63

BAB 4

ETIKA SEBAGAI KAWALAN

OBJEKTIF BAB

Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Mengenal pasti etika ialah sebagai satu mekanisme kawalan

kepada kecacatan yang wujud dalam pentadbiran awam. 2. Mengetahui maksud citizen administrator dan kepentingannya dalam

hubungan rakyat dan negara yakni pemimpin untuk rakyat dan rakyat untuk pemimpin.

3. Mengetahui makna dan kepentingan virtuos administrator yang mengutamakan kepentingan awam, bersifat mulia, berhati-hati dan rasional dalam menangani masalah rakyat.

4. Mengenal pasti etika sebagai kawalan kepada whistleblowing. 5. Mengetahui kawalan persekutuan terhadap etika pentadbir awam

dalam konteks peranan Inspector General di US. 6. Membezakan kod etika awam dan swasta. 7. Menyenaraikan pendekatan lain yang diguna pakai dalam usaha

menguatkuasakan etika pentadbir awam.

4.1 PENGENALAN Kita kini sedang menghadapi masalah serius mengekalkan soal ethical citizenship. Kelahiran sesetengah kumpulan yang berkepentingan yang terlibat dalam proses politik telah menyebabkan hilangnya keperluan memikul tanggungjawab kolektif untuk faedah rakyat dalam konteks yang lebih besar. Hak untuk mengambil bahagian bagi memenuhi agenda peribadi lebih berat berbanding dengan obligasi untuk mengambil bahagian mencari dan memenuhi kepentingan awam dalam ruang lingkup lebih besar untuk rakyat. Masalah ini adalah serius. Keadaan ini sudah tentu menyukarkan usaha memfokus kepada kepentingan bersama. Justeru Bab 4 akan menghuraikan mengenai ciri-ciri penting yang perlu ada pada citizen administrator dan bagaimana etika boleh bertindak sebagai salah satu bentuk kawalan kepada segala macam bentuk kecacatan pentadbiran sekali gus menjadikan pembangunan modal insan bukan suatu yang mustahil malah seimbang dengan pembanguann fizikal yang lain. Keseimbangan ini perlu kerana pembangunan modal fizikal tanpa nilai-nlai murni akan merosakkan integriti dan kredibiliti pentadbiran awam yang sepatutnya membawa imej baik iaitu hamba kepada rakyat dan bukan tuan kepada rakyat.

64

4.2 PERANAN PENTADBIR AWAM Persoalan utama yang selalu ditanya kepada pentadbir awam ialah Apa perlunya etika?. Terdapat sekurang-kurangnya tiga jawapan kepada isu etika ini. Kebanyakan pentadbir awam bila ditanya Bolehkah anda melakukan sesuatu tanpa melanggar peraturan, terus-terang mereka menjawab Tidak. Peraturan yang biasa dilanggar oleh mereka adalah yang berkaitan dengan ganjaran, personel dan peraturan perakaunan. Sesetengah pentadbir awam yang kreatif akan memecat anak buahnya dengan memaksa mereka mengikut peraturan secara ketat. Namun, Torp Kenneth (1983) berpendapat bahawa tindakan liberal yang disulami dengan tindakan kreatif adalah yang terbaik bukannya kepatuhan yang membuta tuli. Kedua, adalah kurang jelas bahawa semua orang sedar akan semua peraturan. Walaupun semua pentadbir awam sedar akan kepentingan peraturan, tetapi tiada seorang pun tahu tentang semua peraturan. Ini menimbulkan satu persoalan, Bagaimana kita hendak tahu yang kita telah melanggar peraturan jika kita sendiri tidak sedar akan peraturan tersebut?. Ketiga, kebanyakan pentadbir awam mempamerkan kuasa yang terletaknya kuasa budi bicara mereka. Wilson (1887) menegaskan kuasa budi bicara sebanyak yang mungkin akan dilakukan oleh badan eksekutif yang diletakkan secara eksklusif di cabang perundangan. Lebih-lebih lagi para pembuat undang-undang dilantik secara demokratik untuk mengamalkan kuasa dan keputusan bagi pihak rakyat yang memilihnya. Max Weber menawarkan model birokratik yang dianggap dapat menyelesaikan masalah ini. Caranya ialah dengan memastikan pelaksanaan saintifik dan jujur sesuatu polisi perundangan dapat dibuat contohnya melalui latihan, rasional dan birokratik yang bersifat berkecuali. Apapun perkiraan yang diberikan, etika dalam kerajaan merujuk kepada standard perkhidmatan awam, iaitu kerajaan dan pentadbiran yang berkualiti. Bertindak secara beretika merupakan intipati kepada pentadbiran awam. Semenjak daripada Wilson (1887) lagi, saranan untuk membudayakan perkhidmatan awam yang berdikari melalui akal dan wawasan telah disyorkan. Dengan kata lain, reformasi moral ialah penggerak utama kepada pentadbiran awam yang moden. Perkara ini penting kerana ia berkait rapat dengan persoalan Kenapa? dan bukan hanya Bagaimana hendak melakukannya?. Menyedari hakikat ini, Ketua Setiausaha Negara pada Forum Persahabatan Tiga Penjuru antara PPTD-ATM-PDRM pada 26 Mac 1994, telah mengingatkan penjawat awam betapa perlunya berpegang kepada nilai-nilai murni sejagat dalam melaksanakan tugas harian.

Kemajuan dari segi material tanpa diiringi dari segi moral pada hemat saya akan membawa kepada pelbagai penyakit masyarakat sebagaimana yang dapat kita lihat berlaku di sekeliling kita pada hari ini. Fenomena yang sama juga akan dihadapi dalam

65

perkhidmatan awam sekiranya kita tidak mengamalkan dan berpegang kepada nilai-nilai murni sejagat. Tanpa berpegang kepada nilai-nilai murni tersebut kita akan menyaksikan kemunculan penyakit-penyakit dalam perkhidmatan awam seperti amalan rasuah, penyelewengan, pilih kasih, ingkar perintah, karenah birokrasi, penindasan dan sebagainya. Penyakit-penyakit tersebut jika tidak dibendung dan dibanteras dengan segera, tidak syak lagi akan menjejaskan imej pentadbiran awam dan boleh menghalang usaha-usaha meningkatkan kualiti pentadbiran.

Dalam ucapannya yang lain di Majlis Perasmian Seminar Pengurusan Abad ke-21 Peringkat Kebangsaan di UUM pada 21 Ogos 1994, beliau telah menjelaskan juga nilai kerja daripada kaca mata Islam.

Nilai dan etika pengurusan Islam adalah bertitik-tolak daripada hakikat tanggapan bahawa segala apa yang dilakukan oleh manusia semuanya dikira sebagai ibadat termasuk ketaatan dan tanggungjawab kepada Allah, ketua, keluarga, organisasi dan negara. Suatu lagi ciri keunggulan dan kesempurnaan nilai dan etika pengurusan Islam ialah keseimbangan. Setiap kakitangan pengurusan organisasi daripada yang tertinggi hinggalah terendah wajib berpegang kepada nilai dan etika yang menyeimbangkan antara kepentingan dunia dan akhirat, antara kebendaan dengan kerohanian, antara jasmani dengan jiwa dan antara kepentingan individu dengan kepentingan masyarakat. Ketika menjalankan tugas dan tanggungjawab pengurusan organisasi, hal-hal ini wajib diambil kira. Kebenaran, kemuliaan, kebaikan, keadilan, amanah, kesederhanaan, berdisiplin, tepati janji, hargai masa, kesabaran, toleransi, berbakti, pemaaf, menilai diri, kesyukuran ialah nilai-nilai dan etika pengurusan Islam.

Memandangkan peranan yang harus dimainkan oleh pentadbir awam telahpun dinyatakan dalam Tonggak 12 dan melalui program penerapan nilai dan etika pada bab yang lepas, maka topik seterusnya akan mengupas mengenai peranan pentadbir awam yang banyak berkisar di Amerika Syarikat (AS). Ini kerana model AS pada hakikatnya banyak mengikuti nilai etika yang dipelopori oleh Islam dan bersifat sejagat serta wajar dicontohi oleh negara kita terutama dalam usaha menerapkan nilai dan etika yang tinggi dalam pentadbiran awam.

SOALAN DALAM TEKS

1. Kenapa persoalan mengenai etika penting dalam

perkhidmatan awam?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

66

4.3 PENTADBIR UNTUK RAKYAT (CITIZEN ADMINISTRATOR) Sebelum menghurai lanjut mengenai citizen administrator, wajarlah diketahui dahulu definisi citizenship itu sendiri yang dipetik daripada Terry L.Cooper (1991):

Citizenship is the status and role which defines the authority and obligations of individual members of the community. This status and role may be formally codified in terms of qualifications, rights and obligations by constitutions, charters and law or informally determined by values, tradition and consensus. A citizen is one who qualifies for the status of citizen as prescribed formally or informally by a particular community and is encumbered by laws and norms with the obligations assigned to this role by that community.

Dalam kata lain a citizen ialah seseorang yang mempunyai status yang diberikan secara formal atau tidak oleh sesuatu komuniti yang dibenarkan di bawah undang-undang dan norma-norma, bersama dengan penyerahan tugas dan tanggungjawab tersebut oleh komuniti ini. Dimensi etika dalam kerakyatan (citizenship) ialah sesuatu yang penting. William Moshers menulis bahawa pemahaman etika yang tinggi adalah mustahak. Beliau menerangkan seawal 1930-an dan 1940-an, citizenship banyak berkait rapat dengan politik dan kerajaan. Namun, setelah masa berlalu, citizenship dianggap sebagai seseorang dalam masyarakat (man in the society). Mosher juga mengenal pasti dua ciri yang sesuai dengan definisi rakyat baik (good citizen) dan juga sesuai dengan perspektif rakyat beretika yang tinggi (high ethical citizen) iaitu (i) Sensitif kepada hak sosial dan keperluan orang lain. (ii) Berkebolehan untuk berfikiran sendiri (independent) dan dapat menilai

dengan kritikal. Mosher (1941) menegaskan bahawa pemahaman dan penguasaan ilmu mengenai nilai-nilai kemanusiaan dalam semua keadaan ialah ciri penting bagi rakyat yang bijaksana. Persoalan utama ialah kemunculan administrative state dengan profesion tugas awamnya telah menyukarkan banyak tugas yang dahulunya dikendalikan oleh sukarelawan. Oleh itu, untuk menembusi profesionalised kerajaan yang didominasi oleh aktiviti perniagaan, saintifik dan nilai-nilai profesional, maka menjadi satu keperluan untuk menggantikannya dengan pertubuhan sivik berbanding pertubuhan yang cuma memfokuskan kepentingan yang minoriti daripada majoriti. Ini kerana dalam keadaan ekonomi yang sentiasa berkembang, persaingan kuasa dan sumber yang tidak terganggu ini telah dikejar dan dimanfaatkan oleh kumpulan yang berkepentingan tetapi keadaan ini dibiarkan oleh komuniti politik. Namun kita sudah tiba pada satu peringkat, iaitu halangan ekonomi, perkembangan populasi dan sebagainya harus diseimbangkan dengan kepentingan yang sedikit berlandaskan tradisi rakyat beretika demi mengelakkan konflik yang besar, kekecewaan yang menyebabkan proses

67

polisi awam tergantung pemakaiannya dan perebutan besar terhadap sumber-sumber yang sangat terhad. Jikalau tidak dibendung, perkara yang sepatutnya menjadi hak awam seperti perkhidmatan, sumber-sumber dan faedah pembangunan kemungkinan besar akan diketepikan atau diperuntukkan untuk kepentingan peribadi. Keputusan oleh orang awam juga akan menjadi lebih tidak sivik dan kepimpinan politikal menjadi bertambah lemah. Oleh itu, amalan citizenship harus dijana melalui kefahaman yang mantap mengenai tanggungjawab yang harus dipikul serta pertimbangan yang wajar kepada kepentingan individu mahupun kumpulan demi kepentingan sosial yang lebih besar. Sebagai pemegang amanah rakyat pentadbir awam mempunyai keupayaan mengawal maklumat, prosedur, peraturan, personel dan belanjawan awam. Selain berfungsi sebagai role-model, mereka juga bertindak sebagai kunci utama sama ada untuk menggalakkan atau seterusnya tidak menggalakkan amalan citizenship. Bellah dan rakan-rakan (1985) pula menegaskan perlu ada transformasi daripada semangat pentadbiran berpusat (centralized administrative state) kepada semangat citizenship dalam operasi kerajaan itu sendiri. Manifesto beliau dan rakan-rakan mengenai pentadbir untuk rakyat ialah

In order to limit the danger of administrative despotism, we need to discuss the positive purposes and ends of government, the kind of government appropriate for the citizens we would like to be. Among other things, we need to reappropriate the ethical meaning of professionalism, seeing it in terms not only of technical skill but of the moral contributions that professionals make to a complex society. We undoubtedly have much to learn from the progressives and the architects of the new deal, who still thought of professionalism partly in terms of the ethic of the calling. To change the conception of government from scientific management to center of ethical obligations and relationship is part of our task.

