conflicto y desigualdades socioespaciales · y Óscar ismael sánchez, adscritos al proyecto...

CAPÍTULO 4

Conflicto y desigualdades socioespaciales

Presentación

Este capítulo se estructuró a partir de los ensayos elaborados en los varios eventos de la RET.

Los artículos que se publican son: La geografía política de la guerra en el antiguo Caldas, de Miguel Borja, profesor de la Universidad Nacional de Colombia y de la Esap; Espacio y conflictos. Otras violencias y guerras en (de) la ciudad. Una mirada en Medellín, de María Clara Echeverría R.; Descentralización, conflictos y desequilibrios territoriales, de Normando Suárez, coordinador de CAÍ Espacio y Territorio y profesor de la Universidad Nacional de Colombia; y Territorio y futuro: nuevos modelos de organización y gestión territorial, de José Oswaldo Espinoza y Óscar Ismael Sánchez, adscritos al proyecto C o l / 9 9 / 0 2 2 DNP/DDT, Profundización de la Descentralización en Colombia.

La pregunta implícita formulada a los autores es hasta dónde sus trabajos profundizan en la relación entre el conflicto y las desigualdades socioespaciales colombianas.

En cuanto al orden de las ponencias, este obedeció a la secuencia de la temática: estudio regional históricamente reconocido y en crisis, la revisión relacional de problemas como las desigualdades—violencia—descentralización y la formulación de propuestas de modelos de organización y gestión territorial para Colombia.

Aunque los trabajos presentan diferencias que el lector debe identificar, tienen un hilo conductor: el diseño, concertación y adopción de un nuevo modelo de ocupación del territorio que, como está en la actualidad, no reconoce la diversidad de Colombia. Tampoco incluye los diversos actores que gravitan alrededor del crónico conflicto que padecen en mayor medida las localidades del país en términos de ingobernabilidad, el cual termina por erosionar la institucionalidad y legitimidad de las autoridades de la célula básica de la Nación.

El primer texto, elaborado por Miguel Borja, parte de un estudio regional que condensa la inviabilidad de la economía cafetera para formular una sugerente hipótesis: por ser eje geopolítico del país, quien domine militarmente esta región (antiguo Caldas) puede controlar a Colombia. Pero es mucho más controversial lo planteado para la solución de la crisis regional. El autor del trabajo propone establecer el Estado regional del antiguo Caldas en el marco de un proceso de regionalización en Colombia con autonomía plena, funciones legislativas y tributarias.

El segundo trabajo, elaborado por María Clara Echeverría Ramírez, se propone cuestionar una serie de imaginarios que se construyen alrededor de las nociones de territorio, violencia, pobreza y de las relaciones entre ellos, mostrando que allí interactúa una serie de procesos diversos pero simultáneos.

El tercer artículo, de Normando Suárez, parte de las supuestas relaciones r - T i i n l ü r í-íd 11 n A n r o T í _Tri /-VICÍTI j -i -» r l o r c í i n f r i l i ' n r ' i í - m ir n l i n r í i i i l r o r T T i f i í n c m n -r\-r/~\ v , t t U J ( U ^ J VJ.\^ x a í jKj i^±\~í - .a . - » n _ / i v - i i v i a _ v j ^ o v , v ^ i i L i u n ^ a ^ i ^ n y L / I I U I I > - U t u i - v i i i U L i r t t j p w j . a L7J.vy_

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fundizar el proceso de descentralización con relación al conflicto, la exclusión social y los desequilibrios territoriales en Colombia.

La cuarta ponencia, de Espinosa y Sánchez, recoge el estado del arte, a la fecha, del complejo problema referente al ordenamiento y desarrollo territorial comparado en Colombia. Asume como postura teórica la construcción social de la territorialidad y lo cruza con la institucionalidad y la gobernabilidad. La propuestas de nuevos modelos de organización y gestión territorial para Colombia se formulan a partir de la técnica prospectiva, que contrarían las tendencias más reconocidas hasta ahora en el nivel nacional: reducción y supresión de entidades territoriales.

Todos los trabajos concluyen categóricamente que peor no puede ser el mapa de las desigualdes sociales expresadas en desequilibrios territoriales. Con diferentes enfoques, métodos, técnicas y base empírica, la realidad de las asimetrías es evidente en la gravedad que, comparativamente, señalan todos los indicadores e índices. Éstos demuestran que hemos retrocedido más de diez años en pobreza y miseria. La deuda social antes que disminuir es mayor que en el pasado y es más explosiva que la deuda pública nacional, territorial y del sector privado. Está seriamente comprometido el capital social y humano para el futuro de un país viable.

El análisis exploró las más diversas formas de planteamiento del problema de las inequidades y exclusiones de una sociedad fracturada y un tejido social totalmente desgarrado, para encontrarle alternativas de solución en una perspectiva mas allá de la coyuntura.

Los panelistas presentaron cruces con posibles determinates a partir de las más diversas hipótesis, pero focalizados en proponer alternativas para la resolución del conflicto y superación de las brechas en las condiciones de vida de los grupos socialmente más vulnerables de la geografía nacional.

Se superó el determinismo de las variaciones pobreza-violencia. Fueron presentados los resultados de correlaciones desde el modelo de desarrollo implementado en la última década hasta los planes, estrategias, políticas y programas para superar las distancias entre la eficiencia y la equidad.

Entre los factores asociados para superar las carencias o necesidades básicas insatisfechas de la población se identificaron y desarrollaron alternativas en el marco de un modelo de desarrollo que reconozca la diversidad y especificidad del territorio colombiano.

La inequidad territorial seguirá siendo fuente de conflictos si no se definen políticas claras de desconcentración del poder económico y de superación de las desigualdades socioespaciales. Por tanto, son urgentes las políticas que apunten hacia la profundización de la descentralización del conocimiento, de la tecnología, del acceso a educación de calidad y del mejoramiento de la calidad de vida, entre otros. La descentralización llevada a cabo hasta ahora ha sido inocua frente a estos y muchos otros problemas, que deberían ser objeto de una política territorial.

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En el anterior contexto se planteó una mejor distribución del poder en todas sus dimensiones a lo largo y ancho de la territorialidad a partir de un proyecto incluyente que supere el viejo modelo de ocupación del espacio.

El nuevo modelo de ordenamiento territorial debe interpretar, expresar y contener nuestra realidad en sus diversas dimensiones y expresiones territoriales; garantizar la participación ciudadana y el manejo de los asuntos públicos por las comunidades; organizar centros de poder regional y local que, como espacios democráticos, contribuyan decididamente al logro de la paz; revalorar lo público como expresión del interés general; garantizar la eficiente y equitativa prestación de los servicios públicos básicos; crear sociedad civil e institucional y religitimar la política y el Estado.

Para la recuperación de la gobernabilidad, el modelo debe devolver la autonomía perdida a las entidades territoriales redeñnidas, incluso con soberanía compartida.

Si bien es cierto que los países en guerra tienden a centralizarse, también es cierto que los procesos de resolución del conflicto incluyen la profundización de la descentralización. Ésta, sin embargo, no resuelve por sí sola el problema de la pobreza y la violencia.

Con relación a las formas y el número de entidades territoriales intermedias o subnacionales del nuevo modelo de ordenamiento territorial, hubo una tendencia a reconocer las regiones autónomas como el articulador entre el poder nacional y local en dirección de un proceso de regionalización del Estado a un Estado regional.

En la coyuntura de una eventual reforma política se planteó que esta es inocua si no está anclada a un nuevo modelo de ordenamiento territorial que modifique la perversa relación del poder nacional y de los feudos electorales y burocráticos de los territorios.

Finalmente, el nuevo modelo de ordenamiento debe surgir de los movimientos de resistencia de la sociedad civil que se territorialicen para asegurar la desterritorialización de la guerra y sus actores.

Normando Suárez

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LA GEOGRAFÍA POLÍTICA DE LA GUERRA

EN EL ANTIGUO CALDAS*

Miguel Bor ja"

L A GEOPOLÍTICA DE LA REGIÓN

(Véase mapa en la página 220).

Regiones geográficas del Antiguo Caldas

Llamamos "Antiguo Caldas" (otros le dicen "Viejo Caldas" o "Eje Cafetero") el espacio geográfico que comprende los departamentos de Caldas, Risaralda y Quindío, a los que por razones geopolíticas de afinidad étnico-cultural se añaden los territorios del norte del Valle, el extremo suroriental del Chocó, parte del sur de Antioquia y el norte del Tolima, de la actual división político-administrativa del país.

La región gira geográficamente alrededor del cañón del río Cauca, lugar hacia donde se dirigen las actividades económicas y sociales de una serie de ciudades y poblaciones originadas en la diáspora antioqueña del siglo XIX hacia el sur.

El espacio geográfico de esta región se localiza en su mayor extensión en los Andes y en su extremo occidental hace parte de la región del Pacífico por la vertiente chocoana. A este espacio se le ha llamado también 'La Montaña'. Estos hechos de geografía física, sumados a la posición y situación en el contexto nacional, hacen de ella un escenario estratégico de la economía nacional y de las geopolíticas de la guerra.

El accidentado territorio del Antiguo Caldas se divide en varias subregiones, las cuales, debido a sus particularidades de clima, orografía e hidrografía, determinan una morfología y un paisaje con condiciones especiales para el establecimiento de reductos geopolíticos. Estas subregiones son: el Chocó biogeográfico, el macizo de los Mellizos, el cañón y vertiente del Cauca, San Félix, el macizo volcánico, la vertiente Magdalenense, Barragán, Quindío, Roldanillo y el valle del Cauca.

Desde un punto de vista de la geopolítica de la guerra, el macizo volcánico de la cordillera Central constituye la región medular y culminante del territorio

' Este trabajo es uno de los resultados de la investigación "Procesos de ordenamiento territorial para la convivencia y la seguridad ciudadana en el antiguo Caldas", patrocinado por Colciencias.

" Profesor Catedrático de ia Universidad iNacional de Colombia y Profesor Asistente

de la ESAP

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Miguel Borja

Mapa Regiones económicas con los principales centros comerciales

y sus distancias epicéntricas

Fuente: Ministerio del Trabajo, Caldas, Estudio de su situación geográfica, económica y social, como base para el establecimiento de un Régimen de seguridad regional, Bogotá, 1955-Base cartográfica, mapa departamentos de Caldas, Quindío y Risaralda, Atlas de Colombia, IGAC, 1977.

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La geografía política de la guerra en el antiguo Caldas

caldense, pues está situado en el centro de la región y concentra las mayores elevaciones, dando lugar a la formación de zonas paramunas. El macizo volcánico constituye el pivote geopolítico a partir del cual los actores armados pueden establecer su dominio sobre la región. La alta montaña por sus condiciones climáticas y fisiogeográficas propias para la guerra de guerrillas se convierte, en el caso del macizo volcánico, en el espacio a partir del cual pueden controlarse las principales ciudades. En el borde occidental del macizo se encuentra situada Manizales, y la movilidad hacia Pereira, Cartago, Armenia y La Virginia está favorecida por la cortedad de la distancias y la geografía de vertiente, que facilita las estrategias de desplazamiento militar y taponamiento territorial. Además, desde el macizo pueden desplegarse dominios militares hacia los valles del Magdalena y del Cauca y es posible establecer corredores territoriales hacia Chocó, Antioquia, Cundinamarca, Tolima y el departamento del Valle. En consecuencia, el corazón geopolítico de la región se encuentra ubicado en el macizo volcánico; quien domine allí fácilmente podrá dominar al Antiguo Caldas.

El segundo pivote geopolítico de la guerra se encuentra en la subregión del Quindío, en el páramo de Barragán. Por sus características geográficas, ubicación, extensión y estructura, definidas por el cordón magistral de la Cordillera Central, el Quindío posibilita establecer dominios militares permanentes que impacten no sólo a las ciudades y pueblos del departamento, sino también a buena parte de la geografía del país. Recordemos que por allí pasa una de las principales carreteras de la red vial nacional, que conduce de Bogotá al puerto de Buenaventura.

El valle y el cañón del Cauca, eje geoeconómico de la región, el cual es la prolongación hacia el norte del valle del río Cauca en las zonas de Apia y Risaralda, puede ser dominado desde las áreas de alta montaña de las cordilleras Central y Occidental. Pues se estrecha a medida que se tropieza con los sistemas montañosos y volcánicos, quedando su dominio en manos de quienes ocupen la montaña. Además, la movilidad que pueden desplegar los actores armados utilizando el río o la red de carreteras, y la facilidad que existe para desplegarse hacia los nichos geográficos de seguridad de las cordilleras, hacen del valle y el cañón del Cauca un corredor táctico de la mayor importancia para la guerra.

Al igual que el macizo volcánico de la Cordillera Central, el macizo de Los Mellizos modifica hacia el norte el ritmo tranquilo del levantamiento occidental e influye en la configuración del relieve. Realzado transversalmente, este promontorio origina la divisoria de aguas entre Antioquia y la sección de la Montaña, que se aprovecha como límite arcifinio entre los dos departamentos y como corredor y refugio de los actores armados que se mueven entre Antioquia y el Antiguo Caldas. Tanto el macizo de los Mellizos como el páramo de San Félix son regiones de alta montaña que facilitan no sólo estrategias de dominio del Antiguo Caldas, sino también de buena parte del territorio antioqueño. Por esto, los grupos armados pueden colocar santuarios militares en estas dos subregiones, con el fin de atenazar la región y garantizar corredores hacia Antioquia y la costa Atlántica.

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Miguel Borja

La cordillera Occidental se particulariza por tres eminencias, unidas por depresiones, que no alcanzan los 2.500 metros de altura. La deTatamá, en el sur y los Farallones del Citará y la de Caramanta, en el norte, originan ramales occidentales que por su magnitud y altura hacen dudar de la dirección que por lo general se atribuye al eje de la cordillera. Dichos ramales circundan una amplia zona que forma las cabeceras del río San Juan, defendiéndola de las inclemencias del clima chocoano, tornándola así menos húmeda, lo cual favorece las estrategias territoriales de los grupos armados, pues al situarse en el borde del Chocó biográfico, la subregión de la cordillera Occidental garantiza la seguridad de las fuerzas en contienda y la movilidad sobre el Antiguo Caldas. Además, desde allí puede realizarse el cierre militar de uno de los vértices de una región que tiene forma triangular. Los otros dos vértices podrían ubicarse en la subregión de San Félix y en Barragán, lo cual permitiría la triangulación geopolítica de la región. La cordillera Occidental es actualmente un lugar de estadía para los actores armados, quienes constantemente realizan acciones militares sobre el borde occidental. Desde allí se construyen nichos de seguridad y proyección de poder territorial por parte de grupos armados que actúan desde el Chocó y la región caucana1.

Si a los factores de conformación fisiogeográfica añadimos las variables que tienen que ver con la situación del espacio regional, podemos notar por qué el Antiguo Caldas está deviniendo en uno de los escenarios de la guerra en Colombia.

Si la posición del Antiguo Caldas en el contexto internacional presenta algunas desventajas, su ubicación en la nación es relevante, por cuanto constituye la estrella de las comunicaciones terrestres. El Antiguo Caldas integra el occidente colombiano y es el nodo de comunicaciones que une las regiones centrales con el occidente. La región es un paso obligado entre el suroccidente y las otras regiones, entre el centro y el Pacífico, entre el suroccidente y el norte. Asimismo, las comunicaciones de Cali con Medellín y Bogotá pasan por la región. Por esto, usualmente el comercio internacional de la sabana de Bogotá y Medellín deben dirigirse hacia Buenaventura por vías que cruzan la región o por sus periferias territoriales.

En relación con las comunicaciones entre el occidente y el centrooriente del país, su posición estratégica deriva de la disminución del amplio valle del Magdalena hacia esta parte del territorio nacional, lo cual hace que el paso por la región reduzca de modo considerable las distancias entre los puntos localizados en una y otra zona del país2.

1 Los datos de geografía física fueron tomados de: Ministerio del Trabajo, Región de la Montaña, estudio de su situación geográfica, económica y social, como base para el establecimiento de un régimen de seguridad regional, Bogotá, 19S5, p. 3.

2 Ibid., p. 2.

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Igualmente, los proyectos de construcción de carreteras y la ubicación de algunos pueblos del suroriente chocoano en la región están generando procesos de integración del Chocó biopacífico con el Antiguo Caldas. De esta manera, las comunicaciones de la costa Pacífica podrían quedar orientadas hacia la región, como punto final o paso obligado hacia otros lugares.

En virtud de los hechos anteriores, la región constituye un cruce de caminos y un espacio de integración de diversas regiones. Ahí radica la importancia para la geopolítica de la guerra, pues el control del Antiguo Caldas permite dominar buena parte del país. Usualmente, cuando se habla de la geografía de la guerra en Colombia, suele mirarse hacia otros espacios, como el sur de la nación, en particular el área de influencia de la Serranía de La Macarena, o hacia el sur de Bolívar, en la zona de influencia de los Montes de María, el Nudo de Paramillo e incluso el Macizo Colombiano. Pero, éstos son territorios marginales, situados en la periferia de la vida económica y social, no constituyen pivotes geoeconómicos ni geopolíticos desde los cuales pueda dominarse la república. Favorables eso sí a la guerra de guerrillas y a las guerras a largo plazo, la república podría contar con ellos durante años, pero en el momento en que la guerra se desplaza hacia el Antiguo Caldas, puede afirmarse desde el punto de vista de la geopolítica de la guerra, que el conflicto está tocando el pivote geopolítico, el cruce de caminos y de economías desde cuyo dominio puede generarse el control de la nación.

Basta con mencionar dos hechos: en primer lugar, quienes dominen la región pueden cortar la vía principal del comercio internacional, los vínculos entre la economía vallecaucana, antioqueña y bogotana, entre la costa Pacífica, el centro y Antioquia, entre el sur y parte del norte del país, y otros. En segundo lugar, el dominio del Antiguo Caldas puede llegar a constituir un poder permanente, pues las periferias territoriales de la región y su geografía de alta montaña así lo posibilitan.

Por su significado en términos de la geopolítica de la guerra es, entonces, urgente emprender acciones desde los gobiernos nacional y regional con el objetivo de darle salida a la actual crisis económica y social derivada de la inviabilidad de la economía cafetera, la cual amplifica el fenómeno de la guerra.

EL MALESTAR REGIONAL

Recordemos que la economía cafetera no sólo determinó las características sociales y culturales regionales, sino que también se convirtió en un centro económico del país. El café constituyó el primer producto de exportación colombiano de éxito; para los años ochenta representaba aún el 60% de las exportaciones.

Para la segunda mitad del siglo pasado la región había acumulado los capitales suficientes para entrar en la senda de las economías industriales. Sin embargo, la industria no pudo despegar como la fuerza que moviera la economía regional y le trazará otros rumbos al pueblo caldense. Dos hechos contribuyeron a que se frustrara esta salida y el Eje Cafetero quedara al vaivén de los ciclos internacionales del café. El primero tiene que ver con que la región está económicamente

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Miguel Borja

encabalgada entre la economía del Valle del Cauca y la economía antioqueña, dos de las economías industrializadas más fuertes del país y que hicieron del Antiguo Caldas un espacio para la realización de su economía mercantil.

El segundo, con la división de la región en tres departamentos, realizada a comienzos de los años sesenta. Este nuevo ordenamiento territorial no posibilitó la creación de industrias departamentales fuertes, pues la distribución territorial agudizó una división entre las élites del poder que indujo procesos de fraccionamiento entre los grupos económicos y empresariales. A nuestra manera de ver, las clases dirigentes se organizaron en núcleos cafeteros ramificándose en tres élites departamentales. Estos procesos de desintegración fueron estimulados por la Violencia, pues la división bipartidista llevó a una profunda segmentación de las estructuras sociales y económicas, que se sumaron al dinamismo de Pereira y Armenia en relación con Manizales en los años treinta, cuarenta y cincuenta. A partir de la Violencia, las "élites del café" se vieron obligadas a fraccionarse políticamente. Si antes el mundo de la política permanecía como un asunto marginal, pues la Federación cumplía papeles estatales, a partir de ahí se vieron obligadas a tomar partido forjándose así nuevas identidades político-territoriales en torno a los recién creados departamentos.

En consecuencia, a pesar de que se dieron los procesos de acumulación de capital necesarios para que el Antiguo Caldas tuviera una economía moderna, su situación y su posición geoeconómica, sumadas al fraccionamiento territorial y de sus élites dirigentes, frustraron el desarrollo industrial.

El mal momento por el que atraviesa el Antiguo Caldas se evidencia, en primer lugar, en la caída de los ingresos por la cosecha 1999-2000, que disminuyeron en cerca del 50%. Se enfrenta una crisis profunda, pues la economía regional ya no es viable en el contexto nacional y mundial. La producción de café se realiza a pérdida, arrastrando a la ruina material a la población campesina, a un conjunto de pequeños y medianos propietarios y a una economía de tipo familiar. No sin motivo algunos analistas manejan la cifra del desempleo rural superior a un 50% y, por algo, ya comienzan a verse cafetales abandonados en algunas partes y en otras son remplazados por cultivos ilícitos.

En segundo lugar, las subregiones del Antiguo Caldas se ubican en los primeros lugares de las estadísticas del delito. Entre los departamentos, Risaralda ocupó en el año 2000 el tercer lugar, Quindío, el cuarto y Caldas, el noveno. Además, Valle y Antioquia, que poseen municipios que giran alrededor de la región, ocuparon también primeros lugares en dichas estadísticas. Esta situación se vuelve más grave sí se tiene en cuenta que aproximadamente el 40% de los delitos fue contra la vida y la integridad personal. Asimismo, en la región existen municipios cuya tasa de homicidios por 100 mil habitantes supera ampliamente los promedios nacionales. Por ejemplo, los municipios del centro de Risaralda presentan una tasa de 161 y la región del norte, de 141, en tanto que la tasa nacional se sitúa alrededor de 7 5.

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Un análisis inicial de la sociedad, la economía y la geografía política de los territorios cafeteros del occidente muestra, por tanto, la necesidad que el Estado y la sociedad tienen de volver su mirada sobre la región. Pues, si se permite que los actores armados hagan de ella el escenario de sus luchas, el país entero asistirá no sólo a una guerra prolongada, sino que también verá cómo la integración territorial y económica de la nación se vendrá al suelo.

PERSPECTIVAS PARA LA PACIFICACIÓN Y LA CONVIVENCIA

Para terminar, permítanme llamar la atención sobre la necesidad que existe, debido a la nueva realidad del conflicto armado y las condiciones materiales del Antiguo Caldas, de diseñar políticas y programas públicos para su solución urgente.

En este documento quiero llamar la atención sobre una iniciativa que busca reorientar la economía y la política regional.

Esta alternativa plantea diseñar un nuevo ordenamiento territorial que sirva para la organización de formas de estatalidad y estructuras sociales favorables a la convivencia y al desarrollo regional.

Frente al desorden territorial del Estado en el Eje Cafetero y sus consecuencias para la gobernabilidad territorial, la edificación de una geografía política alterna puede llegar a ser uno de los elementos para una paz duradera y la puesta en marcha de otros modelos económicos. Una geografía política que reconozca los derechos ancestrales de los pueblos a sus ámbitos territoriales, la multiculturalidad y la multietnicidad, con el fin de reconstruir el Estado regional, de abajo hacia arriba, de la periferia hacia el centro y de las regiones hacia la comunidad imaginada de la nación, reconstruyendo de esta manera las geografías comunitarias como contenedoras de los pueblos históricos presentes en la región, es uno de los elementos básicos para superar los problemas de la gobernabilidad territorial y el desarrollo.

Nuestra propuesta plantea una solución de fondo a la organización del Estado y la administración pública en el área: establecer el Estado Regional del Antiguo Caldas

La necesidad de instaurar el Estado Regional del Antiguo Caldas es evidente si se tiene en cuenta que la desintegración territorial y la heteronomía política impidió la construcción de la economía moderna y la gobernabilidad territorial. Por esto quiero llamar la atención de los gobernantes nacionales y regionales y de los descendientes de los antiguos colonizadores, sobre la conveniencia de reconstruir la región, para avanzar en la superación de los problemas generados por un Estado lejano y ausente de los territorios, establecer el equilibrio y la solidaridad económica entre las subregiones, darle un manejo concertado al medio ambiente, a los riesgos y recursos naturales y a las economías de escala (servicios públicos, infraestructura de transportes y comunicación e instituciones educativas) fortalecer la unidad nacional a partir de reconocer las identidades regionales y hacer del orden territorial un elemento favorable a las economías alternativas y a la paz.

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Miguel Borja

Para finalizar, permítanme insistir en la necesidad de echar a andar en Colombia las regiones, con un estatuto de autonomía plena, con derecho a constituirse como estados regionales con el fin de organizar los poderes públicos en el ámbito regional y ejercer las funciones legislativas y tributarias, y las otras competencias y facultades propias de las formas políticas.

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ESPACIO Y CONFLICTOS. OTRAS VIOLENCIAS

Y GUERRAS EN (DE) LA CIUDAD.

UNA MIRADA EN MEDELLÍN1

M a r í a Cla ra E c h e v e r r í a R.

Abrazados por Nueva York, hace un año, con horror vimos como reventaban las torres gemelas. Luego, con no menos dolor, venimos siendo testigos de un mundo fracturado que continuó dividiéndose en bandos, empecinado en su incansable labor de construcción de enemigos. Dentro de esos otros que van perfilándose como victimarios, los colombianos también encabezamos las listas de lo perverso y de lo satánico, formando parte de aquella franja cuidadosamente moldeada en el imaginario global donde se agrupan los enemigos más temibles, merecedores de ser odiados.

También en el país, a los de Medellín, a los de las renombradas 'comunas'2

y a otros los han ido amalgamando: imaginados en masa como escorias, como fatalidades que cohesionan en su contra ciertas fuerzas hegemónicas (económicas, políticas, tecnológicas o culturales). Es paradójico que nuestras ciudades, a pesar de haber sufrido el estigma mundial, sigan empeñadas en provocar imágenes satanizadas y movilivar sentimientos, bajo el signo 'cívico', en defensa de la sociedad formal, del mundo de lo civilizado contra lo incivilizado, del establecimiento contra esos otros órdenes que, a pesar de muchos, son muy reales y en buena medida muy consistentes.

* Profesora Asociada y Emérita de la Universidad Nacional de Colombia, adscrita a la Escuela del Habitat (Cehap), de la Facultad de Arquitectura en la Sede Medellín.

1 Ponencia presentada en el seminario internacional Dimensiones Territoriales de la Guerra y la Paz, en el simposio Conflicto y Desigualdades Socioespaciales, organizado por la Red de Espacio y Territorio, (RET) de la Universidad Nacional de Colombia. El texto retoma algunos aportes de la investigación sobre territorialidades urbanas realizada por su autora con la profesora Análida Rincón, apoyada por Colciencias y el Centro de Estudios del Habitat Popular (CEHAP), el posgrado en Planeación Urbano Regional y el Cindec de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín.

2 Aunque toda la ciudad está dividida en Comunas, el término se ha identificado básicamente con las zonas más populares de la ciudad, en muchas de las cuales se han detonado procesos internos de violencia.

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María Clara Echeverría R.

La construcción imaginaria de los otros ha llevado a depositar en ellos lo que amamos y lo que tememos, lo que deseamos y lo que odiamos y, desde allí, se modifica nuestro comportamiento e incluso nuestra propia identidad. Esos imaginarios en formación, más que individuales son en buena parte construcciones sociales de larga data desde los que distintos grupos humanos van identificando lo propio y lo ajeno, tejiendo una gama de visiones fundadas en significaciones estéticas, culturales, sociales, políticas y económicas de aquellos otros que están en posición diferente del nosotros y frente a quienes se mueven emociones de atracción, afirmación, acercamiento, rechazo, detracción y distanciamiento. Mas en el establecimiento de las normas morales, políticas o sociales, los otros, como resumen de la margen opuesta, terminan siendo piezas clave para lograr nuestra propia confirmación; de allí que en distintas culturas, la construcción de los otros haya sido finamente hilada, colocándoles tanto cualidades idealizadas o sacralizadas como despreciadas o satanizadas y, en este último caso, se asumen como lo indebido e indeseado y se proyectan como factores de disociación y amenazas para nuestra estabilidad, siendo incluso merecedores de su exterminio.

