur per week

voor de duur van een jaar met als doel het opdoen van werkervaring. Als functie is bepaald dat eiser

wordt ingezet als algemeen medewerker omdat hij gezien zijn vermogens in staat is tot alle voorkomende

werkzaamheden. De rechtbank is van mening dat op basis van de wetsgeschiedenis de omvang van de

overeenkomst de grenzen van de tegenprestatie overschrijdt. Een vierdaagse werkweek is niet te

beschouwen als een inzet van beperkte omvang. De omschrijving algemeen medewerker omdat eiser

volledig inzetbaar is, acht de rechtbank onvoldoende specifiek. Uit de toelichting op de wet blijkt dat op

basis van een afweging waar de vermogens van de betrokkene onderdeel van zijn, het besluit tot

bepaalde werkzaamheden mede wordt genomen. De werkervaring, opleiding, leeftijd van eiser behoren

tot de individuele omstandigheden die volgens de rechtbank in het besluit moeten worden betrokken.

Bovendien wordt in het aanbod niet duidelijk gemaakt voor welke werkzaamheden eiser wordt ingezet.

Ook dit is niet conform het vereiste van de individuele afweging. Deze overwegingen zijn voor de

rechtbank voldoende om eiser in het gelijk te stellen en is niet meer toegekomen aan de behandeling van

vier andere gronden van eiser. Namelijk dat de wijze waarop de gemeente de tegenprestatie invult in

strijd is met art. 4 EVRM en art. 2 ILO-Conventie nr. 29, de opgelegde sanctie disproportioneel is en dat

de opgelegde werkzaamheden niet bijdragen aan arbeidsinschakeling en regulier werk verdringen.

De uitspraak heeft tot Kamervragen aan staatssecretaris Klijnsma geleid. Aanvankelijk zag ze in de

uitspraak geen aanleiding om nadere wettelijke regels te stellen. De wettelijke kaders zijn volgens haar

duidelijk genoeg. Het is aan gemeenteraad, college en cliëntenraden om lokaal het beleid inzake de

tegenprestatie naar vermogen goed en zorgvuldig in te vullen.115 Twee maanden later, na nog meer

Kamervragen en publiciteit, besluit ze een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop de gemeenten de

tegenprestatie invullen.116

3.4 De nadere verplichtingen

In art. 55 WWB wordt aan het college de bevoegdheid verleend verplichtingen op te leggen met het oog

op het bereiken van een drietal omschreven doelen. Namelijk de arbeidsinschakeling, een doel dat

samenhangt met de aard en doel van een bepaalde vorm van bijstand of een doel dat is gericht op het

verminderen of beëindigen van de bepaalde vorm van bijstand. In de tweede zin is bepaald dat de

112 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 4, p. 7.113 In een door de FNV gepresenteerd zwartboek en in artikelen in dagbladen worden in de loop van 201

voorbeelden van verdringing van beloonde arbeid door arbeid met behoud van uitkering beschreven. http://www.fnv.nl/site/media/pdf/108874/ Zwartboek_werken_ vanuit_de_bijstand_febr2013.pdf.; PZC 19 maart 2013, Orionis mag bijstandsgerechtigde niet 32 uur als tegenprestatie laten werken; PZC 21 maart 2013, FNV hoopt op steun na uitspraak Orionis; Volkskrant 25 maart 2013, Tegenprestatie bijstand mag niet 'wat dan ook' zijn, 'Bijstandswerk zoekt plaats op de arbeidsmarkt', p. 6-7; NRC, 25 maart 2 2012, http://www.nrc.nl/carriere/2013/03/25/gemeenten-gaan-te-ver-in-tegenprestatie-vragen-voor- bijstandsuitkering.

114 Rb Zeeland-West-Brabant 25-02-2013, LJN BZ5171, nt. Josan van Hoof.115 Brief staatssecretaris Klijnsma, 25 april 2013, referentie 2013- 0000047630.116 http://www.kluwerschulinck.nl/nieuws/2013/klijnsma-onderzoekt-tegenprestatie-bijstand.20185.lynkx

35

bijstandsgerechtigde verplicht kan worden een noodzakelijke behandeling van medische aard te

ondergaan. Met het oog op de doelen arbeidsinschakeling en de vermindering of beëindiging van bijstand

zijn zaken aan de rechter voorgelegd over verplichtingen die een gemeente oplegt om te stoppen met het

werken als zelfstandige en over de verplichting onderzoeken te ondergaan of mee te werken aan

hulpverlenings- en zorgtrajecten. Achtereenvolgens zullen beide toepassingen van het wetsartikel nader

worden onderzocht.

Werken als zelfstandige en WWB

In de visie van de CRvB kan alleen op grond van Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (Bbz) bijstand

aan zelfstandigen worden verstrekt. De weigering van de gemeente toestemming te geven dat

belanghebbende met behoud van uitkering werk als zelfstandige verricht, vindt de CRvB terecht. De CRvB

stelt dat wanneer een persoon geen zelfstandige is op grond van de criteria die in het Bbz zijn vastgelegd

deze persoon “... (niet ) behoort tot de kring van zelfstandigen en is aangewezen op arbeid in

dienstbetrekking”.117 De CRvB concludeert dat werk als zelfstandige niet behoort tot het begrip algemeen

geaccepteerde arbeid (art. 6 lid 2 WWB). Het gegeven dat de betrokken gemeente in haar re-

integratiebeleid ruimte bood om met behoud van uitkering als zelfstandige te werken, beschouwd de

CRvB als bovenwettelijk beleid. In een uitspraak in 2012 verwijst de CRvB naar deze uitspraak als de

uitspraak waarin de vaste rechtspraak op dit onderwerp is vastgelegd. En beslist in de dan voorliggende

zaak dat de bijstandsgerechtigde maximaal twintig uur als zelfstandige mag werken. Met dit urental blijft

belanghebbende onder het vereiste aantal uren om aangemerkt te kunnen worden als zelfstandige op

grond van de Bbz en blijft daardoor rechthebbende op grond van de WWB (CRvB 18 september 2012, LJN

BX8446). Daarmee bevestigt de raad het beleid voor marginaal zelfstandigen zoals de gemeente dat

heeft bepaald.

Medisch onderzoek en behandeling

Met het oog op het doel arbeidsinschakeling kan het college op grond van art. 55 WWB aan een

bijstandsgerechtigde de verplichting opleggen een behandeling van medische aard te ondergaan. In de

toelichting op de wet wordt als voorbeeld van een medische behandeling gewezen op belemmeringen die

in de persoon zelf zijn gelegen en van psychische aard of het gevolg van verslavingsproblematiek zijn.

Het doel van het opleggen van een behandeling is het wegnemen van deze obstakels. De behandeling

kan ook “...een professioneel hulpverleningstraject zijn die naar zijn aard met een medische behandeling

kan worden vergeleken.”118 In antwoord op vragen van leden van de Eerste Kamer gaat de

staatssecretaris nader in op de grenzen waaraan het college is gebonden bij besluiten deze verplichting

op te leggen. Allereerst vereist de zorgvuldigheid dat het college alleen op basis van een advies van een

arts een besluit van deze strekking kan nemen. Het college is gebonden aan eisen van doelgerichtheid en

van proportionaliteit. Dat betekent dat een onderzoek of behandeling alleen kan worden opgelegd

wanneer dat noodzakelijk is om het doel van economische onafhankelijkheid te bereiken. Daarnaast mag

het onderzoek of behandeling in verhouding tot de inbreuk op de lichamelijke integriteit of persoonlijke

levenssfeer niet onevenredig zijn. Tot slot verwijst de staatssecretaris naar (grond-) rechten zoals het

recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam en op het recht op bescherming van de

persoonlijke levenssfeer, waaronder de eigen persoonsgegevens in de vorm van het medisch dossier. In

de visie van de staatssecretaris is het logisch dat de verplichting niet wordt opgelegd “... als vooraf

117 CRvB 21 augustus 2007, LJN BB4026, RSV 2007/353 m. nt. C. Bruggeman.118 Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3, p. 76.

