CONSELL JURÍDIC CONSULTIU

DE LA COMUNITAT VALENCIANA

Dictamen 406/2018 Expediente 361/2018

Hble. Señora:

El Pleno del Consell Jurídic Consultiu

de la Comunitat Valenciana, en sesión

celebrada el día 20 de junio de 2018, bajo la

Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita

Soler Sánchez, y con la asistencia de los

señores y las señoras que al margen se

expresan emitió, por mayoría, el siguiente

dictamen:

De conformidad con la comunicación de V.H., de fecha 4 de junio de

2018 (Registro de entrada nº 679/2018, de 6 de junio), el Pleno del Consell

Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado el

procedimiento instruido por la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y

Vertebración del Territorio, relativo al proyecto de Orden por la que se

aprueban las bases reguladoras del Programa de ayudas al alquiler de

vivienda y Programa de Ayudas al Alquiler para Jóvenes.

Presidenta Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez Conselleres y Consellers Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nato Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Secretari General Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios

2

I

ANTECEDENTES

El expediente remitido a este Consell se integra, entre otros, de los

siguientes documentos:

1.- Resolución de 25 de enero de 2018 de la Consellera de Vivienda,

Obras Públicas y Vertebración del Territorio, por la que se acuerda el inicio

del procedimiento de elaboración de “un proyecto de Orden, y su posterior aprobación, cuyo objeto es articular un procedimiento para la concesión de las ayudas destinadas al alquiler de viviendas por personas físicas”, y se

encomienda a la Dirección General de Vivienda, Rehabilitación y

Regeneración Urbana su elaboración.

2.- Informe de oportunidad y necesidad del proyecto de norma que

suscribe con fecha 14 de mayo de 2018 la Directora General de Vivienda,

Rehabilitación y Regeneración Urbana.

3.- Memoria Económica del proyecto de la misma fecha, y del

siguiente tenor:

“La financiación de las ayudas reguladas en el proyecto de orden que nos ocupa se hará con cargo a la aplicación presupuestaria 08.02.01.431.10.4, de la línea S8286, “Plan Estatal de Vivienda 2018-2021”, de los presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2018, con fondos que serán aportados por la Generalitat Valenciana.

El importe global de las ayudas a conceder será de 7.900.000 para el

ejercicio 2018. Esta dotación se realizará en su totalidad inicialmente con cargo a fondos de la Generalitat. No obstante, una vez se suscriba el Convenio de colaboración entre el Ministerio de Fomento y la Comunitat Valenciana para la ejecución del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, que está actualmente en tramitación, cabrá incrementar esta dotación según los términos que se establezcan en el citado Convenio.

Todo lo anterior se informa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo

39 del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat, en relación la repercusión en el presupuesto de gastos de la Generalitat”.

3

4.- Informe de impacto de género, suscrito por la citada Directora

General con fecha 24 de abril de 2018, en el que se concluye que la norma

proyectada no tiene impacto en relación al principio de igualdad de trato

entre hombres y mujeres, sin que exista circunstancia que aumente las

oportunidades y ventajas de uno u otro género.

5.- Informe de repercusión en sistemas de información y aplicaciones

informáticas, de idéntica autora y fecha, en el que se concluye que la norma

proyectada “implicará alguna modificación de la Aplicación de Vivienda, para adecuarla a la tramitación de las ayudas tal y como se establecen en el nuevo Plan de Vivienda 2018-2021, por lo que habrá que incorporar o adecuar nuevos trámites y actuaciones en la citada Aplicación de Vivienda”.

6.- Informe de impacto sobre la infancia y la adolescencia, suscrito por

la citada Directora General en la misma fecha, en el que se concluye que la

orden proyectada “mejora las condiciones de vida de los menores y adolescentes que forman parte de las mismas, sea como jóvenes, o como parte de una unidad de convivencia monoparental, etc. por lo que la publicación de la orden beneficia a la infancia y a la adolescencia”.

7.- Informe de impacto sobre las familias numerosas, suscrito por la

citada Directora General en la misma fecha, en el que se concluye que la

orden proyectada beneficia “a las familias numerosas que constituyen unidad de convivencia a la hora de acceder a las ayudas, puesto que tal condición supone más puntuación a la hora de baremar a las partes solicitantes”.

8.- Informe de no necesidad de trámite de audiencia al resto de

Departamentos del Consell, suscrito por la Directora General de Vivienda,

Rehabilitación y Regeneración Urbana, el ya citado día 24 de abril de 2018,

advirtiendo que se remite a la Consellería de Hacienda y Modelo Económico,

por incidir en las competencias de la Dirección General de Presupuestos,

Dirección General de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y

Dirección General de Financiación y Proyectos Europeos.

9.- Este mismo día, también la citada Directora General suscribió la

memoria de objetivos, recursos empleados, medidas de coordinación

necesarias e impactos sociales previstos en el proyecto de Orden.