La diversidad de creencias y de símbolos hace difícil la convivencia, pero sobre todo el hecho de que habitualmente una de esas culturas sea la dominante y el resto quede relegado, dando pie a una distinción entre "cultura de primera" y "culturas de segunda" que suscita sin remedio sentimientos de injusticia y desinterés por las tareas colectivas. ¿Cómo saberse y sentirse ciudadano igual cuando la propia cultura es preferida? ¿Cómo aceptar las normas políticas de una cultura que resulta extraña? (Cortina, 1999: 177-178).

Esa imagen de los otros termina expresándose en discursos y prácticas sobre la ciudad, como los del gueto veneciano del siglo XVI, el proyecto parisino del barón Haussmann en el siglo XIX, los guetos judíos en la segunda guerra mundial, el proyecto neoyorkino de Moses a mediados del siglo XX o los marginamientos en nuestra ciudades donde ciertos hábitats y grupos humanos se muestran como amenazas al proyecto urbano.

GUERRA Y VIOLENCIA COMO CONCEPTOS EXPANDIDOS A LO COTIDIANO

La violencia ha sido estudiada por muchos colombianos, particularmente en relación con la denominada época de la violencia en Colombia entre los años de 1940 a los de 1950, con la violencia derivada del narcotráfico desde mediados de los años de 1980 y su generalización en los de 1990, y con la actual violencia asociada al conflicto armado, ligado a guerrilla, paramilitarismo, narcotráfico y ejército, a la cual contribuyen otros grupos al margen de la ley. Otras reflexiones miran la violencia contra la mujer, la violencia intrafamiliar o la denominada cultura de la violencia. Pero por lo general se excluyen del tema las confrontaciones recurrentes donde cotidianamente se violentan seres humanos y

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Espacio y conflictos. Otras violencias y guerras en (de) la ciudad. Una mirada en Medellín

sólo se reconocen como violentas las conmociones de gran impacto, escala y duración que enfrentan ciertos grupos sociales contra el Estado, o estados regionales o nacionales entre sí. Sin embargo, Jorge Giraldo (2001) reconoce como guerra también las rencillas entre grupos de pobladores, es decir, guerras entre la población civil.

En nuestro caso, la aproximación al término guerra tendrá otra perspectiva: se expandirá para cobijar procesos, acontecimiento o eventos sociales recurrentes donde las diferencias y el choque de intereses se resuelve mediante la aplicación de la fuerza, violenta a alguna de las partes y ocasiona impactos negativos y deterioro social, emocional, físico o económico sobre la población. En ellos, la práctica de resolución forzada termina muchas veces por configurar cierto tipo de tradición de ejercicio sostenido de violentación contra grupos sociales menos fuertes, el cual se torna una costumbre social que permanece en el tiempo. En otro sentido esta reflexión se centrará en las guerras inherentes al espacio de la ciudad, sus usos y sus sentidos, buscando reconocer conflictos recurrentes y escenarios sociales donde la violencia ha caracterizado o pudiese caracterizar el tratamiento dado por el Estado u otros actores sociales.

En toda sociedad es normal el encuentro entre diversos intereses, fuerzas y ejercicios de poder; culturales, sociales, económicos, tecnológicos, políticos, armados, etc. En la forma de resolver dichos conflictos radicará en gran parte la oportunidad de construir ideales como la democracia, la equidad y la paz. En la medida en que su resolución lleve implícito un proceso de reconocimiento del otro, de diálogo y de acuerdo entre las partes, se habrá acercado a lo anterior; cuando en el proceso se nieguen las visiones e intereses del otro, se omita el diálogo y se ejerzan decisiones en medio del desacuerdo, su resolución habrá pasado a la violentación de una parte sometida al poder de la otra. Si bien entre violentación y violencia puede existir una diferencia, el minimizar lo primero hace que, sobre todo en medio de la agudización de la guerra y del territorismo, sólo se interprete como violento el acto en el cual el poder se ejerce de manera armada y las consecuencias deriven en grave deterioro físico de las personas y en derramamiento de sangre.

ESPACIO, TERRITORIO Y TERRITORIALIDAD

Aunque el territorio se constituye permanentemente y logra ciertos grados de consistencia, siempre está en proceso de transformación por las fuerzas que lo cruzan o se asientan en éste, que buscan territorializarse e interactúan con las existentes. Así, no uno sino muchos ejercicios de territorialidad pueden ocurrir en la construcción de un territorio y su resultado dependerá de la lógica con la que se resuelvan las interrelaciones entre ellas: convivencia, hibridación, sumisión, asimilación, exclusión, eliminación, etc. De aquí se infiere que la homogeneidad no es una cualidad inherente necesaria en la configuración del territorio, sino aue su

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sentido se deriva de cómo se comunican las distintas fuerzas que lo cruzan y se afincan en él. Así puede llegar a ser muy heterogéneo.

Lo que se mueve con las intervenciones que tocan los espacios en la ciudad no son sólo sus estructuras físicas sino, en esencia, sus tramas humanas, socioculturales, económicas y existenciales. En tal sentido se alteran rutinas, prácticas de sobrevivencia y expresiones que van dotando de sentido los espacios. De allí que un grupo humano, en su habitar, dedique largos años en la concreción de su propio sentido territorial. Precisamente lo que ponen en juego las intervenciones es el reconocimiento que tienen de sí mismos quienes pertenecen y se identifican con ciertos territorios (nosotros) y el reconocimiento que de éste hacen quienes lo imaginan o actúan desde fuera (los otros), tensionando dos fuerzas: identitaria e imaginaria.

Allí se confrontan las distintas significaciones de unos y otros sobre determinado territorio, al cual simultáneamente se le puede valorar como espacio cuya naturaleza es, en esencia, política y económica o cuya naturaleza es cotidiana y étnica; también se le puede valorar desde su significación microlocal o desde la municipal, metropolitana, regional o global. Cualquiera de dichas visiones, que proceden de actores o sujetos diferentes, con distintos orígenes, circunstancias, situaciones y vivencias, podría realzar sólo una de las significaciones, y negar, rechazar o violentar otras que coexisten allí.

La confluencia de acciones derivadas de una u otra visión, como ejercicios de territorialidad, puede detonar conflictos sobre el sentido deseado para un espacio en la ciudad, expresando seguramente la tensión entre lo hegemónico y lo contrahegemónico. Allí aparece el poder y su capacidad de territorializarse, aludiendo no sólo a los poderes inmersos en los grupos humanos que habitan un espacio, sino a los que intervienen desde afuera: el Estado con sus políticas, planeación y acciones; las fuerzas gubernamentales mundiales (ONU, Banco Mundial, OEA); los poderes económicos locales, nacionales e internacionales (hoy en medio de la globalización económica); y otros poderes derivados de actores con intereses estratégicos sobre un territorio, incluidos los de tipo armado. Hay otras fuerzas cuyo poder es, simbólico en gran medida: las memorias, dinámicas y tendencias socioculturales que atraviesan un tiempo y un espacio determinado, y que al afectar las prácticas cotidianas, terminan transformando muchas veces los sentidos del espacio urbano.

En ese juego se resuelven los encuentros y conflictos territoriales, y el territorio encuentra al menos cuatro ámbitos en los que se establece y constituye: memoria e imaginario, vida cotidiana y vivencia, costumbres y normas sociales que logran cierto grado de organización e institucionalización y concreción física, espacial y material. Así nos referimos a la trama de relaciones del espacio semantizado y a su construcción imaginaria, vivencial, espacial, institucional y organizativa del territorio, donde se generan los conflictos por el espacio en la ciudad.

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CONFLICTOS, VIOLENCIAS Y OTRAS GUERRAS POR EL ESPACIO

DE LA CIUDAD

Hay guerras que se libran en territorios específicos donde el control armado ha ido configurándose como parte de sus lógicas. Durante más de diez años, desde finales de 1980 se enraizan confrontaciones y controles armados en ciertos sectores de la ciudad, asociados en parte a narcotráfico, guerrilla, autodefensas y delincuencia organizada; y para nosotros es claro que la noción de guerra se limita a las confrontaciones con el estado y llevándolo a nociones referidas a guerras entre grupos o miembros de la sociedad, que se enfrentan de manera violenta y continua (Giraldo, 2001).

Sin embargo, aquí el término 'otras guerras' no alude al enfrentamiento armado o a una afectación grave en la seguridad de las personas por asesinato, heridas, secuestro, desapariciones, etc., sino a prácticas sociales asociadas al espacio de la ciudad donde, mediante el ejercicio de fuerza, se aplica cualquier tipo de violencia o intimidación física, política, económica o simbólica por parte del Estado, de particulares o de organizaciones —armadas o no—, que resulta efectiva al forzar prácticas sociales, culturales, espaciales o económicas de ciertos grupos que se ven obligados a actuar en contra de su propia voluntad, de sus convicciones, de sus intereses y de sus gentes, limitando, vulnerando o destruyendo sus sistemas referenciales frente a los espacios de la ciudad donde solían establecer sus propias formas de vida, y llegando al abuso o atentando contra su vida y seguridad. Los grupos humanos implicados, a diferencia de una guerra en sentido estricto, no cuentan con capacidades similares de enfrentamiento, sino que hay francas diferencias en sus fuerzas. Tales confrontaciones casi crónicas, a modo de guerras intestinas, se han sostenido a lo largo del tiempo y constituyen un viejo campo de lucha social en la ciudad, al cual se le ha negado su resolución por vía democrática. Estas guerras intestinas no se libran exclusivamente por el poder económico o político ni por recursos, sino por otros ámbitos imbricados, donde se pone a prueba la hegemonía: el pensamiento, las memorias, los imaginarios y los deseos. Estallan guerras entre estéticas, tecnologías, funciones y formas; guerras por los espacios, usos y actividades; y guerras por dominio , normalización, organización e institucionalización.

Los enfoques marginalistas y el discurso sobre la oposición desarrollo-sub-desarrollo han llevado por el camino de buenas intenciones, partiendo de suponer que se trata de enganchar a todos en su proyecto moderno para sacar a ciertos grupos humanos de su estado de incultura, atraso e incivilidad, proponiéndoles la renuncia a sus sistemas culturales, valorativos, estéticos, espaciales, técnicos y funcionales. Obviamente, en una sociedad excluyente y desigual, existen desfases en las oportunidades de realización para muchos grupos humanos. Pero al pretender embarcar homogéneamente a todos en el carro del progreso, se parte de suponer que muchas culturas y grupos étnicos del planeta están en un error histórico. Partiendo de dicho supuesto, no quedaría más alternativa que desconocer ios sistemas

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cosmogónicos y las lógicas y racionalidades que se aparten de los idearios progresistas. Sin embargo, al negociar el proyecto de estas ciudades reales, conformadas desde diversos órdenes socioculturales, económicos y espaciales, debe primar el reconocimiento y la potenciación de los distintos sistemas de vida en el espacio urbano para que permitan no sólo la sobrevivencia sino la realización de sus diferencias.

El imaginario desarrollista corresponde perfectamente con su propósito hegemónico, donde lo que esté por fuera del mismo puede terminar siendo digno de la caridad y de un tipo de solidaridad y subestimación que lo define como incapaz o bien terminar satanizado y perseguido por la idea de la seguridad, que lo configura como amenaza. Las divisiones y diferencias entre grupos sociales se exhiben para integrar, controlar o eliminar a aquellos otros, o se diluyen para negarlos. Es decir, las diferencias se asumen para incluirlas en el sistema de vida dominante, eliminándolas a expensas de la disolución de la identidad; se asumen para mantener el control y la vigilancia sobre éstas y evitar que se desborden. Incluso se eliminan por debilitamiento o, por el contrario, se reducen invisibilizándolas hasta el punto que no representen amenaza, eliminándolas de igual modo a expensas de su supuesta inexistencia. En consecuencia, las acciones institucionales y de particulares definen y clarifican sus márgenes, precisan sus amenazas y diseñan estrategias con el propósito de establecer y garantizar la consolidación de aquel orden ideal que corresponde con la racionalidad, funcionalidad, técnica y estética de la cultura dominante.

En la investigación de Cruz E. Espinal (2002) sobre el cuerpo civil en la ciudad, que estudia cuerpos y controles, desde 1948 —con la muerte de Gaitán— hasta 1952, lo cotidiano y lo político (y sus partidos) —el cuerpo y el cuerpo civil— se conecta a la mirada, discursos y prácticas sobre civilidad, moral, higiene, orden, seguridad, control y espacio. Lo mismo ocurre en la investigación del Cehap sobre territorialidad (Echeverría y Rincón), mostrando que durante más de 50 años discursos, políticas y prácticas han permanecido asociados a un imaginario donde los otros son satanizados, lo cual repercute en controles y ejercicios del poder contra grupos económicamente vulnerables y contra las zonas de la ciudad que les sirven de soporte. Entonces es aquí donde tiene sentido reconocer las otras guerras en que ciertos grupos humanos se ven involucrados y confrontados frecuentemente, pierden batallas, desarrollan nuevas estrategias y despliegan sus capacidades de adaptación para sobrevivir y conquistar el derecho al espacio de la ciudad.

S E IMPONEN NUEVAS CONDICIONES TERRITORIALES EN LA CIUDAD

Un lugar no sólo es atravesado por sus fuerzas internas sino, simultáneamente, por fuerzas externas que se territorializan marcando su sentido y sus lógicas; en sentido inverso, este mismo puede afectar otros órdenes territoriales, de acuerdo con su capacidad o fuerza expansiva, plasmando las huellas de su accionar sus sentidos y lógicas. "(...) Sugerimos considerar, como presupuesto metodológico, la diferencia

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entre la escala de la acción y la escala del resultado. Podemos tener una variable global distante con una acción local. Una cosa es el acontecimiento dándose en un lugar y otra el motor, la causa última de ese acontecimiento" (Santos, 2000,189).

Para mal, aunque podría ser para bien, parece que la sociedad local (y nacional) finalmente tendrá que reconocer que el territorio ya no puede ser visto como una pieza de terreno fisico con determinadas condiciones geomorfológicas sobre la que se actúa determinando sus usos, formas y actividades, sino como un lugar constituido desde ejercicios de territorialidad de diversos actores y sujetos, en cuyo proceso se encuentran fuerzas de distinto orden (económico, cultural, social, político, cotidiano), distinto carácter (estatal, privado, comunitario, privado, armado) y distinta escala (global, nacional, regional, local, micro), que buscan territoriahzarse simultáneamente (Echeverría y Rincón).

El Estado hoy enfrenta una gama más amplia de procesos sociales territoriales y de actores territoriales, con los que debe interactuar, tanto al interior de la ciudad como con aquellos externos a la misma, que surgen al transformarse la gestión municipal ante la fuerza de lo global y el cambio en lo nacional y ante los procesos de metropolización y regionalización. Asimismo, cada vez se amplía más el espectro de habitantes y sujetos urbanos que se expresan y demandan escenarios propicios para su autorrealización en la ciudad. Ello exige cambiar sus maneras de relacionamiento social, más dentro del contexto de las fuerzas desestabilizantes, implicando redefiniciones pohticas, organizativas, metodológicas y procedimentales. (Echeverría y Rincón, 194).

Aludimos a un Estado, a una sociedad y unas ciudades para los cuales cambiaron las reglas de juego debido a:

1) Las demandas de competitividad de la globalización económica (coincidente en gran parte con las del sector privado) forzándola a dotarse de lo que Santos llama objetos técnicos atractivos para la inversión, impuestos desde su hegemonía tecnoeconómica: megaproyectos, comunicaciones, transporte, aeropuertos, vías, museos, equipamiento turístico y comercial.

2) Las demandas sociales y políticas exigidas por el ejercicio de una territorialidad armada y por la crisis social y económica que espera nuevas orientaciones frente al manejo del espacio (agudización de la pobreza, desempleo, informalización, aumento de necesidades y problemas sociales, violencia urbana).

3) Las demandas políticas y culturales implícitas en la construcción constitucional de un marco democrático para la toma de decisiones territoriales urbanas.

4) La desconfianza del sector privado y de diversas organizaciones sociales y comunitarias en el mismo Estado, lo cual lo obliga a buscar legitimarse.

En el momento local y nacional actual, que privilegia el control, podría ocurrir que las mismas contradicciones internas, inherentes a las actuaciones del Estado, dada la inminencia y fuerza de las presiones sociales locales, giren y permitan explorar caminos más democráticos y equitativos.

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Las lógicas de la ciudad desbordan la capacidad ordenadora del establecimiento

Aquella verdad de Perogrullo en que la ciudad es ese espacio donde vivimos sus habitantes, implica que ésta es el escenario en el cual, de una u otra manera, todos sobrevivimos. En medio del inminente desfase entre el orden normativo y legal frente al orden real de la ciudad, las pujas por vivir en la ciudad y de ésta por existir sobrepasan todo intento por exterminarlas o por negarlas. Cotidianamente la fuerza propia de esos múltiples mundos no normalizados se impone sobre lo regular, fluyendo desde su propia potencia, como dirían Maffesoli y Manuel Delgado. En el caso aludido, esta potencia no sólo deriva del hecho sociopolítico sino, como hecho humano, muy humano, de perseguir los impulsos de la vida misma para no morir y lograr realizarse. Si un orden niega la posibilidad de vida, entonces ésta se impondrá sobre el orden pretendido para instaurar un nuevo orden inmerso en otras lógicas, en otros códigos valorativos, en otros impulsos vitales, en otras estéticas, en otras espacialidades y en otros sentidos frente a la razón primaria que debe tener un territorio.

(...) la intervención de actores que, como el sector privado y económico y el Estado, representan el establecimiento, el orden y la hegemonía institucional, muchas veces es desbordada por esas lógicas informales, ilegales, cotidianas, organizativas que constituyen esa territorialidad múltiple y simultánea que se ejerce en la misma ciudad. Son muchas las dinámicas generadas desde los mismos habitantes y procesos que existen en la ciudad que no son controlados ni controlables, que escapan a la acción institucionalizada (bien sea pública, privada o comunitaria). La manera como se vive la ciudad y como ésta es ocupada por los habitantes para satisfacer sus demandas de espacio, en ejercicio del derecho a la ciudad, del derecho a transitarla, a ocuparla y a marcarla, no siempre coincide con aquel ejercicio de territorialidad estatal o privado, sino que deriva del hecho territorializante que transcurre permanente y cotidianamente desde la acción de habitar la ciudad. (Echeverría y Rincón: 195-196).

¿Quién se aprovecha del suelo de la ciudad y quien está inhibido para hacerlo? Es necesario reconocer que la renta urbana no sólo se realiza como tal para las operaciones inmobiliarias y financieras formales sino que igualmente se realiza para los habitantes normales y corrientes para quienes el espacio, a más de ser lugar público de encuentro político, social y cultural, es un recurso para su realización económica. El derecho a la ciudad incluye el derecho de todos los habitantes a beneficiarse económicamente del espacio que habitan, y éste no necesariamente se resuelve por las lógicas tradicionales con las que opera el capital formal y la propiedad privada. Por tanto, es necesario replantear cuál es el soporte que brindan el espacio privado de la vivienda, el barrio, la calle y la espacialidad pública para el ejercicio de dicho derecho.

Han sido múltiples las controversias sobre la manera de entender el desempleo, el empleo informal, las ventas ambulantes y la sobrevivencia en la calle y las

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invocaciones sobre el derecho al trabajo y al espacio público y, a pesar de ello, han sido más las acciones que atentan contra quienes viven dichas situaciones: es común que las normas urbanísticas se orienten a lograr una espacialidad predefinida, nítida, sólida, circulable, limpia, representativa, moderna, oponiéndose a la ocupación del espacio por dinámicas no previstas, como el aprovechamiento económico de la ciudad para la sobrevivencia. Al respecto podrían citarse los proyectos del viviendismo3 actual, donde los beneficios económicos de la renta del suelo y de la edificación se concentran en urbanizadores, constructores, corporaciones financieras y propietarios del suelo, y su aprovechamiento futuro queda congelado, pues sus sistemas espaciales y tecnológicos son cerrados a otras posibilidades de desarrollo progresivo o usos mixtos. Así, en el momento de la entrega de los proyectos, sólo los inversionistas iniciales se lucran de toda la ganancia económica potencial del suelo urbano (impedida de por vida, salvo que ocurriesen demoliciones) sin dejar oportunidad futura a otras formas de aprovechamiento económico de la renta del suelo para sus habitantes (por densificación, crecimiento horizontal o en altura, subdivisión, etc.). A ello se suma que al espacio público se le asignan de antemano usos específicos, por lo general institucionalizados, que impiden la emergencia de usos múltiples y el aprovechamiento mixto y variable del espacio, y limitan su soporte a las necesidades de los distintos pobladores.

El ejercicio de territorialización, ligado a las prácticas socioculturales y socioeconómicas de sus habitantes, no sólo remite a las lógicas de uso (funcional y productivo) y disfrute del espacio público de la ciudad (recreativo y lúdico) sino también a las lógicas de subsistencia y sobrevivencia en y de la misma. En este punto se encuentra un nodo del conflicto urbano, que exige reconocer las relaciones y particularidades que ocurren en el encuentro de los ejercicios de territorialidad de la planeación estatal y los ejercicios de territorialidad de los habitantes; ya que, como en cualquier país del mundo, las ciudades constituyen una base económica que es utilizada para producir y vivir (para vivir de ellas si se quiere); y en este acto, mientras algunos grupos logran altas rentabilidades, otros ven amenazada su

3 Comprendido el viviendismo como la práctica de construcción de unidades seriadas de vivienda (masiva o no) que, desde el momento de su entrega, impide la posibilidad de aprovechar la renta urbana en beneficio de sus habitantes, inhabilitando una evolución futura (densificación, elevación, ampliación, subdivisión, mejoramiento, etc.) que active los procesos sociales y económicos inherentes al propio proceso constructivo y de ocupación del espacio (generación de empleo local, ingresos adicionales por alquiler o venta, activación local de ventas de materiales e insumos de construcción, ampliación del grupo familiar que sostiene la economía doméstica, etc.); imposibilitando los usos mixtos del espacio público y privado, que tanto benefician la economía popular, debido a lo restrictivo de sus normas y a la reducción de sus espacios al mínimo.

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estabilidad y su sobrevivencia en la ciudad (siendo asumidos como informales y satanizados por ello: desposeídos, desplazados, desempleados, habitantes de la calle, locos, prostitutas, travestís, etc.). Estas lógicas de sobrevivencia representan pues toda una confrontación a la búsqueda ordenadora de la ciudad formal, ante lo cual se requiere precisamente ampliar la capacidad para encarar la inminencia de la constitución de esta polaridad que coexiste en la ciudad como hecho dual. (Echeverría y Rincón: 196).

CONFLICTOS, ACTORES, IMAGINARIOS Y VIVENCIAS4

De cara a la modernización de Medellín se fue instaurando una estructuración fisico-espacial fundada en una rígida zonalidad que regularía la localización de usos y actividades, en una diferenciación tajante de estratos sociales y en una categórica dominación de la vialidad sobre todas las demás actividades urbanas. Hoy resurge con fuerza la planeación, de la mano de la globalización, la sostenibilidad y la competitividad, ya no en el contexto de planes reguladores o urbanos, sino de planes de ordenamiento territorial o de planes estratégicos. Muchas de las argumentaciones que invocan el proyecto urbano ideal no sólo desconocen muchos sistemas de vida o hábitats que han logrado construirse y sostenerse en nuestras ciudades, sino que pueden vulnerarlos gravemente. El resurgir de un tipo de urbanismo fundado en el rescate de la espacialidad representativa (macroproyectos, proyectos de renovación, eficientes sistemas viales y de transportes) refuerza la polarización entre dos concepciones de ciudad: la ciudad moderna (desde un ideal esencial de modernización) o la ciudad modesta (desde la asimilación de la realidad y el reconocimiento de su capacidad).

En el imaginario que fue acompañando el crecimiento de nuestra ciudad, ligado al progreso, nuestro orden pueblerino y rural, nuestra cultura y nuestras realidades sociales fueron vistas como de menor valía ante las perspectivas de proyectos urbanos ideales. Sectores de alta tradición sociocultural fueron cercenados por los planes viales fraccionando sus tejidos físicos y sociales; y sectores nuevos, gestados por los mismos pobladores desde hace más de 50 años, migrantes y desplazados muchos de ellos y nativos otros, fueron ignorados, negados, subestimados o temidos en gran medida y, algunos de ellos, vulnerados o desplazados por obras viales o por la construcción de espacios públicos representativos5.

Nuestra modernización ha estado marcada por acciones contra muchos de los grupos para los que el soporte esencial para su realización ha sido el espacio

4 Este aparte retoma elementos analíticos de Echeverría y Rincón.

5 Base documental en la Unidad de Documentación, Escuela del Habitat (CEHAP), UNAL, Medellín.

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mismo que habitan, entendido éste, más allá de la vivienda, como la trama espacial de relaciones en la que se desenvuelve la vida, se crean rutinas, se establecen estrategias de sobrevivencia, redes de socialización, prácticas culturales, soportes materiales y económicos, etc.

El último decenio del siglo XX y el que iniciamos en este siglo han estado marcados por la fusión entre la dinámica urbanizadora y una nueva dinámica social y política asociada al agravamiento en las condiciones de convivencia, por la incursión directa en lo urbano de los actores del conflicto armado (guerrilla, autodefensas, paramilitarismo, bandas y narcotráfico a disposición cualquiera de los anteriores). Así, las tensiones de poder por el uso y destino de los espacios de la ciudad se vieron agravadas, primando muchas veces las lógicas autoritarias antes que el diálogo democrático.

Los actores armados ha propendido a una microterritorialización cerrada que les ha permitido el control del territorio a conveniencia de sus intereses. El Estado encara nuevas reglas de juego, derivadas de la aguda crisis social, de la violencia intraurbana, de las exigencias globales, de la pérdida de autorregulación de lo local y del debilitamiento de su poder y legitimidad frente al inmenso poder de las fuerzas de la guerra. Los políticos continúan tratando el territorio como recurso electoral, desplazando el poder derivado de un tipo de legitimidad que se logra con prebendas que respondan a necesidades inmediatas de las comunidades. Los pobladores buscan un sistema de relaciones sociales, culturales, económicas y políticas que garanticen su permanencia y sostenibilidad en el espacio que han creado. En consecuencia, el espacio de la ciudad encara este conjunto de intereses tan distintos, expresándose como fuerzas no sólo contradictorias, sino muchas veces difícilmente dialogantes.

En los conflictos por el espacio en la ciudad intervienen memorias, imaginarios, identidades y pertenencias muy fragmentados, en términos tribales y microterritoriales. El sentido de pertenencia se cierra frente a los otros que son satanizados o idealizados; en esta situación, el barrio como territorio primario tiende a cobrar enorme significación, y la pertenencia a la ciudad como un todo, a pesar de nuestro orgullo medellinense, se muestra bastante frágil, pues ésta parece responder más a una imagen identitaria construida hacia fuera que a una imagen de pertenencia de la ciudad que habitamos y valoración de ella; en la que prima la pertenencia microlocal por encima de la mesolocal. Este factor debe tenerse en cuenta para comprender los conflictos entre los proyectos de ciudad y los proyectos o deseos de territorios específicos. En las vivencias cotidianas también se expresa un ámbito de conflicto. El barrio o el microterritorio terminan dotados de un sentido protector y cómplice para sus habitantes (sean o no copartícipes de acciones armadas), que conocen las reglas de juego y se sienten conocidos. En estos casos, los habitantes desarrollan un elevado grado de realismo adaptativo, tolerancia, complicidad y fluctuación transigente frente a los distintos prunos eme durante ciertos períodos logran llegar a

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controlar sus territorios6; de allí que muchos de los conflictos armados ocurran más entre diversos microterritorios que en el interior de los mismos.

La satanización de lo que está por fuera de tales nichos emerge como construcción del enemigo externo, que confronta lo establecido. En ésta hay dos lógicas: por un lado, desde los territorios cerrados, que pueden operar como gueto o como autoguetificación, se confronta el resto de la ciudad; por el otro, la ciudad a su vez identifica etnias y territorios frente a las cuales se diferencia, satanizándolos. Son recurrentes los estigmas por diferenciación social, generacional y moral: las comunas, los pobres, los jóvenes, los travestis, los 'desechables'7, sobre quienes muchas veces recaen las acciones de 'limpieza social'8. En sentido contrario, aunque no necesariamente produciendo efectos distintos, aparece la idealización, que concibe el progreso urbano como la gran meta del desarrollo territorial, a partir del cual se llega a condenar todo lo que se le oponga y, por ende, al círculo de la satanización.

