budŢet i trezor - kristijanristic.com · budŢet i trezor - budţetska ekonomija i trezorske...
TRANSCRIPT
-
Dr Petar Belokapić Dr SrĊan Milenković
Dr Kristijan Ristić Dr Ţarko Ristić
BUDŢET I TREZOR
- budţetska ekonomija i trezorske finansije -
Beograd, 2016.
-
BUDŢET I TREZOR - budţetska ekonomija i trezorske finansije - Autori:
Dr Petar Belokapić Dr Kristijan Ristić Dr SrĊan Milenković Dr Ţarko Ristić
Izdavač:
EtnoStil, Beograd Za izdavača:
Milena Vidojević Recenzenti:
Prof. dr Slavko Vukša Prof. dr Dragomir ĐorĊević
Priprema za štampu:
EtnoStil, Beograd Tiraž:
30 Štampa:
EtnoStil, Beograd, 2016.
CIP - Каталогизација у публикацији - Народна библиотека Србије, Београд 336.14(0.034.2) BUDŢET i trezor [Elektronski izvor] : budţetska ekonomija i trezorske finansije / Petar Belokapić ... [et al.]. - Beograd : Etnostil, 2016 (Beograd : Etnostil). - 1 elektronski optiĉki disk (CD-ROM) : graf. prikazi, tabele ; 12 cm Tiraţ 30. - Napomene i bibliografske reference uz tekst. ISBN 978-86-6347-070-5 1. Белокапић, Петар, 1951- [аутор] a) Буџетска политика b) Буџетски систем c) Финансијске институције COBISS.SR-ID 222441484
-
3
S A D R Ţ A J
PRVI DEO
BUDŢETSKA TEORIJA I POLITIKA
Glava prva
EKONOMSKE I SOCIJALNE FUNKCIJE BUDŢETSKE POLITIKE
1. BUDŢETSKA EKONOMIJA I NACIONALNA POTROŠNJA ................................. 7 1) Alokaciona funkcija budţeta ..................................................................................... 7
2) Redistributivna funkcija budţeta ............................................................................. 10 3) Stabilizaciona funkcija budţeta ............................................................................... 12
2. KLASIFIKACIJA BUDŢETSKIH RASHODA ......................................................... 23 3. DRŢAVNA INTERVENCIJA BUDŢETSKIM MEHANIZMOM ............................ 26
1) Korektivna funkcija javnih rashoda – transferni rashodi ......................................... 26
2) Ekonomski transferi u nas ....................................................................................... 31
4. JAVNI RASHODI U FUNKCIJI FINANSIRANJA PRIVREDNOG RAZVOJA ..... 32 5. BUDŢETSKE STRATEGIJE ..................................................................................... 35 6. BUDŢETSKI RASHODI I MONETARNI TOKOVI .................................................. 39 7. KOORDINACIJA BUDŢETSKE I MONETARNE POLITIKE ................................ 42
DRUGI DEO
MAKROEKONOMSKA BUDŢETSKA POLITIKA
Glava prva
BUDŢETSKA EKONOMIJA I DRŢAVA
1. KVANTITATIVNA BUDŢETSKA EKONOMIJA ................................................... 47 2. BUDŢETSKA POLITIKA U FUNKCIJAMA ŠTEDNJA-INVESTICIJE
I PONUDA-TRAŢNJA NOVCA ................................................................................ 63 3. FISKALNA POZICIJA I BUDŢETSKI BALANS ..................................................... 70 4. ELASTIĈNOST I OSETLJIVOST BUDŢETSKIH TOKOVA ................................ 79
1) Fiskalni senzibilitet ................................................................................................. 79
5. STABILIZACIONA BUDŢETSKA POLITIKA ........................................................ 84 1) Automatski ugraĊeni stabilizatori ........................................................................... 84
2) Diskreciona budţetska politika ............................................................................... 89
3) Formula flexibility .................................................................................................. 91
4) Neto efekat budţetske politike ................................................................................ 93
5) Timelags i vremenska retardacija budţetske politike .............................................. 96
-
4
TREĆI DEO
STRATEGIJE BUDŢETSKE POLITIKE
Glava prva
BUDŢETSKA POLITIKA SAVREMENIH DRŢAVA ........................ 100
1. BUDŢETSKA I MONETARNA POLITIKA U REGULISANJU TRAŢNJE I PONUDE .............................................................. 100
2. BUDŢETSKI MONETARIZAM I FISKALIZAM .................................................. 113 1) Fiskalizam i budţetska politika ............................................................................. 113
2) Budţetski monetarizam i ograniĉenja monetarne politike ................................... 123
3) Budţetska politika i mogućnosti ostvarivanja
uravnoteţenog neinflatornog rasta ....................................................................... 127
Glava druga
MAKROEKONOMSKI EFEKTI BUDŢETSKE POLITIKE
1. EKONOMSKA I FISKALNA DEJSTVA JAVNOG SEKTORA ........................... 131 2. EFEKTI BUDŢETSKE POLITIKE NA RASPODELU I PRERASPODELU
DOHOTKA ............................................................................................................... 135 3. FISKALNA DELOVANJA BUDŢETSKE POLITIKE NA USLOVE
PRIVREĐIVANJA ................................................................................................... 137 4. EFEKTI BUDŢETSKE POLITIKE NA POTROŠNJU I CENE ............................. 142 5. DELOVANJE FISKALNE POLITIKE (BUDŢETA)
NA INVESTICIJE I ŠTEDNJU ................................................................................ 143 6. KOMBINOVANJE STABILIZACIONOG
I RAZVOJNOG MEHANIZMA FISKALNE POLITIKE ....................................... 150
ĈETVRTI DEO
FINANSIJSKE INSTITUCIJE: BUDŢET I TREZOR
Glava prva
BUDŢET I TREZOR
1. INSTITUCIONALNI OKVIRI BUDŢETA I JAVNOG DUGA ............................. 154 1.1. Institucionalne osnove budţetskog sistema ....................................................... 154
1.2. Budţetski sistem ................................................................................................. 161
1.3. Javni prihodi i javni rashodi ............................................................................... 162
1.4. Fiskalni okvir i odgovorno fiskalno upravljanje ................................................. 168
1.5. Priprema i donošenje budţeta i finansijskih planova .......................................... 171
1.6. Izvršenje budţeta ................................................................................................ 175
1.7. Budţetsko raĉunovodstvo i izveštavanje ............................................................ 178
1.8. Interna finansijska kontrola u javnom sektoru .................................................... 179
1.9. Budţetska inspekcija .......................................................................................... 181
1.10. Institucionalne osnove javnog duga................................................................. 186
1.11. Zaduţivanje Republike .................................................................................... 187
-
5
1.12. Zaduţivanje za finansiranje deficita tekuće likvidnosti .................................... 188
1.13. Upravljanje javnim dugom ............................................................................... 188
1.14. Drţavne hartije od vrednosti ............................................................................. 190
1.15. Zaduţivanje lokalne vlasti ............................................................................... 190
1.16. Zaduţivanje organizacija obaveznog socijalnog osiguranja ............................. 191
1.17. Uprava za javni dug ......................................................................................... 192
2. FINANSIRANJE LOKALNE SAMOUPRAVE....................................................... 192
Glava druga
KOMPARATIVNI BUDŢETSKI SISTEMI
1. FUNKCIJE BUDŢETA ............................................................................................ 199 2. BUDŢETSKA NAĈELA I VRSTE BUDŢETA....................................................... 200
2.1. Budţetski pluralizam i modifikacija budţetskih principa ................................... 202
3. BUDŢETSKA PROCEDURA .................................................................................. 207 4. BUDŢETSKI SISTEM I POLITIKA INDUSTRIJSKI
RAZVIJENIH ZEMALJA OECD ............................................................................. 214
Glava treća
BUDŢETSKI MODELI ALOKACIJE RESURSA
1. SISTEM PLANIRANJA, PROGRAMIRANJA I BUDŢETIRANJA I RACIONALIZACIJA BUDŢETSKIH IZBORA ................................................... 236 1.1. Sistemska analiza................................................................................................ 240
1.2. Izbor stope aktualizacije: ekonomske kontraverze ............................................. 240
2. PROGRAM – BUDŢET ........................................................................................... 242 3. ZERO – BASE – BUDGETING (ZBB) .................................................................... 243 4. MANAGEMENT BY OBJECTIVES (MBO) .......................................................... 244
PETI DEO
BUDŢETSKA TEORIJA I POLITIKA
Glava prva
BUDŢETSKA NERAVNOTEŢA I FINANSIJSKI DEBALANSI
1. TEORIJSKE OSNOVE DEFICITARNOG I SUFICITARNOG FINANSIRANJA ...................................................................... 245 1.1. Klasiĉna statiĉka budţetska ravnoteţa ................................................................ 245
1.2. Dinamiĉka budţetska ravnoteţa i neravnoteţa u fiskalnoj ekonomiji ................ 247
1.3. Budţetska teorija Beveridgea, Haavelmova teorema
uravnoteţenog budţeta i teorema Haavelmo-Wallichovog
―bilansiranog rasta‖ budţeta ................................................................................ 248 1.4. Teorija cikliĉnog budţeta i doktrina cikliĉnog budţetskog uravnoteţavanja ..... 250
1.5. Teorija stabilizacionog budţeta i tzv. funkcionalni ―pump-priming‖ ................. 253
1.6. Koncept ―budţetskog viška pune zaposlenosti‖
i ―inicijalnog stimulativnog efekta‖ .................................................................... 253 1.7. Federal spending, cash deficits, planned spending, ex ante (a priori)
i ex post (a posteriori) deficit ............................................................................... 256
-
6
1.8. Teorema ―finog podešavanja‖ ............................................................................ 256
1.9.Koncepti neutralnog budţetskog salda, budţetskog impakta
i simplifikovanog budţetskog bilansa .................................................................. 258
Glava druga
MERENJE STABILIZACIONIH EFEKATA BUDŢETSKOG SALDA
1. KONCEPTI GLOBALNOG I LIKVIDNOG SALDA ............................................. 262 2. MODEL BUDŢETSKOG SALDA PUNE ZAPOSLENOSTI, CIKLIĈKI
NEUTRALNOG SALDA I STRUKTURNO NEUTRALNOG SALDA ................. 262 3. BUDŢETSKI SALDO I MODELIRANJE EKONOMSKIH EFEKATA
BUDŢETSKOG SALDA .......................................................................................... 269 3.1. Budţetski saldo kao mera incidence budţetske politike ..................................... 269
3.2. Modeliranje ekononiskih efekata budţetskog salda ........................................... 271
Glava treća
JAVNI MENADŢMENT I BUDŢETSKI SEKTOR
1. OD TRADICIONALNE UPRAVE KA NOVOM JAVNOM MENADŢMENTU .................................................................................. 277
2. NOVO UPRAVNO OKRUŢENJE ........................................................................... 279 2. l. Reosmišljavanje Vlade ....................................................................................... 282
2.2. RaĊanje preduzetne drţave ................................................................................. 283
3. NOVI JAVNI MENADŢMENT ............................................................................... 285 4. POSLOVNI PRINCIPI U JAVNIM POSLOVIMA ................................................. 291 5. CILJEVI MENADŢERIZMA ................................................................................... 292
Glava ĉetvrta
GLOBALNI FISKALNI I BUDŢETSKI SISTEM
1. FISKALNI SISTEM EVROPSKE UNIJE ................................................................ 295 2. BUDŢET EVROPSKE UNIJE ................................................................................. 295 3. OSOB1NE BUDŢETA EVROPSKE UNIJE ............................................................ 297 4. FINANSIJSKA PERSPEKTIVA .............................................................................. 304 5. PRINCIPI FUNKCIONISANJA EU BUDŢETA ..................................................... 306
5.1. Princip jedinstva ................................................................................................. 307
5.2. Princip univerzalnosti ......................................................................................... 308
5.3. Princip anualiteta ................................................................................................ 309
5.4. Princip ravnoteţe ................................................................................................ 310
5.5. Princip specifikacije ........................................................................................... 311
5.6. Princip jedinstvenog raĉuna................................................................................ 311
5.7. Principi transparentnosti i doslednog finansijskog menadţmenta ...................... 312
6. DONOŠENJE BUDŢETA ........................................................................................ 313 7. BUDŢET EVROPSKE UNIJE ZA 2009. I 2010. GODINU .................................... 315
-
7
PRVI DEO
BUDŽETSKA TEORIJA I POLITIKA
Glava prva
EKONOMSKE I SOCIJALNE FUNKCIJE
BUDŢETSKE POLITIKE
1. BUDŢETSKA EKONOMIJA I
NACIONALNA POTROŠNJA
Ciljevi i zadaci budţetske potrošnje proizlaze iz fundamentalnih funkcija eko-
nomskog sistema (nacionalne privrede) ĉiji je integralni deo, odnosno iz konteksta
ciljeva i zadataka proširene reprodukcije, kao njene sastavne komponente. Osnovni
zadatak budţetske ekonomije je mobilizacija finansijskih resursa za alimentiranje
društvenih potreba, realizujući, pri tome, osnovne ekonomske funkcije u domenu alo-
kacije privrednih resursa, redistribucije nacionalnog dohotka, ekonomskog stabiliteta
nivoa cena i zaposlenosti i privrednog rasta. Alokaciona, redistributivna, stabilizaci-
ona i razvojna funkcija predstavljaju, prema tome, strateške ciljeve i zadatke funkcio-
nisanja ekonomije opšte i zajedniĉke potrošnje, inokorporišući se, posredstvom me-
hanizama društvenih rashoda i društvenih prihoda, u realne tokove društvene repro-
dukcije, kao materijalne baze.
