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CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO CEARÁ
FACULDADE CEARENSE
CIÊNCIAS CONTÁBEIS
ROSE MARY VERAS MEDINA CUNHA
ORÇAMENTO PÚBLICO MUNICIPAL: ANÁLISE DA EXPERIÊNCIA DE
FORTALEZA, NA REGIONAL I
FORTALEZA
2013
ROSE MARY VERAS MEDINA CUNHA
ORÇAMENTO PÚBLICO MUNICIPAL: ANÁLISE DA EXPERIÊNCIA DE
FORTALEZA, NA REGIONAL I
Monografia apresentada à Faculdade Cearense, como requisito obrigatório para a obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis.
FORTALEZA
2013
Bibliotecário Marksuel Mariz de Lima CRB-3/1274
C972o Cunha, Rose Mary Veras Medina
Orçamento público municipal: análise da experiência de
Fortaleza, na regional I / Rose Mary Veras Medina Cunha.
Fortaleza – 2013.
45f.
Orientador: Profª. Esp. Francileite Cavalcante Furtado Remígio.
Trabalho de Conclusão de curso (graduação) – Faculdade
Cearense, Curso de Ciências Contábeis, 2013.
1. Gestão pública. 2. Orçamento público – participação
comunitária. 3. Gastos governamentais I. Remígio, Francileite
Cavalcante Furtado. II. Título
CDU 658
Esta monografia foi submetida à Coordenação do Curso de Ciências Contábeis, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis, outorgado pela Faculdade Cearense - FAC e encontra-se à disposição dos interessados na Biblioteca da referida Universidade. A citação de qualquer trecho desta monografia é permitida, desde que feita de acordo com as normas de ética científica. Aprovado em 25/06/2013.
__________________________________________________
Prof.Dra.Márcia Maria Machado Freitas (Coordenadora do Curso de Ciências Contábeis)
__________________________________________________
Prof. Esp. Francileite Cavalcante Furtado Remígio (orientadora)
__________________________________________________
Prof. Ms. Michael Viana Peixoto (Membro da banca examinadora)
____________________________________________________
Prof. Esp. Jorge Fonseca Guimarães Filho (Membro da banca examinadora)
AGRADECIMENTOS
A Deus que me deu a vida, a Nossa Senhora de Fátima que está comigo em
toda minha caminhada e principalmente me iluminando com sabedoria para vencer
mais um desafio, que para mim parecia impossível.
A minha mãe, Ana Veras Medina, que com muito esforço fez com que
chegasse até aqui, sempre me dando força em todas as minhas conquistas.
Aos professores que farão parte da banca examinadora, que Deus possa
iluminar a todos na hora da avaliação, não só da avaliação do meu trabalho mais
sim de todos que passarem pela banca.
Ao meu esposo José Arimateia Cunha pela compreensão e incentivo
prestada no decorre deste trabalho e aos meus filhos Laiana, Marilia e Matheus pela
compreensão de minha ausência e por ter sido uma das razões de meu empenho
em concluir este curso.
A minha camarada e amiga Ana Lucia de Oliveira pela força e incentivo dada
a cada semestre concluído.
Ao casal Fernando e Silvinha pelo sim ao meu FIES, somente assim
consegui concluir este curso.
A minha orientadora Francileite pela dedicação
Em especial a minha grande amiga Viviane e por fim a todos meus amigos
que contribuíram de forma direta ou indiretamente para a realização deste trabalho.
" Apesar dos nossos defeitos, precisamos enxergar que somos pérolas únicas no teatro da vida e entender que não existem pessoas de sucesso e pessoas fracassadas. O que existem são pessoas que lutam pelos seus sonhos ou desistem deles.”
Augusto Cury
RESUMO
O Orçamento Participativo constitui-se em um processo no qual a sociedade tem a oportunidade de debater, opinar e deliberar sobre matérias inerentes e despesas públicas. Esta modalidade de orçamento praticada no Brasil desde a década de 80 é hoje adotada em mais de 70 municípios brasileiros independente de partido político e é utilizada como parâmetro em países da Europa.Diante disso, esta pesquisa objetiva demonstrar aspectos importantes do Orçamento Participativo que possa contribui para a elaboração do Orçamento-Programa e demonstrar como a sociedade poderá participar ativamente da gestão pública municipal. Para atingir seus objetivos mais imediatos o Orçamento Participativo apesar de ter nascido através de uma ação governamental, torna-se evidente, que o mesmo depende da participação popular. Determinar formas particulares e interativas da cidadania, abrindo canais de interlocuções com a sociedade civil, levando ao certo, uma maior potencialidade na aplicação dos recursos públicos. Essa pesquisa teve por inicio estudar o instrumento de gestão democrática denominado Orçamento Participativo implementado pela gestão Municipal da Prefeitura de Fortaleza, no período de 2005-2008, entendo-se que esse mecanismo de participação popular contribui para o exercício da cidadania ativa de seus participantes. Palavras-chaves: Orçamento Público, Gestão Pública, Participação Comunitária, Gastos governamentais.
ABSTRACT
Participatory budgeting is in a process in which society has the opportunity to discuss, opine and decide on matters inherent and expenditures. This type of budget practiced in Brazil since the 80s is now adopted in more than 70 municipalities independent political party and is used as a parameter in countries Europa.Diante, this research aims to demonstrate important aspects of participatory budgeting that can contribute for the preparation of the program budget and demonstrate how society can actively participate in the municipal public management. To achieve its goals more immediate Participatory Budgeting despite being born through government action, it becomes evident that it depends on people's participation. Determine the particular forms and interactive citizenship, opening channels for dialogues with civil society, leading to the right, the greater the potential use of public resources. This research aimed to study the democratic management tool called Participatory Budgeting implemented by management Municipal Prefecture of Fortaleza, in the period 2005-2008, I believe that this mechanism of public participation contributes to active citizenship of its participants. Keywords: Public Budget, Public Management, Community Participation, Government spending.
LISTAS DE FIGURAS E QUADROS
FIGURAS
Figura 1 – Etapas do Ciclo Orçamentário......................................... 21
Figura 2 – Ciclo Orçamentário do PPA.............................................. 21
Figura 3 – Ciclo Orçamentário da LDO............................................ 22
Figura 4 – Ciclo Orçamentário da LOA............................................ 22
Figura 5 – Relação entre recebimento e aplicação dos recursos
financeiros orçamentário.................................................................
26
Figura 6 – Relação entre recebimento e aplicação dos recursos
extra-orçamentária..............................................................................
26
Figura 7 – Classificação das despesas quanto à natureza e
categoria econômica........................................................................
