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Unidade Auditada: AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA
Exercício: 2012
Processo: 48500000085201344
Município: Brasília - DF
Relatório nº: 201306236
UCI Executora: SFC/DIENE - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Minas e Energia
____________________________________________________ Análise Gerencial
Senhor Coordenador-Geral,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço n.º 201306236, e
consoante o estabelecido na Seção III, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC n.º 01, de
06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre a prestação de contas anual
apresentada pelo (a) AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA.
1. Introdução
Os trabalhos de campo conclusivos foram realizados no período de 8/4/2013 a 3/5/2013,
por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do exercício sob
exame e a partir da apresentação do processo de contas pela Unidade Auditada, em estrita
observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal. Nenhuma restrição foi
imposta à realização dos exames.
2. Resultados dos trabalhos
Verificamos na Prestação de Contas da Unidade a não conformidade com o inteiro teor
das peças e respectivos conteúdos exigidos pela IN-TCU-63/2010 e pelas DN–TCU–119/2012 e
124/2012, tendo sido adotadas, por ocasião dos trabalhos de auditoria conduzidos junto à
Unidade, providências que estão tratadas em itens específicos deste relatório de auditoria.
Em acordo com o que estabelece o Anexo IV da DN-TCU-124/2012, e em face dos
exames realizados, efetuamos as seguintes análises:
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2.1 Avaliação da Conformidade das Peças
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item consideraram-se as
seguintes questões de auditoria: (i) A unidade jurisdicionada elaborou todas as peças a ela
atribuídas pelas normas do Tribunal de Contas da União para o exercício de referência? (ii) As
peças contemplam os formatos e conteúdos obrigatórios nos termos da DN TCU nº 119/2012, da
DN TCU nº 124/2012 e da Portaria-TCU nº 150/2012?
A metodologia da equipe de auditoria consistiu na análise censitária de todos os itens que
compõem o Relatório de Gestão e as peças complementares.
A partir dos exames referentes ao Processo nº 48500.000085/2013-44 concluiu-se que a
ANEEL elaborou todas as peças a ela atribuídas pelas normas do Tribunal de Contas da União
para o exercício de 2012. Além disso, as peças contemplam os formatos e conteúdos obrigatórios
nos termos da DN TCU nº 119/2012, 121/2012 e 124/2012 e da Portaria-TCU nº 150/2012,
exceto quanto às inconsistências no quantitativo de pessoal, cargos comissionados e funções
gratificadas e em alguns valores da execução orçamentária. ##/Fato##
2.2 Avaliação dos Resultados Quantitativos e Qualitativos da Gestão
De acordo com o Relatório de Gestão da ANEEL do exercício de 2012, seguindo a lógica
insculpida no Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 e na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2012, a
Agência Nacional de Energia Elétrica possui cinco ações orçamentárias que integram a Iniciativa
003Q – Regulação do Setor Elétrico, para as quais foram destinados R$ 66.162.993,00, incluindo
créditos adicionais. A Iniciativa retrocitada está vinculada ao Objetivo 0047 - Aprimorar a
qualidade do fornecimento e zelar pela modicidade dos preços dos serviços de energia elétrica
para a sociedade, pertencente ao Programa Temático 2033 – Energia Elétrica, sendo, em ambos
os casos, o Ministério de Minas e Energia o órgão responsável.
O órgão regulador possui, ainda, ações vinculadas aos seguintes Programas de Gestão e
Manutenção: (i) 0089 - Previdência de Inativos e Pensionistas da União – uma ação; e (ii) 2119 -
Programa de Gestão e Manutenção do Ministério de Minas e Energia – dezesseis ações. Além
disso, a Agência possui ação no Programa de Operações Especiais 0999 – Reserva de
Contingência.
Ademais, cabe trazer à baila que, no exercício de 2012, a ANEEL recebeu destaques da
Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, da Companhia de
Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) e do Ministério de Minas e Energia.