10.- Informe justificativo de la no necesidad de los trámites de

consulta, audiencia e información pública del proyecto normativo, suscrito

por la Directora General de Vivienda, Rehabilitación y Regeneración Urbana

el día 24 de abril de 2018, por considerar que no tiene impacto en la

actividad económica, no impone obligaciones relevantes a los destinatarios

ni regula aspectos parciales de una materia.

4

11.- Informe jurídico de la Abogacía de la Generalitat, de fecha 10 de

mayo de 2018, e informe posterior complementario y rectificativo, de fecha

15 de mayo.

12.- Informe favorable de la Directora General de Presupuestos de

fecha 30 de mayo de 2018.

13.- Informe favorable de la Intervención Delegada en la Consellería de

Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio, de fecha 31 de mayo

de 2018.

14.- Texto del proyecto de Orden.

Y, en tal estado el procedimiento, se remite el expediente a este

Consell para su dictamen, con la expresión de que su emisión lo sea con

carácter urgente.

II

CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre el carácter de la consulta y alcance del dictamen.

La Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consell Jurídic

Consultiu de la Comunitat Valenciana establece en su artículo 10.4 que

resulta preceptiva la consulta a esta Institución de los “proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes y sus modificaciones”.

El proyecto de Orden a que se refiere el presente Dictamen tiene por

finalidad aprobar las bases reguladoras de los programas de ayudas al

alquiler de viviendas y los programas de ayudas a jóvenes, en su modalidad

de ayuda para el alquiler de vivienda habitual y permanente, contenidos en

el Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, regulado por el Real Decreto

106/2018, de 9 de marzo.

Al amparo de lo establecido en el precepto citado de la nuestra Ley de

creación se ha interesado la emisión del presente dictamen.

La Orden que se somete a nuestro dictamen se orienta a la regulación

de la concesión de subvenciones, de conformidad con dichos dos programas,

previstos en el Programa Estatal, con una clara vocación de permanencia,

5

sin que su eficacia se extinga en un concreto ejercicio presupuestario, sino

tan solo con vinculación al período identificado como de aplicación del Plan

Estatal de Vivienda, como resulta acreditado en la Base duodécima, que

permita la prórroga de las ayudas como período máximo al del mes de

diciembre de 2021.

Como ya indicamos en nuestro Dictamen 498/2015, «… este Órgano consultivo estima que nuestra competencia para emitir dictamen preceptivo en relación con las disposiciones de carácter general "que se dicten en ejecución de leyes" debe ser interpretada de forma amplia, dentro de la tradicional distinción entre "reglamentos ejecutivos" y "organizativos" y de la doctrina expuesta, referida, por tanto, a las disposiciones generales que se dicten, con vocación de permanencia, y en desarrollo, aplicación, ejecución o como complemento de una Ley. Las disposiciones generales que afecten a los ciudadanos como tales, cuyo fundamento y limitación se encuentra en el carácter de disposición general como complementaria de la Ley, en aras a garantizar los principios de constitucionalidad y de legalidad, por los que, según el artículo 2.1 de la Ley 10/1994, debe velar en su función consultiva el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana.

En consecuencia, en la medida que se trate de Bases reguladoras de

subvenciones (de los artículos 9.3 de la LGS y 164 de la Ley de la Generalitat 1/2015), ordenen el marco de la relación jurídica subvencional, con vocación de permanencia, participarán –no tratándose de disposiciones generales de carácter técnico u organizativo– de "reglamentos ejecutivos", al establecer las normas para la adecuada aplicación de la ley (tanto desde la perspectiva de la normativa en materia de subvenciones como de la normativa sectorial sobre la que se proyectan las ayudas), por lo que será preceptiva, con carácter general, la solicitud de dictamen a este Órgano consultivo, según el referido artículo 10.4 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre».

Esta característica concreta, ejecutiva, trae su causa, asimismo, del

hecho de que en la consecución de los objetivos del Plan Estatal, y respecto

de los programas que en dicho Plan se establecen, de forma que tal y como

se establece en el artículo 5 del mencionado Real Decreto, los convenios de

colaboración entre el Ministerio de Fomento y las Comunidades Autónomas

para la ejecución del Plan exigen que los órganos competentes de la

Comunidad Autónoma tramiten y resuelven los procedimientos de concesión

de las ayudas, una vez reconocido el derecho, “dentro de las condiciones y límites establecidos en este real decreto para cada programa, y según lo acordado en los correspondientes convenios de colaboración”.

De esta forma, la capacidad regulatoria de la Comunidad Autónoma se

encuentra circunscrita a dichas condiciones y límites, previstas tanto en la

6

norma como en los convenios de colaboración (artículo 5.3), así como con el

régimen de financiación (artículo 6), beneficiarios (artículo 7), y entidades

colaboradoras (artículo 8), del mismo modo que el régimen jurídico de

aplicación a cada uno de los programas.

Segunda.- Procedimiento de elaboración del proyecto de Orden.