27
Figura 8 – Ciclo do orçamento participativo de Fortaleza............. 34
QUADROS
Quadro 1 – Eixo de infra-estrutura em 2005.................................... 37
Quadro 2 – Eixo do meio ambiente em 2005................................. 37
Quadro 3 – Eixo de infra-estrutura em 2006................................... 38
Quadro 4 – Eixo de infra-estrutura em 2007.................................. 39
Quadro 5 – Eixo do meio ambiente em 2007................................. 39
LISTA DE SIGLAS
AP – AREA DE PARTICIPAÇÃO
COP – CONSELHO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
DS – DEMOCRACIA SOCIALISTA
LDO – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTARIAS
LOA – LEI DE ORÇAMENTO ANUAL
LRF – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
OP – ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
POS – PLANO DE OBRAS E SERVIÇOS
PPA – PLANO PLURIANUAL
PT – PARTIDO DOS TRABALHADORES
SEFIN – SECRETARIA DE FINANÇAS DO MUNICIPIO
SISOP – SISTEMA GERENCIAL DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... ...................................................................................... 13 1.1 Tema e Problema ........................................................................ 14 1.2 Justificativa ................................................................................. 15 1.3 Objetivo Geral ............................................................................. 15 1.4 Objetivo Específico ..................................................................... 15 1.5 Metodologia ................................................................................. 16 1.6 Estrutura do Trabalho ................................................................. 16 2 ORÇAMENTO PUBLICO NO BRASIL ................................................... 17 2.1 Histórico ....................................................................................... 17 2.2 Conceito ........................................................................................ 18 2.3 Lei de Responsabilidade Fiscal .................................................. 19 2.4 Leis Orçamentárias ...................................................................... 20 2.5 Ciclo Orçamentário ...................................................................... 21 2.6 Princípios Orçamentários ........................................................... 23 3 RECEITAS E DESPESAS PÚBLICA......................................................... 25 3.1 Conceito da Receita ....................................................................... 25 3.2 Classificação Quanto a Natureza da Receita ............................... 25 3.3 Classificação Quanto as Categorias Econômicas da Receitas . 26 3.4 Conceito de Despesa ..................................................................... 26 3.5 Classificação Quanto a Natureza da Despesa ............................. 27 3.6 Classificação Quanto as Categorias Econômicas da Despesas 28 4 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ................................................................. 29 4.1 Conceito .......................................................................................... 29 4.2 Orçamento Participativo em Fortaleza ......................................... 32 4.3 Plano Plurianual Participativo ...................................................... 33 4.4 Forma e Experiência ...................................................................... 34 5 PESQUISA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NA REGIONAL I EM FORTALEZA .................................................................................................. 38 6 CONCLUSÃO ........................................................................................... 43 7 REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS ......................................................... 45
13
1 INTRODUÇÃO
Após a Constituição de 1988, o Brasil passou a conviver com novas
formas de participação nas decisões políticas. Foram introduzidas mudanças na
CF/88, pela Assembléia Constituinte que indicavam o revigoramento da sociedade
civil e a trajetória rumo a um sistema político mais plural, combinado de distintos
arranjos participativos. Nesse cenário, houve uma proliferação nos governos locais
foi o Orçamento Participativo - OP.
A expressão da democracia chama-se orçamento, simultaneamente, na
medida em que é elaborado por representantes da população e seus efeitos refletem
na vida dos cidadãos . No caso do Orçamento Participativo, o processo de
elaboração necessita da atuação mais direta do cidadão, independente de vínculos
associativos, na decisão dos investimentos populares.
O Orçamento Participativo é o resultante da evolução da democrática no
Brasil, onde a população é convocada a compartilhar a responsabilidade juntamente
com o governar e responde participando ativamente. Nos dias atuais, o Orçamento
Participativo é adotado em muitas cidades brasileiras, tendo se consolidado e
crescido, incorporando novas tecnologias e evoluindo em termos de participação e
volume orçamentário.
O chamado Orçamento Participativo é a grande novidade em termos de
democratização do processo orçamentário na forma de se planejar, elaborar e
acompanhar o orçamento público no Brasil.
Neste sentido, a contabilidade, de uma forma geral, compreende-se
como uma ciência que estuda, registra e interpreta todos os fenômenos, entre os
quais permeia o orçamento público. Este trabalho tem como objetivo geral, nos seus
contextos econômico e administrativo, ampliar os conhecimentos relativos ao
orçamento, sendo este um processo fundamental para uma administração eficaz e
competente. Um dos objetivos específicos é explicar como acontece o Orçamento
Participativo dentro de uma gestão; identificar e avaliar as demandas solicitadas.
14
1.1 TEMA E PROBLEMA
O tema Orçamento Público no Município de Fortaleza, com foco no
Orçamento Participativo, é de grande importância no processo de uma boa
administração, pois como este processo envolve a participação da população, terá
toda uma organização, com reuniões para a coleta das necessidades naquela área,
além deste primeiro processo, terá que ter também um acompanhamento por parte
da Regional, quanto à execução das demandas.
Através de recursos financeiros adquiridos por tributos instituídos por lei,
o Estado tem como dever solucionar e satisfazer os interesses sociais, sendo eles
regulados e organizados com sua contra partida, exatamente os tributos.
O número de recursos disponíveis pelo poder público é desproporcional
aos números de demandas, para investimentos sociais e de crescimento econômico,
sendo este um dos desafios.
Com o princípio da participação popular, o orçamento público
governamental ficou diferenciado do conceito clássico, partindo das necessidades
da sociedade, acrescentou-se à peça contábil a programação das ações e tendo
como objetivo a efetividade das políticas públicas.
Na administração pública governamental, o Orçamento Participativo é um
projeto essencial na tomada de decisão.
Este trabalho busca demonstrar a experiência prática da aplicação do
Orçamento Participativo em uma Regional, no Município de Fortaleza. Quais os
fatores que interferiram para o êxito do Orçamento Participativo de uma Regional no
Município de Fortaleza?
1.2 JUSTIFICATIVA
Conforme a complexidade da administração pública, o orçamento público
é um planejamento de aplicações dos recursos esperados, em programas de
15
custeios, investimentos, inversões e transferência durante um período
financeiro.(ANGELICO, 1987). Conforme a eficiência, a eficácia e a efetividade de
suas ações em maior ou menor grau que o governo modifica uma sociedade,
seguindo um plano com suas arrecadações e gastos. O governo não funciona sem
orçamento. O desenvolvimento da sociedade e a prestação de bons serviços
poderão ser realizados com um bom orçamento. Um orçamento, se feito na direção
certa ajuda, se errado atrapalha e até inibem o desenvolvimento, já que ele não é
um fim, é um meio de realizar ações de governo.
Justifica-se a escolha desse tema, como sendo um assunto para se
abordar as receitas, despesas e a participação popular dentro de uma Administração
Pública.
1.3 OBJETIVO GERAL
O objetivo principal do estudo é o Orçamento Participativo onde são
oferecidas condições básicas para a população debater as prioridades dos recursos
públicos.
1.4 OBJETIVOS ESPECIFICOS
Apresentar uma revisão de conceitos do Orçamento Participativo;
demonstrar as demandas do Orçamento Participativo; comparar as demandas com
suas execuções.
1.5 METODOLOGIA
A metodologia deste trabalho quanto aos fins será descritiva e quanto
aos meios de investigação será bibliográfica.
Segundo Vergara (2009), em seu livro Projetos e Relatórios de Pesquisa
em Administração “A pesquisa descritiva expõe características de determinada
população ou de determinado fenômeno. Pode também estabelecer correlações
entre variáveis e definir sua natureza. Não tem compromisso de explicar os
fenômenos que descreve, embora sirva de base para tal explicação. Pesquisa de
opinião insere-se nessa classificação.”
16
Inicialmente, será realizada uma pesquisa bibliográfica que possuiu o
caráter exploratório, cujo objetivo é inteirar-se dos principais conceitos através de
consultas e análises críticas a livros que discorrem sobre o tema abordado neste
trabalho, além de pesquisa documental englobando:
Pesquisas a documentos físicos (livros, textos, artigos, revistas,
publicações e entre outros);
Pesquisa virtual com a utilização dos recursos disponíveis na internet
mediante consulta a sites relacionados ao assunto pesquisado.
