capÍtulo i introducciÓn 1.1 antecedentes
TRANSCRIPT
1
CAPÍTULO I
INTRODUCCIÓN
1.1 Antecedentes
La situación ambiental vigente en el territorio costarricense, marcada por un
deterioro de los recursos naturales y serios problemas en materia de
ordenamiento y planificación territorial, es en gran medida producto de la ausencia
de ejecución de políticas y directrices claras en materia ambiental, a nivel nacional
y local.
Costa Rica es un país dividido por regiones, por provincias y estas a su vez por
cantones. Sin embargo, no existen gobiernos regionales ni provinciales, solo
existe un gobierno nacional y 89 gobiernos locales (81 municipalidades y 8
Concejos de Distrito); los cuales ejercen su poder de administración territorial
dentro de su jurisdicción espacial; representada por cada uno de los cantones y
distritos que en su conjunto, conforman la totalidad del territorio nacional.
El gobierno local, es asumido institucionalmente por parte de la Municipalidad,
definida por el Código Municipal como “...Persona Jurídica estatal, con patrimonio
propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos
y contratos para cumplir sus fines” (Artículo 2, Código Municipal). Las
municipalidades son personas jurídicas, diferentes del Estado entendido este en
sentido estricto, no obstante, son estatales, porque integran la Administración
Pública; constituyen precisamente una de las formas de descentralización
administrativa (IFAM, 2011)
La Responsabilidad de las Municipalidades a nivel de la administración territorial
que les compete; no es tarea fácil sobre todo considerando la diversidad de tareas
que la gestión municipal incluye. Por ejemplo la Constitución Política de la
República de Costa Rica en su artículo 169 dicta: “La administración de los
intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno
2
Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales
de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.” Dentro de
las funciones municipales, la variable ambiental es parte importante de su
quehacer, pero justamente por lo diverso de sus funciones, de cierta manera se ha
in-visibilizado o se ha focalizado fundamentalmente en temas asociados a la
recolección de residuos sólidos.
La ley General de Salud (N° 5395) promulgada en el año 1973, establece en su
artículo 280 “la recolección, acarreo y disposición de basuras, así como la limpieza
de caños, acequias, alcantarillas, vías y parajes públicos estará a cargo de las
municipalidades…” (Artículo 280 Ley General de Salud, 1973).
La Ley Orgánica del Ambiente en su artículo 28 referido a las Políticas del
ordenamiento territorial, claramente determina: “Es función del Estado, las
municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales
de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos
humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el
desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar
de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación
del ambiente” (Artículo 28 Ley Orgánica del Ambiente, 1995).
Más recientemente a partir de la problemática generalizada en materia de manejo
residuos sólidos, se publica la Ley Para el Manejo Integral de Residuos Sólidos;
que tiene como objetivo primordial resolver de una forma técnicamente viable el
problema de contaminación ambiental que implica el manejo convencional de
residuos sólidos en Costa Rica y donde se le asigna una alto grado de
responsabilidad y de recursos a las municipalidades.
De igual forma, a nivel institucional un elevado número de municipalidades han ido
incorporando dentro de su estructura organizativa una Oficina Ambiental o Unidad
de Gestión Ambiental, que vienen a fortalecer el trabajo municipal en este campo.
3
Sin embargo, aún con esta inclusión, no se logra garantizar una adecuada gestión
ambiental desde los gobiernos locales y mucho menos la evaluación o
fiscalización técnica de lo actuado en esta materia por parte de las
Municipalidades.
El Décimo Tercer Informe del Estado de la Nación, en su capítulo dedicado a
Gestión Ambiental Municipal y Participación Local aporta “Las oficinas de Gestión
Ambiental en su mayoría no sobrepasan los tres funcionarios, elemento que pone
de manifiesto las limitaciones que enfrentan dichos entes…” (Rodríguez, G. 2006
pág. 3), en este informe, se desarrolla un balance no muy positivo de lo actuado
hasta ese momento en materia de gestión ambiental municipal y se considera que
esta situación para el año 2012 no ha cambiado sustancialmente
La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, ha publicado un
Manual para la Gestión Ambiental Municipal Costa Rica(UICN, 2008), sin
embargo; su contenido en realidad corresponde a un compendio de normativa
ambiental y las competencias ambientales de las Municipalidades en este campo;
pero no representa un modelo o guía para el desarrollo técnico de la gestión
ambiental municipal y deja por fuera la incorporación de mecanismos de
evaluación al cumplimiento de las responsabilidades ambientales.
Internacionalmente, la Agenda 21 local, que se desprende de la Agenda 211, se
considera un antecedente de peso para promover y poner en ejecución políticas,
planes y programas de gestión y auditoría ambiental a nivel municipal. Así por
ejemplo, las Auditorías Ambientales Municipales además de un documento que
pueda servir de guía para el cambio ecológico de las políticas ambientales,
también ha de servir como catalizador a partir del cual se inicie realmente un
proceso de cambio e implicación ambiental cívica y administrativa. (González, S.
2006)
1La Agenda 21 (Programa 21) es producto de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente,
realizada en Río de Janeiro, Brasil en el año 1992.
4
Las Auditorías Ambientales Municipales son el punto de partida a un proceso de
Agenda 21 Local, proceso que pretende el cambio tanto de las políticas como de
las mentalidades para poder así conseguir un desarrollo más sostenible. … Es ahí
donde entran las Auditorías Ambientales Municipales, pues es esta herramienta la
que sirve para un análisis previo, un diagnóstico de la situación y proponer una
serie de acciones para mejorar la situación. (González, S. 2006).
En materia de gestión y auditoría ambiental municipal, algunos países
latinoamericanos e incluso a nivel de Centroamérica, registran casos con cierto
grado de éxito, Chile, Argentina, Colombia, El Salvador, son algunos de los casos
que se han revisado como parte del trabajo realizado para este proyecto final de
graduación y que de una u otra forma se consideran como referentes. En países
como España, la auditoría ambiental se ha aplicado en algunas unidades
territoriales.
La propuesta de la investigación, está centrada en desarrollar un modelo de
gestión ambiental municipal para Costa Rica, pero que además incluya un
instrumento de evaluación tanto de la gestión como del desempeño ambiental,
alcanzado por cada municipio, esto último bajo una estructura similar a la de una
auditoría ambiental.
1.2 Problemática
La gestión ambiental aún no ha sido asimilada por un porcentaje importante de las
municipalidades de Costa Rica, sobre todo por la ausencia de visualizar esta labor
desde una perspectiva integradora y sistemática; siendo más bien reduccionista y
muy focalizada a temas como la recolección y disposición final de residuos sólidos
o el establecimiento de ciertos requisitos y tramitologías; pero la gestión como un
proceso sistemático que debe ser objeto de revisión y análisis evaluativo aún no
se concreta en la mayoría de las municipalidades costarricenses.
5
La implementación de un modelo de gestión y auditoría ambiental se considera
una oportunidad de mejoramiento en la actual forma de abordar y ejecutar las
responsabilidades que a nivel ambiental asumen las municipalidades en Costa
Rica, por medio de procesos participativos e integrales para garantizar un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como lo dicta el artículo 50 de la
Constitución Política de la República de Costa Rica.
1.3 Justificación del problema
Ante la problemática ambiental generalizada en todo el territorio nacional y a
sabiendas de que las Municipalidades son las encargadas de la administración
territorial y gestión ambiental en coordinación con otras instituciones del Estado;
pero conociendo que no existe en Costa Rica un proceso sistematizado para
garantizar que cada municipalidad aborda su responsabilidad en gestión ambiental
bajo una visión integradora y que al mismo tiempo favorezca la revisión o
evaluación rigurosa de su labor en esta materia; se considera totalmente
pertinente diseñar un modelo que sirva de base o referente para que cada
Municipalidad cuente con un instrumento técnico de gestión y control ambiental,
que pueda ser adaptado a la realidad territorial y ambiental de cada cantón.
La propuesta de un modelo de gestión ambiental y auditoría ambiental para las
municipalidades, busca acercar a aquellas municipalidades hacia una mejor
administración territorial bajo un enfoque integrador, que favorezca además la
participación ciudadana y el trabajo interinstitucional a nivel local.
Uno de los principales problemas en la gestión ambiental municipal tiene que ver
con la limitación de recursos tanto humanos como materiales, pero al mismo
tiempo estos problemas tienen un trasfondo de orden político e institucional,
problemas de comunicación entre instituciones, duplicidad o multiplicidad de
funciones y apatía de las comunidades organizadas, o confrontaciones entre
organizaciones comunales o locales y políticas de los gobiernos locales y el sector
empresarial, dejando de lado los aspectos más importantes desde la perspectiva
ambiental.
6
Si bien existen iniciativas positivas que han surgido desde las mismas
municipalidades o desde otras organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales, sus enfoques están muchas veces sesgados hacia un abordaje
jurídico o muy focalizadas hacia temas puntuales, perdiendo la perspectiva de
integralidad de variables que involucra la connotación de la dimensión ambiental;
en un país que cuenta con un total de 81 municipalidades y seis Concejos de
Distrito, se hace necesario generar mecanismos que coadyuven en la dirección
que están tomando estas entidades de acuerdo a sus responsabilidades públicas
como gobierno local en materia ambiental y a la necesidad urgente de actuar
desde lo local por un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
1.4 Objetivo general
Proponer un Modelo de Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental Municipal, bajo
un enfoque territorial, integral y participativo.
1.5 Objetivos específicos
1.1.1 Investigar los principales aspectos conceptuales y funcionales vinculados a
las competencias municipales en materia de gestión ambiental para el caso
de Costa Rica
1.1.2 Determinar los factores críticos de éxito de algunas experiencias
internacionales sobre la capacidad municipal en gestión ambiental y
auditoría ambiental bajo un enfoque territorial.
1.1.3 Definir criterios técnicos y metodológicos para una adecuada gestión
ambiental municipal y una auditoría ambiental, como dos instrumentos
complementarios entre si, que favorecen la gestión integral del territorio.
7
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
2.1 Revisión de Conceptos y Antecedentes
El abordaje de temas ambientales desde una perspectiva del quehacer municipal,
se convierte en un reto interesante y promete una amplia gama de posibilidades
para su análisis; pues desde la gestión municipal, el tema ambiental se ha
convertido en los últimos tiempos más que en una responsabilidad social y legal que
debe ser efectivamente ejecutada por cada gobierno local; en un tema central de la
gestión integral del territorio a una escala local liderada por los Gobiernos Locales.
La gestión ambiental puede ser definida desde diversas perspectivas o escalas,
dependiendo del alcance que se desea abarcar; desde lo micro hasta lo global,
pasando por lo local, nacional y regional.
Así por ejemplo, a nivel técnico - legal en Costa Rica, el Reglamento General
sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) define
Gestión Ambiental como:“Conjunto de operaciones técnicas y actividades
gerenciales que tienen como objetivo asegurar que el proyecto, obra o actividad,
opere dentro de las regulaciones jurídicas, técnicas y ambientales vigentes”
(Decreto Ejecutivo N° 31849, 2004); esta connotación totalmente válida, tiene un
enfoque muy focalizado hacia una escala micro, pues puntualiza el nivel de
proyecto, obra o actividad, si bien no específica dimensiones sugiere por su
contexto que tiene una visión particularizada hacia la escala mínima de la gestión
ambiental.
Esta acepción, se considera que limita considerablemente el alcance de la gestión
ambiental y por ende, se hace necesario revisar algunas otras definiciones o
interpretaciones de este concepto, que integra dos términos y que no siempre se
utilizan de forma conjunta. En este sentido, es valioso comprender el significado de
8
cada término por separado y de ahí generar una acepción lo más afín posible a los
intereses de la presente investigación. Según el Diccionario de la Real Academia
de la Lengua Española, la palabra Gestión significa: “acción de gestionar, acción y
efecto de administrar”, siendo que la palabra gestionar significa “Hacer diligencias
conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera”. (RAE, 2001)
Por su parte este mismo diccionario define Ambiente como: “Condiciones o
circunstancias físicas, sociales, económicas, etc., de un lugar, de una reunión, de
una colectividad o de una época”. De igual forma define Ambiental como
“Perteneciente o relativo al ambiente”. (RAE, 2001).
Está claro que las definiciones que aporta la Real Academia Española (RAE), no
son de orden técnico – científico, sino que son un referente de acepciones de
acuerdo al uso regular de los conceptos en el idioma español; sin embargo, se
convierten en la base de definiciones técnicas y acepciones utilizadas en literatura
especializada.
En Costa Rica el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de
Impacto Ambiental (EIA) define el concepto de ambiente como:“Son todos los
elementos que rodean al ser humano, elementos geológicos (roca y minerales);
sistema atmosférico (aire); hídrico (agua: superficial y subterránea); edafológico
(suelos); bióticos (organismos vivos); recursos naturales, paisaje y recursos
culturales, así como los elementos socioeconómicos que afectan a los seres
humanos mismos y sus interrelaciones”(D.E. N° 31849, 2004); a nivel técnico –
legal, el concepto de ambiente tiene una connotación de articular diferentes
dimensiones entre los abiótico, lo biótico y lo social o antrópico, lo cual puede
considerarse como un esfuerzo por darle una interpretación integral e incorporando
el elemento humano como parte del ambiente.
En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente en Estocolmo
1972 se definió el medio ambiente como “el conjunto de componentes físicos,
9
químicos, biológicos y sociales capaces de causar efectos directos o indirectos, en
un plazo corto o largo, sobre los seres vivos y las actividades humanas”.(ONU;
1972)
Al unir el concepto de gestión y de ambiente, podría surgir una definición de gestión
ambiental similar a la expresión “conjunto de acciones, que se llevan a cabo a favor
del ambiente”, esta es una definición muy básica y al mismo tiempo muy amplia de
lo que encierra este concepto. No obstante, algunos autores han señalado
diferentes acepciones, al referirse a gestión ambiental, como por ejemplo: “… el
conjunto de disposiciones y actuaciones necesarias para lograr el mantenimiento de
un capital ambiental suficiente para que la calidad de vida de las personas y el
patrimonio natural sean lo más elevados posible, todo ello dentro de complejo
sistema de relaciones económicas y sociales que condicionan ese objetivo” (Ortega
y Rodríguez, 1994).
Si bien la anterior definición aporta elementos positivos, parece no ser muy
concreta, pues la expresión “lo más elevado posible”, puede ser interpretada desde
muy variados puntos de vista, lo cual le resta merito como una definición clara y
objetiva, de igual manera la expresión “capital ambiental” puede interpretarse como
una forma de mercantilizar el concepto de ambiente y de los recursos naturales, lo
cual pude reñir con el objetivo real de la gestión ambiental y el objetivo de la
presente investigación en particular.
Otros autores definen Gestión Ambiental, como “un proceso técnico –
administrativo, financiero y político, por medio del cual las autoridades encargadas
organizan un conjunto de recursos de diversa índole, que tienen como finalidad la
protección, manejo y preservación del ambiente y de los recursos naturales
renovables, en un territorio específico” (González, E., 2001)
Esta definición, si bien le incorpora una dimensión espacial o territorial al concepto
de gestión ambiental; maneja un concepto muy sesgado hacia la conservación de
10
recursos naturales, además que utiliza la expresión de “renovables”, concepto que
actualmente está totalmente cuestionado producto justamente de la inadecuada
utilización de la naturaleza por parte de la humanidad, dejando además por fuera el
enfoque integrador que implica la dimensión social o antrópica, pues le asigna la
responsabilidad solamente a las autoridades, cuando en realidad todos los actores
sociales deben participar de procesos de gestión ambiental.
Otras formas de definir la expresión Gestión Ambiental, dicta “La Gestión Ambiental
puede considerarse como una tarea que comprende la evaluación, planificación,
puesta en marcha, ejecución y evaluación del conjunto de acciones físicas,
financieras, reglamentarias, institucionales, de participación, concertación,
investigación y educación, con el fin de mejorar la calidad ambiental objeto de
acción (entorno territorial de la empresa, proyecto de infraestructura, territorio de su
jurisdicción)”.(Latorre, E., 2000).
El abordaje de la Gestión Ambiental como un conjunto de acciones y etapas, que
además incorpora escalas o dimensiones, se considera muy acertada, pues genera
una connotación de un proceso sistemático con diferentes momentos evolutivos,
que además de la ejecución de acciones implica su evaluación, e incluso parte de la
evaluación del análisis de la situación que requiere ser intervenida por medio de la
gestión ambiental. Según Latorre (2000), el objeto de acción de la gestión
ambiental está determinado por la escala de la intervención y ésta puede ser desde
una empresa y su contexto hasta un territorio determinado en su totalidad.
Esta argumentación y definición de Gestión Ambiental, es coincidente con el
objetivo general de la presente investigación, pues se convierte en un referente
fundamental para fortalecer el desarrollo de un modelo que permita además de
proponer acciones de gestión ambiental, establecer mecanismos de control y
evaluación por medio de una figura como la auditoría ambiental.
11
De igual forma se puede complementar con el argumento que establece “En su
concepción más amplia, la gestión ambiental es un proceso permanente y de
aproximaciones sucesivas en el cual diversos actores públicos y privados y
sociedad civil desarrollan un conjunto de esfuerzos específicos con el propósito de
preservar, restaurar, conservar y utilizar de manera sustentable el medio ambiente”
(Latorre, 2000)
2.2 Dimensiones de la Gestión Ambiental
En este contexto conceptual, se hace necesario recurrir además a un concepto de
gestión ambiental que incluye tres dimensiones: La gestión del Patrimonio, la
Gestión del Cambio Social y la Gestión del Riesgo (CONARE-PNUD, 1999). Este
enfoque tridimensional, se describe de la siguiente manera;
La Gestión del Patrimonio: agrupa las políticas, los programas y las actividades
públicas y privadas para la conservación de la naturaleza y sus resultados. Incluye
la protección de los ecosistemas o especies únicas y amenazadas y el manejo de
los recursos de propiedad común.
La Gestión del Cambio Social: incluye las políticas, los programas y las
actividades públicas y privadas relacionados con el uso y transformación de los
recursos naturales y sus resultados. Incluye los patrones de ocupación territorial, el
manejo de la frontera agrícola, la expansión urbana y la demanda de servicios y las
regencias ambientales y forestales.
Gestión del Riesgo: determina el conjunto de políticas, programas y actividades
públicas y privadas orientadas a atender la característica de la población
costarricense que coexiste en un escenario de riesgo multiamenazas. Incluye el
manejo y generación de los residuos sólidos, y la reducción de la vulnerabilidad de
los sistemas naturales y sociales ante las amenazas, además de las medidas de
12
prevención, mitigación y reconstrucción.(CONARE-PNUD, 1999, citado en Sánchez,
V. 2003)
El aporte del Informe del Estado de la Nación (1999), se considera relevante, en
tanto y en cuanto vincula el concepto de gestión ambiental en tres dimensiones que
si bien implican tres ámbitos relativamente diferentes entre sí, tienen una raíz
común, pues el ambiente es al fin de cuentas el que alberga la riqueza natural, la
cual a partir de las políticas económicas y sociales es explotado o utilizado y que
justamente por la sobre explotación o bien por el manejo irresponsable, es en gran
medida disparador y receptor de procesos y situaciones que califican como riesgos
y amenazas ambientales.
El enfoque tridimensional, permite visualizar como la gestión ambiental implica un
ciclo de intervención del entorno (ambiente o territorio) que permite a partir de
acciones claras, alcanzar un equilibrio entre las actividades humanas y el manejo
racional de la riqueza natural.
Ahora bien, desde el punto de vista de la gestión ambiental y remitiendo este
concepto a los planteamientos de Latorre (2000), la evaluación de las acciones de
gestión ambiental forman parte de este proceso y es aquí donde entra el concepto
de auditoría ambiental, como la forma de revisar y determinar el cumplimiento y el
alcance de los resultados obtenidos.
2.3 Auditoría Ambiental
Una definición de Auditoría Ambiental determina “la auditoría ambiental es un
examen metodológico de los procesos operativos de determinadas industrias, lo
cual involucra análisis, pruebas y confirmación de procedimientos y prácticas que
llevan a la verificación del cumplimiento de requerimientos legales, políticas internas
y prácticas aceptadas, con un enfoque de control, que además permita dictaminar la
13
aplicación de medidas preventivas y/o correctivas.” (Secretaría de Desarrollo Social
de México, 1992)
Si bien la definición anterior, tiene un enfoque particular dirigido a industrias en este
caso mexicanas, se rescata el concepto de examen metodológico, así como los
elementos de análisis y pruebas. Lo importante en destacar es que justamente la
figura de la Auditoría Ambiental, se convierte en un mecanismo de medición sobre
la capacidad de respuesta que está teniendo una política ambiental o un conjunto
de acciones incluidas dentro de un plan o programa de gestión ambiental; que no
necesariamente se circunscribe al alcance de una organización particular como lo
puede ser una empresa o una industria, sino que puede tener un alcance mayor
como el territorio que delimita un cantón, un distrito y hasta un barrio; diferentes
niveles del espacio local.
A partir de la aplicación del concepto de Auditoría Ambiental en la dimensión
espacial – territorial en un contexto urbano; se establecen criterios muy valiosos
en casos conocidos en España donde se ha planteado “En las Auditorías
Ambientales Municipales el análisis de la realidad urbana se hace centrándose en
ciertos aspectos que se han considerado clave por el hecho de situar el municipio
como un sistema territorial definido por un modelo dinámico de funcionamiento
que genera unos flujos de recursos y una calidad ambiental determinada. Con este
modelo de análisis se pretende obtener una visión transversal y sistémica del
municipio en contraposición con otros instrumentos de planificación que ofrecen
una visión a veces demasiado sectorial.” (González, S. 2006) De acuerdo a la
experiencia en Cataluña, España, “Las Auditorías Ambientales Municipales son y
pueden ser un instrumento sumamente válido para detectar problemáticas
relacionadas con una mala gestión del espacio y a su vez proponer soluciones
para una planificación urbanística más sostenible”. (González, S. 2006)
Si bien en el caso de Cataluña, el enfoque de las auditorías ambientales está
dirigido fundamentalmente hacia la gestión del territorio urbano, esto no limita que el
14
instrumento pueda ser utilizado para territorios rurales también. El tema ambiental a
nivel territorial y municipal puede y debe ser abordado desde la diversidad del
paisaje en la jurisdicción municipal correspondiente y no debe ser limitado al
contexto de lo urbano o lo rural por separado; pues se desvirtúa entonces el
enfoque tridimensional de la Gestión Ambiental que se ha citado en párrafos
anteriores. Lo que sí es válido, será favorecer la adecuación de la gestión ambiental
y su evaluación o auditoría, según las características particulares de cada territorio o
municipio, es decir de las características de lo local.