Teniendo en cuenta que la Orden proyectada que analizamos prevé la

aprobación de las bases reguladoras de unas subvenciones cuya gestión y

tramitación corresponde a la Comunidad Autónoma, de conformidad con lo

dispuesto en la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector

Público Instrumental y de Subvenciones de la Comunitat Valenciana “serán aprobadas mediante orden de la persona titular de la Consellería competente por razón de la materia, de acuerdo con el procedimiento previsto para la elaboración de disposiciones de carácter general, debiendo publicarse en el Diari Oficial de la Comunitat Valenciana. En todo caso, será preceptivo el previo informe de la Abogacía General de la Generalitat y de la correspondiente Intervención Delegada” (artículo 165.1).

En aplicación de dichas reglas procedimentales específicas contenidas

en el referido precepto, el texto proyectado reviste la forma de Orden de

Consellería. Ha sido informado por su Intervención Delegada y ha emitido el

correspondiente informe la Abogacía de la Generalitat, conforme se prevé en

aquel precepto de la Ley 1/2015, y en el artículo 5 de la Ley 10/2005, de 9

de diciembre, de Asistencia Jurídica a la Generalitat.

Por otra parte, el precepto citado de la Ley 1/2015 que se acaba de

transcribir establece que será de aplicación en estos casos el procedimiento

de elaboración de las disposiciones de carácter general; el cual se regula en

el artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, y en el

Título III del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, sobre la forma, la

estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de

la Generalitat.

De conformidad con lo establecido en el artículo 39 de dicho Decreto

24/2009, de 13 de febrero, la Consellería consultante acordó la iniciación

del procedimiento tendente a la aprobación de la norma que ahora se

analiza, y encomendó su tramitación a la Dirección General de Vivienda,

Rehabilitación y Regeneración Urbana.

Cumpliendo lo dispuesto en el artículo 43.1.a) de la Ley 5/1983, de 30

de diciembre, citada, la Directora General ha suscrito informe sobre la

oportunidad y necesidad de la Orden proyectada, así como Memoria

7

económica. No obstante, cabe señalar que la redacción de la memoria

económica incurre en la práctica habitual de la confusión entre el impacto

económico de la norma, en cuyo texto se presume, y el hecho de que se

identifiquen aplicaciones presupuestarias concretas referidas al ejercicio de

2018, de forma que el impacto económico dista mucho de ser negativo si

atendemos a dicha redacción. En cualquier caso, consta informe favorable

de la Dirección General de Presupuestos de la Consellería de Hacienda y

Modelo Económico.

No se ha dado traslado del proyecto normativo a la totalidad de

Departamentos del Consell ni se ha abierto plazo de información pública, tal

como dispone, con carácter preceptivo, el artículo 133 de la Ley 39/2015, de

1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas. En su lugar, la titular de la Dirección General

encargada de la elaboración del proyecto ha emitido sendos informes

justificativos de ambas omisiones, salvo para el supuesto de la Consellería

de Hacienda y Modelo Económico.

La omisión en el caso de las demás Consellerías parece justificada

adecuadamente en los términos previstos en el artículo 43.1.b) de la Ley del

Consell. Al respecto, en el informe justificativo de la no necesidad de trámite

de audiencia a las demás Consellerías, la Directora General deja constancia

de que se han remitido escritos a la Dirección General de Presupuestos, a la

Dirección General de Tecnologías de la Información y a la de Financiación y

Proyectos Europeos. De estos trámites solo hay constancia en el expediente

remitido de los dos últimos, si bien en el caso de la Dirección General de

Tecnologías de la Información no consta que ésta emitiese informe alguno, lo

que es preceptivo a los efectos de la Instrucción de Servicio 4/2012, sobre

coordinación informática de proyectos normativos y actos administrativos.

No se ha aportado al procedimiento el documento de análisis de

administración electrónica relativo a la implantación del proyecto de Orden,

conforme prevé el artículo 94.1 del Decreto 220/2014, de 12 de diciembre,

por el que se aprueba el Reglamento de Administración Electrónica de la

Comunitat Valenciana. Omisión que, en el presente caso, no se estima de

suficiente entidad como para no continuar con el procedimiento.

Más dudas ofrece la justificación de la omisión del trámite de

información pública, ya que esta se justifica del siguiente modo:

“Visto el contenido de la orden que nos ocupa, el cual no tiene impacto en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes a los destinatarios ni regula aspectos parciales de una materia, y asimismo visto que el mismo no afecta a los derechos e intereses legítimos de la ciudadanía,

8

este órgano entiende que no existe óbice en prescindir de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstas en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre”.