1) Alokaciona funkcija budţeta
Alokaciona funkcija ekonomije budţetske potrošnje realizuje se kvantitativnim
i kvalitativnim dimenzijama društvenih rashoda i društvenih prihoda u procesu
formiranja finansijskog potencijala finansijskih institucija (budţeta i fondova) i distri-
buiranja finansijskih resursa na planirane i dogovorene društvene (opšte i zajedniĉke)
potrebe. Zadovoljenjem društvenih potreba, posredstvom finansijskih institucija DPZ
i fondova, planski se alociraju resursi u pojedinim segmentima društvene reprodukci-
je, korigujući, pri tome, trţišni mehanizam razmeštaja proizvodnih snaga. Korektiv-
nim dejstvima društvenih rashoda i prihoda na alokaciju proizvodnih resursa, koja se
efektuira posredstvom trţišta i društvenog plana, ostvaruje se realokaciona funkcija
tzv. društvenog finansiranja kod nas. Modifikovanjem ekonomskog poloţaja odreĊe-
nih organa, grupacija, delatnosti, preduzeća i pojedinaca, društvenim prihodima, s
-
8
obzirom da se redukuje dohodak, akumulacija, likvidnost, samofinansiranje, potroš-
nja, liĉni dohodak, imovina i sl., opredeljuju se finansijski resursi za alimentiranje
društvenih potreba, odnosno društvenih rashoda. Derivacijom finansijskih tokova
budţetskih i fondovskih institucija iz fundamentalnih ekonomskih tokova (redistribu-
tivna funkcija) i reintegrisanjem finansijskih tokova finansijskih institucija sa ba-
ziĉnim ekonomskim tokovima (alokaciona funkcija) zatvara se povratna sprega izme-
Ċu ekonomije opšte i zajedniĉke potrošnje i ekonomije udruţenog rada proizvodno-
privrednog segmenta reprodukcije.
Društveno-politiĉke zajednice i društveni fondovi realizuju alokacionu funkciju
privrednih resursa posredstvom društvenih rashoda, finansiranjem:1
1. Izgradnje novih privrednih kapaciteta, proširenja postojećih proizvodnih objekata i otklanjanja tzv. uskih grla u privredi,
2. Modernizacije i rekonstrukcije prioritetnih privrednih objekata i razvojnih programa u društvenoj reprodukciji,
3. Nauĉnoistraţivaĉkog rada i aplikacije rezultata nauĉnog istraţivanja u vital-nim sektorima,
4. Transfera nove tehnologije i tehniĉkih inovacija iz inostranstva, 5. Zadataka nacionalnog prestiţa (naoruţanje, kosmos, oslobodilaĉki pokreti,
nerazvijene zemlje), opštenarodne odbrane i civilne zaštite,
6. Društveno-ekonomske, nauĉno-obrazovne, kulturno-prosvetne i socijalno-zdravstvene infrastrukture,
7. Zaštite ĉovekove ţivotne i radne okoline, 8. Neprivrednih investicija, 9. Interventnih akcija u privredi (tzv. ekonomski transferi) i socijalnog obezbe-
Ċenja sektora stanovništva (tzv. socijalni transferi),
10. Kupovine roba i usluga iz budţeta i fondova, 11. Liĉnih i materijalnih rashoda zaposlenih u neproizvodnom sektoru i ostalih
tekućih rashoda (troškova) DPZ i fondova,
12. Opšte-društvenih potreba (društvena uprava, društveno-politiĉke organizaci-je i udruţenja graĊana, narodna odbrana, dopunska sredstva, mesne zajednice, meĊu-
opštinske regionalne zajednice, zajednice opština, gradovi, vanprivredne investicije,
budţetske obaveze iz ranijih godina, rezerve, itd.) na svim nivoima DPZ (opštine,
republike i pokrajine i federacije),
13. Zajedniĉkih potreba (obrazovanje i vaspitanje, nauka, kultura, fiziĉka kultura, socijalna zaštita, deĉja zaštita i deĉji dodatak, zdravstveno osiguranje, invali-
dsko penzijsko osiguranje i zapošljavanje) na svim nivoima fondova (opštinski, meĊu-
opštinski, regionalni, republiĉki, pokrajinski i meĊurepubliĉki). Reĉju, finansiranjem
tekućih i perspektivnih funkcija društveno-politiĉkih zajednica i samoupravnih druš-
tvenih fondova (dakle, liĉnih, materijalnih, investicionih i transfernih rashoda, uklju-
1 Uporedi: R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Nauĉna knjiga, Beograd, 1973, str. 513; Dr A. V.
Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija i Institut za ekonomska istraţivanja,
Beograd, 1976, str. 99-102; X. Greffe, Economice publique, Economica, Paris, 1975, str. 297-334; R.
A. Musgrave and P. B. Musgrave, Public Finance In Theory and Practice, Mc GrawHill Book
Company, New York, 1973, str. 6-10. i E. Vessilier, Fondaments de l‘économie financières D‘Fos,
Themis, Paris, 1972, str. 37-38. i 46-50.
-
9
ĉujući rezerve i viškove efektuira se alokaciona funkcija ekonomije opšte i zajedniĉke
potrošnje.2
MeĊutim, pri analizi alokativne funkcije opšte i zajedniĉke potrošnje treba
odvojiti potencijalne od efektivnih modela alokacije resursa. Jer, na prezentiranoj listi
alokacije resursa, posredstvom obima, strukture i dinamike društvenih rashoda, po-
jedini modaliteti u perspektivi mogu se potpuno preneti na privredu (privredne inves-
ticije) i na samoupravne fondove udruţene privrede (ekonomski transferi, ekonomska
infrastruktura) i sl., kao što je i problematika finansiranja nerazvijenih podruĉja van
konteksta opšte i zajedniĉke potrošnje. To znaĉi da, u perspektivi, moţemo oĉekivati
alokaciju resursa društvenim rashodima opšte i zajedniĉke potrošnje iskljuĉivo
posredstvom finansiranja opštedruštvenih (društvena uprava, narodna odbrana, druš-
tvenopolitiĉke organizacije, mesne zajednice, udruţenja graĊana i radnika, neprivred-
ne investicije, opšta i namenska dopunska sredstva i rezerve) i zajedniĉkih potreba
(obrazovanje, nauka, kultura, fiziĉka kultura, socijalna zaštita, deĉja zaštita i deĉji
dodatak, zdravstveno osiguranje, zapošljavanje i invalidskopenzijsko osiguranje), što
znaĉi redukciju alokativne funkcije opšte i zajedniĉke potrošnje, budući da brojne
potrebe iz današnjeg koncepta društvene potrošnje treba preneti na samoupravne
fondove udruţenog rada, interesne zajednice materijalne proizvodnje i poslovne
zajednice privrednog tipa, mada je opšta i zajedniĉka potrošnja u postustavnom peri-
odu već izgubila svoj ekonomski reljef.
Iskljuĉivanjem odreĊenih potreba, koje po svojoj sadrţini ne spadaju u domen
opšte i zajedniĉke potrošnje „olakšali― bi se problemi utvrĊivanja proporcija trţišnog
i planskog modela alokacije resursa, i operacionalizacije korektivne politike alokacije
resursa društvenim rashodima opšte i zajedniĉke potrošnje u skladu sa preferencijama
društvenog plana ekonomskog i socijalnog razvoja, i planiranih zadataka zajedniĉke
tekuće ekonomske politike. Budući da je alokacija troškova opšte i zajedniĉke potroš-
nje funkcija i raison d’être fiskaliteta (poreza i doprinosa), programirana alokacija
privrednih resursa implicira izbor alternativnog korišćenja sredstava po osnovu
fiskalnog finansiranja (poresko finansiranje i finansiranje doprinosima), ukljuĉujući i
društveno zaduţivanje. To sa svoje strane alokativne mehanizme opšte i zajedniĉke
potrošnje, uz simultano i komplementarno realizovanje ekonomskih i socijalnih
funkcija društvenih rashoda u domenu ekonomske stabilizacije i privrednog rasta.
2 MeĊutim, po prof. Horvatu nije bitno kolika su sredstva, već kako se prikupljaju (formiraju) i kako se
troše (alociraju), iako pokrivanje društvenih rashoda (statistiĉka alokacija resursa) dobija sekundamo
znaĉenje u odnosu na redistributivne, stabilizacione i razvojne funkcije, kao primarni efekti fiskalne,
odnosno budţetske politike. Negirajući statiĉnost Musgraveovog koncepta alokacije resursa (statiĉka
alokacija: trţište, ex post) prof. Horvat zalaţe se za dinamiĉku alokaciju resursa (dinamiĉka
alokacija: plan ex ante), pri ĉemu dinamiĉku optimalnu alokaciju resursa svodi na optimalnu stopu
investicija, vremensko dimenziranje ukupnog investicionog volumena i rasporeĊivanje investicija po
planskim sekvencama u prostoru (investiciono doziranje) u funkciji korigovanja trţišnog, ex post
modela alokacije privrednih resursa (Dr B. Horvat, Ekonomska politika i stabilizacija, Naprijed,
Zagreb, 1976, str. 119 i 144, i O optimalnoj alokaciji resursa u vremenu, Ekonomist 34/73, str. 351-
360). U tom smislu, i programiranom alokacijom resursa, posredstvom mehanizama društvenih pri-
hoda i rashoda, M. Sekulić A. Gjenero, Optimalna alokacija zajedniĉkih resursa u decentralizovanom
ekonomskom sistemu, Ekonomski institut Zagreb, 1971, str. 37).