36

duidelijk is dat ook een eventuele behandeling onvoldoende perspectief biedt op deelname aan betaalde

arbeid, of als behandeling niet het gewenste resultaat oplevert”.119 De reikwijdte van het begrip 'medisch'

wordt niet scherp afgebakend. Het is ruimer dan strikt lichamelijke aandoeningen nu in de voorbeelden

ook psychische aandoeningen worden genoemd.

De zaken die aan de rechter zijn voorgelegd, betreffen achtereenvolgens het opleggen van een

zorgtraject, de verplichting gebruik te maken van de maatschappelijke opvang en de verplichting mee te

werken aan hulpverleningstrajecten. In februari van dit jaar heeft de CRvB uitspraak gedaan in een zaak

waarin het college van de gemeente Sittard-Geleen aan belanghebbende op grond van art. 9 aanhef en

lid 1 onder b WWB jo. art. 55 WWB de verplichting heeft opgelegd een zorgtraject te volgen (CRvB 12

februari 2012, LJN BZ1545). De Raad constateert in r.o. 4.6 dat door een arts is vastgesteld, dat

belanghebbende volledig arbeidsongeschikt was in de periode dat hem de verplichting tot meewerken aan

het zorgtraject is opgelegd. De Raad concludeert dat belanghebbende niet in staat is aan een traject in

het kader van arbeidsinschakeling mee te werken. Het zorgtraject kan niet als eerste stap in de richting

van arbeidsinschakeling worden beschouwd. In een andere zaak stelt de rechtbank 's-Hertogenbosch een

belanghebbende in het gelijk dat de gemeente Eindhoven hem niet heeft kunnen verplichten op grond

van art. 55 WWB gebruik te maken van de nachtopvang (Rb 's-Hertogenbosch, 24 april 2007, LJN

BA4964). De rechtbank erkent dat het ontbreken van een slaapplaats het werken aan economische

zelfstandigheid niet bevordert en merkt in r.o. 8 op “... vermag evenwel niet in te zien dat het hierbij gaat

om een in de persoon van eiser gelegen probleem dat slechts kan worden opgelost door het opleggen van

een vergaande verplichting, als thans aan de orde. De door verweerder opgelegde verplichting gaat naar

het oordeel van de rechtbank dan ook het kader van artikel 55 van de WWB te buiten.” In beide

uitspraken zijn belanghebbenden in het gelijk gesteld omdat het verband tussen de voorziening die als

verplichting is opgelegd en het beoogde doel van arbeidsinschakeling of beëindiging of vermindering van

bijstandsafhankelijkheid te ver verwijderd is.

In drie andere zaken zijn door bijstandsgerechtigden bezwaren naar voren gebracht over de hen

opgelegde verplichting mee te werken aan een hulpverleningstraject waarbij de regie over het dagelijkse

huishouden en opvoeding van kinderen tijdelijk wordt overgenomen. 120 De toepasselijkheid van art. 55

WWB wordt in deze zaken met behulp van drie maatstaven beoordeeld: is er sprake van in de persoon

gelegen problemen die arbeidsinschakeling in de weg staan, is er een causaal en niet te ver verwijderd

verband tussen het traject en een toegenomen kans op arbeidsinschakeling en is het middel

proportioneel ten aanzien van het doel. De rechtbank van 's-Hertogenbosch concludeert dat de

vertegenwoordigers van de gemeente het verband tussen het traject en de arbeidsinschakeling van

belanghebbende niet duidelijk hebben kunnen maken. Daarnaast acht de rechtbank het bewijs dat de

inzet van het traject noodzakelijk en proportioneel was, onvoldoende. De rechter vindt dit bewijs

noodzakelijk gezien de inbreuk die het traject maakt op het privéleven. In de Amsterdamse zaak heeft

een arts geconstateerd dat belanghebbende arbeidsongeschikt is. De rechtbank constateert dat het doel

van het traject gericht is op de problemen van de dochters van belanghebbende en niet op de in de

persoon van belanghebbende liggende belemmeringen voor de arbeidsinschakeling. Het verband tussen

het traject en de arbeidsinschakeling is te ver verwijderd als het er al is. Daarnaast vindt de rechtbank

het onderzoek naar en de motivering van de doelmatigheid en proportionaliteit van het traject

onvoldoende. Gezien de inbreuk die het traject op het privéleven maakt, stelt de rechtbank daar hoge

119 Kamerstukken I, 2003/04, 28870 en 28960, B, p. 11.120 Rechtbank 's-Hertogenbosch, 1 februari 2013, LJN BZ0913; Rechtbank Amsterdam 29 april 2010, LJN BM5316;

Rb Arnhem 7 februari 2011, LJN BP4880.

37

eisen aan. De rechtbank Arnhem oordeelt in een zaak dat de gemeente Nijmegen aan belanghebbende de

verplichting mee te werken aan een VIG-traject heeft kunnen opleggen. Belanghebbende is dertien jaar

ontheven van arbeidsplicht en re-integratieverplichtingen wegens psychische klachten. De gemeente wil

met het traject bereiken dat belanghebbende op termijn economisch zelfstandig wordt, ook met het oog

op het belang van haar kinderen. De rechtbank vindt het op haar plaats terughoudend te toetsen omdat

aan het college beoordelingsvrijheid toekomt. De rechtbank acht het verband voldoende rechtstreeks

tussen de aard en doel van het traject en het doel dat de bijstandsafhankelijkheid van belanghebbende

op termijn vermindert. De rechtbank erkent dat het traject inbreuk maakt op het privé-leven, dat in art 8

lid 1 EVRM wordt beschermd, maar vindt de inbreuk rechtmatig, doelmatig en proportioneel. Art. 55

WWB is de wettelijke grondslag voor de inbreuk. Op grond van art. 8 lid 2 EVRM is de overheid bevoegd

inbreuk te maken “...op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer voor zover dit bij wet is

voorzien en in een democratische samenleving nodig is onder meer in het belang van het economisch

welzijn van het land, de bescherming van de openbare orde en de voorkoming van strafbare feiten”.

Daarbij is van belang dat in een geval dat het sociaaleconomische belangen betreft, aan de Staat een

extra ruime margin of appreciation toekomt.

