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PRESUPUESTOS EMPÍRICOS
Objeto de Estudio.
El Estado es una sociedad humana, establecida en un determinado
territorio bajo un orden jurídico, instaurado por un poder soberano que le es
propio y los une. De la Hidalga (2008, asume esa sociedad humana como
pueblo, engloba a todas las personas que habitan un territorio, bajo un
mismo orden jurídico, sobre un inter!s general y com"n que los #incula.
Entendiendo pueblo como una agrupaci$n de personas establecidas como
producto y proceso de asociaci$n indi#idual en un ambiente %ísico y cultural,anterior al Estado y condici$n b&sica para su e'istencia el territorio como
espacio o locali)aci$n geogr&%ica determinada, sir#e de permanencia a las
personas, *rancisco +orr"a (-/, lo considera como el elemento %ísico de
primer orden para el surgimiento y conser#aci$n del Estado.
El Estado est& constituido por tres elementos %undamentales las
personas, el territorio y un poder de mando (orden jurídico1político.
+odemos asumir el poder como una relaci$n de %uer)a, o m&s bien 3oda
relaci$n de %uer)as es una relaci$n de poder4 (*oucault, -5-, pp. 20, 20,
8, su característica %undamental es estar en relaci$n con otras %uer)as, es
decir, la %uer)a no tiene otro objeto y sujeto que la %uer)a, y cada poder se
remite al campo político del que %orma parte. En este caso, el poder sería
poder de Estado, el mismo estaría locali)ado en el aparato del Estado,
muestra que el Estado aparece como un e%ecto de conjunto o una resultante
de multiplicidad de engranajes y de n"cleos que se sit"an a un ni#el
completamente distinto y que constituyen de por sí en una micro%ísica del
poder. 6as tesis %undamentales de poder en !l son, el poder no es
esencialmente represi#o (incita, suscita, produce se ejerce m&s que se
posee (s$lo se posee bajo una %orma determinable, clase, y determinada,
Estado pasa por los dominados tanto como por los dominantes (pasa por
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todas las %uer)as en relaci$n. 6o que origina que hay tres %ormas de poder,
econ$mico, ideol$gico y político, es decir, de la rique)a, del saber y de la
%uer)a4 (7obbio, -8, p.0.
El poder econ$mico crea la propiedad de bienes necesarios logradeterminar el comportamiento de aquellos que carecen ellos, haciendo que
desarrollen trabajo "til en su bene%icio el poder ideol$gico, logra ejercer
dominio en los miembros de un grupo o sociedad, mediante el
conocimiento, la in%ormaci$n, ciertas %ormas de discernir, adoctrinamiento,
%ormas de conducta el poder político cuyo medio especi%ico es la %uer)a,
permite considerarlo como el poder supremo, la posesi$n legitima y
determina la clase dominante, adem&s, implica la presencia de un poder uorden normati#o con capacidad o autoridad de dominio, %reno y control de las
personas o esa sociedad humana, con el objeto de limitar su libertad, y
reglamentar su acti#idad.
En este conte'to, Este poder puede ser por el uso de la %uer)a, la
coerci$n #oluntaria, y como en toda relaci$n social el poder presupone la
e'istencia de una subordinaci$n de orden jer&rquico, de competencias o
cooperaci$n reglamentadas4 (De 6a Hidalga, 2008, pp. 1. 9sí el
Estado, tiene algunos atributos para institucionali)ar su autoridad como
e'presi$n de la #oluntad popular, y racionali)ar el uso de la %uer)a, mediante
la imposici$n de una estructura de relaciones de poder (político, jurídico y
simb$lico, siendo entonces capa) de ejercer el dominio sobre los medios
organi)ados de coerci$n.
9 partir del poder %ísico y el poder %iscal emergen un conjunto
%uncionalmente di%erenciado de instituciones p"blicas relati#amente
aut$nomas respecto a la sociedad ci#il, con cierto grado depro%esionali)aci$n de sus %uncionarios y una medida de control sobre sus
m"ltiples acciones. En :ene)uela el +oder +"blico est& constituido por el
+oder ;unicipal, el +oder Estadal y el +oder
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poderes Ejecuti#o 6egislati#o =udicial >iudadano y Electoral. (>onstituci$n
de la ?ep"blica 7oli#ariana de :ene)uela. 200-, p. 28.
6a acti#idad del Estado est& encaminada a producir las condiciones que
%acilitan la perpetuaci$n de la sociedad y crear las capacidades de desarrollode los elementos que la constituyen4 (@uerrero, --5, p. p. 2. 6a
administraci$n p"blica como acti#idad del Estado, ejecuta acti#idades
%uncionales e institucionales las primeras dirigen la reali)aci$n del trabajo
que es el objeto #ital de !sta, y las segundas las e%ect"an instituciones
encargadas de su mantenimiento y operati#idad.
El origen social y político de la re%erida 9dministraci$n descansa en la
delimitaci$n del Estado y la sociedad, e'iste para mediar entre Estado y lasociedad, concretando en la sociedad la uni#ersalidad del Estado, @uerrero
(--5 e'pone que consiste en la acti#idad del Estado4. Es decir, su objeto
es la sociedad, para la cual trabaja en su mantenimiento y desarrollo, est&
caracteri)ada por atributos propiamente estatales, en consecuencia, es una
cualidad del Estado y s$lo se puede re#elar a partir del Estado como
organi)aci$n política de la sociedad.
6a administraci$n p"blica por principio reali)a sus operaciones con
transparencia, emplea una !tica o principios de #alores en quienes
desempeAan la %unci$n p"blica dentro de un marco de honestidad, integridad
y orientaci$n hacia el bien com"n
6a transparencia y !tica est&n #inculadas por su a%inidad a las normas a
las que hacen re%erencia, las cuales implican #alores %undamentales como lo
bueno, lo justo. >uando la !tica se pone en pr&ctica en las organi)aciones
p"blicas se de%ine como Btica +"blica, tambi!n nombrada como !tica para la
administraci$n y la política p"blica. 6a Btica +"blica seAala principios y
1 Bien común entendido como “principio y fin último del Estado para lograr el mayor bien afavor de los administrados” (Aristóteles, Política, Libro ercero, !apít"lo #$%& Este principioest' referido no sólo al bien común, sino a todos los elementos "e beneficien a "n gr"posocial, es s"perior por ser el bien del todo social, por s" esencial índole moral, tambi)n est'incl"ye la virt"d, es decir, por todo lo "e permite desarrollar en forma positiva y estable alser *"mano, adem's, esta gr"po social tiene en el bien común s" ob+eto inmediato y propio&
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#alores deseables a ser aplicados en la conducta del hombre que
desempeAa una %unci$n p"blica4 (7autista, 2005, p.2.
Esta !tica2 o%rece herramientas y comprensi$n al ser#idor p"blico para
ejecutar sus acciones en bene%icio de la comunidad en la que est&reali)ando sus %unciones.
6a !tica aplicada en la %unci$n p"blica tiene como elemento principal la
e'presi$n m&'ima del buen ser#icio, en la b"squeda del bien com"n. Es la
e'presi$n clara del buen comportamiento, la conducta honesta, e%ica) y
e%iciente del ser#idor p"blico por lo tanto herramienta b&sica como
apalancamiento de la transparencia y e#itar los e%ectos negati#os de la no
obser#ancia de los principios %undamentales de la !tica +"blica enconcordancia con 9dela >ortina (--5. En consecuencia, Cu! relaci$n
tiene la transparencia y la !tica en la %unci$n p"blica y como est&
determinada por las estructuras de poder
6os ser#idores p"blicos/ cumplen di#ersos roles en el desempeAo de la
%unci$n p"blica, sin los cuales no puede e'istir un Estado4. Este
desempeAo est& mediado por la concienciaF del ser#idor p"blico en la
2 bservamos la )tica como "na filosofía moral, al aclarar en ") consiste la misma, f"ndamentar s"s
principios, y aplicarlos en las diferentes 'reas de la sociedad3 Ponencia en las -ornadas sobre .tica Pública reali/adas en 0adrid en abril de 1223&4 4efinido en $ene/"ela en el artíc"lo 5 de la Ley !ontra la !orr"pción (L!!% (6775%, como8"ncionarios o empleados públicos, los "e est)n investidos para tal fin, al servicio de la 9epública,de los Estados, de los territorios y dependencias federales, de los distritos, de los distritosmetropolitanos o de los m"nicipios, de los instit"tos a"tónomos nacionales, estadales, distritales ym"nicipales, de las "niversidades públicas, del Banco !entral de $ene/"ela o de c"al"iera de losórganos o entes "e e+er/an el Poder Público, y los definidos en el artíc"lo 5 de la Ley del Estat"to dela 8"nción Pública (LE8P% 6717, como toda persona nat"ral "e en virt"d de nombramiento e:pedido
por la a"toridad competente, se desempe;e en el e+ercicio de "na f"nción pública rem"nerada concar'cter permanente& % presenta la conciencia como "ncon+"nto de actos conocidos como vivencias, la c"al fenomenológicamente no p"ede ser afectada por los ob+etos de los "e somos conscientes es decir, "e la vida de conciencia es vida prod"ctora desentido& oda apre*ensión "e la conciencia tenga del ob+eto constit"ye ya "na actividad de )sta, asísea de manera pasiva la conciencia pre constit"ye los ob+etos& 4esde esta perspectiva, la conciencia esel p"nto de partida de la actividad *"mana, es inc"estionable y necesaria p"esto "e res"lta evidente
para sí misma& Adem's, es "na actividad intencional, lo c"al le permite manifestarse de tres maneras,act"al, potencia y atencional&
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cotidianidad de la organi)aci$n, conciencia que permite la comprensi$n de la
propia #ida, #ida repleta de e'periencias y signi%icados que condicionan su
actuaci$n y desempeAo. +or consiguiente, Cu! signi%icados otorgan los
ser#idores p"blicos en %unciones de control a la trasparencia y a la opacidad 5
como %en$menos emergentes en el mundo de las organi)aciones p"blicas
6os marcos regulatorios establecen que la %unci$n p"blica debe ser
ejecutada bajo acciones con altos ni#eles de transparencia, aunque la
realidad #ene)olana re%leje quiebres importantes, entre la legalidad y la
legitimidad de las acciones. 6a legalidad como e'presi$n de una racionalidad
%ormal articulada por la ley se re%iere al enunciado de la racionalidad de una
comunidad de sujetos racionales, la ley es la representante de su #oluntadpolítica en tanto e'presi$n de consenso com"n (Habermas. -88 pp. , 5,
-.
