clases acto administrativo luis cordero

Teoría General del Acto Administrativo

2015

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(C) 2014 Universidad de Chile. Derecho Administrativo. Prof. Luis Cordero Vega

La actividad formal de la Administración1. La administración se expresa a través de actos

formales. (art. 7.1. y 63 Nº 18 CPR)

2. Es la consecuencia evidente del principio de legalidad. (art. 7º.1 CPR)

3. El acto administrativo es el último eslabón de la cadena de la legalidad.

4.A través del mismo se ordenan la mayor parte de la aplicación del Derecho Administrativo.

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Concepto de acto administrativo

1. Sobre el acto administrativo pesa una suerte de maldición histórica: el Derecho Administrativo ha definido su esencia en su contenido.

2. Diversos criterios.

(a) La concepción procesalista: origen francés, que se genera tras la determinac ión de la competenc ia contenc iosa administrativa.

(b) La noción del acto autoritario y paralelo a la sentencia judicial: Hauriou, el acto administrativo como decisión ejecutoria. Acto dotado per se de fuerza obligatoria.

(c) La doctrina del negocio jurídico: Zanobini “cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa”.

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Concepto de acto administrativo (2)

¿ Para qué importa la precisión?

Aplicación de la Ley d e P ro ce d im i e nto Administrativo, toma de razón, acceso a la información pública e i m p u g n a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a y j u d i c i a l d e l a s de c i s i o n e s de la s autoridades públicas.

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1. Es una manifes tación de vo luntad. Los actos administrativos son actos jurídicos que implican resolver un asunto, de modo que no son actuaciones materiales.

2. Es una manifestación de juicio. Emisión de dictámenes o informes en un procedimiento.

3. Es una declaración de conocimiento, que consisten en la actividad certificadora de la Administración.

4. Es una manifestación de deseo. Son las propuestas de resolución que se elaboran en el curso de un procedimiento administrativo.

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5. Debe ser real izado por organ ismo de la Administración Pública de manera unilateral (art. 2º LBPA). No son actos administrativos.

(a) Los que emiten los ciudadanos en un procedimiento administrativo.

(b) L o s co nt r ato s d e la Adm in i s t r ac i ón (bilaterales), pero si los procedimientos licitatorios.

(c) Los que emiten otros poderes públicos (Legislativo y Judicial).

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6. Sometidos al Derecho Administrativo (potestad). No son actos administrativos, porque están desprovistos de sus privilegios y prerrogativas, las sujetas al derecho civil o laboral.

(a) En ese caso es necesario respetar ciertos límites: la teoría de los actos separables.

(b) Cuando la Administración actúa, hay un núcleo de la actuación o de la conducta que siempre está sujeta al derecho administrativo (competencia, investidura, forma, fin, etc).

(c) P.e Contratación Pública sujeta al Derecho Privado (compraventa). Los actos preparatorios están sujetos al Derecho Público.

(d)Esto genera muchas consecuencias: derechos, obligaciones, tribunal competente y vicios de nulidad. P.e. Caso de la “Pequeña Propiedad Raíz”.

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7. La expresión formal está establecida (art. 3º LBPA):

(a) Decreto Supremo, para el Presidente de la República. Este tiene estatuto constitucional (arts. 35 - 98).

(b) El simple Decreto, para los Ministros de Estado, previa delegación (art. 35 CPR).

(c) Los demás emiten Resoluciones (los que tiene poderes de decisión). Es el caso de los Jefes de Servicio en general. Las Municipalidades dictan resoluciones que se califican en: Ordenanzas, Reglamentos Municipales, Decretos Alcaldicios e Instrucciones (art. 12 LOCM).

(d) Los “Oficios Ordinarios”, son medios de comunicación de la autoridad. No pueden ser actos resolutivos.

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Los actos de correspondencia no pueden constituir decisión.

El año 1971, la CGR sostuvo que la autor ización a una carnicería no se podía otorgar por oficio.

El 30 de abril de 2014, la Corte Suprema (rol 824-2014) sostuvo que la decisión sólo se puede expresar por medio de un acto administrativo. Los oficios, no son los medios de expresión de voluntad de la potestad de la Administración.

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8. ¿Es el reglamento un acto administrativo? En el derecho chileno si, porque es una tipología de actividad formal a partir de la Constitución. Pero son necesarias algunas precisiones.

(a) El Reglamento implica la dictaminó de normas de alcance general y obligatorio.