Jika citizenship ialah asas bagi peranan yang dimainkan oleh pentadbir awam, maka boleh ditegaskan bahawa pandangan etika yang tinggi mengenai citizenship sepatutnya mencorakkan dan membentuk identiti profesional dan peranan pentadbir awam itu sendiri. Ini diharapkan akan dapat memberi lebih makna dan faedah kepada masyarakat awam khususnya.

SOALAN DALAM TEKS

2. Apakah status dan peranan yang harus dimainkan oleh seorang pentadbir untuk rakyat citizen administrator?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

68

4.4 VIRTUOUS ADMINISTRATOR Pentadbir virtuous ialah pentadbir untuk rakyat (citizen administrator) dan begitu juga sebaliknya. Pentadbir virtuous dilantik oleh rakyat untuk bertindak bagi pihak mereka dalam mengejar kebaikan bersama yang diperoleh melalui komuniti politik. Jika kerajaan difahami sebagai komuniti, kunci kepada konsep yang berhubung kait dengan pentadbir untuk rakyat ialah autoriti. Pentadbir sebagai pemegang amanah kepada rakyat ditugaskan menjalankan autoriti bagi pihak komuniti politik dan juga rakyatnya. Oleh itu, pentadbir untuk rakyat akan terikat sebagai saksi kepada kebaikan bersama. Kesannya ialah pentadbir akan terus berkhidmat memberi kebaikan kepada masyarakat pada masa kini dan juga masa hadapan. Pentadbir untuk rakyat bukan saja terikat untuk menghormati komuniti yang ada tetapi memperluas perspektif dengan mengambil kira kepelbagaian komuniti yang menjadi simbol kepada komuniti politik yang sihat. Pentadbir untuk rakyat boleh menjalankan autoriti secara pentadbiran yang indirect. Ini bermakna seboleh-bolehnya pentadbiran polisi harus menggunakan hubungan komuniti yang ada dan juga autoriti mereka untuk menguatkan hubungan komuniti dalam seluruh masyarakat. Secara tidak langsung, di bawah idea subordination, kepakaran pentadbiran tertakluk di bawah kepimpinan komuniti dan autoriti, berbanding tegasan yang menyatakan kekuasaan (superiority) saja yang boleh mentadbir rakyat berasaskan pengetahuan teknikal dan kepakaran. Pentadbiran yang indirect dan subordination merujuk kepada satu set nilai-nilai yang dimiliki oleh seseorang yang mempunyai autoriti dan berkongsi dengan pengikutnya. Nilai-nilai perkongsian inilah menunjukkan hubungan antara autoriti kerajaan dan komuniti. Komuniti menyediakan asas kepada autoriti. Autoriti wujud untuk mengaitkan sesuatu keputusan yang dicapai kepada nilai-nilai asas dalam komuniti. Jika nilai rakyat individu tidak boleh diyakini untuk meliputi semua aspek penting kebaikan bersama, maka, di sinilah arahan autoriti menjadi sesuatu yang perlu. Memandangkan pentadbir awam bukan hanya bertindak sebagai rakyat tetapi juga pemegang amanah rakyat, amalan pentadbiran awam telah mengetengahkan tiga nilai utama yang patut dimiliki. Nilai-nilai tersebut ialah (i) Semangat awam (public spiritedness). (ii) Berhati-hati (prudence). (iii) Keutamaan rasionaliti (substantive rasionality). 4.4.1 Semangat Awam (Public Spiritedness) Ia bermaksud menuruti kehendak seseorang sambil menyederhanakan pendapat lain dengan tujuan mencapai persetujuan yang lebih besar bagi memastikan keharmonian tempatan. Ia juga ialah satu bentuk kawalan diri, iaitu kawalan kerajaan (self-government). Semangat awam ialah nilai mustahak

69

untuk semua rakyat. Dalam mengamalkan pentadbiran awam, nilai ini menghendaki pentadbir menghormati hak-hak dan tanggungjawab ini. Pentadbir rakyat harus menanam sifat ini untuk memahami bahawa orang awam mempunyai hak-hak untuk melibatkan diri sebanyak yang boleh dalam urus tadbir. Tidak kira sama ada hal ini menyukarkan tugas pentadbiran, atau ia menimbulkan ketidakcekapan, atau penglibatan ini sesuai dengan kehendak pentadbir atau sebaliknya. Penglibatan rakyat mencerminkan empat dasar utama dalam mengimplimentasikan polisi awam: (i) Hak rakyat untuk melibatkan diri dalam demokrasi. (ii) Pembangunan rakyat melalui penyertaan. (iii) Penghasilan polisi yang lebih baik melalui penglibatan rakyat. (iv) Sumbangan penglibatan rakyat sebagai satu bentuk sistem maklum

balas yang berkesan bagi menjamin kestabilan dalam kerajaan. Untuk menjalankan tanggungjawab yang diamanahkan, pentadbir awam harus mempunyai sifat public spiritedness dan belajar menjadikan rakyat sebagai panduan kerana hak rakyat mengambil bahagian sama ada ke arah mencapai polisi yang baik atau kestabilan dalam kerajaan. Public spiritedness juga mencerminkan proses menggalakkan orang awam menawarkan idea, maklumat, kreativiti dan tenaga untuk pembangunan dan pelaksanaan polisi awam. Melalui sifat tolak ansur (give and take) ini barulah pembangunan rakyat dapat berlaku. Hanya dengan penyelesaian isu awam yang substantive, integrasi nilai-nilai dan kepakaran teknikal, maka rakyat dan pentadbir untuk rakyat boleh membangun dengan mengamalkan tanggungjawab mengikut kapasiti mereka masing-masing bagi terus membentuk diplomasi. 4.4.2 Berhati-Hati (Prudence) Ia bermaksud kebijaksanaan yang praktikal dan kebolehan mencapai matlamat yang baik melalui cara yang baik. Ia adalah satu proses, iaitu ilham diperolehi daripada sesuatu masalah atau keadaan dan banyak berkait rapat dengan prinsip. Prinsip yang baik diaplikasikan dalam situasi tertentu tanpa mengetepikan perkara-perkara yang mudah. Prudence ialah antara nilai terpenting yang perlu ada pada setiap pentadbir awam. Kebijaksanaan praktikal untuk menyesuaikan teknik terbaik ke dalam nilai-nilai tertentu adalah kunci kepada mengaitkan kepakaran teknikal dengan peranan citizenship. Keputusan pentadbiran yang berhati-hati menjaga teknik ini dapat memanfaatkan hubungan dan kehendak rakyat. Prudence ialah alat untuk mengekalkan sifat simbolik rakyat yang efektif (effective citizenship) dan tugas sivik serta kepakaran profesional perkhidmatan awam dalam demokrasi berperlembagaan. Yves Simon (1951) menegaskan kepakaran dan prudence harus bergerak seiringan kerana kepakaran semata-mata tanpa prudence akan menimbulkan

70

masalah dan secara tidak langsung akan menekan rakyat. Apa yang menarik katanya:

Leadership belongs to prudence, not to expertness; rather than the bearer of a technical ability, a leader is supposed to be a man of virtue, a man of human experience, a man who knows man. Violence is done to the nature of public life whenever the government is in the hands of an expert rather than those of a prudent man because government by experts is government by outsiders.

Oleh itu, untuk menjamin keberkesanan negeri pentadbiran (administrative state), orang luar (outsider) mesti diganti oleh orang dalam (insider). Begitu juga halnya dengan kepakaran teknikal mestilah sesuai dan menyokong amalan citizenship. Pendekatan kepada penyelesaian masalah awam harus dibuat dengan berhati-hati dan mengambil kira keputusan bijaksana yang berupaya mengaitkan teknik dengan demokrasi. 4.4.3 Keutamaan Kewarasan (Substantive Rasionality) Kepentingan rasional ialah unsur ketiga penting bagi pentadbir untuk rakyat. Ada andaian yang mengatakan hanya ahli politik saja yang bertanggungjawab kepada rakyat. Dengan itu, substantive rationality terletak di atas bahunya. Sementara para pentadbir hanya perlu menurut dan melaksanakan keputusan. Andaian ini jelas dibuktikan tidak tepat terutama dalam pentadbiran negeri yang moden ini. Dalam menangani masalah teknikal yang terdapat pada kerajaan moden yang kompleks dewasa ini, pentadbir awam tidak dapat lari daripada melibatkan diri dalam menganalisa perkara substantive terutama dalam mencadangkan apa-apa polisi yang harus dibuat. Tidak kurang penting juga sumbangan mereka terhadap proses membangunkan segala perincian mengenai pelaksanaan perintah dan peraturan. Sebarang tindakan yang memisahkan substantive rationality jauh daripada sebarang bentuk tingkah laku manusia adalah sesuatu yang mustahil kerana tindakan demikian akan hanya memusnahkan dan menzalimi etika kemanusiaan. Ramos (1981) menegaskan teori kemanusiaan mesti berdasarkan kepada penganalisaan substantive mengenai makna dan tujuan tindakan manusia. Dalam percubaan memisahkan fakta dengan nilai, Ramos mempertikaikan sosial sains yang sebenarnya tidak boleh meniru sains secara fizikal. Menurut beliau, memandangkan pentadbiran awam berakar umbi daripada teori hubungan manusia dalam organisasi, adalah perlu bagi pentadbir awam menyesuaikan diri dengan amalan rasionaliti yang tinggi (substantive rationality). Pentadbir untuk rakyat ialah pengamal yang memahami tanggungjawabnya dan secara peribadi sedar mengenai nilai serta dimensi etika tindakan pentadbiran. Malahan mereka juga terlibat dalam penemuan-penemuan sivik. Reich, (1988) menghuraikan dengan lebih lanjut mengenai citizen administrator dan peranannya dalam penemuan sivik (civic discovery).

71

He then encourages and instigates the convening of various forums in community centre, school and workplace - where citizen are to discuss whether there is a problem and if so what it is and what should be done about it. The public manager does not specifically define the problem or set an objective at the start. He merely discloses the complaints. Nor does he take formal control of the discussion or determine who should speak for whom. At this stage he views his job as generating debate, even controversy. He wants to bring into the open the fact that certain members of the community are disgruntled and create possibilities for the public to understand in various ways what is at stake. He wants to make the community conscious of tensions within it and responsible for dealing with them. In short, he wants the community to use this as an occasion to debate its future.

4.4.4 Kesimpulan Justeru, ketiga-tiga unsur ini penting dan membekalkan intipati moral kepada peranan pentadbir awam. Di bawah unsur public spiritedness, pentadbir awam disarankan untuk berkomunikasi dengan jujur bersama rakyat. Polisi ini penting kerana tertanam padanya definisi keadilan yang lahir daripada pertimbangan dan maklum balas dengan rakyat dan bukan keputusan unilateral para pakar semata-mata. Sementara bagi prudence, keputusan berhati-hati menghendaki keadilan dijalankan dan menolak tekanan daripada sesiapa yang lebih berpengaruh. Seterusnya, di bawah substantive reasoning menghendaki pentadbir awam berani mengkaji prinsip dan nilai-nilai yang tersirat dalam tindakan awam supaya hal yang sebenar tidak akan disembunyikan dan seterusnya dapat mengelakkan rakyat daripada dizalimi.

SOALAN DALAM TEKS

3. Nyatakan tiga nilai yang harus dimiliki oleh pentadbir

awam dalam memainkan peranannya sebagai pemegang amanah rakyat.