Es decir, lo político es el principio que act"a como base, construy!ndolo la
#oluntad como lo propiamente político y la ley como el medio %ormal en que
se desarrolla este procedimiento y se mani%iestan sus resultados la
legitimidad es la pretensi$n de un orden político de ser reconocido como
correcto y justo, tambi!n, o en el caso del ser#idor p"blico, la necesidad de
merecer reconocimiento por parte del orden político (ob. >it, pp. , 5, -,
/2. En Habermas, la pretensi$n de legitimidad hace re%erencia a la garantía
1 en el plano de la integraci$n social G de una identidad social por #ías
normati#as (ob. cit, p. /2. 6a justi%icaci$n del poder político y su de%inici$n,
como el poder que dispone del uso e'clusi#o de la %uer)a en un grupo social,
cabe preguntar si es su%iciente el uso de la %uer)a para persuadir a este
grupo a obedecerlo, es asumida por 7obbio (-8 pp. 5, 8.
6a %unci$n p"blica en%renta el reto de repensar la legalidad y legitimidad,así como propiciar una !tica o principios de #alores en quienes la
desempeAan, entendiendo por #alores aquellas %ormas de ser y de actuar de
7 En alg"nos países como Espa;a, @ran Breta;a, #srael, Argentina, 0):ico, r"g"ay, y $ene/"ela, lapacidad es entendida como la falta de transparencia en las diversas actividades administrativas delEstado&
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los %uncionarios que son altamente deseables como atributos o cualidades
de transparencia que posibilitan la elaboraci$n de una con#i#encia
organi)acional en el marco de la dignidad humana. +ara el presente siglo la
!tica p"blica debe responder a dos par&metros la adopci$n de la probidadcomo par&metro moral, por un lado, y la b"squeda constante del
mejoramiento del desempeAo y la calidad de atenci$n al ciudadano, por otro
lado4 >entro 6atinoamericano de 9dministraci$n para el Desarrollo (>69D
2008, p. 0.
tro aspecto determinante en la imagen del Estado es la con%ian)a,
con%ian)a a quien se le ha otorgado el poder de gobernar, !sta se debate en
la construcci$n de transparencia, ejercicio de la autoridad y concienciacolecti#a del patrimonio p"blico que se administra. Este escenario est&
atra#esado por una tensi$n en reconocer la di%icultad que supone combinar
indi#idualismo y autoridad. 9unque la autoridad es indispensable, esa
necesidad con#i#e con el temor de que se con#ierta en una amena)a. +or lo
tanto, en una dependencia de autoridad8 se especula c$mo la persona que
posee ese poder, mediante la manipulaci$n o in%luencia en la gente y lo
utili)a en bene%icio propio y no del inter!s com"n. De esta manera, la
autoridad y el poder %uncionan como un híbrido en la %unci$n p"blica. +or lo
tanto C>$mo el poder y la autoridad est&n enrai)ados al %en$meno de la
opacidad
+or otra parte, el d!%icit que acumula el %en$meno del burocratismo y las
debilidades originadas en el actual decli#e del Estado, tanto en oriente como
en occidente, en la derecha y en la i)quierda han llegado a originar una serie
de problemas en el control, y en la rendici$n de cuentas en la administraci$n
p"blica, En el caso de países como 9rgentina y 7rasil, entre otros, el Estadose ha comportado en nuestra regi$n como un agente predatorio y como un
8 9elación de a"toridad “concebida como característica común "e poseen a"ellos "e oc"pan rolesactivos en las políticas "e llevan a cabo la gestión política de "n sistema poder legitimado”(@on/'le/ 6711, p& 5C%& En la investigación la relación de a"toridad la e+ec"tan f"ncionarios públicosen s" pra:is contralora&
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espacio coloni)ado por intereses particulares4 (Ia))etta 2005, p. 2.
Jituaci$n esta que ha distorsionado el sentido de lo p"blico.
Desde estas dimensiones el Estado trasluce o distorsiona sus acciones,
generando o no la transparencia origina e%icacia para el conjunto deburocracias, e%ecti#idad en tanto sistema legal, credibilidad como e'presi$n
del bien com"n, comportamientos !ticos como coherencia de #ida. En la
l$gica contraria reproduce en sus dimensiones ine%icacia de las burocracias
estatales, ine%ecti#idad en su sistema legal, bajos ni#eles de credibilidad y
corrupci$n9 como %en$meno estructural de opacidad.
6a credibilidad de las instituciones p"blicas es seguida por rganismos
orrupci$n
(I+>)10. 6os estudios actualmente se reali)an a ni#el mundial, el ni#el de
percepci$n de la corrupci$n lo #aloran en una escala de al 0, asimismo
establece la percepci$n de mayores ni#eles de corrupci$n u opacidad
cuando el #alor tienda m&s a cero (0,
6a transparencia en los m"ltiples espacios y &reas del gobierno se de%ine
como el conjunto de decisiones y acciones del gobierno que tienen por
objeto entregar a las personas interesadas y a los propios %uncionarios, de
in%ormaci$n clara, precisa, accesible y abundante sobre dimensiones
di#ersas del desempeAo gubernamental4 (@uerrero 2008. p. 8. 9sí las
9 9eferida a la reali/ación de actos indebidos a cambio de ciertos beneficios económicos o de otraíndole, la corr"pción es "n comportamiento "e se aparta de las obligaciones normales de la f"nción
pública por motivos privados, pec"niarios o de incremento de stat"s, es decir, "n comportamientodesviado con "na motivación partic"lar, "e es la del beneficio privado o costa de lo público&
AcDerman
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di%erentes organi)aciones p"blicas comunican a la sociedad sobre los
m!todos, pr&cticas, pra'is y e%ectos relacionados a la toma de decisiones.
C>$mo perciben los #ene)olanos las actuaciones del estado que comunican
a tra#!s de los di#ersos medios de comunicaci$n en materia detransparencia
De esta %orma, transparencia implica algo m&s que mostrar, implica dejar
#er, que el actuar de la administraci$n p"blica se deje #er como a tra#!s de
un cristal (Delpia))o, 2000, el objeti#o es permitir que el poder p"blico y su
accionar se encuentren a la #ista de todos, sin #elos ni secretos, en situaci$n
tanto pasi#a como acti#a dejar #er y mostrar. En este sentido, el Instituto de
3ransparencia y 9cceso a la In%ormaci$n +"blica del Estado de ;!'ico(I39I+E;, 200-, asume la transparencia como la obligaci$n que tienen los
%uncionarios p"blicos en suministrar de manera clara y e'pedita, la
in%ormaci$n que se deri#a de las %unciones que desempeAan11. +or
consiguiente, representa un sentido de obligatoriedad por parte de los
*uncionarios +"blicos quienes deben actuar con transparencia, al dar a
conocer de %orma trasparente sin opacidad, la gesti$n p"blica.
En :ene)uela la transparencia y la rendici$n de cuenta se instituyen como
principios administrati#os >onstitucionales. De %orma %recuente en el
contenido del artículo / de la >onstituci$n de la ?ep"blica 7oli#ariana de
:ene)uela (>?7: 200-, lo cual implica la noci$n de una administraci$n
p"blica sometida a la contraloría de los ciudadanos como requisito necesario
para su mayor y mejor e%iciencia y e%icacia. 6a transparencia es, de hecho,
un medio para que la ciudadanía desarrolle presi$n directa en la
administraci$n p"blica, y así, reparar las di%erencias de poder en la toma de
decisiones en el &mbito p"blico y en la prestaci$n de bienes y ser#icios.
11 Para ello, la transparencia se "tili/a como "n doble instr"mento, en el control de la administración, permitiendo la participación en la misma y para conferirle mayor pro:imidad y legitimidad respecto delos administrados&
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+or moti#os de bene%icio pri#ado y p"blico, la in%ormaci$n del accionar del
Estado est& limitado, pr&ctica que contrarían lo concerniente en el artículo
/ de la >?7:, re%erido al derecho constitucional al acceso a los archivos
y registros administrativos4, todo ello contenido en la 6ey rg&nica de la 9dministraci$n +"blica (69+, 2008, seg"n la cual las personas tienen
derecho a estar al tanto de los procedimientos en que tenga inter!s y a
obtener a los documentos y registros de la administraci$n p"blica y entes
que la con%orman.