A cidade de Fortaleza é composta por seis regionais, a minha escolha
pela Regional I, foi pelo fato de ter vivenciado o Orçamento Participativo da mesma.
A finalidade desta pesquisa é mostrar que com a população ativa, sempre
participando, será possível cobrar de nossos governantes mais ações.
1.6 ESTRUTURA DO TRABALHO
Este trabalho está estruturado em cinco capítulos. Iniciando-se com a
introdução, Tema e problema, justificativa, objetivos Geral e Específicos e a
Metodologia.
O segundo capítulo Orçamento Público no Brasil, seu histórico, conceito,
leis, ciclos e princípios.
O terceiro capítulo Receitas e Despesas Pública quanto a classificação.
O quarto capítulo Orçamento Participativo, conceito, forma e experiência.
O quinto capítulo Orçamento Participativo na Regional I em Fortaleza.
17
2 ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL
2.1 Histórico
Somente a partir de 1822 que o chanceler do Erário passou a apresentar
no Parlamento uma exposição que fixava as receitas e as despesas de cada
exercício, sendo assim considerado a partir desta data o início do orçamento,
plenamente desenvolvido, na Grã-Bretanha.
O orçamento público inglês, como instrumento básico da política
econômica e financeira do Estado, foi sendo aperfeiçoado e valorizado, tendo uma
trajetória histórica em dois importantes aspectos: primeiro, por delinear a natureza
técnica e jurídica desse instrumento e, segundo, por difundir a instituição
orçamentária para outros países. (GIANOMONI, James).
Na França, somente em 1831, o controle parlamentar sobre o orçamento
passou a ser completo. Segundo Burkhead, na sua fase inicial o sistema
orçamentário francês ajudou a consolidar algumas regras, aceitas até hoje como
básicas na concepção doutrinária do orçamento público que são elas: a anualidade
do orçamento; a votação do orçamento antes do início do exercício; o orçamento
deve conter todas as previsões financeiras para o exercício (princípio da
universalidade); e a não-vinculação de itens da receita a despesas específica
(princípio da não-efetação das receitas).
Nos Estados Unidos, depois de muitas discussões em relação a
orçamentos, somente em 1974 as relações entre a Presidência e o Congresso foram
significativamente alteradas com a aprovação da Lei de Orçamento e Retenção de
Recursos do Congresso, sendo a participação dos congressistas no processo global
do orçamento. O Congresso retomou forte ascendência sobre o orçamento,
retirando parte do poder que o Presidente vinha concentrando desde a Lei de 1921.
No Brasil, o primeiro orçamento brasileiro teria sido aprovado pelo
Decreto Legislativo de 15/12/1830, que fixava a despesa e orçava a receita das
antigas províncias para o exercício de 1931. Em cada nova constituição o orçamento
tinha uma interpretação diferente, até chegar a receber sua sétima constituição de 5
18
de outubro de 1988, trazendo novidades no texto constitucional, no que diz respeito
à questão orçamentária de devolver ao Legislativo da prerrogativa de propor
emendas, ao projeto de lei do orçamento, sobre despesas e à explicitação do
sentido da universalidade orçamentária.
Tivemos outra inovação do texto constitucional, anualmente a exigência
do Executivo de encaminhar ao Legislativo projeto de lei das diretrizes
orçamentárias tendo como objetivo de orientar a elaboração da lei orçamentária,
dispor sobre a política de desenvolvimento a ser observada pelas agencias oficiais.
Segundo Giocomoni (1989: p.58):
A Constituição de 1988 reforçou a concepção que associa planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema, ao tornar obrigatório a elaboração de planos plurianuais abrangendo as despesas de capital e demais programas de duração continuada. Substituindo os orçamentos plurianuais de investimentos previstos na legislação anterior, os planos plurianuais orientarão a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual, bem como a apresentação de emendas por parte dos legisladores.
2.2 Conceito
O Orçamento Público é um plano de governo que se expressa em forma
de lei, o qual se elabora, executa e avalia o nível do programa de governo para um
determinado período de tempo, geralmente, de um ano, onde se faz a estimativa de
receitas arrecadadas e se fixa a despesa de igual valor.
O orçamento clássico caracterizava-se como sendo uma mera peça
contábil com conteúdo financeiro, já que não tinha a preocupação com os planos
governamentais e com o interesse efetivo da população, e sim apenas a previsão de
receitas e a autorização das despesas.
A Constituição de 1988, mudou a sistemática de elaboração, com a
finalidade de apresentar o orçamento público com maior transparência, fixando a
obrigatoriedade da elaboração do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e da Lei do Orçamento Anual (LOA). Sendo assim, houve a
devolução aos Legisladores a prerrogativa de participar, de forma concreta, da
elaboração dos planos e dos orçamentos público nos três níveis de governo.
19
2.3 Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal, mesmo após doze anos de sua
publicação, se firma como um mecanismo importante de estímulo ao controle social,
que nada mais é do que a transparência nas contas públicas e do incentivo à
participação popular.
A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, é chamada Lei de
Responsabilidade Fiscal. Esta lei estabelece regras sobre o orçamento, e além
disso, terá punição quem o desrespeitar e exige transparência na sua execução. As
pessoas interessadas ficam sabendo o que e quanto está sendo gasto, e se este
gasto está dentro ou fora de limites legais. Ela estabelece normas de finanças
pública, por meio do § 1º do artigo 1º, que diz textualmente:
“§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renuncia de receitas, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, divida consolidada e mobiliária, operações de créditos, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.”
A partir desta lei, as regras de planejamento, transparência, controle e
responsabilidade, o tocante às finanças pública, passam a ser observadas em todas
as esperas de governo: Federal, estadual e municipal.
A LRF considera as influências e exigências internacionais e as
características políticas e financeiras do País. Para que a Lei alcance seus objetivos,
forma elaborados quatro pilares: o planejamento, a transparência, controle e a
responsabilidade.
2.4 Leis Orçamentárias
Será sempre do Executivo a competência para a elaboração dos planos
de ação governamental e do orçamento. Conforme a CF/88, nos incisos I, II e III, art.
165:
20
Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. § 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada; § 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
O Plano Plurianual- PPA é instrumento de planejamento de médio prazo,
onde se estabelecem as diretrizes, objetivos e metas do governo para os projetos e
programas de longa duração de quatro anos, com sua vigência até o final do
primeiro exercício financeiro do mandato da futura administração. Obrigatoriamente,
deve constar os orçamentos de investimentos que nortearão as diretrizes, objetivos
e metas da administração municipal para as despesas de capital e outras dela
decorrentes. Sob pena de crime de responsabilidade, nenhum investimento cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem previa inclusão
neste plano, ou em lei que autorize a inclusão, que deverá ser encaminhado até 31
de agosto ao Legislativo.
A Lei das Diretrizes Orçamentárias - LDO, se traduz em diretrizes e os
objetivos do PPA em um plano de curto prazo em metas e prioridades para o ano
seguinte, sendo esta servindo como orientação para elaboração do orçamento
anual. O projeto da LDO poderá receber emendas no Legislativo, desde que
compatíveis com o Plano Plurianual. A data de encaminhamento ao Legislativo é até
15 de abril.
A Lei Orçamentária Anual- LOA é onde se concretiza o planejado no PPA
e, obviamente, transformá-la em realidade, obedecendo metas e prioridades
estabelecidas pela LDO, onde se transforma em dotações orçamentárias efetivas.
