Responsabilidades

del Sistema de

Previsin Proyecciones Fiscales

Informe sobre el Bono de Reconocimiento y el Dficit Operacional en el Sistema de

Pensiones.

Introduccin

El pago de responsabilidades devengadas del Sistema Pensiones representa uno de los

principales gastos sociales por parte del Estado. Es por ello un elemento fundamental a la hora

de establecer polticas fiscales a corto y mediano plazo. Estas responsabilidades provienen de

los Bonos de Reconocimiento y Dficit Operacional, causadas por el cambio al Sistema

Provisional de 1980 de capitalizacin individual, y el segundo cambio a un sistema de

pensiones integradas en 2008.

El Dficit Operacional es la diferencia entre los ingresos de las cotizaciones y los gastos en

beneficios a los pensionados del antiguo sistema de pensiones. Por su parte el Bono de

Reconocimiento es el pago, un reconocimiento, que realiza el Estado a los trabajadores que

contribuyeron en el sistema antiguo, que cambiaron al nuevo sistema y cumplen ciertos

requisitos

A estos elementos transitorios se les agregan gastos permanentes en la forma de beneficios del

actual Sistema de Pensiones, los cuales estn bajo el nuevo de Sistema de Pensiones Solidarias

que reemplaza a las Pensiones Asistenciales, donde encontramos la Pensin Bsica Solidaria y el

Aporte Previsional Solidario. El Sistema de Pensiones Solidarias entro en vigencia en 2008 y fue

una sustitucin directa del Sistema de Pensiones Asistenciales y se espera que reemplace

igualmente a la Garanta Estatal de Pensin Mnima. Este ltimo no sufrir una sustitucin

inmediata ya que se mantiene el beneficio a los pensionados que lo perciben, para los afiliados

sobre 50 aos y por 15 aos a las personas que cumplan con los requisitos para ser beneficiados

por el mismo. Es por esta misma modalidad que la Garanta Estatal de Pensin Mnima se

puede considerar como un tercer elemento transitorio en la carpeta de gastos asociados al

Sistema de Pensiones.

El informe resume las conclusiones presentadas en el estudio realizado por Alberto Arenas de

Mesa, Paula Benavides, Jos Luis Castillo y Leonardo Gonzlez sobre las Proyecciones Fiscales

del Sistema de Pensiones: Bonos de Reconocimiento y Dficit Operacional 2010-2050.

Bono de Reconocimiento

Los Bonos de Reconocimiento se crearon a partir del Decreto de Ley N 3.500 con la Reforma al

Sistema Civil de Pensiones de 1980. Su objetivo era reconocer las cotizaciones que efectuaron en

las cajas antiguas los afiliados que se cambiaron al nuevo sistema provisional. De esta forma los

trabajadores que haban estado imponiendo en el sistema antiguo hasta esa fecha tenan

derecho a optar por el Sistema de Capitalizacin Individual, este mismo beneficio se les dio a

los trabajadores que se afiliaron por primera vez antes del 31 de Diciembre de 1982.

El derecho al bono de reconocimiento se otorgo a todos los trabajadores que optaron por el

nuevo sistema previsional y que registraban a lo menos 12 cotizaciones mensuales en alguna

Institucin de previsin en los cincos aos anteriores a la publicacin del D.L N 3.500 de 1980.

Montos

El monto del Bono de Reconocimiento se calcul en base a al 80% del promedio de las

remuneracin que sirvieron de base para las cotizaciones de los meses anteriores al 30 de Junio

de 1979, con un mximo de 12, ajustado al IPC. Este resultado se multiplica por 12.

El resultado anterior se multiplica por el menor valor entre 1 y el cociente que resulte de dividir

el nmero de aos y fracciones de ao de cotizaciones efectuadas en las instituciones del

rgimen antiguo por 35. Se consideran cotizaciones correspondientes a remuneraciones

devengadas en periodos anteriores a mayo de 1981, siempre que no hayan servido de base para

una pensin ya obtenida.

El resultado de la operacin anterior se multiplica por un factor dependiendo del gnero, 10,35

para hombres, y 11,36 si es mujer. Este resultado se multiplica por el factor que corresponda en

el cuadro siguiente, dependiendo de la edad y sexo del trabajador a la hora afiliacin.

Finalmente esta cantidad se reajusta de acuerdo a la variacin que experimente el IPC entre el

30 de Junio de 1979 y el ltimo da del mes anterior a la fecha en que el afiliado ingrese al

sistema de AFP.