4. Nyatakan empat dasar utama yang melibatkan rakyat dalam pembentukan polisi awam di bawah unsur public spiritedness.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

4.5 WHISTLEBLOWING KAWALAN DAN PRESTASI ORGANISASI Tajuk-tajuk akhbar sensasi di barat banyak menggambarkan tingginya paras konflik dalam sesebuah organisasi contohnya seperti Pengkritik NASA mengatakan beliau hanya perlu bercakap benar, bukan tertakluk kepada telunjuk agensinya dan Pihak Berkuasa Tennessee terkejut dengan kritikan yang dilemparkan mengenai program nuklearnya. Cakap-cakap sumbang

72

ini banyak kedengaran. Tajuk-tajuk utama ini membongkarkan penambahan kejadian pertikaian antara individu dan organisasi. Biasanya mengenai perkara-perkara yang memberi kesan mendalam kepada pihak-pihak lain yang bukan terlibat secara langsung dengan pertikaian tersebut. Tajuk-tajuk beginilah yang memberi satu terminologi kepada fenomena ini, iaitu whistleblowing. Walaupun whistleblowing sebenarnya sama dengan jenis pertikaian organisasi yang lain (contohnya antara jabatan atau antara pekerja dan majikan), namun terdapat ciri-cirinya yang berlainan. Ia berbeza dengan jenis pertikaian organisasi yang lain dan boleh dibahagikan secara berkumpulan kepada tiga aspek prosedur dan substantive yang berlainan iaitu (i) Sikap mementingkan diri sendiri yang jelas tidak wujud di pihak

yang memulakan aduan pertikaian. (ii) Ketaksamaan (asymmetry) pembahagian kuasa. (iii) Tiada mekanisme-mekanisme pembangunan penyelesaian masalah

yang baik dan neutral. Whistleblowing unik kerana ia melibatkan seseorang individu yang mengetengahkan pertikaian atau isu, terutama antara pihak ketiga yang tidak terlibat secara langsung dengan pekerjaan dan hubungan kontrak bersama majikan. Contohnya, pembayar cukai dan pemegang stok (stockholder). Pertikaian ini sebenarnya terletak kepada pihak ketiga kerana motivasi sebenar datang daripada mereka. Menariknya tentang whistleblowing ialah faktor yang mendorong pihak yang menuntut untuk membongkar keburukan organisasi yang lebih bersifat kemanusiaan sejagat (altruism) berbanding sifat mementingkan diri sendiri. Mansbridge (1990) menyatakan keganasan peribadi oleh penyelia atau organisasi dipercayai boleh mempercepat dakwaan mengenai salah laku organisasi atau aktivitinya yang tidak sah. Dakwaan tersebut secara luarannya bersifat altruisme walaupun ia sebenarnya didorong oleh individu. Satu lagi ciri whistleblowing ialah ia biasanya melibatkan konflik antara dua pihak yang mempunyai kuasa yang tidak seimbang. Weinstan (1979) menegaskan bahawa whistleblowing melibatkan percubaan untuk mengubah sistem birokrasi oleh satu pihak yang bekerja dalam organisasi tetapi tidak mempunyai kuasa atau autoriti untuk berbuat demikian. Pengadu (whistleblower) juga akan berada lebih di pihak yang malang kerana sumber-sumber yang diperlukan untuk menyokong sebarang konflik tidak dibahagikan dengan adil. Apa yang pengadu boleh lakukan ialah bergantung kepada sumber-sumber peribadi di samping apa jua sumber sokongan tambahan yang boleh diperolehi dengan cara mempengaruhi sesiapa saja yang mempercayai tentang konflik tersebut. Sebaliknya, mana-mana organisasi yang memilih untuk tidak mempedulikan dakwaan whistleblower dan mencabar tuduhan tersebut boleh dengan mudah memindahkan ahli-ahli dalam organisasinya, perkhidmatan guaman dan juga

73

jaringan penyokong-penyokong luaran untuk tidak bertindak balas terhadap dakwaan yang sah tersebut. Dengan itu yang pasti, seorang whistleblower boleh menjangka bahawa dia akan berhadapan dengan lawannya yang kekuatan kuasa luar biasanya banyak dan berstruktur. Elemen perbezaan yang ketiga bagi whistleblowing ialah ia biasanya wujud dalam ketiadaan mekanisme-mekanisme pembangunan penyelesaian masalah yang baik dan neutral. Prosedur parti ketiga kini telah digunakan untuk menyelesaikan pelbagai masalah antaranya pertikaian kepentingan pengurusan buruh, pertikaian kontrak komersial, tuntutan pengguna dan konflik antara kumpulan-kumpulan dalam komuniti. Namun, peluang untuk mendengar tuntutan pengadu (whistleblower) jarang diberi perhatian terutama dalam Semakan Parti Ketiga (Third Party Review). Sehubungan itu, satu mekanisme telah dibentuk dalam organisasi itu sendiri supaya bukti-bukti yang dikemukakan oleh pihak ketiga dapat disemak dan sekali gus dapat menyelesaikan tuntutan tersebut. Meskipun wujud mekanisme semakan tersebut, pengadu (whistleblower) tetap akan berada di pihak yang malang jika dibandingkan dengan pertikaian-pertikaian lain. Prosedur pembongkaran rahsia oleh whistleblower telah menghalang mereka untuk menginstitusikan badan semakan ini. Satu petunjuk untuk kekurangan bimbingan institusi semakan ialah prosedur tersebut tidak diterima dengan meluas oleh pihak-pihak yang terjejas kepentingan mereka. Ini telah dibuktikan dalam kajian data terhadap pekerja-pekerja Persekutuan. Miceli dan Near (1984) melaporkan Memuji tindakan pengadu (whistleblower) akan menimbulkan masalah lain dan sudah tentu menghendaki usaha jangka panjang yang terperinci. Tambahan pula menurut Devine dan Apline (1986), Satu masalah lagi yang akan timbul adalah tidak kira sama ada niat pengadu baik atau sebaliknya, prosedur melindungi pengadu (whistleblower) tetap lemah. 4.5.1 Kerangka Teorikal Dalam membentuk teori mengenai whistleblowing dan kesannya, pembaharuan terhadap fenomena dan skopnya adalah perlu. Definisi whistleblowing oleh Miceli dan Near (1985) jika dikembangkan membawa maksud pembongkaran rahsia baik daripada individu mahupun kumpulan mengenai aktiviti yang didakwa tidak sah, tidak bermoral atau haram. Satu andaian yang tersirat ialah whistleblower bukan setakat datang daripada ahli yang pasif atau bystander yang membuat aduan daripada apa yang disimpulkan sebagai salah laku, tetapi juga tidak mempunyai autoriti untuk membuat perubahan. Walaupun sesetengah cerdik pandai antaranya Weihn, Zald dan Berger (1978) ada mempertikaikan bahawa whistleblower tiada autoriti untuk membuat perubahan, tetapi mereka boleh menangani masalah ini dengan cara tidak konvensional. Ini berbeza keadaannya di sesetengah organisasi yang memang wujud satu jawatankuasa khas yang diberi autoriti untuk membawa tindakan yang tidak sah ke perhatian pihak atasan dan dengan itu dapat menggerakkan secara (prima facie) perubahan kecil. Mengikut kajian masa kini, walaupun kuasa whistleblower datang daripada dua

74

saluran, baik formal mahupun yang tidak formal dalam sesebuah organisasi, tetapi sumber kuasa yang lain juga wujud. Definisi ini tidak harus dianggap sebagai mengesahkan dakwaan pengadu. Banyak ulasan karya mengenai whistleblowing menganggap atau menghadkan bidang kuasa tersebut kerana wujud sekatan terhadap pelaksanaan prinsip-prinsip tertentu, iaitu halangan yang ketara daripada pihak yang didakwa membabitkan tindakan yang melanggar prinsip keadilan, kejujuran dan ketelusan ekonomi (Bowie, 1982; Graham, 1986). Namun dari perspektif organisasi, kepentingan aduan whistleblower masih berada di tahap kabur. Walaupun keesahan aduan whistleblower adalah tidak relevan kepada sesebuah organisasi yang memilih untuk mengetepikan tuduhan tersebut dan seterusnya menghukum kembali pengadu tersebut, tetapi ia penting kepada organisasi yang mahu bertindak balas kepada aduan sedemikian dengan sewajarnya. Organisasi yang cenderung kepada perubahan positif ini akan menyiasat aduan whistleblower untuk memastikan sah atau tidak dakwaan itu. Sebarang kesan kepada whistleblowing mesti mengambil kira pelbagai variasi dalam menentukan dakwaan yang diketengahkan oleh pengadu. Dakwaan terbahagi kepada tiga jenis. Jenis yang paling kerap terdapat dalam kebanyakan ulasan karya adalah melibatkan aduan kesalahan yang pada kaca mata pengadu ialah aduan yang paling tepat. Jenis yang kedua ialah jenis aduan yang tidak sah wujud apabila tanggapan pengadu ialah salah atau maklumat mengenai aktiviti salah laku tersebut tidak lengkap. Satu lagi aduan salah yang serius melibatkan whistleblower yang bersifat opportunist, iaitu pengadu ini akan memalsukan kes untuk perlindungan peribadi atau mendapatkan ganjaran. Konsep isu membawa maksud kontroversi yang dimulakan oleh pengadu (whistleblower). Menurut Cobb dan Elder (1982: 83), suatu isu merujuk kepada konflik antara dua atau lebih pihak yang dikenal pasti terlibat dengan perkara yang berkaitan dengan prosedur dan perkara penting. Selain itu, terdapat juga tanggapan lain mengenai kelakuan serta kecenderungan individu dan organisasi terhadap whistleblowing. Ada juga anggapan bahawa sesebuah organisasi akan menolak perubahan kecuali ia mendapat tindak balas yang bijak atau perubahan dijangka dapat memudahkan pengendalian positif dan rutin terhadap pertikaian-pertikaian tersebut. Penolakan terhadap perubahan disekat oleh dua faktor, iaitu kecendurungan individu dan organisasi. Kecenderungan pertama mengikut Staw, Sanderlands dan Dutton (1981) ialah kesan daripada terminologi ancaman ketat (threat rigidity effect). Menurut Staw Ancaman kepada kepentingan utama suatu entiti, baik individu, kumpulan atau organisasi akan membawa kepada satu bentuk rigidity. Proses paling terkenal yang menyumbang kepada rigidity dalam konteks ancaman ialah sekatan kepada pemprosesan maklumat dan penghadan kawalan semakan. Sama ada tindak balas kepada ancaman berkesan atau tidak, banyak bergantung kepada tahap ancaman itu sendiri. Bertindak balas dalam keadaan yang kaku dan dalam suasana perubahan yang drastik boleh membawa kepada kesukaran dalam penyesuaian. Tetapi

75

bertindak balas secara tegas (rigid) terhadap perubahan yang membina sebaliknya akan lebih berkesan. Kecenderungan kedua dilihat dari segi bagaimana pihak-pihak yang terlibat bertindak balas kepada mekanisme akauntabiliti yang berlainan (Jos, 1990). Staw (1980) mempertikaikan bahawa individu mempamerkan rasionaliti yang ke hadapan, iaitu apabila yang dituduh/pembuat keputusan cuba mencari pilihan yang terbaik untuk membela diri mereka. Namun, apabila seseorang didapati bertanggungjawab selepas keputusan dibuat, kemungkinan besar mereka ini akan merujuk kepada rasionaliti yang terdahulu dalam percubaan mengesahkan tindakan mereka. Terdapat pelbagai proses pembuktian yang bermula daripada rasionalisasi lisan yang mudah dengan memberikan alasan yang agak munasabah dalam meminimumkan kerosakan kepada imej sosial (Tetlock, 1985). Disebabkan whistleblowing menjadikan mereka accountable, maka sebarang tindakan atas dasar keputusan yang dibuat dahulu akan sebolehnya cuba mengesahkan tindakan mereka yang lalu. Ini dilakukan dengan cara mereka cuba menjalankan aktiviti yang menampakkan faedah dan menggalakkan sasarannya untuk mengukuhkan keputusan yang lepas (Tetlock, 1985). 4.5.2 Kesan Organisasi dan Whistleblowing Kesan organisasi terhadap whistleblowing terdiri daripada dua aspek, iaitu organisasi mikro dan makro. Hasil yang diperolehi pada tahap mikro memfokus kepada tindak balas organisasi kepada tuntutan whistleblower dan juga jalan penyelesaiannya. Manakala pada tahap makro pula, ia dikatakan mempunyai kaitan antara whistleblowing dan proses am perubahan organisasi dan kestabilannya. Kajian ini memfokus kepada kesan whistleblowing terhadap kestabilan sesebuah organisasi. Satu penerokaan mengenai hasil makro yang relevan diperolehi oleh (Zaid & Berger, 1978). Tesis utama mereka ialah mengenai konflik dalam organisasi termasuk whistleblowing. Whistleblowing dikatakan berlaku di luar saluran biasa dan bangkangannya tidak mengikut kebiasaan (unconventional opposition). Ia boleh digunakan jika difahami dengan betul dan boleh diadaptasikan melalui analisis pergerakan sosial. Mereka menyatakan fenomena pergerakan sosial yang serupa adalah penting kerana ia memberi kesan yang besar kepada pembentukan sesebuah organisasi termasuk kawalan terhadap sumber-sumber organisasi dan kesinambungan (survival) organisasi. Analisis Zaid dan Berger mencadangkan bahawa proses whistleblowing dan kesannya boleh mempengaruhi keputusan yang luas. Dua antaranya yang signifikan ialah (i) Kawalan organisasi (Pfeffer dan Salancik, 1978). (ii) Prestasi organisasi (Hirschman, 1970). Dari perspektif kebergantungan (sumber), Pfeffer dan Salancik (1978) mencadangkan pilihan organisasi dikawal secara sosial. Kebergantungan organisasi terhadap persekitaran membenarkan entiti luaran untuk