De rechtbank van Arnhem overweegt in r.o. 3.6 dat aan het college beoordelingsvrijheid toekomt

waardoor de rechtbank terughoudend zal toetsen. De rechtbanken van Amsterdam en 's-Hertogenbosch

hebben zich niet uitgelaten of aan het college beoordelingsvrijheid toekomt. Dat is wellicht naar hun

opvatting niet aan de orde, omdat in deze zaken de uitkering van belanghebbende was verlaagd als

reactie op het niet of onvoldoende meewerken aan het traject. Dat betekent dat wanneer het oordeel de

grondslag is voor het opleggen van een bestuursrechtelijke boete of sanctie een integrale toetsing op zijn

plaats is.121 Tot slot is opmerkelijk dat, in ieder geval in de zaken van Amsterdam en Arnhem,

belanghebbenden ontheven waren van arbeidsverplichtingen. Het opleggen van een verplichting gericht

op arbeidsinschakeling lijkt in tegenspraak te zijn met de uitspraak van de CRvB dat wanneer een

belanghebbende ontheven is van de verplichting tot arbeidsinschakeling, een voorziening in het kader

van re-integratie op grond van art. 9 aanhef en lid 1 onder b WWB niet kan worden opgelegd omdat het

gericht is op arbeidsinschakeling.122

Uit de jurisprudentie blijkt dat in zaken waar een diep in het privéleven ingrijpend hulpverleningstraject is

opgelegd, de rechter kritisch oordeelt over het verband tussen en de proportionaliteit van het middel met

het oog op het te bereiken doel. Een Vroegtijdig Interventie Traject (VIG-traject), ook Intensieve

Gezinscoachingstraject (IGT) genoemd, is een methodiek die in het laatste decennium is ontwikkeld in de

hulpverlening aan zogenoemde multiprobleemgezinnen. Het is gericht op gezinnen bij wie eerdere

hulpverleningstrajecten niet het gewenste resultaat hebben gehad of die hulpverlening weigeren. De VIG-

trajecten worden uitgevoerd in gezinnen waarin op grond van de WWB of door Onder Toezicht Stelling

(OTS) van kinderen medewerking aan het hulpverleningstraject kan worden afgedwongen.123 Ze zijn

ontwikkeld in de context van lokaal overheidsoptreden om criminaliteit en overlast door jongeren in

wijken te bestrijden. Het staat in een breed spectrum van overheidsinterventies als gebiedsontzeggingen

en persoonsgerichte samenscholingsverboden.124 Uit onderzoek naar het nut en effect van dergelijke

trajecten, dringt de vraag zich op of het inzetten van art. 9 of 55 WWB als grondslag het doel van

arbeidsinschakeling dient of dat het een middel is om medewerking aan een hulpverleningstraject af te

121 CRvB 06 december 2005, LJN AU7664, r.o. 5.2.5.122 CRvB 12 februari 2012, LJN BZ1545, r.o. 4.6.1.123 Bex, Blank, Bovens 2010, p. 5, 9.124 Schilder 2009, p. 7-8.

38

dwingen.125 Het doel van de VIG-trajecten wordt als volgt geformuleerd: “De hoofddoelen van de

Voorwaardelijke Interventie in Gezinnen (VIG) zijn dat de ouders in staat zijn een veilige leefomgeving

bieden voor hun kinderen in en om het huis en dat het gezin (weer) toegankelijk is voor hulp zonder

externe dwangmiddelen”.126

Het gebruiken van art. 55 WWB als wettelijke basis voor de trajecten van gedwongen, minstens

opgedrongen, hulpverlening roept een aantal vragen op. In de wetsgeschiedenis van de WWB wordt niet

verwezen naar deze trajecten. Het is de Minister voor Jeugd en Gezin Rouvoet die in een brief over de

inzet van gezinsmanagers in Nederlands- Marokkaans gezinnen in een voetnoot wijst op het gebruiken

van de WWB om de hulpverlening als verplichting op te leggen.127 Een jaar eerder stelt de toenmalig

Haagse wethouder Dekker dat sinds 1 april 2007 het opleggen van een VIG-traject op de grond van art. 9

en 55 WWB mogelijk is. Op welke wijze de wettelijke basis is vastgesteld, vermeld hij niet.128

De (grond-) rechten waar naar wordt verwezen in het debat in de Eerste Kamer beschermen niet tegen

de inbreuk waar hier sprake van is. In de jurisprudentie is, voor zover bekend is, geen aandacht besteed

aan de vraag wat de reikwijdte van het begrip medische behandeling is waardoor het te vergelijken is

met het hulpverleningstraject. Ook geven de uitspraken geen of heel beperkt informatie op basis van

welk deskundig advies het traject is opgelegd. Gezien vanuit het belang van het specialiteitsbeginsel is

het zeer de vraag of de WWB ingezet kan worden als instrument om medewerking aan hulpverlening af

te dwingen ( art. 3:4 lid 1 Awb). De hulpverlening grijpt diep in de intimiteit van het privéleven. Het is

een inbreuk op het privéleven op grond van art. 8 EVRM. Dat zijn redenen om geen rekkelijke opvatting

over bestuursbevoegdheden aan te nemen. Het bestuursorgaan dient bij de afweging van de belangen

zich te beperken tot de belangen die op grond van de wettelijke bepaling relevant zijn.129 Gezien de

motieven om het traject in te zetten, de doelen waar de hulpverlening zich op richt, het doorgaans

ontbreken van een concreet plan gericht op arbeidsinschakeling wordt de WWB tot een middel waarmee

een doel dat buiten de wet ligt, namelijk een redelijk functionerend huishouden, te bereiken. In zijn

oratie formuleert Schilder het zeer stellig: “...uit een algemeen omschreven gedragsverplichting wel heel

vergaande consequenties worden afgeleid, namelijk om te gedogen dat de complete gezinshuishouding

wordt overgenomen. Door te dreigen met financiële sancties, of door die daadwerkelijk op te leggen,

wapent de overheid zich met een oneigenlijk dwangmiddel.”130

3.5 De aanmeldperiode

De aanmeldperiode is een verplichting voor belanghebbenden tot 27 jaar om eerst vier weken actief te

zoeken naar werk of opleiding alvorens een aanvraag voor bijstand in te dienen. In deze paragraaf wordt

de uitwerking van de wettelijke bepaling beschreven en hoe dat een fundamentele wijziging van de

beoordeling van een aanvraag voor bijstand inhoudt.

Bij de herziening van de WWB die sinds 1 januari 2012 van kracht is, is de WIJ geïntegreerd in de WWB.

In de WIJ was vanaf de inwerkingtreding in 2009 het recht op bijstand voor personen tot 27 jaar

geregeld. Het aparte regime voor deze groep belanghebbenden wordt in de WWB gecontinueerd en

aangescherpt door de introductie van een aanmeldperiode van vier weken (art. 41 lid 4 WWB). Doel van

de aanscherping is het voorkomen dat belanghebbenden tot 27 jaar een beroep op bijstand doen. Dit wil

de wetgever bereiken door deze groep bij de melding aan te spreken op de eigen verantwoordelijkheid

125 Bex, Blank, Boven 2010, p. 09 en 011.126 http://www.nji.nl/eCache/DEF/37/990.cmVjb3JkbnI9NDkw.html127 Kamerstukken II, 28684, 2009/10, nr. 252, p. 4.128 RIS 153424, 18 maart 2008,Gemeente Den Haag.129 Konijnenbelt en van Male 2011, p. 292-295.130 Schilder 2009, p. 18.