Este principio de transparencia est& presente igualmente en el artículo F
de la 6ey rg&nica del +oder >iudadano 200, en el artículo de la 6ey
rg&nica del +oder Electoral 2002, en el artículo de la 6ey >ontra la>orrupci$n 20/, en el artículo de la 6ey rg&nica de +rocesos Electorales
200-, en el artículo 2 de la 6ey rg&nica de 9dministraci$n *inanciera del
Jector +"blico 200, en el artículo 8, numeral de la 6ey rg&nica de
7ienes +"blicos 202, en el artículo 2 de la 6ey de >ontrataciones +"blicas
20/. Distinguimos que de las 6eyes y el sistema >onstitucional se deri#a el
principio de transparencia, siendo el secreto y la reser#a e'cepciones que
deber&n estar %undamentadas ya sea en ra)ones de inter!s generales o en
la protecci$n de los derechos indi#iduales24.
El Estado debe estar abierto al p"blico y o%recer la m&s amplia
in%ormaci$n sobre sus recursos, actos y decisiones de sus %uncionarios de
manera que ellos resulten conocibles para el conjunto de los ciudadanos.
CJer& la comunicaci$n el medio p"blico y pri#ado que coadyu#e al
sostenimiento de un estado trasparente 9sumiendo la in%ormaci$n como un
bien p"blico y de inter!s colecti#o es un derecho de los ciudadanos acceder
a ella para posibilitar una mayor transparencia que contribuya a erradicar lacultura del secreto de estado.
12 !assinelli (677C%& El Principio de P"blicidad en la gestión Administrativa& 9evista de 4erec*o,-"rispr"dencia y Administración& & C>& r"g"ay&
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Esta acepci$n de lo p"blico como lo opuesto a secreto es un legado del
pensamiento actual y es una de las promesas incumplidas de la democracia
in#entariadas, (7obbio, --/. En un Estado democr&tico la e'igencia de
#isibilidad y publicidad tiene un car&cter emblem&tico sin embargo, lasdemocracias actuales asisten a una %uerte tendencia a que el Ejecuti#o
concentre mayor poder decisorio, aumentando la opacidad y privacidad del
estado” (Ia))etta, 2005, p. 2/.
El problema central es asegurar la obtenci$n de in%ormaci$n
administrati#a, %inanciera y operati#a "til, con%iable y oportuna para la toma
de decisiones %rente a la sociedad. +or esta ra)$n, la noci$n de Estado
democr&tico a"n descansa en la e'pectati#a moderna de establecer unaclara delimitaci$n entre lo p"blico y lo pri#ado (9rendt, --, p. /8. 6os
atributos y tareas problemati)ados se deben a la idea de someter al Estado
a controles cru)ados que e#iten la concentraci$n del poder y su uso
discrecional.
Je trata de una aspiraci$n de racionali)ar el poder del Estado (%ísico,
%iscal y simb$lico, y hacerlo m&s p"blico desde las dimensiones
administrati#a, jurídica, ideol$gica y subjeti#a. En la dimensi$n administrati#a
subyace un conjunto de burocracias capaces de cumplir sus %unciones con
ra)onable e%icacia. +or su parte, la dimensi$n jurídica se e'presa en un
sistema legal que el Estado establece y debe garanti)ar de manera e%ecti#a
en un territorio delimitado. ;ediante la dimensi$n ideol$gica el Estado
transparenta su deseo de ser un Estado para la naci$n, orientando sus
decisiones al concepto del bien com"n. 6a dimensi$n subjeti#a constituye el
punto crucial del Estado, se compone de personas, sujetos, que de%inen su
accionar cotidianamente entre lo indi#idual y lo colecti#o, lo pri#ado y lop"blico, el ser y el deber ser &mbitos %initos de sentido donde se debate el
#ínculo entre lo subjeti#o y lo objeti#o (7obbio --/, 9rendt --, Ia))etta
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2005, ?abotniLo% --. Estas dimensiones permiten identi%icar los ni#eles
pra'iol$gicos a los cuales desciende la transparencia en el Estado.
En relaci$n al caso #ene)olano, los estudios reali)ados por
3ransparencia Internacional (3I desde el aAo -- hasta el aAo 20demuestran que :ene)uela ha desmejorado el I+> de dos coma sesenta y
seis (2,FF en el aAo -- a dos (2 para el aAo 20. En este "ltimo
período, de 55 países encuestados :ene)uela ocupa el lugar
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Gráfico N° 1.
Índices de Percepción de Corrupción (PC) !ene"ue#$ 199%&'01.
uente* PC & +r$nsp$renc, ntern$tion$# 199% - '01.
El Estado es por de%inici$n una entidad monop$lica que logra con#ertirse
en un centro de autoridad aut$nomo concentrando recursos y competencias.
Jin embargo, la debilidad del Estado reproduce intercambios particularistas
(relaciones clientelares en menoscabo de los uni#ersalismos que en teoría
proclama. El +rograma de las
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como un espacio susceptible de apropiaci$n y bene%icio pri#ado, en
:ene)uela la >ontraloría @eneral de la ?ep"blica 7oli#ariana de :ene)uela
mani%iesta que las organi)aciones p"blicas carecen de un adecuado control
interno, %alta de plani%icaci$n y organi)aci$n, carencia de pro%esionali)aci$nen los distintos ni#eles de gerencia, ausencia de diseAo e implementaci$n de
manuales y normati#as que regulen los procesos de contrataciones, d!biles
mecanismos de super#isi$n y seguimiento, tambi!n demuestra que hay un
conjunto de situaciones que a%ecta la e%iciencia y transparencia en la
prestaci$n de di#ersos ser#icios p"blicos, así como la ejecuci$n de
importantes proyectos dirigidos a solucionar carencias de larga data de los
sectores m&s #ulnerables de nuestra poblaci$n4 (In%orme de @esti$n, 202,p. :II.
9simismo, se obser#an anomalías del ejercicio en la administraci$n de
personal y en la adquisici$n y control de bienes, inobser#ancia de la
normati#a #igente para las adquisiciones de bienes y ser#icios, %alta de
compromiso con el ser#icio p"blico que gener$ ine%iciencia y otras
debilidades en la gesti$n de programas sociales, debilidades en la
concepci$n y ejecuci$n de proyectos comunitarios que a%ectan la
sal#aguarda de los recursos p"blicos. Estas anomalías demuestran que
persisten en las organi)aciones p"blicas #ene)olanas de%iciencias
signi%icati#as en los procesos utili)ados para reali)ar las adquisiciones de
bienes y ser#icios, así como en la sal#aguarda de los bienes adquiridos. (ob.
cit. 202.
tros re%erentes que re%lejan los problemas de transparencia u opacidad
en la %unci$n p"blica son las sanciones por responsabilidades y medidas
accesorias a *uncionarios +"blicos que dictan los $rganos de control de%iscal. En el In%orme de @esti$n 202 emitido por la >ontraloría @eneral de la
?epublica, se establecieron un total de doscientos setenta y seis (25F
suspensiones de cargos, / destituciones sin sueldo, 55 destituciones e
inhabilitaciones, 05 inhabilitaciones a %unciones p"blicas (:er @r&%ico 2.
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Estas e#idencias re%lejan actuaciones del Estado en la materia, sin
embargo, son insu%icientes por la magnitud de la estructura actual de la
administraci$n p"blica. >i%ras que conlle#an a elucidar sobre Cc$mo el
incremento de la estructura administraci$n p"blica #ene)olana puede ser el%actor que condiciona la opacidad de la gesti$n
Gráfico N° '.
ec#$r$ción de /espons$bi#id$des , $nciones ccesori$s 2o '01'.
uente* nfor3e de Gestión '01' de #$ Contr$#or4$ Gener$# de #$/ep5b#ic$ 6o#i7$ri$n$ de !ene"ue#$.
9dem&s, se han establecido ochocientas sesenta y seis (8FF
responsabilidades administrati#as desde los períodos Econ$micos *iscal
2001 202 (:er @r&%ico
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ec#$r$ción de /espons$bi#id$des.
uente* nfor3e de Gestión '01' de #$ Contr$#or4$ Gener$# de #$/ep5b#ic$ 6o#i7$ri$n$ de !ene"ue#$.
En la actualidad el Estado #ene)olano se ha incrementado#ertiginosamente (período --- G 20, tanto en su organi)aci$n como en
%unciones y medios de acci$n, lo cual se re%leja en la creaci$n de nue#os
$rganos, ministerios, superministerios y ministerios con status especiales,
sin percibir un incremento en la calidad del ser#icio al ciudadano, sin
embargo, el +oder Ejecuti#o ha creado un conjunto de $rganos y entes
ordenados bajo relaciones de dependencias, ha reali)ado cambios
estructurales que toman en cuenta a todos los sectores en bene%icio de las
di%erentes &reas de la poblaci$n. (?omero 20/ p.2. (:er >uadro
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cupado
s
Jector
+"blico
.-.5-F 2.-F.2 2.-5.-F5 .258.5 .8
cupad
os
Jector
+ri#ado
5./2.8/- -.-F.5/ 0.0.0 2.-28.22 /.525
uente* nstituto N$cion$# de Est$d4stic$8 Encuest$ de o:$res por
;uestreo itu$ción en #$ uer"$ de +r$b$jo !ene"ue#$ 'do e3estre
'01. Cá#cu#os propios ocup$dos sector Pri7$do. ebrero '01
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partida de este proceso de democrati)aci$n del +oder +"blico y signi%ic$ la
creaci$n de mecanismos que abren al p"blico las in%ormaciones y los
procesos decisorios gubernamentales4 >69D (200, p. 5
+or otra parte, la tradici$n de la opacidad como opuesto de latransparencia coloca en contraste el umbral mínimo de condiciones que
debe reunir un r!gimen político para ser considerado como transparente,
algunos dilemas emergentes describen la uni#ersalidad de signi%icados en
los cuales se debate la responsabilidad y la rendici$n de cuentas, ri#ali)ando
el car&cter pri#ado con el car&cter p"blico. +or esta ra)$n, no solo asistimos
a una p!rdida de signi%icados, sino tambi!n a una crisis de con%ian)a en las
instituciones y sus representantes que en el caso #ene)olano alcan)ani#eles in!ditos de repudio ciudadano4 (Rornblith, 2002, p. 2-.