INESTABILIDAD ESPACIAL POR CONFLICTOS

Entre algunas de las expresiones de guerras intestinas y conflictos territoriales que generan inestabilidad e impactan el sentido del espacio en la ciudad, podemos señalar:

1.Violencia interna en la ciudad. No siempre asociada al conflicto armado, sino referida también a acciones de bandas y grupos delincuenciales en barrios o sectores urbanos, que afecta sus lógicas territoriales y produce fraccionamiento socioespacial, desestabilización en su poblamiento, altísima desocupación de viviendas y depreciación económica y social de los asentamientos, lo que redunda en los ingresos familiares.

2. Desplazamiento forzado por el conflicto armado externo e interno. Masivo o a cuentagotas, desestabiliza los complejos sistemas de vida humana, sus expresiones espaciales y el parque habitacional, degrada las condiciones de vida y provoca conflictos

6 Ciertos sectores han sido controlados en distintos momentos por diferentes grupos armados: primero por milicias ligadas a grupos subversivos, luego por las autodefensas. En cada momento de esos sus habitantes han llegado a tolerarlos e incluso a valorarlos, reconociéndolos como garantes de un tipo de seguridad y tranquilidad en sus barrios.

1 Así se han denominado en ciertos círculos a personas con aspecto andrajoso que deambulan por las calles buscando cualquier sitio y recurso para garantizar la sobrevivencia.

8 Intimidación, agresión, violencia y asesinatos contra grupos que confrontan el orden establecido, socialmente señalados y catalogados de peligrosos, inmorales, riesgosos, etc.

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de convivencia entre los habitantes asentados y los nuevos pobladores. Se manifiesta incluso violentamente.

3.Territorios de la ciudad aprovechados como soporte de la acción armada. Su conformación o localización es muy funcional a sus propósitos. Allí terminan por imponerse las lógicas de un campo estratégico de guerra sobre las lógicas naturales de un habitat humano y se trastocan el orden funcional del espacio y el orden simbólico y vivencial.

4. Reacciones sociales y comportamientos individuales. Enfrentan el conflicto territorial armado: el encerramiento, la protección, la ausencia de diálogo, la negación del otro, la satanización y la activación de mecanismos de autodefensa o limpieza social; originan estados de latencia o de provocación que coadyuvan a generar prácticas de exclusión o de violencia.

5. Urbanizaciones cerradas y enclaves territoriales. 'Autoguetificación' desde dentro o 'guetificación' desde fuera. Las primeras se asocian a modelos urbanísticos comerciales y los segundos a la imposición de barreras físicas (vías, infraestructura o nuevas urbanizaciones) que estrangulan barrios o sectores e instituyen su encierro mediante barreras (Ceballos, 2002)9 . Se configura una estructura espacial ausente del sentido público, delimitada y muy estratificada que impide el intercambio generacional y social, ve a los otros como distantes, opuestos y amenazantes, y predispone a no muy deseables respuestas frente al conflicto. Es preciso indagar las conexiones del imaginario de individualismo, seguridad, élite y exclusividad con el de estigmatización, marginamiento y exclusión.

6. Impactos de la crisis económica en el espacio urbano. Se producen al menos sobre tres fenómenos:

a. Filtraciones negativas en el sistema de vivienda. En lugar de mejorar las condiciones de vivienda de las familias, se deterioran. Contrario a lo deseable, se viene dando un proceso regresivo en el que la población de ingresos medios comienza a demandar vivienda de estrato menor, más baja calidad, precio y costo de localización. La oferta de vivienda que supuestamente cubriría los grupos de bajos ingresos es demandada hoy por grupos de ingresos medios pues esta oferta no es asequible a la población de ingresos más bajos o sin ingresos. Esto produce altas demandas de los destechados sobre el centro de la ciudad -como fuente de sobrevivencia— y sobre las periferias, donde aún es posible asentarse o resolver la vivienda de manera informal. b. Conflictos entre espacio público, desempleo, informalidad y sobrevivencia. Evidencian el desfase entre la ciudad planificada por el Estado y la ciudad no planificada por éste, donde el desbordamiento de sus realidades empieza a filtrarse y copar espacios y escenarios que se suponían regidos y regulados por las lógicas de un orden urbano con su estética restringida a lo formal y su

En el caso de Belén Kincon, su autor alude a "El Rincón emplazado

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sentido representativo ocasiona choques entre control, permisividad y realidad; comercio formal y comercio informal; lúdica, subsistencia y sobrevivencia; fluidez, nitidez y abigarramiento. c. Deterioro de sectores urbanos. Expresa un decaimiento en la capacidad de soporte del espacio a la sostenibilidad económica de su población y una inhabilidad para planificar y potenciar la consolidación de su patrimonio espacial y cultural al permitir el debilitamiento de sus hábitats, tanto de su dinámica económica como de su significación sociocultural. Esto evidencia una reducida capacidad de entender que las tramas económicas que se tejen en el espacio de nuestras ciudades trascienden la mera perspectiva de la rentabilidad inmobiliaria, y que éstas configuran una de las esencias de sostenibilidad de las tramas sociales para una gran parte de su población. Frente a tal reduccionismo, las acciones en pro de la modernización y competitividad no muestran perspectivas prometedoras: el deterioro de sectores urbanos no configura un grave problema para quienes se interesan por la rentabilidad urbana y, por el contrario, éste puede tomarse como oportunidad para una inversión rentable con propuestas de reactivación mediante una renovación que no transfiere sus beneficios económicos a los moradores, sino a quienes siempre han salido beneficiados del desarrollo territorial urbano: urbanizadores y constructores, grandes propietarios, sector financiero. En cambio sus perjuicios recaen sobre la población vulnerable del sector afectado: pequeños propietarios, comerciantes o productores, inquilinos y moradores dedicados a actividades no formales o informales.

7. Espacios, entre lo interno y lo externo, sometidos a fuerzas regionales, nacionales o internacionales. Hábitats desestabilizados por las variaciones en su sentido endógeno, donde sus lógicas internas se ven afectadas por fuerzas externas.

Fuerzas del conflicto nacional, internacionalizado por sus vínculos con el narcotráfico o al terrorismo, alteran las lógicas de los lugares. "Los grupos armados (narcotráfico, guerrilla, bandas, milicias, autodefensas y delincuencia organizada) (...) imponen una fuerza que interviene fraccionando microterritorialmente muchos sectores de la ciudad, alterando los procesos cotidianos que allí ocurren, siendo determinantes en las transformación de las territorialidades y en la construcción física del territorio" (Echeverría y Rincón, 194).

8. Proyectos asociados a una modernización en función de la competitividad, el crecimiento económico y la globalización, que por lo general privilegian los propósitos macro sobre las realidades micro, desatando conflictos por el uso del suelo. Aunque éstos no asumen10 las demandas de la crisis social y del conflicto armado incluso las eva-

10 En Medellín, los proyectos asociados a la competitividad en el Plan Estratégico, del Plan de Ordenamiento Territorial y del Plan de Desarrollo no asumen el desplazamiento de población ni el agravamiento de la pobreza material en un alto porcentaje de población.

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den, no pueden estar desconectados de ellas, pues al desconocerlas, las confrontan y las agravan. Las ciudades viven sometidas a presión por grandes proyectos de intervención (centrales hidroeléctricas, aeropuertos, atracciones turísticas y espectáculos, carreteras, sistemas viales, túneles) que impactan las lógicas económicas y sociales locales de poblaciones enteras (El Peñol, Porce, túnel de Occidente, etc.). No es raro que un macroproyecto genere grandes movimientos económicos e impactos sociales sobre los grupos vulnerables y propicie su inestabilidad, desigualdad y falta de reconocimiento. La resolución de los conflictos desborda la escala de los habitantes y las organizaciones locales y, por lo general, las fuerzas externas terminan marcando el destino de poblaciones enteras sometidas a sus poderes. Frecuentemente los proyectos no asumen políticas realistas, sostenibles y modestas para lograr una calidad de vida cotidiana, sino marcos urbanísticos ideales bastante descontextualizados.

a. Incursión de obras de modemización sobre centralidades tradicionales. En éstas los criterios y proyectos de planeación chocan con las particularidades de algunos hábitats: vías, intercambios, túneles, sistemas de transporte, proyectos de espacio público, obras civiles o energéticas, etc., llegan a violentar las lógicas de los lugares menoscabando cualidades que los dotan de cohesión y consistencia, e incluso desmembrando sus razones sociales, culturales, económicas o políticas. Estos proyectos se imponen sobre estructuras espaciales y actividades de la ciudad y pasan por encima de núcleos de alta tradición cuyo patrimonio no necesariamente consiste en el valor arquitectónico de sus edificaciones, sino en una memoria colectiva, en su significación cultural y funcional del lugar y en las vivencias ahí presentes.

b. Cuetos conectados nacional e internacionalmente. Sus lógicas internas están fuertemente marcadas por fuerzas externas. Por ejemplo, los sectores o barrios utilizados para las operaciones de redes delincuenciales, del narcotráfico o de los actores armados, donde es difícil lograr la regulación de sus propios sentidos, hábitos o rutinas por fuera de dichas fuerzas. Allí las fuerzas externas terminan definiendo las normas que rigen la cotidianidad de los lugares mediante lógicas de fuerza, intimidación, cooptación de miembros de la comunidad para su funcionamiento, etc.

9. Modemización del centro de la ciudad. Las acciones institucionales muchas veces niegan o contradicen las lógicas reales de sus territorios, entre lo cual vale destacar:

a. Centro urbano entre la modernización, la guerra y la pobreza. Un viejo conflicto alude a la tensión entre el ideal de un centro regulado y modernizado y la realidad de un centro altamente activo y demandado por la población de estratos medios y bajos, y por la población impactada por la guerra y la pobreza. En Medellín hay dos visiones: la primera dice que el centro no convoca, por no ser de preferencia para los grupos de más altos ingresos, y la segunda muestra que el centro sí convoca, no a dichos grupos sino a los grupos de extrac-

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ción popular o media para los cuales es indispensable, pues allí cobran sentido sus ofertas y su gran actividad económica y sociocultural. Por otro lado, el centro absorbe mucha parte de los impactos de la crisis social, pues la ciudad se constituye en su soporte económico y, en este caso, el espacio público, sus calles y plazas terminan siendo la fuente esencial de sobrevivencia para un alto porcentaje de población. En el centro es masiva la demanda por espacio para sobrevivir, expresada en actividades comerciales o de servicios no formales o informales: chatarreros, recicladores, vendedores ambulantes y trabajadores de la calle, niños y jóvenes trabajadores11, prostitutas, mendigos y delincuentes. b. Ataque a lugares puntuales y específicos donde sobreviven grupos humanos. Su situación social expresa un marginamiento radical y una alta degradación en sus condiciones humanas, por lo cual son vistos como desechables. Varias administraciones, incluida la actual, han desatado acciones policiales de control, acoso y desalojo forzado a habitantes y trabajadores de la calle, víctimas de innumerables atropellos. c. Expansión del centro hacia las periferias, expansión de las periferias hacia el centro. Parece paradójico, pero ambos procesos pujan por superponerse creando en su interfaz un umbral intermedio de alta atracción y, por ende, de gran valor para la ciudad, bajo dos parámetros: la valoración social y económica desde una periferia acosada por la necesidad de ampliarse debido a su saturación y densificación y a su demanda por nuevos espacios donde desplegar, en su beneficio, el sentido económico del espacio; y la valoración económica y representativa desde un centro que busca ampliar su proyecto urbano, para el cual zonas anteriormente vistas como periferias entran a formar parte de los terrenos con alta potencialidad valorizable y alta significación simbólica para el proyecto de ciudad.

Procesos permanentes, latentes o en cristalización en Medellín Un breve recorrido por algunos casos en Medellín, que no pretende ejem

plificar cada una de las situaciones anteriormente descritas, presenta algunas situaciones conflictivas o detonantes de conflictos en que se vulneran derechos a sus moradores o se afectan notoriamente sus condiciones de existencia y realización. En muchos casos tales actuaciones se fundaron en discursos y proyectos ligados a la modernización de la ciudad y en la construcción de imágenes públicas convenientes a cada caso, como las de degradación del sector y necesidad de su recuperación para la ciudad, y las de perversidad de sus habitantes y la necesidad de controlarlos.

1' Alex Pérez examina este tema en su tesis para optar a la Maestría en Habitat (aun en proceso).

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Guayaquil, el sector más central de Medellín, lleva más de 30 años siendo desmembrado gradualmente y fracturado del resto de la ciudad, tratando de no dejar persistir casi nada de la naturaleza social y cultural tradicional que lo constituía cuando era centro de confluencia: regional, por la llegada de buses y trenes de otros municipios; local, por su mercado, comercio variado y popular y llegada de buses locales; cultural, por su intensa actividad social, sus bares y cafés, donde tertulias, tango, bolero, despecho agrupaban artistas e intelectuales de su época. Su desmembramiento se desata con la ampliación de la Avenida San Juan (en esa parte tiene 8 carriles) en los años de 1960. Para los años de 1970 habían sido destruidas: la Plaza de Cisneros (centro de las principales manifestaciones políticas de la época), la Plaza de Mercado (se incendió, estando ya planeada su desaparición), la Farmacia Pasteur, de gran valor arquitectónico (se incendió, cuando entorpecía la obra vial). A ello se asocia el cierre de la Estación del Ferrocarril en el mismo decenio y el abandono e inadecuado manejo a los edificios Vásquez y Carré. Hoy, con la presente alcaldía12, se avizora la continuación de la labor demoledora, reiniciada con la reciente destrucción del Pasaje Sucre a fines de 2002 y principios de 2003 (que el Plan de Ordenamiento Territorial había aprobado como patrimonio), con el argumento de construir una gran biblioteca, y con el proyecto de destruir el paramento de las casas antiguas en los lotes vacíos que antes ocupó la plaza de mercado y que aún define la peculiaridad del sector. La fractura de Guayaquil frente al resto de la ciudad empezó por la ampliación de la Avenida San Juan13, que separaría a Guayaquil del centro administrativo La Alpujarra, construido en los años de 1970. Allí fueron trasladadas como islas, la gobernación y la alcaldía (retiradas de su ubicación en pleno centro). La Avenida Oriental, que en el mismo periodo cercenó valiosos sectores arquitectónicos y culturales, escindió en dos el centro y separó a Guayaquil de la franja occidental de la ciudad, desvinculándolo de la Plazuela San Ignacio y el sector de Buenos Aires. La Avenida del Ferrocarril separó el centro de Guayaquil del sector de Barrio Triste en su periferia oriental, el cual era signado como indebido por su prostitución14.

Paradójicamente, la ruptura de Guayaquil visibilizó su mundo, expandiéndolo sobre la ciudad, mostrando los propios intestinos que la sociedad quería

De Luis Pérez Gutiérrez. 13 Esta ampliación también arrasa el corazón del barrio La América en el centrooccidente y destruye su parque central. A esto se suma la construcción de la Avenida 80, que lo fractura en su margen oriental. 14 Recordemos que la prostitución y la droga son tratados de manera muy distinta en Amsterdam, mediante la aceptación y legalización (e incluso uti-' lidad turística) de realidades inminentes, evidenciando su orden social democrático.

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invisibilizar. Ese centro popular, precisamente al desarticularse se expande, hacia las zonas del Parque de Bolívar, anteriormente reconocido por su catedral y su alta sociedad, y hoy por albergar bares, compraventas15 y un comercio popular de bisuterías; hacia la Plazuela de la iglesia de laVeracruz, sector bastante tradicional y calmo que alberga sitios de prostitución; y en torno a la Plazuela Nutibara, donde estaba el mejor hotel de la ciudad, convertida en un activo mercado callejero informal y un conglomerado masculino que realiza ventas, compras y canjes en la calle.

El crecimiento del área central ha tenido que ver con dicho desmembramiento, al desplazarse hacia sus vecindarios, y con la ampliación de la actividad comercial y de su perímetro en la planeación, al incorporar nuevas áreas (todavía sin las cualidades de un centro) .Así, nominalmente, el margen occidental se amplía hasta Barrio Triste (que cambió su nombre por Corazón de Jesús), antes escindido, estigmatizado y olvidado y hoy vuelto a mirar como potencial de inversión, y a Naranjal, desconectado por el río, olvidado y estigmatizado y ahora igualmente valorado en conexión con el Metro y la Plaza de Toros. Al norte se amplía a San Pedro (que cambió su antiguo nombre de Lovaina)16, antes excluido y marcado por su prostitución y ahora valorado como potencial de inversión; al occidente a Niquitao, cuyas problemáticas sociales también lo llevan a ser señalado, y al sur a la Bayadera; para desatar nuevas acciones inmobibliarias asociadas en parte a la densificación.

Dos fenómenos implican aquí conflictos espaciales, al compartir una franja común donde se expande el centro hacia su periferia mientras ocurre un proceso simultáneo e inverso de expansión de la periferia hacia dicho centro. El centro busca desarrollar allí su proyecto urbano y eliminar el carácter periférico de la franja implicada, mientras la periferia busca ratificar su posición estratégica frente al centro buscando mantener su estabilidad y expandiéndose para desarrollar sus procesos económicos, sociales y culturales. Esa franja en puja se expresa en conflictos como el vivido por años entre comerciantes y moradores del hoy Corazón de Jesús, tratando de mantener su actividad económica y los propósitos de la administración persiguiendo la renovación; las presiones y, finalmente, la negociación del proyecto de Naranjal, que evidencian diferencias frente al destino de su barrio; y las que se van vislumbrando en Niquitao y San Pedro.

En tales entornos hay lugares puntuales fuertemente marginados y satanizados que han sido tratados por fuera de toda consideración social y humana. Con el argumento de persecución a la delincuencia, se irrespetan múltiples derechos, entre ellos el de no ser desalojado por la fuerza (como parte del derecho a la vivienda). En Corazón de Jesús, el desalojo de Las Cuevas mediante la fuerza pública

15 Prenderías o casas de empeño. 16 Barrio Triste y Lovaina, zonas estigmatizadas por prostitución y droga, cambian sus nombres, tal vez buscando renovar ese imaginario.

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(edificios bastante sórdidos que alojaban personas asociadas al consumo y distribución de sustancias ilegales y habitantes de las calles) y el reciente desplazamiento obligado de los chatarreros de Guayaquil, sin que mediase el respeto por sus lugares, su habitat y pertenencias, ni relaciones de diálogo ni mucho menos alternativas concertadas. Con ello se hizo visible el problema ante la ciudad, que desató en los afectados un comportamiento etológicamente asociable al de la manada que mantiene su cohesión y protección grupa! y marca el espacio que recorre con su imagen y con sus hábitos. Los habitantes de las cuevas han permanecido desde hace alrededor de un año ocupando las márgenes del río y las calles aledañas en el Corazón de Jesús; por su parte, los chatarreros inician su penoso recorrido, ocupando masivamente con su actividad los alrededores del puente de San Juan, el más central en Guayaquil (a una cuadra del centro administrativo). Ante la incapacidad institucional frente al manejo de estos problemas y conflictos, se sigue pensando sólo en el control, inútil por lo demás.

Por otro lado, vale mencionar el permanente hostigamiento de Control de Espacio Público, vigilantes del uso civilizado del espacio, a la zaga de vendedores ambulantes, recicladores, cacharreros y chatarreros, en el centro y en particular en los bajos del Metro y en los alrededores del Museo de Antioquia (como espacio regulado con la utilización política del arte), donde aflora el conflicto entre el imaginario de cultura de élite en medio de un sector de sobrevivencia popular. Pero la crisis social de la ciudad es de tal magnitud que desborda las acciones de control, por persistentes que sean, encontrando siempre alternativas para no morir por falta de un habitat que los respalde. Estos casos, hasta ahora, reiteran la incapacidad administrativa y la ausencia de una política clara para manejar estos conflictos por el espacio en la ciudad.

Otro tipo de conflicto se deriva de la dificultad de negociar la estabilidad de un sector cuando las fuerzas que más lo marcan no corresponden al orden local sino al internacional o nacional, y más cuando éstas son de carácter delictivo o armado. Por ejemplo, el Barrio Antioquia, tomado hace años como base de acción del narcotráfico, cuyo sistema de operaciones y relaciones se movía en una red internacional (Echeverría y Rincón); y la comuna noroccidental y la centro occidental, donde los actores armados pueden dirigir acciones desde otras partes del país, región o ciudad. Así las confrontaciones armadas marca las lógicas internas de los barrios, creando bordes, barreras, zonas de control, etc. En el conflicto de la Comuna 13, que salió a la luz el año pasado, no son propiamente las fuerzas internas las que establecen sus lógicas territoriales sino, por el contrario, los grupos armados regionales y nacionales, algunos con vínculos internacionales.

Vale la pena mencionar algunos conflictos en ciernes, ligados a la inestabilidad en el poblamiento, el debilitamiento del tejido social de las áreas en conflicto y los desplazamientos forzados inter e intraurbanos que conlleva confrontaciones en sectores receptores donde se activan el miedo y la satanización, y predisponen a la violencia, lo cual se enfrenta con una atención disolvente del Estado.

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Estamos de cara a la saturación y sobredensificación de los sectores más populares de la ciudad y a un aumento contenido de demanda de vivienda (crecimiento histórico y coyuntural por la guerra y crisis social), a lo cual se suma la expropiación de viviendas por la crisis ante cierto tipo agiotismo del sistema financiero.

Frente al control hay deslices delicados: el papel estatal se confunde con el control policial del espacio público; el control armado y el mismo control policial se confunde con el control moral; el control estatal suplanta la responsabilidad de la familia (por ejemplo, las propuestas de la ley zanahoria con las cuales, aunque efectivas, el Estado invade el fuero de las decisiones familiares. Contradictoriamente, se controla, se encierra en sus casas y se detiene a los jóvenes en lugar de plantear estrategias efectivas de control delincuencial. Obviamente, los habitantes ponen en práctica estrategias para hacer el esguince a la norma: sistemas móviles de ventas, estrategias nómadas, after parties, documentos falsos para comprobar edad, pues, cuando la prohibición no tiene legitimidad, induce a entrar en las lógicas de la cadena por fuera de la norma, hasta llegar incluso a lo delictivo).

COMENTARIO

Aunque vivimos en medio del contexto de guerra y violencia política, y del agravamiento de la crisis social y económica, que despiertan la mayor atención internacional, nacional y local (con su amplio espectro de formas organizadas y prácticas bélicas y armadas que se cruzan entre sí: guerrilla, autodefensas, paramilitarismo, narcotráfico, terrorismo, milicias, bandas y delincuencia), también es necesario mirar hacia otro lado para reconocer y actuar sobre otros conflictos y violencias en la ciudad, muchos de larga data, que van instaurando guerras intestinas entre grupos sociales o de alguno de éstos contra al establecimiento.

Aunque el impacto de sus acciones no es igual a las de la guerra, ni suceden de forma concentrada arrojando súbitamente cifras alarmantes, ni se caracterizan como ejercicios sanguinarios, estas guerras intestinas, recurrentes o paulatinas, configuran ejercicios que perseveran, y constituyen un derrame lento permanente que pueden tener impactos fisiológicos, sociales, ambientales, económicos y culturales mayores a lo largo de los años, cuando se toma el acumulado de sus atropellos. Lo grave es que éstos cuentan fácilmente con el olvido, el silenciamiento o la complicidad, y se fundan en imaginarios, discursos e incluso en teorías económicas, sociales o políticas que las legitiman socialmente, constituyéndose en práctica acostumbrada o, lo que es peor, validada. Así tiende a configurarse una norma de actuación que cuenta con la complacencia de ciudadanos, dirigentes y fuerzas de la ciudad.

Es preciso identificar, estudiar y comprender estos conflictos y violencias en su permanencia en el tiempo, sus actores, intereses, razones, lógicas, tratamientos y alternativa pues, ante los procesos contemporáneos de urbanización, las viejas

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prácticas urbanas basadas en el ejercicio de la violencia (oficial o privada) se reactualizan en un tiempo económico, político y social diferente, ratificando la enorme capacidad histórica de violentación y control social contra los grupos más vulnerables de la ciudad. Para entender mejor el asunto, es necesario reconocer que la matriz sociocultural desde la que razonamos también forma parte de nuestras guerras.

Lo anterior no está separado del conflicto armado que vivimos, pues sus efectos sobre la vida en los distintos territorios de la ciudad gestan nuevas normas de comportamiento social, reglas de desplazamiento en el espacio, polarizaciones sociales que transforman los usos y percepciones sobre los espacios y su gente. Es evidente que el desplazamiento y las migraciones internas derivadas del conflicto armado llevan a un amplio grupo de pobladores a entrar o permanecer en la ciudad en condiciones de alta vulnerabilidad y a demandar el espacio de la ciudad como fuente de sobrevivencia. En el futuro es muy probable que contra este grupo recaigan de nuevo los estigmas y las acciones violentas para despojarlos del espacio en la ciudad. Frente a ello, es indispensable evitar que se repliquen las prácticas institucionales y sociales que cohonestan con la violentación y exclusión de los sectores sociales implicados.

Frente a la conexión violencia-espacio-desigualdad social podría desplegarse cierta capacidad de actuación consistente, si se comprendiera a fondo el problema y se tuviera la ética, formación, voluntad y capacidad necesarias para replantear la gestión de conflictos por el espacio en la ciudad ya que, incluso en territorios impactados por los efectos de la guerra, hay componentes no dependientes de acuerdos con los grupos armados que controlan el territorio sino que, en buena parte, están situados en la esfera del sistema de relaciones que establece el Estado frente a las demandas de grupos sociales específicos y a los intereses privados y particulares.

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DESCENTRALIZACIÓN, CONFLICTOS

Y DESIGUALDADES SOCIOESPACIALES

N o r m a n d o Suárez*

PRESENTACIÓN

El objetivo de esta ponencia es hacer una revisión del estado del arte, identificar los retos y plantear alternativas para profundizar en el proceso de descentralización con relación al conflicto, la pobreza y las desigualdades territoriales en Colombia.

PROBLEMAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL

De la revisión bibliográfica de que se tiene conocimiento y acceso, los problemas más relevantes acerca del tema descentralización son, entre otros: — Concepción de la descentralización y las metodologías de evaluación y for

mulación de alternativas de los procesos de descentralización colombianos. — Relación de la descentralización territorial con el modelo de desarrollo eco

nómico, competencias-recursos, desequilibrios regionales, inequidades sociales, organización territorial, gobernabilidad, equilibrio fiscal-autonomía y participación-rendición de cuentas-control social en Colombia.

PREGUNTAS AL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN COLOMBIANO

EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS

El punto de partida del documento lo constituye las preguntas más relevantes alrededor de uno de los temas más referenciados desde la década perdida de los ochenta y la Constitución nacional de 1991. Entre otras:

— Enfoque y /o sentido polisémico de la definición: ¿es unívoco, equívoco o análogo el concepto de descentralización?

* Sociólogo, maestría en Administración Pública. Profesor de Sociología, Facultad de Ciencias Humanas, coordinador Campo de Acción Institucional, CAÍ de Espacio y Territorio.

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Normando Suárez

En una perspectiva teleológica, ¿se concibe la descentralización como fin o como medio? Desde el punto de vista pragmático, ¿se define la descentralización como alternativa de solución a todos los problemas del país? ¿Existe correlación del proceso de descentralización y la pobreza? ¿Es la descentralización condición necesaria y suficiente para la resolución del conflicto en Colombia? ¿Contribuye la descentralización a la política social, al proceso de paz, a la democracia participativa local, y cómo puede insertarse al posconflicto colombiano?

CONCEPCIONES Y ENFOQUES DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Para el caso colombiano, cuando se abordan el tema y las preguntas acerca de la descentralización, por lo general no se precisa ni la concepción de la cual se parte, ni la definición que se asume, ni mucho menos el contenido semántico del término. Se supone un sentido unívoco del mismo o que teóricamente todo está resuelto a propósito de la descentralización. También que el concepto es neutro y sin carga ideológica.

Las consecuencias de estos puntos de partida en una perspectiva gnoseológica son de carácter epistemológico, lógico, teórico, metodológico y técnico. También hay consecuencias diferenciadas desde el punto de vista político, social, económico-financiero, cultural e institucional. De allí la confusión derivada de los trabajos sobre el tema en Colombia.