39

werk te zoeken en te aanvaarden of de mogelijkheden van regulier onderwijs te benutten. Een

belanghebbende van 18 tot 27 jaar, alleenstaand of alleenstaande ouder, of een echtpaar waarvan beiden

onder de 27 jaar zijn, meldt zich bij het UWV en zal eerst vier weken zelf moeten zoeken naar werk of

een opleiding. Een melding is gedaan wanneer naam, adres en woonplaats door het UWV zijn

geregistreerd en de belanghebbende door het UWV is geïnformeerd over de verplichtingen die hij vanaf

de melding heeft op grond van art. 9 aanhef en lid 1 onder a WWB en art. 41 WWB (art. 44 lid 2 onder a

WWB). Wanneer het volgen van bekostigd, regulier onderwijs tot de mogelijkheden behoort, wordt dat

sinds 1 juli 2012 als een voorliggende voorziening beschouwd en ontstaat er geen recht op een

bijstandsuitkering (art. 13 lid 2 onder c WWB). Op grond van een extra informatieplicht zal

belanghebbende, om in aanmerking te komen voor een bijstandsuitkering, moeten aantonen dat het

volgen van een reguliere en bekostigde opleiding niet tot de mogelijkheden behoort (art. 41 lid 5 WWB).

Het college bepaalt welke documenten of bewijsstukken zij wil zien. Op grond van art. 4:2 lid 2 Awb zijn

dat stukken waar de belanghebbende redelijkerwijs over kan beschikken. Belanghebbenden tot 27 jaar

en zonder partner ouder dan 27 jaar, die een uitkering op grond van de Werkloosheidswet ontvangen,

kunnen zich, vier weken voordat hun recht op de WW afloopt, melden voor een bijstandsuitkering (art.

41 lid 6 WWB). De verplichtingen actief te zoeken naar werk in het kader van de WW en van de WWB

vallen samen. Belanghebbenden die jonger dan 27 jaar zijn en met een partner van 27 jaar en ouder

kunnen bij de melding wel een aanvraag indienen. De verplichtingen om in de eerste vier weken

aantoonbare inspanningen leveren werk of een opleiding te vinden, gelden wel onverkort voor hen (art.

41 lid 5 WWB).

Na de periode van vier weken kan een aanvraag voor bijstand worden ingediend. Doet de

belanghebbende de aanvraag eerder, dan laat het college de aanvraag buiten behandeling of legt een

maatregel op. Bij de beslissing over de aanvraag beoordeelt het college of belanghebbende, gezien de

individuele omstandigheden en mogelijkheden, zich in houding en gedrag aantoonbaar heeft ingespannen

en aan de opgelegde verplichtingen heeft voldaan (art. 43 lid 4 en lid 5 WWB). In de beoordeling van het

recht op de uitkering kan het college tot drie verschillende conclusies komen. Er bestaat recht op de

uitkering gezien de inspanningen die belanghebbende heeft getoond tijdens de aanmeldperiode, er zijn

geen voorliggende voorzieningen en de feiten en omstandigheden omtrent middelen en mogelijkheden

van belanghebbende passen binnen de voorwaarden die aan het recht op bijstand zijn verbonden. Een

tweede oordeel waartoe het college kan komen, is dat belanghebbende zich onvoldoende heeft

ingespannen in de aanmeldperiode en voor het overige voldoet aan de voorwaarden om aanspraak te

maken op bijstand. In dat geval stemt het college de uitkering af op dit gedrag en de mate van

verwijtbaarheid. Een verlaging van de uitkering is gebaseerd op de afstemmingsverordening (art. 18 lid 2

WWB). De derde mogelijkheid is dat het college tot het oordeel komt dat in het geval van een

belanghebbende geen sprake is van voorliggende voorzieningen en “uit gedrag en houding (...)

ondubbelzinnig blijkt dat hij geen inspanningen heeft gepleegd en onwillig blijft om aan het werk te

gaan”. De gemeente weigert de uitkering en er ontstaat geen recht op bijstand (art. 13 lid 2 onder d

WWB). De betrokkene kan na de weigering zich opnieuw bij het UWV melden, waarna een nieuwe

aanmeldperiode van vier weken ingaat. 131 Wanneer de uitkering is toegekend, wordt in het plan van

aanpak dat onderdeel van de toekenningsbeschikking is, vastgelegd welke ondersteuning wordt geboden,

welke verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling belanghebbende heeft en wat de gevolgen zijn

wanneer de belanghebbende deze niet nakomt (art. 44a lid 1 WWB). Op grond van art. 44a lid 2 WWB

dient het college het plan van aanpak geregeld te evalueren met belanghebbende en eventueel aan te

131 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 3, p. 4-5.

40

passen.132

De juridische positie van een belanghebbende onder de 27 jaar verschilt op twee punten met die van

belanghebbenden van 27 jaar en ouder. Gedurende de aanmeldperiode kan er geen voorschot worden

aangevraagd en verstrekt. Dat kan alleen wanneer een aanvraag bijstand is gedaan (art. 52 lid 1 WWB).

De wetgever maakt een uitzondering voor bepaalde groepen vreemdelingen tot 27 jaar (art. 41 lid 8

WWB) en verwijst naar art. 16 lid 1 WWB op grond waarvan het college bijstand kan verstrekken terwijl

er geen recht op bijstand bestaat en er sprake is van een noodsituatie. In de toelichting stelt het kabinet

dat pas sprake is van een noodsituatie wanneer het een acute situatie betreft die levensbedreigend is en

dat de omstandigheden waarin de belanghebbende zich bevindt op geen enkele andere manier zijn te

veranderen. Het enkele feit dat men geen geld heeft, is onvoldoende reden om een voorschot te

verstrekken.133 Het tweede verschil is de belanghebbende op grond van art. 13 lid 2 onder d WWB is

uitgesloten van algemene bijstand wanneer het college de uitkering weigert omdat zij vanwege de

getoonde houding en het gedrag van oordeel is dat belanghebbende de verplichtingen van art. 9 aanhef

en lid 1 WWB en art. 55 WWB niet wil nakomen. Het individualiseringsbeginsel van art. 18 lid 1 WWB op

grond waarvan het recht op bijstand wordt vastgesteld strekt zich uit tot een beoordeling van “...de

omstandigheden, middelen en mogelijkheden van belanghebbende”. Deze integrale beoordeling waar alle

relevante aspecten bij betrokken worden, is pas van toepassing als het college de uitkering niet weigert.

Bij weigering komt het college niet meer toe aan een oordeel over de behoeftigheid van belanghebbende

op grond waarvan mogelijk recht op bijstand bestaat. De wetgever kiest met deze bepaling voor de

voorrang van de participatiefunctie van de WWB op de waarborgfunctie en wijkt daardoor af van het

individualiseringsbeginsel.