O orçamento total aprovado para Agência, incluindo os créditos adicionais e excluídas as
despesas de pessoal (R$ 121.977.692,00) e aposentadoria (R$ 321.000,00) e os recursos alocados
como Reserva de Contingência (247.457.011,00), alcançou a monta de R$ 122.437.034,00,
conforme Quadro abaixo1.
1 Não inclui os destaques recebidos.
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Quadro 1 – Dotação e Execução Orçamentária da ANEEL, 2011-2012
Programa
Ação
LOA + CA
(R$)
(2011)
(A)
%
LOA + CA
(R$)
(2012)
(B)
%
(B/A)
(%)
Despesa
Liquidada
(R$)
(2011)
(C)
(C/A)
%
Despesa
Liquidada
(R$)
(2012)
(D)
(D/B)
%
CUSTEIO E INVESTIMENTO
2033 -
Energia
Elétrica
4880 –
FISCALIZAÇÃO* 29.321.976,00 27,38 36.964.841,00 31,22 26,07 20.877.155,17 71,20 18.897.838,78 51,12
4699 – OUTORGA* 3.730.509,00 3,48 1.958.963,00 1,65 -47,49 1.468.692,50 39,37 504.015,15 25,73
4703 –
REGULAMENTAÇÃO* 4.999.414,00 4,67 3.069.759,00 2,59 -38,60 1.956.321,98 39,13 836.894,32 27,26
2993 – OUVIDORIA* 12.400.158,00 11,58 21.869.514,00 18,47 76,36 10.351.423,47 83,48 10.498.004,55 48,00
2C42 –
PARTICIPAÇÃO* 5.792.400,00 5,41 2.299.916,00 1,94 -60,29 2.814.718,56 48,59 465.529,89 20,24
2119 -
Programa de
Gestão e
Manutenção
MME
00JL - CONTRIBUIÇÃO
ABAR - - 20.000,00 0,02 - - - - -
00JN - CONTRIBUIÇÃO
CIGRÉ - - 5.000,00 0,00 - - - - -
1H03 - REFORMA DO
EDIFÍCIO SEDE DA
ANEEL
1.386.102,00 1,29 1.530.572,00 1,29 10,42 7.694,10 0,56 299.195,12 19,55
2000 -
ADMINISTRAÇÃO DA
UNIDADE** 46.742.722,00
43,65
43.484.310,00
37,9 -3,91 23.795.191,52 50,91
24.929.589,3
55,50 ADMINISTRAÇÃO DA
UNIDADE (CRÉDITO
EXTRAORDINÁRIO)
1.430.058,00
4572 - CAPACITAÇÃO 2.500.000,00 2,33 2.496.986,00 2,11 -0,12 1.909.281,65 76,37 2.039.403,06 81,67
4641 - PUBLICIDADE 200.000,00 0,19 100.000,00 0,08 -50 14.400,00 7,20 99.999,76 100
00JK - CONTRIBUIÇÃO
FNQ - - 11.353,00 0,01 - - - - -
00JM -
CONTRIBUIÇÃO
AUDIBRA
- - 2.000,00 0,00 - - - - -
13E6 - CONSTRUÇÃO
DO EDIFÍCIO SEDE - - 2.809.039,00 2,37 - - - - -
CONSTRUÇÃO DO
EDIFÍCIO SEDE DA
ANEEL (CRÉDITO
EXTRAORDINÁRIO)
- - 350.000,00 0,30 - - - - -
SUBTOTAL 107.0723.281,00 100 118.402.311,00 100 10,58 63.194.878,95 59,02 58.570.469,93 49,47
PESSOAL
0089 -
Previdência de
Inativos e
Pensionistas da
União
0181 - PAGAMENTO
DE
APOSENTADORIAS
E PENSÕES
226.965,00
0,20
321.000,00 0,26 41,4 217.725,16 95,93 247.516,33
77,11
2119 -
Programa de
Gestão e
Manutenção
MME
20TP - PAGAMENTO
DE PESSOAL** 93.694.185
83,7 101.748.724,00 83,20 8,60 90.604.542,65 96,70
100.059.879,86 98,34
09HB -
CONTRIBUIÇÃO -
REGIME DE