Seu encaminhamento ao Legislativo é até 31 de agosto. As despesas do exercício,
são executadas com base na LOA. Conforme Kohama (1993; p. 57), diz que:
21
A Lei Orçamentária Anual compreenderá: I – O orçamento Fiscal II – O Orçamento de Investimento III – O Orçamento da Seguridade Social
2.5 Ciclo Orçamentário
São diversas etapas do orçamento percorrido desde o surgimento de uma
proposta a qual se transformará em projeto de Lei a ser apreciado, emendado,
aprovado, sancionado e publicado, passando pela execução, no momento da
arrecadação da receita e a realização da despesa dentro do ano civil. O ciclo
orçamentário segue algumas etapas: elaboração; estudo e aprovação; execução e
avaliação.
Figura1: Etapas do Ciclo Orçamentário Fonte: Adaptada (FURTADO 2006)
Veremos agora os ciclos orçamentários das três leis orçamentárias
estudadas anteriormente, PPA, LDO e LOA.
22
Figura2: Ciclo Orçamentário do PPA Fonte: Adaptado (MOTA 2006).
Ao observamos o ciclo orçamentário do Plano Plurianual (PPA), existe um
total de 5 anos, sendo 1 ano para elaborar e aprovar e 4 para executar e avaliar.
Figura3: Ciclo Orçamentário da LDO Fonte: Adaptado (MOTA 2006
23
Ao observamos o ciclo orçamentário da LDO é de apenas um ano,
porém como uma das funções da LDO é orientar a execução da lei do orçamento,
LOA, fato que ocorre no decorrer do ano seguinte, então seu ciclo passa a ser de
dois anos.
Figura4: Ciclo orçamentário da LOA Fonte: Adaptado (MOTA 2006)
Observando o ciclo orçamentário da Lei Orçamentária Anual (LOA), de
sua elaboração até a avaliação, teremos dois anos.
2.6 Princípios Orçamentários
A Constituição Federal de 1988, no Caput do art. 37 determina que a
Administração Pública de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
Para que o orçamento seja a expressão fiel do programa de um governo e
um elemento importante para a solução dos problemas da comunidade, é
indispensável que obedeça aos princípios estabelecidos no art. 37 da Constituição
Federal citados, bem como aos seguir enumerados, os quais são usados nos
processos orçamentários, sendo eles:
Princípio da Unidade - onde só deverá existe um orçamento para cada exercício
financeiro, e, o mais importante, permite-se ao Poder Legislativo o controle racional
e direto das operações financeiras de responsabilidade do Executivo. É um princípio
24
respaldado legalmente por meio do Art. 2º da Lei 4.320/64 e pelo § 5º do art. 165 da
CF 88.
Princípio da Uniformidade - é a homogeneidade nos dados apresentados nos
exercícios, no que se refere à classificação e metodologia de elaboração do
orçamento, permitindo comparações ao longo do tempo.
Princípio da Universalidade - não poderá ter omissão de receitas e de despesas,
pois todas têm que constarem na lei orçamentária.
Princípio da Exclusividade - à fixação das despesas e à previsão das receitas não
poderá conter matéria estranha a lei orçamentária. (Art. 165, § 8º da CF/88).
Princípio da Legalidade - as limitações legais em relação aos gastos e às receitas
e, em especial, deverão observar a elaboração do orçamento, ao que se segue
quanto às vedações impostas pela Constituição.
Princípio da Publicidade - sobre a utilização dos recursos arrecadados dos
contribuintes, terá que ter a garantia da transparência e pleno acesso a qualquer
interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização.
Princípio do Orçamento - Bruto na peça orçamentária devem constar todas as
receitas e despesa com seus valores brutos e não líquidos.
Principio da Anualidade - o orçamento deve ser elaborado e autorizado em período
determinado de tempo, limitando-se a um exercício financeiro, o qual precisa
coincidir com o ano cívil. As obrigações assumidas, dentro do exercício devem
compatíveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exercício, é o que vem
reforçar a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.
Principio da Clareza - o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a
qualquer individuo.
Princípio do Equilíbrio - Segundo Furtado (2008), o princípio do equilíbrio
estabelece que o total da despesa orçamentária não pode ultrapassar o da receita
25
orçamentária prevista para cada exercício financeiro, ou seja, o total das receitas
deve ser suficiente para pagar as despesas.
Principio da Impessoalidade - restará como o princípio que impõe á Administração
Pública o dever de respeitar o direito de igualdade dos Administrados e de não se
valer da máquina pública para lograr proveito pessoal ou de outrem; o dever de
proceder com objetividade na escolha dos meios necessários para a satisfação do
bem comum.
Princípio da Moralidade – entende se que o agente público paute sua conduta por
padrões éticos que têm por fim último alcançar a consecução do bem comum,
independentemente da esfera de poder ou do nível político-administrativo da
Federação em que atue.
3 RECEITAS E DESPESAS PÚBLICA
3.1 Conceito Receitas
É o recolhimento de bens aos cofres públicos, arrecadados para atender às
despesas públicas. A definição de receita pública, segundo o livro de Contabilidade
Pública: Teoria e Prática (Kohama, 1993, pag.78) afirma que
Receita Pública todo e qualquer recolhimento feito aos cofres públicos, quer seja efetivado através de numerário ou outros bens representativos de valores – que o Governo tem o direito de arrecadar em virtude de leis, contratos ou quaisquer outros títulos de que derivem direitos a favor do Estado -, quer seja oriundo de alguma finalidade especifica, cuja arrecadação lhe pertença ou caso figure como depositário dos valores que não lhe pertencerem.
3.2 Classificação Quanto à Natureza
Na sua classificação, segundo à natureza, a receita pode ser classificada
como: Receita Orçamentária e Receita Extra-orçamentária.
Receita Orçamentária - são embolsos de recursos financeiros nos
cofres públicos, sendo aplicados na aquisição de bens e serviços em prol da
população, como sendo: saúde, educação, segurança, infra-instrutora. Segundo
Angélico (1987, p.78), a receita orçamentária
26
[...] São os tributos, as rendas, as transferências, as alienações, os
retornos de empréstimos e as operações de créditos por prazo superior a dose meses. A arrecadação das receitas deste grupo depende de autorização legislativa que é a própria Lei Orçamentária. Realizam-se estas receitas pela execução do orçamento.
Com a lei orçamentária em vigor, poderá acontecer a aplicação dos recursos
financeiros. Há duas divisões de receita orçamentária, em categoria econômica,
desta: receita corrente e receita de Capital.
3.3 Classificação Quanto à Categoria Econômica
Receitas correntes - geram fatos modificativos aumentativos, onde há
um aumento do ativo sem acréscimo do passivo, fatos estes que aumentam o
resultado patrimonial positivamente. As receitas correntes ocorrem mediante à
arrecadação de tributos, contribuições, exploração econômica do patrimônio,
agropecuária, industrial, prestação de serviços. Tais receitas não geram bens
incorporáveis ao patrimônio, por estarem atreladas às despesas correntes, pois
visam execução de despesas rotineiras da administração.
Receita de Capital - são os recursos transferidos de outra esfera de
governo ou particulares sendo provenientes da alienação (venda) de bens
incorporados ao patrimônio da administração pública e de empréstimos e
financiamentos.