76

menguasai organisasi. Kuasa ini membenarkan elemen persekitaran mengawal dan mengawasi tindakan organisasi. Namun, kecenderungan kawalan tidak dapat ditentukan. Ia bergantung kepada wujudnya syarat yang menggalakkan organisasi untuk mematuhi permintaan entiti luaran. Titik terpenting dari segi kebergantungan sumber dalam kajian ini ialah tindakan pengadu (whistleblower) akan mempengaruhi kestabilan dalam paten pasaran dan kawalan dalam organisasi. Oleh yang demikian, ini memberi kesan kepada kebergantungan persekitaran. Hasil bagi tahap makro yang kedua boleh dikaitkan secara langsung dengan fenomena whistleblowing mengguna pakai teori pemisahan, penyuaraan dan kesetiaan (Hirschman, 1970). Hirschman menerangkan bahawa ahli organisasi bertindak balas kepada penurunan dalam prestasi sementara pentadbir bertindak balas kepada percubaan ahli organisasi untuk mempengaruhi organisasi. Beliau menyatakan sebab penurunan dalam prestasi organisasi adalah dijangka dan perlakuan ahli yang bertindak balas kepada penurunan ini boleh membawa pembetulan tindakan yang tidak efisien dan tidak efektif. Ahli-ahli bertindak balas kepada penurunan prestasi yang pada kebiasaannya menjadi fokus analisis ekonomi tradisional, iaitu keluar, sama ada ahli meninggalkan organisasi tersebut atau berhenti membeli produk syarikat tersebut. Hirchmen mengenal pasti asas kedua bentuk tindak balas ahli pula ialah suara yang menggambarkan tindak balas politik. Bersuara melibatkan penjelasan secara langsung mengenai ketidakpuasan hati terhadap pengurusan atau terhadap autoriti-autoriti lain. Walaupun Hirchman berpendapat keluar atau suara sebagai perkongsian penting yang eksklusif, (Kolarska dan Aldrich, 1980) pertikaian mereka mewakili empat tindak balas jika mereka dipertimbangkan bersama iaitu (i) Terus tinggal dan berdiam diri. (ii) Terus tinggal dan bersuara. (iii) Keluar dan terus berdiam diri. (iv) Keluar secara bising. Tindakan meniup whistle menandakan pilihan antara empat tindak balas Kolarska dan Aldrich tersebut. Pengadu (whistleblower) memilih untuk terus tinggal dan bersuara atau keluar dengan bising. Dalam sesetengah keadaan, pilihan tingkah laku akan digunakan mengikut susunan jika organisasi tidak bertindak balas baik terhadap usaha pekerja untuk membuat perubahan dari dalam organisasi itu sendiri. Titik konseptual yang penting ialah tindak balas ini bertujuan untuk membetulkan penurunan dalam organisasi dan sebaiknya dikaitkan dengan prestasi organisasi. 4.5.3 Hipotesis Premis asas dalam kajian ini ialah organisasi akan menolak perubahan kecuali organisasi sudah mempelajari jenis tindak balas atau mereka cipta

77

sendiri suatu cara untuk memudahkan pengendalian pertikaian secara rutin dan positif (Staw, Sanderlands dan Dutton, 1981). Realiti dakwaan whistleblower berbeza-beza. Sesetengah whistleblower menimbulkan dakwaan yang sah dan yang lain pula menimbulkan isu yang palsu untuk menghukum rakan sekerja atau pihak atasan (Westin, 1981). Bagaimana organisasi dibentuk untuk bertindak balas terhadap dakwaan yang berbeza-beza penting? Adakah organisasi membentuk jenis I (menolak dakwaan tersebut) atau jenis II (menerima dakwaan palsu)? Adakah ia memberi ganjaran terhadap dakwaan yang tidak sah? Adakah ia menghukum dakwaan yang sah? Sesebuah organisasi tidak akan tahu apa yang ada di hadapan mengenai percampuran tindakan sah atau tidak sah ini, tetapi ia boleh membuat pilihan yang strategik mengenai tahap kesalahan yang boleh diterima pakai untuk setiap jenis tindak balas. Hirchman (1970) mencadangkan institusi boleh direka bentuk untuk mengurangkan kos bersuara dan meningkatkan ganjaran sebagai satu cara mengambil peluang memulihkan kuasa bersuara. Oleh itu, rekaan yang dipilih oleh organisasi akan berkemungkinan besar memberi kesan kepada organisasi. Oleh itu, hipotesis berikut ialah

Hipotesis 1: Paling banyak sesebuah organisasi menghukum

dakwaan yang sah dan memberi ganjaran kepada dakwaan salah, berkemungkinan besar prestasi akan terjejas.

Oday (1974) mencadangkan pihak atasan dalam organisasi akan lebih berurusan secara mengugut untuk melemahkan individu yang berfikiran reformasi daripada terus meminta perubahan. Menurut Oday, peningkatan amalan yang menekan dan menindas ini ada dua tujuan. Pertama, amalan ini bertujuan untuk mengawal reformer-reformer supaya mereka tidak mempengaruhi ahli-ahli lain dengan matlamat mereka. Kedua, amalan ini dibuat untuk mengekalkan imej autoriti-autoriti yang terbabit. Petunjuk amalan yang paling nyata ialah sikap ganas organisasi terhadap whistleblower, dibuat kononnya atas dasar memberi amaran atau tindakan disiplin yang lebih formal. Akhir sekali, amalan ini akan berpindah daripada mendakwa perbuatan whistleblower sebagai tidak bermoral, tidak sah atau haram kepada ketidakpatuhan dan perlanggaran whistleblower/pengadu dengan norma-norma organisasi (Hanshbanger, 1973). Dengan mengaburkan fakta, konflik ini akan melenyapkan kebolehan organisasi untuk membuat keputusan yang rasional. Keadaan ini membawa kepada hipotesis seterusnya.

Hipotesis 2: Paling banyak keganasan, paling sedikit tindakan whistleblowing boleh membantu memperbaiki prestasi organisasi.

Satu lagi dimensi yang penting dalam proses whistleblowing melibatkan sama ada isu yang diketengahkan oleh whistleblower boleh diselesaikan atau sebaliknya. Dalam sesetengah keadaan tindakan susulan menghukum pesalah akan terjadi apabila sumber-sumber autoriti membela kedudukan whistleblower. Senario lain yang berkemungkinan terjadi ditunjukkan dalam

78

keadaan sesuatu isu dan konflik berterusan dan lenyap tanpa penyelesaian. Walaupun dakwaan whistleblower tiada merit, tidak mustahil bagi sesebuah organisasi membiarkan kontroversi demikian berlarutan kerana ia akan mengganggu dan menyakiti (irritate) whistleblower dan juga organisasi lain yang mengambil bahagian. Ia boleh disimpulkan bahawa:

Hipotesis 3: Semakin sesebuah organisasi berupaya menyelesaikan masalah, lebih besar harapan bahawa whistleblowing akan dapat memperbaiki prestasi organisasi.

Organisasi akan berusaha untuk mengekalkan autonomi. Amalan menyuarakan pendapat bagi (Hirschman, 1970) oleh whistleblower mengancam autonomi organisasi. Jika organisasi bersikap sensitif terhadap mekanisme penambahbaikan, organisasi begini akan bertindak balas terhadap dakwaan yang dibuat oleh whistleblower dan mempunyai harapan untuk tidak kehilangan autonomi melalui penetapan matlamat dan pembahagian sumber-sumber. Sebaliknya jika organisasi mengenepikan aduan whistleblower dan bertindak balas dengan ganas, maka ini akan menarik campur tangan pihak ketiga dan seterusnya akan menambah beban kepada masalah yang sedia ada dan selanjutnya mendapat tentangan daripada orang awam. Sejauh mana whistleblowing memberi kesan kepada kawalan organisasi dilihat kepada bagaimana masalah whistleblower ini dapat diselesaikan. Penyelesaian daripada luaran membabitkan pemberian mandat, iaitu organisasi harus mematuhi polisi atau amalan organisasi yang telah diubahsuai. Walaupun penyelesaian daripada luaran tidak menggariskan perubahan organisasi secara terperinci, tetapi kelemahan organisasi berkemungkinan akan bertambah besar (Pfeffer dan Salancik, 1978). Ini memberi petanda berikut:

Hipotesis 4: Penyelesaian daripada luaran kepada tuntutan whistleblower akan melemahkan kawalan organisasi.

Satu lagi pengaruh sejauh mana whistleblowing memberi kesan kepada kawalan organisasi dilihat dari sudut bagaimana sesebuah organisasi membela dirinya terhadap tuduhan whistleblower. Jika organisasi terdorong untuk mengekalkan autonomi, kebolehan mereka mengawal ancaman ini banyak bergantung kepada kuasa yang mereka perolehi. Justeru itu:

Hipotesis 5: Lebih banyak kuasa organisasi, lebih luas peluang untuk membela diri mereka daripada tuntutan whistleblower dan makin kurang kesannya terhadap kawalan organisasi.

Teori Hirschman mencadangkan pemulihan prestasi organisasi yang lemah bergantung kepada tindak balas terhadap pelbagai mekanisme pembaikan

79

yang disediakan. Satu kesan negatifnya ialah apabila sesebuah organisasi itu dilengkapkan dengan mekanisme suara tetapi jika tindak balas lebih cenderung kepada mekanisme keluar, keadaan ini kurang berupaya untuk memulihkan prestasi yang menurun dan ini akan seterusnya mengakibatkan kejatuhan prestasi yang kekal. Organisasi yang tidak menggalakkan bangkangan, terdedah kepada kesan yang serius apabila whistleblowing terjadi. Walaupun organisasi berjaya menghalang ahlinya bersuara, namun tindakan tersebut telah mengorbankan peluang-peluang untuk memperbaiki prestasi yang lemah. Sebaliknya, jika tindakan menghalang whistleblowing itu gagal, tahap penambahbaikan jauh lebih berkesan. 4.5.4 Kaedah Kajian Kajian ini menggunakan pendekatan kajian kes yang dipelopori (Yin dan Heald, 1975) dan seterusnya dibangunkan oleh (McClintock, Brannon dan Maynard-Moody, 1979) dan (Yin; 1981a, 1981b). Seperti yang digambarkan oleh (Yin dan Heald, 1975: 372), kajian kes ini menghendaki responden menjawab set soalan yang sama untuk setiap kajian kes. Soalan lebih bersifat close-ended untuk memudahkan penjumlahan jawapan dan analisa. Bukti kuantitatif yang diperolehi daripada setiap kajian kes membolehkan pengiraan ukuran statistikal dikaitkan dengan penyelesaian satu-satu kelemahan dalam kajian kes dan kebolehan penjumlahan merentasi kes-kes. Oleh itu, kajian kes ini boleh disemak dengan kaedah saintifik yang ketat. 4.5.5 Persampelan Sampel kes diambil daripada agensi-agensi dalam kerajaan persekutuan. Untuk membolehkan sampel diperolehi bagi menunjukkan representasi dibuat terhadap tahap pertikaian, adalah perlu kes-kes ini distratakan (stratified) (Kish, 1965) mengikut saluran whistleblowing. Pada dasarnya kami meletakkan sampel kes kepada tiga strata: (i) Organisasi intra/saluran tidak formal (hierarki pengurusan, rakan

sekerja, kesatuan dan pejabat personel). (ii) Saluran formal (pegawai penyiasat, hotlines, pejabat guaman khas). (iii) Organisasi tambahan (Kongres/wakil rakyat/media). Selepas memulakan jalinan hubungan dengan pelbagai sumber untuk mengenal pasti kes-kes, kami mendapati hanya sedikit saja yang dapat dikenal pasti di bawah strata yang pertama iaitu intra organisasi/saluran tidak formal. Terdapat beberapa sebab mengapa kekurangan ini berlaku. Pertama, kami dapati pemberi maklumat menganggap pertikaian yang diselesaikan dalam hierarki pengurusan ialah whistleblowing. Pemberi maklumat secara tidak langsung mengaitkan whistleblowing dengan ketidaksetiaan kepada organisasi atau perlanggaran norma-norma komitmen kepada organisasi atau rakan seperjuangannya. Pemberi maklumat juga