Enfoques más frecuentes

La revisión de la literatura hasta el momento posibilita plantear un primer inventario de definiciones que son susceptibles de agrupar por los énfasis dados a los mismos, así: — Reordenamiento funcional y territorial del régimen político. — Sistema de organización para acercar el Estado al ciudadano. — Opción para el reequilibrio y la reinstitucionalización de la legitimidad del

poder público. — Camino que conduce a la recomposición de las fuentes de financiación y a

la reorientación de la política fiscal. — Proceso para la asignación eficiente de los recursos públicos. — Instrumento de equidad y acceso a los servicios básicos. — Técnica de modernización del Estado con el apoyo del desarrollo institucional. — Técnica para incrementar la autonomía de las entidades territoriales en el

marco del ordenamiento territorial. — Híbrido entre el modelo de agente principal y escogencia o elección públi

ca local.

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Descentralización, conflictos y desigualdades socioespaciales

- Medio para aumentar y mejorar la gobernabilidad. - Instrumento para diseñar y ejecutar políticas públicas. - Factor de equilibrio macroeconómico. - Medio para neutralizar la corrupción. - Instrumento para conseguir la paz. - Camino para acabar con las desigualdades territoriales. - Instrumento de progreso social. - Estrategia para resolver el conflicto y superar la violencia en Colombia en la

etapa del posconflicto.

Definición asumida por los últimos gobiernos nacionales 1988-2002

Comoquiera que la descentralización no ha sido política de Estado, sino respuesta a un modelo de desarrollo en transición y a los fenómenos de coyuntura de los movimientos sociales, lo relativamente claro es asumirlo de manera implícita como "proceso mediante el cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde el nivel central de una organización a unidades descentralizadas o alejadas del centro. Se aplica con el propósito general de mejorar la eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos"1.

De la definición pueden inferirse tres acentos, con todo lo que ello puede significar desde el punto de vista de conceptual, político, técnico, social e institucional; el primero es la homologación del sector privado a lo público como una tautología; el segundo asume la teoría centro-periferia; y el tercero enfatiza el concepto de eficiencia como fin último de la descentralización. En este último aspecto hay una inversión perversa de la relación teleológica medio a fin, que termina afectando la relación causal y de correlaciones de variables asociadas a la descentralización.

El proceso de descentralización no es un fin en sí mismo, sino un medio. En consecuencia, es un esquema de racionalización de la acción del Estado en tensión e interacción con la sociedad civil de los territorios y no el propósito último de un Estado social de derecho.

En este sentido, alcanzar la meta de eficiencia de la descentralización debe tener como contexto, requisito y objetivo la igualdad, el equilibrio, la inclusión y la equidad de la población y los territorios socialmente más vulnerables. Ésta sería una aproximación a un Estado social de derecho y no en sí la eficiencia como la óptima combinación de recursos transferidos del centro a la periferia por medio de un pacto constitutivo sin reconocer las diferencias en la unidad nacional y en las formas de organización y relaciones de lo público y lo privado en la célula básica de la nacionalidad colombiana.

1 DNP. 2 0 0 2 . Evaluación de la descentralización municipal en Colombia; balance de una década. Tomo

I, p. 15.

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Normando Suárez

EVALUACIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA

Antecedentes de la descentralización en Colombia

Reconocer las formas que han asumido históricamente la relación Estado-Nación, las provincias y las regiones constituye un antecedente de la descentralización en Colombia2.

El proyecto político de la regeneración para la construcción un Estado nacional colombiano en el marco de tendencias contrapuestas del péndulo federalista-centralista y proteccionismo-librecambismo hunde sus raíces en pensadores como Salvador Camacho Roldan y Rafael Núñez.

En su "Discurso sobre la sociología", leído en la Universidad Nacional el 10 de diciembre de 1882, el positivista Camacho Roldan trazó el perfil de lo que debería ser la nacionalidad colombiana:

Una agrupación humana formada más o menos conscientemente dentro de un territorio limitado. Un territorio circunscrito y una familia humana que tome posesión de él para buscar sustento y levantar hogares permanentes; un hombre y una propiedad, un ser fisiológico y un ser metafisico, forman, por medio de un mítico consorcio, la primera base de una nación. Organización política para proveer al ejercicio de las diversas funciones, organización industrial para alimentarlas, organización civil para mantener la paz, organización militar para defenderlas, organización intelectual para desarrollarlas, constituyen la armazón del edificio. Lengua, tradición, costumbres, jurisprudencia, historia, literatura, aspiraciones y esperanzas comunes, son

2 Una lectura de este período (1920-195 8), desde otra forma de conocimiento y con la mirada y la vivencia local, se encuentra en el testimonio del Nobel colombiano Gabriel García Márquez para referirse al agobiante centralismo de la capital.

"La provincia tenía la autonomía de un mundo propio y una unidad cultural compacta y antigua, en un cañón feraz entre la Sierra Nevada y la sierra de Perijá, en el Caribe colombiano. Su comunicación era más fácil con el mundo que con el resto del país, pues su vida cotidiana se identiñcaba mejor con las Antillas por el tranco fácil con famaica o Curacao, y casi se confundía con la de Venezuela por una frontera de puertas abiertas que no hacía distinciones de rangos y colores. Del interior del país, que se cocinaba a fuego lento en su propia sopa, llegaba apenas el óxido del poder: las leyes, los impuestos, los soldados, las malas noticias incubadas a dos mil quinientos metros de altura y a ocho días de navegación por el río Magdalena" (p. 83).

"Por obra del centralismo, todo el que aspiraba a una beca tenía que ir a Bogotá, mil kilómetros en ocho días de viaje que costaba casi tanto como tres meses en el internado de un buen colegio" (p. 209).

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los lazos que en seguida atan, conservan y fortifican la estructura del cuerpo social. Una sola religión y una sola raza eran también reputadas en otros tiempos condiciones esenciales de las nacionalidades perfectas3.

Este provinciano de los territorios nacionales (Casanare), convencionista de Rionegro, liberal manchesteriano, federalista, tuvo la visión de un Estado nacional descentralizado en una perspectiva positivista. Rafael Núnez, como anticipo de su sincretismo teórico y político, escribió:

Todas estas Repúblicas tuvieron un mismo origen y unas mismas tradiciones, y a ciertas distancia se les considera colocadas en una misma pendiente de desgracia común. Las formas políticas y el modo de ser de cada una no han sido, ni son, sin embargo, iguales. México, Centro América y los pueblos de la orilla del Plata adoptaron instituciones federalistas. Nueva Granada (hoy Colombia) y Venezuela, el centralismo algo templado por libertades municipales. El Ecuador, un centralismo más sensible. Perú y Bolivia, un centralismo absoluto.Todos, con excepción de Chile, han presentado también el espectáculo de la guerra civil como fenómeno casi normal4.

Con la lectura anterior del cuadro de los pueblos emancipados de la dominación española, el cartagenero Núñez consagró lo contemporizado en la Constitución centenaria de 1886: "centralización política y descentralización administrativa".

P r i m e r a g e n e r a c i ó n de la d e s c e n t r a l i z a c i ó n (1968-1988)

La pr imera generación de la descentralización en Colombia se incuba en la transición del Frente Nacional al cumplirse el centenario de la Constitución de 1886, de Caro y Núñez.

Con la reforma de 1968 se crean el situado fiscal y la participación de los municipios en el impuesto al valor agregado (IVA). En 1983, con la ley 14 de ese año, se pretende fortalecer las finanzas territoriales. Con la Ley 12 de 1986 se asignan transferencias a las haciendas municipales, distritales y departamentales. La descentralización administrativa y la reasunción de sectores y servicios estratégicos se instituyen con el Decreto-ley 77 de 1987. La descentralización política se concreta con la elección popular de los alcaldes a partir de 1988.

De igual forma, desde 1983 los movimientos sociales autonómicos regionales logran que se expida la Ley 76 de 1987, por medio de la cual se crean los

3 UN. Facultad de Ciencias Humanas. Departamento de sociología. Cien años de la Sociología en Colombia 1882-1982, p. 5

4 Núñez, Rafael. 11 de marzo de 1883. La reforma política.Tomo II. Caratagena, pp. 29-

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Normando Suárez

Consejos Regionales de Política Económica y Social, que da lugar a la constitución de los cinco Corpes, que aún persisten como expresión de la regionalidad en Colombia hoy .

El reformismo institucional5 se pliega a las iniciativas de los movimientos territoriales y justifica la descentralización política, fiscal y administrativa con razones como centralismo excesivo heredado de la Constitución de 1886, incapacidad del gobierno nacional para la prestación de los servicios sociales, deficiencias en el manejo político, administrativo y fiscal del Estado, el inconformismo de la ciudadanía frente a la precaria prestación centralizada de los servicios expresados en protestas ciudadanas y la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente como respuesta a la crisis política e institucional.

Puede afirmarse que la segunda generación de los procesos de descentralización a partir de 1991 en Colombia viene acompañada de la adopción del nuevo modelo de mercado abierto.

Las novedades de la descentralización tienen que ver con la redefinición de las relaciones nación-territorios; la reformulación de las competencias y la reasignación de los recursos a las entidades territoriales (artículos 356y357 de la carta política), la elección popular de gobernadores (1991), el reconocimiento de la autonomía de municipios, distritos y departamentos (artículos 1 y 287 de la nueva Constitución), la legalización de mecanismos de participación ciudadana.

Al triangular la relación descentralización-autonomía y ordenamiento territorial se expiden y se aplican normas de carácter sectorial que fragmentan la acción del Estado. La salud es el único sector de dieciseis que reconoce la ley de competencias y recursos (Ley 60 de 1993) en el cual se inicia y se avanza con muchas dificultades en la municipalización de procesos de descentralización del aseguramiento y la oferta en el plano local. De hecho, con la Ley 10 de 1990 era más expedito el manejo autónomo de salud por jerarquía territorial que con la Ley 60 de 1993. En educación sólo se descentralizó una capital de departamento en nueve años. Más aún, de alguna manera, con la Ley 29 de 1989 se municipalizó la situación administrativa de la educación. Con la Ley 60 de 1993 se departamentalizó el sector y se reversó lo ganado en la esfera local. En los demás catorce sectores la descentralización, sobre todo en el ámbito municipal, fue cero.

Resultados de la evaluación de la descentralización en Colombia

Transcurridos diez años de la primera generación de la descentralización en Colombia, lo razonable es realizar un balance para precisar la validez de los supuestos de los cuales se partió, los resultados obtenidos, así como el impacto en las entidades territoriales.

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256


Balance oficial de la descentralización

El gobierno nacional anterior hizo una evaluación "oficial" del proceso de descentralización municipal 1988-1999. Con una muestra de 148 municipios, los resultados más agregados concluyen que el esfuerzo económico del país para dotar de recursos el gasto social descentralizado, no tuvo un resultado proporcional en atención y cobertura de las poblaciones a las cuales iban dirigidos esos recursos6.

Apenas el 1 % de los municipios analizados (de la muestra) obtuvo un grado global de desempeño alto (Bogotá y Girardota). Así mismo, solamente seis municipios (de la muestra) obtuvieron una calificación aceptable. El 53% de municipios evidenció un grado de progreso global calificado como medio; el 40% obtuvo un desempeño bajo, y el restante 1% de los municipios de la muestra alcanzó una calificación muy baja en su desempeño global7.

La inferencia más generalizada del trabajo realizado por el DNP 1988-1999 se condensa en los términos siguientes:

De los indicadores obtenidos se desprende que el proceso de descentralización ha generado avances en términos agregados: las coberturas en educación aumentaron, la tasa de analfabetismo se redujo, hubo mayor disponibilidad de docentes, mayores niveles de escolaridad, ampliación de la red pública de salud y aumento de los instrumentos para mejorar la gestión. Sin embargo, estos avances son insuficientes, respecto a la magnitud del gasto público social en la última década, el cual se duplicó situándose incluso por encima del de otros países federales.

El técnico colombiano adscrito al Banco Mundial8 hizo siete grupos de observaciones y recomendaciones al trabajo realizado por el DNP: ¿Qué y cómo se evalúa la descentralización? Descentralización y resultados. Incentivos políticos. División de responsabilidades. Con qué recursos. Disciplina fiscal. Y Hacia indicadores más específicos.

En el balance realizado, hay un énfasis en resultados y no en procesos como la descentralización. Resultados que son producto de numerosos factores. Por ejemplo, si se invierte más en un sector determinado, es previsible que se aumente la cobertura en ese sector, así la inversión sea centralizada o descentralizada. Entonces la pregunta más específica que hay que resolver es cuál es la particularidad de la descentralización en la administración de un sector determinado, es decir, qué

' DNP-PNUD-Fonade-GTZ. 2 0 0 2 . Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: ba

lance de una década, 1988-1999. Tomo I. Marco conceptual y resultados del progreso municipal, p.

139.

' Evaluación de la descentralización municipal en Colombia. Tomo I, pp. 139 y ss.

8 Rojas, Fernando. Seminario Internación sobre la Descentralización. Bogotá: mayo

de 2002.

257

Normando Suárez

implica la descentralización que no pueda hacerse con un modelo centralizado. Así se tendrá claro cuáles son los resultados directamente atribuibles a la política de descentralización y a las estrategias diseñadas para avanzar en el proceso.

Condiciones y requisitos p a r a descentralizar

Con estos resultados aplica la pregunta: ¿Están dadas las condiciones y los requisitos para que funcione un proceso de descentralización? A partir de las experiencias mundiales, son requisitos: la autonomía de los gobiernos subnacionales; división de responsabilidades, equidad vertical y equidad horizontal9.

Durante 1999-2002 las acciones del gobierno nacional fueron en vía contraria a la profundización de la descentralización. Implementación y ejecución de reformas tendiente a "recuperar la estabilidad económica y fiscal de la Nación y garantizar la sostenibilidad de los municipios y los departamentos" (Ley 617 de 2000, Ley 633 de 2000, Ley 643 de 2001), "que garantiza la viabilidad de los municipios y los departamentos a través de la racionalización del gasto". Estas medidas reducen a su mínima expresión la autonomía de las entidades territoriales, por lo menos en el sentido consignado en el artículo 287 de la Constitución nacional.

Aplicación del acto legislativo 01 de 2001 "que racionaliza el régimen de transferencias y garantiza recursos altos y estables para los municipios y los departamentos". La descentralización requiere también lo que los especialistas llaman equidad vertical; es decir, que cuando los departamentos o municipios de Colombia reciban ciertas funciones, tengan acceso a fuentes de recursos suficientes para atender bajo ciertos estándares, bajo ciertos resultados, esas funciones. Creo que eso todavía no está dándose en Colombia y es una fuente muy grande de desequilibrios10.

Además de las premisas anteriores, es necesario evaluar si se cuenta con equidad horizontal y responsabilidad fiscal, para saber cuándo se hace descentralizadamente y qué puede esperarse de la descentralización.

Y la medida más reciente, redeflnición de competencias y reorganización de la prestación de los servicios de salud y educación (Ley 715 de 2001), que promueve mayor eficiencia del gasto". Es necesario que haya una clara y precisa división de responsabilidades, sin perjuicio de aplicar los principios de la coordinación, la complementación, la concurrencia y la subsidiariedad en el ejercicio de las competencias. Se requiere saber quién hace qué. Un ejemplo es la certificación en Colombia. A partir de la Ley 60 de 1993 y aun la Ley 715 de 2001, no sólo

9 Rojas, Fernando. Seminario Internación sobre la Descentralización. Bogotá: mayo de 2002.

10 Ibid.

258


porque fue necesario certificar por razones políticas e institucionales a todos los departamentos, que no estaban preparados para la certificación, sino porque lo que se trasladaba al certificar, no estaba claramente delimitado en las responsabilidades del orden nacional y los órdenes subnacionales. La certificación de la educación para los municipios de más de cien mil habitantes en 2002 es otra evidencia de lo planteado como retroceder en el proceso de descentralización tanto sectorial como territorial.

P r o b l e m a s y f a c t o r e s a s o c i a d o s con l a d e s c e n t r a l i z a c i ó n "

Del estudio realizado por el Campo de Acción Institucional (CAÍ) Espacio y Territorio, de la UN 1 2 , los problemas asociados con el proceso de descentralización identificados por los municipios se describen a continuación.

• La inviabilidad de las entidades territoriales por las medidas contra la autonomía territorial impuestas desde el orden nacional comprometiendo el proceso de descentralización política, fiscal y administrativa

• El alto grado de corrupción que rodea a las entidades territoriales, evidenciado y relacionado con el orden nacional, el sobreendeudamiento y la crisis fiscal-financiera heredada.

• El incremento del escepticismo de la sociedad civil de las entidades territoriales alrededor de su dirigencia política, económica y social.

• Crisis socioeconómica, en especial en el campo, y desempleo en las entidades territoriales

• Deterioro de las condiciones sociales de las comunidades locales. • Exigua inversión social y física para los grupos socialmente más vulnerables y en

alto riesgo. • La ingobernabilidad, la gestión pública deficiente, el manejo de la ética de lo públi

co y la transparencia en la gestión territorial. • Los problemas de servicios básicos, el saneamiento y la gestión ambiental. • El desequilibrio entre lo rural-urbano y el contexto de las entidades territoriales

R e s p u e s t a s g u b e r n a m e n t a l e s de l o r d e n n a c i o n a l en la c o y u n t u r a a c t u a l

Como se plateó antes, desde 1998 buena parte de las políticas, las estrategias y los recursos para desarrollar la segunda generación de la descentralización fue nugatoria,

1' Según la evaluación del DNP, los deficientes resultados se explican por las disparidades regionales notorias que existen en capacidad de gestión y económicas, por las diferencias geográficas del territorio colombiano, por factores como el conflicto armado, el escalamiento de la violencia, la crisis institucional, la falta de gobernabilidad y la recesión económica, entre tantos otros.

259

Normando Suárez

por el contrario, se retrocedió a lo alcanzado hasta la Asamblea Nacional Constituyente. Las acciones desde el centro fueron:

• Recortes de la autonomía. • Retroceso de la descentralización. • Límites al ordenamiento territorial.

• Reducción de los recursos y aumento de las competencias. Restructuraciones y saneamientos fiscal-financieros de las entidades territoriales con saldos negativos para la autonomía y la descentralización.

• Reducción de la inversión social para disminuir los altos grados de inequidad y exclusión social en las entidades territoriales y orientarla a la guerra.

• Agudización del conflicto y pérdida de la institucionalidad y la gobernabilidad en los diversos territorios asociado con:

— Ausencia de una propuesta concertada de reorganización territorial a partir de la redistribución del poder de la Nación en las entidades territoriales.

— Pérdida del capital fisico, ambiental, humano y social en las regiones. — Problemas de desigualdad y desequilibrios socioespaciales. — Crecimiento de la población desplazada, que en el caso de muchas comuni

dades indígenas y afrocolombiana adquiere características de etnocidio.

— El incremento en la concentración de la tierra, la pobreza rural, la

marginalidad y la destrucción creciente de los recursos naturales.

— La ineficacia de las políticas interna y externa del país en relación con las drogas psicotrópicas y los cultivos ilícitos, que ha significado enormes costos sociales y ambientales para el país.

L A DESCENTRALIZACIÓN, LAS DESIGUALDADES, LAS INEQUIDADES,

LAS EXCLUSIONES Y EL CONFLICTO EN COLOMBIA

U n problema recurrente de la descentralización en Colombia es asociarla con todo t ipo de factores y variables. Teórica y metodológicamente, lo procedente desde el pun to de vista empírico es determinar con qué fenómenos puede estar asociado el proceso de descentralización, el sentido y la magnitud de la misma. Este tratamiento permite superar los determinismos sin fundamentos que consideran la descentralización como causa o efecto de toda relación o explicación y / o solución de todos los problemas de los modelos de desarrollo y los sistemas políticos contemporáneos.

Entre las múltiples relaciones que se asumen están, entre otras:

• Descentralización, globalización y desarrollo económico.

• Descentralización, distribución de competencias y recursos, teniendo en cuenta la heterogeneidad regional.

• Descentralización y ordenamiento territorial. • Descentralización, Equilibrio fiscal y autonomía.

2 6 0


• Descentralización, Participación, control social y mediación. • Descentralización y baja gobernabilidad. • Descentralización y desarrollo institucional. • Descentralización y reducción de desequilibrios regionales e inequidades sociales.

Entre todas las correlaciones anteriores, por la pertinencia, la relevancia y la complejidad del caso colombiano, se abordan la descentralización, la pobreza y el conflicto en esta parte de la ponencia para complementarla con las desigualdades territoriales.

La posición extrema sobre esta asociación considera que la descentralización puede debilitar la eficiencia asignativa, no dicen nada sobre la eficiencia productiva, simplemente la asumen. No garantiza por sí misma una reducción de desigualdades personales; por el contrario, puede incrementarlas, y la redistribución entre jurisdicciones sólo puede hacerse en el orden centralizado. Puede amenazar la estabilidad, por cuanto los gobiernos subnacionales no tienen incentivos para adelantar políticas de estabilización y los impactos de sus políticas son mínimos tomados de manera aislada13.

Es una perspectiva más moderada, reconoce la descentralización como una reforma política administrativa que no cambia las condiciones económicas y sociales de fondo. Abre oportunidades, permite mejoramiento en el marco de una democracia de tipo capitalista, estimula el surgimiento de mejores administraciones locales, pero no afecta sustancialmente las condiciones materiales que determinan el empleo y el ingreso de la población. Existe la concepción de que la descentralización pueda contribuir al mejoramiento de las condiciones materiales de la población, pero se trata de una expectativa con poco fundamento, como plantea De Mattos. A juicio de este autor, la descentralización concebida como una simple reforma político-administrativa, no puede modificar las condiciones estructurales, económicas y sociales que determinan el desarrollo capitalista14.

En el marco de una visión teleológica, es claro que la descentralización es un medio y no un fin en sí mismo. Con una mirada maximalista, no es solución a todos los problemas de la democracia y los sistemas políticos. Como variable interviniente en la relación causa-efecto, es condición necesaria pero no suficiente en la relación pobreza y violencia.

Otra lectura, desde una perspectiva de ingresos, asume que la descentralización tiene un papel reproductivo y paliativo, por cuanto sólo alcanza a atacar los signos y no la dinámica de la pobreza.

13 Prudhomen, Rémy. Agosto de 199S. "The dangers of descentralization", en The World Bank Research Observer, Vol. 10, No. 2.

14 De Mattos, Carlos A. Abril de 1990. "Estado, procesos de decisión y planificación en América Latina", en revista de la Cepal, No. 31.

2 6 l

Normando Suárez

De todas formas, si la descentralización no puede afectar en cuanto a los ingresos, puede incidir en cuanto al acceso a bienes y servicios públicos por parte de la población más pobre. Aquí es donde puede esperarse un efecto mayor, en la medida en que se transfieren a los gobiernos locales funciones que se prestan prioritariamente a la población de menores ingresos, como el caso de la educación, la salud, agua potable y saneamiento básico. En otras funciones no es tan claro el efecto que pueda tener la descentralización en la disminución de la pobreza15.

Contrario a todo efecto, las cifras no pueden ser más contundentes: a mayor inversión por la supuesta "vía" y formato nacional de la descentralización, peores no pueden ser los resultados de los niveles y calidad de vida de los colombianos en los últimos diez años. La relación, en principio, debería ser inversa, como lo afirma de manera categórica el estudio del gobierno nacional: a más recursos invertidos y canalizados en forma descentralizada, menos pobreza.

Cuantitativamente, de 1990 a 1991 el gasto público social pasó de 8,0% del PIB al 16,1 % en 1996-1997. Sin embargo, una primera lectura con cifras oficiales señala de manera dramática que "en nuestra patria 23 millones de personas se encuentran en estado de pobreza y 7,4 millones, en estado de miseria. El 60% de nuestros compatriotas no tiene cómo adquirir los productos y servicios básicos de la canasta familiar. Además, muchos de nuestros niños y jóvenes han dejado el estudio para ayudar en la casa. Hoy el 46% de los jóvenes que viven en las ciudades y el 76% de los que habitan en el campo, no superan el grado educativo de sus padres. Todos los sectores del país viven en carne propia el empobrecimiento general, que nos ha llevado de pasar de un ingreso per cápita de US $2.257 en 1996 a US $ 1.890 en el 2001, es decir, una pérdida del 17%" 16.

Con base en la información recolectada en el estado del arte, se elabora un perfil de las desigualdades, las inequidades y la exclusión social como expresión de la pobreza y la miseria en Colombia y su eventual relación con el proceso de descentralización de primera y segunda generaciones.

Desigualdades

Si se mide la desigualdad utilizando el coeficiente de GINI en función de la distribución del ingreso, éste ha venido creciendo en el país; en 1978 el valor era de 0,54; en 1991, de 0,55; y en 1999, de 0,57.Tan importante es el problema de la desigualdad, que al hacer la corrección por distribución de ingresos, el índice de desarrollo humano (IDH) para Colombia disminuye en cerca de 0,13 puntos en 1999, de manera que el índice sería de 0,63; similar al de Bolivia que ocupó el puesto 11417.

15 DNP 2 0 0 2 . Evaluación de la descentralización en Colombia. Bogotá, p. 19.

16 DNP. Mayo 2002. Programa de Gobierno "Mano firme, corazón grande".

17 Corredor, Consuelo. Octubre de 2001. "Estructura económica colombiana y desigualdades". Bogotá: UN, Taller de Espacio y Territorio.

2 Ó 2


En promedio aproximado 1990-2000 el coeficiente de GINI colombiano es de 0,564; en tanto que el de Costa Rica es 0,419; el de Ecuador es de 0,521; yelde Brasil, de 0,625.

Uno de los aspectos sobre los cuales llama la atención el estudio de la Contraloría General de la Nación en el 2002 es el crecimiento de las desigualdades y el aumento de la brecha entre los ricos y los pobres. Hace alusión a la reforma laboral aprobada durante la administración Gaviria, que afectó los ingresos de los trabajadores de menores recursos.

A los trabajadores que ganaban menos de dos salarios mínimos se les incrementaron las horas laboradas y se les redujo el ingreso, mientras que quienes ganaban más de diez salarios mínimos se les subió el ingreso y se les redujo su jornada laboral.

Una lectura del cuadro 1 arroja resultados especiales y plantea relaciones asociadas con las desigualdades, las inequidades, las exclusiones, el conflicto y la descentralización.

Lo resultados fueron opuestos a los que se esperaban (reducción del desempleo y estabilidad laboral) porque se detuvo la contratación de trabajadores permanentes y se incentivaron los despidos y el empleo temporal.

La pensión es uno de los factores más inequitativos del sistema de seguridad porque apenas un número reducido de colombianos recibe ese derecho/beneficio.

Ante tantas evidencias de la alta asimetría social en Colombia, y en la búsqueda de supuestas explicaciones y alternativas para nuevas propuestas, a juicio del actual gobierno nacional, el déficit fiscal y la deuda explosiva, el desplome de la inversión, la contracción del ingreso, desempleo, pobreza y el aumento de la desigualdad18 son consecuencias del modelo de desarrollo de los noventa19.

Una lectura regional contextualiza el diagnóstico anterior al concluir que la "tierra prometida" con altas tasas de crecimiento y bajo desempleo que prometían las reformas económicas de la década pasada a América Latina, se ven cada vez con mayor intensidad como un espejismo.

18 Para la profesora Corredor, los principales problemas asociados a la desigualdad en Colombia son: 1. El problema rural, con particular énfasis en la concentración de la propiedad. 2. Los crecientes niveles de pobreza tanto rural como urbana. 3. El mercado laboral: empleo precario y desempleo y subempleo crecientes 4. El comportamiento del gasto público, en el cual cuatro aspectos merecen atención (las reformas de comienzos de los 90 y la Constitucuón de 1991, que crearon nuevos compromisos públicos, el crecimiento y la financiación del sector público, la financiación del sector público y el déficit fiscal). Ibid.

19 Montenegro, Santiago. Agosto 2002. Hacia un Estado comunitario. Bogotá: DNP

I 263 I

Normando Suárez

C u a d r o i Perfi l d e l a s de s igua ldades , l a s i n e q u i d a d e s y la exc lus ión social

e n la d é c a d a de los noventa 2 0

A ñ o d e r e f e r e n c i a A c u m u l a d o

i. Ingresos

Asimetrías Mano firme, corazón grande

2. Por línea de indigencia

PIB per cápita (1995) US$2.145 1996: US$2.257 (1991) El ingreso del 10% más rico era 5a veces los ingresos del 10% más pobre.