Factores para el Clculo de los Bonos de Reconocimiento

Hombres Mujeres

Edad Factor Edad Factor

65 o ms 1,11 60 o ms 1,31

64 1,09 59 1,29

63 1,07 58 1,27

62 1,04 57 1,24

61 1,02 56 1,22

60 o menos 1 55 1,2

54 1,18

53 1,16

52 1,15

51 1,13

50 1,12

49 1,1

48 1,09

47 1,08

46 1,06

45 1,05

44 1,04

43 1,02

42 1,01

41 o menos 1

Para la determinacin del Bono de Reconocimiento al momento de su liquidacin, ste se

reajusta segn la variacin del IPC entre el ltimo da del mes anterior a la fecha de afiliacin y

el ltimo da del mes anterior a la fecha de su pago efectivo, y devenga un inters del 4% anual.

Su utilizacin se hace exigible en la fecha en que el afiliado cumple la edad legal de jubilacin,

fallece o se acoge a pensin de invalidez. En estos casos el bono es liquidado y abonado en la

cuenta de capitalizacin individual del afiliado. Si no existen beneficiarios de la pensin de

sobrevivencia ste se trata como herencia, de igual forma como lo hace el saldo de la cuenta de

capitalizacin individual del afiliado a una AFP.

Evolucin de los Bonos de Reconocimiento

La emisin de bonos de reconocimiento en el periodo 1981-2009 se presenta a continuacin,

donde se considera como fecha de emisin aquella en que el titular efectu el trmite

correspondiente, sin perjuicio de que su fecha de afiliacin al sistema de AFP sea anterior. El

total de Bonos de Reconocimiento emitidos hasta diciembre de 2008 alcanza a 1.554.774.

La emisin de bonos alcanz su nivel mximo en 1986, ao en que se emitieron 176.445 bonos.

Es importante notar la considerable reduccin en el nmero de bonos emitidos despus de 1990

y hasta 2003 donde, exceptuando 192, la emisin de bonos se estabilizo entre 30.000 y 50.000

bonos anuales. A partir de 2004 se verifica una notoria tendencia a la baja en la emisin de

bonos.

Como era de esperar, las liquidaciones de Bonos de Reconocimiento han experimenta un

sostenido aumento desde 1982, ubicndose a torno a 47.000 liquidaciones en 2009. La principal

causa de liquidacin de Bonos de Reconocimiento es vejez. La importancia relativa de esta

causa de liquidacin ha crecido con el tiempo. Entre 1990 y 2009 la liquidacin por esta causa ha

aumentado desde un 59,4% hasta 85%. Esta tendencia se explica por la evolucin demogrfica

de la poblacin. A medida que el grupo de beneficiarios envejece, una proporcin ms alta de

afiliados cumple la edad legal de jubilacin. Este hecho es ms incidente en las mujeres que en

los hombres, esto se explica tanto porque las mujeres viven en promedio ms que los hombres y

porque su edad de jubilacin es cinco aos inferior a la de los hombres.

Entre 1981 y 1987 se experiment una fase creciente en el nmero de Bonos Activos debido a

una tasa alta de traspaso al sistema de AFP y una baja liquidacin de bonos. Entre 1988 y 1993

se observa un nivel estable en el nmero de bonos activos debido a que los bonos liquidados

compensaron las emisiones de bonos con fecha de afiliacin en ese periodo. A partir de 1994 la

tendencia decreciente en las emisiones con fecha de afiliacin para ese periodo, junto al

aumento sostenido en el nmero de bonos liquidados, se ha traducido en una constante

reduccin del nmero total de bonos activos.

En relacin a los valores de los bonos, estos han experimentado un crecimiento sostenido en su

valor promedio en UF, en la ltima dcada el valor promedio de los bonos se ha estabilizado en

torno a 20 millones de pesos. A partir de 2006 se observa el inicio de una tendencia decreciente

que se mantendr en el futuro. Esto tambin se puede apreciar si hacemos una evolucin de sus

costos en funcin del PIB, que involucran el pago de los mismos bonos y los intereses

devengados en el periodo, 1987-2009. Este gasto alcanzo su punto mximo en 2003,

representando un 1,12% del PIB. Posteriormente ste comenz a disminuir, hasta situarse en

2008 en 0,98% del PIB, todo indica que esta tendencia se mantendr.

Proyecciones

El estudio realizado mostro que las proyecciones muestran una trayectoria decreciente en el

nmero de bonos activos bsicos hasta 2035, cuando se aproxime su extincin. Se observa que el

nmero de bonos valor cero, que son aquellos cuya informacin se encontraba incompleta o

quedo sujeta a revisin de antecedentes, para los cuales se estima que existir cambio de valor,

as como aquellos por emitir, representan una proporcin menor, pero significativa en relacin

al stock de bonos activos bsicos. Se estimaron para 2010, que existiran en torno a 41.000 bonos

con valor cero susceptibles a cambiar de valor y en torno a 5.500 bonos por emitir. Estos

representan un 12% del stock estimado de bonos bsicos. Hacia 2035 se estiman existirn menos

de 50 bonos activos en total.