80

berkemungkinan kurang mengingati insiden yang berlaku dalam organisasi melalui saluran yang tidak formal kerana pertikaian membabitkan tahap konflik yang rendah, agak rutin dan menghasilkan sedikit bahan bukti (artifact). Contohnya, laporan kes dan keputusannya. Kedua, whistleblowing di peringkat persekutuan memang tinggi kadar formalitinya, maka ramai individu akan cenderung melaporkan kegiatan tidak sah, haram dan tidak bermoral melalui kaedah formal berbanding mengikuti hierarki arahan organisasi. Memandangkan kesukaran dihadapi dalam mengenal pasti kes-kes daripada intra organisasi/strata yang tidak formal, sampel yang diambil akhirnya mengandungi kes-kes yang datang hanya daripada dua strata yang dinyatakan tadi. Walaupun sampelnya sedikit tersasar daripada yang diharapkan, tetapi ia adalah konsisten dengan kenyataan yang sebenar semasa kajian dijalankan. Ringkasan ciri-ciri ini boleh didapati pada Jadual 4.1. Sampel kes-kes mewakili spektrum yang luas sesebuah hierarki organisasi, dengan kadar perwakilan yang sama daripada pengurusan yang teratas, pengurusan di tengah dan kedudukan tanpa pengurusan. Lebih kurang satu pertiga daripada sampel-sampel ini mengalami tindak balas ganas dan lebih kurang separuh daripada mereka telah dipecat. Kadar bagi kebanyakan kes, maklumat yang diperoleh diselesaikan adalah 78.5 peratus, tetapi bahagian yang agak jelas (12.1 peratus) berlarutan tanpa penyelesaian. Satu pertiga kes-kes ini membabitkan pemberi maklumat yang tidak mahu dikenali, kebanyakannya pengguna hotline, iaitu identiti mereka tidak diketahui penyiasat. Lebih kurang 27 peratus daripada keseluruhan sampel membabitkan laporan hotline. Seterusnya, 40 peratus dan 20 peratus datang daripada orang awam dan Lembaga Perlindungan Sistem Merit (Merit System Protection Board) dan Pejabat Guaman Khas (Office of Special Counsel). Statistik ini melambangkan sampel ini agak tersasar. Ia agak bersifat representasi berbanding sampel yang digunakan dalam kajian lepas oleh (Glazer dan Glazer, 1989), (Soeken dan Soeken, 1987) dan (Jos, Tompkins dan Hays, 1989), yang melibatkan pembangkang-pembangkang utama dan kes mereka terbukti jelas. Pada masa yang sama, kes-kes yang dipilih tidak semuanya mewakili populasi whistleblower kerana kes-kes yang melibatkan penganiayaan terhadap pemberi maklumat tanpa identiti (anonymous) adalah tidak mencukupi (under-sampling). Kekurangan dalam persampelan oleh whistleblower tanpa identiti tidak dapat dielakkan disebabkan ia memenuhi kehendak pengumpulan data dalam kajian ini. Walaupun sesetengah jenis kes kekurangan sampel, tetapi keseluruhan sampel adalah pelbagai dan boleh diterima pakai dari sudut penyediaan data yang boleh digunakan untuk menidakkan hipotesis. 4.5.6 Data Data dikumpulkan bagi setiap kes daripada rekod simpanan, iaitu memorandum, kes-kes mahkamah, laporan agensi dan belanjawan. Manakala, sumber-sumber sekunder ialah temu duga dan kajian pentadbiran

81

kendiri. Usaha-usaha dibuat untuk membina prosedur bagi pengumpulan data yang bertindan supaya maklumat yang tidak terdapat daripada satu sumber boleh diperolehi daripada sumber yang lain. Kajian pentadbiran kendiri menghendaki maklumat (contohnya demografik pekerja) yang juga diperoleh daripada sumber yang lain seperti kes-kes mahkamah dan laporan akhbar. Pertindihan ini meyakinkan bahawa jika satu data tidak ada, ia masih boleh diperoleh menggunakan sumber alternatif lain. Data ini digunakan untuk menghasilkan tiga data untuk setiap satu kes: (i) Fail kajian kes, mengandungi maklumat kod-kod analisis

berdasarkan rekod-rekod simpanan. (ii) Fail kajian pentadbiran kendiri, mengandungi maklum balas

daripada kajian pentadbiran kendiri. (iii) Data sekunder, mengandungi belanjawan dan kajian maklumat

terhadap organisasi yang mengambil whistleblower sebagai pekerja. 4.5.7 Definisi Operasi Tiga data digunakan untuk menghasilkan ukuran untuk pemboleh ubah dalam kajian ini. Setiap ukuran yang biasa digunakan untuk menguji hipotesis dibincangkan dengan ringkas. Untuk menambah bilangan kes-kes bagi tujuan analisis dan mengurangkan bilangan data-data yang hilang, kami menggunakan prinsip utama untuk menggabungkan ukuran daripada kajian kes dan kajian pentadbiran kendiri. Prinsip utamanya adalah untuk mewujudkan petunjuk-petunjuk bagi data-data yang ada untuk setiap kaedah pengumpulan data. Petunjuk gabungan dibentuk dengan menyelaraskan skornya dan menggantikannya dengan ukuran kajian pentadbiran kendiri bagi kes-kes yang data telah hilang sewaktu menjalankan kajian kes. Prosedur ini digunakan untuk semua pemboleh ubah yang wujud kedua-duanya, iaitu kajian kes dan kajian pentadbiran kendiri. Keganasan terhadap whistleblower menggambarkan tingkah laku oleh organisasi terhadap whistleblower, bermula dengan menyokong sehingga kepada tidak menyokong. Ia diukur melalui kiraan mudah ke atas jumlah bilangan maklum balas ya untuk item bantahan dalam kajian kes dan kajian pentadbiran kendiri. Penyelesaian isu melambangkan isu yang diketengahkan oleh whistleblower diselesaikan. Kes-kes disusun kepada tiga kategori, selesai kepada tidak dapat diselesaikan. Kawalan organisasi melambangkan pengekalan kuasa dan kawalan oleh organisasi di atas keputusan dan sumber-sumber yang berhubung dengan kejadian whistleblowing. Prestasi organisasi melambangkan bagaimana organisasi diandaikan sebagai efektif dan efisien hasil tindakan whistleblower. Satu ukuran dibentuk

82

menggunakan skor yang selari daripada kajian kes dan kajian pentadbiran kendiri. Polisi organisasi menghukum pesalah atas dakwaan whistleblower yang sah menunjukkan maklum balas organisasi secara positif terhadap tuntutan whistleblower yang terdahulu. Indek agensi dibentuk daripada jumlah maklum balas pekerja berdasarkan Lembaga Perlindungan Sistem Merit (Merit System Protection Board MSPB) pada 1980 dan diulangi pada 1983. Polisi organisasi memberi ganjaran kepada dakwaan yang tidak sah menggambarkan tuntutan lalu yang kabur dalam kes-kes whistleblower. Skor agensi dibentuk untuk mendapat maklum balas daripada item 1983 MSPB. Saluran whistleblowing luaran merujuk kepada saluran formal dan tidak formal yang wujud di luar organisasi. Item ini dibuat daripada maklum balas kepada item dalam kajian kes dan kajian pentadbiran kendiri. Penyelesaian yang diperoleh daripada luar ialah penyelesaian kepada tuntutan whistleblower yang dikenakan oleh autoriti daripada luar. Penyelesaian dikategori berdasarkan sama ada pihak-pihak adalah daripada dalam atau luar. Kuasa organisasi menunjukkan organisasi mempunyai sumber-sumber yang boleh digunakan untuk menarik pegawai atasan yang lain mengenai isu ini. Petunjuk bagi konsep ini ialah saiz belanjawan bagi organisasi induk diukur dalam dolar yang stabil pada tahun semasa tuntutan whistleblower dibuat. Data diperolehi daripada dokumen belanjawan yang disiarkan. Penyekatan terhadap whistleblowing pula menggambarkan tindakan organisasi menghalang whistleblower daripada meneruskan dakwaan mereka di dalam dan luar organisasi. Ia diukur menggunakan petunjuk tahap iaitu agensi terhadap penerimaan tentangan dibentuk daripada item 1980 dan 1983 MSPB. 4.5.8 Keputusan Pelbagai teknik statistik digunakan untuk menguji hipotesis. Hasil regresi dikemukakan dalam Jadual 4.2 dan 4.3. Jadual 4.2 membentangkan tiga regresi. Regresi pertama termasuk petunjuk bagi menghukum tuntutan yang sah. Kedua, termasuk petunjuk untuk ganjaran bagi tuntutan yang tidak sah dan ketiga memuatkan kedua-dua ukuran. Regresi prestasi organisasi kurang menyediakan sokongan untuk hipotesis. Hubungan keganasan dan isu penyelesaian berada dalam hala tuju yang diramalkan, tetapi tiada mana-mana hubungan mencapai tahap signifikan 0.05 dalam ketiga-tiga regresi.

83

Statik F ialah signifikan pada tahap 0.05 hanya bagi satu antara tiga persamaan regresi. Penyesuaian R2 ialah pelbagai daripada 2 peratus kepada 6 peratus untuk tiga persamaan. Ini menunjukkan bahawa pemboleh ubah-pemboleh ubah ini ialah peramal lemah untuk prestasi organisasi. Jadual 4.3 menyediakan gambaran yang bercanggah dalam ramalan kawalan organisasi. Statik F untuk dua daripada tiga pemboleh ubah tidak bersandar dan keseluruhan regresi ialah signifikan. Kuasa organisasi tidak signifikan dalam regresi. Keputusan menunjukkan penyelesaian daripada luar besar kemungkinan ada hubungan dengan penurunan dalam kawalan organisasi. Mereka juga mencadangkan bahawa halangan kepada whistleblowing boleh menggugat kawalan organisasi. 4.5.9 Perbincangan Kajian ini dimulakan dengan model teoritikal berdasarkan andaian asas mengenai tingkah laku organisasi. Andaiannya ialah organisasi akan menolak percubaan untuk perubahan kecuali mereka mendapat maklum balas bijak atau diperkenalkan dengan cara-cara tersendiri bagi memudahkan penyelesaian masalah yang positif. Walaupun kajian empirikal tidak mengkaji asas ini secara langsung, ia boleh mengakses satu siri hipotesis yang mengalir daripada andaian yang logik dan keputusan kajian lepas mengenai whistleblowing. Hipotesis ini cuba meramalkan kesan organisasi oleh whistleblowing. Analisis statistikal kes-kes whistleblowing di peringkat kerajaan persekutuan menyediakan sokongan untuk sesetengah aspek teori yang dinyatakan dalam hipotesis, tetapi ia juga menidakkan beberapa hipotesis lain. Berlawanan dengan hipotesis, prestasi organisasi tidak memberi kesan kepada polisi organisasi yang menghukum dakwaan yang sah dan memberi ganjaran kepada tuntutan yang tidak sah, seperti yang diukur oleh ukuran jumlah andaian. Memandangkan kesukaran yang dihadapi dalam mengukur konsep yang terbabit dalam hipotesis, satu sebab kekurangan perhubungan ialah kesilapan dalam petunjuk bagi pemboleh ubah ganjaran dan hukuman. Keadaan ini mengambil kira sifat kajian yang kebelakang (retrospective), akan tetapi ukuran jumlah kajian ialah sumber data sedia ada yang terbaik.