De vraag is of hogere wetgeving bescherming kan bieden om de waarborgfunctie niet op het tweede plan

te plaatsen. In art. 20 lid 3 GW is de vangnetfunctie als opdracht aan de overheid vastgelegd. De

overheid dient in een wet in formele zin een regeling voor bijstand te treffen. De WWB is een uitwerking

van deze opdracht. Klosse wijst op de grote beleidsvrijheid die de grondwettelijke sociale grondrechten

bieden aan de wetgever en de bestuursorganen. Het zijn instructienormen voor de overheid. Burgers

kunnen daar geen rechten aan ontlenen. De normen worden ingevuld binnen de politieke en

sociaaleconomische kaders waarin wetgevers en bestuursorganen functioneren. Rechters kunnen de

aldus tot stand gekomen wet in formele zin niet toetsen aan de Grondwet vanwege het toetsingsverbod

van art. 120 GW. De wetgever heeft het primaat bij het invullen van de normen. De WWB is met

meerderheid van stemmen in het parlement aangenomen en daarmee tot wet geworden.134

Het verbod op het belemmeren van het ongestoord genot van eigendom dat in art. 1 van het Eerste

Protocol (EP) EVRM is vastgelegd zal geen bescherming voor de waarborgfunctie bieden. Sinds een aantal

jaren wordt door het EHRM aangenomen dat in sociale zekerheidszaken waar geen sprake is van

premiebetaling deze ook vallen onder de bescherming van art. 1 EVRM EP.135 In de uitspraak van 14

maart 2011 bevestigt de CRvB de toepasselijkheid van het recht op ongestoord genot van eigendom op

het verlagen, beëindigen of stopzetten van een bijstandsuitkering. De CRvB beschouwt art. 18 lid 2 WWB

jo. art. 8 lid 1 aanhef en onder b WWB als voldoende wettelijke basis voor het maken van een eventuele

inbreuk. Een inbreuk is alleen toegestaan als het een legitiem doel dient en er evenwicht is tussen de

gebruikte middelen en de inzet daarvan met het oog op het doel. Er is een evenwicht (fair balance)

vereist in de inbreuk op het individuele belang tegenover het publieke belang dat met de inbreuk is

132 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 7, p. 3-5.133 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 7, p. 13; M. L. Op de Camp, Commentaar bij: wet werk en bijstand,

Artikel 41, aant. 1.5..134 Klosse 2003, p. 9-12. 135 EHRM 6 juli 2005, LJN AU4054, r.o. 47 -56.

41

gediend. Het mag niet leiden tot een 'excessive burden' voor het individu. Met betrekking tot bepalen wat

het publieke belang is en de keuze van de middelen, kent het EHRM een ruime margin of appreciation toe

aan de staat. 136 De invulling van de eis van belangenafweging is door de wetgever bij de gemeente

gelegd. De raad dient een verordening op te stellen op basis waarvan het college het besluit neemt. Het

Hof zal dat beschouwen als een wettelijke basis. Door de ruime margin van appreciation met betrekking

tot de belangenafweging zal niet snel een inbreuk worden aangenomen.

Een andere uitspraak van de CRvB biedt wellicht meer houvast. De CRvB wijst daarin in verband met de

vangnetfunctie op de wetsgeschiedenis van art. 18 lid 2 WWB. Op grond van de Abw kon de uitkering

alleen tijdelijk geheel of gedeeltelijk worden geweigerd. De CRvB ziet geen aanwijzingen dat de wetgever

dit uitgangspunt onder de WWB wil wijzigen met het oog op de rechtszekerheid en de vangnetfunctie van

de wet (CRvB 11 maart 2008, LJN BC7032). De CRvB verbindt aan dit uitgangspunt dat verlagingen van

uitkering bij wijze van maatregel, niet onbeperkt kunnen voortduren maar periodiek moeten worden

heroverwogen. Het zijn immers geen straffen maar prikkels om het gedrag te veranderen in de door de

overheid gewenste richting. De Raad staat op het standpunt dat ook forse verlagingen van de uitkering

mogelijk zijn mits de bedoeling van de verlaging gericht is op het gedrag en betrokken is op het belang

van de inkomenswaarborg in de afweging van het besluit. De ernst van de gedraging, de mate van

verwijtbaarheid en de omstandigheden van het geval zijn onderdeel van de afwegingen. Op grond van

hetzelfde uitgangspunt vindt de Raad het van goed beleid getuigen als er een opbouw zit in de

verlagingen: first offenders dienen een andere behandeling te krijgen dan belanghebbenden die

herhaaldelijk zich niet aan de verplichtingen heeft gehouden (CRvB 14 maart 2011, LJN BP6843). Het

weigeren van de gehele uitkering op grond van een beoordeling van houding en gedrag in enkele

contacten zonder mogelijkheid van heroverweging van het besluit, past niet in een systematiek van

verlagingen die stapsgewijs wordt opgebouwd.

3.6 De onderzoeksvragen hernomen

In dit hoofdstuk staan de verplichtingen met betrekking tot activering gericht op de bijstandsgerechtigde

centraal. In de verdeling van verantwoordelijkheden tussen burger en overheid zijn eigen

verantwoordelijkheid en verplichtingen sleutelbegrippen. De eigen verantwoordelijkheid is het

afgebakende domein van de burger. Hij dient te zorgen dat een beroep op bijstand niet of zo kort

mogelijk nodig is. Wanneer het toch noodzakelijk is, is de eigen verantwoordelijkheid ingevuld met het

nakomen van de verplichtingen die de belanghebbende heeft op grond van de wet of daar uit

voortvloeien. De eigen verantwoordelijkheid en de meewerkingsplicht zijn in de WWB nauw met elkaar

verbonden.

De verplichtingen kunnen vergaand ingrijpen in het privéleven van de bijstandsgerechtigde. De

verplichting algemeen geaccepteerde arbeid te zoeken en te aanvaarden betreft in principe alle arbeid

mits deze legaal is op het werken in de prostitutie na. De uitkeringsgerechtigde kan geen eisen stellen

met betrekking tot voorkeuren, werktijden, reistijden of aard van het dienstverband. Verhuizen kan het

gevolg van de verplichting zijn. In de wet is aan het college de bevoegdheid toegekend in dringende

gevallen ontheffing te verlenen, uitgelegd als objectief vastgestelde sociaal-medische gronden. In de

jurisprudentie is op twee onderdelen de bevoegdheid medewerking aan de voorziening als verplichting op

te leggen door het college begrensd. De CRvB heeft een toetsingskader ontwikkeld dat het werken met

behoud van uitkering onderscheidt van verplichte arbeid. Bij aanvang van een traject dient een

perspectief op vergroting van de kansen, hoe klein ook, op betaalde arbeid aanwezig te zijn. Bij de keuze

136 CRvB 14 maart 2011, LJN BP6843, r.o. 5.4.7.1.-5.4.7.3.

42

van de voorziening dient ook rekening te worden gehouden met werkervaring, opleiding en

gezinssituatie. Is de afstand tot arbeidsinschakeling te groot, dan ligt tijdelijke ontheffing van de

verplichting tot arbeidsinschakeling voor de hand. Met de introductie van de tegenprestatie naar

vermogen wordt inzet door de bijstandsgerechtigde verplicht gesteld die niet is gericht op de

arbeidsinschakeling en waarbij de belanghebbende geen invloed heeft op de invulling van de

werkzaamheden. In het kader van de nadere verplichtingen kunnen hulpverleningstrajecten worden

opgelegd die diep in de intimiteit van het privéleven ingrijpen. Tot slot heeft de introductie van de

aanmeldperiode het aanbrengen van een rangorde in de beoordeling van het recht op bijstand tot gevolg

waarbij de participatiefunctie vooraf gaat aan de waarborgfunctie. Het doorkruist de integrale beoordeling

van het recht op bijstand op grond van het individualiseringsprincipe.

Verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling worden op basis van de door de raad vastgestelde

verordening genomen. In deze gevallen is er sprake van een democratische legitimatie van de

betreffende regelgeving. De verplichtingen die in bredere zin gericht zijn op activering, zijn een

bevoegdheid van het college. De democratische legitimatie ontbreekt in die gevallen. Kennis van en

inzicht in de toepassing van de regels is in eerste instantie beperkt tot het bestuur en de

uitvoeringsorganisatie.