Esta motivación no es la prevista en el meritado artículo 133,

apartados 4 y 5, para prescindir de dicho trámite, si bien, entiende este

Consell que sí que pueden concurrir las causas para ello. En cualquier caso,

la justificación de la omisión del trámite de información pública resulta

sobradamente motivada por el hecho de que, en realidad, el proyecto de

Orden por el que se aprueban las actuales bases reguladoras trae su causa

de un Plan Estatal aprobado mediante Real Decreto, que delimita en su

práctica totalidad el contenido de la normativa que pueda aprobarse en sede

autonómica, haciendo que las bases reguladoras autonómicas no sean sino

concreción de una norma estatal, y convirtiendo el alcance de las

observaciones que se pudieran trasladar en el ámbito autonómico, de difícil

incorporación dado que las bases reguladoras autonómicas traen su causa

de una norma previa, pues, mediante el Convenio entre la Administración

General del Estado y la Generalitat, esta última presta su adhesión a la

participación en dicho Plan.

Por último, no constan incorporados al expediente remitido a este

Consell ni los primeros textos del proyecto normativo ni los informes

subsiguientes a los diferentes trámites, especialmente respecto de la

atención prestada al Informe de la Abogacía General.

Con estas matizaciones, se ha cumplido de manera parcial con las

disposiciones adjetivas que regulan la elaboración de las normas

reglamentarias.

Tercera.- Objeto y marco normativo del texto proyectado.

El proyecto de norma que ahora se analiza tiene por objeto aprobar las

bases reguladoras para que la Administración autonómica otorgue

determinadas ayudas, por lo que resultan de aplicación la Ley 38/2003, de

17 de noviembre, General de Subvenciones (de carácter básico en la mayoría

de sus preceptos al amparo de las competencias reservadas al Estado en el

artículo 149.1.13ª, 14ª y 18ª de la Constitución), su Reglamento de

desarrollo aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio (muchos

de sus preceptos también constituyen legislación básica estatal), y la Ley

1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público

Instrumental y de Subvenciones (cuyo Título X –artículos 159 a 177– tiene

por objeto específico las “subvenciones”). En concreto, el artículo 165 de la

referida Ley autonómica establece el contenido de las bases reguladoras de

9

la concesión de subvenciones como las que ahora se proyecta aprobar.

En cuanto al sector de actividad sobre el que se proyecta la referida

potestad de fomento, la Orden proyectada tiene por objeto la concesión de

subvenciones del Programa de Ayudas al Alquiler de Viviendas, y del

Programa de Ayudas al Alquiler para Jóvenes, dentro del Plan Estatal de

Vivienda 2018-2021, aprobado mediante Real Decreto 106/2018, de 9 de

marzo.

Tal y como se define en la parte expositiva del meritado Real Decreto,

y de conformidad con los objetivos de apoyo al alquiler, el Plan incorpora

dentro de sus programas (artículo 2), los siguientes: 2. Programa de ayuda

al alquiler de vivienda, y 8. Programa de ayuda a los jóvenes. Entre las

actuaciones objeto de subvención (artículo 4), se recogen, con la misma

denominación, dichos programas.

El programa de ayuda al alquiler de vivienda se encuentra regulado en

el capítulo III del Real Decreto 106/2018, ya citado, siendo identificado

como el que facilite el disfrute de una vivienda en régimen de alquiler a

sectores de población con escasos medios económicos mediante el

otorgamiento de ayudas directas a los inquilinos.

Los requisitos exigidos a las personas beneficiarias vienen

determinadas específicamente en el artículo 11, mientras que el artículo 13

prevé las condiciones para la modificación del límite de ingresos; el artículo

13, las condiciones de compatibilidad de las ayudas; los artículos 14 y 15 su

cuantía, y los plazos, procedimiento y participación en la gestión de

entidades arrendadoras colaboradoras, aparecen reguladas en los artículos

16 a 18.

En términos generales, estos preceptos se han trasladado a la

disposición proyectada que se dictamina, con las salvedades que se

expresarán.

Las ayudas que se regulan en estas bases tienen una doble vertiente:

por una parte, son ayudas que se conceden en el marco de un programa

estatal y, por tanto, serán financiadas con cargo a aportaciones del Estado

que, en el marco de un convenio de colaboración, son transferidas por el

Ministerio de Fomento a la Generalitat, en este caso. La gestión de las

ayudas, en concreto, la tramitación y la resolución de los procedimientos de

concesión y pago de las ayudas, así como la gestión del abono de las

subvenciones corresponde a los órganos competentes de las Comunidades

Autónomas, en virtud del convenio suscrito en cada caso, según se dispone

en el artículo 3 del citado Real Decreto.

10

Por otra parte, en el artículo 6.4 del meritado Real Decreto 233/2013,

se prevé la posibilidad de que las Comunidades Autónomas realicen

aportaciones complementarias al Plan, posibilidad que se contempla en las

bases que se analizan.

La Orden que se aprobará derogará la anterior disposición.

Por su parte, el capítulo IX del Real Decreto, incorpora un programa

específico, de ayuda a los jóvenes, cuyo objeto resulta regulado en el artículo

55, con dos opciones de ayudas para jóvenes (artículo 56), no simultáneas:

1.- Ayuda para el alquiler de vivienda habitual y permanente.