2.4 Gestión Ambiental Municipal
La UICN (2008), define Gestión Ambiental Municipal de la siguiente manera: “Es la
planificación y administración de los recursos naturales del municipio hacia el logro
del desarrollo sostenible, de forma participativa y coordinada. Busca evitar,
minimizar y revertir efectos negativos sobre la calidad de la vida de los habitantes
del cantón, a través de la construcción de nuevos valores de responsabilidad y
compromiso ambiental en todas las actividades del municipio, así como la
concientización sobre retos ambientales a los que se enfrenta la comunidad”.
(UICN, 2008)
En Colombia, el concepto de Gestión Ambiental Municipal está definido como “el
ejercicio consciente y permanente de administrar los recursos del municipio y de
orientar los procesos culturales al logro de la sostenibilidad, a la construcción de
valores y de actitudes amigables con el medio ambiente y a revertir los efectos del
deterioro y la contaminación sobre la calidad de vida y la actividad económica”.
(República de Colombia, 2002)
Siguiendo con el caso de Colombia, se torna relevante citar una afirmación que se
realiza desde el Ministerio del Ambiente en un diagnóstico realizado “uno de los
problemas más importantes en la Gestión Pública (incluyendo la ambiental) es que
las decisiones de planeación se realizan en forma independiente de las de
15
ejecución y control. Y no se incluyen funciones y componentes de evaluación,
mejoramiento, adecuación y adaptación”. (República de Colombia, 2002)
El diagnóstico realizado por el Ministerio del Ambiente en Colombia, en el 2002
perfectamente puede ser aplicado para la realidad costarricense en el 2012, pues
de igual forma muchas propuestas que surgen a nivel institucional ya sea desde el
gobierno central o desde los gobiernos locales, terminan siendo solamente una
propuesta eventualmente bien elaborada pero que no tiene mecanismos de control
y seguimiento eficientes; que permitan una revisión o evaluación de lo actuado. En
materia ambiental Costa Rica de forma generalizada está debiendo sobre todo en
aplicar una eficiente labor de fiscalización y evaluación al cumplimiento de
compromisos ambientales y resultados de los esfuerzos realizados a todo nivel.
Siguiendo con la comparación entre la realidad colombiana y la costarricense, se
rescata la siguiente afirmación: “El proceso de gestión es incompleto y por
consiguiente lo formulado en el plan no se consigue, porque no se realiza ni se
evalúa según lo programado. Son muchos los planes – libro que existen en nuestras
instituciones públicas y que, por no ponerse en práctica, no consiguen los
resultados esperados. En esto consiste el fetichismo de la planificación. Se cree que
el Plan lo es todo y es solo el inicio del proceso de gestión.” (Muriel, R., 2006)
Según el Estado de la Nación (2011), “La variable ambiental no es todavía un
componente básico de los instrumentos de planificación territorial y el ejemplo más
claro de ello es el crecimiento desordenado de la Gran Área Metropolitana y de
algunas zonas costeras”. (Estado de la Nación, 2011).
Por su parte en el Informe de Estado de la Nación del año 2010, se hizo un primer
acercamiento al tema de la gestión ambiental desde la perspectiva de la normativa
vinculante; donde se destaca: “… sus resultados evidenciaron un marco legal y
organizativo complejo y fragmentado, permeado por más de setenta normas y
treinta entidades relacionadas, lo que genera dispersión, conflictos, traslape de
16
competencias y en general falta de claridad sobre las tareas y responsables en esta
materia. Todo esto restringe la capacidad del Estado, y de la sociedad en su
conjunto, para gestionar adecuadamente su patrimonio y evitar los graves impactos
del uso insostenible de los recursos naturales y el territorio”. (Estado de la Nación,
2011)
2.5 Gestión Ambiental Municipal, Auditoría Ambiental Municipal y Desarrollo Sostenible
Para efectos de la presente investigación, se estará interpretando la Gestión
Ambiental Municipal como el Conjunto de Políticas, Planes y Programas de
Prevención, Mitigación y Evaluación Ambiental que las Municipalidades a través de
su Gobierno Local, en Coordinación con otras entidades públicas y la comunidad
civil, realizan de forma organizada y sistemáticamente dentro de su jurisdicción
territorial, en función de una gestión integral del territorio que favorezca el desarrollo
sostenible de cada cantón.
De igual forma por Auditoría Ambiental Municipal, se comprenderá la revisión y
evaluación al cumplimiento de los elementos administrativos, organizativos,
acciones concretas y sus resultados de la gestión ambiental municipal,
convirtiéndose en el instrumento de verificación y análisis para determinar la validez
de las intervenciones o proponer acciones de mejoramiento continuo.
La auditoría ambiental municipal, se considera como un instrumento que
complementa el ciclo de la gestión ambiental municipal; esto por cuanto, una de las
debilidades evidentes en la gestión pública en Costa Rica y otras latitudes (Muriel,
R. 2006), es justamente la ausencia de ejecución de controles y evaluaciones a la
gestión y al desempeño, condición que no permiten consolidar procesos de gestión
ambiental documentados en el plano de la planificación.
Dentro de la presente elucubración, hasta este momento no se ha dado énfasis en
el concepto de sostenibilidad o de desarrollo sostenible, ambos conceptos de gran
17
difusión a nivel mundial cuando se abordan temas relativos a conceptos como
ambiente, ambiental, gestión ambiental o auditoría ambiental.
En este sentido, más que reiterar la definición de desarrollo sostenible y/o
sostenibilidad, se procura hacer una relación directa entre la gestión ambiental
municipal, la auditoría ambiental municipal y su repercusión sobre el desarrollo
sostenible, definido como “desarrollo que satisface las necesidades de la actual
generación sin sacrificar la capacidad de futuras generaciones de satisfacer sus
propias necesidades” (Comisión Mundial Para el Medio Ambiente y el Desarrollo de
la ONU, 1987).
De igual forma se conoce la discusión y divergencias existentes con respecto a uso
generalizado de la expresión desarrollo sostenible y las críticas muy bien
fundamentadas que varios autores han señalado a lo largo de tres décadas y que
en realidad aún no permiten alcanzar un acuerdo concreto entre lo que dicta esta
definición y lo que en la práctica se aplica; los trabajos de Jorge Riechmann (1995),
o Michael Redcliff (1995); son excelentes disertaciones sobre la ambigüedad o
confusión generalizada para la interpretación del concepto.
En este sentido, se aclara que no es objeto de la presente investigación entrar en la
polémica conceptual y divergencias en la interpretación del concepto, pero si se
interpreta que el desarrollo sostenible o su idea primigenia, aboga por un equilibrio
entre las actividades humanas con respecto a los recursos naturales existentes, de
tal forma que se favorezca la coexistencia entre seres humanos y recursos
naturales a lo largo del tiempo; difícil misión de la humanidad ante un mundo
polarizado entre países ricos y pobres, y ante una dominancia de una sociedad de
consumo masivo y aún con poca claridad en temas como la consciencia y ética
ambiental, pero un reto al fin y al cabo.
En este contexto, se considera que tanto la gestión ambiental como la auditoría
ambiental, son instrumentos de regulación y evaluación ambiental para las
18
actividades desarrolladas al interior de una jurisdicción cantonal, que favorecerán el
fortalecimiento de un desarrollo local sostenible.
Vale además señalar que si la sostenibilidad y el desarrollo sostenible, vistos como
puntos de equilibrio racional entre lo humano y lo natural de forma sostenida a lo
largo del tiempo; es una condición que tiene opciones reales de lograrse en el
ámbito local, aún con mucho mayor potencial que a otras escalas (regional, nacional
y global), pues la capacidad de contención y regulación ambiental a nivel de una
jurisdicción cantonal, es mucho más viable que a otras escalas; sobre todo porque
favorece un involucramiento más cercano y activo entre autoridades
(municipalidades y otras instituciones) con sus habitantes o sociedad civil y sector
empresarial.
De igual manera se considera que es una opción real, para el fortalecimiento de las
municipalidades, pues utilizando el tema ambiental como una sombrilla de su
quehacer; los gobiernos locales puedan realizar una acertada gestión de su
territorio, donde el eje central sea el ambiente como elemento fundamental de una
visión integradora, esto independientemente de su tamaño institucional o de su
jurisdicción territorial.
2.6 Algunos Referentes
La investigación realizada ha permitido la revisión y análisis de una cantidad
importante de material de referencia tanto a nivel nacional, como internacional. En
materia de gestión ambiental municipal, la información obtenida es realmente
satisfactoria, pues en realidad es una función que sobre todo durante las últimas
dos décadas se ha venido fortaleciendo tanto en Costa Rica como en otras
latitudes, en “países desarrollados” y en “países no desarrollados”.
19
De igual forma existe literatura importante en materia de Gestión Ambiental
Municipal para países como Chile, Guatemala e incluso para Costa Rica, donde es
factible ubicar material de orden académico o técnico; pero que no
necesariamente es reflejo de la práctica regular por parte de los gobiernos locales;
donde ciertamente la Gestión Ambiental, está muy focalizada en la mayoría de los
casos al manejo y tratamiento de residuos y desechos sólidos; así como a la
limpieza y mantenimiento de vías públicas, labores clásicas de la gestión
municipal a lo largo de la historia; o bien se han focalizado en temas particulares o
sectoriales (industria petrolera, manejo de residuos sólidos, aguas residuales,
infraestructura pública, etc.)
En cuanto a la Auditoría Ambiental como instrumento de medición o evaluación a
las acciones de gestión ambiental por parte de las municipalidades, si bien existen
experiencias de casos específicos donde el concepto de Auditoría Ambiental
Municipal existe como instrumento de control y administración del territorio a
escala local (varios de estos en España); son pocos los conocidos para países de
América Latina o bien para Costa Rica específicamente y que además sean
reconocidos como exitosos en la práctica, es decir en la ejecución regular para sus
territorios.
De forma general, se destacan como aportes significativos, el Libro Gestión
Municipal: Políticas, Planes y Programas Ambientales, Experiencias en los
Municipios de Alhué, El Bosque y Lampa (CED, 2000), que se considera un
Manual de Gestión Ambiental Municipal, que puede servir de modelo y que refleja
los esfuerzos de estos municipios; por mejorar la calidad ambiental de los
territorios bajo su jurisdicción, pues en resumen es una propuesta metodológica
para la organización de la gestión ambiental, incluyendo la participación activa de
la ciudadanía por medio de la elaboración de Diagnósticos Ambientales
Participativos y generando acciones a partir del aporte de la colectividad en
función de cada realidad ambiental. Sin embargo; no es muy fuerte su aporte en la
etapa de control, supervisión y evaluación de la ejecución de las acciones y
20
procedimientos que se proponen en materia ambiental; aunque si incluye un tema
particular de indicadores ambientales, como resultado de análisis a la gestión
ambiental.
De igual forma este material cuenta ya con un poco más de una década desde su
publicación y se considera importante para el insumo de la presente investigación;
pues es un antecedente incluso histórico de la necesidad por fortalecer la gestión
ambiental municipal a partir de procesos de participación ciudadana.
En cuanto a auditoría ambiental municipal, destaca el Libro Auditorías Ambientales
y Gestión Medioambiental del Territorio, del autor Jesús Martinez, que hace todo
un razonamiento en el abordaje tanto de la gestión ambiental como de la auditoría
ambiental en una dimensión territorial (Martinez, J. 2000), insumo teórico que sin
lugar a dudas se considera como antecedente relevante a la construcción del
tema.
Siempre en España, pero esta vez aplicado para Cataluña, se destaca el ejercicio
que para el año 2006, ya registraba una década de poner en práctica auditorías
ambientales territoriales (Gonzáles, E. 2006), donde a través de una breve
explicación aborda aspectos metodológicos y aporta lo exitoso de un programa ya
consolidado en este campo, que señala dentro de sus alcances los siguientes seis
puntos (todos citados textualmente de González, E. 2006):
1- Realizar un informe del estado actual de la situación ambiental del municipio, centrado especialmente en la detección de las problemáticas locales entendidas como problemáticas propias de degradación (erosión, contaminación, etc.).
2- Conocer les actividades económicas locales desde la perspectiva de sus efectos medio ambientales en la escala local, regional o global. El grado de profundización de este análisis puede variar según las circunstancias, pero, en todo caso, las Auditorías Ambientales Municipales tendrían que proporcionar información para decidir la conveniencia de la realización de posteriores estudios o auditorías específicas para temas de especial relevancia.
21
3- Investigar los ámbitos de la intervención municipal desde la perspectiva de sus impactos ambientales para informar de las posibilidades existentes para modificar las prácticas municipales incorrectas y substituirlas por medidas correctoras.
4- Informar de los cambios que deberían cumplir los agentes económicos y la población de cara a mejorar la calidad ambiental. En relación a esto debería de promover iniciativas para la concienciación sobre las problemáticas ambientales y del proyecto de sostenibilidad.
5- Ayudar a los agentes y a la administración local a encontrar los mecanismos de articulación con otros agentes e instituciones públicas con competencias en ámbitos territoriales de orden superior y que tengan más capacidad de intervención. Así se resolvería en parte, el hecho que muchos problemas de gestión ambiental traspasen las competencias municipales, como por ejemplo el tema de les aguas, los bosques o la contaminación industrial.
6- Facilitar el diseño de un programa de cambio que se pueda concretar en un plan de acción municipal a corto y medio plazo donde se detallen las medidas a iniciar para poder cumplir los anteriores objetivos, así como para prever el seguimiento de los objetivos y procesos iniciados con motivo de la Auditoría.
Sin lugar a dudas de la información analizada en el tema auditorías ambientales,
los aportes de González E. (2006), para el caso exitoso de Cataluña en España,
es muy significativo y se considera fundamental para fortalecer y argumentar los
aportes que busca la presente investigación. Pues como la misma autora
manifiesta:
“Las Auditorías Ambientales Municipales son y pueden ser un instrumento sumamente válido para detectar problemáticas relacionadas con una mala gestión del espacio y a su vez proponer soluciones para una planificación urbanística más sostenible. En resumen y después de estos diez años, el programa de Auditorías Ambientales Municipales de la Diputación de Barcelona ha dado lugar a la realización de 140 auditorías. Según la misma Diputación de Barcelona la realización de este conjunto de trabajos puede ser calificado de éxito, ya que supone que el 45 por ciento de los municipios de la provincia están incluidos en los programas de Auditorías Ambientales Municipales y del paso que implica el camino a un proyecto sostenibilista” (González, E. 2006)
No obstante, Gonzáles E. (2006) también expresa:
“El éxito del que habla la Diputación, puede considerarse así en tanto que hablemos de cantidad, pero por nuestra parte creemos necesario recordar que hay
22
problemas gravísimos de aplicación de las propuestas surgidas tras el proceso de una Auditoría Ambiental Municipal para redireccionar las dinámicas negativas de un municipio. El motivo es que tanto los agentes políticos como los económicos prefieren invertir por lo general su tiempo, esfuerzo y dinero en otro tipo de instrumentos y proyectos. Por ejemplo, los Planes Generales o Planes Estratégicos reciben todo el apoyo necesario, tanto por parte de la administración como de los técnicos, para que sean realizados y aplicados posteriormente con ciertas garantías de éxito, mientras que las Auditorías Ambientales no reciben el mismo apoyo ni tienen la misma repercusión”. (González, E. 2006)
La visión integradora en la gestión y evaluación ambiental del desempeño
municipal, no se visualiza muy clara tanto a nivel de producción académica o
científica y mucho menos es identificable esta integración en la práctica regular de
la gestión municipal. De ahí la necesidad de forjar procesos que permitan además
de realizar acciones, controlar la calidad de sus resultados y en caso de ser
necesario replantear las intervenciones, bajo un enfoque de mejora continua.
Tal y como se establece en la Norma INTE ISO/IWA 4:2010, sobre Sistemas de
Gestión de la Calidad – Directrices para la Aplicación de la Norma ISO 9001:2008
en el gobierno local.(INTECO; 2009) y homologando esta norma a la gestión
ambiental; se considera pertinente que para el desarrollo de una acertada gestión
ambiental y auditoría ambiental municipal el abordaje sea realizado desde una
metodología aportada por esta norma técnica, conocida como Planificar – Hacer –
Verificar – Actuar (PHVA), pues bajo este proceso de avance o ejecución, es
totalmente viable garantizar mecanismos de control sobre el desempeño ambiental
(resultados obtenidos) a través de las tareas o acciones ambientales planteadas
para solventar problemas o enfrentar retos, que esta materia se tengan
previamente identificados; con un abordaje integral, liderado por gobiernos locales;
pero con participación social o ciudadana al interior de sus territorios y la
articulación con otras organizaciones (gubernamentales o no gubernamentales).
Un caso que a nivel conceptual se considera valioso como insumo técnico para la
presente investigación, se traslada a México, donde se ha propuesto una Guía de
Ordenamiento Ecológico del Territorio Para Autoridades Municipales, que se
23
considera una herramienta para facilitar procesos de capacitación y auto
capacitación que permita a los responsables, dentro del ayuntamiento, la gestión
para regular el uso del suelo, propicien el crecimiento urbano ordenado, reduzcan
los conflictos ambientales y reviertan los procesos de deterioro ambiental
mediante la expedición e instrumentación del ordenamiento ecológico
local.(SERMANAT, 2009)
Según esta Guía, “el Ordenamiento Ecológico (OE), es un instrumento de política
ambiental para regular el uso del suelo y promover el desarrollo sustentable, y que
pretende maximizar el consenso entre los sectores y minimizar los conflictos
ambientales por el uso del territorio. El ordenamiento ecológico, debe
considerarse como un proceso de planeación continuo, participativo, transparente
y metodológicamente riguroso y sistemático. Por su parte, el ordenamiento
ecológico local (OEL), son procesos de aplicación local, expedidos por las
autoridades municipales y liderados por los propios ayuntamientos, usualmente a
través de la autoridad ambiental; su objetivo es regular los usos de suelo fuera de
los centros de población, así como establecer criterios de regulación ecológica
para la protección, preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de
los recursos naturales dentro de los centros de población”. (SERMANAT, 2009)
Si bien La Guía de Ordenamiento Ecológico Local, está muy asociada a lo que en
Costa Rica, asume el instrumento de un Plan Regulador, su propuesta es
totalmente con un enfoque ambiental, siendo que además de regular el uso del
suelo, incorpora elementos o criterios de orden ambiental y de gestión participativa
muy valiosos y que definitivamente reflejan un esfuerzo; que de ejecutarse
conforme a los procedimientos y etapas que establece (como guía), el éxito
parece garantizado, en tanto y en cuanto incluye una etapa de evaluación y otra
de modificación, etapas que se realizan en función de lo actuado a nivel de
planeación y de ejecución de acciones propiamente dichas. Un elemento
fundamental de esta guía es que hace un esfuerzo dentro de su procedimiento
24
metodológico por integrar diversos actores sociales, sin recaer toda la
responsabilidad sobre las autoridades o funcionarios municipales.
Uno de los argumentos más fuertes en destacar para fortalecer el protagonismo
de las autoridades municipales en temas de orden ambiental y desarrollo
sostenible lo establece el Capítulo 28 de la Agenda 21 (Agenda Local), que dicta:
“Como tantos de los problemas y de las soluciones de que se ocupa el Programa 21 se relacionan con las actividades locales, la participación y cooperación de las autoridades locales constituirán un factor determinante para el logro de los objetivos del Programa. Las autoridades locales se ocupan de la creación, el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura económica, social y ecológica, supervisan los procesos de planificación, establecen las políticas y reglamentaciones ecológicas locales y contribuyen a la ejecución de las políticas ambientales en los planos nacional y subnacional. En su carácter de autoridad más cercana al pueblo, desempeñan una función importantísima en la educación y movilización del público en pro del desarrollo sostenible”. (ONU, 1992).
A partir de los referentes bibliográficos identificados tanto a nivel de marco teórico,
antecedentes institucionales; e incluso de acuerdos internacionales, está claro que
la competencia de los gobiernos municipales en materia ambiental, va más allá de
la recolección de desechos y de la limpieza de vías públicas; este paradigma de
acciones muy concretas en la escala local, debe ser remozado, pues los gobiernos
locales están llamados por muchas razones, a ser los líderes de la gerencia
ambiental de los territorios que administran.
La gestión ambiental debe por lo tanto no solamente implicar acciones concretas
para con las comunidades; sino que requiere todo un proceso de cambio en la
manera y los enfoques de participación de los gobiernos locales conjuntamente
con los líderes comunales, grupos organizados, instituciones estatales y el sector
empresarial. La articulación de esfuerzos con objetivos similares debe ser la
consigna que permita alcanzar objetivos y metas que permitan determinar un
rumbo claro hacia la sostenibilidad territorial a nivel de cada cantón.
25
La búsqueda de información secundaria a través de literatura especializada o notas
periodísticas, así como toda la información disponible a nivel de internet, ponen en
evidencia que la Gestión Ambiental Municipal es un tema actual, que si bien ya
desde varios años atrás incluso desde finales del siglo XX, se venían haciendo
aportes importantes tanto desde la academia como desde los mismos esfuerzos
que han realizado municipalidades y gobiernos de Estado, el proceso de
construcción y modelos eficientes que garanticen el mejor desempeño ambiental
como una de las funciones de las municipalidades, no se ha detenido y no se
detiene, la generación de conocimiento, estrategias y marco regulatorio tanto en
Costa Rica, como en otras latitudes, en países desarrollados y en países pobres,
continua evolucionando día con día.
26
Capítulo III
MARCO METODOLÓGICO
3.1. Aspectos Generales
Por la naturaleza del tema central de la presente investigación y por el enfoque
utilitario que se le busca dar a la misma; metodológicamente el tratamiento que se
realiza en su desarrollo; se cataloga como mixto; pues incluye la recopilación y
análisis de información generada por fuentes secundarias, que se complementa con
la información primaria obtenida directamente desde la investigación misma; a
través de un método de observación que para este caso, corresponde con la
aplicación de una encuesta y algunas entrevistas, ambas fuentes de información
(primaria y secundaria) permiten llegar a niveles propositivos de la investigación,
siendo este su aporte como Proyecto Final de Graduación.