(1995) 20,4%

Pobreza ( Eduardo Sarmiento) 54% de pobreza comenzando los años 90

3. Ocupados con ingresos menores de 2 sMLV

4. Mercado laboral:

Vivienda Infraestructura

5. Seguridad social 5.1 Afiliados a la seguridad social:

5.2 Mortalidad infantil:

6 Educación 6.1 Analfabetismo:

6.2 Años de educación en mayores de 15 años: de 6,2 (1990) a 7,3 {2000) años;

6.3 Deserción escolar en primer grado:

Inequidad de género Tasa de desempleo femenina:

(1999) 65,5%

La tasa de informalidad era de 54% (1992).

(1994) Sin vivienda, 37,2%

de 23,85% del total (1993)

de 10,1 por mil (1993)

de 12,3% (1985)

Las mujeres ocupadas reciben menos de un salario mínimo.

D e r e c h o s c iv i les Tasa de secuestro De asociación

de 26,85% (1982-1983)

de 13,1% (1991)

en 1991 era un 31,8%.

T e n e n c i a de l a t i e r r a

Sistema financiero

Crédito

I D H (PNUD) Participaciones y transferencias

La desigualdad

Entre 1991 y

804.706 (RSS).

Empleados y trabajadores territoriales

El 1,1% de los propietarios

1998-2002: 20 entidades quebradas. El 75% del crédito comercial

0,711 pasaron de un 7,4% del PIB er 1980.

1978 ei coeficiente de GINI era de 0,54; en 1991, de 0,55

(2000) US$1.798 2001: US$1.890

En 1999 era 78 veces más.

(2000) 23,4%

A un 6o%-69% en 2001 [$5.400 diarios)

(2000) 66,2%

60% no accede a la canasta familiar (DNP).

El 20% más pobre recibe el 4% del ingreso nacional. El 28% no tiene agua y el 40% no tiene alcantarillado. 7,4 millones (DNP).

23 millones (DNP). 25 millones Banco Mundial.

En 2000 del 61% 2,5 millones de niños trabajan: 800 mil son menores de 11 años, y 323 mil trabajan en servicio doméstico En 2000 del 41,6% 10,4% de las viviendas

al 51,4% (2000)

a 6,7 por mi! (2000)

a 8% (2000)

a 17,8% (1998J

a 24,5% (2000); frente a 16,9% entre los hombres (2000}

En el 2000, un 42,9%.

5,9 por cien mil 2000

2,7 millones (Codhes). Docentes y personal de la salud

Una quinta parte no encuentra empleo (DNP). Existen 3,5 millones de desempleados y 6,7 millones de subempleados.

No tiene acceso a ningún servicio público. 48% de la población no cubiertos, 71% no tiene pensión.

Más de dos millones de niños están desnutridos (DNP). Preescolar, 40,5% Primaria, 86,6% Secundaria, 63% Superior, 11,5%. El 73% matriculado en educación superior, de estratos altos; 4%, de estratos bajos.

2,7millones de infantes no tiene cupo (Defensoría del Pueblo).

La más alta del mundo. Asesinados 1.556 sindicalistas

La mitad de los alcaldes, coadminitradores y órganos de control municipales.

Poseen el 55% de la tierra

Salvamento: $7,6 billones = Fogafin reconoció 58.508 4,12% del PIB afectados. Prestado a dos mil empresas o Existe un millón de negocios personas naturales. informales y 208.659

establecimientos comerciales. 0,771 a 13,9% en 1999.

En 1999 fue de 0,57.

" La distancia entre ricos y pobres ha aumentado. En 1991, los ingresos del 10% más rico de la población era 52 veces el ingreso del 10% más pobre; en 1999 era 78 veces más. Hoy el 20% de la población más pobre recibe apenas el 4% del ingreso nacional. El 28% no tiene agua potable. El 40% no tiene alcantarillado. Más de 2 millones de nuestros niños están desnutridos.

Desde 1999, 1 de cada 5 personas dispuestas a trabajar no encuentra dónde emplearse.Tenemos que dar oportunidades de trabajo a los 3,5 millones de colombianos que en enero de este año no las tenían y ofrecer condiciones dignas a los 6,7 millones de subempleados. DNP Programa de gobierno. Mayo de 2002.

20 Contraloría General de la Nación. 2002. Exclusión socio! en Colombia.

264


El ritmo de crecimiento regional aun en sus mejores momentos de la década, fue apenas un 3,7% frente a un promedio anual histórico de 1945 a 1980 de un 5,5%. La disparidades internacionales en los niveles de ingreso se han ampliado y las tensiones distributivas se han acrecentado, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados.

Si bien Colombia fue capaz de evitar la llamada década perdida, la de 1980, que afectó la mayoría de las economías de la región, ha sido incapaz de evitar la media década perdida de América Latina, la de 1997 a 200221.

En el sentido anterior, para teóricos y críticos de la globalización, las desigualdades están asociadas al esquema de crecimiento adoptado sin beneñcio de inventario. Afirman que los programas de estabilización macroeconómica (para cumplir los compromisos con el FMI en el marco del Consenso de Washington) son condición necesaria pero no son suficientes para alcanzar el crecimiento sostenible del país. De acuerdo con el Nobel estadounidense Joseph Stiglitz, la estrategia de crecimiento ha debido y debe estar orientada a estimular la productividad total de los factores, con énfasis en la agenda social. De lo contrario, se termina cayendo en recesión22.

Para el representante de la escuela institucionalista Dani Rodrik, ningún período de alto crecimiento es consecuencia del Consenso de Washington. Por el contrario, los países que no adoptaron esas recetas tuvieron resultados mejores que aquellos en los cuales sí se tomaron al pie de la letra.

Afirma el profesor de la Universidad de Harvard, que los mercados no se crean, ni se regulan ni se legitiman por sí solos. Lo anterior implica el diseño de instituciones que ejerzan un papel clave para evitar el colapso del crecimiento de la economía. Se requiere la inversión privada, pero regulada.

Es necesario buscar un camino intermedio que permita mantener el equilibrio de las fuerzas para alcanzar verdaderos grados de desarrollo social y económico. Se necesitan mecanismos de protección para el manejo de conflictos sociales. La estabilidad macroecoómica y la protección social son piezas claves para el desarrollo23.

Para superar los enormes problemas de desigualdades y desequilibrios socioespaciales, la Nación y su territorio cuentan aún con una importante oferta ambiental privilegiada, envidiable dotación de recursos humanos, afortunada posición geoestratégica. Es en esta extraordinaria riqueza de capital físico, ambiental, humano y social donde debe buscarse una visión compartida de futuro, superando los obstáculos territoriales, sociales e institucionales que hasta ahora han impedi-

Ocampo, José Antonio. 2002. Violencia y crisis económica. Cepal.

El malestar de la globalización.

1 Dani Rodrik, de la Escuela íotm F. Kennedy de la Universidad de Ha.rvard. 2002.

265

Normando Suárez

do la construcción de un real, auténtico y verdadero Estado social de derecho con una organización territorial equilibrada y equitativa, donde el reconocimiento de la diversidad confirme la unidad nacional.

Inequidades

La descentralización en el caso colombiano ha contribuido al aumento de cobertura de los servicios, como agua potable y saneamiento básico, vivienda, educación, salud, entre otros, mejorando la calidad de vida de la población y el acceso a los mismos de la población más pobre por medio de tarifas estratificadas o diferencias por las condiciones de la vivienda y el entorno. Sin embargo, no ha afectado sustancialmente las condiciones de inequidad.

A pesar de los avances agregados en términos de aumento del gasto público social y en aumentos de coberturas, las inequidades sociales aún persisten.

Por el camino de la descentralización, los recursos aplicados para las ampliaciones de cobertura inciden en la profundización de la democratización, en tanto que los orientados a la calidad en la prestación de servicios contribuyen a la equidad y al aumento del capital humano y social

La evolución del índice de desarrollo humano (LDH) muestra la situación de la inequidad en una población determinada en términos de variables sociales asociadas a las económicas.Tiene en cuenta los logros económicos y sociales, como un ingreso suficiente para acceder a bienes básicos, una vida larga y saludable y un grado educativo que le permita a las personas mejorar su entorno.

Para el caso colombiano, la serie 1990-2001 del IDH presenta una contradicción particular: mejorar indicadores del mismo, pero otros se deterioran significativamente.

Mejora la esperanza de vida y la reducción de la tasa de analfabetismo, que bajó del 10,8% al 7,5% de la población. Lo anterior condujo a que el IDH pasara de 0,711 en 1990 a 0,771 el 2001. ¿Cómo se explica, que después de afrontar la mayor crisis económica y con niveles de pobreza cercanos al 60% de la población, que Colombia logre mejoramientos algunos de estos indicadores?

Según el informe PNUD, el avance se debe en gran medida a las reformas emprendidas en la Constitución de 1991 relacionadas con el proceso de descentralización, los cambios educativos, el mayor gasto social, así como el crecimiento económico. Aquí se hacen dos distinciones: una fase expansiva -de 1990 a 1996-seguida por la recesión más dura que se haya registrado en la historia colombiana —en 1999- y que echó por tierra muchos de los logros sociales alcanzados hasta ese momento.

266


Cuadro 2 PNUD. IDH. 2002

Evolución del índice de desarrollo humano (IDH) en Colombia

. - Esperanza de Población analfabeta PIBpercapita TT.„ Anos ", , _ , ,.,, , r .„„% IDH vida (anos) (96) (en USS)

1990

1991

1992

1993

1994

1996

1997

1998

1999

2 0 0 0

2001

F u e n t e : PNUD.

67,8

68,1

68,6

69,0

69,4

70,2

70,7

71,0

71,3

71,6

71,9

10,8

10,5

10,2

9,9

9,4

8,9

8,6

8,6

8,3

8,0

7,5

1.190

1.320

1.464

1.738

1.830

2.247

2.351

2.242

1-915

1.799

1.899

0,711

0,728

0,732

0,739

o,754

0,775

0,776

0,771

0,759

0,764

0,771

Con mejoramientos en salud y educación, Colombia es uno de los países más inequitativos de América Latina y del mundo. El análisis de las tendencias de la situación social y económica de la Nación indica que la grave crisis del país no tiende a superarse, sino a agudizarse. Con las políticas públicas sociales y económicas que se anuncian pueden incluso acrecentar y agudizar la inequidad social y, por ende, aumentar la situación de bomba social explosiva e insostenible, capaz de anular o revertir los eventuales logros del Estado en seguridad. Sólo una revisión sustancial de las políticas del Estado en estas materias podrá reorientar las tendencias actuales y evitar todavía alcanzar umbrales catastróficos e irreversibles.

De todas formas, la inequidad territorial seguirá siendo fuente de conflictos si no se definen pohticas claras de desconcentración del poder económico y de superación de las desigualdades socioespaciales. Por tanto, son urgentes las políticas que apunten hacia la profundización de la descentralización del conocimiento, de la tecnología, del acceso a educación de calidad y del mejoramiento de la calidad de vida, entre otros. La descentralización llevada a cabo hasta ahora ha sido inocua frente a estos y muchos ottos prouiemas que deberían ser oujeto ue una pontica territorial.

267

Normando Suárez

Exclusiones

El perfil elaborado y presentado al inicio de esta parte del documento sintetiza los grados de exclusión en Colombia, en contradicción abierta a lo declarado en la Constitución en el sentido de afirmar que Colombia es un Estado social con derechos de primera (fundamentales), de segunda (económicos), de tercera (sociales) y de cuarta generación (culturales). Después de diez años de promulgada la carta política, los resultados no pueden ser más dramáticos.

A juicio de la Corporación Andina de Fomento (CAF), la región latinoamericana (Colombia no es la excepción) se ha quedado rezagada en el contexto internacional. De ser la tercera economía del mundo a mediados del siglo pasado, pasó a ser hoy la sexta. En los últimos cuatro años los resultados económicos y sociales han sido mediocres y hay frustración en la región.

Con el actual ritmo de crecimiento de la economía latino-amaericana, afirma la CAF, tardará cien años en alcanzar el nivel actual de ingresos del mundo en desarroUo.

Entre los problemas que han llevado a la región a perder la importancia en el mundo, se encuentran la recesión, la volatilidad, la poca equidad en la distribución de la riqueza, el desempleo, la baja competitividad y el proteccionismo comercial de las naciones industrializadas y el bajo desarrollo institucional de la región, entre lo cual puede señalarse una mejor gestión territorial, y para esto último la descentralización es un instrumento aplicable.

Una de las facetas más perversas de la exclusión social en Colombia es la ineptitud en la búsqueda de soluciones para los 25 millones de pobres de hoy se extiende a la siguiente generación, lo cual reproduce el problema hacia adelante. Las cifras de la Defensoría del Pueblo son contundentes: 2,7 millones de infantes no van al colegio por falta de cupos, y 800 mil niños trabajadores son menores de 11 años. De acuerdo con la ONG Save the Children, 323 mil niños trabajan en servicio doméstico.

No obstante los intentos territorializadores de los grupos armados, y de los esfuerzos recientes del Estado, han logrado su desterritorilización parcial, pero continúa la desterritorialización considerable de población civil. Crecientes masas de población son desplazadas de su terruño por el conflicto armado y buscan refugio en las ciudades medianas y grandes, o en los países vecinos, sin que las políticas nacionales e internacionales ofrezcan la atención debida a esos colombianos desarraigados y desplazados y refugiados, ansiosos de aminorar su penuria social, económica y moral. En el caso de muchas comunidades indígenas y afrocolombianas, ese desplazamiento adquiere características de etnocidio.

La exclusión social en Colombia, unida a la incapacidad del Estado para solucionar los problemas básicos de la mitad de sus pobladores, ha terminado por convertir a este país en el segundo mas inequitativo del continente, después de Brasil.

268


Cuadro 3 Comparación de indicadores de exlusión Social

Colombia-América Latina 2001

Pobreza (%) Indigencia {%) Concentración de ingresos* Aumento del desempleo** (%) Informalidad*** (%) Escolaridad (años) Porcentaje del PIB invertido en Porcentaje del PIB invertido en educación Población infantil con bajo peso

salud

(%)

Colombia

48,7 23,5

0,564

92,4 60,0

8,6

4,1

4.7

8,0

Brasil

29,9

7,1 0,625

65,1

47,3

7,"

3,4

3,9

6,0

Costa Rica

18,2

5,4

0,419 -1,8

41,6

9,3

4,9

4,4

5,0

Ecuador

58,0

27,2

0,521

131,2

58,9

9,9 n.d.

n.d.

n.d.

* Coeficiente GINI. ** 1990-2000. *** Porcentaje de empleados en sectores de baja productividad. Fuente: Contranal. La exclusión social en la sociedad colombiana. 2002

Conflicto versus desarrollo humano sostenible

En este punto cabe una pregunta y la formulación de hipótesis: además de las desigualdades, las inequidades y las exclusiones, ¿con qué otras variables más específicas está relacionado el conflicto colombiano?

Con gráfica en mano (1999-2002), en Colombia las épocas de mayor desempleo han coincidido con el aumento del secuestro. Stiglitz muestra que esta relación es de causa-efecto, para señalar que si se busca sólo reprimir la violencia sin buscar paralelamente el crecimiento económico, quizá no se llegará a una solución definitiva, porque la situación económica desfavorable terminará alimentando de nuevo la violencia.

Para argumentar el supuesto, llama la atención en el sentido de que en América Latina los otros países que no tienen los mismos problemas de violencia tampoco tienen un desempeño económico sobresaliente.

Desde la otra orilla, Paul Comer, del grupo de estudio para el desarrollo, del Banco Mundial, considera que en Colombia están dadas las condiciones para que existan guerrillas: presencia de un Estado débil, ingresos nacionales bajos, pobreza y desempleo.

Afirma que desde afuera, de los Estados Unidos (EE. UU) y de la Unión Europea (UE), llegan los dólares y los euros a los grupos armados irregulares. Si los Estados Unidos no cambian su política antinarcóticos, tendrán que ofrecer otros recursos a Colombia. La demanda norteamericana de psicotrópicos está generando requerimientos de territorios que estén por fuera del control del gobierno nacional

269

Normando Suárez

Una visión más documentada y dialéctica, señala que la crisis económica que padece Colombia no fue causada de manera exclusiva por la violencia. Es incorrecto afirmar que aquella ha sido en forma exclusiva un efecto de la violencia24.

Aunque la gran concentración de la propiedad y del ingreso y los elevados índices de pobreza crean condiciones objetivas para los conflictos, y son problemas que el país debe superar, en realidad no es evidente que se hayan agudizado precisamente durante el período en que explotaron los índices de violencia, en la década de los ochenta.

Existe ya un relativo consenso en que el fuerte crecimiento de esos índices tuvo un origen claro: el auge del narcotráfico, que pasó a financiar de modo gradual todas las formas de violencia, las degradó y desbordó a las autoridades policiales y judiciales

En consecuencia, las políticas interna y externa del país con relación a las drogas psicotrópicas y los cultivos ilícitos, deben orientarse con base al criterio de reducción del daño, como se prefiere abordar hoy este asunto en Europa. Esta política es distinta de aquella edificada desde hace décadas por Estados Unidos, basada en la idea de una sociedad libre de droga, cuya carga moralista esconde la naturaleza social y económica del fenómeno. La eficacia de esta última política no sólo ha sido precaria, sino que además ha significado enormes costos sociales y ambientales para el país. Lo que determina el mercado de la droga es la gran demanda en los países de mayores ingresos del mundo, incluyendo en primer lugar a los mismos Estados Unidos. Mientras exista esa demanda enorme, irreductible por la mera acción coercitiva, la política de disminución del daño parece abrirse paso, como resultado de una comprensión integral del fenómeno. Ojalá los gobernantes y las sociedades tanto de los países consumidores como de los productores se atrevieran a considerar esta perspectiva, menos moralista, más realista y más constructiva.

Así mismo, con una mirada integral en dirección al posconflicto, el informe PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2002, en el capítulo para Colombia, intenta ir más allá que los tres informes anteriores 1999-2001 y parte de sostener que en la actualidad el principal obstáculo del desarrollo humano en el país es el conflicto armado.

El informe considera erróneo pensar que el conflicto se acaba con una de las dos opciones planteadas: negociar o hacer la guerra. Mientras una de éstas ofrece resultados —y tomará mucho tiempo-, es imperioso proponer fórmulas y políticas aplicables desde ahora, y estudiar las que se ingenian las propias comunidades en medio de la guerra, que hagan mejor la vida de la gente y menos atroces las consecuencias del conflicto.

24 Ocampo, José Antonio. Secretario de la Cepal.

270


A partir del cambio de coordenadas se diseñan propuestas concretas para mejoramientos sustanciales en la calidad de vida y blindajes locales contra los afectos del conflicto. Entre otras: 1. Elevar la seguridad ciudadana. 2. Mejorar la justicia. 3. Ampliar el campo humanitario y la atención a las victimas. 4. Crear oportunidades para niños y niñas que eviten el reclutamiento por parte de los grupos armados. 5. Ayudar a la desvinculación individual o colectiva de esos grupos. 6. Proteger las rentas lícitas, como las regalías, y proponer nuevos esquemas para desmontar las rentas ilícitas, como el narcotráfico. 7. Buscar la solución local del conflicto de tierra y trabajo. 8. Fortalecer el Estado en la esfera local. 9. Devolver a la política su papel. 10. Mejorar la educación y el papel de la sociedad civil y los medios de comunicación.

Violencia, descentralización y posconflicto

El cierre de esta parte de la ponencia tiene que ver con el problema del papel de la descentralización en la resolución del conflicto interno colombiano.

La revisión del estado del arte marca una tendencia histórica: cada vez que hay conflicto, los países tienden a centralizarse, y cuando hay resolución de los conflictos —se renegocia el pacto de equilibrio de los poderes y los órdenes de gobierno— los países tienden a descentralizarse.

La pregunta para el caso colombiano entonces es: ¿Hay elementos del posconflicto que puedan realizar mejor los órdenes subnacionales mediante la descentralización que el orden nacional, o en este complejo camino siempre lo hacen mejor los órdenes nacionales?

En un panel de expertos ubicados en orillas diferentes, se reconocían posiciones desde el orden nacional en el sentido de que la centralización del poder debida al conflicto comprometía seriamente la autonomía, la institucionalidad y la gobernabilidad territorial25.

En el reparto de las competencias de los dos sectores más estratégicos, admitían los representantes de los ministerios de Educación y Salud, que la última norma (Ley 715 de 2001) que está aplicándose no está concebida para la diversidad territorial y mucho menos para un país en guerra.

El sistema general de participaciones supone que departamentos, distritos y municipios en Colombia están en total paz. No reconoce el desplazamiento de los actores actuales y potenciales del sistema educativo y de seguridad social por nivel, sector y agudización del conflicto.

25 Articulación entre la descentralización sectorial y la territorial con la participación de Mininterior, Men, Minsalud y la Federación Colombiana de Departamentos y Municipios. En Seminario Internacional "Evaluación de la descentralización en Colombia". Bogotá: DNP. Mayo de 2002.

271

Normando Suárez

Tampoco reconocen los terceros tipos de desplazados. Más de la mitad de los dignatarios ejecutivos locales, así como los integrantes de los concejos municipales y de los órganos de control territorial, se encuentran asilados en la capital del departamento respectivo y en la capital de la República, por amenazas directas de los actores armados.

En el marco de la situación de ingobernabilidad actual y en perspectiva del posconflicto, a la pregunta "¿Cuál debería ser el papel de las autoridades departamentales y locales, dedido a su condición de ser elegidos por el voto popular y tener cierto margen de autonomía en la búsqueda de la solución de conflictos?", un panel de expertos propuso26:

• Dar a los alcaldes y a los gobernadores más control y más autoridad en la fuerza pública, para hacer frente a las situaciones de violencia en sus territorios; en la actualidad el alcalde no tiene la posibilidad de ejercer autoridad real sobre la policía, ya que ésta no responde a los llamados del gobernante local.

• La agudización del conflicto es inevitable, por ello es necesario fortalecer militarmente las fuerzas armadas para debilitar a las guerrillas y a los paramilitares, y así conducirlos de manera obligada a una mesa de negociación.

• Establecer una separación real entre policía, que cumpla una función exclusivamente preventiva y que las fuerzas militares ejerzan la función coactiva (sic).

• Facultades a los alcaldes y los gobernadores para realizar diálogos regionales, pactos humanitarios, definir territorios de paz y aplicar el derecho internacional humanitario.

De igual modo, la respuesta en el ámbito nacional ante el conflicto también es centralizar de nuevo el gasto público. La inversión para pagar la deuda social de los territorios se sacrifica y se destina para recuperar el monopolio de fuerza por parte del gobierno central. Menos Estado y menos gobierno territorial y nacional por disminución de poder y recursos reproduce el círculo infernal de las causas objetivas del conflicto (desigualdad, inequidad y exclusión social).

Así como la resolución del conflicto y la búsqueda de la paz van ligadas indisolublemente a la inversión social en los territorios, la legítima autonomía, la institucionalidad y la gobernabilidad de los órdenes subnacionales y locales están asociadas en el posconflicto con la profundización de los procesos de descentralización territorial.

26 "Descentralización en el marco de bajas condiciones de gobernabilidad". Seminario Internacional "Evaluación de la descentralización en Colombia". Bogotá: DNE mayo de 2002.

272


L A DESCENTRALIZACIÓN Y LOS DESEQUILIBRIOS TERRITORIALES

EN COLOMBIA

En este punto se concretan los desequilibrios territoriales en Colombia a partir de desigualdades, inequidades y exclusiones sociales, así como la distribución y el peso del conflicto por sector y organización territorial actual y potencial en Colombia.

Lo desarrollado hasta ahora es necesario georreferenciarlo en términos de la descentralización. Las desigualdades, las inequidades, las exclusiones y sobre todo el conflicto, se expresan en la diversidad territorial.

Rural-urbano

En 2001 persisten grandes diferencias entre las zonas urbanas y las rurales. Mientras las ciudades han alcanzado un grado de desarrollo similar de países como Costa Rica, las zonas agrarias tienen un desarrollo similar al de El Salvador.

Los habitantes de las zonas rurales viven, en promedio, alrededor de dos años menos que los de la zona urbana. Cerca del 15% de la población rural mayor de 15 años no sabe leer ni escribir. El ingreso per cápita en las ciudades es más del doble que el del campo.

No obstante, se destacan los avances en educación en el sector agrario porque las matrículas aumentaron 18 puntos porcentuales, que obedece a las mayores transferencias territoriales.

Regional

En una perspectiva subnacional, la problemática municipal por regiones es la siguiente27 :

Región Andina

La violencia y los problemas de orden público son el principal problema identificado por los funcionarios con un 13%, el problema en el servicio de acueducto y alcantarillado representa un 11%, el problema vial con un 9%, y el manejo de los residuos sólidos o líquidos, junto al tratamiento de las aguas, negras representan el 8%.

Además, el problema del desempleo representa un 9% en el plano regional, y la crisis económica representa un 6% del total. Un 18% de los funcionarios expresa que en sus municipios la problemática es generalizada y abarca todos los aspectos mencionados por los demás alcaldes.

27 Suárez, Normando. Resultados de la encuesta a alcaldes en el marco del trabajo de

irorio de la UN B^^^tá 2002.

273

Normando Suárez

Gráfica i

P r o b l e m a s c o m u n e s e n la r eg ión A n d i n a

Violencia orden público y

desplazamientos,

13»

Otras respuestas, 4%

Acueducto y vías de comunicación,

2% I

Desempleo,

Alcantarillado y r~ acueductos,

1 1 %

Basuras y aguas ^ ~ negras,

1 \ . Crisis económica, en ^ — especial del agro,

w j 6%

\ ^ De todo tipo, 18%

Región Caribe

Distinto de la región andina, en la región Caribe el problema identificado con mayor relevancia tiene que ver con los servicios de acueducto y alcantarillado (16%) y con el manejo de las basuras y el saneamiento ambiental (18%).

Gráfica 2 Problemas comunes en la región del Atlántico

Violencia, orden Público y

Desplazamientos, 13«

Acueducto y vías de Comunicación,

5*

Basuras y aguas íegras 18%

De todo tipo, V5%

Crisis económica, en especial del agro,

2%

274


De manera similar, un 13 % de los funcionarios encuestados expresa que los problemas de orden publico y desplazamiento forzado son muy comunes en esta región. Los problemas vial y de desempleo representan un 10% cada uno.

La problemática generalizada en todos los campos representa un 15%, que comparativamente es similar al presentado en la región andina

Región del Pacífico

De manera diferente, encontramos cómo en esta región del país la problemática de orden público y de desplazamiento forzado aumenta, representando un 24%, convirtiéndose así en la mayor situación de problema y conflicto en la región.

Gráfica 3 Problemas comunes en la región del Pacífico

De todo tipo, 29%

Crisis económica, en especial del

agro, g%

Desempleo, 4%

No responde,

15%

Otras respuestas, 4%

Violencia, orden público y

desplazamientos, 24%

Acueducto y vías de comunicación,

2%

Así mismo, los problemas que conciernen a servicios de acueducto y alcantarillado, junto al saneamiento básico, sólo alcanzan un 15%, los problemas generados por la crisis económica representan un 9%, siendo mayor que en las demás regiones del país.

Contrario al concepto generalizado, el problema del desempleo es bajo respecto a las demás zonas y sólo alcanza un 4%. Además, un 29% de los funcionarios expresa la problemática generalizada en todas las áreas mencionadas en sus municipios.

275

Normando Suárez

Región de la Orinoquia

La problemática alrededor del tema del orden público sigue siendo la mayor preocupación de los alcaldes y los funcionarios de esta zona del país, representando un 25%, al igual que los problemas de saneamiento básico y servicios sanitarios (acueducto y alcantarillado), con el mismo porcentaje.

La problemática vial -ya sea por insuficiencia o falta de mantenimiento-, es otro de los factores de gran incidencia en el plano regional, alcanzando un 15%, convirtiéndose así en mayor porcentaje en la esfera nacional por regiones.

Gráfica 4 Problemas comunes en la región de la Orinoquia

Violencia, orden público y

desplazamientos, 2 5 %

Vías de comunicación, -

15%

Alcantarillado y acueductos,

10%

No responde, 2 0 %

Desempleo, 5%

Basuras y aguas negras,

15%

Crisis económica, en especial del

agro, 5%

De todo tipo, 5«

Otros problemas mencionados por los alcaldes y los funcionarios son el desempleo, la crisis económica, y la problemática generalizada en todos los campos, todos ellos con un 5%.