2.- Ayuda para la adquisición de vivienda habitual y permanente

localizada en un municipio de pequeño tamaño.

La Orden proyectada regula la opción primera, a la que resultarán de

aplicación los preceptos previstos en los artículos 55 a 60 del Real Decreto

106/2018.

Tal y como se ha considerado en relación con el otro programa, dichos

preceptos se han trasladado con carácter general a la Orden que se

proyecta, con las salvedades a las que se realizará singular mención.

Cuarta.- Estructura y contenido de la Orden proyectada.

El texto proyectado se articula en una parte expositiva, una parte

dispositiva integrada por dos artículos y una parte final integrada por una

disposición derogatoria y dos finales.

Por su parte, la norma se acompaña de los siguientes anexos:

- Anexo I. “Bases reguladoras del programa de ayudas al alquiler de vivienda y del programa de Jóvenes para alquiler de vivienda” (16 bases).

- Anexo II. “Ámbitos territoriales de precio máximo superior”.

- Anexo III. “Impreso de solicitud para presentación en papel”, que no

consta en el expediente remitido a este Consell.

11

Quinta.- Observaciones de carácter general al proyecto de Orden. I. Ausencia del Plan Estratégico de Subvenciones.

Con carácter general, cabe significar que la Ley 1/2015, de 6 de

febrero, citada, establece que “Aquellas Consellerías que tengan previsto otorgar subvenciones deberán elaborar con carácter previo un plan estratégico de subvenciones, en el que se integrarán las subvenciones que pretendan otorgar tanto sus órganos como sus organismos públicos dependientes... Estos planes tendrán un periodo de vigencia de tres años...”.

En dicho Plan estratégico de subvenciones deberían incluirse las que

ahora se proyectan, así como las muchas otras que han sido analizadas por

este Consell en anteriores dictámenes y, previsiblemente, las que se

encuentren en proceso de elaboración o que se puedan establecer en el

futuro. Se trata así de una exigencia normativa contenida en aquella Ley

1/2015, y que en casos como el presente tiene virtualidad práctica por

cuanto las ayudas que ahora se proyectan deberían coordinarse (para evitar

solapamientos y para una mayor eficacia y eficiencia en el uso de los

recursos públicos que redunde en definitiva en una mejor atención a las

personas) con las otras que prevé la Consellería consultante u otras de la

Generalitat.

Por ello, y como ya manifestó este Consell en sus Dictámenes 1/2016,

244/2016 y 246/2016, entre otros, debería procederse a elaborar dicho Plan

estratégico, y dar de él traslado a otras Consellerías, con la finalidad de

coordinar las actuaciones de la Administración autonómica en su actividad

de fomento en determinados sectores de actividad material. Y hacerlo,

además, "con carácter previo" al otorgamiento de las subvenciones, conforme

señala la Ley 1/2015, citada.

Esta circunstancia adquiere un matiz singular en un supuesto como

el que nos ocupa, ya que, en realidad, las subvenciones a incorporar por la

Consellería traen su causa y tienen su origen en la suscripción del

correspondiente Convenio entre la Administración General del Estado y la

Comunidad Autónoma, teniendo, por tanto, las subvenciones a otorgar una

naturaleza derivada y vinculada a la suscripción de un instrumento

convencional y no dependiente en exclusiva de la voluntad de la Generalitat.

No obstante y dado que la eficacia de las subvenciones a otorgar no se

extingue en un concreto ejercicio presupuestario, sino que se extiende como

período máximo hasta el mes de diciembre de 2021, se recomienda para los

sucesivos ejercicios su inclusión en el Plan Estratégico de Subvenciones de

la Conselleria consultante.

12

II. Sobre el carácter de los informes incorporados al expediente y,

de manera singular, sobre el Informe de Impacto de Género.

No resulta infrecuente que este Consell Jurídic verifique que, en los

informes que acompañan al expediente, los preceptivos informes sobre el

impacto de género, el impacto en la protección del menor y la adolescencia,

en la familia e incluso el de repercusiones informáticas, sean todos ellos

idénticos y suscritos en la misma fecha, mediante la formulación de una

declaración ritual, cuando no incorporan idéntica redacción que en

precedentes bases reguladoras.

Todo ello habilitó el siguiente pronunciamiento en nuestro Dictamen

310/2018:

“Como se ha dicho en dictámenes anteriores de proyectos normativos, los informes sobre el impacto de género, sobre el impacto en la infancia y en la adolescencia y sobre el impacto en la familia deberían haber sido emitidos por los órganos de la Administración especializados y competentes en la materia (Dictámenes 569/2016 y 773/2016, entre otros).

Para que los informes de impacto resulten efectivos deben contener una

serie de datos que permitan el análisis en lo que respecta a la situación en el ámbito donde la norma va a desplegar sus efectos. Una vez reunida esta información se podría determinar si la norma de referencia tiene impacto positivo o negativo y, en caso de impacto negativo, poder adoptar medidas para favorecer la igualdad de mujeres y hombres en el ámbito de la norma proyectada (Dictamen 383/2017, por todos).