El desarrollo de la presente investigación, incorpora la revisión de literatura
especializada o con algún grado de afinidad con el tema de Gestión Ambiental y
Auditoría Ambiental en general y de forma específica con la Gestión Ambiental
Municipal, incorporando referencias relevantes sobre Auditorías Ambientales a nivel
municipal. De igual forma se analiza información de orden jurídico que tiene que ver
con las competencias y responsabilidades de las municipalidades en Costa Rica en
materia ambiental.
Su aplicación como resultado final (la propuesta), no tiene una unidad espacial o
área de estudio definida, pues se busca que el modelo, tenga una funcionalidad
para cualquier municipalidad dentro del contexto del territorio costarricense y
eventualmente fuera de sus fronteras.
27
3.2 Organización de la Investigación
El proceso de investigación se organizó a partir una propuesta metodológica y un
cronograma de actividades (estimadas), que permitieron la construcción total del
Proyecto Final de Graduación. La base de la metodología empleada por lo tanto,
remite a dos órdenes uno de tipo programático y otro de tipo temático, ambos
criterios permitieron una evolución progresiva a lo largo del desarrollo de la
investigación, criterios esbozados desde el Acta (Charter) del Proyecto de
Graduación aceptado por UCI.
El proceso de la investigación, implicó la presentación de cuatro informes, los cuales
demostraban lo avanzado en el desarrollo de cada tema oficialmente establecido en
la Estructura Básica para la Elaboración de Proyectos Finales de Graduación de la
UCI, así las cosas se planteó el siguiente procedimiento, acompañado de un
cronograma de cumplimiento:
La investigación se dividió en cuatro etapas, las cuales implicaron la presentación
de informes de avance (entregables) para su revisión por parte del tutor, su
retroalimentación y la aplicación de cambios (correcciones) indicadas por el criterio
del tutor. Cada etapa implicó por lo tanto un nivel de desarrollo diferenciado en
cada caso, a saber:
1. Primer Entregable: Su contenido estaba constituido por los temas de
Justificación y Marco Teórico, relativos al tema de investigación. Este
entregable fue planificado para realizarlo en el primer mes, una vez que inició
oficialmente el proceso investigativo.
2. Segundo Entregable: Incorporando los cambios y sugerencias emitidas por
el tutor para el primer entregable; adicionalmente incluyó la Metodología y la
Organización de la Investigación, este nivel de avance se planificó como
producto para el segundo mes.
28
3. Tercer Entregable: A partir de la retroalimentación obtenida de las
revisiones realizadas por el tutor a partir de los dos primeros entregables, a
este nivel de desarrollo de la investigación, se incorporaron dentro del
informe, los temas de resultados y desarrollo, que están fundamentalmente
centrados en la Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y
Auditoría Ambiental Municipal, así como los anexos, que se consideraron
pertinentes para complementar toda la propuesta. Este entregable
correspondió con el mes tercero del plazo permitido para la presentación del
PFG
4. Cuarto Entregable: La revisión y retroalimentación progresiva a lo largo del
proceso de investigación y elaboración de informes parciales, se realizó una
entrega consolidada del Proyecto Final de Graduación, para ser analizado de
forma integral, siendo esta la revisión final para someter la investigación a la
etapa final de aprobación por parte de UCI. Por un tema de plazos de la UCI,
este informe y su revisión, su ejecución también está ubicada en el tercer
mes.
3.3 Abordaje Metodológico
3.3.1 Investigación Documental:
Se centró exclusivamente en la recopilación y análisis de datos existentes, estudios
de caso, artículos y libros especializados. Se fundamenta en una investigación de
orden bibliográfico (donde se analizan diferentes textos y autores, que de una u otra
forma aportan elementos a nivel de marco teórico, conceptual y de referencia;
siendo esta información recopilada en fuentes secundarias, permitiendo una
introducción general tanto teórica como práctica sobre el tema principal de la
investigación y sus objetivos.
29
3.3.2 Investigación de Campo:
Teniendo claridad sobre puntos de vista, marco teórico y antecedentes relacionados
al tema central de la investigación; se procedió al diseño y aplicación de una
encuesta, la cual permitió la generación de información primaria que complementó
los hallazgos de orden secundario, siendo además información de gran relevancia,
pues representa la percepción directa que desde las municipalidades se tiene sobre
los temas ambientales, sus problemas y retos.
La aplicación de la encuesta, por la naturaleza del objeto de estudio
(municipalidades de todo el país), se realizó por medios electrónicos (haciendo uso
de llamadas telefónicas, o por medio del correo electrónico).
El tamaño de la muestra a pesar que está dado por un porcentaje que representa
una cantidad de municipalidades que accedieron a brindar respuesta, fue
determinado por un criterio temporal, es decir se estableció un período aproximado
de un mes, desde el 12 de julio hasta el 12 de agosto, del año 2012. (La encuesta
completa se aporta como anexo de la presente investigación).
El método utilizado es aleatorio, se realizó un primer contacto telefónico con el
funcionario municipal y este al acceder colaborar con la investigación, se le aplicó la
encuesta vía telefónica o bien, se acordó el envío de la misma; vía correo
electrónico, siendo que el encuestado se comprometió a devolver el instrumento
debidamente contestado.
Durante el período de aplicación de la encuesta se logró obtener un total de 32
respuestas completas, lo que implica un total de 32 municipalidades de un universo
total de 89 gobiernos locales (entre municipalidades y Concejos Municipales de
Distrito). Así las cosas, el proceso de muestreo corresponde con un método
aleatorio simple, pues del total del universo (89 gobiernos locales), la muestra
obtenida, es de un porcentaje cercano al 36%, que es suficientemente
30
representativo para la recaudación de información a nivel de percepción y algunos
datos específicos.
La información obtenida a través de la muestra, se procesó por medio del uso del
programa Excel, procesador de datos estadísticos, que permitió la representación
gráfica de la información, fortaleciendo esto la posibilidad del análisis, la
interpretación y la redacción del desarrollo de la investigación.
Adicionalmente en esta etapa de la investigación, se procedió a entrevistar a dos
informantes considerados clave, por sus funciones relacionadas con temas
municipales, específicamente se le realizó consulta al Lic. Javier Ureña Picado,
Director del Instituto de Formación y Fortalecimiento de Gobiernos Locales – UNED-
y la Geógrafa Hazel Gonzáles, funcionaria de la Federación de Gobiernos Locales
de la provincia de Heredia.
Esta etapa, por sus características, corresponde con un método de observación,
donde la aplicación de la encuesta es el instrumento que permite la obtención de la
información, que se utiliza fundamentalmente en el desarrollo o Resultados del
Proyecto Final de Graduación (PFG).
3.3.3 Procesamiento, Análisis e Interpretación de Información:
Haciendo uso de la información de primaria y secundaria; se realiza el análisis tanto
a nivel estadístico como interpretativo de los resultados obtenidos.
Tanto el procesamiento de datos de orden primario y su interpretación, como lo
aportado desde el marco teórico; permiten finalmente la construcción de una
propuesta metodológica para la elaboración de un Plan de Gestión Ambiental y
Auditoría Ambiental desde una perspectiva municipal; la cual se aborda
integralmente y bajo un modelo participativo y con alcance deseado; aplicado al
contexto territorial de un cantón.
31
En esta etapa se realiza un esfuerzo por aprovechar al máximo la información y los
datos recopilados tanto a nivel de fuentes primaras como secundarias, plasmando
elementos de ambas fuentes en el producto final de la investigación, que buscar
favorecer la capacidad organizativa y administra para un sistema de gestión
ambiental o un plan de gestión ambiental municipal. En esta etapa además de la
propuesta metodológica propiamente dicha, se incluirá una sección de conclusiones
y recomendaciones.
3.3.4 Tipo de Investigación:
La naturaleza del tema a investigar y el abordaje metodológico que se ha propuesto,
permite establecer que esta propuesta de investigación, con un doble sentido de
carácter mixto. En un primer momento, porque se utilizó información de orden
primario y secundario y esta condición desde el punto de vista de las fuentes, se ha
definido como mixto, (Muñoz, C. 1998). Es decir su desarrollo implica el uso y
análisis de información secundaria y primaria, condición que permite ir de la teoría a
la práctica y viceversa.
Pero además desde el punto de vista metodológico; la investigación también tiene
elementos donde combina un enfoque deductivo (de lo general a lo particular); pero
al mismo tiempo hace uso de un método particular y específico, como lo es el
método de la observación, utilizando en este caso la observación por encuesta y por
entrevista.
Vale aclarar que en este caso lo general, corresponde al universo que conforman
las fuentes de información secundaria, mientras que lo particular incluye la
información que se logró obtener para el caso de Costa Rica, pues la investigación
propuesta, no focaliza sus resultados a una municipalidad o cantón en particular,
sino que permitirá servir de modelo para cualquier municipalidad costarricense.
32
Capítulo IV
DESARROLLO (RESULTADOS DEL PROYECTO)
4.1 Algunos Datos
Para Costa Rica, un país que se ha dado a conocer en el mundo entero por su paz
y democracia, así como por la protección de su riqueza natural; el tema ambiental
visto desde las labores de los gobiernos locales; si bien tiene un registro histórico
en su legislación sanitaria (ley General de Salud N° 5395, del 24 de noviembre de
1973), con responsabilidades muy puntuales en materia ambiental para las
Municipalidades, (establecidas en el artículo 280); esta responsabilidad es si se
quiere reduccionista en sus competencias a nivel de gestión ambiental, pues se
hace mención a la recolección, acarreo y disposición de basuras y a la limpieza de
caños, acequias, alcantarillas, vías y parajes públicos; siendo esta ley
relativamente antigua y que por lo tanto refleja una realidad muy diferente a la
realidad costarricense del siglo XXI, este enfoque es comprensible.
Por otro lado, de igual manera que la Ley Orgánica del Ambiente promulgada en el
año 1995, solamente hace referencia de manera general en su artículo 6 del
Capítulo II, sobre su responsabilidad en el fomento de la participación ciudadana
en la toma de decisiones para proteger y mejorar el ambiente, así como la
potestad de formar parte de los Consejos Ambientales Regionales (artículo 9,
Capitulo II) y finalmente, las Municipalidades nuevamente son citadas en el
Capítulo VI de esta ley, referente a Ordenamiento Territorial, que por su
naturaleza, es un tema que tiene implicaciones relacionadas con gestión
ambiental.
Más recientemente la Ley Para la Gestión Integral de Residuos (Ley N° 8839 del
24 de junio del 2010), se convierte en la más reciente de las normativas
nacionales que tienen componente ambiental y que asigna responsabilidades
importantes a las municipalidades o gobiernos locales. De hecho esta ley se ha
33
convertido en un dinamizador de la gestión ambiental municipal; pues la mayoría
de los ayuntamientos han ido incorporando acciones concretas en materia
ambiental pues esta ley claramente establece como obligatorio, cumplir con una
serie de elementos organizativos y administrativos, siempre focalizada hacia el
tema de los residuos sólidos.
De igual forma en Costa Rica, se cuenta con normativa que de forma puntual y
con un enfoque institucional obliga a las instituciones públicas, a la
implementación eficiente de gestión ambiental de forma interna, lo cual incluye
también a las municipalidades, así la promulgación del Decreto Ejecutivo N°
36499-S-MINAET, del 17 de marzo del 2011, emite el Reglamento para la
Elaboración de Programas de Gestión Ambiental Institucional en el Sector Público
de Costa Rica, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 88 del 09 de mayo del
2011, que sin duda es un elemento normativo que las municipalidades al igual que
toda institución de carácter público debe cumplir a cabalidad; siendo por lo tanto
este un compromiso legal de los gobiernos locales, que además de gestionar
ambientalmente su territorio, deben realizar gestión ambiental interna (hacia
adentro), elemento necesariamente a considerar como parte de los compromisos
ambientales municipales.
De forma complementaria a lo estipulado por el Decreto N° 36499-S-MINAET,
cuenta con una Guía para la Elaboración de Programas de Gestión Ambiental
Institucional (MINAET, 2011) y una Guía para la Actualización de Planes de
Gestión Ambiental Municipal (DIGECA, 2011), que buscan orientar a los
responsables de las entidades públicas para organizar, planear y ejecutar sus
acciones de gestión ambiental al interior de las instituciones, donde se incluyen las
municipalidades.
En este tema actualmente, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), por
medio de la Secretaría Técnica Para Plan de Fortalecimiento Municipal; está
realizando un registro de las acciones coordinadas entre las Municipalidades y
34
otras dependencias gubernamentales: dentro de la información relevante,
relacionada específicamente con el Eje 3 de este Plan, Seguridad Ambiental y
Desarrollo Sostenible, se demuestra que existe un esfuerzo importante y ejecución
de acciones dirigidas a procesos de capacitación en temas de sensibilización
ambiental y cambio climático, para funcionarios municipales, así como procesos
de elaboración de Planes de Gestión Ambiental Institucional; otros temas que se
registran en este fortalecimiento municipal, tienen que ver con la implementación
de Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos, gestión del agua y
acueductos, gestión del riesgo del desastre, ordenamiento territorial y planes
reguladores.
Todas estas actividades según corresponda por temas, están siendo desarrolladas
de forma conjunta con el MINAET- SINAC, DIGECA, INVU, AyA, Ministerio de
Salud, CNE, SETENA e IFAM, así como con algunas de las Federaciones de
Gobiernos Locales que se organizan por provincia.(IFAM, 2012)
Según datos del IFAM hasta el Segundo Trimestre del año 2012, solamente 14
municipalidades han presentado el Plan de Gestión Ambiental Institucional (PGAI)
conforme a los lineamientos que establece el decreto respectivo y la Guía
elaborada por DIGECA. De igual forma para este período, solamente ocho, han
elaborado Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos. (IFAM, 2012)
De forma específica y como instrumento de Gestión Ambiental Municipal, a nivel
territorial, no existen datos concretos sobre su existencia y ejecución, de igual
forma no existe registro de procesos que incluyan la ejecución de auditorías
ambientales ya sea para evaluar la gestión ambiental interna o institucional o las
acciones de gestión ambiental que los gobiernos locales realizan en sus cantones.
Dentro de procesos de gran importancia que se están llevando a cabo con algunas
municipalidades, es la declaración Carbono Neutral, a nivel nacional ya se
registran algunas, estas iniciativas se realizan por acuerdos municipales y se
35
coordina con el MINAET, de igual forma la medición o estimación de la Huella
Ecológica Cantonal, labor que se realiza en coordinación también con el MINAET,
la Fundación Neotrópica también apoya y capacita en estos temas a algunas
municipalidades, a través de Talleres denominados:Menos Huella, Más
Sostenibilidad (El Pais.cr. 2012)
De igual manera, En el año 2008 surge el proyecto: Refuerzo de Capacidades
Nacionales en materia de Gobernanza Ambiental Democrática y la Aplicación
del Principio 10 de la Declaración de Río, con el apoyo metodológico del
Instituto de Naciones Unidas para Formación y la Investigación (UNITAR), e
implementado con la coordinación de la Dirección de Gestión de Calidad
Ambiental (DIGECA). Se desarrollaron una serie de talleres participativos con
diferentes actores sociales con el fin de conocer más sobre el estado actual de la
temática y sus desafíos. Dicho proceso tuvo como resultado concreto el diseño del
Plan de Acción, que se denominó: Hacia el Cumplimiento del Principio 10 de la
Convención de Río (DIGECA, 2012)
En Costa Rica desde hace varios años se han venido desarrollando
investigaciones desde órganos estatales, que registran diversa información sobre
la gestión municipal de una forma general y en las últimas versiones
necesariamente han ido incluyendo la variable ambiental como parte de los
criterios de análisis, entre estas investigaciones, destacan los Informes del Estado
de la Nación y Los Informes de Ranking Municipal, elaborados y publicados por la
Contraloría General de la República (CGR).
Los datos que aportan los Informes Sobre el Estado de la Nación, en diversos
años son hasta alarmantes en algunos temas de orden ambiental y se consideran
sumamente valiosos, pues de alguna manera contrastan con la imagen del país en
cuanto a su desempeño ambiental y en este caso particular los indicadores
aportados donde se asocia la función municipal con el tema ambiental; los
36
escenarios con leves mejorías en ciertos años, no son aún satisfactorios en su
totalidad. (Ver sección de antecedentes de la presente investigación).
En materia de gestión ambiental municipal, aún y desde la perspectiva de un
informe como el citado que se produce con datos e informes aportados por las
mismas municipalidades e investigaciones realizadas por connotados
especialistas; arrojan indicadores fundamentalmente negativos, aunque de forma
aislada empiezan a notarse algunos aspectos positivos.
Tomando como referencia el último informe sobre Ranking Municipal, elaborado
por la Contraloría General de la República (2011); se detectan aspectos de fondo
en el abordaje de este informe que llaman a la reflexión y es que
fundamentalmente, en su Eje 3, correspondiente a Gestión de Desarrollo
Ambiental, los temas abordados son solamente enfocados a datos registrados por
la muestra del informe con respecto al tema de recolección, acarreo y disposición
de residuos sólidos, así como al aseo de vías públicas.
Este enfoque de gestión del desarrollo ambiental cantonal, está claramente
determinado por el mandato constitucional que ha establecido desde el año 1973
la Ley General de Salud; que si bien forma parte de sus labores y tiene un claro
peso ambiental; se considera que limita en gran medida, el concepto de ambiente
y sobre todo limita la labor de los gobiernos locales en cuanto a sus potestades
como administradores de un territorio desde una perspectiva ambiental.
En este mismo informe, se aborda el tema de Planes Reguladores en el Eje
temático N° 2 Sobre Planificación, Participación Ciudadana y Rendición de
Cuentas; considerando fundamentalmente indicadores como: Instrumentos de
Planificación, Cobertura de Planes Reguladores, Contenido de Planes
Reguladores y Grado de Cumplimiento de metas propuestas en los planes
operativos anuales.
37
Los resultados en estos dos ejes del Informe de la Contraloría General de la
República (CGR, 2011), considerando que la muestra es relativamente elevada
pues alcanza un porcentaje de 77.52% de la cantidad total de gobiernos locales de
Costa Rica, genera al igual que en el caso de los informes del Estado de la
Nación, datos no muy halagadores, aunque si demuestran algún nivel de esfuerzo
por parte de los gobiernos locales por cumplir con sus responsabilidades en temas
ambientales o afines.
4.2 A Manera de Balance
De acuerdo a los resultados más relevantes aportados en la presente sección, se
puede plantear que el tema ambiental como un eje de acción para las
municipalidades o gobiernos locales, es un tema globalizado; pues existen
compromisos a nivel de Naciones Unidas, donde se comprometen las labores de
liderazgo local como instrumento de cambio y el desarrollo sostenible, el capítulo
28 de la Agenda 21 Local, es el mejor ejemplo de la magnitud e importancia que
alcanza el tema ambiental en la escala local; asociado a este acuerdo
internacional, ya en varios municipios de diferentes partes del mundo, se han
realizado esfuerzos claros por cumplir con estos lineamientos y la gestión
ambiental junto con la auditoría ambiental; son los instrumentos que se evidencian
entre los hallazgos más importantes.
A nivel de Europa parece haber un mayor avance en cuanto a la incorporación del
enfoque de auditoría ambiental hacia la gestión integral del territorio, mientras que
a nivel de América Latina, por ejemplo la gestión ambiental y el ordenamiento
territorial con un enfoque ambiental o ecológico, son modelos importantes que se
han ido implementando en varios países.
En Costa Rica la existencia de normativa técnica y legal, establece un importante
nivel de compromiso con el tema de la gestión ambiental a nivel municipal; pero se
considera débil en cuanto al seguimiento y evaluación de los resultados obtenidos,
pues no existe formalmente una organización y sistematización donde la figura de
38
la auditoría ambiental determine lo exitoso o no de un Plan o Programa de Gestión
Ambiental; tanto a nivel interno como de la jurisdicción de un territorio que
administra una municipalidad determinada. Sin embargo; se cuenta con
instrumentos legales que dan pie para mejorar esta condición y esto se considera
sumamente valioso para el objetivo que persigue la presente investigación.
4.3 Resultados de Encuestas y Entrevistas
Tal y como se establece a nivel del marco metodológico, como parte de la
investigación realizada en el proceso investigativo, la aplicación de una encuesta y
la realización de dos entrevistas con informantes clave, con el objetivo de generar
información de orden primario como insumo para el fortalecimiento de argumentos
y del análisis de la realidad costarricense, se logró alcanzar un universo de 32
municipalidades, de un total de 89 posibles (considerando Municipalidades
propiamente dichas y Concejos Municipales de Distrito), que es la totalidad de
gobiernos locales para el territorio nacional, conformado por 81 cantones, dentro
de las siete provincias. El cuadro N° 1 resume la información general del universo
de la muestra que logró aplicarse vía telefónicamente, o bien que fue enviada y
devuelta, previo acuerdo telefónico por medio de correo electrónico.
Tal y como se desprende del cuadro N° 1, a nivel nacional, la muestra refleja una
información que representa el 35.95% del total de gobiernos locales; alcanzando
seis de las siete provincias del país, incluyendo información recopilada de
Concejos Municipales de Distrito (CMD), que representan una forma de
administración del territorio para casos que por su ubicación o lejanía con sus
municipalidades cantonales; asumen una serie de funciones de orden municipal y
dentro de ellas la gestión ambiental es un componente importante.
Por provincia, se tienen los siguientes porcentajes de cobertura obtenidos; en el
caso de San José, que agrupa a 20 cantones y 20 Gobiernos Locales, la muestra
es de 8 gobiernos locales, que representa un 40% del total posible.
39
En la provincia de Alajuela, conformada por un total 15 cantones y un Concejo
Municipal de Distrito (CMD) es decir 16 Gobiernos Locales, se obtuvo una muestra
de seis gobiernos locales, para un porcentaje del 37.5%.
Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental
Municipal en Costa Rica Cuadro N° 1
Gobiernos Locales Encuestados
Provincia Total de Gobiernos
Locales Oficiales
Total de Muestra
Porcentaje Provincial
(%)
N° Municipalidades Encuestadas
San José 20 8 40% 1 Desamparados
2 Escazú
3 Goicoechea
4 Montes de Oca
5 Moravia
6 Santa Ana
7 Tibás
8 Vásquez de Coronado
Alajuela 15+1 CMD 16
6 37.5% 9 Atenas
10 Alajuela
11 Los Chiles
12 Palmares
13 Poás
14 San Carlos
Cartago 8+ 2 CMD 10
4 40% 15 Alvarado
16 La Unión
17 Oreamuno
18 Turrialba
Heredia 10 5 50% 19 Barva
20 Belén
21 Heredia
22 San Rafael
23 Santo Domingo
Guanacaste 11+ 1CMD 12
3 25% 24 Carrillo
25 Liberia
26 Colorado (CMD)
Puntarenas 11+4 CMD 15
6 40% 27 Corredores
28 Coto Brus
29 Esparza
30 Garabito
31 Cóbano (CMD)
32 Lepanto (CMD)
Limón 6 0 0 0 ****
Total 89 32 35.95%
CMD= Concejo Municipal de Distrito (equivalente a Gobierno Local) Fuente Elaboración propia, 2012.