Receitas Extra-orçamentárias – são provenientes de créditos de
terceiros, que não integram o orçamento público, não dependem de autorização
legislativa. Tendo como exemplo: cauções recebidos de créditos; fianças; salários
não reclamados, depósitos de terceiros; operação de créditos a curto prazo, da
dívida ativa etc.
3.4 Conceito de Despesa Publica
São despesas públicas, ou seja, gastos que são fixados na lei
orçamentária ou por leis especiais, em que sua execução destina-se aos serviços
públicos e dos aumentos patrimoniais, à satisfação dos compromissos da dívida
27
pública; ou ainda à restituição ou pagamento de importâncias recebidas a títulos de
cauções, depósitos, consignações etc. (KOHAMA, 1993).
O entendimento de hoje sobre o orçamento é de uma maneira técnica
especializada de administração do dinheiro público, onde se procura a melhor
aplicação dos recursos financeiros, através de um processo de elaboração,
execução e avaliação de programas, previamente formulados.
A classificação quanto à natureza pode ser: categorias econômicas;
afetação patrimonial e regularidade.
3.5 Classificação quanto á Natureza da Despesa
. Despesa Orçamentária depende de autorização legislativa, não
podendo se realizar sem créditos orçamentários correspondentes, a qual terá que
ser integrada ao orçamento, despesas discriminadas e fixadas no orçamento
público. São divididas em despesas correntes e de capital.
Figura5: Relação entre recebimento e aplicação dos recursos financeiros orçamentários Fonte: ADAPTADO MOTA 2006
Despesa Extra-Orçamentária independe da autorização legislativa,
que não estão vinculados ao orçamento público e compreendem as diversas saídas
de numerário decorrentes de fianças, devolução de cauções, salários e vencimentos
não reclamados, pagamento de restos a pagar, resgate de operações de créditos
por antecipação de receita e etc.
28
Figura 6: Relação entre recebimento e aplicação dos recursos financeiros extra-orçamentários Fonte: ADAPTADO MOTA 2006
3.6 Classificação Quanto às Categorias Econômicas da Despesa
Despesas Correntes são gastos de natureza operacional, para a
manutenção e o funcionamento dos seus órgãos realizadas pela administração
pública. Estas despesas correntes são de acordo com a Lei 4.320/64.
Despesas de capital são gastos cujo propósito é o de criar novos
bens de capital ou mesmo de adquirir bens de capital já em uso, resultando no
acréscimo do patrimônio do órgão ou entidade que a realiza, aumenta sua riqueza
patrimonial. Conforme a Lei 4.320/64 elas se dividem em: investimentos, inversões
financeiras e transferências de capital.
29
Figura7: Classificações da despesa quanto à natureza e categoria econômica Fonte: FURTADO 2008
O próximo capítulo ira tratar especificamente do Orçamento Participativo,
como instrumento teórico para compreendermos a experiência do OP de Fortaleza e
da cidadania, sendo o foco o espaço público e a relação entre Poder Público e
Sociedade Civil.
30
4 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO 4.1 Conceito
É um orçamento municipal onde há a participação direta da sociedade,
apontando as demandas mais urgentes para aquela população. Possível de ser
praticado pelo Poder Executivo na esfera municipal, mesmo sendo uma nova
modalidade de administração da coisa pública. Proporcionando a qualquer cidadã
um contato direto com os gestores da sua cidade, apontando, assim, suas
necessidades mais relevantes e de forma mais transparente e aberta.
Segundo a jurista Dayse Coelho de Almeida,
O orçamento participativo e as audiências públicas são formas de participação que tem sido bastante enaltecidas e servem para embasar a afirmativa de que o povo quer e pode participar do processo de tomada de decisões, e sabe sim discernir o que deseja dentre várias opções, o que esvazia o discurso preconceituoso que só o povo educado pode decidir sobre seus rumos (ALMEIDA, 2009, p. 2).
No art.1º da Constituição de 1988 compatibilizou a soberania popular em
pro do exercício da democracia, a existência da democracia representativa e da
democracia participativa, mas completa e harmônica, sem exclusão ou concorrência.
Art.1º, parágrafo único. “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, termos desta Constituição”.
A participação da sociedade na elaboração do orçamento no País é um
fato recente, pois antes era realizado de uma forma técnica-administrativa. Com o
fim da ditadura, o fortalecimento da sociedade civil organizada com movimentos
sociais urbanos e as associações civis, tal como os sindicatos, associações e o
próprio posicionamento da Igreja em ações político-sociais, e com a promulgação da
Constituição Federal de 1988, a população teve a necessidade da participação, da
fiscalização e da cobrança de transparência por parte dos administradores públicos,
principalmente, no que tange às finanças públicas.
O Orçamento Participativo não tem sua regulamentação instituída por lei,
mas pela própria sociedade organizada, de maneira autônoma.
31
Cada município deve ter seu formato de Orçamento Participativo
compatível a características de sua política, sociedade e cultura, pois a inclusão
popular na gestão pública é complexa e delicada, podendo não ser bem interpretada
caso algo saia errado.
A implantação do Orçamento Participativo requer a negociação entre
várias secretarias; definição de objetivos a curto, médio e longo prazo, a equação do
potencial de arrecadação e dos gastos públicos, para apresentar propostas à
população. Deverá a administração municipal:
a) elaborar critérios de solução das demandas apresentadas;
b) elaborar critérios de participação popular;
c) descentralizar a discussões, dividindo o município em regiões;
d) definir instâncias de participação e suas competências especificas.
O gestor público tem a informação mais rápida e precisa das
necessidades da sua população por meio do Orçamento Participativo. Sendo assim,
direcionar melhor os recursos do município.
O Orçamento Participativo de uma forma geral funciona da seguinte
maneira: o Poder Executivo cria uma metodologia a ser aplicada junto com a
sociedade, competências, definindo critérios, definição de metas, capacitação,
definição de recursos a serem aplicados para a solução das demandas prioritárias a
serem apontadas pela população, onde serão eleitos delegados para representá-los
diretamente com os gestores públicos. As demandas e os delegados são
apresentados em plenárias regionais, ou seja, a cidade é dividida pela administração
municipal em algumas regionais. Os planos de investimentos advêm de reuniões
entre agentes públicos do município e os delegados ou conselheiros eleitos. É
encaminhada para o legislativo depois da definição das propostas orçamentárias. O
acompanhamento e a fiscalização já ficam definidos por um grupo previamente
escolhido.
Hoje o Orçamento Participativo não é exclusividade de administrações do
Partido dos Trabalhadores - PT, cerca de 70 municípios adotam este mecanismo,
pela qual a população elege suas obras prioritárias que devem ser incluídas na
proposta orçamentária.
32
Segundo Pires (2001, p 46),
A idéia de participação popular, de planejamento e de Orçamento Participativo não nasceu por aqui e aqueles que procurarem implementa-las se beneficiaram dos seus resultados e, em muitos casos, levaram benefícios também às populações envolvidas. Por fim tratar-se de uma proposta ainda em fase embrionária, tanto no que diz respeito à concepção quanto no que tange à implementação. Portanto uma eventual briga declarada, pública, entre supostos pais só poderá provocar problemas ao desenvolvimento da “criança”. O conveniente, para todos, nesse momento, é tomar a proposta de orçamento Participativo como patrimônio coletivo da sociedade civil brasileira, construído ao longo das jornadas de luta pela democracia e ao longo da experiência recente da administração municipal para resgatar a dívida social do país e para novamente trazer o movimento popular e sindical para dentro do processo público e estatal de tomada de decisões.