(b) Es una fuente del derecho, que innova en el ordenamiento jurídico.

(c) Por eso siempre va al trámite de toma de razón, no es admisible su delegación y el TC tiene competencia para conocer de sus impugnaciones.

(d) La homologación con el régimen jurídico del acto administrativo debe matizarse, especialmente en materia de invalidez.

(e) La jurisprudencia administrativa no permite la invalidación en el Reglamento.

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9. La Jurisprudencia aplica el principio de realidad: aunque el acto formalmente sea de una manera, si contiene una decisión potestativa es acto administrativo.

(a) Caso “Pildora I” TC.

(b) Caso “Transantiago I” TC.

(c) Casos reclamo de ilegalidad municipal. Oficio de comunicación de derechos municipales.

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Clasificación1. En razón de los sujetos.

(a) Según los organismos que participan.

i. Simples. P.e. Permiso Municipal.

ii. Complejos. Resolución de Calificación Ambiental.

(b) Según los destinatarios.

i. Singulares. Se notifican.

ii. Generales. Se publican en el Diario Oficial, salvo excepciones p.e Ordenanzas Municipales.

(c) Según las voluntades.

i. Unilaterales. P.e. Sanción.

ii. Bilaterales. P.e aceptación de un cargo público o para participar en una licitación.

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Clasificación (2)2. En razón de la definición.

(a) Decisorios

(b) No decisorios.

3. Según la ampliación de situaciones jurídicas.

(a) Favorables. p.e autorización.

(b) De gravamen. p.e. sanción

4. Según los efectos.

(a) Constitutivos. Crean situación ex novo, p.e cocesión.

(b) Declarativos. Enuncian una situación preexistente dotándolo de eficacia, p.e. autorizaciones.

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Clasificación (3)5. Según el régimen de impugnación.

(a) Actos que ponen fin a la vía administrativa.

i. Directamente impugnables ante los tribunales

ii. Previa interposición potestativa de un recurso de reposición

(b) Actos firmes.

i. No son impugnables en sede administrativa, porque : (i) caducidad plazo de impugnación y (ii) agotamiento de los recursos en sede administrativa

(c) Actos confirmatorios y reproductorios.

i. No son impugnables en sede judicial

ii. Declaración originaria y sobrevenida: (i) declaración sobrevenida de voluntad (confirmatorio) y (ii) declaración sobrevenida de conocimiento (reproductorio)

(d) Actos de trámite y resoluciones.

i. Los de trámite no son impugnables de forma autónoma

ii. Excepción, actos de trámite cualificados

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Elementos

1. Elemento Subjetivo. Un organismo de la Administración del Estado.

(a) El que dicta el acto debe ser un órgano competente.

(b) El funcionario que lo emite debe estar legalmente investido.

(c) No debe concurrir en él una causal de abstención (art. 12 LBPA).

La regla general es que no hay invalidez, salvo si se afecta ser iamente el pr incip io de la imparcialidad y objetividad (art. 11 LBPA).

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Elementos (2)

2. Elemento Objetivo. En ejercicio de una potestad, cuyo objeto debe ser:

(a) Posible, bajo amenaza de invalidez.

(b) Lícito, en la medida que no puede ordenar la ejecución de delitos o infracciones.

(c) Determinado o determinable, debe recoger quienes son los destinatarios del acto, así como la orden, mandato, prohibición, regla o beneficio que otorga.

(d)Adecuado a los hechos exigidos y acreditados en el procedimiento respectivo.

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Elementos (3)

3. Elemento teológico. El acto administrativo debe dictarse para el fin público para el cual fue conferida la potestad. Este es siempre un control reglado. El ejercicio indebido, es objeto de invalidez bajo la denominada “desviación de fin o de poder”.

(a) Desviación de fin grosera o tosca, se da cuando lo perseguido es un fin particular, partidista o de otra naturaleza.

Casos de Municipalidad de Renca y extinciones de empleos a contrata.

(b) Desviación de fin relativa, se da cuando la administración utiliza el acto para otro propósito público distinto al establecido originalmente.

Caso de la Picola Italia.

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Elementos (4)

4. Elemento Formal. El Derecho Administrativo no sólo controla lo que hace la Administración, sino también como lo hace. Las formas son garantías para todos los ciudadanos. Por eso el acto administrativo debe:

(a) Ser escrito y estar respaldado en un expediente físico o electrónico.