40
En el caso de Cartago, que cuenta con un total de 8 cantones y un total de 10
Gobiernos locales, pues tiene dos CMD (Tucurrique y Cervantes), la muestra de 4
Gobiernos locales, implican un 40% de representatividad.
Heredia, por su parte cuenta con un total de 10 cantones e igual número de
Gobiernos Locales, la muestra de 5 gobiernos locales, representa un 50% de la
totalidad posible. En el caso de Guanacaste, que cuenta con un total de 11
cantones y un Concejo Municipal de Distrito (Colorado), para un total de 12
Gobiernos locales, la muestra de 3 gobiernos locales, representa un 25% del total
posible.
En la provincia de Puntarenas, con un total de 15 gobiernos locales, cuatro de los
cuales son Concejos Municipales de Distrito (Paquera, Lepanto, Cóbano y
Monteverde), se logró obtener información de 6 gobiernos locales, representando
un 40% del total posible; dentro de esta muestra se incluyen dos Concejos
Municipales de Distrito, en este caso del territorio peninsular del cantón central.
Finalmente para la provincia de Limón, que cuenta con un total de 6 cantones e
igual número de gobiernos locales; no fue posible obtener información de ninguna
de sus municipalidades; no obstante, se realizaron todos los esfuerzos por realizar
la consulta, la respuesta fue negativa en todos los casos.
La encuesta estuvo conformada por un total de 17 preguntas, donde se consultó
desde datos personales del encuestado, sus funciones dentro de la organización,
hasta abordar temas como los principales problemas ambientales del cantón, el
departamento o área de la institución que asume las labores de gestión ambiental,
presupuestos asignados a la gestión ambiental, la existencia o no de políticas
ambientales, planes o programas de gestión ambiental municipal, el conocimiento
sobre la existencia de auditorías ambientales municipales y coordinación de las
municipalidades con otras instituciones y con las comunidades para realizar
acciones o impulsar programas ambientales.
41
La encuesta fue diseñada para ser contestada por el alcalde o alcaldesa, el vice
alcalde o vice alcaldesa, el (la) presidente (a) del concejo municipal o personal que
tiene a cargo labores de gestión ambiental (Gestor Ambiental, Coordinador
Ambiental o Contralor Ambiental).
No obstante, la información aportada por medio de la aplicación de la encuesta
estuvo a cargo principalmente por la persona que a nivel municipal se encarga de
la gestión ambiental; en este sentido se tiene que el 34% de las encuestas fue
contestada por el Gestor (a) Ambiental de las municipalidades que llenaron la
muestra, seguido por personal de la Unidad Ambiental (9%), mientras que el 6%
indicó ser el Coordinador Ambiental, encargado de la Gestión Ambiental o Asesor
de la Alcaldía entre otras categorías mencionadas.
En algunas municipalidades quienes brindaron la información solicitada a través
de la encuesta se identifican como Planificador Municipal, Asistente del Intente
(caso de un CMD), Geógrafo, Coordinador Ambiental, Jefe del Departamento
Ambiental, Coordinador de Proceso de Contraloría Ambiental, Administrador
Tributario y Financiero con un recargo en Sanidad, Asistente de Gestión Ambiental
o Director de la Gestión Ambiental, cada una de estos puestos representa de
forma individual un 4% y solo en un 3% las respuestas fueron aportadas por un
informante que se denomina Contralor Ambiental.
42
Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental Municipal en Costa Rica
Figura N° 1 Puesto del Encuestado
Fuente: Elaboración propia, 2012.
La información sobre qué cargo ocupa el encuestado dentro de la organización
municipal es de gran relevancia, porque en función de esta variable, es totalmente
viable que las respuestas obtenidas tengan una mayor claridad para los intereses
de la investigación, pues un informante que se desempeña en labores de gestión
ambiental o afines, así como un alcalde o vicealcalde, deberá manejar con mayor
claridad la información atinente a este campo. Por otro lado, el hecho de que
exista un profesional o un equipo de profesionales a cargo de las labores de
3% 3%
3% 3%
3%
3%
3%
3%
3%
3%
3%
3%
6%
6% 6%
9%
34%
Vicealcalde Contralor ambiental
Director de la Dirección de Gestión Ambiental Asistente de Gestión Ambiental
Administrador tributario y financiero (Recargo sanidad) Coordinador proceso Contraloría Ambiental
Jefe del Departamento Ambiental Geógrafo
Asistente de Intendente Planificadora Municipal
Intendente Municipal Encarcado Gestión Ambiental
Asesor de alcaldía Encargado de Gestión Ambiental
Coordiandor Ambiental Unidad ambiental
Gestor (a) Ambiental
43
gestión ambiental, demuestra la seriedad y responsabilidad con que se está
asumiendo este eje de su función como gobierno local.
De lo anterior se despliega información complementaria de importancia, pues dada
la naturaleza de los informantes, se tiene una idea general de que en cada
municipalidad sometida a la encuesta, se cuenta con personal a cargo de la
gestión ambiental, ante esta pregunta la respuesta arroja información muy
positiva, pues el 84% responde que su Municipalidad cuenta con un Departamento
o Unidad que se encarga de temas ambientales y solo un 16% responde que no.
El balance obtenido en cuanto a la inserción de un departamento o unidad
ambiental en cada municipal es totalmente positivo, pues demuestra que en la
práctica las Municipalidades o Gobiernos Locales de Costa Rica, han asumido
dentro de su organización interna un área de especialización en materia
ambiental, lo cual es consecuente con la legislación ambiental, institucional y
municipal costarricense.
Los departamentos o unidades ambientales deben por lo tanto atender las
necesidades de los cantones o hacer las funciones necesarias para abordar la
problemática ambiental correspondiente a su territorio, en este sentido de acuerdo
a la información suministrada dentro del proceso de la presente investigación; se
ha determinado una amplia gama de problemas ambientales que se tienen
claramente identificados, donde en 18 ocasiones se menciona que su principal
problema es el manejo de residuos sólidos, seguido del tratamiento y disposición
final de las aguas residuales, problema citado en 16 casos, además de la invasión
y construcción de zonas de protección de ríos y quebradas, con un total de 10
menciones y asociado de alguna manera a este problema se cita en 9 ocasiones,
la contaminación del recurso hídrico; otros temas mencionados como problemas
relevantes, se asocian con la falta o inadecuada planificación urbana y la ausencia
de educación ambiental ambas situaciones indicadas en cuatro ocasiones.
44
Este dato sin duda es muy significativo dentro de la información obtenida, pues es
se asocian con temas históricos de la gestión municipal; pues las municipalidades
desde sus orígenes han tenido como una de sus principales responsabilidades la
recolección y tratamiento de los residuos sólidos, pero aún en la actualidad
continua siendo el principal problema ambiental que enfrentan; lo cual hace
reflexionar sobre la manera en que se organizan los gobiernos locales para
mejorar sus labores en este campo, esto a pesar de que de hecho este ha sido
uno de los temas más desarrollados incluso a nivel mundial.
El tema de los residuos sólidos en Costa Rica, en todo caso es uno de los
principales problemas ambientales que se enfrentan y por supuesto los gobiernos
locales por sus funciones particulares en este tema reflejan esta situación. Según
González, H. (2012), refiriéndose a su valoración de la gestión ambiental desde
las municipalidades en Costa Rica, “El tema ambiental a nivel municipal tuvo un
cambio a partir del 2010 con la Ley de Gestión Integral de Residuos 8839, debido
a que tanto en su objetivo general que es basado de acuerdo al artículo 50 de la
constitución política, permite que los municipios se incorporen de lleno en el
manejo integral de los residuos disminuyendo la contaminación y generando un
beneficio al ambiente a escala local. Esto se puede observar desde el momento
en que la misma ley exige crear en la administración municipal un departamento o
unidad de gestión ambiental, contando con uno o varios profesionales a cargo de
este eje. Además, también las municipalidades están obligadas a realizar su
PMGIR y además, desde DIGECA-MINAET se fortalece el esfuerzo en ambiente
con los PGAI.” (González, 2012)
Por otro lado, el tema de manejo de aguas residuales es un problema que
trasciende la gestión municipal, pues en Costa Rica, la responsabilidad en esta
materia es compartida entre el Ministerio de Salud y el Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados (ICAA); sin embargo, ante la percepción bastante
generalizada de las municipalidades se hace necesario visualizar opciones de
alianzas estratégicas que permitan complementar el esfuerzo nacional con los
45
aportes municipales; en este tema particular aparece la necesidad de la
descentralización de algunas funciones de componente ambiental y sanitario, que
el Estado ha asumido de regular a mal en la escala nacional, pero con grandes
debilidades a escala local.
Los problemas visualizados por las municipalidades en Costa Rica; son en
algunos casos, temas vinculados a legislación existente desde el año 1942 como
la ley de Aguas, o bien a legislación relativamente más reciente pero con más de
30 años de existencia en algunos casos, como la Ley General de Salud, la Ley de
Planificación Urbana o Ley Forestal que ya cuenta con casi veinte años de
vigencia; y por supuesto también incluye un tema de fondo que pone de manifiesto
la ausencia o ineficacia de las políticas y leyes locales en materia de planificación
territorial, la adecuada ejecución de planes reguladores cantonales o urbanos y
sobre todo el cumplimiento de sus propuestas de zonificación, ausencia de
instrumentos de manejo de integrado de cuencas y limitaciones en cuanto a la
educación ambiental y sobre todo conciencia ambiental de los mismos
ciudadanos, todas competencias municipales de una u otra forma, de acuerdo al
marco jurídico vigente.
Se puede argumentar casi categóricamente que en Costa Rica en materia
ambiental el marco jurídico y normativo existente no es un problema para el
cumplimiento de labores a nivel de gestión ambiental, las debilidades más bien
están enfocadas en temas como capacidad organizativa, injerencia de intereses
económicos y políticos, así como una segmentación institucional que no favorece
atender de forma eficiente los compromisos ambientales que por ley deben asumir
las municipalidades a nivel de cada uno de sus cantones.
46
Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental Municipal en Costa Rica
Figura N° 2
Fuente: Elaboración propia, 2012.
La panorámica sobre como visualizan los problemas ambientales desde el ámbito
de acción de las Municipalidades de Costa Rica, pone en evidencia que el
quehacer ambiental desde estas entidades; no está solamente restringido a la
recolección de desechos sólidos o de la limpieza de vías públicas, como lo dicta
la Ley General de Salud, también tiene que ver con aspectos más amplios como la
Educación de las Comunidades, la protección y conservación de recursos
naturales o la adecuada planificación del desarrollo urbano o regulación de
ampliación de la frontera agrícola, mencionado en la Ley Orgánica del Ambiente.
47
De igual forma pone de manifiesto; que es inminentemente necesario un mayor
acercamiento entre municipalidades y otras entidades gubernamentales que
ejercen sus funciones desde el Aparato Central del Estado, pero que
eventualmente a partir de un trabajo coordinado y efectivo, es viable solventar o al
menos mitigar los problemas ambientales a nivel local.
La capacidad de gestión municipal y la eficiencia en la acertada coordinación y
ejecución de programas y acciones concretas, por ejemplo en materia de aguas
residuales, en manejo de cuencas hidrográficas y sus recursos naturales o la
misma educación ambiental de los habitantes; son áreas donde se visualiza
necesarias alianzas con otras instituciones del Estado, así como con líderes
comunales, organizaciones locales y hasta con la empresa privada.
Las labores en materia ambiental desde las municipalidades o gobiernos locales,
se asocia más a un tema de gestión integral del territorio, pues involucra en
realidad un gran gama de variables y formas de abordaje
De acuerdo a la información obtenida con la aplicación de las encuestas, las
municipalidades han denominado de diversa forma al órgano interno que se
encarga de enfrentar los problemas ambientales, pues ya se tenía claro que el
85% de las municipalidades cuenta con un departamento o unidad ambiental, pero
este departamento recibe diferente nombre en cada caso o bien es absorbido por
departamentos más específicos, tal y como se muestra en la siguiente figura.
Donde las denominaciones más frecuentes son Unidad de Gestión Ambiental o
Departamento de Gestión Ambiental, ambas representando en cada caso un 36%,
las restantes denominaciones muestran siempre el componente ambiente o
ambiental dentro de la organización, pero dentro de esta línea también se
determina que la responsabilidad recae sobre el Departamento de Manejo de
Residuos Sólidos, lo cual implica una visión reduccionista de lo que en realidad
48
representa la gestión ambiental municipal, todas estas denominaciones
representan de forma individual un entre un 3 y 4% de las encuestas.
Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental
Municipal en Costa Rica Figura N° 3
Fuente: Elaboración propia, 2012.
En materia ambiental municipal, como en cualquiera de las funciones que deben
ser asumidas por las municipalidades, se requiere además de la existencia de un
departamento o unidad que ejecute sus funciones, de personal y de presupuesto;
pues de otra manera la gestión ambiental desde un punto de vista técnico y
financiero no puede llegar a ejecutarse de la forma más efectiva posible. En este
sentido, es que se hace necesario conocer que profesionales han ido asumiendo
la labor de gestión ambiental dentro de las municipalidades y cuáles son los
presupuestos que se asignan desde el gobierno local a este tema.
36%
36%
7%
3%
3%
3%
4% 4%
4%
Departamentos que se encargan de los Temas Ambientales Municipales
Unidad de Gestión Ambiental
Departamento de Gestión Ambiental
Unidad de Ambiente
Manejo de Residuos sólidos
Contraloría Ambiental
Dirección de Gestión Ambiental
Oficina de Gestión Ambiental
Oficina de Ambiente
Proceso de Contraloría Ambiental
49
En cuanto a la formación profesional del funcionario encargado de realizar la
función de Gestión Ambiental municipal; destaca de acuerdo a la información
recabada; el profesional en Geografía, con un 19% de representación, seguido por
un 16% donde los biólogos también ejercen esta función dentro de las
municipalidades y un 12% que indica Ingenieros Forestales y Gestores
Ambientales como profesionales vinculados a esta función municipal, de igual
forma se incluyen en un 5% profesionales en Ingeniería Agrónoma, Salud
Ambiental e Ingeniero Industrial, finalmente en un 2% de presencia en el ejercicio
de estas labores, se mencionan profesionales en Topografía, Ingeniería Civil,
Masters en Manejo de Recursos Naturales, Licenciados en Manejo de Recursos
Naturales, licenciado en Salud Ambiental, Bachiller en Desarrollo Sostenible y
Geólogo.
Esta diversidad de profesionales dedicados a labores de gestión ambiental
municipal, lo que pone en evidencia es que de forma general el tema ambiental
tiene un carácter interdisciplinario y que a nivel de la gestión ambiental municipal
no existe un criterio cerrado de contratar un profesional para que asuma esta
responsabilidad; la presencia dominante a nivel de profesionales en Geografía,
tiene que ver en gran medida con la visión holística de la formación en esta
disciplina, que aborda el estudio de la relación sociedad – naturaleza desde una
perspectiva integral y enfoque espacial. Por su parte la inclusión de profesionales
en Biología, está íntimamente ligada a que es una profesión que implica un
elevado conocimiento sobre manejo de los recursos naturales y problemáticas
ambientales. Si bien todos o la mayoría de los profesionales que se señalan como
encargados de la gestión ambiental municipal tienen afinidad en el tema
ambiental, es interesante que incluso ingenieros civiles o ingenieros topógrafos,
con muy poca o nula formación en temas ambientales también forman parte de los
profesionales que están asumiendo estas labores, lo cual no necesariamente es
una debilidad pues en realidad se reitera el abordaje de los temas ambientales no
tiene una sola disciplina o un solo enfoque y a nivel municipal con mucho más
razón.
50
Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental Municipal en Costa Rica
Figura N° 4
Fuente: Elaboración propia, 2012.
La posición de los ingenieros forestales y de Gestores ambientales con un 12% de
representación como encargados del tema ambiental dentro de las
municipalidades, se comprende por la naturaleza de su currículo, no obstante, la
formación de Ingenieros Forestales en Costa Rica, está muy focalizada a la
conservación del bosque natural o bien a la producción maderable, sin embargo al
igual que en el caso de Ingenieros Agrónomos, son profesionales que por un
asunto de identidad o afinidad personal con temas ambientales, también vienen
asumiendo estas labores dentro de las corporaciones municipales. Situación que
también los obliga a fortalecer su formación profesional en temas más amplios del
conocimiento humano en el área de la gestión ambiental.
Ingeniero (a) Agropecuario
2%
Topográfo (a) 2%
Planificación Económica y Social
2%
Geólogo (a) 2%
Ingeniero (a) Civil 2%
Bach. En Desarrollo Sostenible
2%
Master en Gestión de Recursos
Naturales y Tecnologías de
producción 2%
Lic. en Administración de Recursos
2%
Lic. en Salud Ambiental
2% Maestria en Desarrollo Sostenible
2%
Ingeniero (a) Industrial
5%
Ingeniero (a) Agrónomo
5%
Salud Ambiental 5%
Lic. En manejo y protección de
recursos naturales
5% Gestor (a) Ambiental 12%
Ingeniero (a) Forestal 12%
Biólogo (a) 16%
Geógrafo (a) 19%
Tipo de Profesionales
51
Los profesionales en Gestión Ambiental alcanzan una importante posición dentro
de este mercado laboral, sobre todo porque esta una carrera que data de pocos
años de existencia en el país, pero que ha ido logrando un buen posicionamiento y
son profesionales que al igual que el profesional en Geografía; tiene una
formación integral, en este caso focalizada al área de gestión ambiental de forma
general, por lo que su perfil de salida los habilita para ejercer sus funciones tanto
el ámbito público como en el sector privado.
En resumen en cuanto al perfil de los encargados ambientales dentro de las
municipalidades el panorama es totalmente positivo, pues la inclusión de
profesionales que incluso hace escasos 10 o 15 años no existían dentro de la
planilla municipal hoy están llamados a ser protagonistas de la gestión ambiental
del territorio y esto siempre se considera positivo, pues una de las principales
deficiencias existentes a nivel municipal de forma histórica es la ausencia de
personal profesional dentro de su estructura organizativa, situación que ha venido
mejorando progresivamente en todos los ámbitos del quehacer municipal sobre
todo en los últimos diez años, con los procesos de fortalecimiento del sector
municipal a nivel nacional.
La información disponible a través de la encuesta genera datos interesantes, pues
pone de manifiesto que el tema de la gestión ambiental es muy diverso en varios
aspectos, a nivel del nombre que recibe la unidad encargada, a nivel del
profesional que asume esta responsabilidad o bien en cuanto a carga
presupuestaria se refiere, e incluso a la asignación precisa en cada municipalidad,
pues del total de las 32 municipalidades que conforman el muestreo (universo de
la encuesta), un total de 9 no responde esta pregunta y un total de 7, indican que
no tiene un presupuesto asignado.
Es decir un total de 16 municipalidades encuestadas (el 50% de la muestra), no
tienen o no conocen cual es el presupuesto asignado, este tema se considera una
debilidad; pues independientemente del monto asignado al rubro de gestión
ambiental municipal; se considera fundamental que al menos el encargado,
52
conozca claramente los recursos en este caso financieros, con que cuenta para
poder impulsar sus labores y obtener resultados positivos.
Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental
Municipal en Costa Rica Figura N° 5
Fuente: Elaboración propia, 2012.
Por otro lado, las municipalidades donde el encuestado si conoce el dato, genera
datos muy diversos, como diversos son en todo caso los presupuestos
municipales en Costa Rica, lo cual pone en evidencia que la gestión ambiental
municipal en Costa Rica, difiere mucho entre cada municipalidad o gobierno local;
por ejemplo mientras en una municipalidad el presupuesto indicado es de un
millón de colones anuales, en otro se indica que hasta supera los Quinientos
Millones de colones; pasando por montos de cinco, treinta y cinco, sesenta y
ciento veinticinco millones de colones.
Estos datos un tanto contrapuestos tanto a nivel técnico, como financiero, se
consideran totalmente lógicos; pues cada territorio cantonal o distrital (por el caso
de los CMD), presenta realidades ambientales diferentes, pero también manejan
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
512.000.000
125.000.000
5.000.000
60.000.000
35.000.000
1.000.000
25.000.000
No tiene presupuesto asignado
Presupuesto Asignado a la Gestión Ambiental 2012
Series1
53
presupuestos que marcan una gran brecha económica financiera; pues
generalmente aquellos cantones con mayor población y tributantes (empresas u
otros), absorben el mayor porcentaje del presupuesto asignado por el aparato
estatal; implicando esto una desproporcionalidad en la asignación de recursos
muy marcada entre cantones rurales y cantones urbanos por ejemplo. Esto incluso
se logra determinar en cuanto al salario que recibe la persona que ejerce el cargo
de alcalde en un cantón con alta concentración de actividades comerciales y
adecuado nivel de desarrollo económico local, o bien un cantón rural periférico o
urbano marginal, con cifras de pobreza extrema; la diferencia en este rubro es
abismal.
No obstante esta situación; toda la legislación costarricense que tiene vínculo
municipal es generada de forma estandarizada, es decir toda municipalidad o
gobierno local, a nivel legal tiene las mismas responsabilidades en el manejo de
su territorio; esto independientemente de la carga presupuestaria asignada o bien
de la capacidad de recaudación tributaria que cada ayuntamiento pueda obtener,
por medio de los impuestos municipales (por concepto de patentes, impuesto
territorial, servicios públicos, etc.); es decir no existe en Costa Rica un modelo de
gestión municipal con un enfoque proporcional a la realidad, económica, social y
ambiental de cada unidad territorial y esto necesariamente repercute en la calidad
del gestión municipal en general y por supuesto en la forma como se aborda
desde la municipalidad la gestión ambiental.
Estos datos contrastan de alguna manera con la declaración que hacen los
encuestados cuando se les pregunta sobre la existencia o no de una Política
Ambiental, un Plan o un Programa Ambiental, la respuesta en este caso es
abrumadora, pues el 94% de la muestra destaca que si se cuenta con este tipo de
compromiso ambiental; siendo que tan solo el 6% responde de forma negativa.