Esta ausencia de información aflora en el presente supuesto, ya que

los informes de impacto sobre la familia, sobre la infancia y la adolescencia

incorporan una mera apelación a que, dentro de los grupos de especial

atención (Base Tercera), gocen de prioridad determinados colectivos, para

considerar que las condiciones de la familia, infancia o adolescencia verán

modificadas positivamente su situación, sin análisis alguno ni del punto de

partida, ni del historial de las ayudas concedidas con anterioridad, y sin una

previsión de objetivos susceptibles de ser incorporados como tales en los

referidos informes.

En cuanto al Informe de impacto de género, suscrito por la Directora

General con fecha 24 de abril de 2018, su escueta redacción concluye en

que la norma proyectada no tiene impacto en relación al principio de

igualdad de trato entre hombres y mujeres, sin que exista circunstancia que

aumente las oportunidades y ventajas de uno u otro género.

13

Esta aseveración debe ponerse en relación con el hecho de la previsión

del artículo 7.4 del Real Decreto 106/2018, ya citado, del siguiente tenor,

que regula los sectores preferentes:

“El órgano competente de la Comunidad Autónoma o Ciudades de Ceuta y Melilla reconocerá las ayudas que se regulan en los programas de este real decreto, teniendo en cuenta las preferencias que resulten de aplicación según lo dispuesto en el mismo y en la normativa específica sobre sectores preferentes que en cada caso pueda resultar de aplicación.

Se considerarán sectores preferentes aquellos que vienen definidos en

la legislación específica, que sin perjuicio de los nuevos que se puedan regular o que determinen las Comunidades Autónomas o las Ciudades de Ceuta y Melilla, son los siguientes: familia numerosa; unidades familiares monoparentales con cargas familiares; personas que hayan sufrido una ejecución hipotecaria previa de su vivienda habitual, o que hayan dado su vivienda habitual en pago de deuda; unidades de convivencia en las que exista alguna víctima acreditada de violencia de género; unidades de convivencia en las que alguna persona asume la patria potestad, tutela o acogimiento familiar permanente del menor huérfano por violencia de género; unidades de convivencia afectadas por situaciones catastróficas; unidades de convivencia que cuenten con algún miembro con discapacidad; unidades de convivencia en las que todas las personas integrantes se encuentren en situación de desempleo y hayan agotado las prestaciones correspondientes a tal situación; mujeres en situación de necesidad o en riesgo de exclusión, en especial cuando tengan hijos menores exclusivamente a su cargo; y de personas sin hogar.

También tendrán la consideración de sector preferente, a efectos de las

ayudas que se regulan en los programas de este real decreto, las personas que hayan sufrido daños incapacitantes como consecuencia de la actividad terrorista, el cónyuge o persona que haya vivido con análoga relación de afectividad, al menos los dos años anteriores, de las víctimas fallecidas en actos terroristas, sus hijos y los hijos de los incapacitados, así como los amenazados. Especialmente quedan exonerados de la aplicación del umbral de renta de la unidad de convivencia cuando se exija para el caso de las distintas ayudas y tendrán preferencia en caso de empate entre los posibles beneficiarios de las ayudas. La acreditación de la condición de víctima o de amenazado requerirá de la aportación de resolución del Ministerio del Interior o de sentencia judicial firme”.

Con independencia de las observaciones que se trasladarán a

propósito de la redacción de la base tercera (“Grupos de especial atención”),

14

debemos significar que, de entre los sectores preferentes, que la Orden

califica como de “Grupos de especial atención”, la base tercera los detalla en

los apartados a) hasta la letra k). Al margen de las consideraciones que se

expresarán sobre el hecho de la elección de determinados grupos, y si ello

resulta posible con la redacción del artículo 7.4 del Real Decreto, la elección

de estos grupos de especial atención como equivalentes a los sectores

preferentes que establece la normativa se realiza sin ningún dato o informe

objetivo sobre la población a la que se pretende acceder, y sin recoger un

sector preferente como el de las “mujeres en situación de necesidad o en riesgo de exclusión, en especial cuando tengan hijos menores exclusivamente a su cargo”, que no ha contado con la consideración de grupo de especial

atención, o la justificación motivada de que dicho sector preferente no

resulta necesario ser atendido.

Esta cuestión, especialmente relevante en materia de impacto de

género debiera contar con una adecuada motivación.

Sexta.- Observaciones de carácter singular al proyecto de Orden. Al Preámbulo

La fórmula aprobatoria deberá corregirse, en primer lugar para

incorporar la fórmula “oído el Consell Jurídic Consultiu” o “conforme el

Consell Jurídic Consultiu”, tal como se dispone en el artículo 2.5 de la Ley

10/1994, de 19 de diciembre, citada.