(b) Dictarse previo procedimiento administrativo, en cumplimiento de cada una de las etapas reguladas para el. Supletoriamente se aplica la LBPA.

(c) Debe dictarse siempre motivado, considerando la totalidad de lo contenido en el procedimiento administrativo (art. 41 LBPA).

(d) Hay actos que por su naturaleza deben estar especialmente motivados: (i) los actos de gravamen; (ii) los que resuelven recursos administrativos; (iii) cuando la Administración actúa al margen de sus criterios previos o bien los sustituye; (iv) cuando se aparta de un informe consultivo solicitado; (v) cuantos e suspenden los efectos de un acto administrativo; (vi) cuando se adopta una medida provisional en el procedimiento administrativo; (vii) cuando se dicta una potestad discrecional; (viii) cuantos e dicta un acto administrativo en base a un procedimiento de selección o competencia; (ix) cuando se autoriza la ampliación de plazos en un procedimiento administrativo.

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Efectos1. Presunción de legalidad (art. 3º LBPA).

(a) El efecto de la autotutela declarativa. Ficción provisional en favor de la declaración administrativa mientras no sea contradicha por un tribunal o Contraloría.

(b) Contenido de la ficción: validez, certeza y acierto.

(c) Las ficciones que benefician a la Administración.

(a) Validez o conformidad a Derecho: declaración de voluntad

(b) Certeza o conformidad a la existencia de los hechos: declaración de conocimiento de los hechos

(c) Acierto o conformidad a la relevancia de los hechos: declaración de juicio sobre los hechos

(d)Finalidad de estas ficciones: Garantizar la eficacia directa e inmediata de las decisiones administrativas.

(e) Las cargas para el ciudadano: el peso de la prueba para impugnar el acto administrativo.

(f) El problema de la toma de razón.

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Efectos (2)

1. Imperio y exigibilidad. (art. 51 LBPA)

(a) El efecto de la autotutela ejecutiva y la ejecución de oficio.

(b) L a s u s p e n s i ó n ( r e c u r s i v a - jurisdiccional). El caso de los exonerados políticos.

2. Irretroactividad (art. 52 LBPA).

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la revisión de los actos administrativos y la teoría

de la invalidez

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Causales de ineficacia del acto administrativo

1. Infracción a los requisitos de validez (elementos): nulidad.

(a) Declarada por la Administración (art. 53 LBPA).

(b) Declarada judicialmente: contencioso anulatorio

2. Decisión discrecional de la Administración por razones de conveniencia y oportunidad (art. 61 LBPA).

3. Decisiones o conductas del destinatario: caducidad.

4. Consecuencias sobrevivientes: decaimiento del acto o invalidez sobrevenida (desaparición de norma original o supuesto de hecho).

5. Razones objetivas: modalidades del acto administrativo.

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Revocación de los actos administrativos (art. 61 LBPA)

1. Concepto

2. Fundamento: La crítica expropiatoria.

3. Requisitos: (i) iniciativa; (ii) organismo competente; (iii) plazo; (iv) ejercicio discrecional.

4. Efectos: prospectivos.

5. Límites a su ejercicio:

(a) Actos favorables

(b) Otra forma de extinción de los actos

(c) Naturaleza del acto impide revocación.

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La teoría de la invalidez de los actos administrativos

1. Sigue teoría civil, con matizaciones y distorsiones (autonomía de la voluntad v/s principio de legalidad).

2. Principio de conservación.

(a) Artículo 13 LBPA: no procede por vicios intrascendentes o irrelevantes.

(b) Teoría del funcionario de hecho (artículo 63 LOCBGAE; 16 y 156 del Estatuto Administrativo).

(c) Artículo 53 LBPA: Nulidad parcial.

3. Consecuencias: (i) irregularidades no invalidantes (p.e incumplimiento de plazos); (ii) no transmisión de la invalidez y nulidad parcial; (iii) conversión y convalidación.

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Invalidación de los actos administrativos

1. Concepto

2. Situación previa a la LBPA.

3. Requisitos: (i) iniciativa; (ii) organismo competente; (iii) plazo (saneamiento o caducidad?); (iv) causal; (v) formalidad esencial; (vi) facultativa u obligatoria?

4. Efectos: (i) constitutivo; (ii) declarativo; (iii) CGR: aplicación artículo 52 LBPA.

5. Impugnación.

6. ¿Límites a su ejercicio?: Los problemas del interés público y el interés privado.