54
El contraste en este caso con respecto por ejemplo al tema presupuestario y otras
variables ya citadas, permite inferir que si bien las municipalidades de Costa Rica,
ha ido progresivamente incluyendo la variable ambiental dentro de su gestión
municipal y hasta en un elevado porcentaje cuentan con departamentos
ambientales y con políticas y programas en esta materia; aun así un alto
porcentaje no cuenta con un presupuesto específico y de contar con este, el
monto será muy particular dependiendo de la capacidad financiera de la
organización, en realidad el carga presupuestaria para gestión ambiental a nivel
municipal independientemente de la información obtenida, se considera hasta
cierto punto como una información con un alto grado de incertidumbre.
De igual forma el tema sobre la forma de como enfrentan las Municipalidades sus
temas ambientales, puede ser abordado desde la respuesta que emiten al
consultar si cuentan o no con un Plan de Gestión Ambiental, donde la respuesta
nuevamente es abrumadora pues tal y como lo muestra la figura N° 8, el 74% de
las municipalidades encuestadas, cuentan con este instrumento de gestión
ambiental, frente a un 26% que señala no contar con el mismo.
El tema es entonces, como se invierte el presupuesto municipal asignado,
conocido o sin conocer por parte de las municipalidades o bien de qué forma las
municipalidades en Costa Rica, hacen efectivo su compromiso legal institucional
de atender temas ambientales dentro de sus territorios o jurisdicciones.
Los temas ambientales desde las municipalidades se atienden desde diferentes
formas o por medio de diversos mecanismos; los más recurrentes, tienen que ver
con la aplicación, respeto o cumplimiento de las leyes, es decir ejercen un papel
de ente fiscalizador, esta forma de hacer cumplir sus labores en materia ambiental
alcanza un total de 14 menciones, este tema es particularmente interesante, pues
hacer cumplir la legislación o normativa ambiental o afín, en realidad es una
función de control y supervisión, que en algunos caso incluso es realizada desde
otras dependencias estatales o incluso desde las bases comunales organizadas,
55
pero que igualmente es válida como mención de las formas que utilizan los
gobiernos locales.
Del total de respuestas aportadas por medio de una pregunta abierta, en realidad
la mayoría de las acciones o intervenciones mencionadas, no necesariamente
reflejan que existe una claridad total en cuanto al papel de gestión ambiental
municipal. Si bien, se enumeran una serie de acciones, programas o proyectos
que se han aplicado, se están aplicando o se estarán aplicando; lo que se
desprende en este caso; es que la gestión ambiental por un lado es abordada de
una forma muy dispersa y que además no parece ser un proceso sistemático,
(esto independientemente de que sea dispersa), pues como ya se apuntó cada
municipalidad tiene sus condiciones ambientales, sus presupuesto y sus
prioridades muchas veces están determinadas por sus recursos financieros o
decisiones políticas.
El otro mecanismo mencionado en siete ocasiones, es la denuncia ante los entes
rectores en la materia (agua, ambiente, salud, etc.), un tema que ha ido tomando
fuerza es la ejecución de un Plan de Gestión de Residuos Sólidos (PGRS), que se
cita como mecanismo de control en seis ocasiones, seguido del Plan de Gestión
Ambiental (PGA), que se cita solamente en cuatro ocasiones. Hay otras
menciones relacionadas a las anteriores, que indican el Reglamento al PGRS o el
tema de Educación Ambiental, con 3 menciones.
56
Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental Municipal en Costa Rica
Figura N° 6
Fuente: Elaboración propia, 2012.
Similar a la cantidad de veces que señalan como mecanismos de cumplimiento de
sus responsabilidades ambientales la incorporación de las comunidades,
construcción de relleno sanitario y las Ferias Ambientales. De ahí en adelante, las
formas o mecanismos que utilizan para hacer cumplir su responsabilidad en
materia ambiental es muy variada y si bien todas son atinentes al tema; lo que
puede inferirse de este aporte es que no existe un lineamiento claro o bien
57
definido para hacer cumplir las responsabilidades que en materia ambiental deben
enfrentar las Municipalidades, de igual forma llama la atención por ejemplo que el
Plan de Gestión Ambiental, solamente se indica en cuatro ocasiones, es decir que
a pesar de que el 94% de las municipalidades encuestadas señalan contar con
Políticas, Planes o Programas Ambientales y el 74% de las mismas, indica contar
un Plan de Gestión Ambiental, la forma de hacer cumplir sus responsabilidades
ambientales en realidad no es interpretado desde un instrumento oficial que
técnicamente determine el manejo ambiental de su territorio.
Aquí lo que se infiere es que el instrumento de Plan de Gestión Ambiental (PGA),
tal y como se tiene concebido actualmente por parte de las municipalidades es
como un documento existente; pero no es el que está determinando la efectividad
de la gestión ambiental dentro de las municipalidades de Costa Rica. Es decir la
existencia de un Plan de Gestión Ambiental en una Municipalidad, no está
reflejando una actuación o una ejecución efectiva y medible del quehacer
ambiental municipal.
Otra interpretación relativa a papel de las municipalidades en gestión ambiental,
es que en un elevado porcentaje, las municipalidades están relegadas al marco
jurídico ambiental nacional o bien a las funciones centrales de instituciones del
aparato estatal; lo cual definitivamente se considera una debilidad para la
garantizar un manejo ambiental territorial con un enfoque local, que respetando el
papel de las instituciones rectoras en la materia y el marco jurídico costarricense
les genere una mayor autonomía en su quehacer como gobierno local y
específicamente dentro de sus funciones en materia de control y gestión
ambiental.
Quizás uno de los principales problemas en materia de gestión ambiental a nivel
municipal al menos en Costa Rica; no es en sí la existencia o no del instrumento
que se denomina Plan de Gestión Ambiental Municipal, sino que la deficiencia
está en la ausencia del control en la ejecución de estos planes y la evaluación de
58
los resultados obtenidos; pues no existe en Costa Rica un instrumento que permita
realizar ese control que se considera totalmente necesario para conocer y valorar
lo avanzado en la gestión ambiental y que tanto de lo avanzado corresponde a
metas y objetivos planteados a nivel de la planeación original, que por medio de
indicadores medibles y verificables, puedan generar criterio técnico y determinar lo
exitoso o no de lo actuado.
Otro dato importante, dentro de los hallazgos obtenidos con la aplicación de la
encuesta es que el 55% de los encuestados, admite haber escuchado sobre
Auditorías Ambientales Municipales, frente a un 45% que desconoce en absoluto
el tema.
No obstante, según señala la Geógrafa Helen González2, Coordinadora Regional:
de Ambiente, Ordenamiento Territorial y Gestión del Riesgo, para la Federación de
Municipalidades de Heredia, la figura de la auditoría ambiental a nivel municipal no
existe aún como un instrumento de medición al desempeño del quehacer
municipal en Costa Rica; pues no existe ninguna entidad interna o externa a las
municipalidades para realizar dichas acciones. Posición que es reforzada por el
Lic. Javier Ureña3, Director del Instituto de Formación y Capacitación Municipal y
Desarrollo Local (adscrito a la Universidad Estatal a Distancia), pues según indica
no conoce la existencia a nivel municipal de experiencias de auditoría ambiental,
según Ureña (2012), a pesar de que una auditoría ambiental es necesaria y
fundamental, la posición de las municipalidades dependiendo de la forma como se
aplique o quien la aplique puede generar reacciones de oposición, pero
eventualmente sería al mismo tiempo una forma de activar los concejos de distrito
que son los que manejan la información del día a día en las comunidades y desde
ahí generar esta presión. (Ureña, J. 2012)
2conversación personal.
3Conversación personal.
59
El conocimiento sobre la existencia de auditorías ambientales municipales en
Costa Rica, se conoce por referencias de experiencias en otras latitudes y
posiblemente por revisiones documentales o procesos de capacitación que han
recibido funcionarios municipales o encargados del área ambiental dentro de las
municipalidades, pero no porque sea un instrumento técnico, legalmente aplicado
o ejecutado en la realidad costarricense.
Desde otras organizaciones vinculadas al quehacer municipal como el Instituto de
Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) o incluso la Contraloría General de la
República (CGR); no existen tampoco herramientas que permitan medir o evaluar
desde el punto de vista del desempeño o resultados de las acciones de gestión
ambiental que se realizan desde los gobiernos locales, si bien estas instituciones
favorecen procesos de capacitación en materia legal y quehacer municipal en
diferentes ámbitos (incluyendo el manejo de residuos sólidos y otras áreas de
orden ambiental), así como la evaluación de su desempeño general como
institución pública (en el caso de la Contraloría General de la República), no existe
como mecanismo de verificación una figura de auditoría ambiental o similar.
En este sentido, tanto el tema de la gestión ambiental (como proceso de ejecución
de acciones) y la auditoría ambiental (como mecanismo de evaluación), se
perciben como una necesidad clara, tanto para los funcionarios municipales como
para los informantes clave que fueron consultados al respecto. De hecho a nivel
de la muestra estadística, según se observa en la siguiente figura, el 91% de los
encuestados manifiestan que si es una necesidad contar con un proceso de
gestión y auditoría ambiental municipal. Sin embargo; ante la consulta realizada,
llama la atención que un 3% indica que no, mientras que un 6% no responde o no
emite criterio al respecto.
Estos indicadores se consideran relevantes, pues como lo indica Ureña J. (2012),
la reacción desde las municipalidades a procesos de auditoría ambiental pueden
ser de resistencia, dependiendo del abordaje y nivel de obligatoriedad y
60
compromiso que les implique, de igual forma González, H. (2012), señala que: “…
es necesaria la figura de la auditoría ambiental municipal, pero debe focalizarse
muy bien pues existen grandes diferencias entre las municipalidades del país y
sus territorios, por ejemplo habría que diferenciar entre lugares rurales y lugares
urbanos, que atienden realidades muy diferentes”.
Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental Municipal en Costa Rica
Figura N° 7
Fuente: Elaboración propia, 2012.
Un tema de interés para comprender hasta cierto punto como operan las
municipalidades o gobiernos locales su función de gestión ambiental dentro de sus
territorios, es como se vinculan o relacionan con otras instituciones u
organizaciones, la información relativa a este nivel de relación tiene gran
relevancia, pues pone en evidencia la capacidad de conciliación y de coordinación
interinstitucional e inter-organizacional, pues la gestión ambiental a nivel territorial,
requiere de la articulación de esfuerzos y compromisos compartidos.
91%
3% 6%
Porcentaje de Entrevistados que Considera que su Municipalidad Requiere de un Área
para la Gestión Ambiental y Procesos de Auditoría Ambiental
SI
NO
N/S
61
En cuanto a la ejecución de acciones conjuntas entre Municipalidades e
Instituciones, la respuesta obtenida es bastante aceptable pues de acuerdo a la
muestra obtenida, existe un vínculo de acciones con diferentes instituciones de
gobierno que por su naturaleza de una u otra forma tienen presencia dentro del
territorio cantonal bajo su jurisdicción.
Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental
Municipal en Costa Rica Figura N° 8
Fuente: Elaboración propia, 2012.
62
Tal y como se refleja en las respuestas aportadas, el Ministerio de Salud (20
menciones) y el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (17
menciones) son las dos instituciones pertenecientes al Aparato Central del Estado,
con que más se relacionan las municipalidades, esto se explica pues en gran
medida las Municipalidades, gestionan ante estas dependencias temas
relacionados con campañas de limpieza, denuncias sanitarias y ambientales, o
bien realizan procesos de capacitación conjunta. Otras instituciones públicas que
se mencionan con una frecuencia importante son la Caja Costarricense del Seguro
Social y el Instituto de Acueductos y Alcantarillados (AyA) con siete y seis
menciones del total registrado respectivamente; dato que se asocia con asuntos
de salud y con el manejo del recurso hídrico en cada una de las instituciones,
áreas que son competencias municipales a nivel de gestión y coordinación
institucional, no como entes rectores en la materia.
Otras instituciones mencionadas tienen que ver con el Manejo de Recursos
Naturales, por ejemplo el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y
específicamente el Área de Conservación de la Cordillera Volcánica Central
(ACCVC), mencionado en cinco ocasiones, siendo esta una dependencia
descentralizada del MINAET ya citado dentro de las más mencionadas.
De forma general se mencionan otras instituciones públicas que no
necesariamente tienen vínculo con temas ambientales, pero que posiblemente se
mencionan porque existe alguna experiencia de trabajo conjunto en esta materia,
como lo es la Fuerza Pública, las Universidades, el Ministerio de Educación
Pública (MEP), centros educativos, SENASA entre otros. Llama la atención la
mención de que realizan actividades con empresas privadas, este dato se
mantiene como parte de la información aportada. Sin embargo, se hace la
aclaración de que la consulta estaba dirigida única y exclusivamente a la
coordinación con otras instituciones públicas. (Ver figura N° 8).
63
Vale destacar que el 100% de las municipalidades, registra realizar actividades
coordinadas con otras instituciones públicas, mientras que el 94% declara realizar
alguna actividad con grupos y organizaciones locales ambientalistas o afines.
Ambos datos de alta significancia e importancia, pues demuestra la existencia de
una articulación ya establecida a diferentes niveles.
En el campo de las organizaciones con que se vinculan las municipalidades a nivel
local, estacan las Asociaciones de Desarrollo Comunal, como órganos
participativos en la base de las comunidades, así como, los centros educativos
locales. La figura N° 9, refleja el nivel de participación conjunta con organizaciones
locales.
En este caso nuevamente aparece dentro de las organizaciones con las que
realizan labores en conjunto las empresas privadas, siendo un elemento valioso
pues esto refleja que la empresa privada que opera dentro de un cantón, no solo
cumple con sus compromisos tributarios o la generación de empleo; sino que
también se incorpora como un actor social más, dentro de actividades relativas al
tema ambiental de su área de influencia y esto es sin lugar a dudas fundamental
en el proceso de la gestión ambiental territorial.
Otras organizaciones mencionadas tiene un carácter más puntual dentro del
engranaje ambiental de un cantón, donde se mencionan las Asociaciones
Administradoras de Acueductos Rurales (ASADAS), grupos juveniles y grupos
ecológicos, así como Universidades y grupos organizados a nivel local; este
panorama es definitivamente positivo, independientemente de las menciones que
cada organización presente, pues en realidad lo relevante en este sentido es la
existencia de un vínculo entre la municipalidad como institución y sus
comunidades, los grupos organizados, los jóvenes o adultos mayores, la empresa
privada y la sociedad en general está llamada a forma parte de los procesos de
gestión ambiental bajo una perspectiva de trabajo en equipo y de beneficio para
todas las partes.
64
Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental Municipal en Costa Rica
Figura N° 9
Fuente: Elaboración propia. 2012
65
Dentro de las actividades que los gobiernos locales realizan de forma coordinada
o conjunta con otras instituciones públicas o bien con organizaciones locales, se
destacan las relacionadas con campañas de limpieza o bien procesos de
capacitación y educación ambiental, elementos fundamentales de la gestión
ambiental, al igual que actividades relacionadas con el manejo y conservación del
agua, tanto a interinstitucionalmente como a nivel de las organizaciones locales.
Las figuras N° 10 y 11, permiten visualizar la totalidad de las acciones
mencionadas.
Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental Municipal en Costa Rica
Figura N° 10
Fuente: Elaboración propia. 2012
66
Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental Municipal en Costa Rica
Figura N° 11
Fuente: Elaboración propia. 2012
En este tema de participaciones conjuntas entre las municipalidades y las
comunidades organizadas, el resultado obtenido se considera muy positivo, pues
demuestra como existe ya un enlace de cooperación y actuación conjunta de los
gobiernos locales con otros actores estratégicos que tienen intervención a nivel
local, las acciones que están citadas por cada municipalidad son en realidad un
insumo que de forma integral, demuestra la capacidad de gestión ambiental que
en realidad debe liderar una municipalidad dentro de su territorio.
El tema en este sentido, es si todo estos esfuerzos y experiencias, son eventos
aislados o bien si forman parte de un conjunto de acciones sistemáticamente
organizadas desde una Política Ambiental Cantonal, o desde un Plan de Gestión
Ambiental Municipal que esté debidamente organizado por áreas temáticas y
67
niveles de intervención desde los órganos políticos y administrativos del Gobierno
Local.
Aquí, no interesa determinar de qué forma se aborda cada caso, pues en realidad
lo importante es conocer como antecedente real que hay condiciones dadas para
fortalecer estos procesos de acercamiento entre gobiernos locales y otros actores
sociales; lo cual sin duda alguna es materia prima o insumo básico para proponer
una alternativa de organización de la gestión ambiental y de su necesario proceso
complementario de auditoría ambiental municipal.
Para finalizar este segmento, se considera importante destacar que desde las
municipalidades, existe una actitud positiva en cuanto a sus retos ambientales,
específicamente un alto porcentaje de los encuestados afirma que las
Municipalidades estarían dispuestas a invertir en recursos para el fortalecimiento
del Departamento de Gestión Ambiental y la Ejecución de Auditorías Ambientales
Municipales, los datos específicos demuestran como 85% considera que es viable,
frente a un 6% que es menos optimista y opina que no y finalmente un 9% que no
opina o responde ante la pregunta planteada.
Desde el análisis e interpretación de esta información se considera que la
percepción sobre el particular, tiene que ver en gran medida con la realidad de la
municipalidad y del cantón o territorio que se contesta, pues está claro que para
muchos funcionarios de la gestión ambiental; la experiencia particular no se
desarrolla en un contexto institucional y territorial propicio y en este sentido es
totalmente comprensible la negativa en su respuesta.
No obstante este dato, es del reconocimiento del 100% de los encuestados que en
las Municipalidades se hace necesario el fortalecimiento o mejoramiento de la
intervención en temas ambientales por parte de las municipalidades.
68
Propuesta Metodológica para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental Municipal en Costa Rica
Figura N° 12
Fuente: Elaboración propia. 2012
La información desarrollada a lo largo del presente segmento, si bien corresponde
a un conjunto de resultados obtenidos por medio de fuentes primarias y
secundarias, que hasta cierto punto se puede considerar un diagnóstico sobre la
temática de fondo que se investiga; ante todo se considera un insumo de gran
relevancia para la elaboración de una propuesta metodológica que favorezca la
gestión ambiental municipal desde una perspectiva integral; que al mismo tiempo
permite aportar elementos que ayuden en la construcción de un modelo de
auditoría ambiental a nivel municipal.
Lo más relevante de este proceso investigativo, no está representando solamente
por la cantidad de datos o información recopilada, sino más bien se rescata que
69
esta información permite argumentar desde una visión lo más integradora posible
los lineamientos que un Gobierno Local o Municipalidad, puede o debe incluir
dentro de sus Planes de Gestión Ambiental, pues del rescate organizado de la
diversidad o variedad de la información procesada, es factible la construcción de
un Modelo Metodológico y Organizativo que busca convertirse en un instrumento
de referencia para la gestión ambiental y su evaluación a nivel municipal
70
4.4 Propuesta Metodológica Para la Gestión Ambiental y Auditoría
Ambiental Municipal en Costa Rica
4.4.1 Argumentos
A partir de la recopilación de datos e información, relacionada con el tema de
Gestión Ambiental Municipal y su mecanismos de control y evaluación, se ha
logrado determinar que si bien existen esfuerzos claros y verificables a nivel
técnico, marco jurídico y normativo en general, aún en Costa Rica, desde los
gobiernos locales o municipalidades no existe un modelo estandarizado para la
mejor organización de la gestión ambiental, su ejecución acertada con capacidad
de evaluación desde un instrumento reconocido para medir o valorar en otras
escalas la capacidad de gestión y sus resultados, como lo es una Auditoría
Ambiental.
Para otras latitudes, tanto los modelos, como las guías de Gestión Ambiental con
un enfoque territorial – municipal, ya han sido elaborados y de hecho representan
antecedentes de gran valor que permiten determinar la importancia de contar con
este insumo para mejorar el desempeño ambiental desde las municipalidades.
Por su parte el instrumento de medición y evaluación conocido como Auditoría
Ambiental Municipal, aún no tiene gran desarrollo, sin embargo se conocen de
casos con relativo éxito reconocido fundamentalmente en Europa y de forma
particular se conoce de casos en España.
De la forma más general, en Costa Rica se ha avanzado positivamente a lo largo
de la historia en el desarrollo de legislación, normativa técnica e investigación en
materia ambiental en general y a nivel municipal todo este insumo también se ve
reflejado como parte de las responsabilidades constitucionales que son de
competencia municipal. Aún en este marco de referencia que se considera
altamente positivo, se considera pertinente promover lineamientos generales que
favorezcan la organización local de la gestión ambiental desde los gobiernos
71
locales, entidad pública que por su función está llamada a liderar los procesos de
cambio dentro de sus territorios o jurisdicciones, en coordinación transparente y
equilibrada con otras instituciones del Estado y con la participación activa y
democrática de las comunidades y sector empresarial; principales protagonistas
dentro de la gestión integral del territorio.
4.4.2 La Propuesta
De la manera más concreta, la propuesta que se aporta en este proceso
investigativo, busca de una manera integrada y con un elevado grado de
participación social, sugerir los lineamientos básicos y en algunos casos de tipo
general que las Municipalidades en Costa Rica pueden y deben considerar para
mejorar sus funciones en gestión ambiental.
No se puede dejar de lado por ninguna razón, que en gran medida las acciones
propuestas que se puedan incluir como parte de los resultados finales de la
investigación, son producto de la experiencia que las mismas municipalidades han
ido desarrollando a lo largo del tiempo. En este sentido más que una iniciativa
externa a las Municipalidades, la metodología es un humilde reconocimiento a su
ardua labor; así las cosas es totalmente viable que muchas de las acciones que
se proponen; ya estén siendo implementadas de una u otra forma por parte de
muchas municipalidades, por lo que en estos casos, el aporte es
fundamentalmente en la forma como se propone la organización y la metodología
que mejor corresponda.
Es importante destacar que lo aportado dentro de la propuesta no se considera
desde ningún punto de vista una receta de aplicación obligatoria o inflexible para
la totalidad de las municipalidades de Costa Rica; pues su función es más bien
servir de referente básico de la metodología organizativa y ejecutiva de algunos
temas ambientales que son competencia municipal; esto implica que de los
lineamientos que se puedan desprender de la propuesta, cada municipalidad o
gobierno local, deberá interpretar desde su propia realidad; como incluir o porque
72
excluir determinadas acciones o procedimientos aquí incorporados. Esto aplica
tanto para efectos de la Gestión Ambiental Municipal como para la eventual
aplicación de una Auditoría Ambiental Municipal.