4.2. Orçamento Participativo em Fortaleza
Fortaleza é um município brasileiro, capital do estado do Ceará. Teve seu
desenvolvimento às margens do riacho Pajeú, no nordeste do pais, 2.285
quilômetros de Brasília. O lema da cidade (presente em seu brasão) é a palavra em
latim “Fortitudine”, que em português significa: “força, valor, coragem”. Esta
localizada no litoral Atlântico, com 34 Km de praia, a uma altitude média de 21
metros e é centro de um município de 313,8 Km² de área e 2.500.194 habitantes,
com a capital de maior densidade demográfica do pais, com 7.815,7 hab/km², sendo
a mais populosa do Ceará, a quinta do Brasil e a 91ª mais populosa do mundo.
Fortaleza limita-se ao Norte com o oceano Atlântico e Caucaia, ao sul
com os municípios de Pacatuba, Eusébio, Maracanaú e Itaitinga. Ao leste com o
município Eusébio, Aquiraz e oceano Atlântico e a Oeste com o município de
Caucaia e Maracanaú. A altitude da sede de Fortaleza é de 16 m em relação ao
nível do mar.
A cidade não tem somente áreas prósperas de ordenado valor estético,
apresenta também zonas conhecidas por elevados índices de pobreza,
insalubridade e deterioração ambiental.
Organizou-se um Seminário sobre Orçamento Participativo para os
militantes logo após o período eleitoral de 2004, no período dos trabalhos de
33
transição da equipe do Governo, a Democracia Socialista (DS), corrente interna do
Partido dos Trabalhadores (PT), à qual então Prefeita Luiziane Lins fazia parte.
Tinha como objetivo neste evento o debate de um modelo de OP para ser
executado na cidade de Fortaleza. Foram vários debatedores deste evento entre
eles Félix Rui Sanchez, sociólogo, Professor da Pontifícia Universidade Católica de
São Paulo–PUC/SP, Coordenador do Orçamento Participativo daquela cidade,
durante a gestão da Prefeita Marta Suplicy (PT), entre os anos 2001 e 2004, e
membro da DS de São Paulo-SP, e Joaquim Soriano, Sindicalista do Sindicato dos
Bancários do Rio Grande do Sul (RS) e integrante da Coordenação Nacional da
Democracia Socialista.
Foi formado durante o supracitado evento um grupo de trabalho o qual
seria responsável para propor a então prefeita eleita da cidade, um modelo de
Orçamento Participativo. Tinha neste grupo de trabalho uma advogada
especializada na área de direitos humanos como coordenadora.
Foi apresentada pela coordenadora do grupo de trabalhos à Prefeita, e à
equipe de transição, o projeto de orçamento participativo para Fortaleza,
aproximadamente, após cinco reuniões, nas quais foram debatidas modelos de
Orçamento Participativo de varias cidades do Brasil entre ela Porto Alegre, Belo
Horizonte, São Paulo.
Fico acordado, após a apresentação do modelo à Prefeita, que a
metodologia pensada para o Orçamento Participativo seria testada em um processo
político que lhe seria anterior, o Plano Plurianual Participativo (PPA Participativo).
4.3 .PPA participativo: novo instrumento de democracia participativa
O primeiro PPA Participativo em Fortaleza, foi realizado em dois ciclos
(preparatório e deliberativo) entre os meses de maio e julho de 2005, reuniu 6.860
participantes, o qual foram apresentados 650 propostas de programas para a
Prefeitura de Fortaleza. Nas reuniões do Fórum Municipal de Delegados e
Delegadas do PPA Participativo foram discutidas entre 168 delegados e delegadas
34
eleitos nas assembléias deliberativas e os Secretários Municipais as propostas
apresentadas. A prefeitura Municipal de Fortaleza incorporou ao PPA 2006-2009,
141 propostas, aprovada pela Câmara Municipal de Fortaleza através da Lei 9.044
de 30 de novembro de 2005.
A cidade foi dividida em 14 áreas para a realização das assembléias do
PPA Participativo, sendo realizadas duas assembléias para cada área, chamadas de
assembléias territoriais: uma preparatória e uma deliberativa. A função da
assembléia preparatória era mobilizar os moradores para o processo e esclarecer a
metodologia. Nas assembléias deliberativas a população apresentava e priorizava
as propostas de programas prioritários por meio de uma votação e elegia os(as)
delegados(as) do PPA Participativo, onde sua função era defender junto ao Fórum
Municipal de Delegados(as) do PPA Participativo, as propostas onde tinham sido
eleitos.
A idéia da Prefeitura Municipal de Fortaleza ao implementar o PPA
Participativo, era a de, já no primeiro ano de governo, tornar a cidade uma referência
em planejamento de políticas públicas e de democracia participativa.
4.4 Orçamento Participativo em Fortaleza: formas e experiência
Na primeira gestão da Prefeita Luizianne Lins (PT), 2005 a 2008, o
processo do OP de Fortaleza foi realizado entre os meses de julho e setembro de
2005. Se consegui reunir no primeiro ano de assembléias deliberativas cerca de 7
mil pessoas, onde foi escolhido cerca de 330 delegados e delegadas para os Fóruns
Regionais de Delegados e Delegadas do Orçamento Participativo e o Fórum
Municipal de Delegados e Delegadas de Segmentos Sociais do Orçamento
Participativo. São escolhidos entre estes delegados (as), 66 pessoas que se tornar-
iam conselheiros (as) do orçamento participativo, com a função de representá-los no
Conselho do Orçamento Participativo – COP.
Assim como no PPA Participativo, a organização do OP de Fortaleza
divide-se em dois momentos: assembléias preparatórias e assembléias
deliberativas. Tendo as assembléias preparatórias o objetivo de mobilizar a
35
população para as assembléias deliberativas e esclarecer os participantes sobre: o
orçamento público da cidade de Fortaleza (através de palestras de um técnico da
Secretaria de Finanças do Município - SEFIN); as etapas do processo do OP; e o
andamento das obras e serviços deliberados no OP do ano anterior. Já a função das
assembléias deliberativas é encaminhar as propostas da população para o Fórum
Municipal de Delegadas e Delegados do Orçamento Participativo e encaminhar a
eleição dos delegados(as) do Orçamento Participativo da Área da Participação – AP.
As propostas das assembléias deliberativas podem ser de obras ou
serviços, dentre uma das áreas especifica de políticas públicas de responsabilidade
do poder público municipal. As áreas são conhecidas dentro do processo do OP
como Eixos Temáticos que são: Direitos Humanos, Educação, Assistência Social,
Cultura, Habitação, Infra-instrutora, Esporte e Lazer, Saúde, Segurança, Meio
Ambiente, Transporte e Turismo, Trabalho e Renda.
Dos treze Eixos Temáticos, cada participante das plenárias deliberativas
pode fazer uma proposta, e cada proposta inscrita recebe um numero de
identificação. Uma célula com espaços para votação e priorização de três propostas
de sua escolha é entregue a cada participante. A priorização das propostas feitas
nas assembléias tem uma metodologia própria desenvolvida pela Prefeitura
Municipal de Fortaleza: durante a apuração da votação, cada proposta que é
marcada em primeiro lugar, na cédula de votação, recebe três pontos; a que é
votada em segundo lugar, recebe dois pontos; e a que fica em terceiro lugar recebe
um ponto. O somatório de pontos que cada proposta recebe indica a prioridade
daquela proposta naquela determinada assembléia. Ao final desta, o resultado da
votação (priorização) das propostas é apresentado para os participantes.