PREVIDÊNCIA
17.969.578
16,1
20.228.968,00 16,54 12,57 17.456.889,90 97,15 19.261.934,47
95,22
0901 -
Operações
Especiais:
Cumprimento
de Sentenças
Judiciais
0005 -
CUMPRIMENTO DE
SENTENÇA
JUDICIAL
TRANSITADA EM
JULGADO
36.708
0,03
- - -100 34.656,08 -
-
-
00G5 -
CONTRIBUIÇÃO
REGIME DE
PREVIDÊNCIA
4.845
0,00
- - -100 - -
-
-
SUBTOTAL 111.932.281 100 122.298.692,00 100 9,26 108.313.813,79 96,77 119.569.330,66 97,77
BENEFÍCIOS
2119 -
Programa de
Gestão e
Manutenção
MME
2004 - ASSISTÊNCIA
MÉDICA E
ODONTOLÓGICA*
930.274
26,38
1.198.780,00 29,71 28,86 902.443,33 97,01 999.830,02
83,40
20CW - ASSISTÊNCIA
MÉDICA - EXAMES
PERIÓDICOS*
34.887
0,99
106.200,00 2,63 204,41 11.925,69 34,18 22.634,71
21,31
2012 - AUXÍLIO-
ALIMENTAÇÃO* 2.421.148
68,66 2.567.072,00 63,62 6,03 2.361.879,18 97,55 2.467.577,48
96,12
2011 - AUXÍLIO-
TRANSPORTE* 48.192
1,37 54.000,00 1,34 12,05 45.229,46 93,85 41.961,32
77,71
2010 - ASSISTÊNCIA 92.041 2,61 108.671,00 2,69 18,07 90.330,75 98,14 105.806,25 97,36
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PRÉ-ESCOLAR*
SUBTOTAL 3.526.542 100 4.034.723,00 100 14,41 3.411.808,41 96,75 3.637.809,78 90,16
RESERVA DE CONTINGÊNCIA
0999 -
Reserva de
Contingência
0998 - RESERVA DE
CONTINGÊNCIA 223.350.153
100
247.457.011,00 100 10,79 - -
- -
SUBTOTAL 223.350.153 100 247.457.011,00 100 10,79 - - - -
TOTAL 445.882.257 100 492.192.737,00 100 10,39 174.920.501,15 39,23 181.777.610,37 36,93
(*) Essas ações integravam o Programa 0272 - Qualidade do Serviço de Energia Elétrica, em 2011.
(**) O Pagamento de Pessoal, em 2011, estava incluído na Ação 2272 – Gestão e Administração do Programa, que
abarcava também os recursos alocados na Ação 2000 – Administração da Unidade.
Fonte: SIAFI Gerencial, 2011 e 2012.
O limite de movimentação e empenho autorizado para a ANEEL, em 2012, foi
discriminado no Quadro 2.
Quadro 2 – Limite de Movimentação e Empenho e Execução da Despesa – ANEEL - 2012. Tipologia da
Despesa
LOA
(A)
LOA + Créditos
(B)
Limite
(C)
Empenhado
(D)
Liquidado
(E)
D/B
D/C E/C
Benefícios 4.332.852,00 4.034.723,00 4.034.723,00 3.812.523,14 3.637.809,78 94% 94% 90%
Custeio 105.140.932,00 105.140.932,00 78.751.454,00 77.310.371,32 57.539.896,84 74% 98% 73%
Investimento 11.481.321,00 13.261.379,00 5.164.744,00 5.116.957,42 1.030.573,09 39% 99% 20%
Total 120.955.105,00 122.437.034,00 87.950.921,00 86.239.851,88 62.208.279,71 70% 98% 71%
Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria a partir de dados Relatórios de Gestão da ANEEL, 2012, e Memorando
n.º 63/2013-SPG/ANEEL.