-
10
2) Redistributivna funkcija budţeta
Redistributivna funkcija3 ekonomije opšte zajedniĉke potrošnje ostvaruje se mehanizmima društvenih prihoda i društvenih rashoda. Transferom dohotka proiz-
vodnog segmenta društvene reprodukcije u sferi „neproizvodne― potrošnje, kreira se
finansijski potencijal finansijskih institucija za alimentiranje opšte i zajedniĉke po-
trošnje. Društvenim prihodima (porezi, doprinosi, parafiskaliteti, javni dug) ostvaruje
se redistribucija nacionalnog dohotka i akumulacije, i koriguje indikovano stanje ras-
podele dohotka posredstvom trţišnog mehanizma. Fiskalitetima se, prema tome, us-
klaĊuje raspodela, a ekonomskim i socijalnim transferima koriguju se inegaliteti, po-
što se naplate fiskalne obaveze. Oporezivanjem dohodaka preduzeća, liĉnih dohodaka
graĊana, imovine i prihoda od imovine, prometa i drugog, redukuju se fiskalne osno-
vice (oporezive materije) radi zadovoljenja društvenih potreba. Ekonomskim transfe-
rima restituišu se likvidnost i raspoloţivi dohodak odreĊenih sektora društvene
reprodukcije, koji su defavorizovani u trţišnoj konkurenciji i diskriminisani u sistemu
privreĊivanja i dohodovanja, s jedne strane, i koji ekonomski podnose terete inflator-
nih udara, s druge strane. To praktiĉno znaĉi da su pojedine grane (npr. tekstilna
industrija) koje ne mogu da izdrţe mikroekonomske kriterijume poslovanja, preferen-
cije trţišnog mehanizma i disparitetne posledice inflatornih udara, predmet štićenja
od strane tekuće ekonomske politike, posredstvom programa refakcija i supsidija
(dogovorenih ekonomskih transfera). Isti sluĉaj imamo kod zaštite ţivotnog standarda
pojedinih socijalnih kategorija sektora stanovništva (transferni oblici društvenih ras-
hoda sa socijalnim motivima ili tzv. socijalni transferi) na relaciji fond stanovništvo.
Ekonomskim transferima ostvaruju se intencije društvene intervencije DPZ u funkciji
korigovanja postojećih inegaliteta u sistemu raspodele dohotka izmeĊu primarnih,
sekundarnih i tercijalnih delatnosti. Ova redistribucija nacionalnog dohotka ostvaruje
se na relaciji od sektora DPZ prema sektoru preduzeća. No, redistribucija dohotka u
našoj finansijskoj praksi efektuira se i na relaciji: više DPZ niţe DPZ. Preraspodela
„fiskalnog dohotka―, posredstvom transfernih resursa budţetskih institucija, reflek-
tuje uspostavljanje samoupravnih finansijskih odnosa vertikalnog tipa u domenu
finansiranja opštedruštvenih potreba. Mehanizmima finansijskog prelivanja (opšte i
namenske dotacije) uspostavlja se sprega izmeĊu fiskalnog kapaciteta i ukupno pro-
gramiranih društvenih rashoda nerazvijenih republika i opština, koja reflektuje prose-
ĉan jugoslovenski nivo zadovoljavanja društvenih potreba. Sa „istom― funkcijom,
uspostavljena je meĊuzavisnost izmeĊu razvijenih i nerazvijenih podruĉja, posred-
stvom finansijskih tokova Fonda federacije za kreditiranje privrednog razvoja priv-
redno nedovoljno razvijenih socijalistiĉkih republika i SAP Kosovo, s tom razlikom
što se redistribucija dohotka firme (obavezni zajam) ostvaruje s ciljem finansiranja
razvojnih programa proizvodnih delatnosti društvenog sektora. Najzad, institutom
društvenog zajma realizuje se redistribucija nacionalnog dohotka i akumulacije bez
3 Uporedi: R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Nauĉna knjiga, Beograd, 1973. str. 13-17, Dr A.
Perić, op. cit. str. 102-103; A. Barreré, Economie financière, Dailoz, Paris, 1971, str. 155-193. 205-
243. i 245-258; R. A. Musgrave and P. B. Musgrave, op. cit. str. 1014, H. Sempé, Budget et Tresor,
Ed. Cujas, Paris, 1973, str. 389-407; H. Brochier, P. Llau et Ch.A. Michalet, Economice financière,
P. U. F., Paris, 1975, str. 460-470. i X. Greffe, op. cit. str. 196-278.
-
11
obzira da li zajam ima za funkciju balansirano finansiranje budţeta, ekonomsku sta-
bilizaciju ili regionalni razvoj.
Pored finansiranja opštih društvenih potreba budţetskim institucijama, u našem
privrednom sistemu egzistiraju i društveni fondovi, koji svojom prihodnom struktu-
rom i obimom sredstava utiĉu na preraspodelu nacionalnog dohotka. Doprinosima iz
dohotka preduzeća i doprinosima iz liĉnih dohodaka, konstituiše se redistributivna
funkcija fondova u funkciji alimentiranja zajedniĉkih potreba (školstvo, obrazovanje,
kultura, nauka, socijalno osiguranje, zdravstvo itd.). Najzad, egzistiraju i transferna
finansijska sredstva na relaciji budţeti DPZ fondovi i izmeĊu samih fondova, koja u
osnovi oznaĉavaju preraspodelu dohotka, odnosno društvenih prihoda.
No, ako se posredstvom trţišta ostvaruje primarna raspodela novostvorene
vrednosti, onda se preraspodela posredstvom poreza, doprinosa i parafiskaliteta moţe
nazvati „sekundarnom raspodelom―, koja je u funkciji uspostavljanja finansijskih
odnosa izmeĊu preduzeća i gradana, s jedne strane, i DPZ i fondova, s druge strane.
Ako idemo tom logikom, onda se raspodela dohotka izmeĊu budţeta viših DPZ i
niţih DPZ, s jedne strane, i budţeta DPZ i fondova, s druge strane, moţe okarakteri-
sati kao „tercijarna raspodela―. U tom kontekstu ukupni dohodak pojedinih ekonom-
skih subjekata i institucija (preduzeća, graĊani, budţet i fondovi) je funkcija posto-
jećeg modela raspodele. Ako je to tako, onda u politici raspodele, pored fiskalne poli-
tike, ili, šire, društvenog finansiranja, treba ukljuĉiti i politiku cena, politiku liĉnih
dohodaka, politiku investicija, kreditnu politiku i politiku platnog bilansa itd. dakle,
sve parcijalne politike u okviru tekuće ekonomske politike, koje na direktan ili
indirektan naĉin imaju znaĉajne implikacije u raspodeli i u distribucionim ciljevima,
globalno i strukturno posmatrano, uz normalno plansko funkcionisanje realnih tokova
socijalistiĉke reprodukcije. Najzad, pretpostavka je, kako istiĉe prof. Musgrave, da je
odeljenje za alokaciju pravilno odredilo zadovoljenje „javnih potreba― u listi efektivne
traţnje i da je odeljenje za stabilizaciju obezbedilo adekvatan nivo cena i zaposlenosti, s
obzirom da je raspodela ukupnog volumena troškova (rashoda) „javnih― potreba
funkcija i raison d‘étre oporezivanja.4 Prema tome, program odeljenja za alokaciju zavisi
od liste stvarne traţnje, koju programira odeljenje za distribuciju, dok program odeljenja
za distribuciju zavisi od raspodele dohotka na trţištu, na koju utiĉe politika odeljenja za
alokacije. Odeljenje za distribuciju mora da uzme u obzir distribucione efekte u obezbe-
Ċivanju planiranih javnih potreba, a odeljenje za alokaciju mora da vodi raĉuna o
usklaĊivanju raspodele proizvodnog i neproizvodnog sektora.5 U tom sluĉaju odeljenje
za distribuciju neće derogirati alokaciju resursa utvrĊenu sistemom formiranja cena, a
odeljenje za alokaciju neće uticati na alternativne solucije usklaĊivane preraspodele.
Prema tome, zadovoljenje društvenih potreba, obezbeĊenje usklaĊivanja u alokaciju
sredstava na trţištu, obezbeĊenje pravilnog stanja raspodele, uz odrţavanje visokog
stepena korišćenja sredstava i stabilnu vrednost novca u uslovima efikasnog standarda
fiskalnog planiranja,6 integrativne su funkcije ekonomije opšte i zajedniĉke potrošnje u
društvenoj reprodukciji.
4 R. A. Musgrave, Teorija javnih finansija, Nauĉna knjiga, Beograd, 1973, str. 13-15. 5 lbidem, str. 1617, E. Vessllier, Fondaments de l‘economie financière, Dos. Themis, Paris, 1972. str.
23-32 i A. Barrére, Economie financière, Dalloz, Paris. 1971, str. 216. 6 R. A. Musgrave, op. cit., str. 4.
-
12
3) Stabilizaciona funkcija budţeta
Stabilizaciona funkcija7 ekonomije opšte i zajedniĉke potrošnje podrazumeva
obezbeĊenje relativno visokog stepena korišćenja sredstava (proizvodnih kapaciteta),
relativno stabilnog nivoa cena i zaposlenosti. Stabilizaciona funkcija opšte i zajedniĉ-
ke potrošnje sprovodi se u kontekstu stabilizacionih potencijala društvenih rashoda i
društvenih prihoda radi eliminisanja inflatornih ili deflatornih tendencija. Konjunk-
turne oscilacije u realnim tokovima reprodukcije „napadna― su taĉka stabilizacionih
(antiinflatornih ili restriktivnih i antideflatornih ili ekspanzivnih) fiskalnih mera, od-
nosno kompenzatorskog mehanizma finansiranja, ĉija osnovna logika moţe da se
saţme u nekoliko pravila:8
1. Ako preovladava neţeljena nezaposlenost, potrebno je podići nivo plateţno sposobne traţnje radi usklaĊivanja agregatnih rashoda sa vrednošću proizvodnje pri
punoj zaposlenosti,
2. Ako preovladava inflacija, potrebno je smanjiti nivo efektivne traţnje radi sniţavanja agregatne potrošnje do vrednosti proizvodnje merene po tekućim, a ne ras-
tućim cenama, i
3. Ako preovladava puna zaposlenost i stabilan nivo cena, potrebno je odrţati agregatni nivo novĉanih rashoda radi spreĉavanja nezaposlenosti i inflacije.
Prvo pravilo implicira soluciju globalnog rasta društvenih rashoda (rashodi za
dobra i usluge i ekonomski i socijalni transferi) i redukciju fiskalne presije agregatnih
veliĉina traţnje. U uslovima nishodnih tendencija, povećanje društvenih rashoda
obiĉno dovodi do porasta nivoa proizvodnje, a obzirom da se investicije finansirane
društvenim rashodima multiplikatorski odraţavaju na korišćenje kapaciteta i ponudu do-
punske proizvodnje. Globalnim rastom društvenih rashoda restituišu se kupovne snage
ekonomskih subjekata i likvidni disponibilitet u prometnim kanalima reprodukcije.
Redukcijom fiskalne presije agregatnih ekonomskih veliĉina (dohotka, akumu-
lacije, investicija, potrošnje, prometa) uvećava se raspoloţivi finansijski potencijal
fiskalnih obveznika, povećavajući stopu samofinansiranja i plateţno sposobnu traţ-
nju, pa, prema tome, i apsorpcionu sposobnost trţišta. Konstelaciji ovakvih društve-
no-ekonomskih odnosa obiĉno se pridruţuje i sistem deficitarnog finansiranja opštih
društvenih i zajedniĉkih potreba, posredstvom emisije primarnog novca, koja nije
kontrabalansirana robnim pokrićem. No, zbog većeg multiplikatorskog efekta druš-
tvenih rashoda u generisanju globalne traţnje od društvenih prihoda, preporuĉuje se
kontrolisano i kratkoroĉno doziranje budţetskog deficita novom emisijom novca.
7 Uporedi: R. Musgrave, op. cit., str. 17-21; Dr A. Perić, op. cit., str. 104-105,212-223,281-285. i 290-
294; A. Barreré, Economie financière, Dalloz, Paris, 1971, str. 562-573; 577-591, i 653-658; A T.