Región de la Amazonia

Se observa como constante que los problemas de orden público y de violencia adquieren una gran importancia, junto a la problemática referida a todos los demás aspectos, y se expresan en un 30%.

276


Gráfica 5 Problemas en la región de la Amazonia

Violencia, orden público y \ ^

desplazamientos, 30%

No responde, 10% De todo tipo,

30%

Alcantarillado y -^""" acueductos,

2 0 %

^ \ Basuras y aguas negras,

10%

Los servicios sanitarios (acueducto y alcantarillado) ocupan el segundo lugar en importancia, con un 20% y los problemas de basuras y saneamiento básico representan un 10%.

De manera general, puede concluirse cómo la mayoría de los alcaldes encuestados, expresa que los factores generadores de violencia representan en gran parte la problemática regional, la cual va en aumento del norte hacia el sur del país. Así mismo, la problemática en cuanto a los servicios de acueducto y alcantarillado, se presenta en todas las regiones y en porcentajes altos, casi siempre ocupando el segundo lugar en la problemática regional. De manera similar, un gran porcentaje de la problemática regional referida en general a todos los aspectos se presenta con porcentajes superiores al 15% en todas las regiones.También está el problema de basuras, que se presenta en todas las regiones.

Contrario al concepto generalizado en el pais, que se refiere a la crisis económica como uno de los factores con mayor incidencia en la problemática que aqueja a los municipios, se presenta con porcentajes menores al 6% en cada región. También el problema del desempleo se presenta con mayor incidencia en las regiones andina y Caribe con porcentajes del 10% y el 9%, respectivamente, mientras que en las demás regiones no supera el 5%, esto también es contradictorio si se comparan con las cifras suministradas por el DAÑE en este aspecto.

Para contrastar la situación anterior, en la perspectiva del nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 se incluye la tabla de la propuesta de inversión regionalizada y la de fuentes y usos.

Del total de la inversión para el cuatrenio, $40,5 billones son ejecutados por entidades del orden nacional en forma centralizada y $51,9 billones corresponden al sistema general de participaciones (SGP), que el gobierno nacional contabiliza como propios cuando son de las entidades territoriales.

277

Normando Suárez

La vinculación y la armonización del Plan Nacional de Desarrollo con la inversión territorial se materializa de la forma siguiente:

Cuadro 4 Regionalización indicativa total general

Cifras en millones de pesos constantes de 2002

Regiones

Costa Atlántica Occidente

Centro-oriente Orinoquia Amazonia Bogotá Nacional Total

F I P

Gobierno

Defensa

Justicia

Hacienda

Agricultura

Social

Infraestructura

Organismos de control

Medio ambiente

Total general

514-231

29.502

9-233

97.828

0

166.028

12.910.424

1.387.467

0

10.959

15.125.672

469.625

57428

5.460

173.358

312

31.162

19.996.400

2.549.227

0

12.293

23.295,265

3 6 3 8 8 0

34.963

12.641

161.806

0

54.116

15.201.706

3.877.862

0

3.076

19.710.049

57133

22.728

4 6 4

23379

0

34657

3.084.946

1.871.906

0

6.981

5.102.194

263.916

11.798

2.783

4.090

0

7693

1.649.448

94.710

0

7364

2.041.802

87.835

35.468

6331

65.702

0

5513

5.550.545

711.422

0

2.800

6.465.616

3.402

1.131.551

3.225.614

189.750

4.378.045

636.883

10.442.096

19.885.718

406.857

134.295

40.434.212

1.760.022

1.323.439

3.262.525

715.914

4-378.357

936.051

68.835.565

30.378.313

406.857

177.767

112.174.811

Fuente: DNP-DIFP.

Las cifras anteriores corresponden a las erogaciones que realizará la Nación directa o indirectamente en las diferentes regiones del país.

Departamental

Pero si bien las diferencias entre campo y ciudades son grandes, también lo son por departamentos. Se presentan grandes brechas entre departamentos como Antioquia y Chocó o Guaviare y Cundinamarca.

Sólo Bogotá, Santander y Atlántico tuvieron un IDH superior al promedio nacional. Antioquia y Valle del Cauca mejoraron su posisción, mientras que Quindío, Boyacá, Caldas y Meta empeoraron.

El informe IDH 2001 llama la atención sobre los casos de Bogotá y Chocó, que están en los extremos. Mientras en Bogotá la esperanza de vida es de 72,9 años, en el Chocó es de 66,6. Otro caso es de Quindío, que afronta una grave situación económica y social como consecuencia del terremoto de 1999 y la crisis cafetera.

278


El índice de desarrollo humano (IDH) confirma que los logros alcanzados en el país no son homogéneos, subsisten grandes brechas sociales, demográficas y económicas entre los departamentos. En 1997 sólo cuatro departamentos tenían un IDH mayor que el promedio nacional: Bogotá, Valle del Cauca, Cundinamarca y Atlántico, y de ellos solamente la capital puede considerarse como de desarrollo humano alto, con el mismo valor que Uruguay, que ocupa el puesto 40.

Los departamentos con menor IDH eran Chocó, Nariño y Caquetá, con índice inferior a 0,70. Este índice comparado en el ámbito internacional ubica el país en un puesto inferior a 100 entre los 174 considerados.

La esperanza de vida en los departamentos de Sucre y Bolívar y en Bogotá es mayor que en el resto del país. La violencia se refleja en la esperanza de vida de departamentos como Antioquia y los nuevos departamentos.

El analfabetismo oscila entre 2% de la población en Bogotá y 20,2% en Córdoba, mostrando grandes desigualdades regionales. Lo mismo sucede con la tasa de escolaridad combinada: en Bogotá, Cauca, Atlántico, Risaralda, Valle del Cauca, Bolívar, Chocó, Meta y Sucre la asistencia escolar de la población entre 6 y 24 años es mayor que el promedio nacional, mientras que Caldas y Caquetá y los nuevos departamentos tienen la más baja.

Municipal

En el año 2001, el Campo de Acción Institucional (CAÍ) Espacio y Territorio28, de la Universidad Nacional de Colombia, realizó una encuesta a un total de 309 municipios de 1.089 municipios existentes en el país29, con el objeto de conocer la problemática que afectaba los municipios y ofrecer un catálogo de servicios institucionales de extensión universitaria. En particular, para valorar si el proceso de descentralización en los municipios colombianos avanzó o retrocedió y cuáles eran sus perspectivas en términos de factores asociados en las perspectivas del posconflicto.

Al comparar los resultados del trabajo promovido por el DNP con el del CAÍ Espacio yTerritorio, es necesario hacer algunas precisiones de carácter metodológico. La primera tiene que ver con la representatividad de la muestra; la segunda, la vigen-

28 UN. Plan Global de Desarrollo 1998-2003.

29 En el plano nacional la muestra se distribuyó por regiones, siendo la región andina la zona del país donde se pudo entrevistar el mayor número de funcionarios, con un 55%, y las regiones de la Orinoquia y la Amazonia como las zonas con el menor porcentaje de entrevistas, con un 5,5% y 3,6%, respectivamente. Las dos regiones restantes (atlántica y pacífica), obtuvieron porcentajes similares del 18,5%yel 16,7% con respecto al total de los municipios encuestados. Con respecto a los departamentos, de una total de 32 departamentos se obtuvieron datos de 31, faltando únicamente municioios del denartamento del Vichada.

279

Normando Suárez

cia y la actualidad 2000-2002 de la encuesta de la UN, que recoge cambios de los gobiernos locales y la crisis nacional y territorial de 1999 y, finalmente, el abordaje del conflicto armado asociado a las dimensiones del desarrollo municipal.

Los resultados de la encuesta municipal 2001-2002 se ordena por dimensiones del desarrollo y los atributos del territorio local.

Aspectos poblacionales

Los resultados de la encuesta son muy congruentes en este sentido con la situación actual del país, pues se identificaron problemas ya conocidos en la población, como son los desplazamientos forzados y las migraciones no forzadas, la pobreza y otros problemas.

Gráfica 6 Problemática poblacional

No responde

No representa problemas

Otras respuestas

Pobreza general

Migraciones no forzadas

Desplazamientos forzados

10,0 15,0 20,0 25,0 3°,o 35,0 40,0

Podemos observar cómo el desplazamiento forzado es la principal problemática, con un 36,5%, observando que las migraciones no forzadas son el segundo problema y representan menos de la mitad de los desplazamientos. Con un 14,6% se encuentran agrupados problemas como la problemática juvenil, la desigualdad en la población por géneros, la desnutrición, enfermedades sexuales, los cuales fueron agrupados por el bajo índice que representaban con respecto del total y que son problemas comunes en todos las regiones.

De acuerdo con la encuesta, 163 de los funcionarios aseguran que en sus municipios el desempleo supera el 25%, y en 106 de los municipios el promedio está entre el 21% y el 25%; observando esto vemos cómo más del 80% de los municipios presenta un desempleo en su población superior al promedio nacional.

2 8 0


Los resultados en los sectores y servicios estratégicos para las poblaciones socialmente más vulnerables en los municipios presentan los resultados siguientes30:

Sector educación

En general la educación presenta unos problemas muy similares en todos los grados educativos, y el principal se refiere a la falta de recursos y dotación, con un 16,3%; encontramos además que la insuficiencia de la cobertura educativa -principalmente en la zona rural— se presenta como otro factor relevante, con un 14,2%. La problemática con los docentes (exceso o carencia), la calidad de la educación y la deserción escolar por factores económicos y de violencia son otras de las preocupaciones expresadas por los alcaldes entrevistados.

Gráfica 7 Problemática general en la educación

No aplica

Déficit de cupos

No tienen

Falta de recursos y dotación

Déficit de cobertura

Baja calidad en la educación

Exceso 0 carencia de docentes

0,

r— =p 4,¿4%

fe. . . t 3 i.or%

1

f P o - ^ f • " ' ' • ' r" ' , '~: r : r ' : ' ' :¿p '" ' '"-~"~—~~—- -•?•»

30 5,00 lo,0O

TZ. 15*00 20,00 25,00

'• ' ' l i

30,00 35,oo

30 DNP-PNUD-Fonade-GTZ. Evaluación de la descentralización municipal en Colombia. E 139. "En términos sectoriales (educación, salud y agua potable y saneamiento básico), el 31 % de los municipios alcanzó un desempeño bajo, el 61 % un desempeño medio y sólo el 8% logró un desempeño entre aceptable y alto. El ascenso del gasto público, expresado principalmente en mayores recursos de transferencias territoriales, ha tenido problemas en cuanto a su destinación eficiente para el mejoramiento de la infraestructura social. Lo que ha sucedido es que los recursos se dirigen a cubrir el costo de maestros, hospitales insolventes y creciente pago de pensiones.

281

Normando Suárez

Como otros aspectos mencionados por los alcaldes, aunque de menor importancia, se encuentran la carencia de algún grado educativo (sobre todo preescolar) y el déficit de cupos estudiantiles en los distintos grados, problemas de exceso o de carencia de docentes y baja calidad en la educación.

Sector salud

La mayor necesidad de los municipios, con un 20%, se refiere a la insuficiencia o falta de dotación médica y equipos para los centros asistenciales, siendo este un factor decisivo que influye en la adecuada prestación del servicio médico en los municipios.

A este porcentaje puede agregarse un 5%, que corresponde también a la insuficiencia dotacional; aunado a la carencia de médicos y/o especialistas, o a la falta de infraestructura (instalaciones) para la adecuada prestación del servicio.

La carencia de instalaciones adecuadas, junto al déficit en el cubrimiento local, presentan un 13% y un 11%, respectivamente, ocupando así el segundo lugar en la problemática de salud. De esta forma, podemos ver cómo, mientras en un 23% de los municipios existen las instalaciones adecuadas para la prestación del servicio, pero carecen de los equipos, en otros existen los equipos, pero la infraestructura es inadecuada para la prestación del servicio.

Otros problemas expresados por los alcaldes, aunque en porcentajes menores al 8%, encontramos algunos, como la falta de personal médico, la baja calidad en el servicio, el mal estado financiero —falta de recursos—, y otras respuestas variadas.

Así, podemos concluir que los problemas principales que se presentan en los municipios son: la falta de dotación médica, la carencia de personal calificado, el déficit de instalaciones adecuadas y la falta de cubrimiento a nivel local.

Gráfica 8 Problemática de salud

Mal estado financiero. 6%

Insuficiencia en dotación e instalaciones

médicas. 2%

Deficiencias en la cobertura,

Deficiencias en el n % servicio médico,

Insuficiencia en dotación médica,

2o9é

Persona! médico insuficiente,

Insuficiencia en dotación y personal

médico, 2%

Insuficiencia de instalaciones

médicas, 13%

282


Acueducto y alcantari l lado

El 14% de los encuestados expresó que el servicio y la calidad del mismo se prestan en forma deficiente. De los resultados obtenidos, un 19,8% de los encuestados expresó que el servicio de acueducto y alcantarillado presenta una baja cobertura en la zona urbana. De la misma manera, la baja cobertura en el sector rural se presenta con el mismo porcentaje que en la zona urbana (19,8%), mostrando un balanceo en los déficit tanto rural como urbano en todo el país.

De igual forma, un 15,2% de los resultados arrojó que las redes y la infraestructura del servicio es obsoleta, y un 11,6% de los municipios no poseen esa red de alcantarillado; también un 9,1% de los entrevistados asegura que el servicio es regular en todas las áreas antes mencionadas, y sólo un 7,9% de las encuestas revela una buena prestación del servicio.

En cuanto al servicio de acueducto, la deficiencia en el servicio y en la calidad se presenta como el principal problema, con un 19,1%; con porcentajes similares están las redes obsoletas y la infraestructura del servicio, con un 13,7%, y la baja cobertura en la zona rural, con un 14%, respectivamente.

De los resultados obtenidos, un 12,2% de los encuestados expresó que el servicio de acueducto y alcantarillado presenta una baja cobertura en la zona urbana. Tan sólo un 4,6% de los entrevistados asegura no tener este tipo de servicio, y un 15% asegura que el servicio es regular en todo sentido.

Situación fiscal y restructuración municipal3 '

En el aspecto fiscal, el 66% de los municipios tiene una situación aceptable, lo cual indica que los municipios no tienen deudas, o sus deudas son mínimas. Además, el 34% restante representa los municipios cuya situación es regular, mala o muy mala, y se refiere a municipios con deudas muy altas; difíciles de cubrir o definitivamente les es imposible pagarlas32.

51 En el terreno de las finanzas públicas locales, se presenta evidencia de que solamente las ciudades grandes y algunas intermedias tienen mejores posibilidades de incrementar la tributación y de esta forma aumentar la prestación de los servicios básicos. Por el contrario, la mayor parte de los municipios (más del 80%) exhibe un bajo desempeño fiscal y, en consecuencia, una gran dependencia de las transferencias. DNP-PNUD-Fonade-GTZ, p. 139.

32 Del estudio realizado por el DNP 2000/2001 sobre gestión fiscal, los resultados señalan que el 59,4% de los departamentos y el 58% de los municipios mejoraron sus resultados fiscales en 2001 frente a lo encontrado en la vigencia anterior. Para el 2000, la calificación promedio de los departamentos fue 55,6, y de los municipios, 53,7, de un máximo posible de 100. Además, 20 departamentos y 400 municipios se situaron por encima del promedio respectivo en el mismo año. Mientras tanto, en 2001 la calificación promedio de los departamentos fue 57, y la de municipios, 54,7, y se encontró que 20 departamentos y 394 municipios se situaron por encima

283

Normando Suárez

Gráfica 9 Situación fiscal

Muy deficiente y 4% - ^

Aceptable 66%

J*~'— *~~.

0 ^

J

/ \ . Regular \ " 2 2 %

Deficiente 8%

En cuanto a la restructuración fiscal y administrativa de los municipios, está referida a la Ley 617 de 2001, que obliga a los entes municipales y gubernamentales a ejecutarla para mejorar la situación fiscal a escala nacional. En este aspecto se observa cómo un 45% de los municipios no ha realizado el ajuste y sólo un 40% lo ha realizado o está en proceso de ejecución33.

del promedio respectivo. En síntesis, a pesar de que la calificación promedio del año 2000 se mantuvo en el año 2001, alrededor del 60% de las entidades territoriales evaluadas en el 2000 mejoró su calificación en el 2001.

33 Informe del DNP sobre los resultados de la gestión fiscal de los departamentos y los municipios, año 2001 y comparativo con 2000. De acuerdo con el balance del Departamento Nacional de Planeación (DNP), con información de las vigencias 2000 y 2001, un buen número de municipios y departamentos ha avanzado en su gestión fiscal en el marco de la política de profundización de la descentralización, aunque con diferencias entre ellos, mientras que otra buena proporción de entidades territoriales no ha evidenciado mejoramiento incluso muchos han declinado su calificación fiscal. Este balance se hace en cumplimiento de lo establecido en el artículo 79 de la Ley de ajuste fiscal (617 de 2000), en el sentido de que el DNP debe publicar los resultados de la gestión de los departamentos y los municipios.

284


Gráfica 10 R e s t r u c t u r a c i ó n fiscal

No responde, 15% Ya se realizó,

16%

En proceso, ~~ 24%

No se ha realizado,

45%

Distribución de los problemas municipales según categorías

Para tener una parámetro de comparación y diferenciación entre los municipios estudiados, se utilizó la categorización municipal definida por la Ley 617 de 2000, en la cual se distinguen seis categorías de acuerdo con el tamaño de la población y los recursos que reciben por transferencias; donde la categoría uno corresponde a los más grandes y la categoría seis a los más pequeños.

Como lo indica el gráfica 11 la muestra se encuentra muy concentrada en los municipios categoría seis, que son los mas pequeños. Mientras que son muy pocos los municipios grandes encuestados, como capitales de departamento.

Una vez obtenida esta categorización, se procedió a cruzar esta variable con la problemática sentida por los alcaldes y los funcionarios, agrupada por dimensiones del desarrollo; aunque se muestra un porcentaje entre el 5% y el 30% de cada categoría, tienen problemas de todo tipo, y pueden distinguirse ciertas tendencias; en los resguardos indígenas son críticos los problemas de orden público, en los municipios de categorías cuatro, cinco y seis es constante la falta de alcantarillado y acueducto.

Los problemas de saneamiento ambiental son identificados como importantes, sobre todo para los municipios de categorías tres y cuatro. El desempleo es un problema que resaltan los funcionarios de los municipios con mayor población, como son los de categorías uno, dos y tres.

285

Normando Suárez

Gráfica 11 P r o b l e m a s c o m u n e s d e m u n i c i p i o s p o r ca t ego r í a s del DNP

Q Acueducto y vías de comunicación

| H Basuras y aguas negras

M D e todo tipo

B No responden

• Vías de comunicación

Categorías DNP

9 Alcantarillado y acueductos

L J Crisis económica, en especial del agro l ü Desempleo

^ Otras respuestas

Si Violencia, orden público y desplazamientos

Los desequilibrios territoriales y la baja gobernabilidad

Al mapa de los desequilibrios territoriales presentado se agregan una creciente disminución de la gobernabilidad por parte de las autoridades elegidas con algún grado de legitmidad y un proceso de desinstitucionalización en las entidades territoriales debido a múltiples factores, pero particularmente por los actores armados que han focalizado sus acciones desestabilizadoras en la base del sistema político colombiano. En este contexto la democracia está amenazada en lo que se denomina la base de la nacionalidad.

El efecto en las asimetrías territoriales no puede ser más perverso. Se aumentan, además, porque se reducen los grados de libertad de la autonomía territorial y se baja cada vez más la gobernabilidad y afectan los procesos de descentralización en municipios, distritos y departamentos34.

34 Castro, Jaime. 2002. la cuestión territorial. Bogotá: Oveja Negra. Fuego cruzado contra la descentralización: la presencia y la acción de la guerrilla han perturbado seriamente los desarrollos del proceso de descentralización porque con las armas en la mano impide que los procesos electorales se cumplan en un clima de normalidad y somete las administraciones a su voluntad y sus designios. En algunas regiones en la práctica "coadministran". Así sucede en muchos municipios. Lo mismo puede decirse de la presencia y la acción de las autodefensas o paramilitares. Detrás de una y otras están, en muchas ocasiones, los dineros del narcotráfico (pp. 19-20).

286


En un ejercicio comparativo, el sociólogo Oswaldo Espinosa35 construyó para el 2001 un índice de institucionalidad asociado con gobernabilidad. Para Colombia, en promedio es de 3,30, en tanto que para España es de 16,06; Italia, 26,89; Alemania, 41,29; Francia, 67,19, entre otros. Si el índice se distribuye en la geografía nacional, los contrastes en zonas de orden público y donde no hay presencia del Estado son negativos.

Lo anterior confirma que los recursos exiguos de la entidades territoriales deben ser repartidos entre lo legal que exige el gobierno nacional y los diversos grupos armados que de alguna forma cogobiernan los órdenes subnacionales36.

Los irregulares armados han venido generando unas progresivas zonas de despeje parcial o total de autoridades del sistema formalmente constituido. A los investidos de alguna representación y algún poder (alcaldes, coadministradores, órganos de control, principalmente) los han desplazado de sus jurisdicciones, provocando un vacío de poder creciente y desgobierno territorial y nacional.

A juicio de Rangel Suárez, la disyuntiva ante esta amenaza es un verdadero desafío a la gobernabilidad y la institucionalidad: o se protege la infraestructura económica del país, o se protege la superestructura política del Estado. De la primera depende la estabilidad macroeconómica, y de la segunda, la unidad política y territorial. Sacrificar cualquiera de las dos significa poner en grave riesgo la gobernabilidad del país37.

Un panel de expertos planteó opciones a la pregunta: ¿Qué otras formas de institucionalidad podrían plantearse para recuperar la gobernabilidad?38.

35 Ponencia "Territorio y futuro". Seminario Internacional "Dimensiones territoriales de la guerra y la paz". Bogotá. UN: RET. Septiembre de 2002.

36 Su presión (grupos armados irregulares) sobre el poder local se remonta a los primeros años de la elección popular de los alcaldes, cuando el recién iniciado proceso de descentralización empezó a fortalecer los municipios en lo político, lo administrativo y lo fiscal. Muy rápidamente entendieron que su presencia y su control sobre áreas rurales serían completos si se volcaban sobre los municipios, interferían las elecciones locales, penetraban la administración y sustraían parte de sus recursos fiscales. Ha sido una estrategia muy exitosa, facilitada por el hecho de que, a pesar de todos los avances que produjo la descentralización de los municipios, éstos no han logrado resolver satisfactoriamente el monopolio de las armas y la administración de justicia en cabeza del Estado. Por esta razón, la autonomía política y el robustecimiento de los fiscos municipales han favorecido más a los actores armados que a los habitantes de muchas poblaciones . Alfredo Rangel Suárez. "Del Cogobie rno a la ingobernabilidad". El Tiempo. 2002.

37 Ibídem.

38 "Descentralización y baja gobernabilidad", en Seminario Internacional "Evalua

ción de la descentralización". Bogotá: DNP. Mayo de 2002.

287

Normando Suárez

• Para legitimar la elección de las autoridades locales debe establecerse que es válida cuando un candidato obtenga como mínimo el 50% de los votos. Así mismo, debe darse un papel importante a las fuerzas opositoras dentro del esquema de gobierno.

• Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que defina competencias claras e inmodificables entre los diferentes niveles de gobierno y que reglamente la creación de regiones que promuevan de manera autónoma y participativa el desarrollo económico y social.

• El ajuste fiscal no sólo debe imponerse a las entidades territoriales, ya que éste debilita la capacidad fiscal de los entes territoriales, y los hace vulnerables socialmente,

• Los recursos de las participaciones no deben estar tan amarrados, para lo cual debe darse más libertad a los gobernantes locales para la destinación de recursos a grupos vulnerables al conflicto. Es urgente realizar una reforma tributaria territorial, en la cual se dé más autonomía a los entes territoriales en el manejo de sus recursos.

A l t e rna t ivas a los de sequ i l i b r i o s t e r r i t o r i a l e s

Georreferenciadas las desigualdades socioespaciales afectadas por la agudización del conflicto, es pert inente ser propositivo frente a preguntas como; ¿Cuáles son las estrategias que debe establecer el proceso de descentralización para disminuir los desequilibrios territoriales?

En principio, la respuesta al interrogante debe plantearse a partir del pago de la deuda social acumulada con los territorios; reducción de las asimetrías, las inequidades y las exclusiones sociales; bajar la intensidad del conflicto para mejorar la gobernabilidad y la institucionalidad, y potenciar la autonomía de los órdenes subnacionales.

A d i c i o n a l m e n t e , en el tal ler "Descen t r a l i zac ión , r e d u c c i ó n de los desequilibrios territoriales y las inequidades sociales", con la participación de alcaldes y expertos se acordaron algunas propuestas específicas39:

1. Los desequilibrios territoriales y las inequidades sociales son situaciones que existían antes de la descentralización. Sin embargo, la descentralización es condición necesaria, pero no suficiente para solucionar los problemas.

2. El proceso de descentralización debe ser acompañado con estrategias de desarrollos territoriales y económicos para reducir los desequilibrios.

3. La Ley 715 de 2 0 01, que regula el sistema general de participaciones, no resuelve la dicotomía entre equidad y eficiencia. Por el contrario, distribuye los recursos con estos dos criterios, entre otros. A los municipios pobres no se le puede aplicar el criterio de eficiencia fiscal, se requiere, por el contrario, subsidiar estas administraciones por medio de un fondo de compensación u otro mecanismo. Se recomienda

' Suárez, Normando. Relator de la mesa 2. Bogotá: DNP. Mayo 7 de 2002.

288


reglamentar la Ley 715 (quedan dos meses de las facultades extraordinarias). La fórmula de distribución, que se ajuste. ¿En qué? En la distribución con respecto a la eficiencia fiscal (por ejemplo, para regiones de orden público). Sería en este aspecto, reglamentar la eficiencia fiscal con indicadores que consideren tipologías de municipios diferentes.

4. Concentrar los fondos nacionales e incluirlos en el sistema general de participaciones o crear un solo fondo de compensación territorial que funcione asignando los recursos de manera automática a las entidades territoriales para atender los desequilibrios.

5. Cualquier estrategia que vaya a implementarse, necesita reconocer en primera instancia las disparidades territoriales y las inequidades sociales.

6. Un factor fundamental para que los municipios y los departamentos contribuyan a reducir los desequilibrios es la capacidad del gobernante. El desarrollo institucional debe ser permanente. El marco institucional, legal, así como las formas de resolver los problemas, está cambiando de modo permanente. El proceso de desarrollo institucional es continuo y debería ser una política de Estado.

7. Establecer un nuevo régimen departamental que incluya el desarrollo de los principios constitucionales de subsidiariedad, complementariedad y concurrencia, enfocados al desarrollo y a la reducción de los desequilibrios regionales.

8. Reglamentar de manera obligatoria la actualización de los catastros municipales para reducir el juego político de los concejos en esta materia.

9. Promover el desarrollo económico, como un mecanismo para reducir la pobreza y los desequilibrios.

10. Uno de los mecanismos para promover el desarrollo económico (local) es crear un fondo de fomento con un 5% de recursos propios para apalancar o completar proyectos económicos con participación de diversos sectores.

11. Los órdenes supramunicipales son los espacios que presentan mejores ventajas competitivas para reducir los desequilibrios territoriales, y el orden local es el más indicado para atender los problemas de pobreza.

12. Con respecto a los recursos que manejan los resguardos, se requiere darle total autonomía, con responsabilidad. Un mecanismo podría ser la creación de las entidades territoriales indígenas (ETI), como está previsto en el proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y elaborar programas de acompañamiento y de seguimiento y control de los recursos.

P E R S P E C T I V A S Y R E T O S D E L P R O C E S O D E D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N C O L O M B I A N O

E N E L P O S C O N F L I C T O

Per spec t ivas d e la de scen t r a l i z ac ión e n Colombia 2 0 0 2 - 2 0 0 6

En medio de la agudización del conflicto y el esquema de seguridad democrática, la pregunta pertinente tiene que ver con la perspectiva de la descentralización en Colombia. Hay tres posibilidades. O retrocede, se estanca o avanza.

289

Normando Suárez

Contra toda declaración del gobierno nacional en la actualidad, hasta tanto no se inicie la etapa del posconflicto en Colombia previo pacto constituyente, la perspectiva de la descentralización, antes que su profundización, a la cual asistirá la diversidad nacional, es un retroceso de ese medio para el ejercicio de la autonomía territorial.