De bijstandsgerechtigde heeft het recht in bezwaar en beroep te gaan tegen besluiten van het

bestuursorgaan. De wetgever heeft de gemeente of het college een grote mate van beoordelingsruimte

gegeven bij het invullen van de verplichtingen. Dat betekent dat de rechter terughoudend zal zijn met het

geven van een oordeel over het besluit en zich zal richten op de vraag of de gemeente conform de

algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld en in overeenstemming met fundamentele

rechten. De mate waarin uitspraken van rechters kunnen bijdragen aan correcties in de wetgeving is

begrensd door de decentralisatie. Verschillen tussen gemeenten in beleid en uitvoering worden

verondersteld aanwezig te zijn. De publiciteit rond de tegenprestatie naar vermogen laat zien dat ook de

wetgever zich terughoudend opstelt wanneer in het maatschappelijke debat het beleid en de uitvoering

door het gedecentraliseerde bestuur ter discussie staat.

43

Hoofdstuk 4 Het rechtsstatelijk kader

In de afsluitende paragrafen van de drie hoofdstukken zijn aan de hand van de bevindingen de

onderzoeksvragen van deze scriptie hernomen. Een vraag is slechts fragmentarisch beantwoord. Namelijk

hoe het kader van de rechtstaat bescherming biedt aan de bijstandsgerechtigde. De bevindingen uit de

drie hoofdstukken zullen worden getoetst aan de zes elementen zoals deze in het handboek

Constitutioneel recht zijn beschreven.137

Het legaliteitsbeginsel vereist dat elk handelen door de overheid berust op een algemene, voor herhaling

vatbare regel. Dit beginsel staat op gespannen voet met de decentralisatie van regelstellende en

uitvoerend bevoegdheden van het rijk naar de gemeente. Het heeft tot gevolg dat centraal genormeerde

regels waar een bijstandsgerechtigde zich op kan beroepen, ontbreken. In het geval dat de wetgever de

bevoegdheid als bestuursbevoegdheid delegeert aan het college, heeft de raad geen opdracht algemene

regels op te stellen. Dit betreft de bevoegdheden met betrekking tot de tegenprestatie naar vermogen,

de nadere verplichtingen en de aanmeldperiode. Het college kan de uitvoering van een

bestuursbevoegdheid vastleggen in beleidsregels en deze al dan niet bekendmaken (art. 1:3 lid 2 Awb).

Het zijn algemene regels die de burgers niet binden en waar burgers zich niet rechtstreeks op kunnen

beroepen.

Het tweede element van de rechtsstaat, de voorafgaande algemene regel, kent twee aspecten. Namelijk

dat niet met terugwerkende kracht verplichtingen kunnen worden opgelegd. Uit de bevindingen blijkt niet

dat dat aan de orde is. Het tweede aspect, de wet of regel dient kenbaar te zijn bij de burger, kan in het

geval van bestuursbevoegdheden aan de orde zijn zoals bij de nadere verplichtingen (art. 55 WWB).

Wanneer beleidsregels niet worden gepubliceerd op grond waarvan het college verplichtingen oplegt die

een inbreuk op een grondrecht inhouden, is de belanghebbende wellicht niet in staat geweest zijn gedrag

af te stemmen op de regels. Daarmee kan het voorkomen dat aan het vereiste van het EVRM dat de regel

kenbaar en voorzienbaar dient te zijn, niet is voldaan (EHRM 26 april 1979, Sunday Times).

De scheiding van regelgeving en uitvoering is het volgende element van de rechtsstaat. De functies

dienen over verschillende ambten verdeeld te zijn om machtsconcentratie te voorkomen. De scheiding

kan tussen de overheidsverbanden zijn of binnen hetzelfde overheidsverband. Met betrekking tot het

opleggen van verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling en op de voorzieningen inzake

arbeidsinschakeling heeft de wetgever gekozen voor een scheiding binnen het gedecentraliseerde

overheidsverband tussen de gemeenteraad, als de regelsteller, en het college als de uitvoerder. In het

geval van de tegenprestatie naar vermogen, de nadere verplichtingen en de aanmeldperiode heeft de

wetgever de twee functies niet onderscheiden. In het geval van de bevoegdheid de tegenprestatie naar

vermogen op te leggen, is het opmerkelijk dat de wetgever deze keuze maakt en de raad niet de

regelstellende functie toebedeelt. De wetgever stelt dat de werkzaamheden die op de grondslag van de

tegenprestatie worden verricht, als burgerplichten te beschouwen zijn. Eén van de voorwaarden waaraan

de burgerplichten zijn gebonden, is dat de burger of diens vertegenwoordiger kan beslissen over de

behoefte aan de werkzaamheden (art. 2 lid 2 onder e ILO-Conventie nr. 29). Dat zou juist het argument

zijn om de raad de opdracht te geven een verordening op te stellen.

Het vierde element van de rechtsstaat is het democratieprincipe. Wanneer een meerderheid van een

gekozen orgaan een besluit neemt kan draagvlak onder de bevolking worden verondersteld en biedt dat

democratische legitimatie aan weten regelgeving. Een tweede belang is dat het democratisch stelsel

burgers de mogelijkheid biedt onderwerpen te agenderen. Dat is zichtbaar geworden rond de uitspraak

137 Bovend'Eert e.a. 2012, p. 46-60.

44

van de rechtbank over de tegenprestatie naar vermogen. Door de lobby van de FNV, de druk van de

publiciteit en Kamervragen heeft de staatssecretaris uiteindelijk beslist een onderzoek te starten naar de

wijze waarop gemeenten invulling geven aan deze bevoegdheid. Deze (buiten-) parlementaire route

wordt wellicht nog meer van belang nu het toezicht door het Rijk op de rechtmatigheid en doelmatigheid

van de uitvoering van de WWB sterk is beperkt en het wettelijk voorschrift om de werking van de wet te

evalueren, is geschrapt. Hierdoor komt de informatie over hoe de wet feitelijk wordt uitgevoerd

nauwelijks meer direct ter sprake in het parlement. Parlementaire en buitenparlementaire druk kan

bijdragen aan het zichtbaar maken van de realiteit en dat kan leiden tot wijzigingen in de wet.

Het vijfde element is de onafhankelijkheid van de rechter. De rechter is onafhankelijk. Hij is beperkt in

zijn oordeel wanneer hij besluiten toetst die op basis van discretionaire bevoegdheden zijn genomen. De

toetsing zal marginaal zijn. Het oordeel is beperkt tot de vaststelling of het bestuur de grenzen aan de

beoordelingsvrijheid niet heeft overschreden. Een volledige toetsing zal alleen aan de orde zijn wanneer

het recht op de uitkering in het geding is.