Esta referencia deberá situarse al final de la fórmula aprobatoria, de la

que obviamente deberá desaparecer la expresión “SE PROPONE LA

SIGUIENTE ORDEN” y sustituirla por “ORDENO”.

A la parte dispositiva Al artículo 1. Aprobación y objeto de las bases reguladoras.

La redacción del segundo párrafo incorpora previamente una

referencia a un segundo apartado, que exige por tanto la incorporación de

un apartado 1.

Se sugiere la modificación de la redacción de dicho primer apartado

con una redacción similar a la siguiente:

“Se aprueban las bases reguladoras del Programa de Ayudas al Alquiler de Vivienda, y del Programa de Ayudas a Jóvenes en su modalidad de alquiler

15

de vivienda habitual y permanente, cuyo contenido consta en el Anexo I a la presente Orden”.

Séptima.- Observaciones singulares al Anexo I (“Bases reguladoras

del Programa de ayudas al alquiler de vivienda para el ejercicio 2017”). A la Base Segunda. Personas beneficiarias.

El apartado 2 de la Base, cuando regula la condición de persona

beneficiaria de las ayudas en el Programa de Ayudas al Alquiler para

Jóvenes, les exige, entre otros, los requisitos detallados en los apartados a),

b), c), d) y e) del Programa de Ayudas al Alquiler de Viviendas.

El apartado b) incorpora como requisito el siguiente:

“Ser titular, en calidad de arrendatario, de un contrato de arrendamiento formalizado en los términos de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos”.

Sin embargo, el artículo 57.1.a) del Real Decreto, cuando regula los

requisitos de las personas beneficiarias del Programa de Ayudas a los

Jóvenes, en la primera modalidad de ayuda para el alquiler de vivienda

habitual y permanente, establece lo siguiente:

“Ser titular o estar en condiciones de suscribir un contrato de arrendamiento de vivienda formalizado en los términos de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos”.

La norma proyectada reduce el ámbito de las personas que pueden

acceder a la condición de beneficiarias, ya que lo limita a personas que ya

son titulares de un contrato de arrendamiento, excluyendo a las personas

que estén en condiciones de suscribir un contrato de arrendamiento, tal

como se prevé en el Real Decreto. Dado que lo previsto en dicha norma es

aplicable a las ayudas que se proyectan, deberá modificarse el texto de la

norma que se somete a dictamen al objeto de ajustarla a lo dispuesto en el

citado Real Decreto.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 73

del Reglamento de este Consell, y ya fue objeto de la misma caracterización

en nuestro Dictamen 243/2017, sobre la Orden cuya derogación se predica.

16

A la Base tercera. Grupos de especial atención.

Tal y como se ha reproducido con anterioridad, con ocasión del

análisis sobre el informe de impacto de género, el artículo 7.4 del Real

Decreto 106/2018 regula qué debe entenderse por sectores preferentes:

“Se considerarán sectores preferentes aquellos que vienen definidos en la legislación específica, que sin perjuicio de los nuevos que se puedan regular o que determinen las Comunidades Autónomas o las Ciudades de Ceuta y Melilla, son los siguientes: familia numerosa; unidades familiares monoparentales con cargas familiares; personas que hayan sufrido una ejecución hipotecaria previa de su vivienda habitual, o que hayan dado su vivienda habitual en pago de deuda; unidades de convivencia en las que exista alguna víctima acreditada de violencia de género; unidades de convivencia en las que alguna persona asume la patria potestad, tutela o acogimiento familiar permanente del menor huérfano por violencia de género; unidades de convivencia afectadas por situaciones catastróficas; unidades de convivencia que cuenten con algún miembro con discapacidad; unidades de convivencia en las que todas las personas integrantes se encuentren en situación de desempleo y hayan agotado las prestaciones correspondientes a tal situación; mujeres en situación de necesidad o en riesgo de exclusión, en especial cuando tengan hijos menores exclusivamente a su cargo; y de personas sin hogar”.

Por tanto, son sectores preferentes todos aquellos que el Real Decreto

detalla, sin perjuicio de la posibilidad de otros nuevos que se puedan regular

o que determinen las Comunidades Autónomas, con una redacción que

evidencia que el catálogo de sectores preferentes no es un catálogo

susceptible de elección para que las Comunidades Autónomas seleccionen

aquellos que consideran de mayor preferencia, con preterición de otros, y

tan solo haciendo posible que puedan determinarse otros adicionales.

Esta observación es esencial a los efectos del artículo 73 del

Reglamento de este Consell.

La redacción de la base incorpora entre los apartados a) y k) aquellos

que gozan de priorización, que sean titulares de un contrato de

arrendamiento y se encuentren en alguna de las circunstancias que se

describen.

Dos son los comentarios que merece esta redacción.

En primer lugar, la exigencia como requisito de la titularidad de un

contrato de arrendamiento para el programa de ayudas al alquiler para

17

jóvenes vulnera lo dispuesto en el Real Decreto, como ya ha sido justificado.