9hora bien, la recuperaci$n del signi%icado de lo p"blico descansa,
primordialmente, en la construcci$n de instituciones imparciales y
permanentes que pri#ilegien intercambios uni#ersalistas, resguardando al
Estado y a la Jociedad de la propensi$n humana a la concentraci$n y abuso
de poder. En este caso, la identi%icaci$n del Estado y sus estructuras con lo
p"blico, no agota lo p"blico pero e'presa transparenciaF
En cuanto a
lo p"blico como lo com"n a todos, se denota la apropiaci$n
colecti#a de bienes materiales, administrati#os y simb$licos pertenecientes al
patrimonio p"blico, su gesti$n se encuentra temporalmente a cargo de un
ser#idor p"blico que bajo la %igura del mandato dispone de ellos para la
satis%acci$n de intereses colecti#os. Edi%icios p"blicos, empleados p"blicos,
bienes p"blicos, %ondos p"blicos de%inen un espacio com"n orientado por
políticas p"blicas en entornos m"ltiples salud, educaci$n, empleo, bienes y
ser#icios, administraci$n de justicia, cultura, deportes, seguridad,
15 8"ndamentado en instr"mentos propios del gobierno electrónico, en leyes "e obligan al Estado adiv"lgar, datos de s"s actividades e información de los individ"os "e posean gobiernos& A partir detales medidas, la tradición de opacidad, especialmente de los gobiernos latinoamericanos, empie/a acambiar& 16 En la presentación de estos dilemas se emplean post"ras como las de Arendt (1225%, 9abotniDof(1225% e #a//etta (6773% y se reinterpretan orientadas a la transparencia& 1>
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alimentaci$n, transporte, #i#ienda, h&bitat, %inan)as. 6a opacidad tiene lugar
cuando el ser#idor p"blico ignora este sentido com"n y administra o gestiona
en orden a es%eras patrimoniales personalistas
6o p"blico como opuesto a lo pri#ado, dibuja un segmento institucionaldi%erenciado del sector pri#ado, particular o personal, que no responde a
intereses generales sino indi#iduales o pertenecientes en %orma e'clusi#a a
un determinado grupo político, cultural, religioso o social. El r!gimen que
guía la actuaci$n en este mundo es totalmente distinto, pues sus principios y
reglas son otros. 6a incongruencia se genera cuando lo p"blico se tramita
como pri#ado y lo pri#ado como p"blico, entrando en contradicci$n intereses
opuestos produciendo opacidad.6a opacidad de las instituciones estatales condiciona y re%uer)an
comportamientos en los ser#idores p"blicos, sobre todo en &reas y espacios
donde el control se disipa debido a la complejidad del Estado y sus
instituciones.
En este conte'to, en los actuales momentos en :ene)uela los problemas
que origina la %alta de transparencia en la %unci$n p"blica no parecen
encontrar respuesta en los marcos regulatorios, así como tampoco en los
regímenes de compensaciones salariales, las respuestas debemos
buscarlas desde otras miradas del ser humano, desde su mundo, como
posible campo de acci$n del ser#idor p"blico
En este mundo, los ser#idores p"blicos en %unciones de control con%iguran
una noci$n de transparencia en %orma compartida (similares, o antag$nicas
(di#ergentes, creando pr&cticas contraloras donde e'isten singularidades
que requieren ser de#eladas, lo que conlle#a a indagar C>$mo e'perimentan
y #i#en los ser#idores p"blicos en %unciones de control los problemasasociados a la transparencia Desde ese mundo, CJer& posible encontrar la
comprensi$n del %en$meno de la transparencia de la %unci$n >ontralora
desde las estructuras esenciales de la conciencia, y de la e'periencia
intencional, de los ser#idores p"blicos en %unciones de control, como
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%undamento de la 9dministraci$n +"blica en el &rea ;etropolitana de
>aracas De esta manera, se busca re#elar Cu! signi%icados otorgan los
ser#idores p"blicos de >ontrol *iscal a la transparencia en su mundo de #ida
laboral En esta perspecti#a, surgen los siguientes prop$sitos de lain#estigaci$n.
• De#elar la pr&ctica de la %unci$n >ontralora orientada por el principio de
transparencia en la 9dministraci$n +"blica de los $rganos de control %iscal
internos y e'ternos.• Interpretar los signi%icados que adjudican a la %unci$n >ontralora y al
principio de 3ransparencia los ser#idores p"blicos en %unciones de control.• >on%igurar el entramado relacional que e'plica las pra'is de la %unci$n
>ontralora orientada por el principio de 3ransparencia en la *unci$n
+"blica en el conte'to de la :ene)uela actual.• >onstruir un corpus de proposiciones te$ricas de la pra'is de la %unci$n
contralora orientada por el principio de transparencia de los Jer#idores
+"blicos como %undamento de la administraci$n p"blica en el &rea
;etropolitana de >aracas.
=ustific$ción de# estudio.
6a transparencia en la administraci$n p"blica, es el componente b&sico
del buen %uncionamiento del Estado, originando el accionar responsable de
los ser#idores p"blicos, lo cual hace de ella una herramienta necesaria en el
sostenimiento de la Democracia y, tambi!n de con%licto, dada las
distorsiones que lle#an a la opacidad.
Nna mayor transparencia permitir& un mayor %lujo de in%ormaci$n hacia elciudadano con el %in de comunicar, recibir y di#ulgar, los asuntos p"blicos,
permitiendo al poder p"blico lle#ar a cabo políticas de Estado a %a#or de la
transparencia y rendici$n de cuentas. 6ograr que todos componentes del
poder p"blico mantengan y promue#an una administraci$n transparente, y
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puedan alcan)ar una mayor participaci$n de particulares interesados en los
asuntos del Estado.
Esta in#estigaci$n obser#a que en la actualidad la %unci$n p"blica sigue
representando un elemento atracti#o para reali)ar in#estigaci$n, enconcordancia con los dos "ltimos planes de la patria, m&s aun un
conocimiento de realidades especí%icas como es el caso de :ene)uela,
realidad que se presenta acicateada por el problema de la corrupci$n como
antítesis de la transparencia. Esta problem&tica es una línea de trabajo
abierta en :ene)uela por el Estado durante muchos aAos, contenida en los
tres "ltimos planes de la patria y mani%estado en las di#ersas alocuciones
presidenciales por cuanto el problema de la transparencia no ha sidoestudiado. Jin embargo el estudio de la transparencia como principio de la
administraci$n p"blica #ene)olana parece ser poco conocido dentro de la
realidad. >uando se habla de transparencia e'isten #acíos en el conte'to
macro, aun cuando solo una mayor participaci$n acti#a de la sociedad
garanti)a la transparencia, responsabilidad, rendici$n de cuentas y
publicidad un %undamento de la legitimidad moral y !tica en la que descansa
el sistema democr&tico, al ejercer controles %ormales e in%ormales sobre sus
representantes políticos y el comportamiento de los administradores p"blicos
>on el nue#o proyecto político y los di%erentes planes de la naci$n, se
hace necesaria la transparencia de la administraci$n p"blica. >omo soporte
de este proyecto político en la >onstituci$n de la ?ep"blica 7oli#ariana de
:ene)uela (200-, en el >apítulo :, del +oder >iudadano, se crea este
poder, ejercido por el >onsejo ;oral ?epublicano, integrado por el De%ensor
del +ueblo, el *iscal @eneral de la ?ep"blica y el >ontralor @eneral de la
?ep"blica, tienen a su cargo la pre#enci$n, in#estigaci$n y sanci$n de loshechos que atenten contra la !tica p"blica y la moral administrati#a, como
resultado #elar&n por toda la acti#idad administradora del Estado. En
consecuencia, y de acuerdo con el contenido en el >apítulo I:, Del +oder
>iudadano, es la >ontraloría @eneral de la ?ep"blica el $rgano de control,
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#igilancia y %iscali)aci$n de los ingresos, gastos y bienes p"blicos, así como
de las operaciones relati#as a los mismos, para lo cual se le otorgan las m&s
amplias competencias.
6a in#estigaci$n se reali)a en el &rea ;etropolitana de >aracas, por ser encla#e %ísico y geogr&%ico de la mayor acti#idad central y administrati#a del
Estado, en donde el problema de estudio es la transparencia, desde la
realidad del ser#idor p"blico contralor, %undamentada en principios, donde la
moral es parte #isible de la !tica, y como la acci$n !tica del hombre est&
impuesta, no es algo de su pra'is natural o cotidiana, sino que %orma parte
de los cambios que se dan, en la relaci$n Estado Jociedad y, los
signi%icados e implicaciones que internali)an los *uncionarios +"blicos deesta administraci$n, su comportamiento organi)acional, comprensi$n y
sentido que dan a la transparencia (intersubjeti#a1compleja.