A Ação 4880 – Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica foi escolhida para a
avaliação que se segue, uma vez que significou 31,22% do montante total alocado para os
dispêndios da Agência com custeio e investimento, além de representar 55,9% do orçamento
destinado à Iniciativa 003Q – Regulação do Setor Elétrico, vinculada ao Programa Temático
2033 – Energia Elétrica.
Avaliaram-se, ainda, as ações 2C42 - Participação Pública, 4703 – Regulamentação e
4699 – Outorga, em virtude da baixa relação observada entre a despesa liquidada e o montante
de orçamento aprovado.
Informação Básica da Ação 4880 - Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica
De acordo com informação constante do Sistema Integrado de Dados Orçamentários –
Sidor, a finalidade da Ação 4880 - Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica é a seguinte:
Verificar o cumprimento das obrigações constituídas aos agentes nos atos de outorgas e
em dispositivos regulamentares, visando garantir o atendimento aos consumidores, em
padrões de qualidade, custo, prazo e segurança, compatíveis com os requisitos
adequados à finalidade dos serviços.
Ainda conforme informação presente no Relatório de Gestão da ANEEL do exercício de
2012 (fls. 52-53):
A ação contempla a atuação técnica junto aos agentes dos serviços de geração, a atuação
técnica e comercial junto aos agentes dos serviços de eletricidade – que abrangem os
serviços de transmissão e distribuição – e a atuação sob os aspectos econômicos e
financeiros junto a todos os agentes do setor. A ação compreende os seguintes
processos:
a) FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE GERAÇÃO
A Fiscalização dos Serviços de Geração é efetuada por meio do monitoramento a
distância e da fiscalização in loco das usinas em operação, localizadas no Sistema
Isolado e no Sistema Interligado Nacional (SIN), quanto aos procedimentos de
operação, manutenção, conservação, segurança operacional e adequação à legislação e
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às normas vigentes; e das usinas em fase de implantação, quanto ao cumprimento do
cronograma de implantação e das obrigações constituídas nos contratos ou atos
autorizativos.
A fiscalização in loco das usinas pode ser de caráter periódico, eventual ou emergencial,
de acordo com sua motivação. Também pode ser decorrente de denúncias, atendimento
de demandas imprevistas e ainda para ocorrências graves que tenham causado acidente,
degradação na qualidade dos serviços de energia elétrica ou risco na segurança das
pessoas, instalações e meio ambiente.
O monitoramento a distância é contínuo e pode dar origem a ações de escritório ou in
loco, como a fiscalização: da administração da Conta de Consumo de Combustíveis
Fósseis (CCC), gerida pela Eletrobras; dos projetos desenvolvidos no Programa de
Pesquisa e Desenvolvimento (P&D); das obrigações constituídas ao Operador Nacional
do Sistema Elétrico (ONS); e, da Câmara de Comercialização de Energia Elétrica
(CCEE).
b) FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TRANSMISSÃO
A Fiscalização dos Serviços de Transmissão consiste na avaliação dos concessionários
do serviço público de transmissão por meio de ações periódicas e eventuais de inspeção
e monitoramento nas instalações e no sistema de gestão das empresas, visando à
avaliação dos aspectos técnicos mediante: (1) fiscalização de ocorrências e
perturbações; (2) fiscalização da expansão do sistema de transmissão (obras de linhas de
transmissão e subestações); (3) fiscalização técnica das instalações em operação
(O&M); (4) fiscalização da aplicação da Parcela Variável por indisponibilidade de
equipamentos da Rede Básica, conforme Resolução Normativa nº 270/2007; (5)
fiscalização do ONS, em atendimento ao Decreto nº 5.081, de 14/05/2004; e (6) outras
ações de fiscalização.
c) FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE DISTRIBUIÇÃO
A Fiscalização dos Serviços de Distribuição consiste na avaliação das concessionárias e
permissionárias de serviço público de distribuição de energia elétrica, bem como das
autorizadas a comercializar energia, por meio de ações periódicas e eventuais de
inspeção e monitoramento das empresas prestadoras desses serviços. As ações
contemplam a avaliação dos aspectos: (1) técnicos e comerciais da prestação dos
serviços, (2) a execução dos programas de Eficiência Energética (EE) e Pesquisa e
Desenvolvimento (P&D), (3) o programa de Universalização, (4) a Subvenção
Econômica da Subclasse Residencial Baixa Renda, (5) indicadores de continuidade do
fornecimento de energia elétrica. Essas fiscalizações são realizadas basicamente por
meio de: (a) vistoria das instalações; (b) verificação das rotinas, dos procedimentos e do
cumprimento das normas das concessionárias; (c) entrevista com funcionários
envolvidos, inclusive auditores internos e/ou externos; (d) análise do desempenho dos
sistemas e dos equipamentos da concessionária; (e) fiscalização do cumprimento dos
contratos de concessão; (f) fiscalização do cumprimento da legislação aplicável; (g)
análise de documentação; (h) análise de indicadores de continuidade; e (i) validação dos
ativos da concessão.
d) FISCALIZAÇÃO ECONÔMICA E FINANCEIRA
A fiscalização econômica e financeira visa a preservar o equilíbrio econômico-
financeiro das concessões de serviço público de energia elétrica, por meio de: (1)
Fiscalização de Conformidade Regulatória; (2) Fiscalização da Gestão Econômico-
Financeira; (3) Fiscalização para os Processos Tarifário e Licitatório; e (4) Fiscalização
por Anuência Prévia a operações tuteladas regulatoriamente.
Resultados Quantitativos e Qualitativos
Ação 4880 - Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica
O montante de recursos executados nesta Ação, nos exercícios de 2009 a 2012, está
discriminado no Quadro 3 a seguir:
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Quadro 3 – Ação 4880 - Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica, Execução Orçamentária, 2009 a 2012.
Ano Orçamento Programado Orçamento Realizado
LOA + Créditos Limite Autorizado Empenhado Pago % %
A B C D C/A C/B
2009 24.130.082,00 22.833.066,00 17.414.406,62 13.087.829,53 72,17% 76,27%
2010 28.500.000,00 16.894.750,10 16.646.954,77 11.976.956,17 58,41% 98,53%
2011 29.321.976,00 25.563.379,00 25.486.979,00 20.186.886,00 86,92% 99,70%
2012 36.964.841,00 28.332.590,45 28.332.590,45 18.529.937,49 76,65% 100,00%
Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria a partir de dados Relatórios de Gestão da ANEEL, 2011 e 2012, e
Memorando n.º 63/2013-SPG/ANEEL.
Já a execução física da ação, nos exercícios de 2009 e 2012, está discriminada no Quadro
4 abaixo:
Quadro 4 – Ação 4880 - Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica, Execução Física, 2009-2012.
Ano Meta Física Programada Meta Física Executada
Meta Física
LOA
(Unidades)
Meta Física
Ajustada –
Plano Gerencial
(Unidades)
Executada
(Unidades)
% Execução em
relação à LOA
% Execução em
relação à meta
ajustada
A B C C/A C/B
2009 1.663 1.663 1.866 112,21% 112,21%
2010 1.995 1.995 1.770 88,72% 88,72%
2011 1.835 1.835 1.868 101,80% 101,80%
2012 1.674 1.674 1.816 108,48% 108,48%
Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria a partir de dados do Relatório de Gestão da ANEEL, 2011 e 2012.
A meta de 1.674 fiscalizações da Ação 4880 é o somatório das metas dos seguintes
processos de negócio:
Fiscalização técnica dos serviços de geração: 828 fiscalizações;
Fiscalização técnica dos serviços de transmissão: 68 fiscalizações;
Fiscalização técnica dos serviços de distribuição: 196 fiscalizações; e
Fiscalização econômica e financeira: 582 fiscalizações.