Peacock and G. K. Show, The Economic Theory of Fiscal policy, George Allen and Unwin, London,
1971, str. 115-134; H. Sempé, op. cit. str. 355-376. i 394-414. i B. Hansen, La politique budgetaire
dans sept pays 1955-1965, OECD, Paris, 1969, str. 22-26. 8 R. Musgrave, op. cit., str. 18, J. S. Geours, La politique économique des principax pays industriels de
l‘occident, Ed. Sirtey, Paris. str. 475-476; J. P. Fitoussi, Inflation, equilibre et chômage, Ed. Cujas,
Paris, 1973, str. 237-271; O. Eckstein, Public Finance, Prentice Hall, Inc. Englewood, 1973, str. 107-
110; L. Hey, Economic of Public Finances publiques, P.U.F., Paris, 1971, str. 228-242.
-
13
Prvo pravilo, prema tome, reprezentuje „fiskalnu politiku― u funkciji povećanja
agregatnog nivoa rashoda i nivoa zaposlenosti.9
Drugo pravilo10 stabilizacione funkcije opšte i zajedniĉke potrošnje, koje
karakteriše inflatorno okruţenje, implicira obrnuti tok društvenih rashoda i prihoda.
Inflatorna neravnoteţa po pravilu zahteva redukciju društvenih rashoda u globalu i
povećanje koeficijenta fiskalnog opterećenja agregatne traţnje, odnosno njenih indu-
cenata. U zavisnosti od dominantnih generatora inflacije (inflacija traţnje, inflacija
troškova, strukturna inflacija, uvezena inflacija) treba opredeliti stabilizacioni instru-
mentarij. Sterilizovanje inflatornog monetarnog disponibiliteta, koji je posledica ili
preterane emisije kratkoroĉnih kredita kreditnomonetarnih institucija (monetarna
varijanta) ili nepokrivenih investicija (dohodna varijanta) moguće je realizovati re-
dukcijom društvenih rashoda i povećanjem društvenih prihoda (odnosno poreza i do-
prinosa). Povećanjem fiskalnih stopa (u skali progresivnog modela zahvatanja) i
supstitucijom fiskalnih dedukcija proširenjem fiskalne baze, preferentniji je metod u
opcijama stabilizacione ekonomske politike, s obzirom da je u savremenom svetu
veoma teško sprovesti politiku „kresanja― društvenih rashoda, prvenstveno iz razloga
šlo se pojedini ekonomski sektori i odreĊene socijalne grupe moraju štititi od inflator-
ne erozije i što se pojedini oblici u strukturnoj projekciji društvenih rashoda rigidno
ponašaju,11 odnosno što im je razliĉita kvalitativna i kvantitativna osetljivost.12 No, u
strukturi društvenih rashoda, kako se inaĉe prikazuju bilansima opšte i zajedniĉke po-
trošnje, elastiĉnost investicionih i transfernih rashoda potencijalno je znatno izraţaj-
nija od elastiĉnosti liĉnih i materijalnih rashoda,13 usled relativno prenaglašenih druš-
tvenih prioriteta u pojedinim punktovima društvene potrošnje u nas.
U sluĉaju inflacije troškova, koja je indukovana nekompatibilnim odnosom
rasta liĉnih dohodaka i produktivnosti rada, stabilizaciona fiskalna politika je pod
znakom pitanja. Jer, svako povećanje fiskaliteta povećava proizvodne troškove firme,
koji će se pre ili kasnije ponovo pokriti pokretom cena na gore, oformljujući infla-
tornu spiralu: liĉni dohoci vuku troškove, troškovi vuku cene. I, tako stalno, iznova, u
zaĉarani krug. Fiskaliteti bi u nas bili efikasniji u sluĉaju postojanja progresivnog
fiskalnog zahvatanja liĉnih dohodaka i nepostojanja mogućnosti prevaljivanja fiskal-
nih tereta na fondove preduzeća. U suprotnom sluĉaju, direktni fiskaliteti su neprih-
vatljivi i neefikasni u borbi protiv troškovne inflacije, budući da se rastući trend
fiskalne presije, posredstvom povećanog opterećenja dohotka preduzeća i/ili liĉnih
dohodaka radnika u udruţenom radu, kontrabalansiraju posredni fiskaliteti (porez na
promet i carine) na stabilizacionom frontu, da lepezom izdiferencirane tarife redukuju
9 R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Nauĉna knjiga. Beograd, 1973, str. 18. 10 Drugo pravilo odnosi se na situaciju u kojoj ukupna potrošnja prevazilazi moguću proizvodnju
procenjenu po tekućim cenama (R. Musgrave, op. cit., str. 19). 11 Pored toga što društveni rashodi u globalu treba da pokaţu asimetriĉnost, odnosno inverzno kretanje
u odnosu na rastući trend agregatne traţnje, pojedini oblici izdataka u strukturi rashoda pokazuju
simetriĉnost ili procikliĉnost saobrazno toku traţnje (npr. ekonomski i socijalni transferi), dok drugi
manifestuju rigidnost ili konstantnost (npr. rashodi narodne odbrane i administracije). 12 Dr Aleksandar V. Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beograd, 1976, str.
223-226. 13 T. Tišma, Struktura rashoda u svetlu fiskalne politike, Anali Ekonomskog fakulteta u Subotici 6/76,
str. 83-99.
-
14
potrošnju i liĉnu traţnju, ali sa izgledom na neuspeh.14 Isti je instrumentarijum
efikasan i u uslovima eksternog inflacionisanja privrede, tj. uvezene inflacije. No, u
sluĉaju strukturne inflacije i sektorske inflacije, kao parcijalni oblici disproporci-
onalnosti u inflatornoj neravnoteţi, stabilizacioni mehanizam ekonomske opšte i
zajedniĉke potrošnje, shodno portretu inflatornih generatora (nesklada izmeĊu baznih
i preraĊivaĉkih kapaciteta, agrosirovinskog i industrijskog kompleksa i sl.).
Najzad, treće pravilo tzv. kompenzacionog društvenog finansiranja podra-zumeva, u stvari, dinamiĉku stabilizaciju: obezbediti ekspanziju traţnje u proporciji s
povećanjem proizvodnih kapaciteta, odnosno harmoniĉan tok u kretanju efektivne
traţnje i realne ponude uz relativan stabilitet cena i relativno punu zaposlenost. O
ĉemu se zapravo radi? Jasno je, na prvi pogled, da se radi o ravnoteţnoj stopi rasta,
pri nultim inflatornim i deflatornim impulsima. MeĊutim, u praksi je veoma teško
realizovati ovu teorijsku predikciju. Simultana realizacija stabilizacionih i razvojnih
intencija ekonomske politike, tj. kratkoroĉnih i dugoroĉnih ciljeva u društvenoj repro-
dukciji na današnjem stepenu funkcionisanja privrednih mehanizama (mera i instru-
menata) teško je sprovodljiva akcija. Dobro fundirana „stop-go― ekonomska, odnosno
finansijska politika, kao „koktel― mera i instrumenata parcijalnih politika na primeru
V. Britanije i Japana, nasuprot oĉekivanjima i optimizmu, dala je nezadovoljavajuće
rezultate usporeni rast nacionalnog dohotka i proizvodnje, progresivnu stopu nezapo-
slenosti i dvostruku stopu inflacije.15 Stoga nije nikakvo ĉudo što su keynesijanci i
neokeynesijanci16 poklekli pred naletom stagflacione neravnoteţe (koegzistencija vis-
oke stope inflacije i nezaposlenosti u stagnantnim uslovima privreĊivanja i doho-
dovanja).
Naposletku, razvojna funkcija ekonomije opšte i zajedniĉke potrošnje podra-
zumeva stvaranje uslova za harmoniĉan privredni razvoj (globalni i regionalni) i
stimulativno dejstvo na stopu privrednog rasta.17 Društvenim rashodima i prihodima
14 Jer, i posredni fiskaliteti u uslovima inflacije troškova involviraju dalji porast cena, svojim automat-
skim inkorporisanjem u cenovni mehanizam roba i usluga. 15 OECD, Etudes èconomiques, Paris, 1975, str. 11. i 17; Jean Luc Dallemagne, Inflation et crises ou le
mythe de la „stagflation―, u „Critiques de l‘économie politque, L‘inflation― (Zbornik radova), F.
Maspero, Paris, 1974, str. 156-185. i P. Coulbois, La politique conjoncturelle, Ed. Cujas, Paris, 1971,
str. 129. 16 E. Vessillier, Fondaments de l‘économie financière, Dos. Themis, Paris, 1972, str. 38-41; M. Ste-
waret, Keynes, Ed. dui Seuil, Paris, 1969, str. 68-98; C. Fourrier, Finances publiques du Sénégal, Ed.
A. Pedone, Paris, 1975, str. 140-143, B. Crick and W. A. Robson, Texation Policy, Peiican, London,
1973, str. 58. i B. Viney, Epargne, fiscalite et développement, A. Colin, Paris, 1970, str. 46-47. 17 P. Fontaneau, Fiscalité et investissement, Dos, Temis, Paris, 1972, str. 8-32; A. T. Peacock (Ed),
Public finance as an instrument for economic development, OECD, Paris, 1965, str. 7-17; J. Autin,
20 ans de la politique financière, Seuil, Paris, 1972, str. 57-66; Rivoli, Le budget de l‘Etat, Edit, du
Seuil, Paris, 1975, str. 125-157; G. Schmolders, Psychologie des finances et de l‘impôt, P.U.F., Paris,
1973, str. 63-76; Dr A. Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beograd, 1976,
str. 294-301; Mr Z. Jašić, Uloga fiskalne politike u usmeravanju i podsticanju privrednog razvoja i
stabilizacije privrede, Finansije, 1-2/72, str. 12-27; P. Fontaneau, Fiscalité europèens, Tom I i II,
Paris, 1971, str. 77-108; P. Fontaneau, Tableaux fiscaux éuropèens, Tom 1 i II, Paris, 1972, str. 211-
286; V. Belet, Reflexions sur le système fiscal suedois, Reuve de science financière 2/71, str. 347; P.
Simmonet, Les incitations fiscales et le plan, R.S.F., 2/1968, str. 89; J.C. Dueras, Finances publiques,
inflation et justice R.S.F., 1/74, str. 28; J.S. Geaurs, La dinamique des finances publiques, L‘horison
1975, Analyse et prévision, jun-avgust 1970, str. 121-143.
-
15
mogu se potpomoći razvojni napori dugoroĉne ekonomske politike. Obimom i
strukturom društvenih rashoda u nas mogu se, najpre, finansirati investicioni projekti
proizvodnog karaktera od nacionalnog znaĉaja i proširivati i modernizovati
proizvodni kapaciteti propulzivnih sektora. Najzad, ekonomskim kompenzacijama
(dotacije, subvencije,18 regresi, premije, izvozni primovi) mogu se podrţavati i štititi
pojedini ekonomski segmenti (industrija, poljoprivreda, turizam, saobraćaj, graĊevi-
narstvo, trgovina). No time se ne iscrpljuje lista stimulativnih dejstava društvenih
rashoda na stopu privrednog rasta. U samoupravnom socijalizmu potrebno je
institucionalizovati (1) Dugoroĉnu politiku finansiranja izgradnje infrastrukturnih ob-
jekata, (2) Dugoroĉnu ekološku politiku reprodukcije,19 (3) Planski utvrĊen program
beneficiranih i anticipiranih kamatnih stopa, (4) Povlašćeni tretman deviznih kurseva,
(5) Redukovane transportne tarife, (6) Beneficirana gradska, zemljišna, rudniĉka i
turistiĉka renta, (7) Regresirane cene sirovina i energije, (8) Programirane refakcije i
supsidije izvoznoj privredi, (9) Beneficirane troškove kadrovskog i tehnološkog pro-
grama opremanja, (10) Zajedniĉki rizik poslovanja, itd.