Het laatste element van de rechtsstaat zijn de klassieke grondrechten. Deze beogen de macht van de

overheid ten opzichte van de burger te begrenzen door de vrijheden te benoemen waar de overheid geen

of alleen onder voorwaarden inbreuk op mag maken. De grondrechten hebben verschillende functies. De

wetgever geeft zich bij het ontwerpen van een wet rekenschap van de betekenis van de grondrechten

voor de afwegingen die de wetgever, de regelsteller en uitvoerder maken. In dat opzicht is het een

gemiste kans voor de wetgever om nader te motiveren dat het centraal stellen van activering niet in de

weg staat aan het recht op vrije arbeidskeuze. Een tweede functie van de grondrechten is van belang bij

het toetsen van een besluit door de rechter. De gegrondverklaring in een aantal uitspraken over het

opleggen van drang- en dwangtrajecten is onder andere gebaseerd op het toetsen van het besluit aan het

recht op privéleven zoals dat in art. 8 EVRM wordt beschermd. De CRvB heeft een toetsingkader

ontwikkeld om verplichtingen als het werken met behoud te toetsen aan het verbod van verplichte arbeid

in art. 4 lid 2 EVRM. Er zijn ook beperkingen aan de reikwijdte van grondrechten bij het beoordelen van

besluiten. Op grond van art. 120 GW is het de rechter verboden wetten in formele zin te toetsen aan de

Grondwet en daarmee aan de grondrechten die daarin zijn opgenomen. Bij de grondrechten die in het

EVRM zijn opgenomen kan de margin of appreciation dermate groot zijn dat niet wordt toegekomen aan

een toetsing van de inhoud. Met name in het sociaaleconomische domein neemt het Hof politieke en

beleidsmatige beslissingen die het algemeen belang dienen in principe als redelijk aan. In de

noodzakelijkheids- en proportionaliteitstoets zal het algemeen belang zwaar wegen ten opzichte van het

individuele belang.

De wetgever heeft bij de invoering en bij de herziening van de WWB uitdrukkelijk gekozen voor

decentralisatie van bevoegdheden op het terrein van arbeidsinschakeling en re-integratie aan de

gemeente en voor de nauwe verbinding tussen eigen verantwoordelijkheid en verplichtingen voor de

bijstandsgerechtigde. De wetgever wil maatwerk door de gemeente mogelijk maken en uitstroom uit de

WWB bevorderen. Het dient het algemeen belang dat de potentie van de beroepsbevolking optimaal

wordt benut en zomin mogelijk algemene middelen worden besteed aan bijstandsgerechtigden. De keuze

voor decentralisatie en het toekennen van discretionaire bevoegdheden aan het lokale bestuur leidt, in de

woorden van Broeksteeg, tot een gat in de rechtstaat. Een gat dat deels door de rechter wordt gevuld

door in uitspraken de grenzen van de vrijheid van het bestuur aan te geven.138

Het gat in de rechtsstaat heeft tot gevolg dat er in de uitvoering van de WWB evenveel variaties kunnen

138 Bovend'Eert 2012, p. 54-57.

45

voorkomen als er gemeenten zijn. Dat heeft gevolgen voor kennis van en inzicht in de

uitvoeringspraktijken en de positie van bijstandsgerechtigden. Door het beperken van informatieplichten

van gemeenten naar Rijk en het schrappen van het evaluatieartikel ontbreekt op centraal niveau zicht op

de invulling van de WWB en welke effect deze heeft op de positie en het dagelijks leven van

bijstandgerechtigden. Op lokaal niveau heeft de raad op onderdelen regelstellende taken en een

controlerende taak ten aanzien van de uitvoering door het college. Deze verhouding is tegelijkertijd

kwetsbaar doordat de raad bestaat uit gekozen leden met vaak een beperkte zittingsduur die tegenover

zich de ervaring en deskundigheid van het professionele bestuursapparaat weten. Daarnaast leggen veel

gemeenten uit vrees voor financiële risico's de nadruk op de doelmatigheid boven rechtmatigheid. De

kennis van en het inzicht in de uitvoeringspraktijken van de WWB is vooral beperkt tot de

belanghebbende, het bestuur en uitvoeringsorganisatie. De bijstandsgerechtigde heeft de mogelijkheid

bezwaar en beroep aan te tekenen tegen besluiten. Bij gegrondverklaring kan dat leiden tot een correctie

van de uitleg van de wet zoals deze door de gemeente was gegeven. Het is een individueel traject dat

alleen rechtsgevolg heeft voor de betrokken belanghebbende. Uit de behandelde jurisprudentie in het

derde hoofdstuk blijkt dat de rechter geregeld tot een oordeel komt zonder dat hij aan de meer

fundamentele rechtsvragen toekomt. De wisselwerking tussen rechterlijk oordeel, bestuurlijk optreden en

opvattingen van de wetgever die tot aanpassingen in de wet kan leiden, blijft beperkt.

46

Literatuurlijst

Literatuur

P.P.T. Bovend’ eert, J.L.W. Broeksteeg, C.N.J. Kortmann, B.P. Vermeulen, C.A.J.M. Kortmann,

Constitutioneel Recht, Deventer: Kluwer 2012.

R. Engbersen, T. Jansen, Armoede in maatschappelijke verbeelding, (1945-1990) een retorische studie,

Leiden/Antwerpen: Stenfert Kroese, 1991.

J. Gerards, EVRM, Algemene beginselen, Den Haag: Sdu Uitgevers, 2011

A.Ph.C.M.Jaspers, De politiek en de sociale verzekering, in: “De gemeenschap is aansprakelijk...”

honderd jaar sociale verzekering 1901-2001, Stichting Centrum voor Onderzoek Sociaal Zekerheidsrecht,

Koninklijke Vermande, 2001.

S. Klosse, H.J. Van Dijk, Met zekerheid naar de toekomst? Van reagerende naar activerende sociale

zekerheid, in: S. Klosse, J.J. Schippers (red.) Met zekerheid naar de toekomst, sociale zekerheid op de

drempel van de 21ste eeuw, Maklu: Antwerpen/Apeldoorn, 1996.

S. Klosse, Moderne sociale zekerheid: efficiency met behoud van fundamentele waarden, (oratie

Universiteit Maastricht) Den Haag: Sdu 2003.

S. Klosse, Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2012.

L.F. van Loo, “Den arme gegeven...” een beschrijving van armoede, armenzorg en sociale zekerheid in

Nederland, 1784-1965, Meppel: Boom, 1987.

F.M. Noordam, Prothesen en scheerzeep, in:“De gemeenschap is aansprakelijk...” honderd jaar sociale

verzekering 1901-2001, Stichting Centrum voor Onderzoek Sociaal Zekerheidsrecht, Koninklijke

Vermande, 2001.

F.M. Noordam, Wet werk en bijstand in hoofdlijnen, Den Haag: Sdu Uitgevers, 2004.

F.M. Noordam, Rechtsgrond en sociale zekerheid, (exaugurele rede Groningen) Deventer: Kluwer 2007.

J.L.M. Schell, De Algemene bijstandswet, Tilburg: Tilburg University Press, 1995.

A.E. Schilder, De drang tot dwang, (oratie VU) Bju: Den Haag 2009.

J.M. Schreurs, Tijd in de marge, verarming en marginalisering in Nederland onder het aspect van tijd,

(doctoraalscriptie Algemene Moraaltheologie KU Nijmegen), 1991.

L. van der Valk, Van pauperzorg tot bestaanszekerheid, Armenzorg in Nederland 1912-1965, Amsterdam:

ISSG, 1986.

G. Vonk, A. Tollenaar (red), Lokale verzorgingsstaat. Nieuwe uitdagingen voor de sociale rechtsstaat.

(Serie Bestuursrecht & bestuurskunde RUG), Groningen 2012 http://irs.ub.rug.nl/ppn/351239960.

Van Wijk/Konijnenbeldt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Amsterdam: Reed Business 2011.

TijdschriftartikelenA.J. Klap, Rechter en bestuur: communicerende vaten of concurrerende machten?, in: NTB, 2007, 27.

F.M. Noordam, Sociale zekerheid: een uiterst veranderlijk verschijnsel (I), in: SMA, juni 2005, nr. 6, p.

272-281.