PRESUPUESTOS TEÓRICOS
Estudios previos.
4esde el siglo pasado la transparencia como principio incl"ye aspectos como la p"blicación de c"entas y a"ditorías en los pres"p"estos del Estado, datos sobre
financiamiento de partidos políticos, significa mostrar "na apert"ra de la administración
pública a las personas interesadas en las actividades del Estado y del res"ltado de la
aplicación de las políticas del mismo en beneficio de inter)s público&
En aras del inter)s investigativo, se revisan traba+os relacionados con la transparencia&
Este concepto se "tili/a como antítesis en varios conte:tos tales como corr"pción, control
mercados financieros, de armas, tr'fico de infl"encia, nepotismo, gobernan/a, contrataciones
públicas& As"mir en lo público "e transparencia es proveer a c"al"ier persona interesada,información sobre las operaciones del gobierno y s" administración, es presentar el accionar
público de manera clara, tal como se *a e+ec"tado, b"scando mayor responsabilidad en la
rendición de c"entas&
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La investigación "e se desarrolla esta artic"lada a "na línea de traba+os anteriores sobre
la corr"pción en $ene/"ela, entre los "e destaca el desarrollado por 0onasterio (6775%,
reali/ado d"rante dos d)cadas (12>7H6777%, desde "na interpretación *ermen)"tica y "na
complementariedad de t)cnicas e instr"mentos&En "n primer momento, "tili/ó diversos te:tos con el propósito de comprender e
interpretar las ca"sas de la corr"pción en $ene/"ela desde el te:to, artíc"los de prensa,
revistas " otros órganos de div"lgación "e contenían temas relacionadas con el caso de
est"dio& Por otra parte, procedió al est"dio de doc"mentos, donde las "nidades de an'lisis la
constit"yeron f"entes impresasF informes del Banco !entral de $ene/"elaF Banco m"ndialF
!ontraloría @eneral de la 9epública Bolivariana de $ene/"ela, informes y p"blicaciones del
Programa de 4esarrollo ?"mano de las Iaciones nidas (PI4%F informes de rganismos
#nternacionales "e describen y comparan a nivel #nternacional el ndice de Percepción de!orr"pción (#P!%F doc"mentos de los c"ales se obt"vieron los indicadores sociales y
económicos, así como el ndice de ransparencia #nternacional para las d)cadas est"diadas&
En otra instancia, los datos recopilados de los doc"mentos se vaciaron en matrices de
an'lisis& Asimismo, se aplicaron t)cnicas de enc"esta con c"estionarios en la población
constit"ida por personal E+ec"tivo de niveles altos, medio y apoyo, en cargos gerenciales en
rganismos y Empresas de
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consig"iente, permite vinc"larla al proyecto de investigación, y comprender desde "na
perspectiva fenomenológica los f"ndamentos de la transparencia como componente de la
)tica y s" relación con el significado "e le asignan los f"ncionarios en s" pra:is contralora&
El modelo desarrollado por 0onasterio ay"da a e:plicar la corr"pción como el res"ltadode la opacidad en lo económico, social, político, +"rídico y c"lt"ral, destacando dimensión
política como el e+e de las otras dimensiones& Este est"dio de+a "n vacío de comprensión en
c"anto a las pr'cticas de la transparencia desde la acción *"mana, a pesar "e m"estra "na
diversidad de res"ltados in*erentes a pr'cticas corr"ptas, recomienda la necesidad de
contin"ar con n"evas investigaciones centradas en la bús"eda de ese ser "e se enc"entra en
cargos públicos, mediante el desarrollo de m)todos de car'cter interpretativos&
Apro:imarse a "na comprensión de los significados de la transparencia en el entorno
gerencial act"al con )nfasis en las organi/aciones públicas, aparece en la act"alidad como"no de los m's grandes desafíos, debido a la crisis a:iológica insta"rada en el modo de vida
contempor'neo& Las pr'cticas gerenciales oc"rren y se e:presan ante "n público, ante "n
entorno, el c"al a s" ve/ toma posición ante s" aparecer& La acción es íntegra, *onesta y proba
si el entorno la reconoce como acertada y pertinenteF de lo contrario pierde s" legitimidad y
poder generando opacidad
En este orden, Polanco (6773%, desarrolla "na investigación a partir de lo encontrado por
0onasterio en las d)cadas est"diadas, la investigadora aporta n"evos datos sobre las
cond"ctas sociales in*erentes a las pr'cticas de corr"pción en el e+ercicio de la f"nción
pública& El est"dio es descriptivo no e:perimental, con "n dise;o correlacionalF el "niverso lo
forman los 8"ncionarios Públicos al servicio de la Administración Pública Iacional, Estadal
y 0"nicipalF delimitada por los servidores públicos del 0inisterio del Poder Pop"lar para las
8inan/as, tanto empleados como obreros (constit"ido por J11 empleados y C1J obreros, para
"n total de 26C 8"ncionarios Públicos%, %, seleccion'ndose para est"dio "na m"estra del 57 K
(633 f"ncionarios, 165 empleados y 1CJ obreros%&
La investigación determina la presencia de las acciones corr"ptas de los 8"ncionarios
Públicos& !oncl"ye "e el g)nero masc"lino se asocia con la presencia de comportamientos
corr"ptos en la administración pública, mediante cond"ctas socialmente rec*a/adas "e
destacan las faltas a las políticas y normas instit"cionales, el ab"so de rec"rsos públicos y el
ab"so de a"toridad aspectos, "e confirman lo e:presado por 0onasterio y @orrac*ateg"i en
relación al con+"nto de factores, modalidades y relaciones "e condicionan los actos de
corr"pción en los organismos públicos del país&
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Adem's aporta diversos marcos teóricos administrativos e instit"cionales de car'cter
preventivo, "e impiden la aparición de acciones corr"ptas, desarrolla perspectivas teóricas
*acia los servidores públicos, en la aplicación de controles previo y posterior para evitar el
flagelo de la corr"pción&Esta investigación, emprendida desde la tradición positivista aborda al s"+eto como
ob+etivo independiente de la s"b+etividad del investigador, limitado por coordenadas de
tiempo, espacio y masa, no discierne sobre aspectos s"b+etivos de la realidad, por
consig"iente, es de inter)s de la investigación prof"ndi/ar el conocimiento del poder
simbólico de la transparencia en el m"ndo de vida de las personas "e laboran en las
contralorías del rea 0etropolitana de !aracas&
!on ello se pretende s"perar los res"ltados de Polanco mediante la comprensión del
significado de la transparencia como principio detr's de cada acción gerencial pública la c"aldescansa en "n contin"o ir y venir entre el significado ob+etivo y el significado s"b+etivo&
En esta línea de traba+o, 0onasterio& (677>%F incorpora n"evos elementos teóricos para el
est"dio de la transparencia en la Administración Pública, en esta oport"nidad desde los
planteamientos 0oreanos de altr"ismo y el egoísmo como aspectos in*erentes a la condición
del *"mano como ser b"eno y como ser malo& Es decir, el *ombre es "nid"al, "n ser
completamente biológico y completamente c"lt"ral, por lo tanto, *ay "e pensarlo como "n
ser dialógico s"perando los antagonismos, volvi)ndolos complementarios b"scando generen
armonía&
Este ensayo, aporta al est"dio n"evas comprensiones de ser *"mano en la f"nción pública,
considera la d"alidad del ser y la tendencia al egoísmo como actit"d asociada a las pr'cticas
poco trasparentes& Por consig"iente, el abordar la moral re"iere la presencia de "na
cond"cta )tica presente verificable y el comportamiento )tico potencial (no vis"ali/able%F es
decir, la persona al estar aislada posee "na cond"cta o comportamiento predecible, mientras
"e al interact"ar con otros s"+etos, s" comportamiento es inimaginable& 4e esta manera, la
investigación "e se desarrolla, considerar' la perspectiva de "na gerencia pública permeada
por "na )tica comple+a y difícil de entender&
%, investiga sobre la
percepción "e tienen los servidores públicos "e laboran en los órganos contralores sobre la
certe/a del ndice de ransparencia #nternacional (#P!% como indicador de corr"pción&
#ntenta dar rep"esta al debate "e presenta 0onasterio (6775% a los planteamientos de
!lodosvaldo 9"ssian, e: contralor de la 9epública Bolivariana de $ene/"ela (fallecido%, con
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relación a la veracidad del ndice de corr"pción& La población de est"dio es de 16C servidores
públicos "e laboran en la 4irección de A"ditoría #nterna del órgano !ontralor de la
Administración Pública, 22 empleados y 6G obreros, la m"estra la conforman el 57 K, es
decir, 57 empleados y > obreros&!oncl"ye con referencia a la percepción del ndice de Percepción de !orr"pción (#P!%,
"e los 8"ncionarios Públicos "e conformaron la m"estra, desconocen y carecen de nivel