A Coordenadoria do Orçamento Participativo desenvolveu um sistema
informatizado próprio chamado de Sistema Gerencial do Orçamento Participativo –
SISOP para que à apuração dos votos de priorização das propostas pudessem
acontecer de maneira mais rápida e serem apresentados o resultado da votação no
final da assembléia. Com este sistema, a Coordenadoria do OP consegue distribuir
as propostas que são priorizadas nas Assembléias Deliberativas para os respectivos
órgãos competentes, conforme o “Eixo Temático” no qual a proposta foi encaixada.
36
Nas Assembléias Deliberativas do Orçamento Participativo além da
votação e priorização de propostas, também são eleitos(as) os(as) delegados(as).
As funções destes representantes da população são: o Plano de Obras e Serviços –
POS; fiscalizar a execução das obras e serviços que são incluídos no documento
final do processo do OP; eleger entres eles, durante a primeira reunião do Fórum
Regional de Delegados e Delegadas do Orçamento Participativo, os representantes
daquela regional que irão compor o Conselho do Orçamento Participativo – COP;
fiscalizar as ações destes conselheiros; e divulgar nas suas comunidades todas as
ações relativas ao OP.
Cada participante das assembléias deliberativas recebe uma célula de
votação para que possa votar em um(a) candidato(a) de sua escolha, para se elege
os delegados do OP. A proporção para a eleição dos delegados é a seguinte: a
cada vinte pessoas que participam dessa votação, um(a) representante é eleito(a)
como delegado(a). A proporção é feita em relação ao número de votantes por ter
sido observado, durante o primeiro ano do OP (2005), que o número de pessoas que
se cadastrava para participar da assembléia era, muitas vezes, superior ao número
de pessoas que ficavam até o fim para poder votar nos(as) candidatos(as) a
delegados(as).
Organizativamente o Orçamento Participativo de Fortaleza, divide-se em
três processos: o Orçamento Participativo Criança e Adolescente, o Territorial, e o
de Segmentos Sociais, com funções e características diferentes.
37
Figura 8: Ciclo do Orçamento Participativo de Fortaleza Fonte: Coordenadoria do Orçamento Participativo, 2006. Da Prefeitura Municipal de Fortaleza
Entre os anos de 2005 a 2011 envolveu-se 146.634 cidadãos e cidadãs
no planejamento das políticas públicas da cidade desde sua implantação. Mas de
2.700 participaram das atividades de formação cidadã.
O Orçamento de Fortaleza foi a única nova experiência brasileira
selecionada e premiada através do concurso internacional de Boas Práticas em
Democracia Participativa, pelo Observatório Internacional da Democracia
Participativa (Barcelona, Espanha). Neste prêmio, Fortaleza concorreu com outras
39 nova experiência em participação.
Foi criada uma Comissão de Participação Popular, vinculada ao Gabinete
da Prefeita, demonstra o compromisso e a centralidade desta administração para
integrar os diferentes mecanismo de participação, entendendo que somente ao lado
dos fortalezenses, compartilhando decisões, será possível alcançar a Fortaleza
Bela.
No próximo capitulo irei explicar o orçamento dentro da Regional I,
depois de ter exposto de uma forma geral o que é o Orçamento Participativo.
38
5 PESQUISA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NA REGIONAL I DE
FORTALEZA
A Secretaria Executiva Regional I (SER I), é uma das 7 (sete)
subprefeituras (Secretaria Executiva Regionais) da cidade de Fortaleza localizada na
Zona Norte do município, na Rua Dom Jerônimo nº 20, no bairro Farias Brito. Tendo
como Secretário o Senhor Guilherme Teles Gouveis Neto. Composto por 15 bairros:
Barra do Ceará, Pirambu, Jacarecanga, Farias Brito, Jardim Iracema, São Gerardo,
Floresta, Vila Velha, Cristo Redentor, Álvaro Weyne, Jardim Guanabara, Carlito
Pamplona, Monte Castelo, Moura Brasil, Ellery. Nesta região, moram cerca de 360
mil habitantes. Localizada no extremo Oeste da cidade, foi nesta área que nasceu a
nossa Capital.
O momento que antecede as reuniões de preparação acontece nas
comunidades. São reuniões nas quais se apresentam à população, o passo a passo
das Assembléias Eletivas e Decisivas, dando inclusive detalhes sobre o período de
avaliação das demandas. Nas reuniões também são informadas as datas das
atividades. Qualquer lugar pode ser sede dessas reuniões (escolas, praças,
associações, Ong's etc), basta agendarem com a equipe de mobilização do OP.
As propostas elaboradas pela comunidade são avaliadas, técnica e
juridicamente pela Prefeitura. Depois, são levadas para a segunda etapa, que são as
Assembléias Decisivas. Onde a população vota e decide quais demandas serão, de
fato, realizadas, a partir do orçamento municipal e do valor de cada obra ou serviço
classificado para esta etapa de elaboração da proposta. É também, nesta etapa, que
acontece a eleição dos (as) delegados (as) do OP.
Existem vários eixos temáticos, entre eles: Assistência Social, Cultura,
Direitos Humanos, Educação, Esporte e Lazer, Habitação, Infra-Estrutura, Meio
Ambiente, Saúde, Segurança, Trabalho e Renda, Transporte. Contudo iremos focar
apenas os eixos infra-instrutora e eixo meio ambiente.
Após serem feitas todas as reuniões preparatórias, apresentadas várias
propostas, no final de cada ano, os resultados são materializados no Plano de Obras
e Serviços (POS). Sendo que o Plano de Obras e Serviços do OP para 2006 foi
39
definido pelo Conselho do Orçamento Participativo e indica todas as demandas e
recursos aprovados no OP. Este documento está baseado na cumplicidade e
colaboração de todos com o desafio de criarmos alternativas que possibilitem o
aprofundamento da democracia em nossa Cidade. Com o OP, garantimos
transparência e racionalidade no uso dos recursos públicos e apostamos na
democratização dos processos de gestão da cidade.
A construção desse importante documento é consequência de um
profundo processo de diálogo entre representantes do governo municipal e da
população, baseado na cumplicidade e colaboração de todos com o desafio de
criarmos alternativas que possibilitem o aprofundamento da democracia em nossa
Cidade.
Além disso, o POS é um instrumento que permite à população fiscalizar e
acompanhar o andamento da execução orçamentária, impulsionando o controle
social sobre os gastos públicos e garantindo maior transparência às ações da
Administração Municipal.
Este documento reafirma o compromisso da atual gestão da Prefeitura
Municipal de Fortaleza com a participação popular, um direito da cidadania e motor
fundamental na busca por uma cidade mais bela, justa e democrática.
O OP Fortaleza não se restringe à administração dos recursos de
investimentos, seu processo contribui para uma mudança na cultura de controle e
fiscalização das verbas públicas e de definições estratégicas sobre a Cidade.
O Orçamento Participativo de 2005 teve 8.020 pessoas que participaram,
1.456 pessoas participaram das assembléias preparatórias de 20 a 27 de agosto,
6.384 pessoas participaram das assembléias deliberativas de 29 de agosto a 9 de
setembro, 180 crianças participaram da assembléia específica, 35 assembléias
realizadas, 637 propostas apresentadas, 332 propostas aprovadas, R$
148.626.906,00 é o total de recursos destinados ao OP.