Lo anterior se fundamenta en la tendencia histórica comprobada empíricamente. Cada vez que hay conflicto los países tienden a centralizarse y cuando hay resolución de los conflictos los países tienden a descentralizarse, se renegocia el pacto de equilibrio de los poderes y los niveles de gobierno. Colombia no es la excepción, y menos en la coyuntura actual por las experiencias vividas, en especial, la de la Constituyente de 1991.

Todas las señales del ámbito nacional apuntan a que ni siquiera se avanzará en el impulso y la materialización de la segunda generación de la descentralización, inclusive se reversarán logros alcanzados en la década de los ochenta en lo político, lo administrativo y lo fiscal.

Un anticipo del planteamiento anterior podemos apreciarlo en el cuadro 5, que recoge la manera cómo ha evolucionado la postura del gobierno nacional actual en todo el año 2002. En él se consignan las propuestas sobre la descentralización en el documento de campaña (100 puntos del "Manifiesto democrático"), el programa de gobierno "Mano firme, corazón grande", las bases del Plan Nacional de Desarrollo (PND) "Hacia un Estado comunitario", y el proyecto de ley por medio del cual se aprueba el PND 2002-2006.

Con relación a la descentralización, un simple análisis de contenido, de concordancias y diferencias, permite concluir la forma cómo ha ido desvirtuándose el punto de partida y lo que pueda quedar como política de gobierno para los próximos tres años.

Las propuestas en tanto migran y agotan los procesos de concertación, aprobación y ejecución por parte de las autoridades y las instancias de planeación y gestión nacional, son cada vez más prisioneras del modelo de desarrollo asumido y van en vía contraria a una profundización de la descentralización. En ese sentido, lo que se demanda es coherencia y consistencia en las instancias de gobierno frente a las propuestas y a las acciones de política, así como a la asignación de los recursos que por mandato de la Constitución les corresponden a las entidades territoriales.

Es reiterado lo desarrollado en la ponencia. Si se recorta, reduce o disminuye la capacidad real de los departamentos, los distritos y los municipios, el pleno ejercicio de la autonomía territorial, la descentralización, en cualquiera de sus formas, retrocede. Los procesos "voluntarios" de saneamientos fiscales, financiero e institucional, como los inducidos planes de ajuste, son inversamente proporcionales al autogobierno, el ejercicio pleno de competencias, la administración directa de los recursos y la participación equitativas en las rentas del orden nacional.

En este escenario hasta el 2006, es necesario que los movimientos territoriales, sociales, políticos y de las llamadas minorías de todo orden y de toda exclu-

290


Cuadro 5 Postura del gobierno nacional en el año 2002

Cien p u n t o s P r o g r a m a d e g o b i e r n o B a s e s de l P N D

2 0 0 2 - 2 0 0 6 P r o y e c t o d e ley P N D

1. H a c i a u n E s t a d o c o m u n i t a r i o

N o h a y c a m i n o d i s t i n t o p a r a a l c a n z a r el E s t a d o c o m u n i t a r i o q u e l a p r o f u n d i z a c i ó n d e la d e s c e n t r a l i z a c i ó n y la a u t o n o m í a r e g i o n a l .

1. D e s c e n t r a l i z a c i ó n y d e s a r r o l l o t e r r i t o r i a l

1. R e n o v a c i ó n d e l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a

Asociación de municipios (io)

Integraremos una comisión que recomiende la opción departamental y regional más conveniente p a r a profundizar la descentralización.

a) Fortalecimiento de li democracia local

a) Fortalecimiento de la participación ciudadana

Regiones autónomas (11)

Las regiones serán delegatorias de funciones nacionales y tendrán una autonomía real en el manejo de las transferencias del gobiemo central.

b) Ordenamiento territorial b) Una nueva cultura de gestión de to público

Alianzas entre departamentos (12)

Pa ra los departamentos que no deseen constituirse en regiones proponemos racionalizar los costos, los sistemas de trabajo y la fo rma de elección de las asambleas. Sus costos actuales deben reducirse a la mitad.

c) Profundización de la descentralización

c) Profundización de la descentralización y el desarrollo territorial

Parlamentos regionales (13) Por principio no se deben eliminar municipios.

ci) Sostenibilidad del ajuste fiscal ci) Política de desarrollo territorial para DI

Supresión de las contralarías territoriales (14)

Pa ra rescatar la viabilidad de muchos municipios se requiere un g ran esfuerzo en ahorro. Que la relación entre ingresos y egresos corrientes no sea negativa. Ello demanda revisar, entre otras cosas, el costo de sus concejos y sus personerías.

C2) Racionalización del sistema tributario territorial

C2). Promoción y creación de regiones

Comisión de opción departamental y regional para profundizar la descentralización (15)

C3) Fortalecimiento de la capacidad de gestión de las entidades territoriales

cs) Procesos de plan y gestión territorial y mecanismos de consolidación regional

Descentralizar la Nación (16) C4) Consolidación del sistema de información territorial

04} Apoyo a procesos urbanos-regionales (redes)

Cultura de buena administración de lo público (17)

C5) Evaluación de la descentralización

cs) Formulación del proyecto estratégico de ordenamiento territorial

. . _ . , . , , . , có) Diseño y aplicación de! si c6) Delegación de competencias de . d f , l i c i ó n d e k entidades nacionales al nivel intermedio de gobiemo

descentralización y del ordenamiento territorial

C7) Metodologías para las estratificaciones

c8) Reorganización de crédito y cofinanciación territorial. Código tributario territorial

cg) Formulación de política de integración y desarrollo fronterizo

291

Normando Suárez

sión, en alianza estratégica, avancen a que el reformismo institucional, antes que congelar o retroceder la descentralización, den pasos hacia adelante y no hacia atrás, como puede apreciarse en lo ocurr ido en el año 2002.

En esa dirección, entonces, las propuestas que se ordenan a continuación son recogidas tanto del taller y los paneles como de los diferentes conferencias y simposios del seminario internacional realizados en 2001 y 2002 , respectivamente, y de las encuestas efectuadas a los alcaldes, así como de los trabajos promovidos en ese período por el gobierno nacional.

• Como lo precisó el gobierno nacional en agosto de 2002, el modelo económico de los años noventa es necesario cambiarlo por las consecuencias del mismo (déficit fiscal y deuda explosiva, desplome de la inversión, contracción del ingreso desempleo, pobreza y desequilibrios territoriales). El modelo alternativo que se aprobará y se ejecuta en el PND 2002-2006 debe reducir o eliminar las hipotecas autonómicas que pesan sobre las entidades territoriales y hacer cumplir después de once años los artículos l , 2 8 7 , 3 0 6 y 3 0 7 d e l o pactado en 1991, cuando se dio carácter constitucional a un proceso de paz.

• Direccionar todo el paquete de reformas para "construir equidad social" en asuntos como lo pensional, lo laboral y lo tributario, y no para profundizar los desequilibrios territoriales. Colombia es uno de los países más inequitativos del mundo. El análisis de las tendencias de la situación social y económica de la Nación indica que la grave crisis del país no tiende a superarse, sino a agudizarse. Las políticas públicas sociales y económicas que se anuncian pueden incluso acrecentar y agudizar la inequidad social y, por ende, aumenar la situación bomba social explosiva e insostenible, capaz de anular o revertir los eventuales logros del Estado en seguridad. Sólo una revisión sustancial de las políticas del Estado en estas materias podrá reorientar las tendencias actuales y evitar todavía alcanzar umbrales catastróficos e irreversibles.

• La atención al sector rural se convierte en una de las mayores prioridades de la política nacional, en el marco de una perspectiva integral y amplia de lo rural como ámbito de vida de importantes masas de población. El incremento en la concentración de la tierra, la pobreza rural, la marginalidad y la destrucción o deterioro creciente de los recursos naturales del campo colombiano son factores directamente relacionados con la prevalencia del conflicto, por lo cual se demandan políticas claras y urgentes que apunten a la superación de esta situación.

Para superar los enormes problemas (retos y desafíos) de desigualdades y desequilibrios socioespaciales, la Nación y sus territorios diversos cuentan aún con una importante oferta ambiental privilegiada, envidiable dotación de recursos humanos y afortunada posición geoestratégica. Es en esta extrordinaria riqueza de capital físico y ambiental, capital humano y social, donde los movimientos territoriales deben buscar una visión compartida de futuro, superando los obstáculos territoriales, sociales e institucionales que hasta ahora han impedido la construcción de un real, auténtico y verdadero Estado social de derecho, con una organización

292


territorial equilibrada y equitativa donde el reconocimiento de la diversidad confirme la unidad nacional.

• Mostrar la voluntad de gobierno aprovechando la reforma política y el proyecto de referendo, para incluir e impulsar la reorganización territorial, como la redistribución de poder de la Nación y de las funciones políticas en las diferentes entidades territoriales actuales y/o potenciales, como la región, la provincia y las entidades territoriales indígenas.

Retos del proceso de descentralización colombiano en el posconflicto

En una perspectiva de mediano y largo plazos, y en un escenario de posconflicto, la pregunta es: ¿Hay elementos del proceso de paz en el que opte Colombia que puedan realizar mejor los órdenes subnacionales que el nacional o en este camino siempre lo hacen mejor los órdenes nacionales?

En el desarrollo de las diferentes partes de la ponencia se han argumentado las ventajas y las oportunidades que dan los órdenes subnacionales para realizar una mejor gestión, responsable y con eficiencia, eficacia, efectividad, impacto y equidad mayores.

La experiencia más que centenaria del centralismo en Colombia ha mostrado sus resultados con relación a las desigualdades, las inequidades, las exclusiones, la movilidad social, los desequilibrios territoriales y las diferentes formas que ha asumido el conflicto en el transcurso de la historia patria. La fórmula de tratamiento igual para realidades territoriales desiguales está agotada.

Para la recuperación de la gobernabilidad y la institucionalidad, el poder central nacional debe devolver la autonomía perdida a las entidades territoriales redefinidas inclusive con soberanía compartida.

La descentralización política, administriva y fiscal con autonomía y ordenamiento territorial merece una segunda oportunidad, para que las entiades territoriales actuales y potenciales, como las provincias y las regiones, a partir del reconocimiento de su diversidad afirmen la unidad nacional.

Democratizar por medio de las coberturas de los servicios básicos y mejorar la equidad por la calidad es más viable, más factible y más sostenible en las esferas financiera e institucional profundizando la descentralización territorial.

En el contexto anterior se plantea una mejor distribución del poder en todas sus dimensiones en toda la territorialidad a partir de un proyecto incluyente que supere el viejo modelo de ocupación del espacio.

El nuevo modelo de ordenamiento territorial debe interpretar, expresar y contener nuestra realidad en sus diversas dimensiones y expresiones territoriales; garantizar la participación ciudadana y el manejo de los asuntos públicos parte de las comunidades; organizar centros de poder regional y local que, como espacios democráticos, contribuyan decididamente al logro de la paz; revalorar lo público como expresión del interés general; garantizar la eficiente y equitativa prestación

293

Normando Suárez

de los servicios públicos básicos; crear sociedad civil e institucional y relegitimar la política y el Estado.

Por último, el nuevo modelo de descentralización debe surgir de los movimientos de resistencia de la sociedad civil que se territorialicen para asegurar las desterritorialización de la guerra y sus actores.

294

TERRITORIO Y FUTURO: NUEVOS MODELOS

DE ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL

J o s é Oswaldo E s p i n o s a y Ósca r I s m a e l Sánchez 1

INTRODUCCIÓN

La ponencia titulada "Territorio y futuro; nuevos modelos de organización y gestión territorial", presentada en el Seminario Internacional "Dimensiones territoriales de la guerra y la paz en Colombia", celebrado del 10 al 13 de septiembre de 2002, tiene por objeto contribuir a la discusión sobre el tema de la organización política administrativa en el país. Con este fin se establece un marco de referencia, en el cual se abordan los conceptos de territorio, territorialidad y futuro; Así como el contexto en que surgen o se transforman las organizaciones territoriales, remitiéndose a experiencias internacionales, nacionales y regionales; luego se abordan los elementos de la construcción social de la territorialidad, la institucionalidad, la gobernabilidad territorial y los procesos de construcción social de proyectos de futuro.

I . M A R C O DE REFERENCIA

Durante los procesos de construcción social surgen nuevos modelos de ordenamiento y gestión territorial. Para una mejor comprensión es preciso establecer, qué se entiende por: territorio, territorialidad y futuro. Asimismo en que contexto surgen o se forman las organizaciones territoriales.

A. Territorio

El término de territorio tiene varios significados. Según la Real Academia de la lengua Española, se entiende como una porción de superficie terrestre (y marítima) perteneciente a una nación, región, provincia, entre otras.También puede considerarse como territorio un componente de un Estado o la superficie que depende administrativa y jurídicamente de la Nación.

1 Proyecto Profundización de la Descentralización en Colombia. Col/99/022 DNP/ DDT. Los autores son investigadores del Departamento Nacional de Planeación.

295

José Oswaldo Espinosa y Óscar Ismael Sánchez

En el marco de la teoría sociológica, encontramos que el Estado se caracteriza por poseer tres elementos esenciales: el territorio, la sociedad y la soberanía, ejercida mediante un cuadro administrativo e institucional, que se concreta en el gobierno. La nación se caracteriza por poseer territorio y población, aun sin existir gobierno y, en consecuencia. Estado. Los conceptos de nación y Estado2 son esenciales para entender el tema de gobernabilidad y ordenamiento territorial, puesto que es evidente la debilidad del Estado en importantes zonas del país.

El concepto de territorio está asociado a la noción de poder, de dominio o de gestión de una área geográfica determinada. Este poder puede provenir del sector público estatal, de grandes empresas, o de organizaciones, ya sean legales o ilegales, que extienden su dominio sobre determinados territorios, por encima de fronteras políticas. Es el uso del poder lo que determina los tipos de relaciones entre la sociedad y las formas de ocupación del territorio.

El territorio es el elemento fisico o vital donde se realiza una nación y constituye el ámbito espacial dentro del cual el Estado ejerce el poder. Hasta el siglo XIX el énfasis recaía sobre el elemento poblacional, también en la diferenciación entre gobernantes y gobernados. La extensión del territorio puede variar (guerras o tratados de límites, accidentes naturales), pero debe ser determinado, identificable.

El territorio es uno de los elementos del Estado, junto con el pueblo, de donde emana su poder soberano, estos elementos están interrelacionados normativa e institucionalmente por medio del derecho. El territorio es el espacio geográfico en el cual se desenvuelve, actúa y organiza la institución estatal y administrativa. Es también el escenario de un juego de actores con fuerzas a favor y en contra; las primeras, tienden a promover la cohesión interna del territorio, y las segundas, impiden o disuaden la integración de la sociedad y su espacio3.

El territorio o espacio político se plasma durante un proceso político apoyado en una identidad nacional, a través de espacios temporales diferentes, lo cual ha llevado a la formación de los Estados modernos. La superposición de identidad nacional y territorio significa que el Estado es el único arbitro sobre su territorio y, al mismo tiempo, el pueblo le atribuye soberanía. También es un factor de tipo integrador de la comunidad política y donde se producen los actos del Estado. Los

2 En sentido estricto, los conceptos de nación y Estado se diferencian, pues el primero de ellos tiene en lo fundamental un contenido sociológico, mientras que el segundo es fundamentalmente jurídico y político, ya que se refiere a la nación organizada como persona jurídica. Asimismo, en Colombia se utiliza el concepto nación (con minúscula) para referirse al fenómeno sociológico y Nación (con mayúscula), para referirse a la persona jurídica que está conformada por las entidades y los organismos de la administración central de gobierno. Véase: Rodríguez, Libardo, Derecho administrativo general y colombiano, décima edición, EditorialTemis, 1998, p. 39.

3 Lorenzo López y Paz Benito del Pozo, Geografía política, cátedra, 1999.

I 296 I

Territorio y futuro: nuevos modelos de organización y gestión territorial

Estados con territorios muy extensos sufren ciertas desventajas en cuanto a la gestión eficaz del territorio.

La doctrina jurídico política4 ha planteado la relación del Estado y el territorio en los aspectos siguientes:

1. El territorio entendido como objeto, donde la relación Estado—territorio es de dominio.

2. El territorio como elemento constitutivo del Estado. 3. El territorio como competencia, como un simple espacio y un ámbito de

competencia. 4. El territorio como una persona jurídica, que tiene un derecho de disposi

ción sobre cada uno de las entidades y los elementos que conforman el Estado en el territorio (entidades, figuras territoriales).

5. El territorio como razón de ser o sujeto. 6. El territorio como factor concreto de integración de una comunidad políti

ca y donde se producen los actos del Estado. 7. El territorio como un recurso.

La extensión total del territorio colombiano es de 2.022.124 km2, de los cuales 1.141.748 pertenecen al territorio continental y880 .376a la parte marítima. En este sentido, además de la fracción continental, forman parte de Colombia: el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la isla de Malpelo y demás islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma submarina, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa. En el caso colombiano, el territorio está definido por la Constitución nacional en el articulo 101 y es un componente fundamental del Estado. Se dice que Colombia tiene más territorio que Estado y más población que gobierno, siendo unas de las principales causas del conflicto la ausencia del Estado y su gobernabilidad en el territorio.

En este sentido, los elementos que forman parte del territorio colombiano5

tienen las características siguientes:

a) Subsuelo. Porción que se encuentra debajo del suelo y que se prolonga como un cono, en cuyo vértice está el centro de la tierra; importancia económica, exclusividad y concesiones. La Constitución señala en su artículo 332, en concordancia con el 102, que la Nación es propietaria del subsuelo y de los recursos naturales no renovables.

4 Op. cit.

5 Eljach Pacheco, Gregorio. Exposición "El territorio como elemento del Estado". Realizada en el Seminario-Taller de Ordenamiento Territorial celebrado en Melgar, Tol'i

297


b) Mar territorial. Zona de mar adyacente a las costas del Estado, fuera del territorio continental y de sus aguas interiores, sobre el cual se ejerce la soberanía (Ginebra, 1958).

c) Zona contigua. Porción de altamar situada inmediatamente en seguida del mar territorial (medidas de prevención, protección y seguridad nacional).

d) Plataforma submarina. Es la tierra sumergida en el mar territorial, contigua al suelo del Estado (1945 .Truman), comprende el lecho del mar y el subsuelo de las zonas submarinas adyacentes a las costas (200 metros y grandes abismos).

e) Zona económica exclusiva. Va más allá de la zona contigua, con reserva del Estado, de derechos de exploración, explotación, conservación y administración de recursos de toda especie (200 millas náuticas).

f) Espacio aéreo. Atmósfera que cubre el territorio del Estado (de 29 a 10.000 km). Razones de estrategia, seguridad y explotación económica.

g) Segmento de la órbita geoestacionaria: Anillo que se proyecta sobre la línea ecuatorial a una altura aproximada de 36.000 km, 150 km de ancho y 30 de espesor, en el cual se da el fenómeno de la gravedad, que hace propicia la ubicación de satélites estacionarios.

h) Espectro electromagnético. Ámbito físico en el cual se da el fenómeno de las telecomunicaciones (transmisiones, emisiones, sonidos, datos e información de cualquier naturaleza, medios visuales, ondas herzianas, bandas de frecuencia, etc.).

El territorio continental de Colombia esta ubicado entre los 4 grados y 13 minutos latitud sur y 17 grados y 50 minutos latitud norte y entre los 66 grados y 50 minutos y 84 grados y 46 minutos de longitud, al oeste del mediano de Greenwich. Colombia es un país ecuatorial ya que la línea del ecuador atraviesa el territorio, asimismo, la diferencia horaria entre el día y la noche es mínima y no tiene estaciones. En este sentido, el país es ecuatorial y no tropical, como hasta ahora se ha enseñado. Reconocer la ubicación ecuatorial tiene un valor incalculable, porque implica profundizar en el conocimiento y la investigación sobre el comportamiento de la geografia física, natural y humana, para hacer un uso racional, tanto en el campo económico, social, cultural y ambiental, así como el aprovechamiento de la órbita geoestacionaria para la ubicación de satélites y la explotación del servicio de las telecomunicaciones y la información satelital.

El país, por su ubicación en la zona ecuatorial, presenta una biodiversidad de las mayores del mundo, con menos del 1 % de la superficie terrestre se considera que alberga el 10% de la totalidad de las especies de ñora y fauna y más de 80 grupos étnicos diferentes. Asimismo, el país posee numerosos ecosistemas caracterizados por su diversidad genética y su función reguladora de sistemas hidrológicos mundiales, como el Amazonas y la Orinoquia, e internamente el Chocó biogeográfico, los vahes del Magdalena y el Cauca, entre otros. Además, en el terri-

298

Territorio y futuro; nuevos modelos de organización y gestión territorial

torio nacional se encuentra una gran variedad de climas y productos agropecuarios y forestales; tiene costas sobre los océanos Atlántico y Pacíñco, que posibilitan múltiples flujos económicos, sociales y culturales internos y externos. Estos recursos bien utilizados permitirían el desarrollo del país de una manera competitiva, en beneficio de la sociedad colombiana y del mundo

Otro paradigma, que hay que superar, con relación al territorio, es su dimensión, porque hasta ahora se concibe y se maneja el área continental correspondiente al 56% de la superficie total, olvidándose del 44% correspondiente al área marítima. El territorio y el espacio tienen un gran valor geoestratégico para Colombia, el cual está dotado de recursos valiosos que es preciso de administrar de manera competitiva y sostenible.

B. Territorialidad y gobernabilidad

La territorialidad es el sentido de pertenencia de una comunidad a un territorio determinado (nación, región, departamento, municipio, entre otros), y alcanza su mayor expresión cuando la sociedad se identifica, se integra con él y posee la capacidad para orientar su futuro.

-También—

La territorialidad también es un concepto que tiene significados diferentes. Uno de ellos es de orden jurídico-político y se refiere a los derechos establecidos sobre un territorio por una Nación o Estado. Otro, es el sentido de apropiación de un territorio por una comunidad, bien sea en términos económicos, bien sea en términos culturales. La territorialidad se manifiesta en la disposición de los asentamientos humanos en la geografía, en las redes de infraestructura y comunicación, en las actividades económicas, en las redes urbanas y en las redes culturales. La división política administrativa puede o no dar cuenta de las distintas dimensiones de la territorialidad, puede reforzarlas o puede negarlas6.

El poder sobre el territorio es la expresión integrada de toda clase de medios de que dispone, de manera efectiva una población o su gobierno, en un momento determinado, para obtener y mantener, interna y externamente los objetivos de desarrollo perseguidos7. En este sentido, los elementos básicos del poder son la sociedad, el territorio y las instituciones. La conjunción de estos elementos, de acuerdo con el proceso histórico, las circunstancias actuales y las tendencias, indicará las condiciones de gobernabilidad para darle sostenibilidad a los propósitos de desarrollo.

6 Alberto, Saldariaga. Diálogo estratégico.Territorialidad, regiones y ciudades. Una aproximación básica, pag. 5.

7 Olazabal, Alvaro. Municinin v ordenamiento territorial

299


En el ejercicio del poder sobre el territorio se expresa en forma directa la descentralización política y territorial, puesto que ésta trata de abrir los espacios para constituir organizaciones e instituciones intermedias entre el Estado y el individuo, con el fin de generar mayores posibilidades de que cualquier persona, en cualquier lugar, encuentre en su espacio próximo una institución capaz de recibir, mediar o resolver directamente sus demandas. Esto explica la existencia de las entidades territoriales, intermedia y local, que deben atender sus respectivos grados de competencias, aplicando los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, para alcanzar un desarrollo nacional y regional armonioso.

En este sentido, otro concepto asociado a descentralización y ordenamiento territorial es el de gobernabilidad, entendida como "la capacidad de responder con eficacia a las necesidades sociales"8 .También puede entenderse como la capacidad política de una sociedad, resultado de una construcción social, que supone un conjunto de acciones asociadas a la formación de un sistema de relaciones políticas que implican poder, mando y autoridad. Con un enfoque más centrado en temas de desarrollo, el PNUD resalta que para alcanzar un desarrollo humano sostenible, se requiere un pacto o un compromiso político, directamente asociado a una mayor participación popular descentralizada, que permita elevar la capacidad de gobierno, mediante el incremento del autogobierno de la propia sociedad.

La gobernabilidad supone la calidad democrática de gobiemo para el logro de cierto consenso social en la formulación de políticas y la resolución de problemas, con el propósito de avanzar hacia el desarroUo económico y la integración social.

C. Futuro

"El futuro no es lo que va a pasar, sino lo que vamos a hacer",

Jorge Luis Borges

El futuro de un pueblo, de una región, de una país o del mundo se vuelve irremediable cuando los seres humanos renuncian y se inclinan ante el paradigma del determinismo histórico o del "destino" en términos de la mitología griega9. Michel Godet anota que en el origen de la prospectiva hay un postulado de libertad en frente de los futuros múltiples indeterminados. La prospectiva es método para aclarar la acción presente a la luz de futuros posibles. En las sociedades modernas la anticipa-

8Talleres del Milenio, "Repensar a Colombia, Hacia un nuevo contrato social", coordinador: Luis Jorge Garay, p. 83, 2002.

9 Francisco José Mojica, "Determinismo y construcción del futuro". Ponencia pronunciada en el III Encuentro Latinoamericano de Prospectiva Unesco-Río de Janeiro 20, 21 y 22 de septiembre de 1999.

300


ción de la acción se impone para responder más acertadamente a los cambios producidos por la ciencia y la tecnología en todos los campos del conocimiento, que afectan el medio ambiente, al individuo y a la sociedad en su conjunto.

La prospectiva es una metodología para conjeturar el futuro; en otras palabras, es formar un juicio acerca de fenómenos que pueden ocurrir por indicios y observaciones. El estudio del futuro exige un enfoque holístico del fenómeno, un análisis global y un abordaje interdisciplinario de conocimiento.

La idea de que el futuro no está predeterminado y que la sociedad puede conjeturar sobre el mismo, así como planear la forma de construirlo y establecer las estrategias para lograr abrir un mundo de posibilidades y una actitud proactiva para transformar de manera consciente y deliberada las tendencias pesadas que arrastra el pasado.

La visión o imagen de futuro es una construcción mental o juicio, realizada por los indicios, percepciones u observaciones de fenómenos y hechos sociales de orden local, nacional o mundial, con base en la experiencia y el conocimiento. En otras palabras, el futuro es una conjetura y existe imaginativamente en el presente. El diseño del futuro es un acto creativo, en el cual el empleo sistemático de la imaginación y la experiencia del investigador recrean la elaboración de la visión en una actividad en que se conjuga el arte y la ciencia.

En este sentido, el futuro es un sueño abierto al devenir y a la creatividad humana. "Para el hombre, como ser actuante, el futuro es el campo de la libertad y de la voluntad; como ser pensante, el futuro será siempre en el ámbito de la incertidumbre; y como ser sensible, el futuro se enmarca en los deseos y las aprehensiones"10.

Miklos y Tello, retoman el concepto de Agustín Merelio, el cual define la prospectiva como:

La acción de atraer y concentrar la atención sobre el porvenir imaginándolo a partir del futuro y no del presente. La prospectiva no busca adivinar el futuro, sino que busca construirlo. Así, anticipa la configuración de un futuro deseable; luego, desde ese imaginado, reflexiona sobre el presente con el fin de insertarse mejor en la situación real, para actuar más eficazmente y orientar nuestro desenvolvimiento hacia ese futuro objetivado como deseable11.

La prospectiva se interesa especialmente en la evaluación, el cambio y la dinámica de los sistemas sociales, generando visiones alternativas de futuros deseados, hacer explícitos escenarios factibles y establecer los valores y las reglas de decisión para seleccionar y construir el futuro deseable12.

10 Miklos y Tello. 200 i. Planeación estratégica. Una estrategia para el diseño del futuro. Bogotá: Centro de Estudios Prospectivos Javier Barros Sierra, Editorial Limusa, S. A., p. 39.

11 Ibid., p. 39.

301


Entre los propósitos importantes de la prospectiva, Miklos y Tello, señalan os siguientes:

Generar visiones alternativas de futuros deseables. Proporcionar impulsos para la acción. Promover información relevante bajo un enfoque de largo alcance. Hacer explícitos escenarios alternativos de futuro. Establecer valores y reglas de decisión para alcanzar el mejor futuro deseable.