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Nulidad de Derecho Público

1. Orígenes.

2. La construcción original (Soto Kloss)

(a) Opera de pleno derecho (asimilación a régimen de inexistencia).

(b) Vicio insubsanable.

(c) Acción imprescriptible.

3. Difusión de la tesis

4. Críticas: no distingue entidad de los posibles vicios afecta principio de seguridad jurídica y de jerarquía.

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Nulidad de Derecho Público (2)

5. Giro jurisprudencial (Aedo Alarcón, noviembre 2000):

(a) No opera de pleno derecho (aplica anulabilidad y principio de conservación).

(b) No procede por cualquier vicio sólo los señalados en el artículo 7 inciso primero de la CPR.

(c) Efectos patrimoniales de la nulidad, se rigen por la regla de prescripción.

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Nulidad de Derecho Público: el eje de la jurisprudencia desde el 2000

1. El texto constitucional no regula una nulidad de derecho público de pleno de derecho.

2. La nulidad no es la única sanción que puede afectar al acto. Los vicios debe ser graves y manifiestos.

3. Se somete al principio de conservación.

4. No constituye un juicio de constitucionalidad sobre el acto.

5. No puede proceder por cualquier vicio. Sólo debería operar en relación al art. 7° inc. 1°. (investidura regular, competencias, formas, desviación de fin).

6. La violación de ley o la ilegalidad interna del acto no constituye, necesariamente, un vicio de nulidad de derecho público.

7. Es prescriptible de conformidad a las reglas generales.

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Análisis de caso

Caso 1.

Inversionista. Quiero construir un edificio de departamentos. Municipalidad me entrega permiso de edificación. Adquiero el terreno, contrato empresa constructora que comienza la construcción. En la mitad (al año) la Municipalidad se da cuenta que el permiso de construcción era contrario a derecho, pues no respetaba el límite de altura que debía existir en la cuadra respectiva, y en ejercicio de la potestad invalidatoria procede a anular el acto y por tanto a paralizar la construcción .

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Análisis de caso

Caso 2.

Soy jubilado. Trabajé 42 años en Carabineros. Al retirarme la DIPRECA me reconoció una pensión de $250.000 por el tiempo trabajado. Sin embargo, al año se determina que me corresponde una pensión de $80.000 en razón de que los 30 primeros años no cumplía los requisitos para acceder a dicha pensión, por lo que en ejercicio de la potestad invalidatoria procede a anular el acto anterior, reemplazándolo por otro que consagra mi nueva pensión, en circunstancias de que, considerando dicha pensión, había decidido finalmente comprar mi auto cuyas cuotas del crédito son de $100.000.

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Análisis de caso

Caso 3.

Concesión salmoacuícola que debe someterse al SEIA. Obtengo la resolución de calificación ambiental, invierto para desarrollar mi proyecto adquiriendo la maquinaria necesaria y las ovas de los peces, sin embargo posteriormente sobre la base de la petición de algunos la COREMA determina que la RCA fue contraria a derecho, toda vez que existían ciertos recursos hidrbiológicos en el lugar que la legislación de pesca exige proteger y que no fueron considerados al momento de evaluar el proyecto, en virtud del 53 procede a anular la RCA y por tanto ordena paralizar el proyecto.

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Análisis de caso

Caso 4.

En un programa social me hago acreedor de un subsidio del MINVU para adquirir una casa. Con el subsidio y lo que tenía ahorrado logro juntar el pie para la casa de modo que el dividendo se ajuste a mis ingresos. Al año, y a instancias de otro postulante al subsidio que alegaba tener legalmente mejor derecho, el MINVU decide ejercer el 53 para anular el acto, solicitándome el reintegro de lo obtenido.

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Consecuencias de los casos

Es legítimo el ejercicio de la potestad anulatoria en estos casos? ¿Qué criterios distintivos correspondería realizar?

Todos se tratan de actos favorables.

Buena o mala fe del beneficiario: La buena fe consiste en la convicción, a la fecha de entrada en vigencia del acto, de la plena regularidad del acto administrativo favorable. De que éste se encuentra exento de vicios.

Interés público o general relevante detrás de la declaratoria de nulidad, como para primar sobre el interés privado del afectado: diferencia que hay entre los casos (i) y (iii) contra el (ii) y (iv).

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2014 Universidad de Chile Derecho Administrativo II Prof. Luis Cordero Vega

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