MeĊutim, mi smo se definisanjem opšte i zajedniĉke potrošnje praktiĉno
izjasnili u pogledu njene sadrţine, obima i strukture. Otuda proistiĉu ograniĉenja
korišćenja društvenih rashoda u funkciji podsticaja privrednog razvoja. Budući da
modalitete intervencija DPZ treba preneti iskljuĉivo u kompetenciju privrede, tj.
samoupravnih fondova privrede i samoupravnih društvenih fondova u materijalnoj
proizvodnji, to se navedeni alternativni modeli upotrebe društvenih rashoda opšte i
zajedniĉke potrošnje u domenu stvaranja uslova za uravnoteţeni (stabilni) rast u nas
praktiĉno iskljuĉuju. Ostaju, dakle, u funkciji posredni podsticaji društvenih rashoda
(pozitivni i negativni), koji se manifestuju finansiranjem neprivrednih investicija,
narodne odbrane, obrazovanja, nauke, zdravstva i sl., odnosno redefinisanog obima i
strukture opštedruštvenih i zajedniĉkih potreba u reprodukciji sa indirektnim efek-
tima. Prema tome, širi objektivni prostori podsticajnog delovanja na privredni razvoj
otvaraju se mehanizmima društvenih prihoda opšte i zajedniĉke potrošnje.
Posredstvom prihodne strukture, ekonomija opšte i zajedniĉke potrošnje, dakle,
ostvaruje svoju razvojnu funkciju. U sklopu ovoga dejstva na privredni razvoj,
postoje brojni metodi neposrednih i posrednih fiskaliteta:20
18 U ovoj funkciji treba razlikovati subvencije za nerentabilne investicije, subvencije cena proizvoda od
posebnog društvenog interesa, subvencije odreĊenih proizvoda liĉne potrošnje i subvencije za
poboljšanje ekonomskog poloţaja odreĊenih grana (R. Rivoli, Vive l‘impôt, Ed. du Seuil, Paris,
1965, str. 35-39. 19 Ekološka politika implicira: (a) oĉuvanje ekoravnoteţe ţivotne i radne sredine, (b) plansko korišćenje
prirodnog bogatstva i (c) plansko upravljanje ekonomskim resursima. 20 Uporedi: J. Precoup, L‘impôt sur les société, Dunod, Paris, 1968, str. 13-40; OECD, Aspects
théoriques et empririques des effets de la fiscalité sud l‘offre de main d‘œuvre, Paris, 1975, str. 5-24;
P.M. Pradel, L‘épargne et l‘investissement, P.U.F., Paris, 1974, str. 58-75; B. Crick and W. A.
Robson, Taxation Policy, London, 1973, str. 126-127; B. Vinay, Epargne, fiscalité, développement,
A. Colin, Paris, 1970, str. 66-79; OECD, Les Systèmes d‘imposition des societes dans les plays
membres de l‘OCDE, Paris, 1973, str. 10-35; OECD, Mesure fiscales pour encourager les
investissements privés dans les pays en vois de développement, Paris, 1975, str. 55-59; A. R. Ilersic,
D.R. MyddeIton, A.G. Davies, W.A. Monser and G.S.A. Wheateroft, Taxation Economics,
Macmillan, London, 1969, str. 73-99; H. Sempé, op. cit. str. 418-471; H. Brochier, D. Llau et Ch.A.
Michalet, op. cit. str. 404-118, 479-490, 597-604. i A. Barreré, op. cit. str. 746-755. i 807-820.
-
16
1. Stimulisanje akumulacionog potencijala i radnog produktiviteta, 2. Sektorsko usmeravanje investicionih tokova (plasmana), 3. Ubrzano amortizovanje sredstava rada, 4. Diskriminatorsko ili diferencijalno fiskalno zahvatanje dohotka propulzi-
vnih grana i grupacija,
5. Fiskalne dedukcije i bonifikacije (globalne i strukturne) uz privremene kon-cesije,
6. Globalna fiskalna oslobaĊanja i sektorske olakšice, 7. „Poreski kredit―, garancije za kredit i razvojne premije, 8. Fiskalno alimentiranje razvojnih institucija, 9. Finansiranje nauĉnoistraţivaĉkog rada i tehnoloških inovacija, 10. Redukcije fiskalnog tereta deficitarnog reprodukcionog materijala i
investicione opreme iz inostranstva,
11. OsloboĊenja od poreza na promet i carina tehniĉko-tehnološke opreme iz uvoza za nerazvijena podruĉja,
12. Stimulisanje izvozne privrede refundiranjem, regresiranjem, subvencioni-sanjem i selektivnim refinansiranjem,
13. Povlašćen fiskalni tretman dohotka prioritetnih sektora, reprodukcije u okvirima srednjoroĉnih privrednih planova,
14. Beneficiran fiskalni tretman liĉnih dohodaka visokokvalifikovanih radnika u vitalnim i nerazvijenim segmentima nacionalne privrede,
15. Favorizovanje štednje (dinarske i devizne) sektora stanovništva, 16. Atraktivizacija društvenih zajmova i ulaganja u vrednosne papire. MeĊutim, u ovom kontekstu fiskalnih efekata na privredni razvoj, treba reći da
su brojni metodi neprimenljivi kod nas: tax credit ili le credit d‘impôt, l‘avoir fiscal,
les vacances fiscales, surtaxe, detaksacija, metod imputacije, preferencijalni fiskalni
reţimi, kompenzatorski porezi, negativni porezi, fiskalna penalizacija, degrevmani,
koncesije i bonifikacije,21 iz dobro poznatih razloga.
Pored toga, valja reći da je doprinosima iz dohotka i liĉnih dohodaka za ali-
mentiranje zajedniĉkih potreba redukovana mogućnost delovanja na privredni razvoj,
budući da ih treba supstituisati ekonomijom slobodne razmene rada, koja fungira sa
kvalitativno drukĉijim sadrţajem u odnosu na fiskalno ustrojstvo. Zapravo, dohodak
fondova po osnovu vantrţišne razmene rada integrativna je komponenta dohodovnih
odnosa u materijalnoj proizvodnji, a ne izvedena fiskalna kategorija. Stoga, elimi-
nisanjem osnovice, stope, osloboĊenja i olakšica, što je u skladu s kvalitativno izme-
njenim osnovama sticanja dohotka u tzv. društvenim delatnostima, politika doprinosa
nema (i treba da nema) funkcionalnu aplikaciju u domenu formiranja finansijskih re-
sursa zajedniĉke potrošnje.
21 Vidi: OECD, Les Lystêmes d‘imposition des sociétés dans les pays membres de l‘OCDE, Paris,
1973, str. 10, 27. i 35; P. Rassat et A. Le Bars, La fiscalité, Hachette, Paris, 1975, str. 335, 347. i 414;
OECD, Mesures fiscales pour encourager les investissments privés dans les pays en voie de
développement, Paris, 1965, str. 55, 57. i 59; E. Gannage, Financement du développement, P.U.F.,
Col. SUP. Paris, 1971, str. 95-118; P. Fonteneau, Fiscalité et investissement, Dos. Themis, Paris,
1972, str. 815; OECD, L‘impôt négatif sur le revenu, Paris, 1974, str. 63-83; B. Vinay, Epargne,
fiscalité, développement, A. Colin, Paris, 1970, str. 118-123.
-
17
Porezima i doprinosima dugoroĉno bi se realizovali podsticajni efekti na
akumulaciju i radni produktivitet.22 U raspodeli ĉiste dobiti preduzeća na liĉne dohot-
ke i akumulaciju fiskalitetima treba striktno podrţavati dogovorene proporcije izme-
Ċu sredstava za liĉne dohotke iz sredstava za povećanje i unapreĊenje materijalne
osnove rada. Fiskaliteti bi, u tom smislu, reprezentovali kontrolni društveni mehani-
zam kompatibilnog odnosa stope rasta liĉnih dohodaka i stope rasta produktivnosti
rada, uz beneficirani tretman zajemĉenih liĉnih dohodaka. S druge strane, fiskalitete
treba projektovati u funkciji obezbeĊivanja nivoa programirane akumulacije predu-
zeća, utvrĊene društvenim dogovorima. Programirana akumulacija u korelaciji sa
stopom rasta društvenog proizvoda udruţene privrede obezbeĊivala bi se fiskalnim
podrţavanjem dogovorenih proporcija u raspodeli ĉistog dohotka, proporcionalnim
oporezivanjem angaţovanih materijalnih faktora proizvodnje i fiskalnim usmerava-
njem rentnih dohodaka. U prvom sluĉaju, akumulacija se potpuno izuzima od fiskal-
nih udara. U drugom sluĉaju, proporcionalnim zahvatanjem sredstava poslovnih
fondova radi racionalnijeg i efikasnijeg korišćenja sredstava rada, formirala bi se
masa društvenog minimuma akumulacije, koja bi se koncentrisala u akumulacionim
fondovima firmi. Najzad, u trećem sluĉaju, zahvatanjem dohotka, determinisanog
eksternim faktorima (tzv. dohodak po osnovu izuzetno povoljnih uslova: prirodnih,
trţišnih, monopolskih, rentnih i drugih pogodnosti), formirala bi se sredstva za razvoj
firme ili za razvoj materijalne osnove rada u opštini i republici.23
Za naše prilike, prve dve mogućnosti trebalo bi kombinovano korisiti. Pri tome,
prva solucija ima prioritetni znaĉaj, dok druga reprezentuje dopunski faktor jaĉanja
akumulacionog potencijala firme u materijalnoj sferi reprodukcije. Treća solucija,
budući da se „eksterni dohodak― mora posebno iskazivati završnim raĉunima predu-
zeća, moţe se koristiti u okviru samoupravnih fondova udruţene privrede (za tekuću
privrednu korekturu, za izgradnju objekata ekonomske infrastrukture, za podsticanje
izvozne privrede) ili udruţivati u fondove zajedniĉkih rezervi na teritoriji DPZ (opšti-
na, zajednica opština, republika, odnosno pokrajina) za pokriće gubitaka u poslova-
nju, za sanacione programe, za tekuće obaveze po osnovu jemstva, garancija i sl.,24
ali nikako za razvoj firme u kojoj se ova vrsta ekstradohotka realizuje. Time se inau-
guriše diferencirani tretman dohotka, ĉiji je osnov sticanja tekući i minuli rad, i
dohotka, ĉiji su osnov sticanja prirodne, trţišne, tehnološke i dr. pogodnosti.
Pored toga, u nas se moţe institucionalizovati fiskalno stimulisanje koncen-
tracije sredstava za investicije po osnovu udruţivanja akumulacije za razvoj prioritet-
nih segmenata reprodukcije i sektora od posebnog društvenog interesa, kao svoje-
vrsna, dogovorena odbitna stavka od nivoa dohotka za raspodelu ekonomski zaintere-
sovanih privrednih jedinica grana i grupacija.
22 O dejstvima fiskaliteta na akumulaciju, produktivnost i proizvodnju videti: M.F. L‘Heriteau ,
Pourquoi des entreprires publiques? Dos. Thèmis, Paris, 1972, str. 53-59; J. P. Galavielle, La TVA
impôt moderne, Dos Thèmis, Paris, 1972, str. 8-10; P. Beltrame, Les Systèmes fiscaax, P.U.F., Paris,
1975, str. 11-14, Dr A. Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beograd, 1976,
stre. 277-284. 23 Deo ovog dohotka moţe se unositi u fond zajedniĉkih rezervi. 24 Radi se, dakle, o socijalizaciji rentnih dohodaka.
-
18
Podsticajna fiskalna dejstva na akumulaciju25 kod nas valorizuju se i posred-
stvom uvoza inostranog kapitala, kao dopunskog izvora akumulacije. Proporcional-
nim zahvatanjem dobiti, koja je rezultat ulaganja sredstava u domaću organizaciju
udruţenog rada i izvo]enja investicionih radova u inostranstvu, u svrhu zajedniĉkog
poslovanja i fiskalnim osloboĊenjima i olakšicama za reinvestirani kapital doprinosi
se uvećavanju akumulacionog kapaciteta i racionalnog ekonomskog plasmana kvan-
tuma akumulacije.