conocimientos t)cnicos e intelect"ales "e les permita "na real percepción del #P! como
indicador de transparencia en la Administración Pública& 4em"estra "e e:isten principios
)ticos en el individ"o "e tienen s" base f"ndamental en los valores )ticos de los servidores
públicos y en las e:igencias morales ob+etivas del Estado, con toda "na base legal como e+e
reglado para desarrollar altos niveles de ransparencia como l"c*a contra la corr"pción en las
rgani/aciones Públicas en el país&En esta línea de investigación ?ern'nde/ (6717%, dem"estra "e la transparencia es "n
principio f"ndamental del Estado para garanti/ar el acceso de la información pública y de s"s
acciones a toda persona interesada en verificar o s"pervisar la actividad en los as"ntos
públicos, se debe reali/ar "na política pública a favor de la transparencia y la rendición de
c"entas, e:aminando de forma constante el e+ercicio del poder, adem's, fortalecer el derec*o
a la información como elemento f"ndamental a la libertad de e:presión&
As"me "e la transparencia g"arda relación entre la demanda de acceso a información y a
los doc"mentos "e la conforman, res"ltando "na mayor participación en la toma de
decisiones, origina así "n sentimiento de pro:imidad en la com"nidad, orientada *acia "na
mayor motivación de la administración pública a permitir "na mayor participación de las
personas tanto en la información pública, como en los diferentes "e*aceres del Estado,
permite así "na mayor legitimidad administrativa, el principio se refiere a la apert"ra y fl"+o
de información de las organi/aciones políticas y b"rocr'ticas al dominio público&
4em"estra "e la transparencia es la mayor intención de claridad en s"s actividades, a la
forma de adoptarlas y al contenido de los mismos& !omo res"ltado final, este principio se
orienta *acia "na mayor motivación de la administración pública a permitir "na mayor
participación de las personas tanto en la información pública, como en los diferentes
"e*aceres del Estado, logrando así "na mayor legitimidad administrativa&
La transparencia admite la necesidad de "n derec*o a la información, así como el de
c"al"ier persona al acceso a la información pública, adem's, p"ede s"mirse al Estado como
garante de este derec*oF "e el informar y p"blicar sea para todas las entidades "e reciban o
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e+ec"ten rec"rsos públicos, así como s" respectiva rendición de c"entas& Para ello, 4e 8reitas
(6717%, e:presa, “El derec*o al acceso a la información pública es el n"evo paradigma de la
gestión pública” (p& C%& Podemos entender "e la corr"pción se concibe ba+o dos enfo"es
los factores socio c"lt"rales "e e:plican la presencia de la corr"pción, y el problema degobernabilidad y calidad democr'tica, esta última *a contrib"ido a "na post"ra de tolerancia
y pasividad frente a este fenómeno&
Aporta n"evos elementos a la compresión de la transparencia en la pra:is de la gerencia
en $ene/"ela la investigación desarrollada por @on/'le/ (6711%, el est"dio teórico aborda la
@erencia Política del Estado en $ene/"ela, desde el an'lisis del disc"rso político reali/ado
desde la gerencia del sector público en el periodo comprendido entre los a;os 1222 al 6772,
donde el constit"yente principal son las acciones y no los s"+etos, logrando "n comprensión
de la pra:is de la gerencia política, incl"ye la revisión de 65> disc"rsos, aloc"ciones,entrevistas al Presidente ?"go !*'ve/ en el período 1222H6717, de los c"ales se
seleccionaron 1C de ellos como m"estra de est"dio tomando en c"enta la e:istencia de J
categorías de la gerencia como son la planificación, organi/ación, dirección y control&
Anali/a cómo “se va estr"ct"rando el significado en los distintos niveles del te:to desde
las microestr"ct"ras *asta las macroestr"ct"ras, la c"al define el significado como "n todo
único” (p& 6>%& Esta investigación, se reali/a desde la concepción de $an 4i+D (122>, 1222% en
relación a los elementos c"lt"rales "e parten de la valoración del conte:to como e+e de
conocimiento y comprensión f"ndamental, "na proposición comprensiva del fenómeno
gerencial a saber "e la línea de la gestión nat"ral del ser *"mano como "n ser vivo
partic"lar, tiene base biológica "e determina esa acción, la c"al se e:presa en los
significantes del leng"a+e&
La investigación abre "n espacio para el debate de la trasparencia, "e comien/a por
as"mir para n"estra investigación la d)cima c"arta premisa “La moral como dimensión
a:iológica en el proceso de control de la gerencia pública” (p& 1J>%, define como legitimo
a"el gobierno "e es aceptado por la mayoría de los ci"dadanos de "n determinado Estado,
y percibir el poder como el instr"mento o la f"er/a "e "sa el Estado para *acer respetar el
orden, adem's, el disc"rso político legitimado proviene de la aceptación por la mayoría del
p"eblo&
Permite al investigador la comprensión de la transparencia en la f"nción contralora,
as"mir la moral como categoría teórica a desarrollar en la constr"cción de la investigación,
logrando comprender la posición de 0onasterio y @on/'le/ (6716%, en s" est"dio “repensar
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la )tica como "na e:tensión de lo *"mano” (p& 115%& En el caso de "na toma de decisión, "na
act"ación es g"iada por "n sentir de la valoración del bien *ec*o valorado por creencias y
actit"des& Para complementar este act"ar, se re"iere e:plicitar los mínimos morales "e "na
sociedad democr'tica debe transmitir, "e son s"s principios, valores, actit"des y *'bitos alos "e no se p"ede ren"nciar, p"es al *acerlo sería ren"nciar a la propia esencia del ser
social& al ve/ no p"ede responder a todas las aspiraciones "e conllevaría el c"mplimiento
de "na )tica de m':imos, pero es el costo por pretender ser recorrida y traspasada todos los
encargados de la administración pública&
En este trayecto investigativo sobre la transparencia y la corr"pción, irr"mpe la
investigación de !*o"rio (6715% reali/ado a los voceros com"nales y gerentes públicos
seleccionados del rea 0etropolitana de !aracas comp"esta por los 0"nicipios Libertador,
!*acao, J, 6>G%&
El a"tor logra incorporar otro elemento al est"dio de la trasparencia como es la )tica,
entendida como "na condición b'sica para el mane+o de los rec"rsos y fondos públicos,
entendiendo lo público como lo perteneciente al p"eblo a todos, por lo c"al *ay "e
administrarlo correctamente, esta acepción de lo público determina c"atro rasgos "e definen
y s"stentan la transparencia, a saber, lo público como lo común a todos, lo público como lo
op"esto a lo secreto, lo público como lo op"esto a intercambios partic"lares y lo público
como lo op"esto a lo privado&
En la línea de traba+o sobre la f"nción pública, resalta la presentada por 9omero (671J%,
investigación enmarcada desde la tradición *ermen)"tica, específicamente la de Pa"l 9icoe"r
en relación al concepto de mímesis desde s" origen& La mímesis, para Aristóteles, es la
imitación de la nat"rale/a con fines artísticos, de manera diferente, es la reprod"cción del
m"ndo para transformarlo en arte (pint"ra, música, literat"ra%, la investigación logra "nir la
fenomenología con la *ermen)"tica, retomando el concepto de mímesis para *ablar del
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tiempo y de la narración, entendiendo el tiempo como lo "e *ay antes y desp")s de la
acción, en el problema de est"dio&
9omero m"estra como la trasparencia en la f"nción pública tiende a degradarse
ocasionando el fenómeno de la corr"pción (política y administrativa%, t)rmino op"esto a latransparencia, entendida como ab"so de poder mediante la 8"nción Pública para beneficio
personal o de "nos pocos (p&G5%& Propone la necesidad de aplicar la )tica y la política en el
servicio público, para lograr se trad"ce transparencia, acción responsable, cond"cta virt"osa,
espírit" de servicio a la com"nidad, satisfacción de las demandas y necesidades de las
personas, me+ora de la vida de los ci"dadanos, y es "n ingrediente vital para la creación y el
mantenimiento de la confian/a en la administración e instit"ciones del Estado $ene/olano&
El recorrido por el estado de arte del est"dio, refle+a "na línea emergente para este
proyecto en el est"dio de las organi/aciones públicas en $ene/"ela& En síntesis, lasinvestigaciones presentadas conforman "n te+ido significativo "e refle+a el valor e inter)s del
fenómeno de est"dio, !omprender y e:plicar la problem'tica de la trasparencia tiene "na
tradición y "na *istoricidad en las ciencias administrativas, específicamente en la
administración pública&
Referentes Teóricos
La Transparencia como cateor!a de an"#isis en #a $dministración P%ica.