Jadual 4.1 Perbandingan Kes-Kes Whistleblowing dalam Kerajaan Persekutuan dan Kesannya kepada Kesudahan (Outcome) Beberapa Organisasi dan Pemboleh Ubah Peribadi Pemboleh Ubah Frekuensi Peratusan Peratusan Sah Kes yang sah

Kedudukan Whistleblower 87 - Pengurusan atas 17 13.1 19.5 - Pengurusan tengah - Penyeliaan - Bukan pengurusan/ Bukan seliaan

- Hilang

84

Adakah Tentangan Diterima 130 - Ya 44 44.8 33.8 - Tidak 74 56.9 56.9 - Tidak pasti 12 9.2 9.2 Organisasi Memecat Whistleblower 109 - Ya 24 18.5 22.0 - Tidak 85 65.4 78.0 - Hilang 21 16.2 --- Tuntutan Penyelesaian 107 - Selesai 84 64.4 78.5 - Separuh selesai 10 7.7 9.3 - Tidak dapat diselesaikan langsung

13 10.0 12.1

- Hilang 23 17.7 --- Berapa Lama untuk Tutup Kes 87 - 0-1 41 31.5 47.1 - 1-2 16 12.3 18.4 - 2-3 10 7.7 11.5 - 3-4 8 6.2 9.2 - 4-5 3 2.3 3.4 - Lebih daripada lima 5 tahun 9 6.9 10.3 - Hilang 43 33.1 --- Adakah Alamat Diterima 130 - Ya 105 80.0 80.0 - Tidak 25 19.2 19.2 Adakah Soal Selidik Dikembalikan 130 - Ya 57 43.8 43.8 - Tidak 73 56.2 56.2 Sumber-Sumber Kes 130 - Kes awam 53 40.8 40.8 - MSPB 27 20.8 20.8 - Projek Akautabiliti Kerajaan 8 6.2 6.2 - Jabatan Perkhidmatan Masyarakat & Kesihatan US

7

5.4

5.4

- Pejabat Lapangan Hotline 16 12.3 12.3 - Ibu Pejabat Hotline 19 14.6 14.6

Jadual 4.2 Multiple Regresi untuk Prestasi Organisasi

Pemboleh Ubah Tidak Bersandar Beta Standard

Error t Signifikan

Keganasan -0.16 0.13 -1.27 0.21 Isu yang diselesaikan 0.20 0.11 1.79 0.08 Hukuman ke atas dakwaan sah -0.02 0.12 -0.20 0.84 Disesuaikan/adjusted R2=0.06 F=2.87 Signifikan =0.04 N=87

85

Keganasan -0.19 0.12 -1.69 0.09 Isu yang diselesaikan 0.15 0.11 1.32 0.19 Ganjaran atas dakwaan tidak sah -0.05 0.11 -0.46 0.65 Disesuaikan/adjusted R2=0.04 F=2.31 Signifikan =0.08 N=84 Keganasan -0.17 0.14 -1.22 0.22 Isu yang diselesaikan 0.14 0.12 1.14 0.26 Hukuman ke atas dakwaan yang sah

-0.04 0.13 -0.30 0.76

Ganjaran bagi dakwaan yang tidak sah

-0.5 0.11 -0.48 0.63

Disesuaikan/adjusted R2=0.02 F=1.48 Signifikan =0.22 N=80

Table 4.3 Multiple Regresi bagi Kawalan Organisasi

Pemboleh Ubah Tidak Bersandar Beta Standard

Error t Signifikan

Supression 0.38 0.10 3.92 0.00 Kuasa Organisasi 0.01 0.10 0.12 0.91 External solution -0.37 0.10 Adjusted R2 = 0.23 F= Statistik(Persamaan) = 9.46 F= Signifikan = 0.00 N = 84

Apakah yang dapat dicadangkan daripada dapatan mengenai hubungan bersuara yang diperolehi daripada teori Hirchman. Tiga kemungkinan yang bermerit melibatkan teori Hirchman sendiri dan yang lain ialah dalam konteks kajian ini dikendalikan dan yang ketiga melibatkan keberkesanan tindakan individu itu sendiri. Penerangan ini secara kolektifnya mengambil kira hubungan yang lemah antara elemen bersuara dan prestasi. Menurut teori Hirchman, konflik yang lahir adalah pelbagai termasuk persetujuan menghalalkan cara demi mencapai matlamat. Pertikaian yang lahir daripada whistleblowing biasa ialah pelbagaian ketidaksepakatan, perkara dasar yang tidak sama mengenai perihal dalam organisasi dan peranan sosialnya. Perkara dasar dalam sesetengah pertikaian boleh mengakibatkan calon-calon yang lemah menyelesaikan masalah melalui cara yang dinamik seperti yang diketengahkan oleh Hirschman, iaitu elemen keluar (exit) dan bersuara (voice). Oleh itu, bentuk pertikaian boleh melegakan hubungan bersuara dan prestasi. Seorang pengadu menjelaskan dilema ini.

86

Semasa bertugas sebagai pustakawan kontrak, saya bertembung dengan banyak kegiatan haram, pemalsuan dan amalan menindas. Apabila pihak pentadbiran mulai sedar yang saya mengetahui mengenai amalan negatif ini, mereka memecat saya. Sejak itu, perpustakaan tersebut menjadi tidak terurus. Pekerja-pekerja tidak diberi jurnal perubatan dan artikel yang terkini. Sesiapa yang menyebabkan kegiatan tidak sihat dan tunduk pula kepada kegiatan negatif ini tidak pernah bertanggungjawab di atas tindakan mereka. Malahan yang menjadi ketua pesalah mendapat gaji yang banyak.

Satu lagi faktor yang mempengaruhi hubungan prestasi-bersuara ialah kejelasan norma-norma prestasi dalam organisasi itu sendiri. Walaupun teori Hirschman bersifat agak umum, ia banyak bergantung terutama kepada bantahan yang berlandaskan kegagalan dalam organisasi yang berasaskan pemasaran, yang faedah kejayaannya ialah keuntungan sementara kos kegagalan ialah bankrap. Dalam agensi persekutuan kriteria persembahan terbaik kurang jelas. Agensi persekutuan bertanggungjawab untuk mencapai satu-satu matlamat atau sasaran tetapi mereka juga berada di bawah tekanan yang tinggi untuk memuaskan kepentingan politik dan juga memenuhi harapan masyarakat serta ahli-ahlinya. Jika prestasi yang baik dikaitkan dengan kepatuhan, maka mekanisme bersuara mungkin akan menjadi secara relatifnya tidak efektif untuk membetulkan persembahan yang menurun (performance decliner). Seorang pengadu menggambarkan visi prestasi yang berlainan wujud dalam sistem ketenteraan.

Saya menghabiskan dua tahun di sekolah bersistemkan tentera. Semasa dalam tempoh tersebut saya menyaksikan penindasan yang berleluasa berlaku ke atas kedua-dua tugas dan askar-askarnya. Saya dipaksa membuang semua peralatan yang tidak digunakan dengan ancaman saya akan dibuang kerja jika tidak menurut perintah. Terlalu banyak pesanan kepada barangan menyebabkan penawarannya berlebihan seterusnya membawa kepada kurangnya bahan-bahan pengajaran. Sistem tegas, iaitu rangkaian perintah (chain of command) membuatkan penyelesaian satu yang mustahil. Di kem askar, sebelum disiasat, beratus-ratus dolar barangan dihapuskan supaya mereka tidak perlu menunjukkan senarai pesanan. Secara keseluruhan, saya dapati program ini satu pembaziran, penipuan dan penyalahgunaan kuasa hanya tertumpu kepada perkara remeh sementara penyalahgunaan kuasa yang besar diketepikan.

Namun, penerangan ketiga bagi ketiadaan hubungan prestasi-bersuara ialah kepekaan terhadap tindakan individu. Kita tahu individu wujud untuk jangka masa tertentu, contohnya seorang pelanggan yang memilih untuk tidak terus menggunakan satu-satu jenama boleh menghantar petunjuk kuat kepada organisasi mengenai perlunya perubahan dibuat terhadap prestasi organisasi tersebut. Tidak jelas perbuatan seorang individu menghantar pesanan yang sama akan mendapat kejayaan yang sama. Perbandingan dengan konteks tindakan individu juga boleh dicadangkan, tetapi (Pfefer &

87

Salancik, 1978, 12) menekankan kuasa kepimpinan dalam kajiannya mengenai prestasi pentadbiran.

Kajian yang menganggarkan kesan pentadbir mendapati bahawa mereka bertanggungjawab terhadap 10 peratus kepelbagaian dalam prestasi organisasi, satu perbezaan yang ketara ialah 90 peratus usaha intelek yang telah dihabiskan kepada membangun teori mengenai tindakan individu.

Nyata usaha pengadu, walaupun kelihatan seperti wira, hanya akan mendatangkan kesan yang sedikit saja kepada prestasi organisasi. Sebagai kesimpulan, nampaknya beberapa faktor boleh meningkatkan hubungan prestasi- bersuara. Antara faktor ini terdapat keadaan yang tidak serasi terhadap pertikaian whistleblowing, kekaburan norma-norma persembahan dalam sampel organisasi yang dikaji dan kesan terhad tindakan individu terhadap prestasi organisasi. Keputusan kajian lebih jelas dari segi kawalan organisasi berbanding prestasi organisasi. Kawalan organisasi terhadap sumber-sumbar dan autonomi penentuan keputusan boleh dipengaruhi oleh tindakan pengadu. Keputusan menunjukkan isu-isu yang diselesaikan secara luaran mempunyai kemungkinan besar dan signifikan dalam menurunkan kawalan organisasi berbanding dengan penyelesaian dalaman. Walaupun hubungan antara sekatan terhadap whistleblowing dan kawalan organisasi tidak mencapai statistik yang signifikan, saiz organisasi tersebut mencadangkan bahawa organisasi menghadapi pertukaran antara kekurangan tindak balas kepada reformer dalaman dan kehilangan autonomi organisasi. Faktorfaktor yang boleh meningkatkan hubungan prestasi-bersuara dalam sesebuah organsasi ialah seperti berikut: (i) Melalui cara yang dinamik iaitu elemen keluar (exit) dan bersuara

(voice). (ii) Melalui kejelasan norma-norma prestasi dalam organisasi itu sendiri

tapi jika prestasi yang baik dikaitkan dengan kepatuhan, maka mekanisme bersuara mungkin akan menjadi secara relatifnya tidak efektif untuk membetulkan persembahan yang menurun (performance decliner).

(iii) Melalui kepekaan terhadap tindakan individu. Selagi organisasi dapat menerima secara membina mesej yang hendak disampaikan oleh pengadu, maka prestasi sesebuah organisasi dapat ditingkatkan.

Keputusan multivariate statistic menunjukkan tahap kuasa organisasi yang tidak terkecuali daripada kawalan luaran. Apa yang kritikal dalam menentukan kawalan organisasi ialah sama ada pengadu terlibat dalam tingkah laku politik yang efektif atau tidak. Tingkah laku politik yang efektif biasanya melibatkan pengembangan isu sebagai satu cara untuk mengerakkan perhatian pengadu ke arah agenda sistematik dan pengaduan

88

yang formal (Cobb dan Elder, 1983). Berdasarkan daripada temu bual pemerhati dalam kajian ini:

Seseorang harus bersifat strategik dalam organisasi tersebut dan mendapat kunci mesej dalam constituennya. Whistleblower boleh berjaya jika mereka boleh mengejar perkara yang signifikan itulah, constituen politik yang betul.

Memperluaskan constituen dengan mengenal pasti kumpulan yang berkaitan dan pihak awam yang prihatin (Cobb dan Elder, 1983) ialah cara utama untuk menawan kuasa kawalan daripada organisasi. 4.5.10 Kesimpulan Hasil dapatan yang diperoleh menguatkan dakwaan sedia ada mengenai had-had yang wujud dalam menggunakan mekanisme whistleblowing untuk merubah organisasi. Walaupun prestasi tidak begitu dipengaruhi oleh polisi organisasi, kajian ini menunjukkan permintaan terhadap bantuan luaran boleh mengurangkan autonomi organisasi dan dengan itu menaikkan kadar akauntabiliti. Secara keseluruhannya dapat disimpulkan bahawa whistleblowing di bawah peraturan institusi, mempunyai peranan yang terhad dalam membetulkan secara spesifik penyalahgunaan kuasa dan menggalakkan perubahan dalam organisasi. Satu cabaran yang sukar diselesaikan dalam kajian ini ialah mengenal pasti hubungan tindakan pengadu dan kesan organisasi. Kajian akan datang harus menggunakan strategi lain untuk menangani masalah. Salah satu strategi ialah dengan menghasilkan jumlah prospektif yang sedikit, kajian kes yang mendalam untuk membangun secara lengkapnya teori bersuara dan perubahan organisasi. Kajian kes yang mendalam ini akan berguna sebagai pemerhatian kepada perubahan cross level (mikro vs makro) dan juga dinamika yang berhubung kait dengannya.