La Gestión Ambiental Municipal y todo esfuerzo complementario a esta (auditorías
o evaluaciones al desempeño), deben contar con fondo presupuestario, el tema
ambiental actualmente no es un asunto accesorio dentro de las competencias
municipales, así que el éxito de la presente propuesta en un grado importante
también depende de la asignación de recursos materiales (presupuesto, vehículo,
personal responsable), pues de otra forma ni la acción más simple podrá
alcanzarse de forma satisfactoria.
Toda acción, procedimiento o idea que pueda ser extraída y adaptada a la realidad
de cada municipio, para lograr ser efectiva, debe obligatoriamente estar amparada
al marco jurídico nacional y respaldado por acuerdos municipales debidamente
aprobados de forma democrática y deseablemente con amplia participación social.
4.4.2.1 Dimensiones de la Gestión Ambiental Municipal Rescatando parte de la información recabada a lo largo del desarrollo de la
presente investigación, se comparte el criterio adoptado por el Programa Estado
de la Nación, desde el año 1999; donde se establece que la Gestión Ambiental,
comprende tres dimensiones, a saber: Gestión del Patrimonio, Gestión de Cambio
Social y Gestión del Riesgo. (Estado de la Nación, 1999).
Entendiendo de esta manera lo amplio del abordaje en procesos de gestión
ambiental, explicado por el Informe del Estado de la Nación (1999) de la siguiente
manera:
Gestión del Patrimonio: referente a las políticas, programas y actividades,
públicas y privadas, para la conservación de la naturaleza y sus resultados.
73
(Estado de la Nación, 1999). Involucra toda intervención en la conservación y
protección de riquezas naturales o culturales e históricas.
Gestión de Cambio Social: corresponde a las políticas, programas y actividades,
públicas y privadas, que se relacionan con el uso y la transformación de los
recursos naturales y sus resultados.(Estado de la Nación, 1999). Esta dimensión
incluye normativa y procedimientos de uso o aprovechamiento del territorio y sus
recursos.
Gestión del Riesgo: se entiende como el conjunto de políticas, programas y
actividades públicas y privadas orientadas a atender la especial característica de
la población costarricense que coexiste en un escenario multi-amenaza. (Estado
de la Nación, 1999). Esta dimensión está directamente relacionada con temas
como gestión de residuos sólidos, identificación de amenazas, reducción de las
vulnerabilidades.
De la manera más general, la Gestión Ambiental realmente cubre estas tres
grandes áreas y esta visión definitivamente pone en evidencia la gran labor que
corresponde a un Municipio cuando enfrenta como una responsabilidad, asumir
compromisos de gestión ambiental dentro de su territorio.
4.4.2.2 Dimensiones de la Gestión Ambiental Desde su Nivel de
Intervención:
Desde el enfoque que busca aportar la presente propuesta, tomando como
referencia las tres grandes dimensiones de la Gestión Ambiental, que igualmente
permea en el abordaje de las competencias ambientales correspondiente a las
municipalidades; se tiene que de forma organizativa, se visualizan en este gran
marco de referencia otras dimensiones; en este caso de tipo organizativo; que
para efectos de la propuesta metodológica se consideran la referencia en el nivel
de intervención de las municipalidades y otros actores dentro de la gestión
ambiental municipal. Estas dimensiones son las siguientes:
74
a. Dimensión Institucional (Interna): En este caso, se hace referencia a la
totalidad de políticas, planes, programa o acciones que se realizan como
parte de la gestión ambiental de manera interna dentro de la Organización
Municipal propiamente dicha. En este tema entra de forma directa la
aplicación del Decreto 36499-S-MINAET, del 17 de marzo del 2011, que
exige a las instituciones públicas la elaboración y ejecución de Planes de
Gestión Ambiental Institucional.
Este componente dentro del proceso de gestión ambiental municipal, se considera
fundamental, pues la experiencia y buena ejecución que se realice al interior de la
organización municipal, se convierte en un referente para las comunidades, las
empresas privadas y otras instituciones públicas que tienen incidencia dentro de
sus jurisdicciones territoriales.
En esta dimensión, las funciones municipales están vinculadas en su totalidad con
la ejecución de acciones y procesos, es responsabilidad absoluta de las
autoridades municipales (a nivel político y administrativo), así como de todos sus
colaboradores; formar parte activa de las responsabilidades que se designen y
sobre todo de formar parte de todos los procesos que se declaran mediante el
Plan de Gestión Ambiental Institucional.
b. Dimensión Administrativa (Ejecutiva): En esta dimensión desde la
presente propuesta, se incluye el ejercicio que como gobierno local ejerce
la Municipalidad o el Concejo Municipal de Distrito para hacer cumplir todas
las acciones vinculadas a la gestión ambiental a nivel territorial, es decir
cubre los elementos de orden técnico, administrativo y legal que se han
adoptado a través de acuerdos o directrices municipales, Políticas
Ambientales, Planes Reguladores, Planes de Gestión Ambiental o
Programas Específicos de vinculación al tema ambiental y sanitario,
(manejo de residuos sólidos, establecimiento de zonas de protección
75
municipal, educación ambiental, campañas de limpieza programadas,
otros); así como la asignación de presupuestos y personal técnico para el
área ambiental cantonal.
Todos legalmente adoptados y debidamente publicados por medio del periódico
oficial La Gaceta.
Esta es uno de los principales retos que en materia ambiental tienen las
municipalidades pues aunque la legislación vigente establece sus competencias
en este tipo de intervención, no necesariamente se realiza de forma sistemática y
ordenada.
Existe respaldo legal para la debida aplicación de las acciones correspondientes
en esta dimensión, que incluye la misma Constitución Política, La Ley General de
Salud, La Ley de Planificación Urbana, La Ley Forestal, la Ley Orgánica del
Ambiente, el Código Municipal, y una serie amplia de Decretos Ejecutivos y
normativa técnica.
c. Dimensión de Participación Social (Involucramiento): El modelo
propuesto, tanto para la gestión ambiental como para la ejecución de
auditorías ambientales, no puede ser concebido sin la inclusión activa de
las comunidades, sus dirigentes comunales, ambientalistas locales y el
sector empresarial de incidencia local.
Esta dimensión, establece el vínculo de la Organización Municipal como institución
pública de carácter local, con las fuerzas vivas y los principales actores sociales
del sector productivo, empresarial y comercial, independientemente de la escala o
categoría de las organizaciones, sean a nivel micro o mediano o gran nivel, tanto a
nivel de organizaciones sociales como de la empresa privada.
76
Dentro de esta dimensión, las municipalidades o gobiernos locales, tienen que
asumir el compromiso de tomar criterio objetivo desde las comunidades y
empresas locales, de forma consensuada y democrática. El involucramiento
directo y la retroalimentación de todos los actores sociales con la implementación
de los elementos que forman parte de la dimensión administrativa, no puede
concebirse de otra manera.
Las comunidades son la razón de ser de las municipalidades, las empresas
privadas en gran medida, están comprometidas a interactuar con las iniciativas de
los gobiernos locales, en diferentes niveles de responsabilidad y hasta donde el
marco jurídico lo permita, ya se hay registros muy positivos de experiencias donde
la empresa privada establece alianzas estratégicas con fines de orden ambiental
con municipalidades y esto debe convertirse en una práctica consolidada a nivel
nacional.
Esta dimensión también tiene respaldo legal o jurídico, tanto a nivel del Código
Municipal, como de la Ley Orgánica del Ambiente, incluso el Capítulo 28 de la
Agenda 21 aplica para fortalecer este tipo de actuación, bajo los parámetros
legales y democráticos más transparentes posibles.
d. Dimensión Interinstitucional (Coordinación): La necesidad de aclarar
hasta donde debe o puede llegar la intervención de las municipalidades
aunque está detallada en todo el conjunto de normas y leyes que rigen el
tema en particular y otros a fines, vigentes en Costa Rica, aún existen
vacíos claro en cuanto al ejercicio de ciertas funciones y niveles de
responsabilidad de las Municipalidades, situación que definitivamente
genera un problema algunas veces muy serio sobre todo en materia de
control y supervisión en temas de orden ambiental y sanitario.
En Costa Rica, cada institución pública tiene claramente delimitadas sus funciones
dependiendo del ámbito de acción que le corresponda. No obstante, las
77
municipalidades en su investidura de gobierno local, tiene una multifuncionalidad
que termina siendo un modelo a escala del gobierno central, razón por la cual
muchas veces no logran cumplir de la mejor manera sus compromisos, en algunos
casos el desconocimiento del nivel de poder de decisión que las leyes le otorgan,
termina representando que el crecimiento del cantón o ciertas actividades
humanas que se realicen dentro de su territorio, en realidad se manejen sin un
control efectivo desde lo local y con una gran limitación de criterios técnicos y
legales.
Esta dimensión, lo que busca es delimitar claramente el alcance de la función
municipal a partir de dos elementos fundamentales, el primero tiene que ver con la
competencia específica en materia ambiental desde el punto de vista legal y el
segundo la capacidad desarrollada desde la municipalidad para dirigirse y
coordinar con la entidad correspondiente de forma ágil y eficiente y de forma
conjunta, con criterios legales y consensuados tomar decisiones que tiene relación
directa con temas ambientales, regulados por legislación nacional pero con
aplicaciones locales.
Aquí el nivel de intervención de las municipalidades se reduce a la ejecución de
procedimientos previamente definidos de forma coordinada con las instituciones
competentes y legalmente autorizadas para emitir criterios técnicos y legales
sobre temas de orden ambiental que por su naturaleza se salen del quehacer
municipal, de manera que este insumo se convierta en argumentos de peso para
la toma de decisiones relativas al presente y futuro ambiental de su cantón y de
sus recursos naturales en general.
Los temas más destacados en esta dimensión, se asocian con la gestión de los
recursos naturales en general (protegidos o no), la evaluación ambiental para
proyectos de desarrollo, la gestión del riesgo del desastre, o la gestión del agua
como recurso vital para la vida en general, de igual forma algunos temas menos
78
agradables y que demandan gran inversión como el manejo y tratamiento de
aguas residuales o la instalación y operación de relleno sanitarios.
El respaldo legal en esta dimensión existe y está vinculado nuevamente a
Constitución Política, La Ley General de Salud, La Ley de Planificación Urbana, La
Ley Forestal, la Ley Orgánica del Ambiente, el Código Municipal, y una serie
amplia de Decretos Ejecutivos y normativa técnica.
79
Figura N° 13
Visión Integral de las Dimensiones de Gestión Ambiental Municipal
Fuente: Elaboración propia, 2012.
La figura anterior, busca demostrar una visión integral de la gestión ambiental
municipal, el enfoque por dimensiones lo que permite es una diferenciación de los
niveles de participación en cada caso, condición que además estará permitiendo
una administración del Sistema de Gestión Ambiental Municipal, más eficiente
pues determina con mayor claridad acciones concretas, niveles de responsabilidad
y actores involucrados, tal y como se desarrolla a continuación.
Para cerrar este segmento, puede definirse Gestión Ambiental Municipal, como
todo el conjunto de procedimientos, planes, programas, proyectos y actividades o
acciones que se organizan y ejecutan bajo criterios preventivos, de mitigación o
control ambiental, tanto a nivel interno como dentro de su jurisdicción territorial de
forma conjunta y coordinada y con un alto nivel de participación ciudadana, con el
objetivo de garantizar la sostenibilidad del territorio administrado y sus recursos.
•Ejecución •Involucramiento
•Interna •Coordinación
Dimensión Interinstitucional
Dimensión Institucional
Dimensión Administrativa
Dimensión Participativa
80
4.4.3 Operacionalización del Modelo de Gestión Ambiental Municipal
a. Niveles o Escalas de la Gestión Ambiental Municipal:
El punto de partida para todo proceso de gestión ambiental organizado y
sistematizado, es la identificación de los niveles de intervención o participación
que se requiere para atender una situación ambiental dependiendo de su
naturaleza y características particulares. Por un lado están aspectos internos de
la municipalidad y por otro los aspectos relacionados con el territorio que
administran.
Los procedimientos para determinar el accionar en cada una de las dimensiones
que conforman la presente propuesta metodológica, pueden dividirse por niveles
de intervención de la gestión ambiental.
En este sentido, se tiene que las cuatro dimensiones de la Gestión Ambiental,
pueden subdividirse a su vez a dos niveles o escalas de intervención, que pueden
definirse como el Nivel Interno y el Nivel Territorial. El primer nivel o escala, al
igual que en la dimensión institucional, cubre de forma particular aspectos de
orden organizativo hacia el interior de la Municipalidad y sus competencias como
organización puntual; mientras que el nivel o escala territorial, se asocia con el
grado de intervención que la municipalidad o gobierno local debe realizar sobre el
territorio que administra.
Esta diferenciación de niveles o escalas de intervención para la gestión ambiental
es fundamental; pues una tiene un propósito hacia el interior de la organización
municipal (como entidad pública) involucrando fundamentalmente a los
funcionarios municipales y otros colaboradores, mientras que la otra escala está
totalmente dirigida a la gestión ambiental pero en el ámbito territorial.
81
Es decir en cada caso el alcance de las intervenciones a realizar es diferente,
tanto a nivel de acciones, como de procedimientos y de actores sociales
involucrados. Mientras la escala o nivel institucional, está fundamentalmente
ligada a la Dimensión de la Gestión Institucional, el nivel territorial, está vinculado
a la dimensión Administrativa, Participativa e Interinstitucional, sin dejar de lado
aspectos propios de la dimensión Institucional, pero lo más relevante es que las
actuaciones y sus fines tienen una cobertura a nivel de la unidad territorial que
administra la municipalidad.
b. Operacionalización
Para efectos una mejor organización de la gestión ambiental y la adecuada
gestión ambiental desde las municipalidades, toda intervención a realizar debe
tener claridad la escala o nivel al cual corresponde, pues justamente es ahí donde
pueden existir debilidades a nivel de la operacionalización de acciones
ambientales y por ende la no obtención de resultados esperados.
En esta sentido toda iniciativa de Gestión Ambiental Municipal, debe estar definida
si corresponde al ámbito interno de la organización o bien si corresponde con la
función y responsabilidad que como gobierno local debe tener sobre su
jurisdicción territorial.
c. Procedimientos
1. Identificación de Aspectos Ambientales
La identificación de los aspectos ambientales o áreas de interés ambiental para
desarrollar o implementar una gestión ambiental selectiva (nivel interno o
territorial), debe partir de la identificación clara de las prioridades y de la realidad
ambiental particular; en este sentido se sugieren mecanismos a seguir para
82
realizar la correspondiente identificación de una forma idealmente colectiva
considerando el nivel interno o el nivel territorial, a saber:
Nivel Interno:
Este nivel de actuación por su naturaleza, solamente involucra a los funcionarios
municipales y miembros del Concejo Municipal, pues su alcance es totalmente
institucional y no requiere de involucramientos externos como un requerimiento
obligatorio para alcanzar sus objetivos. Los lineamientos generales en este nivel
son los siguientes:
1) Conformación de una Comisión Ambiental Institucional: Es un nivel
básico de la organización interna y conforme a lineamientos normativos de
acuerdo al Decreto36499-S-MINAET, del 17 de marzo del 2011; donde
exista participación y representatividad de todos los funcionarios
municipales y miembros o representantes del Concejo Municipal
(opcionalmente), siguiendo los lineamientos de la Guía para la Elaboración
de Planes de Gestión Ambiental Institucional (DIGECA, 2011).
2) Realización de Talleres Participativos: Este es un primer nivel de
acercamiento al trabajo colectivo con funcionarios municipales de todas las
áreas y funciones, desarrollando actividades de información y
concientización a nivel de interno de cada municipalidad. El proceso de la
formación y concientización, puede ser abordado metodológicamente con
dinámicas participativas y de integración.
El mejor estímulo a utilizar para ir fortaleciendo la visión y compromiso
ambiental dentro de la Municipalidad, es que como institución deben ser el
ejemplo a seguir por otros actores cantonales.
3) Realización de Talleres Específicos por Departamento o Área de
Servicio Municipal: En estas sesiones, los funcionarios municipales por
83
medio de actividades colectivas identifican los principales efectos negativos
que según su percepción, se generan desde sus centros de operación
(oficinas, planteles, transporte, salas de reunión, bodegas, entre otros) y a
partir de esta identificación general, realizar una clasificación selectiva de
los que tienen mayor significancia (prioridad o urgencia para ser atendidos)
y por lo tanto requiere prioritariamente ser controlados, mitigados o
eliminados.
Para estos fines pueden utilizarse criterios de evaluación ambiental ya
definidos en reglamentos nacionales o normativa internacional, por medio
de la aplicación de matrices de significancia ambiental.
4) Realización de Talleres Participativos: para la búsqueda de soluciones
reales a los principales problemas identificados de previo, se deberá
realizar al menos un taller participativo, con todos los funcionarios
municipales, donde por medio de la guía del Gestor Ambiental Municipal o
miembros de la Comisión Ambiental Institucional; se logre ir sistematizado
la información. Dentro de estos talleres, de forma preliminar se pueden
realizar ejercicios de confrontación entre los aspectos ambientales
negativos y las soluciones propuestas, de esta forma se va desarrollando
colectivamente el Plan de Gestión Ambiental Institucional.
5) Redacción de Plan de Gestión Institucional: esta debe ser una tarea
realizada por la Comisión Ambiental Institucional, siguiendo los contenidos
y estructura formal, establecida mediante la Guía para Elaboración de
Planes de Gestión Ambiental Institucional (DIGECA, 2012).4 El Plan de
Gestión Ambiental deberá incluir dentro de su propuesta de
operacionalización, además de los temas o aspectos ambientales
identificados, las acciones específicas a realizar, los responsables de la
4No tiene sentido, dentro de la presente propuesta incorporar una nueva guía para estos fines cuando existe
una oficial y vigente.
84
coordinación, supervisión y ejecución de acciones, así como los plazos de
ejecución, los costos estimados y los indicadores (es decir los parámetros
para determinar niveles de cumplimiento de las acciones)
6) Presentación y Revisión del Plan de Gestión Ambiental Institucional
(PGAI): en una sesión tipo taller o Asamblea Institucional, la propuesta o
documento de Plan de Gestión Ambiental Institucional, deberá ser
presentando a todo(as) los (as) funcionarios(as) municipales y sus
autoridades políticas y miembros del Concejo Municipal; dejando claro el
compromiso que como organización pública y como funcionarios están
asumiendo ante la sociedad. La presentación puede estar a cargo de
miembros de la Comisión Ambiental Institucional o bien a cargo de quien
esta comisión delegue en el proceso de elaboración del mismo.
En esta actividad debe abrirse la oportunidad para que funcionarios
municipales planteen dudas, sugerencias e inquietudes, que de ser
necesario deberán ser incorporadas en la versión final o definitiva del Plan
de Gestión Ambiental Institucional, que debe según lo establece la
normativa nacional, entregado ante DIGECA para su revisión y aprobación.
7) Implementación de Acciones y Compromisos: la ejecución del Plan de
Gestión Ambiental Institucional, no necesariamente debe esperar a que la
DIGECA apruebe o no el plan, pues puede ir desarrollando actividades
relativas a procesos de capacitación, información y divulgación, así como
dar seguimiento al avance de la revisión oficial del documento y avanzar en
aquellas acciones de carácter inmediato que son viables de poner en
práctica, todo esto forma parte de la gestión ambiental institucional.
Una vez aprobado el Plan de Gestión Ambiental Institucional, la
implementación debe iniciar de acuerdo a los alcances, actividades y
85
programación establecidos dentro de este documento, de forma
permanente y coordinada por la Comisión Ambiental Institucional.
8) Divulgación de Avances y Resultados: Es necesario que a lo largo del
proceso y vigencia del Plan de Gestión Ambiental Institucional, se estén
presentando los avances y resultados obtenidos, la incorporación de
medios informativos (murales o pizarras, correo electrónico o sitio web,
redes sociales, etc.) donde se informe tanto el avance como compromisos
asumidos, es fundamental importancia, pues implica una actualización
permanente sobre el quehacer municipal a nivel interno.
La comisión institucional, será el ente encargado de las labores de
divulgación e información, con el aval del jerarca municipal, pero es
responsabilidad de la totalidad de los funcionarios involucrarse en los
procesos que corresponda y que se le asignen.
9) Seguimiento, Registro de Datos e Información: Toda actividad
organizada, cada acción ejecutada y sus resultados debe quedar registrada
de forma segura y sistematizada en una base de datos o bien archivos
físicos, de tal manera que se vaya generando un banco de Indicadores de
Gestión Ambiental, que incluye tanto temas relativos a la organización
como a los resultados (desempeño ambiental) alcanzados progresivamente
en cada uno de los rubros incluidos como aspectos ambientales y acciones
de gestión ambiental. Es decir, esta información se convierte en evidencia
del avance o del cumplimiento total de los compromisos asumidos a través
del Plan de Gestión Ambiental y cada una de sus acciones, según
corresponda; de igual forma representan los parámetros de medición para
una posterior evaluación o auditoría ambiental.
86
Nivel Territorial:
En este nivel los actores se amplían de acuerdo a la realidad social del cantón, por
lo que trasciende el ámbito interno de la municipalidad como institución y
necesariamente debe incorporar en el proceso a otras instituciones públicas, a las
comunidades y sus organizaciones y al sector empresarial local o con incidencia
dentro de su territorio. Los lineamientos generales en este nivel son los siguientes:
1) Identificación de Actores Sociales Cantonales: incluyendo
representantes de instituciones públicas (ministerios, instituciones
autónomas, otras dependencias del aparato estatal), instituciones
educativas públicas o privadas ( escuelas, colegios y universidades,
institutos técnicos); organizaciones de base comunal (asociaciones de
desarrollo comunal, comités vecinales, grupos ambientalistas locales,
líderes comunales, iglesias de todas las religiones, personas interesadas en
temas ambientales, etc.); sector empresarial local (micro, medianas o
grandes empresas que operan dentro del cantón, o bien empresas de
cobertura nacional que tienen incidencia en la economía local).
Este proceso de identificación, puede ser realizado desde la misma
plataforma de información que maneja cada municipalidad, la cual puede
ser complementada con un inventario total del potencial de actores por
involucrar, esta es una tarea que puede realizar el Departamento de
Gestión Ambiental Municipal en coordinación con otros departamentos
municipales que pueden mantener información actualizada al respecto
(patentes, oficina de asuntos sociales, u otra similar).