En segundo lugar, si, en la descripción de los sujetos que gozarán de

prioridad, lo que se pretende es que las personas comprendidas en los

apartados d), f) y k) no sean necesariamente titulares de un contrato de

arrendamiento, debería mejorarse la redacción a fin de que ello quede claro.

A la base novena. Criterios de adjudicación.

La redacción de la base supone que la concesión de las subvenciones,

hasta agotar el importe máximo disponible, viene determinada por la

aplicación de dos criterios de priorización: el nivel de ingresos, y lo que se

califica como “posible inclusión en alguno de los Grupos de Especial Atención”. La redacción que se reproduce resulta incomprensible:

“La adjudicación se hará, para las solicitudes que hayan obtenido en el apartado a) una puntuación comprendida entre 1 (máxima puntuación posible) y 0 (mínima puntuación posible), priorizando aquellas solicitudes incluidas en el apartado b) por orden decreciente de la puntuación obtenida, teniendo cada una de éstas una puntuación de 1 a efectos de baremación, puntuación acumulativa en los supuestos de concurrencia de dos o más grupos de especial atención”.

Con independencia de la mejora de la redacción, su tenor parece

indicar que a cualquier tipo de puntuación del apartado a) se priorizan los

puntos de posible obtención acumulativa de conformidad con la inclusión en

los grupos de especial atención, cada uno de los cuales supone un punto.

De confirmarse que la redacción se acomoda a este sentido, el peso del

criterio económico, en relación con la condición de grupo preferente, resulta

irrelevante, de forma que el objetivo pretendido de facilitar el acceso a la

vivienda a sectores de la población con escasos medios económicos puede

no resultar adecuadamente atendido.

Sería mucho más justa una articulación de los criterios que acogiera

de un modo más relevante la escasez de medios económicos.

A la Base Décima. Tramitación y resolución del procedimiento.

En esta base se consigna que las notificaciones en el procedimiento se

realizarán en el portal www.gva.es y en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, en el caso de la resolución definitiva.

Reproducimos lo que ya dijimos en nuestro Dictamen 243/2017, ad

cautelam sobre la garantía de la privacidad de los datos de las personas

18

solicitantes:

“Al respecto, se trata de una previsión compatible con la legislación básica de procedimiento administrativo. Sin embargo, no puede perderse de vista que las personas beneficiarias son personas que pertenecen a sectores especialmente sensibles, bien desde un punto de vista, bien desde otros criterios (víctimas de la violencia de género…). Por tanto, debería valorarse la oportunidad de que cuando la publicación sea en un portal web el acceso garantice la privacidad de las personas solicitantes y que la notificación de la resolución no sea mediante la publicación en el DOGV sino de carácter personal o, en caso de realizarse en el DOGV, que se adopten las oportunas medidas para evitar el público conocimiento de la situación económica de las personas beneficiarias”.

A la Base Undécima. Tramitación y resolución del procedimiento.

El tenor literal del apartado 1 de la base determina de la manera

siguiente la composición del órgano colegiado al que compete la propuesta

de resolución:

“Las resoluciones se dictarán a propuesta de un órgano colegiado, que estará integrado por las personas que para la convocatoria establezca la persona titular de la dirección general competente en materia de vivienda”.

Esta redacción no es conforme con el ordenamiento jurídico, al

vulnerar lo dispuesto en el artículo 165.2.c) de la Ley 1/2015, ya citada, en

la consideración de que resulta una reserva material del contenido mínimo

de las bases que éstas han de incorporar no sólo los órganos competentes

para la tramitación y resolución del procedimiento, sino que en las

subvenciones sujetas a concurrencia competitiva, como es el caso, “se concretará la composición del órgano colegiado que formule la oportuna propuesta de concesión”. No es posible, por tanto, diferir la composición ni a

la convocatoria, ni la decisión de la persona titular de la dirección general

competente por razón de la materia. La redacción deberá acomodar el

contenido a lo dispuesto en la Ley, con la expresa obligación de una

composición paritaria.

Esta observación resulta esencial, a los efectos de lo dispuesto en el

artículo 73 del Reglamento de esta institución consultiva.

Se han formulado tres observaciones esenciales, relativas a las bases

segunda, tercera y undécima.

19

III

CONCLUSIÓN

Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de

la Comunitat Valenciana es del parecer:

Que el proyecto de Orden por la que se aprueban las bases

reguladoras del Programa de Ayudas al Alquiler de Viviendas, y del

Programa de Ayudas al Alquiler para Jóvenes es conforme con el

ordenamiento jurídico, siempre que se atiendan las observaciones

esenciales formuladas.

V.H., no obstante, resolverá lo procedente.

València, 20 de junio de 2018

EL SECRETARIO GENERAL

LA PRESIDENTA

Joan Tamarit i Palacios

Margarita Soler Sánchez

HBLE. SRA. CONSELLERA DE VIVIENDA, OBRAS PÚBLICAS Y VERTEBRACIÓN DEL TERRITORIO.