SOALAN DALAM TEKS

5. Whistleblowing dikatakan mempunyai sifat yang

berbeza dengan pertikaian biasa. Nyatakan tiga ciri perbezaan tersebut.

6. Dakwaan oleh whistleblower terbahagi kepada tiga jenis. Jelaskan jenis-jenis berikut.

7. Aduan yang diketengahkan oleh whistleblower wujud dalam empat bentuk. Nyatakan bentuk-bentuk tersebut.

8. Semakin sesebuah organisasi berusaha sedaya upaya menyelesaikan masalah, lebih besar harapan bahawa whistleblowing dapat membantu

89

memperbaiki prestasi organisasi. Adakah kebenaran dalam hipotesis tersebut?

9. Apakah yang dimaksudkan dengan keganasan terhadap whistleblower dan penyekatan terhadap whistleblowing.

10. Nyatakan faktorfaktor yang boleh meningkatkan hubungan prestasi-bersuara dalam sesebuah organsasi.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

4.6 KAWALAN ETIKA PERSEKUTUAN-PERANAN INSPECTOR

GENERAL DI AMERIKA SYARIKAT Senario di US mengenai etika Inspector General bermula di Jabatan Pembangunan Perumahan dan Bandar (Department of Housing and Urban Development; HUD) pada 1989. Bagaimana berjaya sekalipun seseorang Inspector General (IG) dalam kerajaan persekutuan mempertahankan sikap berkecualinya, tetapi tetap akan ada sesetengah skandal yang boleh merosakkan reputasinya di jabatan ini. Washington telahpun mempunyai pandangan serong terhadap Inspector General HUD, malahan terhadap seluruh komuniti IG. Tahun 1989 ialah tahun yang malang bagi IG kerana tahun tersebut ialah tahun yang telah menghadkan bidang kuasa penyiasatan mereka, mempersoalkan mengenai kesudian mereka melindungi whistleblower, kekeliruan yang berterusan mengenai pelantikan mereka dan ketiadaan kepimpinan yang baik di Pejabat Belanjawan & Pengurusan (Office of Management & BudgetOMB). Skandal HUD telah memberi respon yang paling dahsyat kepada IG. Kongres terpaksa berhadapan dengan IG dalam mencari jawapan kepada persoalan bagi skandal begini. Ia kadangkala membabitkan Setiausaha HUD skandal yang melibatkan pengaruh publisiti, kecurian secara terang-terangan oleh agen tempatan dan tindakan terang political favouratism. Seperti yang diwar-warkan oleh Times dalam liputannya bertajuk Kekecohan dalam Jabatan Perumahan, Bagaimana skandal sedemikian rupa tidak terbongkar sekian lama?. Menjawab persoalan tersebut sebenarnya terletak pada hakikat bahawa tiada siapa yang memerhati (Traver, 1989). Jawapan lain pula ialah Tiada siapa peduli menunjukkan kepada IG HUD. Sememangnya IG sentiasa menjadi sasaran pihak media. Bagaimana kamu boleh tidak sedar akan isu ini? ahli kongres bertanya. Mereka menjawab, Kami sebenarnya tidak diberitahu. Jikapun diberitahu kami tidak diberitahu dengan betul. Terlalu banyak bahasa-bahasa audit. IG bukan saluran yang betul, Isunya tidak cukup kuatlah untuk dihebohkan dan macam-macam lagi. Bagi wakil Christopher Shray, ahli kepada Jawatankuasa Kecil Operasi Rumah Kerajaan bagi Pengambilan dan Perumahan yang menyiasat skandal

90

ini, IG hanya bertindak sebagai cover-up. Alasan yang sering digunakan IG bila disoal berbunyi:

Pertama sekali, siasatan sedang dijalankan dan masih berterusan. Oleh itu, laporan akhir belum siap. Begitu juga dengan laporan akhir audit. Pihak kami telahpun memberi jawapan kepada Kongres pada 30 Sept 1988 melalui laporan dan laporan semi tahunan bahawa terdapat sedikit masalah. Namun, usaha untuk mencari penyelesaian tetap akan diteruskan.

Senario seterusnya yang dipaparkan ini hanya untuk menghuraikan peranan IG dalam menangani skandal di agensi bukannya untuk mengkaji skandal IG di HUD secara terperinci. 4.6.1 Pengenalan kepada Konsep IG Di Amerika Syarikat, 1978 ialah waktu yang sibuk bagi reformer kerajaan. Dalam masa tiga minggu, Kongres telah meluluskan Akta Reformasi Perkhidmatan Sivil, Etika dalam Kerajaan dan Akta Pesuruhjaya Polis dengan meluas. Ini ialah antara pembaharuan pentadbiran yang sangat penting sejak beberapa dekad lamanya. Antara ketiga-tiga kaedah reformasi, Akta Inspektor General saja didapati masih kabur. Rang undang-undang ini bukanlah satu bahan yang digunakan untuk didebatkan di dewan kerana ia direka untuk mencantumkan audit dalaman dengan siasatan. Pada dasarnya tujuan Undang-Undang Awam kelihatan agak mudah antaranya ialah (i) Menjalankan dan menyelia program audit dan siasatan dalam 12

jabatan dan agensi. (ii) Menggalakkan pertumbuhan ekonomi dan kecekapan mencegah

salah guna kuasa dan penipuan. (iii) Melaporkan sepenuhnya keadaan terkini kepada ketua jabatan dan

kongres. Senarai tugas IG juga adalah sama, tetapi sedikit terperinci: (i) Menyelia, menyelaras dan membekalkan polisi untuk pengauditan

dan penyiasatan berhubung program dan operasi dalam jabatan atau agensi.

(ii) Mencadangkan polisi untuk menyelia, menyelenggara atau menyelaras lain-lain aktiviti yang dijalankan atau dibiayai oleh jabatan, atau agensi bagi tujuan pertumbuhan ekonomi dan kecekapannya mengenal pasti penipuan, pembaziran dan penyalahgunaan program dan operasinya.

91

(iii) Mencadangkan polisi untuk menyelia, menyelenggara, atau menyelaras hubungan antara jabatan atau agensi dan juga agensi persekutuan, termasuk negeri dan kerajaan tempatan.

(iv) Mengkaji semula perundangan masa kini dan cadangan perundangan dan peraturan mengenai kesan ke atas ekonomi dan kecekapan pentadbiran dalam program yang ditadbir atau dibiayai oleh agensi atau mencegah dan mengenal pasti penipuan, pembaziran dan penyalahgunaan kuasa.

(v) Melaporkan sepenuhnya keadaan terkini kepada ketua jabatan dan kongres dalam bentuk laporan dan juga bentuk komunikasi lain.

Dalam mengejar matlamat dan tugas ini, setiap IG harus dilantik oleh Presiden semata-mata atas dasar kebenarannya dan kebolehannya dan disahkan oleh senat. Setiap IG juga harus melantik pembantunya untuk mengaudit dan membantu IG dalam siasatan. IG juga mempunyai autoriti penuh untuk mengakujanji sebarang audit dan siasatan yang perlu dalam menjejaki penipuan, pembaziran dan penyalahgunaan kuasa. Tambahan lagi, setiap IG harus mempunyai akses kepada semua maklumat, dokumen, laporan, jawapan, rekod, akaun, kertas kerja dan lain-lain data dan bukti dokumen yang diperlukan untuk pengauditan atau siasatan; juga berhak untuk meminta bantuan dari dalam agensi sendiri dan juga maklumat merentasi kerajaan; juga berhak untuk sapena dokumen (tapi bukan sapina saksi); harus juga diberi hak untuk mengambil dan memecat staf; dan juga berhak kepada akses secara langsung dan segera dengan mana-mana setiausaha atau pentadbiran mengikut kesesuaian keadaan dan untuk apa jua tujuan. Sebagai ganti, kongres memerlukan IG menyediakan laporan pertengahan tahun yang mengandungi perkara berikut iaitu penerangan setiap masalah, penyalahgunaan kuasa dan kelemahan yang dihadapi IG untuk tempoh enam bulan terdekat, penerangan cadangan untuk tindakan, mengenal pasti setiap cadangan yang signifikan bagi tindakan yang belum dilaksanakan, ringkasan perkara-perkara yang dirujuk kepada pihak berkuasa pendakwaraya, bermakna Jabatan Keadilan dan Biro Siasatan Persekutuan (Federal Bureau Investigation), ringkasan setiap laporan kepada setiausaha atau pentadbir dan penyenaraian laporan lengkap sepanjang tempoh laporan dibuat. Pendek kata, IG perlu menyediakan ringkasan untuk setiap perkara. Mengikut undang-undang, setiap laporan pertengahan tahun harus sampai kepada ketua jabatan atau agensi tidak lewat dari 30 April dan 30 Oktober setiap tahun. Sebaliknya, setiausaha atau pentadbir dikehendaki memberi laporan kepada kongres tanpa perubahan dalam tempoh 30 hari. Sebagai tambahan, IG yang menyedari mengenai masalah yang terang dan serius, penyalahgunaan dan kekurangan dikehendaki melapor dengan segera kepada ketua jabatan atau agensi. Ketua Jabatan seterusnya menyerahkan laporan tersebut kepada kongres sekali lagi tanpa perubahan dalam masa tujuh hari.

92

Ia adalah statut yang mudah, hanya 10 muka surat dan terlalu sedikit untuk diberi perhatian. Namun dalam kebanyakan kerajaan yang baik, Akta IG yang diluluskan pada tahun 70-an dan 80-an ialah imej yang sangat penting sesuai untuk satu falsafah tadbir-urus yang kian meningkat kepentingannya, falsafah yang memfokus kepada pemantauan dan peraturan dalaman bukan setakat pekerja, ringgit atau agensi saja sebagai alat utama untuk memastikan kejayaan program. Mengikut Jadual 4.4 konsep IG ialah satu idea yang tepat pada masanya. Bermula dengan kesihatan, pelajaran dan kebajikan pada tahun 1976, kongres telah meluaskan konsep ini 13 kali lebih banyak dalam tempoh 15 tahun. IG ditambah kepada pembentukan baru Jabatan Tenaga pada 1977; IG juga dicantumkan kepada pertanian, perdagangan, perumahan dan pembangunan bandar, perkara dalaman, buruh, pengangkutan, pentadbiran perkhidmatan komuniti, Agensi Perlindungan Alam Sekitar, Pentadbiran Perkhidmatan Umum, Pentadbiran Auronautic dan Angkasa Kebangsaan, Pentadbiran Perniagaan Kecil dan Pentadbiran Veteran pada 1978. Perluasan konsep dilanjutkan kepada negeri tahun 1980, kepada pertahanan pada 1982 dan keadilan serta perbendaharaan pada 1988. Dengan peluasan kuasa ke Agensi Perisikan Utama pada 1989, IG wujud di hampir setiap sudut kerajaan.

Jadual 4.4 Pengembangan Konsep IG

Date Statute Establishment Presidentially appointed IGs 1976 *P.L.94-505 Health, education & welfare 1977 P.L.95-91 Energy 1978 P.L.95-452 Agriculture, commerce, housing & urban

development, interior, labour, transportation, community services, administration, environmental protection agency, general service administration, small business administration, veteran administration

1979 P.L.96-88 Education 1980 P.L.96-294 US Synfuels Corporation 1980 P.L.96-464 State 1981 P.L.97-113 Agency for international development 1982 P.L.97-252 Defence 1983 P.L.98-76 Railroad retirement board 1986 P.L.99-399 US information agency 1987 P.L.100-213 Arms control and disarmament agency 1988 P.L.100-504 justice, treasury, federal emergency management administration, nuclear regulatory commission, office of personnel management 1989 P.L.101-73 Resolution trust corporation

93

1989 P.L.100-193 Central intelligent agency Agency head appointed IGS 1988 P.L.100-504 Action, Amtrak, Appachian Regional Commission,

Board of Governors of the Federal Reserve System, Board for international broadcasting, commodity futures trading commission, consumer product safety commission, corporation for public broadcasting, equal employment opportunity commission, farm credit administration, federal communication commission, federal deposit insurance corporation, federal election commission, federal home loan bank board, federal labor relation authority, federal maritime commission, federal trade commission, government printing office, interstate commerce commission, legal service corporation, national archives and records administration, national credit union administration, national endowment for the arts, national endowment for humanities, national labour relation board, national science foundation, panama canal commission, peace corps, pension benefit guaranty corporation, securities and exchange commission, Smithsonian institution, Tennessee valley authority, US international trade commission, US postal services

* P.L. Public Law Sumber: Kaiser, Fred (1990, July 10). Inspector general: Establishing statutes and

statistics. Washington DC: Congressional Research Service, The library of Congress.