Considerando a unidade de medida utilizada para mensuração dos resultados, a execução
física diminuiu 2,78% entre 2011 e 2012.
A execução física e financeira da ação foi consolidada no Quadro 5 a seguir:
Quadro 5 – Atingimento dos resultados da Ação 4880 - Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica, Execução
Física e Financeira, 2012.
Meta Previsão Execução Execução/Previsão Atos e fatos que
prejudicaram o
desempenho
Providências
adotadas
Física 1.674 1.816 108,48%
Financeira
(R$)
28.332.590,45* 28.332.590,45 100,00%
Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria a partir de dados do Siafi e do Relatório de Gestão da Aneel – 2012 e
Memorando n.º 63/2013-SPG/ANEEL.
* limite financeiro autorizado.
A ANEEL apresentou a seguinte avaliação dos resultados da ação, conforme consta do
Relatório de Gestão de 2012 (fls. 56-58):
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Conforme demonstram as tabelas anteriores, houve execução física de 108,48%
da meta prevista na LOA. A meta física programada consistia em 1.674 fiscalizações,
tendo sido realizadas 1.816 fiscalizações no ano.
A Lei Orçamentária Anual aprovou para a Ação Fiscalização a dotação de R$
31.497.463. Em razão de acréscimos nos custos de descentralização, conforme descrito
abaixo, a ANEEL solicitou abertura de crédito suplementar no valor de R$ 5.467.378,
com vistas a atender a todas as despesas da fiscalização. O pedido nº 16.587 foi
aprovado e o crédito foi publicado por meio de Decreto no Diário Oficial da União nº
104, de 30 de maio de 2012. Assim, o valor da dotação após o credito é de R$
36.964.841 (LOA + Créditos).
Dentre os entraves que a Ação enfrentou, destaca-se a mudança no modelo de
descentralização que demandou ajustes com as agências estaduais referentes aos
produtos da fiscalização, razão pela qual a despesa liquidada e paga ainda é baixa.
Houve acréscimo nos custos das fiscalizações descentralizadas, porque os novos
convênios de cooperação/contratos de metas, vigentes a partir de 2012, não têm mais a
previsão de contrapartida por parte dos conveniados. Tais instrumentos foram firmados
em conformidade com o art. 9º da Lei nº 12.111/2009, e regulamentados pela Resolução
Normativa ANEEL nº 417/2010.
Observa-se que a análise da relação entre “meta física prevista e executada” e
“orçamento programado e executado” deve ser abordada com certa reserva, pois as
metas não representam uma relação direta entre quantitativo e custo. Cumpre esclarecer
que a análise deve considerar a complexidade e a diversidade dos processos de
fiscalização, cujos custos unitários variam em função dos procedimentos e da forma de
atuação – por exemplo: se os procedimentos exigem vistoria in loco ou se são
implementados por monitoramento a distância. A alternativa adotada depende da
conveniência técnica e da disponibilidade das equipes, dentre outros fatores.
A partir de 2008, passaram a ser consideradas na meta física as análises de
Anuência Prévia e alguns tipos de fiscalizações realizadas por meio de monitoramento a
distância. A contabilização das análises de Anuência Prévia na meta é necessária, pois
essas atividades demandam tempo e esforço do pessoal próprio, e recursos
orçamentários para contratação de serviços. [...]
A execução física de 1.816 fiscalizações, que corresponde a 108,48% da meta
programada, representa um bom resultado.
A fiscalização da geração teve realização um pouco inferior ao programado,
particularmente no que se refere às fiscalizações de usinas em fase de implantação, visto
que alguns empreendimentos com o início de obras programado para 2012 tiveram seus
cronogramas prorrogados ou não iniciaram obras no prazo estabelecido,
impossibilitando a fiscalização em campo.