La administración como ciencia "e tiene s" propia doctrina, determinada por la
nat"rale/a de los ob+etos "e comprendeF tiene s"s elementos legislativos designados por la
nat"rale/a de las cosas c"yo arreglo le corresponde& Lo c"al según @"errero (6717%, est'
avalado por Bonnin (1>72%, "ien afirma la administración pública emana de "n principio
primigenio de la necesidad social el gobierno f"ndamenta s" teoría de la administración
como "na ciencia social c"ando e:pone “La administración pública sólo es posible allí donde
c"a+a la nación y se decreta la ig"aldad +"rídica de todos los *ombres” (p& 55%& Podemos
admitir el gobierno como la administración s"prema del Estado, La administración pública
“tiene la gestión de los as"ntos com"nes respecto de las personas, de los bienes y de las
acciones del ci"dadano como miembro del Estado, y de s" persona, s"s bienes y s"s acciones
como inc"mbiendo al orden público” (ob& !it& p&22%& Posteriormente, la denota como "na
fortale/a "e permite el avance, direcciona las personas organi/adas y s"s cosas&
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!aracteri/ada por s" nat"rale/a propiamente estatal como res"ltado de lo público, por
principio es "n atrib"to del Estado, y sólo la podemos revelar como "na organi/ación política
de la sociedad "e lo origina, el fin de la administración pública es b"scar y reali/ar lo útil al
inter)s público de la com"nidad& Es Bonnin (1>72%, "ien e:pone, la administración públicaes "ien tiene “la gestión de los as"ntos com"nes respecto de la persona, de los bienes y de
las acciones del ci"dadano como miembro del Estado, y de s" persona, s"s bienes y s"s
acciones como inc"mbiendo al orden público” (ob& cit& p 17G%&
La transparencia en la Administración Pública, es la e:igencia de “presentar y rendir al
e:amen la información relativa a la gestión pública, al mane+o de los rec"rsos "e la sociedad
le confía, a los criterios "e s"stentan s"s decisiones y a la cond"cta de los servidores
públicos” (!otino& 6775, p& 62%, debe contener el derec*o de acceso a los doc"mentos,
p"blicidad de normas, posibilidad de tener interloc"tor en s" relación con la administración,e identificación de los servidores públicos en contacto con los actos administrativos "e
relaciona& Entiende la transparencia como "n concepto borroso "e reúne normas e
instit"ciones del sistema político, económico, financiero, y administrativo, "nida a la
apert"ra, participación, p"blicidad y acceso a la información pública (!otino, 677C& p&36G%&
La función contra#ora en #a $dministración P%ica.
na de las tareas propias del Estado es el control de gestión de s"s operaciones, con el
propósito de salvag"ardar los rec"rsos y bienes "e integran el patrimonio público lograr el
c"mplimiento de las políticas, misión, ob+etivos, metas, planes, programas y pres"p"estos y
garanti/ar la rendición de c"entas&
El !ontrol 8iscal es "n principio f"ndamental del 4erec*o público, como elemento b'sico
del Estado de 4erec*o Público y como "no de los elementos b'sicos del Estado de 4erec*o,
es saber s" por ") y para "), principios, modalidades y formasF aceptar la necesidad de s"
e:istencia, y , “la certe/a de "e únicamente s"by"gado a principios constit"cionales b'sicos
podr' desenvolverse y desarrollar la acción instit"cional dentro de "n Estado, y solo se da en
"n Estado 4emocr'tico” (Ara"+o, 6716, p& G7% &
En s" alcance legislativo, los tit"lares de las f"nciones estatales y, de manera concreta de
la f"nción administrativa, est'n sometidos en toda s" amplit"d y alcance de todo s" accionar
público, en el entender de "n Estado de 4erec*o, a diferentes controles públicos, los c"ales
van *acer efectivo el principio de legalidad y eficacia, es decir, ning"na actividad
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administrativa debe contrariar a "na norma +"rídica vigente, implica la e:igencia "na
atrib"ción legislativa formal&
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0orin (677>% afirma "e el *ombre s"rge como "n ser d"al, con presencia de lo b"eno y de
lo malo, es altr"ista y a la ve/ egoc)ntrico, en )l, la )tica se manifiesta en forma imperativa,
como re"erimiento moral, "e se sospec*a con "n 'nimo de la intimidación de "n deber,
considera las f"entes de la )tica como nat"rales previas a la *"manidad, mediante "n principio de inserción, transmitida gen)ticamente& Por lo tanto, el sentido de com"nidad es y
ser' f"ente de responsabilidad y solidaridad, ellas mismas f"entes de la .tica& (pp& 6C, 56,C3%
La )tica tiene dos ob+etivos, vencer el egoísmo y desarrollar la noble/a, es consolidar el
pensamiento *"mano para lo b"eno y lograr s" progreso, las b"enas acciones se cond"cen
con actos morales como comportamientos individ"ales *acia los otros y a la com"nidad,
dando origen al principio de religación )tica
La vida act"al *a generado rot"ras )ticas en la relación trinitaria individ"o sociedad
especie, se dispensan mayor valoración a lo político, económico, c"lt"ral "e a la )tica en sí,l"ego la independencia )tica tiende a responder a la "tilidad y eficiencia, mas no a lo moral,
generando en la act"alidad crisis en valores "e incorporan los procederes )ticos y,
manifiesta "e la crisis )tica se generali/a en la religión, el individ"o, la especie y la sociedad
(0orin, 677G, p& 56%& La manera de sol"cionar esta sit"ación, es retornar a las f"entes
"niversales *ombre donde se presentarían n"evas religaciones con el otro, con la *"manidad,
con la com"nidad y "na reinserción con el "niverso& Lo "e “permitir' "na afirmación
*"mana "e est' en la poesía, la religación y el amor& La )tica es la religación y la religación
es la )tica” (ob& !it, p& J5%&
La )tica se debe corresponder con la *onestidad y el recato, determinado por reglas y
normas prod"cidas por el *ombre para controlar la cond"cta en las organi/aciones y en la
sociedad, f"ndamentando para ello, "n compromiso "e admitiría "na persona independiente
capa/ de disting"ir lo malo y lo b"eno, lo altr"ista de lo egoísta& Proyecta la )tica de la ra/ón
(de la comprensión%, como “"n arte de vivir "e nos pide, en primer l"gar comprender de
manera desinteresada&&& pide arg"mentar y ref"tar en ve/ de e:com"lgar y anatemati/ar”
(0orin, 1222, pp& C7HC1%&
0orin afirma, esta !omprensión no e:onera ni incrimina, fomenta la introspección, al
orientarse *acia el bien pensar, al apre*ender en con+"nto el te:to y el conte:to, el ser y s"
entorno, lo local y lo global, lo comple+o, “reconoce la comple+idad *"mana, social e
*istórica, y comprende los e:travíos, derivas, posesiones” (0orín, 677G& p& 31%F la
introspección, b"sca la comprensión de n"estras debilidades, es el camino al entendimiento y
comprensión del otro& 9econoce "e el de+ar de tomar posiciones de +"e/ en todos los
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s"cesos, permite emerger "na )tica de la solidaridad y de la no dominación, concibe la )tica
como la perspectiva *"mana para evol"cionar *acia el bien, b"sca satisfacer las necesidades
del individ"o, otorgarle me+or calidad de vida y obtener el bien común&
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La perspectiva socia# de# contro# ( #a Transparencia desde #a teor!a de )i*#as Lu+mann.
La Administración Pública p"ede tener múltiples miradas desde distintos 'mbitos, "na, la
sist)mica social& 4esde esta comprensión sig"iendo los post"lados de L"*mann (122>%, la
Administración Pública vista dentro del Estado, constit"ye "n sistema social, c"yaestratificación societal y comple+idad se despliega mediante "n acoplamiento a"tónomo al
mega sistema denominado CF eber, 1222F Qelsen, 12>1%& C% para describir los descontroles en la
sociedad contempor'nea desde las características de la diferenciación social es cla"s"rado
por la diferenciación social misma& Por esta ra/ón L"*mann (122>% propone "n )nfasis social
sist)mico
(N% *oy podemos ver y tenemos "e aceptar "e los valores de "n sistema f"ncional no son valores
morales& Io tiene m"c*o sentido +"/gar la propiedad en contraste con la no propiedad en t)rminosmorales, es decir, en t)rminos de si "na es moralmente b"ena y la otra mala (N%F el ale+amiento de lamoralidad de estas esferas es e:igido por la moralidad misma&
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diferenciación f"ncional erosiona las posibilidades de "na coordinación social total
"nidireccional (L"*mann, 6773%& Esta aseveración res"lta comprensible c"ando se il"stran de
"n modo m's detallado las implicancias del proceso de diferenciación f"ncional& !ada
sistema tiene s" propia f"nción& El movimiento central de la diferenciación f"ncional paraenca"/ar problemas sociales es la combinación de alta abstracción “comprar c"al"ier bien
re"iere de dineroF pro*ibir "na cond"cta e:ige valide/ legalF formar "na pare+a demanda
seg"ir las reglas del amor” (L"*mann, 6773%&
Apro:imarnos al control y la transparencia como fenómenos "e dan c"enta de la eoría
de los
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transparencia y control los sistemas sociales re"ieren sentido, f"nción, com"nicación,
identificación y diferenciación, acoplamiento y doble contingencia& Las borrosidades y
opacidad dentro del sistema oc"rren c"ando la din'mica de estos elementos se entraba o
conf"nde&Es por ello "e e:iste la posibilidad de "n metaHcontrol y "n a"toHcontrol (controlself%,
s"stentar la transparencia y el control ba+o la perspectiva de L"*mann (677C% obliga a
consentir a la demanda de "e lo legal se direccione *acia lo moral (de forma positiva o
negativa%, y políticamente legítimo (sea lo legal al gobierno y lo ilícito a los opositoresF o
viceversa%F en virt"d de las n"evas condiciones sociales en las "e opera el control y debido a
"e para enfrentar esas condiciones (comple+idad estr"ct"ral y divergencia valórica% se
diferencia en torno al código legalHilegal& La gran estrategia de control según L"*mann
(677C% es "e el sistema, alcance "n grado de indiferencia "e le permita normar a partir decriterios y operaciones e:cl"sivamente a"togenerados (metaHcontroles y a"toHcontroles%&
Esto no sería incompatible, para L"*mann (677C%, con el empleo del derec*o (garanti/ar
posibilidades legales% ni con s" m)todo de event"alidad (la +"sticia%& Lo significativo para
percibir esta actit"d es "bicarse en "na perspectiva e+ec"tora “
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PRESUPUESTOS ,E OR,E) METÓ,ICO.