El paso del tiempo da mucha mayor ponderacin a los bonos bsicos, respectos a los de valor

cero y por emitir. De esta forma en torno al 97% del monto total de los Bonos de

Reconocimiento se encuentra determinado por el total de bonos ya registrados.

El inters devengado proyectado, al igual que el valor total actualizado de los Bonos de

Reconocimiento, presenta un fuerte descenso. La estimacin para 2010 es cercana a los $238.099

millones, la cual se reducira a la mitad al paso de cinco aos. A partir de 2025 ambos valores,

los Bonos de Reconocimiento y los intereses devengados sern muy bajos.

Las proyecciones de bonos liquidados exhiben una tendencia creciente hasta 2014, cuando

comienza su decrecimiento. La trayectoria que siguen los bonos liquidados por ao est

fuertemente determinada por la composicin etaria de los bonos activos.

El gasto pblico proyectado en Bono de reconocimiento presenta su punto mximo en 2009.

Este resultado no slo es presentado en el documento que fue analizado, sino que tambin los es

en estudios anteriores, Arenas de Mesa y Gana (2005) y en Arenas y Marcel (1993). Los factores

que los diferencian son los bonos liquidar por ao y el su valor. Ambos, en conjunto, afectan el

gasto en Bonos de Reconocimiento, generando diferencias promedio de 0,05% del PIB ente 2009-

2015 y de 0,01% entre 2016-2025.

Dficit Operacional

Como antes fue mencionado, el Dficit Operacional constituye uno de los componentes

transitorios de los compromisos fiscales con el sistema previsional. Corresponde a la diferencia

entre los ingresos por cotizaciones que realizan los imponentes en las ex cajas de previsin

agrupadas en el ahora Instituto de Previsin Social, y los gastos generados por el pago de

beneficios a los pensionados del antiguo sistema de pensiones

Uno de los principales efectos del cambio a un sistema de capitalizacin individual fue el

traspaso de afiliados de un sistema a otro. Por lo tanto, las cotizaciones de un gran nmero de

imponentes dejaron de financiar las prestaciones de los sistemas de las cajas de previsin del

antiguo sistema. Esto llevo a un proceso de agrupacin de las distintas cajas, en 1982 se

estableci el Servicio de Seguro Social, y la Caja de Previsin de Empleados Particulares, de la

misma maneras ms cajas del sector pblico se fueron uniendo, hasta que en 1988 dispuso la

fusin en el Instituto de Normalizacin Previsional. Se orden asimismo la anexin por decreto

de todas las otras cajas an subsistentes y que a futuro requeriran de aportes del Estado para

cubrir sus dficits en el financiamiento de los beneficios.

Dentro de los principales beneficios se tienen, pensin por vejez, invalidez y sobrevivencia por

viudez. Cabe recalcar que cada caja tena sus propios requisitos y montos para cada una de la

pensiones. Adicionalmente la Ley N15.386, de 1963, regula para todos los regmenes

provisionales del sistema antiguo el beneficio dela pensin mnima. Esta ley ha sido reajustada

y actualmente existen diferentes montos mnimos segn la naturaleza de la pensin (Jubilacin,

viudez, orfandad y madre de los hijos de filiacin no matrimonial del imponente fallecido) y la

edad del pensionado.

A noviembre de 2009, el valor de la pensin mnima de vejez e invalidez del artculo 26 dela Ley

N15.386 asciende a $104.960 para menores de 70 aos, $114.766 para mayores de 70, pero

menores de75 y $122.451 para los mayores de 75. Estos valores son de gran relevancia ya que

aproximadamente un 80% delos pensionados del sistema antiguo la perciben.

Evolucin Dficit Operacional

El cuadro siguiente muestra la evolucin de los imponentes activos en el sistema antiguo entre

1980 y 2009 segn las diferentes cajas. En 1980 exista un total de 1.674.536 afiliados a las

distintas cajas. Una vez implementada la reforma al sistema de pensiones de1980 se registr una

fuerte reduccin en el nmero de imponentes entre 1981 y 1983 y luego una reduccin paulatina

hasta 100.036 afiliados en 2009.

Por otro lado el nmero de pensionados en el antiguo sistema iba al alza, alcanzando su

mximo valor en 1986, con 925.064, que luego disminuye gradualmente hasta situarse bajo los

800.000. Si combinamos ambos cuadros podemos ver que la relacin entre imponentes activos y

pensionados vara de manera drstica. Esta relacin, en 1960 alcanzaba a 11 imponentes por

pensionado, en 1980 era de 2 imponentes por pensionado y en 2009 se sita en torno al 0,1.