40
Após descriminar como foram realizadas as demandas, apresentaremos
uma análise da demanda x execução, referente aos eixos de infra-estrutura e meio
ambiente nos anos de 2005, 2006 e 2007, conforme o Plano de Obra e Serviço.
DEMANDAS EXECUTADAS
Limpeza do canal riacho da Barra do
Ceará
Concluída
Posto de reciclagem de resíduos
sólidos do Jardim Iracema
Concluído
Preservação do Morro de São Thiago Concluído
Urbanização e despoluição do riacho
e do Açude João Lopes
Em andamento, previsão 09/12
Urbanização da lagoa do Alvaro
Weyne
concluído
Quadro 1: Eixo de infra-estrutura em 2005 Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – Plano de Ações – Adaptação Autora.
ANÁLISE: Das cinco demandas de 2005 do eixo de infra-instrutura,
apenas uma ficou para ser concluída em setembro de 2012. Isso nos leva a concluir
que as demandas elaboradas pela comunidade foram na sua quase totalidade
atendidas, mostrando que a governança local foi eficiente nos gastos do erário
público.
DEMANDAS EXECUTADA
Asfaltamento da Travessa São Luis Concluído
Rebaixamento do meio fio Concluido
Quadro 2: Eixo do Meio Ambiente em 2005 Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – Plano de Ações – Adaptação Autora.
ANÁLISE: Das duas demandas do eixo do meio ambiente no ano de
2005, foram concluídas em sua totalidade, mostrando o compromisso do Governo
com a comunidade.
41
O resultado do diálogo entre representantes do governo municipal e da
população está materializado no Plano de Ações do OP 2006. Quadro de analise na
infra-estrutura e no meio ambiente no ano de 2006.
DEMANDAS EXECUTADA
Limpeza do canal da rua Belém
Figueiredo na Barra do Ceará
Concluída. Limpeza de canais são
permanentes
Alargamento, pavimentação e asfalto
para a rua Araquém, da avenida
Francisco Sá até a rua São Bernardo,
na Barra do Ceará.
Concluída (asfalto realizado 2010)
Recuperação da iluminação do campo
do Parque Costa Oeste
Concluída
Limpeza da Lagoa do Mel no Cristo
Redentor, condicionada à análise
técnica da Semam e a aporte de
recursos externos
Concluída
Quadro 3: Eixo da Infra-estrutura em 2006 Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – Plano de Ações – Adaptação Autora.
ANÁLISE: Das quatro demandas realizadas no eixo da infra-estrutura,
foram quase todas concluídas, ficando somente um asfalto posteriormente e sendo
informado que as limpezas dos canas são permanentes. Mostra-nos efeito das
reivindicações da comunidade.
No meio ambiente não houve propostas aprovadas para a Regional I.
No ano de 2007, foram realizadas algumas demandas, conforme quadro
abaixo:
DEMANDADA EXECUTADA
Pavimentação para rua J, no trecho
da avenida G até a rua Alfa e para a
rua do canal, no trecho da rua J até a
Concluída
42
rua Paulo Rubens
Melhoria da infra-estrutura da Av. 20
de janeiro e da rua Estevão de
Campos
Concluída
Iluminação pública na Costa Oeste
com o Coqueiro Verde
Concluída
Limpeza da faixa litorânea que vai do
Pirambu à Barra do Ceará
Concluída
Limpar a praia do Pirambu Concluída
Limpeza das ruas do Pirambu Concluída
Limpeza da rua Marcílio dias no Pirambu.
Concluída
Quadro 4: Eixo da Infra-estrutura em 2007 Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – Plano de Ações – Adaptação Autora.
ANÁLISE: Das sete demandas realizadas no eixo da infra-estrutura de
2007, foram executadas em sua totalidade, mostrando à comunidade o
compromisso e seriedade dos nosso governantes.
Urbanização da área verde que existe entre o conjunto Pe. Santana e Conj. João da Cruz, no Jardim Iracema e construção de calçadão para caminhada, condicionada ao cadastro da área verde
Concluída com a ordem de serviço nº
12/2011 no valor de R$ 252.139.000
Quadro 5: Eixo do Meio Ambiente em 2007 Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – Plano de Ações – Adaptação Autora
ANÁLISE: Somente uma demanda foi realizada no eixo do meio ambiente
no ano de 2007, concluída em 2011, mostrando o valor da obra, para que exista
mais transparência no gasto do dinheiro público.
43
6. CONCLUSÃO
Concluo este trabalho acreditando ter alcançado um grau de confirmação
de minha hipótese inicial de que o Orçamento Participativo é instrumento de
efetivação de uma cidadania ativa.
Os dados obtidos por meio de pesquisa documental em documentos
oficiais e extra-oficiais, bem como todo referencial teórico utilizado nesta pesquisa,
permitiram-me constatar que o processo participativo, implementado pelo OP de
Fortaleza vem auxiliando na formação cidadã dos participantes e a democratização
entre Governo e Sociedade Civil.
Observa se com frequência que o OP para os participantes significa
mudanças nas relações entre Governo e Sociedade, na medida em que tiverem
mais acesso aos representantes do Poder Público, sem intermediários.
Conforme análises feitos nos quadros acima, foi verificado que as
demandas foram quase todas executadas em sua totalidade, o que faz crescer a
credibilidade dos governantes e a comunidade.
Há muito ainda que se avançar na Gestão Participativa, implementada por
meio do OP de Fortaleza. Tem-se muito a caminhar rumo à independência e
autonomia do processo, que, se houver continuidade, deverá depender cada vez
menos da vontade de gestores, vinculados a essa ou àquela bandeira política.
Mesmo sendo necessário que o Governo seja estimulador, apoiador e facilitador do
processo.
O sentido que enfatizo é que o OP de Fortaleza deva depender cada vez
mais dos próprios participantes para que não venha a desaparecer.
A perspectiva é que o enfoque do objeto desta pesquisa possa sugerir
caminhos para um aprofundamento do tema em futuras pesquisas, contribuindo
assim para o processo de construção da cidadania e alargamento do processo
democrático.
44
Para encerrar, verifique que o caminho para a prática de uma cidadania
ativa se faz, no dia-a-dia e nos espaços de atuação dos cidadãos.
45
7. Bibliografias
ANGÊLICO, J. Contabilidade Pública 6Ed – São Paulo: Atlas, 1987. (pag 25).
ALMEIDA, Dayse Coelho; jurista, 2009.
FURTADO, Fábio. Apostila Orçamento e Contabilidade Pública. 2. ed. Rio de
janeiro: Academia do Concurso, 2008.
GIACOMONI, J. Orçamento Público 3ª Ed – São Paulo: Atlas, 1989. (p.58).
Kohama, H. – Contabilidade Pública 3ª Ed – São Paulo: Atlas, 1993.
MOTA, Francisco Glauber Lima; Curso Básico de Contabilidade Pública. 2. ed.
Brasília, 2006.
Paulo: Manole, 2001, 149p.
PIRES, Valdemir. Orçamento Participativo: o que é, para que serve, como se faz.
São
http://www2.camara.gov.br/atividade-
legislativa/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/principios.html - acesso:
24/09/2012
http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/cursos_presenciais/VIII_semana-
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http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/ResultadoProcesso
Orcamentario/Cronologia:PPA:Elaboracao:PL acesso em 02/10/2012.
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http://www.guarulhos.sp.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=428
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http://www.fortaleza.ce.gov.br/regionais/regional-I em 26/05/13