El proceso de identificación de actores sociales es fundamental, pues
permite tener un inventario lo más cercano a la realidad de los actores
(personas físicas o jurídicas) que pueden formar parte del proceso de
gestión ambiental municipal.
87
2) Sistematización de Información de Actores Identificados: Una vez que
se cuenta con la totalidad de la información referente al total de actores
identificados en la fase anterior; será necesario organizar y sistematizar la
información vinculante en un formato digital, donde se incluyan al menos los
siguientes datos: Tipo de Organización (pública, privada, social), Sector
(educación, comercio, servicios), Ubicación (distrito, barrio, dirección
exacta), Contacto (persona o personas que pueden ser consultadas),
Números de Teléfono y Correo Electrónico. Esta información una vez
clasificada, deberá ser incluida en una base de datos en formato Excel o
similar, y de forma organizada según corresponda, por instituciones
públicas, instituciones de educación, organizaciones de base comunal o
sector empresarial. Esta es un primer proceso de la organización de la
información.
3) Diseño de Estrategia Metodológica: Cada municipalidad y desde el
departamento u unidad encargada de la gestión ambiental, deberá
determinar de qué forma estará desarrollando un acercamiento o contacto
con cada uno de los grupos identificados; así como los métodos y
dinámicas a seguir para lograr un involucramiento inicial de todos y cada
uno de los actores identificados y registrados en la base de datos ya
constituida. Los métodos a utilizar pueden ser desde llamadas telefónicas,
envío de correos electrónicos, notificaciones por escrito o la visitación a sus
respectivos sitios de operación. Este primer nivel de acercamiento, permite
depurar listados de actores (organizaciones o personas) que están
asumiendo un interés y potencial compromiso con la participación en
procesos de gestión ambiental. Teniendo este primer acercamiento se
requiere avanzar hacia la identificación de los principales temas de orden
ambiental y sanitario, que le interesan o preocupan a los diferentes
sectores.
88
4) Diagnósticos Ambientales Participativos: La identificación de los
problemas ambientales o de información de orden ambiental en general que
le interesa a cada sector y que por ende representa las preocupaciones en
la materia para todo el cantón; deben ser producto del intercambio o la
retroalimentación entre los actores y una forma de lograr esto de forma
colectiva, es por medio de la realización de Talleres o Asambleas
Populares, donde a partir de lineamientos pre – establecidos, cada
participante aporte sus ideas y comentarios.
El taller debería ser liderado por el Gestor Ambiental Municipal o bien por
aquellas personas u organizaciones que de forma previa hayan asumido
cumplir un papel de colaboración en este tipo de actividad. Así las cosas y
a sabiendas que cada municipalidad tiene claro su objetivo en esta
actividad, deberá aportar los elementos básicos a ser discutidos o
sometidos al foro colectivo; esto implica llevar lineamientos básicos para el
desarrollo de toda la actividad y alcanzar objetivos o construir nuevos; una
vez que la actividad logra desarrollarse, siempre será necesario partir de
una propuesta inicial, la cual preferiblemente deberá ser planteada por
funcionarios municipales, el desarrollo participativo de la actividad permitirá
construir una nueva versión de forma consensuada, que es lo que busca la
actividad participativa. En este caso, se debe partir de preguntas
generadoras sobre temas ambientales que se pueden considerar críticos o
relevantes para ser abordados en el taller.
En este nivel, los participantes tienen afinidad total con el tema ambiental y
están ya involucrados desde fases anteriores o desde una relación histórica
con la municipalidad para la atención de problemas ambientales; así que el
proceso participativo deberá ser relativamente fluido.
El Diagnóstico Ambiental Participativo, además puede abordarse de dos
formas, la primera es a nivel general (con todos los actores) o bien por
89
sectores (actores sociales), de tal manera que por medio de prácticas y
dinámicas participativas, se logren inventariar todos aquellos problemas o
situaciones ambientales (pueden ser positivas), que desde sus perspectivas
revisten importancia para el territorio cantonal.
Es muy posible que de forma general todos los sectores compartan sus
mismas preocupaciones o inquietudes, pero también puede ser que los
temas importantes para el sector empresarial, sean diferentes a los del
sector comunitario o de los indiquen las instituciones públicas. En todo caso
sus niveles de participación y aportes, deben quedar claramente plasmados
en Bitácoras o Actas de cada actividad.
Queda abierta por lo tanto la forma de abordar de estos talleres, pues en
gran medida debe ser una decisión que se tome en función de la realidad
particular de cada cantón y toda la logística que se haya aplicado.
5) Organización de Encuentros de Gestión Ambiental Municipal: Una vez
que se han identificado aquellos actores interesados por formar parte de
procesos de gestión ambiental, en coordinación con las municipalidades
respectivas; será necesario informar en detalle de lo que se busca con la
participación de cada uno de los sectores. La convocatoria a asambleas de
orden informativo o bien talleres participativos con un programa o agenda
específico, debe ser el paso a seguir.
En estos encuentros que pueden ser bajo la figura de una reunión formal,
talleres participativos o asambleas públicas, que al igual que en el caso
anterior, puede ser de forma integrada para todos los actores o bien cada
grupo de interés por separado, se establecen ya acciones de intervención
compartidas o coordinadas entre cada actor social y la municipalidad
correspondiente.
90
A este nivel cada municipalidad y en particular la oficina o unidad
encargada de la Gestión Ambiental Municipal, deberá tener la capacidad de
explicar el proceso que se ha ido realizando por etapas para lograr
concretar el evento y por medio de una charla dirigida a los participantes, se
hacen los planteamientos generales sobre la visión de integración en
procesos de gestión para cada sector, es decir de qué forma y en qué nivel
de responsabilidad cada sector de interés (actores sociales) estarán
vinculándose con las diferentes acciones o procedimientos de gestión
ambiental dentro de su cantón.
Por su parte los representantes de cada sector participante, deberá
identificar al mismo tiempo en que tipo de acciones o responsabilidades
tiene capacidad o deseos de aportar y de qué manera lo puede hacer. Esta
es una actividad de planeamiento, donde el principal insumo es el consenso
colectivo para enfrentar situaciones negativas o positivas que corresponden
a la realidad ambiental de su cantón. El proceso participativo puede ser
liderado de forma coordinada por el representante de la Unidad o
Departamento Ambiental de cada Municipalidad y por personas u
organizaciones que se han ido incorporando al proceso de gestión
ambiental municipal.
Esta actividad es fundamental para el desarrollo de todo el proceso
subsiguiente; pues de alguna manera es donde los actores asumen un
compromiso con la gestión ambiental que requiere su cantón y
dependiendo de sus posibilidades o roll social; estarán identificándose con
ciertas responsabilidades o aportes, según corresponda. Puede ser que
una empresa decida compartir sus éxitos en gestión ambiental empresarial
y que estas experiencias puedan en lo que corresponda ser replicadas a
nivel territorial, o bien que decidan aportar un porcentaje de sus utilidades al
proceso de gestión ambiental (adicional a los impuestos que ya por ley
deben pagar), por otro lado una organización local puede comprometerse
91
en la participación de campañas de concientización, en la organización de
un evento especial, en el cumplimiento coordinado de algunas actividades o
incluso en ser formadores en temas ambientales para otras comunidades o
empresas.
En el sector educativo, pueden surgir aportes desde la facilitación de
instalaciones para alguna actividad, hasta el desarrollo de un programa de
capacitación, la incorporación de estudiantes en actividades especiales o
bien comprometerse con el desarrollo de una investigación específica
dentro del territorio cantonal. En el caso de las instituciones públicas, es
viable el establecimiento de alianzas estratégicas en el cumplimiento de
algunas acciones de temas relacionados con su quehacer como entes
rectores (el agua, los riesgos naturales, la educación ambiental, evaluación
ambiental, etc.)
Por la naturaleza y alcances posibles de esta actividad (Encuentros de
Gestión Ambiental Municipal), no se establece un mínimo de eventos, pues
en realidad pueden convertirse en los eventos que permiten de forma
regular y periódica, de acuerdo a agendas programadas, no solo tomar
decisiones para ejecutar acciones y asumir compromisos, sino también
para determinar niveles de avances y cumplimientos alcanzados según
objetivos y metas que se hayan planteado en cada tema que se pretenda
cubrir a través de la gestión ambiental, este proceso permite por lo tanto
llevar un control ciudadano y un rendimiento de cuentas desde la
organización municipal.
6) Elaboración de Plan de Gestión Ambiental Municipal: A partir de la
información generada en el o los Diagnósticos Ambiental Participativos que
se realicen, así como los insumos que se obtienen de los talleres donde se
identifican acciones de prevención, mitigación y control ambiental, así como
de todas aquellas actividades que se plantean como formas de atender
92
situaciones ambientales específicas, se estará redactando un Plan de
Gestión Ambiental Municipal, que deberá recopilar toda la información
vinculante al proceso metodológico y a los resultados obtenidos en cada
actividad.
Este Plan de Gestión Ambiental Municipal (que es diferente pero
complementario del Plan de Gestión Ambiental Institucional), deberá al menos
contener los siguientes apartados.
Portada: Como todo documento, deberá contener la información básica
para identificar que el contenido del documento corresponde a un Plan
de Gestión Ambiental de aplicación específica para el Cantón que
corresponda, deberá indicar Cantón, Provincia, Fecha y Periodo de
Vigencia.
Introducción: En no más de dos páginas debe describir de forma
general el proceso metodológico que permitió obtener como resultado
un PGA Municipal y de forma muy puntual indicar las partes que lo
componen.
Índice de Contenido: Es la guía de lectura y utilización del documento,
donde se señala cada capítulo y la página en la que se ubica.
Declaración de Política Ambiental Cantonal: Corresponde a una
manifestación pública donde se asume el compromiso por parte de la
Municipalidad, en su condición de gobierno local para garantizar la
adecuada gestión ambiental con enfoque territorial dentro de los límites
de su cantón, en coordinación y de forma consensuada con los
diferentes sectores sociales, institucionales y empresariales de su
jurisdicción territorial.
Diagnóstico Ambiental: Reúne de forma concreta, ordenada y
sistematizada coherentemente; toda información que dentro del
proceso participativo se consideró como tema relevante para la realidad
ambiental del cantón, la elaboración del documento se puede apoyar
93
con información de referencias bibliográficas que le den mayor sustento
a los argumentos planteados desde la participación colectiva. Este
segmento, debe ser redactado en terminología clara y comprensible
para cualquier ciudadano del territorio cantonal. Tiene que hacer
alusión directa a los problemas ambientales y recursos naturales
existentes dentro del cantón.
Plan de Acciones Ambientales: Comprende todas y cada una de las
acciones que orientan la Gestión Ambiental Municipal en la escala
territorial. Las acciones en este caso deben además complementarse
con otra información fundamental para garantizar el éxito de la
aplicación, a saber: procedimientos o protocolos, plazos de ejecución,
responsables, fuente de financiamiento, costo estimado de las
acciones, mecanismos de verificación o indicadores de cumplimiento.
Toda esta información se puede resumir, en un cuadro que permita
además agrupar las acciones según corresponda con la dimensión
institucional, interinstitucional, participativa o administrativa, pues de
esta manera será mucho más fácil su comprensión y
operacionalización.
Actores Involucrados: De forma complementaria a los contenidos
anteriores, será necesario incluir una sección donde se identifiquen
todos y cada una de las organizaciones o personas que forman parte
del proceso de Gestión Ambiental y el tipo de participación concreta
que estarán asumiendo, datos de contacto (número telefónico, correo
electrónico y distrito al que pertenece) esto es un insumo básico para el
control de cumplimiento a nivel de todas las dimensiones que se ha
considerado de previo en la presente propuesta metodológica.
El Plan de Gestión Ambiental Municipal (PGA-M), debe ser un documento de
construcción social pero de aprobación municipal, es decir para que el mismo sea
válido y ejecutable; debe ser aprobado a nivel del Concejo Municipal respectivo,
94
siguiendo los procedimientos claramente establecidos en toda la legislación
municipal y afines.
7) Divulgación de la Información: La organización general de la Gestión
Ambiental Municipal, determinará si la Oficina o Unidad Ambiental Municipal
o bien algún otro órgano conformado dentro del proceso, tendrá a cargo la
labor de informar y rendir cuentas. Es decir toda decisión asumida como
compromiso, toda iniciativa aprobada, por ejecutar o ejecutada en el marco
del Plan de Gestión Ambiental Municipal, debe ser del conocimiento
público. Todo material que permita generar una cultura de conciencia y
compromiso ambiental debe ser divulgada por todos los medios posibles,
sobre todo aquellos que por su naturaleza generan el mínimo impacto
ambiental (información en sitio web municipal, envío de correos
electrónicos, redes sociales, programas televisivos, programas radiales,
ferias ambientales, turnos y fiestas populares, eventos masivos,
comunicados de prensa, etc.)
8) Registro de Evidencias y Resultados: Todo proceso de gestión ambiental
municipal, debe ser debidamente registrado de forma física y digital en los
casos que así lo permita la naturaleza de la información. Toda información
incluyendo un documento vinculante a la organización de eventos,
capacitaciones, ejecución de acciones y resultados obtenidos debe
manejarse de forma ordenada y accesible en la Oficina Ambiental de la
Municipalidad, de igual forma debe ser información abierta para la consulta
de la ciudadanía en general, pues de esta manera se favorece y fortalece la
participación ciudadana en el proceso de gestión ambiental municipal.
Toda la información recopilada a través de la adecuada administración del proceso
de gestión ambiental y la ejecución de sus acciones, se convierte
automáticamente en evidencia fáctica de que el proceso o el cumplimiento de
objetivos y metas, avanzan de forma positiva o en el mejor de los casos ya se
95
cubrió en su totalidad. Esto es de fundamental importancia pues nuevamente se
convierte en parámetro de medición o indicador de cumplimiento en materia
ambiental, lo cual deberá ser verificado según corresponda por medio del
instrumento de la Auditoría Ambiental Municipal.
Finalmente, con el objetivo de visualizar una forma de organización para la
gestión ambiental municipal, en la sección de anexos se incluyen una serie de
cuadros o matrices, que pueden servir de guía para estos efectos.
Esta matriz se realiza a partir del complemento de la diversidad de aspectos
ambientales recopilados dentro la percepción municipal, adaptándolos a la
estructura organizativa que se propone en apartados anteriores. (Ver sección de
anexos).
4.4.4 La Auditoría Ambiental Municipal
Desde el punto de vista de la presente propuesta metodológica, la Auditoría
Ambiental Municipal, se define como el Instrumento de evaluación a la
administración de la gestión ambiental y al cumplimiento de las acciones
ambientales establecidas y declaradas dentro del Plan de Gestión Ambiental
Municipal, para garantizar el mejoramiento continuo de la calidad ambiental dentro
del territorio cantonal correspondiente.
La aplicación de un instrumento que permita determinar con criterios bien
fundamentados tanto la forma como se ha implementado (desde la administración
del sistema organizacional), las acciones de gestión ambiental; como los
resultados evidentes y demostrables en tiempo y espacio, representan el
mecanismo idóneo para determinar si el modelo de gestión ambiental y los
resultados obtenidos, están cumpliendo en tiempo, calidad y aporte a la mejoría
ambiental de un cantón determinado.
96
Bajo la perspectiva de participación ciudadana que se viene aportando como
insumo a la presente propuesta metodológica, nuevamente reviste importancia
pues se considera que en este proceso además de profesionales expertos en
ambientales; familiarizados con procesos de gestión ambiental municipal, debe
tener una actuación importante la comunidad organizada y eventualmente la
empresa privada.
De igual forma se considera oportuno establecer en este caso niveles posibles de
intervención para la ejecución de procesos de auditoría ambiental municipal, los
cuales se sustenta en los conceptos conocidos de las Normas ISO, de donde se
retoma la posibilidad de realizar auditorías internas y auditorías externas. Se
aclara que si bien se toma como referencia universal los procedimientos que muy
bien estipulados tienen las Normas ISO, no se pretende en este caso hacer una
aplicación de esta normativa dentro de la propuesta planteada, solamente es un
referente conceptual.
a. Auditoría Ambiental Interna: Esta auditoría se realiza de forma separada
para el nivel interno (dentro de la Municipalidad) y para el nivel territorial (a
nivel cantonal), en ambos casos los que la ejecutan son equipos diferentes,
pues verifican y evalúan aspectos ambientales en contextos también
diferentes. Mientras que en el primer caso, la auditoría interna puede ser
realizada por funcionarios municipales de manera exclusiva (miembros de
la Comisión Ambiental Institucional, con apoyo de personal de DIGECA o
IFAM, por ejemplo) en la escala territorial, es necesario nombrar una
comisión de auditoría ambiental integrada por representantes municipales y
de los diferentes sectores sociales (actores sociales) del territorio cantonal.
A esta auditoría es la que corresponde realizar desde la misma organización
municipal y cantonal; busca con base a los términos o criterios que se establezcan
en su debido momento y de acuerdo al nivel de avance del Plan de Gestión
Ambiental Municipal y el Plan de Gestión Ambiental Institucional; determinar el
97
nivel de cumplimiento que se ha logrado en la ejecución de acciones ambientales
y la calidad de sus resultados.
Esta es una auditoría en este caso, de seguimiento al cumplimiento y la capacidad
organizativa y puede incluso ser realizada por una comisión especialmente
nombrada desde la organización municipal (con personal municipal y con
participación ciudadana) o bien por medio del Concejo Municipal, ente tomador de
decisiones dentro del Gobierno Local.
La auditoría ambiental interna tanto a nivel interno como territorial; al igual que en
otros tipos de auditoría deberá realizar una valoración de documentación,
evidencias y hallazgos del cumplimiento estipulado en cada punto del Plan de
Gestión Ambiental para cada caso. Indicando según corresponda la identificación
de Conformidades, Observaciones y No Conformidades.
La auditoría interna, requiere del nombramiento de una comisión o comité de
auditoría, que a su vez representa el equipo auditor, los integrantes de esta
comisión pueden ser miembros activos del proceso de gestión ambiental
municipal, pero no responsables directos de la ejecución de las acciones y
procedimientos que son sometidos a la evaluación por medio del instrumento de la
Auditoría, a nivel interno deben ser funcionarios municipales y a nivel territorial
deben ser miembros representativos de los diferentes sectores sociales del
cantón.
No se considera prudente que la auditoría ambiental sea realizada por las mismas
personas encargadas de la ejecución de las acciones ambientales, pues se busca
evitar cualquier mala interpretación o sesgo por intereses específicos que
eventualmente puedan aparecer. Al mismo tiempo que se garantiza de esta forma
una mayor inclusión de personas en todas las etapas de los procesos de gestión y
auditoría ambiental.
98
El criterio de los miembros de esta comisión debe ser totalmente libre de cualquier
interés personal, comunal, institucional o empresarial, que limite la objetividad en
el proceso evaluativo y los criterios de evaluación deben estar apegados a los
alcances de la Gestión Ambiental según haya avanzado al momento de que se
tenga que aplicar, en cada caso.
El Informe de Auditoría, debe ser del conocimiento público y presentados en el
marco un Encuentro de Gestión Ambiental Municipal (citado en la Metodología de
Gestión Ambiental) ante la comunidad y autoridades municipales
correspondientes, pueden además participar como invitados representantes de
otras instituciones y ciudadanos de otros cantones.
La presentación pública del Informe de Auditoría Interna, debe además propiciar el
debate entre los actores sociales y aquellos que consideren oportuno plantear
situaciones que tengan relación directa con el tema abordado en la sesión de
trabajo.
En caso de que surjan planteamientos o intervenciones que no tienen relación
directa con los temas abordados en la actividad; estos aspectos se pueden
abordar en otro momento en una actividad similar, pues esto implica un proceso
de retroalimentación para todo el sistema de gestión ambiental; pero por un
criterio de orden y coordinación, no es recomendable atenderlos en un momento
que fue convocado exclusivamente para informar sobre los hallazgos específicos
de una auditoría ambiental.
Debe quedar claro que toda auditoría ambiental interna debe ser realizada, toda
vez que de forma oficial se ha asumido un compromiso por medio de la aceptación
y publicación de un Plan de Gestión Ambiental Municipal o Plan de Gestión
Ambiental Institucional; nunca podría aplicarse una auditoría ambiental si no se
cuenta con un instrumento de gestión ambiental bien definido. Teniendo esto
claro, se considera prudente que una auditoría ambiental de carácter interno, sea
99
realizada al menos cada seis o doce meses, de tal forma que permita determinar
en tractos cortos de tiempo, los niveles de cumplimiento o incumplimiento y tener
la opción de enmendar o incorporar acciones de mejora, de previo a la ejecución
de una auditoría ambiental externa.
b. Auditoría Ambiental Externa: Este nivel de valoración, implica un mayor
grado de exigencia y por lo tanto amerita también la incorporación de un
órgano evaluador que sopese sobre los compromisos asumidos a nivel de
Plan de Gestión Ambiental Municipal
En este sentido, considerando que el IFAM en coordinación con DIGECA, han
venido uniendo esfuerzos para coordinar y asesorar a las municipalidades del país
en materia ambiental; se considera oportuno que ambas instituciones asuman
protagonismo en este proceso de evaluación y medición de cumplimiento.
De igual forma, se considera pertinente que al menos se cuente dentro del equipo
auditor a un representante de cada sector que tiene presencia en el cantón, que
como requisito no debe formar parte ni de la organización de implementación del
Plan de Gestión Ambiental a nivel institucional o en la escala territorial, tampoco
de la comisión u organización de Auditoría Ambiental Interna. Esto por razones
obvias.
La auditoría ambiental externa de igual forma deberá realizar un proceso de
verificación documental y de acciones ejecutadas, que conformarán la evidencia
de la auditoría y de igual forma deberá generarse un informe por escrito que
incluya los resultados obtenidos, claramente definidos entre evidencias, hallazgos,
observaciones, Conformidades y No Conformidades.
Dentro del alcance de la Auditoría Ambiental Externa, se cubre además de lo
actuado en el nivel territorial, lo actuado en el nivel interno, es decir la ejecución
del Plan de Gestión Ambiental Municipal (PGA-M) y el Plan de Gestión Ambiental
100
Institucional (PGAI), que está oficialmente avalado y normado vía decreto
ejecutivo.