Este cambio en la relacin se vio reflejado en menos recursos para cubrir los beneficios antes

mencionados, y un incremento en el Dficit Operacional. En el siguiente cuadro se representa el

gasto como porcentaje del PIB. Tal como se muestra este dficit alcanz su mximo valor en

1984 con un 4,7% del PIB, hasta llegar al 2% en 2009.

Proyecciones

Las proyecciones respecto al Dficit Operacional se generan en base a un stock de pensionados

segn el tipo de pensin y aun flujo de cotizantes que se convertirn en pensionados. Los costos

para el stock de pensionados presentan una trayectoria decreciente que empieza a acelerarse a

partir de 2030.

Actualmente el principal componente de gasto son las pensiones de vejez, sin embargo al pasar

el tiempo, de 2035 en adelante, las pensiones de sobrevivencia toman un rol protagonista. Las

pensiones de invalidez sufren una lenta extincin, debido que an existen pensionados jvenes

(40-50 aos) en el stock. Respecto a las pensiones de sobrevivencia, estas estn concentradas en

las mujeres y, debido a que continan generndose en el tiempo, se proyecta un periodo largo

hasta su extincin.

Si analizamos el nmero de beneficiarios, estos tenan una proyeccin a 840.000 para el 2010,

siendo la mitad por vejez. Se espera que para 2030 esto cambie, ya que el nmero de

pensionados por vejez ser casi el mismo que el de sobrevivencia, constituyendo entre las dos

ms de tres cuartas partes del total de pensiones pagadas.

Por el lado de los cotizantes y el flujo, se proyect que para 2010 existiran 85.000 personas. Para

2025 se esperan menos de 10.000, de los cuales dos tercios serian hombre, debido a que las

probabilidades de cotizacin de las mujeres disminuyen despus de los 60 aos. Esto pronostica

una extincin en los ingresos antes de 2050.

Estos hechos muestran un aumento en los costos atribuidos al Dficit Operacional, el cual

alcanzara su punto mximo en 2015, para luego decrecer lentamente, y ya en forma acelerada

despus de 2030.

Estos gastos representados como porcentaje del PIB se muestran a continuacin. Debido a los

relativamente bajos montos de ingresos que percibe el sistema, la trayectoria del dficit est

fuertemente determinada por los gastos en prestaciones previsionales. El informe espera que el

Dficit Operacional represente cerca de 2 puntos del PIB por lo menos tres aos ms, llegando a

1,1% en 2025 y luego representar menos 0,1% en 2050.

Resultados

El trabajo analizado presenta dos proyecciones en relaciona a los compromisos fiscales

transitorios con el sistema de pensiones, Bonos de Reconocimiento y Dficit Operacional. Las

estimaciones consolidadas muestran que la magnitud del Dficit Operacional es muy superior a

la de los intereses devengados por los Bonos de Reconocimiento, y que estos ltimos se

extinguirn en forma ms temprana que el primero. El anlisis no incorporo el pago de la deuda

de los Bonos de Reconocimiento, que se registra bajo la lnea y que ocurrir simultneamente.

Este decrecimiento representa una liberacin de recursos importantes. Se estima que entre 2010-

2025 estos compromiso estn reducidos a 1,3% PIB. Sin embargo hay que ser cautelosos con esta

medida, pues depende estrechamente de que se mantenga un crecimiento en el presupuesto de

forma anloga al PIB. Un menor crecimiento, implica un mayor gasto y un mayor porcentaje del

PIB. Para apalear estos contratiempos se cuenta con el Fondo de Reserva de Pensiones, cuyo

objetivo es apoyar dicho financiamiento, este fondo se incrementa cada ao en un monto

equivalente al 0,2%, con un mximo del 0,5% del PIB del ao anterior.

Conclusiones

Los resultados mostrados en el informe muestran en efecto una liberacin de recursos

destinados al sistema antiguo, lo que liberara en parte el presupuesto fiscal en los prximos

aos.

Las proyecciones para los Bonos de Reconocimiento indican que el nmero de bonos liquidado

crecera has 2014 para luego descender. El gasto en amortizaciones de bonos alcanzara 0,7% del

PIB en promedio en el mismo periodo y que los intereses devengados promediaran el 0,1% PIB

en la prxima dcada.

El Dficit Fiscal seguir en alza unos aos y que pasara de un 2,1% del PIB 2010 a 1,1% en 2025.

Su finalizacin se proyecta para ms de 50 aos, sin embargo su valor ser inferior a 0,5% PIB.