T.A. Willems-Dijkstra, Sancties in de Wet werk en bijstand, in: Nederlands Tijdschrift voor Sociaal Recht,

Kluwer Research, 2006/52.

Rapporten/ nota's

P.M.H.H. Bex, R.E. Blank, F. Bovens, De gezinsmanager in beeld, de werkzaamheden en knelpunten van

gezinsmanagers in beeld, SIRA Consulting, Nieuwegein, 2010.

47

M. Degens, V. Fijneman, H. Groot, H. Sprangers, de objectieve verdeelmodellen WWB, van vliegwiel naar

remschijf? Essay over de houdbaarheid van de WWB-verdeelmodellen, leergang 'Lokale zekerheid in

verandering 2006', Divosa-Academie i.s.m. TU Twente.

Inspectie Werk en Inkomen, Maatwerk in de uitvoering, een verkennende studie, V07/02, april 2007.

Inspectie SZW, Participatie in crisistijd, Den Haag: 2010.

Kok, L., I. Groot, D. Güler, Kwantitatief effect WWB, Amsterdam: SEO economisch onderzoek 2007.

Tekst en commentaar

D.E. Bunschoten, Tekst & Commentaar Grondwet, bij: Grondwet, Artikel 19, Kluwer Research Online,

bijgewerkt tot 01-09-2009.

M. L. Op de Camp, Commentaar bij: wet werk en bijstand, Artikel 9, Kluwer Research Online, bijgewerkt

tot 10-02-2012.

M. L. Op de Camp, Commentaar bij: wet werk en bijstand, Artikel 41, Kluwer Research Online, bijgewerkt

tot 19-12-2012.

R.A. Lawson, A.C. Buyse, Lexplicatie, commentaar op art. 4 lid 2 EVRM, Kluwer Navigator, bijgewerkt tot

01-07-2003.

H.W.M. Nacinovic, L.B. Op den Camp, A. Pepers, C. Lennertz, E. Hinskens, J. van Hoof, Wet werk en

bijstand 2012, PS-special nr. 5: WWB 2012, Deventer: Kluwer, 2011.

F.M. Noordam, Wet werk en bijstand in hoofdlijnen, Den Haag: Sdu uitgevers, Editie 2005.

www.handboekWWB.nl verordeningen, beleidsregels, richtlijnen gemeente Nijmegen.

M.J. Toet, N.J. Van de Vrie, Wet Werk en Bijstand, PS-special nr. 6: WWB, Deventer: Kluwer, 2011.

Jurisprudentie

CRvB 06 december 2005, AU7664.

CRvB 20 november 2007 LJN BB8304.

CRvB 21 augustus 2007, LJN 4026, RSV 2007/353 m. nt. C. Bruggeman.

CRvB 11 maart 2008, LJN BC7032

CRvB 11 maart 2008, LJN BC7309

CRvB 24 juni 2008, LJN BD5288

CRvB 29 augustus 2008, LJN BD7970.

CRvB 23 december 2008, LJN BG9128.

CRvB 30 juni 2009, LJN BJ1769.

CRvB 19 januari 2010, LJN BK9961.

CRvB 08 febuari 2010, LJN BL1093, RSV 2010,79 m. nt. Bruggeman, AB 2010,79, m. nt. Bröring.

CRvB 23 maart 2010, LJN BL9492.

CRvB 27 april 2010, LJN BM2569.

CRvB 6 oktober 2010, LJN BN9720.

CRvB 14 maart 2011, LJN BP6843.

CRvB 31 mei 2011, LJN BQ7845.

CRvB 31 mei 2011, LJN BQ8131.

CRvB 2 augustus 2011, LJN BR4030.

CRvB 11 november 2011, LJN BP0586

CRvB 17 januari 2012, LJN BV1794.

CRvB 24 januari 2012, LJN BV2843.

48

CRvB 12 februari 2012, LJN BZ1545.

CRvB 6 maart 2012 LJN BV9562.

CRvB 18 september 2012, LJN BX8446.

CRvB 12 februari 2013, LJN BZ1545.

Rb Amsterdam 29 april 2010, LJN BM5316.

Rb Amsterdam (Vzr.) 24 mei 2007, LJN BA6917.

Rb Amsterdam 17 december 2009 LJN BK7175, JWWB 2010, 47 m. nt. Nacinovic.

Rb Arnhem, 8 oktober 2008, LJN BF7284, m. nt. H. Navinovic, JWWB 2008/310.

Rb Arnhem, 12 oktober 2009, LJN 08/4235.

Rb Arnhem, 7 februari 2011, LJN BP4880.

Rb 's-Hertogenbosch, 26 februari 2007 LJN BA0232.

Rb 's-Hertogenbosch, 24 april 2007, LJN BA4964.

Rb 's-Hertogenbosch, 1 februari 2013, LJN BZ0913.

Rb Middelburg (Vzr. ) 25 januari 2008, AWB 08/32 VV, AWB 08/37 VV, nieuwsbrief Schulinck 2008/12.

Rb Zeeland-West-Brabant 25 februari 2013, LJN BZ5171, met nt J. van Hoof, Nieuwsbrief Schulinck 2013,

nr. 7.

EHRM 26 april 1979, nr. 6538/74 (Sunday Times).

EHRM 23 november 1988, nr. 8919/80 (van der Mussele vs Belgium).

EHRM 18 juli 1994, nr. 13580/88 (Karl Heinz Schmidt vs Germany).

Kamer- en raadsstukken

Handelingen II, 1962-1963, p. 3930.

Kamerstukken II, 1961/62, 6796, nr. 2.


Kamerstukken II, 1985/86, 19376, nrs. 1-2.





Kamerstukken II, 2007/08, 29674, nr. 21 bijlage bij Kamerstuk 29674 nr. 21.

Kamerstukken II, 2009/10, 28 684, nr. 252.







Kamerstukken II, 2011/12, 33277, nr. 2 en 3.


Brief staatssecretaris Klijnsma, 25 april 2013, referentie 2013-0000047630.

Kamerstukken I, 2003/04, 28870 en 28960, B.

Raadsvoorstel, nr. 103/2011, gemeente Nijmegen, 2011.

RIS 153424, 18 maart 2008, Gemeente Den Haag.

49

Wetten en regelingen

Wet van den 28sten Junij 1854, tot regeling van het Armbestuur, Stb. 100, 1854.

Wet van den 27sten April 1912, tot regeling van het armbestuur, Stb.165, 1912.

Wet van 9 oktober 2003, houdende vaststelling van een wet inzake ondersteuning bij arbeidsinschakeling

en verlening van bijstand door gemeenten (Wet werk en bijstand) Stb. 2003, 375.

Wet van 22 december 2011 tot wijziging van de Wet werk en bijstand en samenvoeging van die wet met

de Wet investeren in jongeren gericht op bevordering van deelname aan de arbeidsmarkt en vergroting

van de eigen verantwoordelijkheid van uitkeringsgerechtigden, Stb. 2011, 650.

GB 2012-079 Beleidsregels werk, verplichtingen en maatregelen Wet Werk en Bijstand (2012)

(www.nijmegen.nl).

Nieuws

Charlotte Huisman, Tegenprestatie bijstand mag niet 'wat dan ook' zijn, 'Bijstandswerk zoekt plaats op

de arbeidsmarkt', Volkskrant 25 maart 2013, p. 6-7.

50

de activerende functie van de wwb, voor wat hoort wat

Documents