El informe de auditoría deberá ser de presentación pública a través de una
actividad abierta y previamente planificada para este fin de forma exclusiva, donde
se demuestren los principales hallazgos positivos y negativos a nivel interno a y
nivel territorial, pues es de interés público conocer sobre el cumplimiento en
ambas escalas de intervención.
Eventualmente y según el marco regulatorio lo permita, el IFAM y DIGECA,
determinarán si es viable el otorgamiento de algún tipo de reconocimiento al
cantón por su labores y buen desempeño ambiental, siendo este un incentivo para
la consolidación de los procesos de gestión ambiental municipal, como sucede con
los procesos de norma ISO y otras formas de reconocimiento Bandera Azul
Ecológica, Certificado de Sostenibilidad Turística (CST), etc.
4.4.5 Propuesta Para la Ejecución de la Auditoría Ambiental Municipal
4.4.5.1 Lineamientos Generales: 1. Las auditorías a realizar en la escala interna como en la escala territorial,
tanto interna como externa debe ser realizada por un equipo o comisión
designada por una instancia autorizada (Concejo Municipal o Comisión
Ambiental Municipal) en el caso de la auditoría interna y las instituciones
vinculantes en el caso de las Auditorías Externas (MINAET, Ministerio de
Salud, IFAM, Contraloría General de la República).
2. Los criterios de la auditoría, serán determinados de forma consensuada entre
la partes, es decir entre el equipo auditor y la municipalidad o representantes
del cantón auditado.
101
3. A partir del conocimiento de que una Municipalidad ha asumido oficialmente
compromisos en gestión ambiental a escala interna o territorial, en caso de
que otra institución jerárquicamente superior, considere oportuno la
necesidad de realizar la auditoría, si la ley vigente aplicable lo permite, es una
forma más de someter a evaluación lo actuado por las municipalidades, de
previa coordinación con la entidad auditada y el equipo auditor que se defina
para realizar la labor.
4. Los miembros del equipo auditor deben tener capacidades demostradas y
verificables para desenvolverse de forma ética, con formación o
conocimientos en temas ambientales bien fundamentados y ajenos a
cualquier interés diferente al de emitir criterio valorativo objetivo en función
específica de términos de referencia previamente establecidos y conforme al
nivel de avance que corresponda someter a la evaluación. (similar a los
miembros del jurado en el sistema del derecho anglosajón).
5. El proceso de planeación de la auditoría ambiental externa, debe garantizar
las condiciones plenas de financiamiento correspondiente a gastos en que
incurra la municipalidad correspondiente o las entidades públicas vinculantes,
así como toda la logística que amerite el desplazamiento dentro del territorio
cantonal para tener acceso a evidencias que solo pueden ser evaluadas a
través de trabajo de campo.
6. Todo el proceso de evaluación realizado a través de la auditoría ambiental
(interna o externa), debe llevar un registro de la ruta y aspectos considerados
en el día a día; este registro no forma parte de la auditoria propiamente dicha,
pero si es un control que le permite al auditado tener una certeza de que la
evaluación es conforme en su cobertura. Este registro, lo debe llevar el
auditado, como un mecanismo complementario para sus propias evidencias y
manejo de información del Sistema de Gestión Ambiental y también para
confrontar los resultados obtenidos por la auditoría con respecto a los
102
criterios originales de la evaluación y evitar confusiones o interpretaciones
equivocadas sobre algún hallazgo o evidencia en particular.
7. En este caso, las auditorías ambientales tienen un alcance de aplicación
nacional, es decir los entes involucrados sean entidades públicas que
solicitan la auditoría, las entidades auditadas (municipalidades y cantones) y
el equipo auditor, deben ser costarricenses o pertenecer al sistema
institucional del Estado costarricense.
4.4.5.2 Los Criterios de la Auditoría
1. Los criterios de la auditoría ambiental, deben necesariamente en este caso
remitir a los compromisos que en materia ambiental han asumido las
Municipalidades tanto en la escala institucional como en la escala territorial.
2. Ninguna auditoría podría emitir criterio evaluativo sobre aspectos o procesos
de orden ambiental que no están incluidos como parte de los compromisos
ambientales que se han incorporado de previo dentro de los Planes de
Gestión Ambiental respectivos.
3. No obstante, en casos considerados como relevantes o de alta significancia
ambiental, el equipo auditor sea de carácter interno o externo, a nivel
institucional o territorial; podrá recomendar la inclusión de variables que por
alguna razón no fueron originalmente incluidas dentro del Plan de Gestión
Ambiental oficial y solicitar a manera de observación; que sean incluidos
como parte de los temas por cubrir dentro de la gestión ambiental. Este tema
se incorpora, pues es totalmente viable que por diversas razones (omisión
voluntaria o desconocimiento de algún tipo) sean aspectos relevantes y no se
vean reflejados dentro del plan de acciones ambientales.
103
4. En esencia, los criterios de evaluación para la emisión del informe de auditoría
deben fundamentarse en las variables que conforman el Plan de Acciones
Ambientales, tanto considerando cada una de las actividades o
procedimientos, los tiempos asignados para su ejecución, los resultados
obtenidos y verificados (de acuerdo a evidencias existentes) y los indicadores
(metas planteadas), por supuesto que al analizar estar variables, se logra al
mismo tiempo determinar el nivel de cumplimiento e involucramiento de cada
uno de los sectores sociales que conforman todo el Sistema de Gestión
Ambiental o bien el trabajo realizado a nivel interno en cada una de las
municipalidades.
4.5 Conclusiones
El proceso de investigación llevado a cabo para la presentación de la Propuesta
Metodológica Para la Gestión Ambiental y Auditoría Ambiental Municipal en Costa
Rica, ha permito una recopilación importante tanto a nivel nacional como
internacional, sobre el tema ambiental y su abordaje desde lo local o municipal.
Esta recopilación permite visualizar tanto oportunidades como debilidades, que la
puesta en práctica de esta propuesta puede encontrar al interior de cada
municipalidad o territorio cantonal, algunas de las cuales se incorporan como
conclusiones en esta sección, pero que de forma general deben ser reforzadas o
mejoradas.
Como un elemento positivo, se tiene que en Costa Rica, desde las municipalidades
y desde el Estado Central y sus instituciones, se ha venido realizando un esfuerzo
muy significativo, dentro de una visión de Fortalecimiento de la Institucionalidad
Municipal y de su amplio espectro de acción a nivel local. Si bien se ha avanzado
suficiente a nivel de legislación y normativa, aún en la práctica se dificulta registrar
un modelo que se pueda calificar como eficiente; pues el enfoque administrativo del
territorio costarricense en todas sus dimensiones aún es dominantemente
104
centralista, aunque es importante también reconocer que hay una apertura en este
sentido, que de la forma más general, va por un buen camino, esta particularidad
aún se considera una debilidad o un factor que puede limitar el desarrollo de la
presente propuesta.
Una debilidad adicional, es que las Municipalidades en Costa Rica; históricamente
han asumido funciones muy puntuales, sin dejar de lado su importancia, pero este
factor de funcionalidad histórica, es restrictivo en términos del potencial real y legal
que como gobierno local una municipalidad en conjunto con sus comunidades
puede realizar. Esta situación está directamente ligada al enfoque centralista del
sistema público costarricense, que mantiene a las municipalidades relegadas a las
decisiones que emanan desde las políticas nacionales, tanto a nivel presupuestario
como en la toma de decisiones y ejecución de acciones, en los más diversos temas
de orden social, infraestructura y ambiente.
El accionar municipal en materia ambiental al igual que en otras áreas de su
competencia institucional, son si quiere temerosas ante la presencia de entidades
de cobertura nacional en la toma de decisiones como es el caso de Ministerio de
Salud y Ministerio del Ambiente y Energía y dentro de este el Sistema Nacional de
Áreas de Conservación; cuando su función como gobierno local más bien debe ser
de acercamiento y coordinación para tomar decisiones a nivel local con directrices y
apoyo basados en políticas de orden nacional; las relaciones interinstitucionales que
se visualizan dentro de la presente investigación como existentes, deben ser
fortalecidas y sobre todo garantizar que los procesos interinstitucionales (de
colaboración, tareas compartidas o simplemente de consulta), sean lo más fluidas
posibles, en este campo sin lugar a duda existe una oportunidad de mejora que
debe ser aprovechada al máximo
El ejercicio realizado a través de la investigación, no pretende llevar a cabo una
innovación total en cuanto a lo que hacen o no hacen las municipalidades en
materia ambiental; esto en realidad está plasmado en la normativa ambiental
105
vinculante y en infinidad de documentos técnicos; pero si es una reflexión en cuanto
a la forma de cómo se hacen y organizan las municipalidades en el tema ambiental.
La debilidad en este sentido, está asociada a que las municipalidades aún no
realizan su desempeño ambiental en toda la magnitud que el marco jurídico y
normativa nacional les permite.
Los resultados obtenidos tanto a nivel de fuentes secundarias como primarias,
permiten inferir, que no existe aún una consolidación a nivel organizativo y
sistemático de la gestión ambiental institucional y territorial y de ahí la necesidad de
hacer una propuesta que busque ante todo mejorar la capacidad organizativa y
administrativa del componente ambiental, bajo un sistema que además garantice el
involucramiento de todos los actores sociales que operan dentro de un territorio,
cantonal. La tendencia actual en normativa ambiental y evolución de las
municipalidades; se considera una condición favorable para organizar con una
visión de liderazgo local; la gestión ambiental que hasta la fecha realizan las
municipalidades en cada uno de sus territorios.
La gestión ambiental con un enfoque territorial es imposible de realizar si no se
trabaja con un enfoque integrador y de forma consensuada entre todos los actores
vinculantes. Este esfuerzo ya se realiza en muchos cantones y vale la pena
retomarlos, fortalecerlos y ante todo difundirlos como la práctica más democrática
de ejercer la gobernabilidad en la escala cantonal del territorio. El involucramiento
de todos los actores es un requisito fundamental para lograr un exitoso modelo de
gestión ambiental territorial.
Cada municipalidad o gobierno local, es al mismo tiempo un territorio particular con
una realidad ambiental determinada, aunque de forma general los problemas y los
aspectos ambientales de todos los cantones son similares, por criterio espacial y
eventualmente cultural, revisten diferencias entre sí.
106
No todos los territorios cantonales reúnen las mismas condiciones de superficie,
biodiversidad, actividades productivas, presupuesto municipal e incluso calidad de
vida o índice de competitividad; por esta razón de igual manera; la forma de
enfrentar la solución de problemas ambientales o bien la garantía de conservar sus
riquezas y atractivos naturales o culturales; va a ser necesariamente diferente
también en sus formas de enfrentar esa realidad.
En este marco de lo heterogéneo, es que la propuesta aporta lineamientos
generales y que incluso quedan abiertos para que, en caso de considerarse una
opción, pueda ser modificado y por supuesto mejorado en su puesta en práctica, de
ahí el concepto de modelo metodológico, dejando latente que es un esfuerzo por
buscar desde una forma general su aplicabilidad a diferentes realidades, pues no
establece aspectos específicos sobre un recurso natural o bien sobre la forma
particular de atender un problema ambiental determinado.
Todo esfuerzo que se realice desde lo local (municipalidades y sus comunidades),
estará favoreciendo los compromisos asumidos por Costa Rica en el marco de
agenda local 21, relacionados con la obtención del Carbono Neutral y los procesos
de medición o estimación de la huella ecológica, acciones ya iniciadas en varios de
los cantones de Costa Rica, por iniciativa de las municipalidades y con el apoyo de
organizaciones públicas y privadas. En este sentido, el planteamiento que aquí se
expone busca coadyuvar en ese proceso.
La gestión ambiental bien ejecutada, supervisada y evaluada, se convierte en un
instrumento fundamental y complementario, para garantizar la efectiva
funcionalidad, para sus diferentes instrumentos de control y planificación territorial,
por ejemplo los planes reguladores que aprueban y muchas veces no se cumplen
en la escala cantonal de Costa Rica, o bien para impulsar y fortalecer el abordaje de
la administración territorial bajo un enfoque de manejo integrado de cuencas, a
sabiendas que toda porción de territorio corresponde a una determinada cuenca
hidrográfica.
107
4.6 Recomendaciones
La principal recomendación que puede aportarse desde todo el proceso
experimentado, tiene que ver con la necesidad incorporar desde lo local, políticas y
acciones concretas y eficaces para aportar en el grado que corresponda, según el
papel que desempeñe una persona o una organización (involucramiento), pues lo
que se hace desde la escala familiar o desde la comunidad, las instituciones o el
territorio cantonal; repercute sin duda alguna sobre los problemas ambientales
globales, como el calentamiento global y cambio climático.
La responsabilidad de las Municipalidades en Costa Rica en materia ambiental, está
claramente definida en todo un marco jurídico, es decir no existe desconocimiento
sobre el tema. Sin embargo; es necesario fortalecer todos los esfuerzos que
algunas veces se realizan de forma institucional desde las municipalidades a través
del involucramiento activo de las comunidades, de la coordinación efectiva con otras
instituciones públicas y con el acercamiento y la retroalimentación que permite el
sector privado o empresarial.
De forma puntual, se considera necesario que instituciones como el Instituto de
Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), el Ministerio del Ambiente, Energía y el
Telecomunicaciones (MINAET) o el Ministerio de Salud, a través de sus diferentes
direcciones o departamentos y en lo que corresponda; favorezcan el
acompañamiento directo, por medio de asesorías interinstitucionales en el área
específicamente ambiental, tal como sucede con el tema fiscal u otros como el de
seguridad cantonal, que es coordinado desde las Municipalidades con el Ministerio
de Hacienda o el Ministerio de Seguridad.
Toda acción en materia ambiental, debe ser sometida a un control de calidad y
evaluación, por lo que toda municipalidad de forma voluntaria e independientemente
de que se acoja la propuesta aquí planteada; debe someter sus intervenciones a
108
exámenes que con rigurosidad objetiva, determine si lo actuado está generando los
resultados esperados, o si solo representa una forma de justificar gastos del
presupuesto municipal.
En todo el proceso de Gestión Ambiental Municipal, es recomendable la
incorporación y uso como herramienta de trabajo y excelente medio de manejo de
información, la implementación de un Sistema de Gestión Ambiental, de forma que
tanto información como datos de orden espacial; puedan ser administrados con su
respectiva referencia literal en un único sistema. La recolección de datos en
formato Excel, es compatible con el manejo de información a nivel espacial por
medio de la implementación de un SIG Ambiental Municipal (SIG-AM). De hecho
las aplicaciones de un SIG a nivel municipal ya se utilizan para estos fines y otros
más específicos, como lo es la actualización catastral, planes reguladores,
elaboración de IFAS, sistemas de optimización de rutas para recolección de
residuos sólidos, control de comercios y pago de patentes, etc., en este sentido, la
experiencia acumulada por las municipalidades en el uso de tecnologías espaciales
ya tiene toda una plataforma desarrollada, que puede perfectamente ser
incorporada con el tema de gestión ambiental.
Se sugiere a aquellas municipalidades interesadas y que deseen conocer con
mayor detalle sobre el tema, tanto la propuesta como tal y su autor queda a
disposición para colaborar en este sentido. De igual forma si alguna institución
pública relacionada con el quehacer municipal y ambiental de Costa Rica, considera
que el material aportado de alguna manera puede coadyuvar en sus funciones,
queda a disposición el acercamiento y discusión sobre el tema.
Independientemente de que se considere este modelo como viable de aplicación, es
totalmente necesario que dentro del proceso de calificación y evaluación al
desempeño municipal que realiza la Contraloría General de la República, se
desarrolle con un criterio más amplio, pues la valoración que sobre este particular
realizan en sus informes, es muy focalizado a la recolección y disposición de
109
residuos sólidos y limpieza de vías, cuando el área de acción ambiental es mucho
más amplia.
Finalmente se reitera la necesidad de que cada municipalidad cuente con
presupuesto asignado, personal competente y sobre todo capacidad de
organización, abierta a la participación social, pues la gestión ambiental en un
enfoque territorial requiere de la articulación de esfuerzos de los actores sociales y
una serie de recursos que complementan la ejecución de presupuestos, de otro
modo no es viable alcanzar resultados positivos.
Para una mejor comprensión y ampliación de lo expuesto en el presente
documento, es necesario consultar y analizar lo expuesto en la sección de anexos,
que es una sección complementaria fundamental para asimilar la magnitud y
alcance de la propuesta metodológica.
110
4.7 Bibliografía
Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Ley General de Salud N° 5395, del 24 de noviembre de 1973.
Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Ley Orgánica del Ambiente N° 7554. Del 04 de noviembre de 1995.
Centro de Estudios Para El Desarrollo (CED). 2000. Gestión Municipal: Políticas, Planes y Programas Ambientales, Experiencias en los Municipios de Alhué, El Bosque y Lampa. Cooperación Técnica ATN/SF – 5922-CH del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Chile.
CONARE – PNUD. 1999. Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible.
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente en Estocolmo
1972
Contraloría General de la República (CGR).2012. Análisis y Opinión sobre la Gestión de los Gobiernos Locales en el período 2010” (Sexto Informe). San José, Costa Rica.
Décimo Tercer Informe Estado de la Nación. San José, Costa Rica.
Decreto Ejecutivo N° 36499-S-MINAET, del 17 de marzo del 2011: Reglamento para la Elaboración de Programas de Gestión Ambiental Institucional en el Sector Público de Costa Rica, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 88 del 09 de mayo del 2011.
Decreto Ejecutivo Número 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), del 28 de junio del 2004.
DIGECA, 2011.Guía para la Actualización de Planes de Gestión Ambiental Municipal. San José, Costa Rica.
El País.cr.212. La humanidad sobrepasó presupuesto de recursos ambientales para 2012 En: http://www.elpais.cr/frontend/noticia_detalle/1/71629. recuperado el día jueves 30 de agosto, 2012
111
Estado de la Nación. 2011. Armonía con la Naturaleza. pp. 169-221
Fundamentos y Aplicación: El Caso de la Quebrada Salitral Costa Rica. EUNA. Heredia, Costa Rica. 289 pág.
González, Esperanza. 2001. “Gestión Ambiental en Pequeños Municipios”. En Revista Foro, N° 42 – Octubre, 2001. Pág. 57. Bogotá, Colombia.
González, S. 2006. Las Auditorías Ambientales Municipales, Un Instrumento para el Planeamiento Urbano Sostenible; Diez Años De Experiencia en Catalunya. En Biblio 3W Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales. (Serie documental de Geo Crítica) Universidad de Barcelona ISSN: 1138-9796.DepósitoLegal:B.21.742-98. Vol. XI, Nº 626, 10 de enero de 2006
IFAM, 2011. Código Municipal Con Comentarios e Índice Analítico. Centro de Información Digital, Dirección Jurídica. San José, Costa Rica.
IFAM, 2012. Informe Preliminar del Proyecto para el Fortalecimiento Municipal. Secretaría Técnica Para Plan de Fortalecimiento Municipal. Sin editar.
IFAM. 2012. Informe Preliminar Plan de Fortalecimiento Municipal, Ier. Semestre 2012. Secretaría Técnica Plan de Fortalecimiento Municipal. San José. Costa Rica.
IFAM.1998. Código Municipal. Imprenta Nacional. San José, Costa Rica.
Informe Estado de la Nación. 2007. San José, Costa Rica.
Instituto Geográfico Nacional (IGN). 2005. División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica. 2 ed. San José, Costa Rica.
INTECO. 2010. Norma INTE-ISO/IWA 4:2010: Sistemas de Gestión de la Calidad – Directrices para la Aplicación de la Norma ISO 9001: 2008 en el Gobierno Local. 2ª Edición. Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica. San José.
Latorre, Estrada, Emilio. 2000. Herramientas para la Participación en Gestión Ambiental. Editorial Prisma Asociados Ltda. Bogotá, Colombia. Pág. 313.
112
Ley General de Salud N° 5395, del 24 de noviembre de 1973.
Ley Orgánica del Ambiente promulgada en el año 1995.
Ley Para la Gestión Integral de Residuos. Ley N° 8839 del 24 de junio del 2010.
MINAET, 2011.Guía para la Elaboración de Programas de Gestión Ambiental Institucional. Documento de Orientación para las Instituciones Públicas. San José, Costa Rica.
Muñoz, R. Carlos.1998. Como Elaborar y Asesorar una Investigación de Tesis. Editorial Pearson. México.
Muriel, R. 2006. Gestión Ambiental. En Idea Sostenible. Espacio de Reflexión y Comunicación en Desarrollo Sostenible. Año 3, N° 13. Colombia.
ONU. 1992. Capítulo 28 de la Agenda 21 (Agenda Local). En la red.
Ortega, R. y Rodríguez I. 1994. Manual de Gestión del Medio Ambiente. España. MAPFRE, S.A.
Programa Competitividad y Medio Ambiente (CYMA), 2008. Plan de Residuos Sólidos de Costa Rica (PRESOL) Plan de Acción. San José, Costa Rica.
Real Academia Española (RAE). 2001. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima Segunda Edición, Tirada Especial Corregida. Colombia.
Redclift, Michael.1995. Desarrollo Sostenible: Ampliación del Alcance del Debate. En A. Cárdenas (ed.) Agricultura y Desarrollo Sostenible. Madrid, MAPA p.p. 39-70
República de Colombia. 2002. Ministerio del Medio Ambiente. Sistemas de Gestión Ambiental Municipal SIGAM. Tomo 2 pág. 17, pág. 19.
Riechmann, Jorge. 1995. Desarrollo Sostenible: La Lucha por la Interpretación. En libro de la Economía a la Ecología. Trotta, Madrid, España.
113
Rodríguez, G. 2007. Gestión Ambiental Municipal y Participación Local. Décimo Tercer Informe del Estado de la Nación. Costa Rica.
Sánchez, M. Virginia. 2003. Gestión Ambiental Participativa de Microcuencas: Fundamentos y Aplicación; el Caso de la Quebrada Salitral Costa Rica. EUNA. Heredia, Costa Rica.
SERMANAT, 2009. Guía de Ordenamiento Ecológico del Territorio Para Autoridades Municipales. México.
UICN. 2008. Manual para la Gestión Ambiental Municipal Costa Rica. Proyecto Evaluación de Impacto Ambiental en Centroamérica, Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). Oficina Regional para Mesoamérica y el Caribe. San José, Costa Rica.
Ulate, Anabelle y Otros.2012.Índice de Competitividad Cantonal Costa Rica 2006-2011. Observatorio del Desarrollo, Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. Sitios web consultados:
http://www.elpais.cr
http://www.ifam.go.cr
www.digeca.go.cr
114
4.7 Anexos