Otra de las características de la prospectiva es tener un horizonte temporal a largo plazo, mayor de 10 o 20 años. Por tratarse de un tiempo tan grande, permite la flexibilidad para su construcción. La prospectiva es un proceso eminentemente social y, en este sentido, el escenario deseado, que se quiere lograr en un período a largo plazo, constituye el elemento integrador y de cohesión de los diferentes actores e instituciones sociales que construyen, día a día, su propio futuro desde el presente; por ende, cuanto más consenso y compromiso existan entre los miembros de una sociedad sobre la imagen de futuro por construir, más rápido y con menos esfuerzos se logrará. Lo anterior, explica la necesidad de buscar acuerdos en torno de la visión de país, de sociedad y de las formas de cómo acopiar los recursos y concentrar las acciones en la transformación de la realidad y de la misma sociedad.

Cuando la sociedad o una comunidad toman conciencia de que para construir el futuro deseado es necesario tomar un conjunto de decisiones interdependientes, así como realizar acciones antes de que ocurran los eventos, y que la única manera de alcanzar el futuro deseado es realizar las acciones previas para provocar esa conciencia, entonces podría decirse que la sociedad ha dado un salto cualitativo pasando de una actitud reactiva a los acontecimientos a una actitud proactiva y de liderazgo. De lo contrario, la sociedad andará a la saga de los acontecimientos, realizando acciones al azar en el presente, sin ninguna esperanza. Una sociedad proactiva orienta y dirige sus acciones a producir acontecimientos con base en su deseo y su voluntad; no está esperando a reaccionar o que otros orienten su devenir.

En conclusión, el papel de la prospectiva es el de constituirse en una metodología para imaginar el futuro, pero para que éste se haga realidad, es preciso que las acciones que realiza la sociedad estén orientadas en este sentido. Sin embargo, lograr esta situación presenta algunas dificultades, no sólo para imaginar el futuro, sino en el momento de construirlo, porque se requiere que haya un consenso. En una sociedad con diversidad de intereses y concepciones sobre la realidad, la elaboración del futuro se vuelve una tarea más compleja y a su vez, más relevante y necesaria.

Una visión de futuro sin estrategia es un sueño, y una estrategia sin visión es un avance hacia el abismo de la incertidumbre, donde cualquier camino puede

302


ser favorable o desfavorable. El destino de un país o una sociedad, en este contexto, es como un barco a la deriva, que depende del viento o de factores externos, carece de capacidad propia para dirigirse hacia un puerto determinado. En esta situación, el país es vulnerable a cualquier evento o acontecimiento nacional o extranjero.

Las estrategias responden al cómo construir el futuro desde el presente, son la adecuación de los medios a los fines. En el diseño de estrategias es importante considerar dos ámbitos fundamentales: su carácter y su factibilidad. En cuanto al primero, se busca la congruencia entre la conceptualización y su desarrollo, lo cual significa que la prospectiva presenta la conjetura del escenario deseado, el cual deberá ser compartido por los actores sociales para que tenga viabilidad política; asimismo, contiene las variables que modifican la tendencia pasada y que van a incidir en la transformación de la realidad. En cuanto al segundo, es preciso trazar el plan y establecer las estrategias para la concreción de futuro deseado, creando los mecanismos y los medios para monitorear las trayectorias y corregir el rumbo para garantizar la llegada al puerto señalado.

I I . N U E V O S MODELOS DE ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL

La organización y la gestión territorial corresponden a procesos históricos y sociales que involucran dimensiones políticas, institucionales, económicas, culturales, científicas y tecnológicas, entre otras, en un espacio geográfico determinado con sus recursos respectivos. La manera de organizar y gestionar el territorio refleja el grado de improvisación o prevención o previsión para hacerlo. Los países que han alcanzado mayores niveles de vida y desarrollo, muestran formas más ordenadas y organizadas que los países de menor desarrollo, donde la previsión o la prospectiva están ausentes. No hay continuidad en las formas de organización o su organización es de tipo coyuntural o espontánea; en cambio, en los países competitivos o con un desarrollo humano más alto, la organización responde a logro de objetivos a largo plazo. Por ejemplo, la conformación de la Unión Europea responde a un proceso de 50 años, como puede observarse en el cuadro 1.

La Unión Europea (UE) fue creada tras la Segunda Guerra Mundial. El proceso de integración europea se puso en marcha el 9 de mayo de 1950, cuando Francia propuso oficialmente crear "el primer cimiento concreto para una federación europea". Seis países (Bélgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos) se integraron desde el principio. En la actualidad, tras cuatro tandas de adhesiones (1973: Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido; 1981; Grecia; 1986: España y Portugal; y 1995: Austria, Finlandia y Suecia), la UE tiene quince Estados miembros y está preparándose para la adhesión de diez países de Europa oriental y del sur en el año 2004.

303


Cuadro i Proceso de conformación de la Unión Europea

Año Acontecimiento

1952 • Pacto sobre el carbón y el acero

1955 • Mercado común Francia y Alemania.

• Surge la Comunidad Económica (Francia, Alemania, Italia, Holanda, Luxemburgo).

1973 • Ingresan Irlanda, la Gran Bretaña y Dinamarca.

1981 • Ingresa Grecia.

1986 • Ingresan España y Portugal.

1992 • Nace la Unión Europea (Tratado de Maastricht).

1995 • Ingresan Suecia, Finlandia y Austria.

1997 • Se aprueba la unión monetaria. 2002 • Circula el Euro.

Fuente: Elaboración propia con base en la información contenida en la página web http:/ /europa.eu.int/index_es.htm.

Entre los principales objetivos de la Unión se cuentan:

• Instituir una ciudadanía europea (derechos fundamentales; libre circulación; derechos civiles y políticos).

• Garantizar la libertad, la seguridad y la justicia (cooperación en el ámbito de Justicia e Interior);

• Fomentar el progreso económico y social (el mercado único; el euro, la moneda común; creación de empleo; desarrollo regional; protección del medio ambiente);

• Afirmar el papel de Europa en el mundo (seguridad exterior común; la Unión Europea en el mundo).

La Unión Europea no es ni un nuevo Estado que remplace los existentes ni es comparable a otras organizaciones internacionales. Sus Estados miembros delegan su soberanía a las instituciones comunes que representan los intereses de la Unión en su conjunto en cuestiones de interés común. Todas las decisiones y los procedimientos se derivan de los tratados fundamentales ratificados por los Estados miembros. El funcionamiento de la UE se basa en el principio del Estado de derecho, por medio de cinco instituciones:

304


Parlamento europeo (elegido por los ciudadanos de los Estados miembros); Consejo de la Unión (integrado por los gobiernos de los Estados miembros); Comisión Europea (iniciativa y órgano ejecutivos); Tribunal de Justicia (garantiza el cumplimiento de la Ley); Tribunal de Cuentas (gestión saneada y legal del presupuesto de la UE). Además de varias agencias y organismos que completan el sistema, forman parte de la Unión Europea otros cinco organismos:

Comité Económico y Social Europeo (expresa las opiniones de la sociedad civil organizada sobre cuestiones económicas y sociales); Comité de las regiones (expresa las opiniones de las autoridades regionales y locales sobre política regional, medio ambiente, educación, etc.); Defensor del Pueblo europeo (trata denuncias de los ciudadanos referentes a la mala gestión de una institución u organismo de la UE); Banco Europeo de Inversiones (contribuye a los objetivos de la UE financiando inversiones públicas y privadas a largo plazo); Banco Central Europeo (responsable de las operaciones de política monetaria y de divisas).

El primero de enero del año 2002 se comenzó con la introducción de los billetes y las monedas del euro en doce Estados miembros, y cerrando un ciclo empezado nueve años antes en la misma capital, el Consejo Europeo de Copenhague del 12 y el 13 de diciembre de 2002 permitió concluir con diez países candidatos a la adhesión (Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa), las negociaciones que conducirán a la mayor ampliación, en una sola oleada, de toda la historia de la Unión Europea.

Contrario a lo anterior, puede mencionarse el proceso del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que corresponde más a reuniones y encuentros entre mandatarios que a procesos de integración en torno de objetivos comunes. El ALCA está convirtiéndose en una serie de acuerdos bilaterales entre los países de la región y los Estados Unidos y no en la conformación de una gran región territorial; su interés es el mercado en sí mismo. Sin embargo, cabe señalar que Colombia participa, al igual que 34 países del continente, en las negociaciones del acuerdo para conformar el ALCA.

El propósito que se predica en este acuerdo es el de reforzar el crecimiento y la estabilidad política de América Latina, sobre la base de tres pilares básicos: estimular el flujo comercial, incrementar la inversión extranjera en la zona y reducir el endeudamiento externo de los países del hemisferio occidental. En Colombia el equipo negociador, coordinado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, cuenta con la participación de diferentes entidades del sector público y del sector privado y la academia. Los principales hitos del proceso para la conformación del A.LCA nueden observarse en el cuadro 2.

305


C u a d r o 2 P r o c e s o de l ALCA

Año Acontecimiento

1995 • Cumbre presidencial panamericana en Miami (EE.UU.).

1995-1998 • Reuniones ministeriales en Denver (EE.UU.), Cartagena (Colombia), Belo Horizonte (Brasil), San José (Costa Rica).

1998 • Cumbre presidencial, en Santiago (Chile).

1999 • Reuniones de comités de negociación.

2000 • Reunión ministerial en Toronto (Canadá).

2001 • Foro empresarial panamericano en Buenos Aires (Argentina).

2001 • Cumbre presidencial panamericana en Québec (Canadá).

Fuente: Elaboración propia con base en la información contenida en la página web www.ftaa-alca.org.

Inicialmente, los esfuerzos para unir las economías del hemisferio occidental en un solo acuerdo de libre comercio comenzaron en la Cumbre de las Améri-cas que tuvo lugar en Miami, en diciembre de 1994. Los jefes de Estado y de gobierno de las 34 democracias de la región acordaron el establecimiento del ALCA, en el cual se eliminarán de manera progresiva las barreras al comercio y a la inversión, y la finalización de las negociaciones para el año 2005. Los líderes también se comprometieron a lograr avances sustanciales para el año 2000 hacia el establecimiento del ALCA. Sus decisiones se encuentran en la Declaración de Principios y Plan de Acción de la Cumbre de Miami.

Hoy en día la dinámica mundial se orienta a la integración de macrorregiones (entre Estados, como la Unión Europea, la Comunidad Andina de Naciones, entre otras) y regiones dentro del Estado (como las Comunidades Autónomas en España, las regiones en Chile, entre otras). Las macrorregiones o regiones se constituyen en nuevos modelos de organización territorial, que mediante la cooperación y la asociación abordan los retos y los riesgos que imponen la globalización y el desarrollo interno, para lo cual es preciso promover incentivos y mecanismos que estimulen la integración voluntaria de las regiones, lo cual es factible de realizar en Colombia, sólo se requiere establecer acuerdos sobre el tipo de organización territorial que se va a promover, considerando para ello el territorio y el futuro.

Con relación a la conformación de las regiones, Jaime Castro, señala que:

Unos y otros olvidan que Italia y España organizaron eficientes y exitosos Estados regionales. Que en Francia se está proponiendo remplazar los departamentos por

306

http://www.ftaa-alca.org


modernas regiones. Y que el primer ministro Tony Blair propuso el mes pasado "dividir Inglaterra en ocho regiones autónomas" porque encontró que "el poder regional facilita soluciones en materias como productividad y empleo". Por eso ya algunos hablan del "Reino Unido de las autonomías"13, pues a las ocho regiones citadas se sumarían Gales, Escocia, Irlanda del Norte y el Gran Londres14.

En el Seminario Internacional sobre Evaluación de la Descentralización en Colombia, José Luis Ábalos explicó el proceso correspondiente a la conformación de las Comunidades Autónomas en España, de la siguiente manera;

Lo singular del momento histórico que vivía España llevó a los constituyentes a no ser taxativos en la determinación del modelo de Estado. Por eso tenemos un modelo de organización territorial abierto, poco definido, que es más bien un punto de partida, tanto para constituirse en territorio autónomo como para asumir competencias. Y esto que en aquel momento fue fruto de nuestra debilidad, de no poder ser más deñnitorios por miedo a levantar fantasmas del pasado, hoy podemos decir que es nuestra gran ventaja: haber conseguido un modelo abierto, no exhaustivo, no limitado, que ha tenido que ir desarrollándose gracias a la negociación política, al acuerdo político, a la voluntad de los actores, etc l s.

En Colombia es evidente la uniformidad de su organización territorial y la inexistencia de niveles territoriales diferenciados. Respecto a la "sencillez" de este modelo, surge una serie de inconvenientes, relacionados con la aplicación uniforme de criterios de organización y gestión a todos los municipios y departamentos del país, no consultando las particularidades territoriales y limitando así el potencial de estas entidades en materia de prestación de servicios y provisión efectiva de bienes a sus ciudadanos.

También, se plantea el debate sobre la eliminación de municipios "inviables financieramente" o la creación de nuevas entidades de este tipo; quienes adoptan la primera postura aducen criterios de índole fiscal para justificar la supresión o fusión de municipios; aquellos que apoyan y son promotores de la conformación de entidades locales, basan sus argumentos en la necesidad de la legitimidad del Estado y la ganancia en materia de gobernabilidad que genera la creación y el mantenimiento legítimo de la institucionalidad en el territorio.

13 Citado de El País, Madrid, 10 y 13 de mayo de 2002.

14 El Tiempo, 26 de junio de 2002, "Regiones autónomas".

15 Concejal del ayuntamiento de Valencia, España. Conferencia presentada en el Seminario Internacional sobre Evaluación de la Descentralización en Colombia, 6 y 7 de mayo del 2002, en DNP, PNUD, ACCI, GTZ, Fonade. Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: balance de una década. Tomo IV Memorias seminario internacional de la descentraliza-

. fnlnmhin, 6 y 7 de mayo de 2002. Bogotá, D. C, 2002, pp. 67-73.

307


Respecto al número adecuado de municipios en Colombia, el análisis comparado con otros países europeos (véase el cuadro 3) permite afirmar que la presencia de municipios en el territorio colombiano es bajo, según el índice de institucionalidad, el cual corresponde al número de municipios sobre el tamaño del territorio multiplicado por mil, dicho índice para Colombia es del 0,96%, mientras que para países como Francia y Alemania es de 67,19% y 41,29%, respectivamente. España cuenta con un índice de 16,06% con 8.108 municipios. Con relación a la presencia del Estado en sus territorios, son evidentes las diferencias geográficas, funcionales, culturales e institucionales entre los países europeos y Colombia. Por ejemplo en un país como Francia, cuya extensión territorial continental equivale al 48% del territorio de Colombia, cuenta con 36.551 municipios, con una extensión promedio de 14,8 km2, frente a los 1.098 municipios colombianos, con una extensión promedio de mil cuarenta kilómetros cuadrados.

C u a d r o 3 La i n s t i t uc iona l i dad m u n i c i p a l e n p a í s e s e u r o p e o s y e n Co lombia

C a r a c t e r í s t i c a

Territorio

continental (km2)

Extención sobre costas (km)

Población en millones (año)

Número de municipios

í n d i c e d e i n s t i t u c i o n a l i d a d

Área municipal promedio (km2)

I t a l i a

301.227

4.996

57,5

(1997)

8.100

2 6 , 8 9

37,19

A l e m a n i a

357.046

2.389

82,14

(1997)

14-743

41,29

24,22

P o r t u g a l

92.389

1-793

9,94

(1997)

305

3 ,30

302,91

E s p a ñ a

504750

4.964

40,84

(2001)

8.108

16 ,06

62,25

F r a n c i a

543.965

3-427

58,61 (1997)

36.551

67,19

14,88

C o l o m b i a

1.141.748

928.660

42,07 (2001)

1.098

0 .96

1.040

Fuente: Elaboración propia.

Otro aspecto de vital importancia con relación a la organización territorial del Estado, es la institucionalidad del nivel intermedio, para realizar acciones de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad. En los Estados europeos se observa en promedio de entre cuatro y seis niveles de gobierno; en cambio, Colombia actualmente cuenta tan sólo con tres niveles, como se observa en el cuadro siguiente.

308


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El Estado colombiano, para aumentar su gobernabilidad, podría promover y reconocer nuevas formas de organización territorial que faciliten la competitividad, la sostenibilidad y la equidad territoriales, así como la presencia del Estado en el territorio. El país podría pasar fácilmente a tener algo más de 5.000 municipios y algo más de 500 entidades territoriales indígenas. Claro está que para ello tendrían que promoverse nuevas formas de gobierno y administración que no impliquen costos adicionales, como pueden ser: la elección de alcaldes ad honorem; la constitución de juntas de acción comunal que hagan las veces del concejo municipal; el ejercicio de competencias y la prestación de servicios públicos mediante esquemas asociativos entre las entidades territoriales.

Así mismo, es preciso que el Estado colombiano consolide nuevas formas de organización territorial a nivel de supraestados, como lo hizo Europa, y crear, por ejemplo, una gran unión latinoamericana, empezando por la consolidación de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). También al interior del país es preciso apoyar los procesos regionales y subregionales, para tener una base competitiva real.

Además, Colombia debería abordar el tema del multinivelismo y las competencias diferenciadas, de acuerdo con las capacidades de las entidades territoriales, así como las relaciones entre los diversos niveles. Hay que buscar la cooperación y el acuerdo de voluntades para garantizar el cumplimiento de los ñnes esenciales del Estado.

I I I . N U E V O S MODELOS DE ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL

EN MARCHA EN COLOMBIA

Colombia presenta grandes desequilibrios regionales. El 70% de la producción industrial y del sector terciario se origina en las cuatro principales ciudades y capitales de departamento que, conjuntamente, representan el 35% de la población total. Cerca del 90% de los tributos y del 70% del gasto se concentran en 40 municipios. Además, el nivel de desarrollo16 de los municipios presenta importantes diferencias: sólo 139 municipios (13%) tienen un nivel de desarrollo medio alto, mientras la gran mayoría, 569, presentan un desarrollo medio y el 52% (389), evidencian un proceso de desarrollo incipiente.

También, existen grandes desequilibrios en el grado de competitividad territorial. Según un estudio de competitividad, Bogotá ocupa el primer puesto, con un índice de 100, seguido por Valle del Cauca y Antioquia, con 60, mientras el resto de los departamentos del país presentan valores menores a 40, y en los casos de Cauca, Córdoba, Cesar, Sucre y Chocó el índice es inferior a 10'7 . Igual com-

16 índice de desarrollo municipal, elaborado por la DDT del DNP, 2000.

17 100 equivale al valor máximo del índice de competitividad. Dinámicas socioeconómicas en el espacio Colombiano, Crece-DANE, IRD, 1999.

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portamiento puede observarse en un estudio reciente realizado por la Cepal18 para los departamentos colombianos, donde nuevamente las entidades que dan asiento a las tres principales metrópolis nacionales en términos de importancia económica, como lo son Bogotá, Valle del Cauca y Antioquia, ocupan los tres primeros lugares, mientras que en las últimas posiciones del escalafón se encuentran los departamentos de Cauca, Magdalena, Sucre, Córdoba y Chocó, que tienen en común la característica de bajas poblaciones urbanas y baja capacidad empresarial.

Es necesario que los avances alcanzados con la descentralización política, administrativa y fiscal, se aprovechen en función del fortalecimiento de la capacidad de desarroUo económico local y regional. Así mismo, se requiere superar los problemas de eficiencia en la inversión social y económica, de equidad en la asignación del gasto y de capacidad de planificación y gestión de las entidades territoriales.

Las nuevas dinámicas de desarrollo territorial demandan procesos asociativos en busca de economías de escala y del aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas. Además, se requieren procesos de conformación de territorios competitivos, sostenibles, gobernables y con identidad, a diversas escalas, los cuales no deben limitarse a la suma de entidades político-administrativas o localidades. Estos procesos deben tener en cuenta criterios de interrelación socioeconómica, ambiental y cultural, propósitos compartidos, con visión de futuro. Los propósitos son componentes fundamentales para la generación de sinergias y la sostenibilidad de los procesos de desarrollo.

En Colombia predomina actualmente el modelo de la Constitución de 1886, de organización político-administrativa con una notable participación de los niveles municipal y nacional y un bajo protagonismo del nivel intermedio de gobierno. El fortalecimiento de estas últimas instancias posibilitaría que los territorios organizados mediante redes y alianzas estratégicas aporten su potencial y alcancen una mayor competitividad y una mayor gobernabilidad. Los avances de la descentralización y la evolución de los procesos de desarrollo socioeconómico y político han puesto en evidencia la rigidez de la organización político-administrativa vigente para atender la diversidad y el cambiante ritmo de las nuevas territorialidades. A pesar de que la Constitución de 1991 posibilita la creación de niveles provinciales o regionales (que agrupen municipios o departamentos), así como las entidades territoriales indígenas, estos desarrollos no se han materializado19.

La descentralización y el ordenamiento territorial son instrumentos fundamentales que requieren armonizarse y complementarse mutuamente en aspectos como la asignación y la apropiación de competencias, recursos y responsabilida-

18 Cepal. "Escalafón de la competitividad de los departamentos en Colombia. Informe final". Bogotá, D.

C, diciembre de 2002.

19 Estos ajustes están contemplados en el proyecto 041 de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, radicado en el Congreso de ia República.

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des, atendiendo las ventajas funcionales de la Nación y de las entidades territoriales, para generar una mayor eficiencia y una mayor eficacia del Estado.

Al Estado le corresponde el reconocimiento en la división política de nuevos modelos de organización y gestión territorial, facilitando un entorno atractivo para las inversiones; garantizando que los efectos de dicho crecimiento reviertan en un desarrollo humano sostenible, reconociendo la diversidad regional e integrando acciones nación-territorio como parte de un proyecto nacional de ordenamiento territorial, que busque aprovechar al máximo la capacidad de desarrollo de las ciudades, armonizando su crecimiento con los entornos rurales y regionales, y procurando la formación de sistemas regionales de diversa escala que promuevan un desarrollo territorial más equilibrado.

En este sentido, es preciso promover y reconocer los procesos de ordenamiento y de gestión en marcha en el país, con miras a la consolidación regional a diferente escala. El papel de los líderes regionales es el de convocar y cohesionar la voluntad de las autoridades locales y regionales; generar dinámicas de trabajo conjunto entre los actores del desarrollo, públicos y privados, de todos los niveles para lograr un desarrollo equitativo y sostenible del territorio y sus habitantes. Asimismo, al Estado le corresponde reconocer los procesos urbano-regionales que estructuran redes de ciudades intermedias y menores, articuladas con los espacios rurales que dinamizen e integren las zonas periféricas de "la otra Colombia". Es preciso que el Estado también integre los intereses metropolitanos, regionales y nacionales, de modo que las ciudades y sus zonas de influencia constituyan redes estratégicas para la construcción, el desarroUo regional y la integración nacional.

Entre las nuevas formas de organización y gestión territorial que se realizan en Colombia, se destaca el proyecto "Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca", el cual surge de la iniciativa de autoridades como el gobernador de Cundinamarca, el alcalde del Distrito Capital, el director de la CAR y el gobierno nacional. Igualmente, cabe señalar el surgimiento de otros procesos que están en marcha y que constituyen experiencias valiosas de gestión territorial, como:

• La región Caribe, que comprende los departamentos de La Guajira, Magdalena, Atlántico, Bolívar, Sucre, Córdoba, Cesar y San Andrés, con un total de 193 municipios.

• La región de La Mojana, que comprende parte de los departamentos de Antioquia (unmunicipio), Bolívar (2 municipios), Córdoba (1 municipio) y Sucre (6 municipios).

• La región del Magdalena Medio: conformada por 29 municipios de los departamentos de Bolívar, Cesar, Santander y Antioquia.

• La región de la Sierra Nevada de Santa Marta, que comprende los departamentos de Magdalena (4 municipios), Cesar (3 municipios) y La Guajira (6 municipios).

• La región del Urabá antioqueño y chocoano y Bajo y Medio Atrato: comprende los departamentos de Antioquia (9 municipios) y Chocó (4 municipios).

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• La ecoregión del eje Cafetero: comprende los departamentos de Risaralda, Quindío y Caldas, y parte de los departamentos de Valle y Tolima. La región del sur colombiano: comprende los departamentos de Cauca, Nariño, Huila, Tolima, Caquetá y Putumayo.

• La región del núcleo del Macizo colombiano: comprende los departamentos de Cauca (15 municipios), Nariño (11 municipios) y Huila (8 municipios).

• La región del Alto Patía: comprende los municipios del sur del Cauca (5 municipios) y del norte de Nariño (10 municipios).

• La región del sur del Cesar: comprende 13 municipios del sur del departamento del Cesar.

Reorganizar a Colombia implica transformar paradigmas geográficos, históricos, sociales, institucionales y constitucionales, e incluso pensar en un modelo de organización propia. Más importante aún es reconocer que el actual modelo de organización política administrativa del país está en crisis o, como dijo Jaime Castro, el modelo adoptado en 1886, se agotó20. Con la Constituyente de 1991 se trazaron las bases para su readecuación; sin embargo, el modelo no se ha modificado, salvo la creación de nuevos departamentos y la conformación de las corporaciones autónomas regionales (CAR). Los constituyentes eran conscientes de la necesidad de modificar la división política administrativa, pero no hubo acuerdo sobre las entidades territoriales por desarroUar, delegando la responsabilidad en la comisión de ordenamiento territorial21 (COT). La comisión trabajó durante tres largos años y produjo una serie de recomendaciones; unas no fueron consideradas en el momento de crear las CAR, otras están vigentes, y hay que crear unas nuevas teniendo en cuenta los avances de la descentralización y la globalización.

En la actualidad la dinámica mundial se orienta a la integración regional (entre Estados o entre entidades), a la cooperación y la asociación para atender los servicios o resolver los problemas de índole territorial o promover el desarrollo endógeno, para lo cual es preciso reconocer las capacidades de las entidades territoriales y promover incentivos y mecanismos, para que, a partir de lo local y en sintonía con la unidad nacional, se organicen las regiones y sea por medio de instrumentos de ordenamiento territorial la manera como se promuevan modelos de organización y gestión territorial, competitivos, gobernables, sostenibles y equitativos.

De igual modo, es fundamental reconocer el surgimiento de entidades u organizaciones territoriales, como lo hicieron España, Francia, Alemania o cualquier Estado moderno que entiende que las regiones o las entidades no se decre-

20

21

Jaime Castro 2002. La cuestión territorial. Editorial Oveja Negra.

Comisión creada mediante Decreto 2868 de 1991, en virtud de lo dispuesto en ei articuiO JO transitorio u.c ±a constitución política.

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tan, sino que se reconocen. Hay que entender la conformación de entidades territoriales como un proceso natural, dinámico, histórico, social, económico, político y cultural, tendiente a encontrar su propio futuro. Cuanto más identidad y fortalezas presente un territorio, será más promisorio dar mayor autonomía, para que encuentre su propio cauce dentro de la unidad nacional.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

i. Adecuar la organización política al territorio, y no el territorio a la organización política, implica reconocer los procesos de construcción social y el territorio mismo, como un principio ordenador para facilitar los procesos de desarrollo sostenible, equitativo y la gobernabilidad.

ii. Hasta el momento, en el país la organización político-administrativa ha sido abordada de manera homogénea y generalizada para todo el territorio, desconociendo la existencia de otras formas de organización, lo que implica acuerdos de voluntades para promover procesos de desarrollo propios, acordes con sus capacidades y sus posibilidades.

iii. Es necesario abrir la posibilidad de que las entidades territoriales tengan diversos tipos de gobierno y que asuman sólo un conjunto de competencias obligatorias y otras voluntarias. Igualmente, posibilitar que el nivel central pueda transferir o delegar otras facultades a las entidades que por economías de escala o por capacidad puedan prestar un mejor servicio.

iv. Para que las entidades que quieran asociarse para promover procesos de desarroUo puedan hacerlo, se requiere contar con los incentivos para desarrollar proyectos de inversión. En este sentido, hay que potenciar los recursos disponibles en el Estado, incluyendo el Fondo Nacional de Regalías, creado para tal fin.

v. Colombia necesita cubrir todo el territorio con institucionalidad, y, en este sentido, la presencia de municipios, entidades territoriales, entre otras formas de organización, son indispensables. En cualquier rincón del país debe contarse con una autoridad legítima, una autoridad local que represente a su comunidad y al Estado mismo. Todo colombiano, sin importar dónde se encuentre, debe contar con la garantía de una autoridad ante la cual pueda plantear sus inquietudes y sugerencias, en el marco del Estado social de derecho.

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