Podsticajna dejstva fiskaliteta na štednju sektora stanovništva i na stimulisanje
publike na upis društvenih zajmova, posredstvom globulnog fiskalnog osloboĊenja
prihoda od kamate na štedne uloge i kamate od društvenih zajmova26 dovode do pri-
bliţavanja efektivne i potencijalne akumulacije i do stvaranja pretpostavki za ex ante
uravnoteţavanja programirane akumulacije i programiranih investicija u nacionalnoj
privredi, uz eliminisanje negativnih implikacija nepokrivenih investicija.27
Ovome moţemo dodati i fiskalno kompenzovanje devalvirane vrednosti štednih
depozita, deponovanih u osnovnim bankama, štednim zadrugama i poštanskim šte-
dionicama, i uloţene štednje radnika privremeno zaposlenih u inostranstvu (dinarska i
devizna) u organizacije udruţenog rada, usled relativno visoke stope inflacije.
Konaĉno, otplata anuiteta po osnovu društvenih zajmova treba da dobije beneficirani
fiskalni tretman, prilikom njihovog ukljuĉivanja u dohodak za raspodelu firme i liĉna
primanja graĊana, za iznos stope obezvreĊenosti anuiteta.
Globalnim i selektivnim osloboĊenjima, kao i diferenciranim stopama poreza
na promet, u domenu oporezivanja finalne potrošnje, moţe se stimulisati povećano
izdvajanje iz liĉnih dohodaka na štedne uloge sektora stanovništva. No, efekat supsti-
tucije javlja se sada kao rezultat oporezivanja u uslovima rastućih cena. Fiskalni ob-
veznik, u zavisnosti od ekonomske situacije, sada moţe preferirati da li će svoj
dohodak transformisati u tekuću potrošnju, štednju ili imovinu (npr. otpisivanje po
osnovu opterećenja dohotka porezima i doprinosima i detaksacija akumulacije, javlja
se kao privilegovano sredstvo koje uslovljava investicione odluke, sektorsku orijen-
taciju investicija, kapacitet samofinansiranja i finansijsku ravnoteţu privrednih jedi-
nica, grana, grupacija i regiona. Formiranje neoporezive akumulacije i selektivno
(diskriminatorsko) kanalisanje investicionih plasmana, u osnovi, reprezentuje katali-
25 Nasuprot stimulalivne projekcije fiskaliteta na akumuiaciju, negativno dejstvo fiskaliteta na akumu-
laciju kapitala reprezentuje dekuraţiranje štednje putem oštrog fiskalnog zahvatanja, pod pretpostav-
kom da se ne formiraju javni fondovi za javne investicije (Dr A. Perić, op. cit. str. 277-278). Poli-
tikom progresivnog oporezivanja i nadoporezivanja dohotka, pored toga, deformišu se investicioni
izbori i koĉi investiciona aktivnost. 26 Uz to, upisnici društvenih zajmova (firme i stanovništvo) „uţivaju― i dopunske olakšice, budući da se
deo dohotka preduzeća i deo liĉnog dohotka radnika po osnovu društvenih zajmova tretira kao de-
duktivna stavka u politici oporezivanja dohotka (u strukturi zakonskih obaveza) i ukupnog prihoda
graĊana. 27 MeĊutim, deficitno finansiranje investicija, kao posledica neracionalne alokacije investicionih resur-
sa, kapitalnog opremanja proizvodnog sektora i izgradnje ekonomske infrastrukture, kreiranjem
monetarnih potraţivanja (npr. monetizacija budţetskog duga) u uslovima neiskorišcenih kapaciteta,
deficitarnosti kapitala, diskrepance sirovinske baze i preraĊivaĉkih kapaciteta. ne moţe biti (ĉak i u
kraćim vremenskim sekvencama i pod društvenom kontrolom) konirabalansirano porastom robnih
fondova, budući da ne respektuju diskrepancu izmeĊu efektivne traţnje i realne ponude, i inflatornu
spiralu cena.
-
19
zator privrednog razvoja i orijentator dinamike propulzivnih sektora. Fiskalno oslo-
boĊenje akumulacije, odnosno investicija, ima prvenstveno za cilj da ubrza ritam
transformacije monetarnog kapitala u realne faktore rasta.28
Fiskalne dedukcije u investicionom procesu predstavljaju svojevrsnu subven-
ciju drţave privrednom sektoru. Diferenciranom fiskalnom presijom izmeĊu rada i
kapitala utiĉe se na zaposlenost, upotrebu proizvodnih faktora i relativne cene faktora
proizvodnje, modifikujući proporciju u kombinaciji i alokaciji faktora u proizvodnoj
funkciji. Za nove investicije umanjivanje osnovice poreza na dohodak javlja se kao
svojevrsno društveno premiranje investicija. Radi skraćivanja rokova izgradnje novih
kapaciteta i aktiviranja objekata u planiranom roku potrebno je institucionalizovati
specijalne fiskalne olakšice i bonifikacije, pri ĉemu odlaganje fiskalne obaveze za
kasnije godine u procesu korišćenja kapaciteta firmi za neuhodane privredne aktivno-
sti reflektuje selektivnu subvenciju proizvodnim programima. Radi smanjivanja rizi-
ka investiranja, poseban fiskalni tretman gubitaka deluje kao premija za rizik, budući
da prikazivanje prenetih gubitaka u strukturi troškova poslovanja u tekućoj godini,
praktiĉno, reprezentuje specifiĉnu razvojnu premiju.
Radi izbegavanja posledica rasta fiskalne presije direktnih fiskaliteta, koji na
dugi rok redukuje raspoloţivi dohodak i investicioni potencijal, metod ubrzane aku-
mulacije29 ima svoj ekonomski smisao. Tehnika ubrzane amortizacije redukuje period
imobilizacije kapitala i kompenzuje buduću depresijaciju vrednosti osnovnih sredsta-
va. Skraćivanje perioda amortizacije dovodi do odlaganja plaćanja fiskaliteta, a time i
do smanjenja sadašnje vrednosti poreza i efektivnog opterećenja. Skraćenje perioda
amortizacije obezbeĊuje investitoru neposredni porast raspoloţivog dohotka, likvid-
nost i samofinansiranja, pa, sledstveno tome, i ponudu kapitala za udruţivanje. Ubr-
zana amortizacija redukuje eksterno finansiranje i stimuliše sopstvene investicije, uz
anticipiranje budućih tokova tehnološko-tehniĉkog progresa. Time ekonomika opore-
zivanja opredeljuje politiku dinamiĉkog kapitalnog opremanja propulzivnih sektora
reprodukcije. Ubrzano otpisivanje vrednosti osnovnih sredstava u periodu porasta ce-
na povećava realnu vrednost amortizacije, kao komplementarnom resursu u politici
finansiranja privrednog razvoja. Konaĉno, elastiĉnost u vremenskom rasporedu troš-
28 Vidi: R. Fontaneau, Fiscalité et investissement, Dos. Thèmis, Paris, 1972, str. 12-21; E. Ganagé,
Financement des développement, P.U.F., Paris, 1969, str. 95-118; C. De Brie et P. Charpentier,
L‘inegalité par l‘impôt, Ed. du Seul, Paris, 1973, str. 105-137, B. Vinav, Epargne, fiscalité, déve-
loppement, A. Colin, Paris, 1970, str. 516, 125-128 i 150, P. M. Pradel, L‘epargne et L‘inves-
tissement, P.U.F., Paris, 1970, str. 58-75. i 88-90; J. Lafoureade, Avantages fiscaux et
développement régional, Dunod, Paris, 1970, str. 18; J. Rivoli, Vive l‘impôt, Ed. du Seuil, Paris,
1965, str. 37 i 111-119. i A. T. Peacock et G. Hauser, Finanses publiques et développement
économique, OECD, Paris. 1965, str. 105-108; Dr P. Jurković, Ocjena kratkoroĉnog djelovanja
fiskalne politike na privredna kretanja u „Aktuelni problemi privrednih kretanja Jugoslavije―,
Ekonomski institut, Zagreb. 1973, str. 61-80. i P. Jurković Z. Jašić, Promjene u fiskalnom sistemu i
mogućnosti njegova korišćenja kao instrumenta ekonomske politike, Ekonomski pregled 57/74, str.
372-373. 29 Uporedi: R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Nauĉna knjiga, Beograd, 1973, str. 274; J. Lafou-
carde, Avantages fiscaux et développement régional, Dunot, Paris, 1970, str. 13; P. Beltrame, Les
Systemes fiscaux, P.U.F., Paris, 1975, str. 65-69. i J.S. Geaurs, L‘économic publique, P.U.F., Paris,
1971, str. 76-77.
-
20
kova amortizacije, u kojem poreski obveznik oĉekuje fluktuaciju poreskih stopa,
omogućava mu da izvrši amortizaciju za vreme visokih stopa.
Paralelno sa beneficiranim tretmanom amortizacije, egzistiraju i fiskalna oslo-
boĊenja dela dohotka, koji se izdvaja za nauĉnoistraţivaĉki rad, što, uz stimulativno
izdvajanje dela dohotka i liĉnih dohodaka za nauku, kulturu, obrazovanje i zdravstvo
u okvirima samoupravnih interesnih zajednica, posebno deluje na stopu privrednog
rasta.
Neprivrednim investicijama i društvenim zajmovima, DPZ i fondovi pojavljuju
se u funkciji koupravljanja raspodelom raspoloţive štednje. Realizacijom principa
racionalnosti, efikasnosti i ekonomiĉnosti u sektoru opšte i zajedniĉke potrošnje, DPZ
i fondovi praktiĉno stvaraju uslove za obezbeĊivanje programiranih finansijskih ušte-
da.30 Budući da porezi i doprinosi, kao i uštede, predstavljaju oticanje sredstava iz
kruţnog kretanja dohotka, dok investicioni, transferni, liĉni i materijalni troškovi su
dodatak kruţnom toku dohotka,31
društveno-politiĉke zajednice i društveni fondovi
politikom opšte i zajedniĉke potrošnje omogućavaju podsticanje multiefekta u dome-
nu zapošljavanja, proizvodnje, strukture ekonomskog razvoja, prostornog razmeštaja
privredne aktivnosti, konjunkture, sticanja dohotka itd.
Pored fiskalnih dejstava na globalni privredni razvoj, u nas su prisutni napori
razvojne politike u domenu regionalne harmonizacije privrednog razvoja. Kamatom
na poslovne fondove do 1971. godine i obaveznim zajmovima od 1971. godine
obezbeĊivala se koncentracija sredstava akumulacije u razvojne fondovske institucije
na saveznom i republiĉkim nivoima. Obavezni zajmovi tretiraju se kao zakonska
obaveza koja se dedukuje iz dohotka za raspodelu firme i usmerava, posredstvom
fonda federacije za kreditiranje privrednog razvoja nedovoljno razvijenih republika i
Kosova, i republiĉkih, odnosno pokrajinskih fondova za podsticanje privrednog
razvoja nerazvijenih podruĉja, za razvoj privrednih delatnosti shodno intencijama
društvenih planova razvoja.