Selanjutnya pada 1990, terdapat 27 penasihat presiden dengan persetujuan IG (consent IG). Semua ini dilantik oleh presiden dengan pengesahan senat dan terdapat 34 agensi kecil IG, semuanya dilantik oleh ketua agensi tanpa kelulusan presiden dan pengesahan senat. Mengimbas kembali sejarah perundangan Akta IG, perlu ditekankan bahawa tidak kira apa yang dikata oleh perwakilan, IG tidak diberikan autoriti untuk menyelesaikan beberapa masalah. Antara masalahnya adalah seperti menggantung program, memecat pekerja yang tidak cekap atau memprogram semula tabungan. Tugas IG hanyalah untuk memberitahu kongres dan setiausaha yang terlibat, menawarkan sebaik mungkin penyelesaian dan memantau tindak balas jika ada. Sememangnya kongres akan menyimpan masalah skandal yang bertaraf tinggi untuk dikendalikan oleh peguam yang bersifat berkecuali yang diwujudkan pada masa yang serentak; ini tidak memberikan IG mandat untuk mengerakkan perubahan. Justeru, seperti yang dikemukakan oleh Pierce (1993), pada Mac 1988 beliau enggan bertindak atas cadangan IG untuk menggantung Program

94

Pemulihan Sederhana (Mod Rehab). Apabila ditanya sebab arahan IG diketepikan, jawapan yang dikemukakan ialah Saya mahu memberi staf lain satu peluang. Apa lagi ada pihak lain terlibat sama dalam hal ini. Mereka ialah Peguam Negara, Setiausaha juga Penolong Setiausaha Dewan Kongres. Mereka semua juga tahu mengenai sesuatu, bukan IG semata-mata. (Dewan Perwakilan US, 1989: 209). Memang benar, IG ialah salah seorang daripada tujuh eksekutif tahap IV yang melantik/dilantik di HUD. IG perlu melapor kepada timbalan tahap II dan bersaing di kalangan pelantik-pelantik kanan dan tidak berapa kanan berebut untuk mendapatkan perhatian setiausaha. Sehingga 1987, HUD menjadi agensi kerajaan keempat yang dipolitikkan dengan 31 orang eksekutif kanan tanpa portfolio dan pembantu-pembantu sulit dan persendirian yang mengelilingi setiausaha. Salah seorang daripada pembantu tersebut kebetulan ialah Deborah Gore Dean yang didakwa telah menggantikan program Mod Rehab kepada pengumpulan tabung politik (political slush fund). Kongres tidak mengharapkan IG yang ditugaskan menjadi tangan kanan setiausaha untuk tiba-tiba bertindak sebaliknya, terutama sekali selepas enam tahun penurunan kepada jumlah pengaudit dan penyiasat. Begitu juga kongres tidak boleh mengharapkan pejabat IG yang sememangnya sudah lemah untuk mengikuti perkembangan program yang pada masa yang sama juga, telah memberi kuasa budi bicara yang luas kepada setiausaha HUD. Akhir sekali, kongres tidak boleh hanya mengharapkan IG untuk mencegah aktiviti yang dirancang oleh individu, berniat bagi menipu kerajaan. Terdapat beberapa bukti yang menunjukkan bahawa ahli yang terlibat dengan skandal begini telah mereka cipta skim yang memang menjangkakan siasatan IG. Berkenaan dengan penyalahgunaan program bantuan teknikal (Technical Asisstant ProgramTAP) HUD, Timbalan Penolong Setiausaha HUD Pembangunan Polisi dan Penilaian memberi keterangan bahawa beliau sengaja memindahkan tanggungjawab dari pejabat utama kepada tugas lapangan setelah melihat paten pengendalian staf oleh IG.

Saya mula memindahkan tabungan ke tugasan lapangan kerana di pejabat utama IG ada staf yang kuat dan mempunyai sebilangan besar staf hanya untuk mengkaji dan membuat pengauditan semula kontrak bagi program bantuan teknikal. Jadi saya akan memerhatikan paten organisasi untuk mengenal pasti di mana terdapat paling sedikit staf dan saya mula memindahkan wang kerana saya tahu mereka kesuntukan masa untuk membuat pengauditan semulaini memberi ruang fleksibiliti kepada saya untuk memindahkan wang keluar dari pejabat utama (HQ) kepada tugas lapangan, juga ke dalam kawasan pejabat (office area) di mana tenaga kerja dan sumber di sana harus dikategorikan mengikut keutamaan dan oleh itu program TAP tidak terangkum dalam senarai keutamaan untuk diaudit. (Dewan Perwakilan US, 1990: 67).

95

Walaupun IG HUD tahu akan masalahnya, tetapi sedikit kerjasama yang boleh diperolehi daripada pihak atasan. Dewan Kerajaan bagi operasi pengambilan (The House Government Operation Employment) dan jawatankuasa kecil perumahan dalam menyiasat skandal ini biasanya akan menggunakan terminologi kelemahan perkara-perkara (material weaknesses) untuk menerangkan apa yang dilihat sebagai Ketidakupayaan IG HUD untuk menarik perhatian Setiausaha Pierce mengenai isu HUD. Keadaan ini diburukkan lagi dengan pengurusan HUD yang mana memang tidak memberi sambutan baik dan dalam setengah keadaan bersikap ganas terhadap dapatan dan cadangan oleh IG. (Dewan Perwakilan, 1990). 4.6.2 Adakah Jalan Penyelesaian? Kongres dan IG boleh mengambil jalan lain, namun banyak kekangan yang timbul jika ciri-cirinya diubah. Antara lain sifat IG ialah sangat berkecuali, melapor hanya kepada kongres, terpelihara daripada dipecat sewenang-wenangnya dan diberi alat siasatan yang kuat- seperti mensepina saksi yang sangat IG kehendaki. Namun yang penting perubahan keputusan untuk menjadikan IG tangan kanan yang kuat bagi setiausaha dan juga perantaraan yang berkecuali kepada kongres akan mewujudkan deskripsi tugas IG lebih mencabar dan berpotensi. Seperti yang diketengahkan oleh Jawatankuasa Hal Ehwal Pentadbiran (Government Affairs Committee) dalam laporan perundangannya, yang mengiringi rang undang-undang muktamad, konsep IG harus diseimbangkan antara sifat berkecualinya dengan keperluan pengurusan. Ini termasuk masalah yang kerap timbul antara IG dan Juruaudit Negara dengan agensi yang berkaitan. Dalam hal ini, IG dan juruaudit dilihat sebagai lawan kepada agensi dan sekali gus memperkecilkan kebolehan ketua jabatan untuk mengendalikan agensi. Walaupun agensi mengiktiraf perlunya melindungi IG daripada tekanan yang tidak berkaitan, tetapi ia juga berpendapat usaha IG akan tergugat dengan serius dan akan mengganggu kelancaran hubungan kerja dengan ketua jabatan. Kenyataan yang paling signifikan yang dibuat oleh jawatankuasa ini mengenai harapan mereka di masa depan:

Jika ketua agensi serius mengendalikan dan menguruskan agensi dengan efektif dan menghapuskan penipuan, penyalahgunaan kuasa dan pembaziran di semua peringkat hingga ke akar umbi, IG memang boleh menjadi tangan kanan yang kuat bagi setiausaha, dalam masa yang sama mengekalkan sifat berkecualinya yang diperlukan bagi melaporkan tanggungjawabnya kepada kongres. Jawatankuasa ini tidak menafikan bahawa tekanan boleh terhasil daripada hubungan ini tetapi jawatankuasa juga percaya kebaikan jauh mengatasi keburukannya.

96

4.6.3 IG dan HUD Walaupun Kongres tidak boleh terlalu mengharap IG bagi menyelesaikan skandal bertahap tinggi ini namun jika dibaca laporan amaran yang diambil daripada enam belas laporan IG, amarannya sangat jelas. Dalam laporan April- Oktober 1981, terpapar berita mengenai masalah jabatan yang signifikan. Antara lain IG mengutuk setiausaha yang berbunyi demikian Kekurangan serius dalam akaun kira-kira, Kurang pemantauan oleh ahli program, dan Tindakan pembetulan yang dijanjikan tidak dilaksanakan. Selepas 1981, kritikan terus dibuat dan menjadi paparan muka depan akhbar. Setiap laporan menyenaraikan masalah baru dan meminta kongres bertindak. Berdasarkan rumusan daripada tujuh laporan (semasa era sebelum Reagan) waktu inilah Kongres dan akhbar mempunyai sebab besar untuk menyalahkan IG kerana terlampau selesa. Berikut ialah masalah-masalahnya:

Oktober 1981-Mac 1982 Jabatan mempunyai masalah berkaitan pengurusan program (termasuk merancang, eksekutif dan memantau), dan pengurusan sumber dan aset. Laporan ini menggambarkan kelemahan besar dalam program pemantauan dan fungsi akaun kira-kira. Laporan terdahulu juga menghadapi masalah yang sama di bawah dua item besar ini. Jabatan ini mengalami sejarah yang panjang berhubung masalah ini. April September 1982 Seperti yang telah dinyatakan dalam laporan yang lepas, Jabatan mempunyai masalah dengan pengurusan program, dan pengurusan sumber dan aset. Laporan ini mencatatkan sejumlah besar kelemahan yang datang daripada kawalan ke atas pengurusan tabungan oleh jabatan dan ahli-ahli program. Begitu juga dengan masalah pengurusan program oleh staf HUD. Laporan ini juga memaparkan sebahagian besar penyalahgunaan kuasa dalam program HUD yang dilakukan oleh ahli-ahlinya. Oktober 1982 Mac 1983 Perkara serius seperti ini harus diketengahkan. Selama dua tahun pejabat kami telah bekerja di bawah program pengurusan untuk mendapatkan undang-undang yang membolehkan jabatan kami memungut dan mengumpul data untuk disesuaikan dalam komputer (computer matches) bagi kelayakan calon. Cadangan tersebut tidak dikemukakan kepada kongres atas beberapa sebab. Usaha kami dan masalah berbangkit telah dilaporkan dalam laporan pertengahan tahun yang lepas dan juga dalam laporan terkini. Jadi kami sangat berharap kongres mengambil perhatian terhadap perkara ini dan membantu dalam menyediakan undang-undang berkenaan yang amat diperlukan.

97

April September 1983 Laporan ini memberi ringkasan mengenai masalah signifikan dan cadangan yang dibuat sewaktu tempoh di atas dan menekankan fokus audit terhadap kelemahan dalam operasi masalah kewangan di Agensi Perumahan Awam. Oktober 1983 Mac 1984 Pejabat kami banyak menumpukan sejumlah besar sumber kepada mengkaji semula program perumahan awam. Dalam jabatan ini sendiri kami menyiasat operasi polisi dan prosedur HUD. Secara luaran kami memfokus kepada semua masalah kewangan dalam semua pengurusan di Agensi Perumahan Awam (Public Housing Agency - PHA). Walaupun kebanyakan operasi PHA berjalan dengan efektif, tetapi masih ada kelemahan dalaman yang memerlukan perhatian segera. Jabatan ini mesti memperbaiki kebolehannya untuk mengesan masalah dan membantu PHA dalam mencapai matlamat dan objektif mereka. Kami percaya wujud keperluan yang mendesak supaya usaha kerjasama di peringkat Persekutuan, negeri dan kerajaan tempatan dipertingkat untuk mengatasi masalah ini dan secara langsung memperbaiki program perumahan awam. April Sept 1984 Laporan ini menghuraikan kelemahan berpanjangan dalam memantau ahli-ahli dalam program HUD. Walaupun jabatan telah berulang kali cuba memperbaiki prestasi, kekurangan pemantauan tetap menjadi masalah berterusan dan menjadi perkara serius yang perlu diberi perhatian. Oktober 1984 1985 Laporan ini memberi ringkasan mengenai pelbagai masalah dalam program HUD. Antaranya sebagai Pinjaman Insuran bagi ibu bapa tunggal, Pemulihan Sederhana dan Pinjaman Pemulihan. Sebagai contoh, program ibu bapa tunggal mempunyai inisiatif signifikan beberapa tahun kebelakangan ini. Namun begitu, kawalan pihak pengurusan nampaknya tidak bergerak seiring dengan perubahan ini (US HUD, 1981-85).

Berkubur bersama-sama laporan ini amaran demi amaran