Perspectiva Ontoepist'mica.
El presente est"dio as"mir' la realidad como el m"ndo vivido& El investigador concibe las
ciencias sociales13 como comprensivas e interpretativas donde lo f"ndamental es develar,
interpretar, config"rar y constr"ir las especificidades del principio de transparencia desde s"
sing"laridad& Estos s"p"estos permitir'n referirse a la concepción del m"ndo, s" realidad ylos fenómenos sociales de car'cter s"b+etivo, interno y personal& En la e:ploración del dise;o
del m)todo "e permitir' a*ondar el conocimiento de la realidad social investigada, nos
proponemos reali/ar la indagación de "na realidad múltiple y diversa desde la e:periencia
s"b+etiva del servidor público en s" pra:is contralora con s" otredad, en la constr"cción de la
realidad social, en las diferentes versiones de la vida, en s"s vivencias de la e:istencia con la
elaboración, interpretación y constr"cción personal e interpersonal de los significados,
valores y *ec*os sociales "e asignan al principio de transparencia&
En este sentido, para observar la realidad social o m"ndo de vida donde se desenv"elven
los
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El conte:to del est"dio es el m"ndo de vida cotidiana de los servidores públicos en la
!ontraloría del 'rea 0etropolitana y del estado 0iranda, en $ene/"ela& Espacio rodeado de
significados y significantes "e logran considerar la e:periencia *"mana como forma
partic"lar del sentido común y del conocimiento social, "e le otorgan en s" accióncontralora al significado de transparencia& Este m"ndo se caracteri/a por estar referido y
relacionado a "n *"mano *istórico y actor& L"cDmann (12>1% afirma "e, “se podr' decir "e
esta característica es el principio "niversal del m"ndo de la vida” (p& J2%&
Esta característica determina "e “El m"ndo de la vida cotidiana es a"ella realidad en la
c"al es posible la comprensión recíproca” (
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n seg"ndo ordenamiento, lo temporal del m"ndo de la vida cotidiana, ac' la categoría es
el tiempo, referido a cómo y c"'ndo se a"toobserva el servidor público en f"nciones de
control, en este momento específico, en este momento "e atraviesa $ene/"ela, por las
realidades "e est' pasando en f"nción del tiempo, a lo me+or no es lo mismo ser a"ditor ocontralor en este momento "e *ace die/ a;os, todo ello mediante la entrevista y los
servidores públicos como s"+etos de est"dio& En consec"encia, el m"ndo de la vida es m's
din'mico (referido al espacio H tiempo%&
Suetos.
En este orden de ideas, los s"+etos "e conformar'n el est"dio ser'n los servidores
públicos en e+ercicio de la f"nción contralora& Los criterios de selección implica "e laboren
en f"nciones de contraloría del 'rea 0etropolitana de !aracas, las c"ales concentran el mayor
vol"men de operaciones financieras y pres"p"estarias de gastos del Estado, es el 'rea donde
est' mayormente centrali/ada la administración pública del EstadoF adem's posean m's de
tres a;os en esas f"nciones&
En tal sentido, el investigador as"me los post"lados e:igidos en el !ódigo 4e .tica Para
La $ida (6711%, p"blicado por el 0inisterio del Poder Pop"lar para !iencia y ecnología e
#nd"strias #ntermedias, de este, las Iormas para la #nvestigación ?"mana, contenidas en el
!apít"lo #F El !onsentimiento #nformado (!#% del !apít"lo ##, en especial los n"merales 5,
relativo a la rep"esta individ"al y=o colectiva, y s"s consideraciones especialesF y el
contenido en el !apít"lo 3, en c"anto a Los lineamientos para la investigación en ciencias
b'sicas, económicas, ingeniería, ar"itect"ra, inform'tica y otras tecnologías& La protección
de los actores entrevistados y, la confidencialidad de la información transmitida (ob& !it& pp&
5>HG1, >JH>G%&
T'cnicas e instrumentos.
4esde esta perspectiva, se aplicar' la entrevista abierta, con la intención de develar las
categorías emergentes, y significatividades asignados al principio de transparencia& odas las
entrevistas ser'n grabadas y confidenciales, previa notificación al informante&
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invol"cra s"s procesos intelect"ales, comprometido con el desarrollo del conocimiento sobre
la s"b+etividad&
n último ordenamiento es referido a lo social del m"ndo de la vida, donde se manifestar'
el car'cter predador del otro, la significatividad, la inters"b+etividad, la e:periencia in)ditadel otro, la obtención del tú y del nosotros, el enc"entro social&
Posteriormente, b"scaremos apro:imarnos a las significatividades de manera de aceptar el
sentido como categoría, y como significado de "na palabra o de "na acción, adem's, nos
permitir' admitir la distinción entre la categoría acción y comportamiento, observar la
responsabilidad como categoría emergente (0oro, 677GH6716%& As"miremos "e *ay "na
significatividad tem'tica, "na *ipot)tica y "na interpretativa, tomaremos en c"enta la
significatividad interpretativa como conciencia r"tinaria del tema y s"s elementos
constit"tivos, para ver cómo se formar' la significatividad, cómo nos podemos acercar a ella
(
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categorías, con la asignación de redes de significados, "e posteriormente g"iar'n el proceso
de proposiciones por parte del investigador, es importante se;alar "e este proceso implicar'
la comprensión e interpretación por parte del investigador, asociada a la tem'tica de est"dio&
En consec"encia, confirmaremos la información recibida mediante la triang"lación entrelos *alla/gos de las entrevistas a los actores, los datos y códigos res"ltantes, comparando lo
recibidos de cada actor, b"scando patrones de cond"cta, de pr'cticas, para develar el
significados "e le asignan estos actores al principio de transparenciaF tambi)n se triang"lara
con la teoría al verificar si sirven de s"stento y ref"er/o para la elaboración de proposiciones
teóricas sobre el principio de transparencia
En base al an'lisis precedente, emergen las categorías espacio, tiempo y sociali/ación, "e
le toca vivir al servidor público contralor en la constr"cción de esa transparencia, )l tiene "e
sociali/ar con los administradores, con los partidos políticos, Uc"'l es ese m"ndo derelacionesV relaciones con la !@9B$, con la
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por el servidor y compartido con otros, para interpretar y reinterpretar ese m"ndo, y
compartir s"s significados, al reali/ar ese e+ercicio de manera pro colectiva y coparticipativa&
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RE/ERE)TES
AcDerman,
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!entro Latinoamericano de Administración para el 4esarrollo& (!LA4% (6717%& @estiónPública #beroamericana para el =6717&
@on/'les, ! (6711%& La 0erencia Po#!tica de# Estado 6ene3o#ano& !oy"nt"ra emporal1&222H6772& esis 4octoral& !aracas 4#PHIE8A&
@"errero, E& (677>%& Para entender #a Transparencia. Ediciones Iostra& 0):ico&
http://portal.uexternado.edu.co/pdf/Derecho/Revista%20Digital%20de%20Derecho%20Administrativo/http://portal.uexternado.edu.co/pdf/Derecho/Revista%20Digital%20de%20Derecho%20Administrativo/http://portal.uexternado.edu.co/pdf/Derecho/Revista%20Digital%20de%20Derecho%20Administrativo/http://portal.uexternado.edu.co/pdf/Derecho/Revista%20Digital%20de%20Derecho%20Administrativo/
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Ley rg'nica de la Administración Pública& @aceta ficial de la 9epública Bolivariana de$ene/"ela IY C&>27 E:traordinario& 1C=73=677>&
Ley rg'nica de la !ontraloría @eneral de la 9epública y del
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0orin, E& (1222%& Los Siete Sa&eres )ecesarios para #a Educación de# /uturo & P"blicado por rgani/ación de las Iaciones nidas para la Ed"cación, la !iencia y la !"lt"ra&8rancia&
0orin, E& (677G%& E# M'todo >& .tica& Ediciones !'tedra& Primera Edición& 0adrid&
0orin, E& (677>%& E# M'todo ?& La ?"manidad de la ?"manidad& Ediciones !'tedra& ctavaEdición& 0adrid&
0oro & (677G%& La Teor!a $dministrativa ( $#unas de #as Cateor!as $na#!ticas @ue #aSustentan. Ediciones 8ac"ltad de !iencias Económicas y 7>7=fedora=get =bibli"nedfilopoliH1225H6H!7JE1B18HB242H87!BH4834H1>C48GEC!227=p"blico&
9omero, I& (671J%& 2tica ( Po#!tica en #a /unción P%ica& na 9esignificación de laB"rocracia 4esde la $erdad de la 8icción& esis 4octoral& !aracas 4#PHIE8A&
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ransparency #nternational& Índice de percepción de Corrupción. Periodo 6776H6715&4isponible en internet *ttp ==OOO&transparency&org=neOs=& 4escargado desde 6717H671J&
eber, 0& (1222%& Econom!a ( Sociedad. 8ondo de !"lt"ra Económica& 4)cimo se:ta
reimpresión, 677>&
Lo sombreado en amarillo es para revisar, incl"ir y=o corregir
Lo sombreado en verde se p"ede tomar para teori/ar (en opinión del 4r& !*o"rio%