Uz to, povećano izdvajanje dela dohotka preduzeća iznad propisanih diferen-
ciranih stopa obaveznog zajma (prema vrsti i karakteru delatnosti), kao i deo dohotka
firme iz razvijenih podruĉja, koji se udruţuje za razvoj nerazvijenih regiona, repre-
zentuje fiskalnu dedukciju radi stimulisanja regionalnog razvoja.32
Fiskalnim osloboĊenjem uvezene tehniĉko-tehnološke opreme od poreza na
promet i carina, komplementarno se podstiĉu razvojni napori ekonomske politike u
nerazvijenim regionima. Beneficiranim tretmanom liĉnih dohodaka visoko kvalifi-
kovanih i struĉnih kadrova privlaĉe se izvršioci skupa poslova i zadataka razvijenih u
nerazvijena podruĉja. Dopunskim sredstvima fondova za alimentiranje opštedruš-
tvenih i zajedniĉkih potreba alociraju se resursi u funkciji indirektnih podsticaja i
efekata na regionalni privredni razvoj.
30 Flnansijske uštede (suficit) rezultanta su ili viška društvenih prihoda koji nije kompenziran ekviva-
lentnim rastom društvenih rashoda ili redukcijom društvenih rashoda koja nije sleĊena ekspanzijom
društvenih prihoda. 31 G.G. Sause, Novac, bankarstvo i ekonomska stabilnost, Nauĉna knjiga, Beograd, 1972, str. 221-265. 32 Iako se kategorija obaveznog zajma verifikuje kao svojevrsni parafiskalitet, ipak obavezni zajam, za
razliku od poreza, ne predstavlja trajno otuĊenje sredstava akumulacije od organizacija udruţenog
rada (Dr P. Jurković, Poreska politika, Ekonomski pregled 89) 1974, str. 549-578.
-
21
Delovanjem fiskaliteta na uslove privreĊivanja33
u cilju stvaranja stabilnih
uslova i podsticaja privrednog rasta i tekuće korekture u sticanju i raspodeli dohotka,
stvaraju se jednake startne pozicije u sistemu dohodovanja i nivelisani uslovi eko-
nomskog delovanja, i obezbcĊuju se intencije jedinstvenog jugoslovenskog trţišta.
MeĊutim, nivelacija uslova privreĊivanja i oĉuvanje jedinstvenog jugoslovenskog
trţišta impliciraju harmonizaciju fiskalne strukture i unifikaciju fiskalnih parametara
u domenu oporezivanja dohotka preduzeća, liĉih dohodaka radnika u privredi i
prometa roba i usluga, uz ekonomsko respektovanje specifiĉnosti pojedinih regiona i
oblasti. Zajedniĉko opredeljivanje fiskalnih obveznika, fiskalnih osnovica, fiskalnih
stopa, fiskalnih osloboĊenja i olakšica, stoga, treba da je u funkciji dogovorenih
osnova sticanja dohotka i merila raspodele realizovanog dohotka. Uz to, zajedniĉki
dogovorena politika izgradnje infrastrukturalnih objekata, subvencionisanja i pre-
miranja, beneficiranih i anticipiranih kamata i garancija, carinskih povlastica, diferen-
ciranih fiskalnih zahvatanja, selektivnih fiskalnih prioriteta, fiskalnog tretmana
ekstradohotka, fiskalnih stimulacija, koncesija i bonifikacija prilikom lokacije novih
industrijskih postrojenja i realizacije programskih investicionih projekata treba da
promoviše privredni rast.
Preraspodelom dohotka,34
posredstvom fiskalnog opterećenja i njegove pre-
raspodele, omogućava se eliminisanje dispariteta, distorzija i inegaliteta u sticanju i
raspodeli dohotka, i izjednaĉavanje dohotka po osnovu tekućeg i minulog rada bez
derogiranja socijalistiĉkog principa raspodele prema radu. MeĊutim, fiskaliteti koji
en bloc pogaĊaju ostvareni dohodak treba da respektuju deo ekstradohotka, koji je
rezultat većeg radnog zalaganja, povećane produktivnosti rada, bolje organizacije
rada, tehnoloških inovacija, tehniĉko-kadrovskog opremanja, ušteda i racionalizacije
i sl., budući da se ovaj deo dohotka mora ekonomski odvojiti od dela ekstradohotka,
koji je rezultat eksternih faktora. Taj deo dohotka ostaje unutar osnovne organizacije
za povećanje liĉnih dohodaka (radi stimulacije ĉlanova radnog kolektiva) i aku-
mulacije (radi jaĉanja materijalne osnove udruţenog rada) i, po pravilu, treba da je
izuzet od fiskalnih udara. Drugi deo ekstradohotka moţe se fiskalno zahvatiti i da se
na taj naĉin izvrši transfer neekonomskog sticanja dohotka (i po tom osnovu liĉnih
dohodaka i akumulacije) u korist samoupravnih fondova udruţenog rada, iz kojih se
regrutuju ekonomski transferi u korist defavorizovanih ekonomskih segmenata na
trţištu (koji su štićeni i podrţavani od strane ekonomske politike).
Delovanjem fiskaliteta na spoljnoekonomske (trgovinske) i finansijske transak-
cije podrţava se eksterni ekvilibrijum (ravnoteţa spoljnotrgovinskog i platnog bilan-
sa)35
i deluje na privredni razvoj. OslobaĊanjem od poreza na promet i carina u okvi-
33 Opširnije o tome videti: Dr A. Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beo-
grad, 1976, str. 285-290; Dreyfus, L‘interventionisme économique, Dos Tèhemis, Paris, 1971, str.
13-16; OECD, L‘impôt negatif sur le revenu, Paris, 1974, stlr. 63-83; A. Barrère, Economie
financière, Dalloz, Paris, 1971, str. 262-269. 34 O dejstvima fiskaliteta na preraspodelu nacionalnog dohotka i akumulacije videti: A. Perić, op. cit.,
str. 275-277. 35 Uporedi: Dr A. Perić, op. cit., str. 281-285; E. Alphandéry et G. Delsupehe, Les politiques de sta-
bilisation, P.U.F. Paris, 1974, str. 50-60; OECD, Aménagements fiscaux aux frontières et structures
fiscales des pays membre de l‘OECD, Paris, 1968, str. 108-112; B. N. Siegel, Aggregate Economic
and Public Policy, R. D. Irwin, Hamewood, 1965, str. 315; J.P. Galavielle, op. cit., str. 43-44.
-
22
ru izvorne projekcije roba i usluga deluje se na spoljnoekonomsku konkurentnost iz-
vozne privrede i na njeno adekvatno uklapanje u meĊunarodnu podelu rada. Izvoznim
primovima i kompenzacijama komplementarno se podstiĉe izvoz roba i usluga pri
ĉemu se, pokrivanjem kursnih razlika iz budţetskih sredstava federacije, podrţava
planirani devizni priliv ekonomskih transaktora. Fiskalnim beneficijama podrţavaju
se investicioni radovi jugoslovenskih radnih organizacija u zemljama u razvoju i
socijalistiĉkim zemljama. Time se praktiĉno podrţava razvoj graĊevinarstva i razvoj
sektora, koji proizvode odgovarajuću opremu za investicione radove u inostranstvu.
Fiskalnim olakšicama u turistiĉkoj privredi stimuliše se ponuda i traţnja turistiĉkih
usluga i na toj osnovi sticanje deviznih sredstava. Konaĉno, izvoznoj projekciji dej-
stva fiskaliteta na spoljnotrgovinski i platni bilans mozemo dodati fiskalne penalitete
na izvoz deficitarnih proizvoda i usluga ili finalnih proizvoda od posebnog nacional-
nog interesa.
U uvoznoj projekciji fiskaliteti imaju za funkciju da štite interese nacionalne
privrede (zaštita prioritetnih sektora, propulzivnih grana, mlade industrije i delatnosti
od posebnog društvenog interesa). Povećanim stopama poreza na promet i carina
uvećava se cena uvezene robe i smanjuje konkurencija na domaćem trţištu. Fiskal-
nim osloboĊenjem i olakšicama stimuliše se uvoz deficitarnih proizvoda (reproduk-
cioni materijal i mehaniĉka oprema) i uvoz roba, koje svojim niţim cenama treba da
deluju komprimirajuće na rast domaćih cena.
Konaĉno, favorizujući dejstvo fiskaliteta na uvoz i izvoz kapitala podstiĉu se
finansijske transakcije sa inostranstvom. Time se podrţavaju ravnoteţne pozicije
platnog bilansa, naravno u sadejstvu sa ostalim parcijalnim politikama u sklopu sve-
ukupne ekonomske politike.
Budući da inflacija ima znaĉajan uticaj na nesinhronizovane odluke, stimulišući
investicije i potrošnju, i destimulišući akumulaciju, politika ekonomskog rasta i kon-
jukturna politika, posredstvom programiranih oblika fiskalne stimulacije, planske
rekapitulacije fiskalnih beneficija, dogovorenih modaliteta fiskalne selektivnosti,
moraju biti komplementarne u funkciji ex ante uravnoteţavanja investicija reaku-
mulacije. Dekuraţiranje potrošnje i ankuraţiranje akumulacije, i konjunkturna har-
monizacija štednje i investicija sastavne su komponente strategije uravnoteţenog
rasta radi ujednaĉavanja potencijalnog i efektivnog rasta realnog autputa. Fiskaliteti,
delujući na strukturu ekonomskog razvoja, mobilizaciju i orijentaciju štednje i
investicija, i ritmiku nacionalnog dohotka, dovode u neposrednu ekonomsku vezu
efektivnu redistribuciju dohotka i stabilan privredni rast. MeĊutim, redukujući po-
trošnju i povećavajući štedni disponibilitet, fiskaliteti treba da stvore realne pretpo-
stavke (osnove) za realizaciju programirane kompenzatorske i korektivne interven-
cije, i intervencije harmonizacije, tj. Simultanu koherenciju u procesu realizacije eko-
nomskih funkcija opšte i zajedniĉke potrošnje: puna zaposlenost resursa, ravnoteţa
platnog bilansa, stabilan nivo cena, uravnoteţen dugoroĉni rast, racionalna alokacija
resursa i pravedna raspodela dohotka.
-
23
2. KLASIFIKACIJA BUDŢETSKIH RASHODA
U savremenoj fiskalnoj teoriji i praksi karakteristiĉne su dve sistematizacije
(klasifikacije) javnih rashoda, i to: klasifikacija MMF i klasifikacija OECD. MeĊu-
narodni monetarni fond klasifikuje javne rashode po funkcionalnom i ekonomskom
kriteriju. Strukturu rashoda po funkcionalnoj klasifikaciji javnih rashoda komponuju
(1) rashodi javnih sluţbi, (2) rashodi narodne odbrane, (3) rashodi školstva, (4)
rashodi zdravstva, (5) rashodi socijalnog osiguranja, (6) rashodi stanovanja, (7)
rashodi komunalnih usluga, (8) rashodi ekonomskih funkcija drţave i (9) rashodi
ostalih funkcija. Strukturu rashoda po kriterijumu ekonomskih funkcija (namena) pak
ĉine (1) rashodi za javne nabavke dobara i usluga (ukljuĉuju i plate zaposlenih u
javnom sektoru i drţavnim sluţbama), (2) transferni rashodi (ekonomski i socijalni
transferi, i interbudţetski transferi), (3) rashodi na ime kamate na javni dug, (4)
kapitalni javni rashodi i (5) transferni rashodi u korist inostranstva.
Shematski prikaz klasifikacije javnih rashoda po metodologiji OECD
OBLICI RASHODA
Aust
rija
Dan
ska
Fra
ncu
ska
Z.
Nem
aĉka
Ital
ija
Japan
Hola
ndij
a
V.
Bri
tanij
a
SA
D
1 2 3 4 5 6 7 8 9
TRADICIONALNI
I. Javna dobra 6,8 8,0 7,5 6,8 7,0 4,2 7,7 8,4
1. Odbrana 2,6 2,6 3,8 2.9 2,0 0,9 3,3 4,5 4,7
2. Javne sluţbe 4,2 5,4 3,7 3,9 5,0 2.3 19,4 3,2 3,7
SOCIJALNA DRŢAVA
II. Zajedniĉka dobra 11,7 17,4 16,0 14,3 14,0 12.5 13,6 10,2
1. Obrazovanje 5,7 8,4 5,9 5,2 6,1 4.9 7,0 5,1 5,7
2. Zdravstvo 4,7 5,7 6,4 6,8 6,0 4,7 6,6 4,4 3,7
3. Stanovanje 0,4 1,6 2,8 1,4 1,5 2,4 3,5 0,4
4. Zajedniĉke sluţbe 0,9 1,7 0,9 0,9 0,4 0,5 3,5 0,4
III. Socijalna primanja 7,4 16,4 17,2 16,7 15,8 6,9 17,7 9,1 7,8
1. Penzije 5,6 8,1 11,3 12,6 13,1 4,7 12,9 6,5 6,7
2. Bolovanja 0,2 1,2 1,2 0,6 0,8 0,1 1,4 0,4 0,1
3. Porodiĉni dodaci 0,7 1,2 2,2 1,2 1,2 1,6 2.0 1,4 0,5
4. Pomoć
nezaposlenima 0,8 5,1 1,9 1,4 0,6 0,4 1,0 0,7 0,4
5. Ostalo 0,2 0,8 0,1 0,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
-
24
MEŠOVITA PRIVREDA
IV. Ekonomske usluge 3,9 5,3 3,9 4,9 7,5 6,0 3,6 3,2
1. Operacije u kapitalu 1,8 1,0 2,0 2,8 3,6 1,2 0,7
2. Subvencije 0,7 1,5 1,6 2,5 1,2 1,0 0,2
3. Ostalo 1,4 1,4 1,3 2,2 1,1 1,5 2,3
V Kamata na javni dug 3,4 5,3 2,2 2,2 7,2 3,6 5.4 4,6 2,7
VI. Reziduali 0,7 7,1 2,4 4,4 0,3 1,3 1,7 4,6 0,5
VII. Neto pozaj. 0,2 7,1 1,8 3,9 11,7 4,4 5,3 3,2 0,2
VIII. UKUPNI
JAVNI RASHODI 33,9 59,5 49,2 49,3 51.2 34,5 61.1 43.2 32,8
Izvor: OECD, France, Etudes économiques, Paris, juni 1986, str. 26.
NAPOMENA: Podaci su prezentirani u vidu procenata javnih rashoda od društvenog
proizvoda u 1981. god.
Na kraju, po metodologiji OECD, javni rashodi se sistematizuju na (1) tradi-
cionalne javne rashode, (2) rashode socijalne drţave i (3) rashode mešovite privrede.
Tradicionalni javni rashodi obuhvataju rashode na ime „proizvodnje― i distribucije
javnih dobara (narodna odbrana i javne sluţbe). Rashode socijalne drţave komponuju
rashodi na ime „proizvodnje i distribucije zajedniĉkih dobara (nauka, obrazovanje,
zdravstvo, stanovanje i zajedniĉke sluţbe) i rashodi na ime socijalnih primanja (pen-
zije, bolovanja, porodiĉni dodaci i dodaci nezaposlenim). U rashode tzv. mešovite
privrede, konaĉno, spadaju rashodi na ime ekonomskih usluga (promet kapitala i
subvencije) rashodi na ime kamate na javni dug i rashodi na ime neto pozajmica.
Za ekonomsku analizu, klasifikacije javnih rashoda po metodologiji MMF i
OECD su izuzetno korisne iz razloga što analitiĉaru pruţaju egzaktne kvalitativne
informacije o obimu, strukturi i dinamici javnih rashoda. U tom smislu, valjalo bi i
našu metodologiju praćenja i prikazivanja društvenih rashoda opšte i zajedniĉke
potrošnje prilagoditi svetskoj metodologiji.
Najzad, alokativna funkcija sukobljava se sa razvojnom funkcijom. Naime,
porast finansijskih sredstava za zadovoljenje povećanih opštedruštvenih i zajedniĉkih
potreba podrazumeva porast poreza i doprinosa. Povećani porezi i doprinosi predstav-
ljaju povećani odliv dohotka firme u sektore DPZ i fondova. Povećani odliv dohotka
preduzeća, po pravilu smanjuje akumulaciju preduzeća, a sa smanjenjem akumula-
tivne i reproduktivne sposobnosti privrede smanjuju se potencije privrednog razvoja,
odnosno razvojne funkcije opšte i zajedniĉke potrošnje.
Redistributivna funkcija sukobljava se sa stabilizacionom funkcijom opšte i
zajedniĉke potrošnje u situaciji kada ekonomska stabilizacija imperativno nalaţe
potrebu rasterećenja privrede od fiskalnog opterećenja dohotka. Samim tim, potrebno
je smanjiti uĉešće društvenih prihoda u nacionalnom dohotku, a to se sukobljava sa
potrebnim sredstvima za finansiranje dogovorenog obima opštedruštvenih zajed-
niĉkih potreba. Istovremeno, redistributivna funkcija sukobljava se i sa razvojnim
funkcijama opšte i zajedniĉke potrošnje. Jer, porast fiskalnog zahvatanja dohotka
-
25
privrede smanjuje akumulaciju, pa, sledstveno tome, i sredstva za investicije i razvoj
privrede. A privredni razvoj, po prirodi stvari, podrazumeva porast akumulacije,
povećanje fiskalnih olakšica i osloboĊenja, i smanjenje stopa poreza i doprinosa radi
povećanja sredstava reprodukcije.
Shematski prikaz klasifikacije javnih rashoda po metodologiji MMF
KLASIFIKACIJA JAVNIH RASHODA
PO FUNKCIJAMA
KLASIFIKACI.IA JAVNIH RASHODA
PO EKONOMSKIM TIPOVIMA
1. Javne usluge I. Tekući javni rashodi
2. Odbrana 1. Kupovna dobra i usluge
3. Obrazovanje 2. Plate i nadnice
4. Zdravstvo 3. Ostali rashodi za dobra i usluge
5. Socijalno osiguranje i blagostanje II. Transferni javni rashodi
6. Stanovanje i zajedniĉki ţivot 1. Kamata na javni dug
7. Ostale komunalne i socijalne usluge 2. Subsidije i oslali tekući transferi
8. Ekonomske usluge drţave 3. Transferi ostalim nivoima javne vlasti
UKUPNI JAVNI RASHODI UKUPNI JAVNI RASHODI
Izvor: MMF, Government Finance Statistics, Yearbook, vol. X, 1986. str. 34. i 36.
Konaĉno, stabilizaciona funkcija sukobljava se sa razvojnom funkcijom opšte i
zajedniĉke potrošnje. Naime, borba protiv inflacije podrazumeva povećanje poreza i
doprinosa radi smanjenja efektivne traţnje. No, povećanje poreza i doprinosa sma-
njuje akumulativnu i reproduktivnu sposobnost udruţenog rada. Sa smanjenjem aku-
mulacije smanjuju se sopstvena sredstva firme za finansiranje novih investicija, a
time se, u suštini, smanjuju razvojne mogućnosti privrede.
U postustavnom periodu, dakle od 1974. godine i, naroĉito, od donošenja Zako-
na o udruţenom radu iz 1976. godine, društvenoekonomski samoupravni mehanizmi
razrešavanja konflikata u ekonomiji opšte i zajedniĉke potrošnje, odnosno u sistemu
finansiranja opštih društvenih i zajedniĉkih potreba verifikovali su sce institutima
društvenog dogovaranja i samoupravnog sporazumevanja.
Društvenim dogovorima i samoupravnim sporazumima utvrĊuju se zajedniĉke
osnove fiskalne politike, odnosno fiskalni parametri poreza i doprinosa u jedinstve-
nom jugoslovenskom prostoru. Dogovorima i sporazumima izmeĊu republika i po-
krajina i izmeĊu opština unutar republika i pokrajina, regionalno se usklaĊivala struk-
tura fiskalnih obaveza i ujednaĉavao nivo fiskalnog opterećenja dohotka firme, liĉnih
dohodaka radnika i potrošnje graĊana.
Opštim bilansima sredstava DPZ i fondova za opštu i zajedniĉku potrošnju
planski su se opredeljivali obim, struktura i dinamika društvenih prihoda za finansira-
nje opštedruštvenih i zajedniĉkih potreba u okviru srednjoroĉnih društvenih planova
ekonomskog i socijalnog razvoja. Ovim bilansima usklaĊivala su se i sredstva opšte i
zajedniĉke potrošnje sa materijalnim mogućnostima nacionalne privrede.
-
26
3. DRŢAVNA INTERVENCIJA BUDŢETSKIM
MEHANIZMOM
Savremena drţava, merama i instrumentima fiskalne (poreske i budţetske) poli-
tike, ingerira se i interveniše u gotovo svim oblastima društvenog, ekonomskog i
socijalnog ţivota. Porezima, doprinosima i parafiskalitetima, s jedne strane, i javnim
investicijama, ekonomskim i socijalnim transferima, s druge strane, ostvaruju se
glavni oblici drţavne intervencije u društvenoj reprodukciji.
Javni sektor u industrijski razvijenim zemljama OECD, socijalistiĉkim zem-
ljama SEV, zemljama u razvoju i socijalistiĉkom samoupravnom društvu preko jav-
nih, odnosno društvenih rashoda ostvaruje brojne ciljeve i zadatke, a u prvom
alokativne, redistributivne, stabilizacione i razvojne funkcije finansijske politike. U
ovom kontekstu, akcenat se stavlja na korektivne funkcije javnih rashoda, koje se
ostvaruju posredstvom transfernih rashoda iz budţeta društveno-politiĉkih zajednica.
1) Korektivna funkcija javnih rashoda – transferni rashodi
U finansijskoj teoriji i politici transferni javni rashodi predstavljaju preraspo-
delu nacionalnog dohotka u korist odreĊenih privrednih grana, grupacija, sektora i
delatnosti u nacionalnoj privredi, u korist inostranstva, u korist sektora stanovništva i
u korist pojedinih društvenih i socijalnih delatnosti. Drţava time ne troši nego raz-
mešta kupovne snage, odnosno transferiše deo dohotka. Tu korisnici sredstava ne
vrše nikakvu protivuslugu u smislu davanja usluga ili obavljanja rada. Javni sektor
transfernim rashodima samo štiti pojedine privredne sektore i odreĊene socijalne ka-
tegorije stanovništva, ostvarujući funkciju tekuće privredne i socijalne korekture.
U savremenoj finansijskoj praksi egzistiraju razliĉiti oblici transfernih javnih
rashoda, i to: (1) socijalni transferi, (2) ekonomski transferi, (3) kamata na javni dug,
(4) interfinansijski (meĊubudţetski) transferi i (5) transferi u korist inostranstva.
Socijalni transferi ili transferi u korist stanovništva doprinose formiranju sred-
stava za pojedine socijalne kategorije graĊana. U socijalistiĉkim zemljama i zem-
ljama u razvoju socijalni transferi se isplaćuju iskljuĉivo iz budţeta. U industrijski
razvijenim zemljama socijalni transferi se isplaćuju iz budţeta i iz fondova socijalnog
osiguranja. U socijalistiĉkom samoupravnom društvu socijalni transferi se vrše: (1)
preko samoupravnih interesnih zajednica za zadovoljavanje zajedniĉkih potreba (in-
validnine, penzije, naknade za bolovanja, deĉji dodatak, socijalna pomoć, materijalno
obezbeĊenje nezaposlenih, stipendije i sl.), i (2) preko budţeta DPZ (penzije boraca
rata, pomoć ţrtvama fašistiĉkog terora, pomoć porodicama palih boraca u NOB, be-
neficirane penzije i valorizacije penzija vojnih osiguranika, pomoć porodicama i
invalidska zaštita).
Strukturu ekonomskih transfera, odnosno transfernih rashoda sa ekonomskim
namenama komponuju dotacije, subvencije, premije, regresi, kompenzacije, izvozni
primovi itd. Subvencionisan