Em 2012, uma importante mudança de conceituação também influenciou a
execução das metas da fiscalização da geração: a adequação do marco considerado para
contabilização das fiscalizações em campo. Até 2011, a efetivação da inspeção nas
instalações das usinas era o marco utilizado na apuração da meta executada. Contudo,
buscando padronizar o entendimento com as demais áreas de fiscalização, em 2012 a
contabilização das fiscalizações passou a ser feita a partir da emissão do Termo de
Notificação e respectivo Relatório de Fiscalização, instrumentos posteriores à inspeção
em campo nos quais são formalizados ao agente fiscalizado os resultados da vistoria
realizada no empreendimento.
Dessa forma, o planejamento que havia sido feito anteriormente, ficou
dissociado em relação à forma de apuração adotada, pois várias inspeções de campo
efetivadas em 2012 conforme planejadas, em especial as realizadas nos meses finais do
exercício, não puderam ser contabilizadas porque ainda não tiveram seus Termos de
Notificação e Relatórios de Fiscalização emitidos (esse número corresponde a
aproximadamente 84 fiscalizações de campo). Caso tivesse sido mantida a mesma
forma de aferição dos anos anteriores, a execução da fiscalização da geração seria de
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775 fiscalizações realizadas, o que corresponderia a 93,6% da meta. Como este foi o
ano de transição o impacto foi relevante, contudo para os próximos anos o
dimensionamento da meta já estará ajustado à nova forma de apuração.
Cabe ressaltar que as fiscalizações, cujas inspeções de campo foram realizadas
em 2011 e os Termos de Notificação e Relatórios de Fiscalização emitidos em 2012,
foram desconsideradas na aferição da meta executada, pois já haviam sido
contabilizadas na realização de 2011.
Em 2012, ocorreram no Sistema Elétrico Interligado Nacional (SIN) vários
desligamentos não programados e de longa duração. Diferentemente do que aconteceu
em anos anteriores, foi verificada uma menor quantidade de desligamentos de grande
porte no primeiro semestre do ano, com destaque para a ocorrência envolvendo o
desligamento geral da subestação São José no dia 24 de janeiro.
[...]
Todos esses desligamentos causaram interrupção de grande quantidade de
consumidores residenciais e industriais nas regiões envolvidas. Em decorrência, a
ANEEL realizou a fiscalização das ocorrências verificadas no primeiro semestre, com a
instauração de processos de fiscalização e emissão das notificações, bem como realizou
o trabalho de campo para a coleta de evidencias necessárias para a instauração dos
processos de fiscalização, cujos Termos de Notificação e respectivos Relatórios de
Fiscalização serão emitidos no início do ano de 2013.
Se, por um lado, as mencionadas ocorrências no Sistema Elétrico revelam
problemas relacionados à qualidade do serviço de energia elétrica, por outro, as ações
de fiscalização realizadas no ano de 2012 refletem o esforço da Agência no
cumprimento de sua missão. A fiscalização dos serviços de transmissão ultrapassou a
meta programada em 136,76%, no exercício, realizando 93 fiscalizações em lugar das
68 programadas.
A fiscalização dos serviços de distribuição também ultrapassou a meta
programada em 138,27%, realizando 271 fiscalizações em lugar das 196 programadas.
Destas, destacam-se as 142 fiscalizações da qualidade do fornecimento e da
comercialização (aspectos técnicos e comerciais) para examinar as condições de
prestação dos serviços de energia elétrica.
A fiscalização econômica e financeira ultrapassou a meta programada em
130,76%. Foram realizadas 761 fiscalizações em lugar das 582 programadas. A
diferença na realização (a maior) retrata ações de fiscalização feitas por monitoramento,
as fiscalizações de Custos Incorridos e as Anuências Prévias, onde a demanda não pode
ser mensurada "a priori", por ser desconhecida.
Avaliação dos resultados apresentados
No que tange ao Quadro 3, que trata da execução orçamentária da Ação 4880 -
Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica, nos exercícios de 2009 a 2012, verifica-se que o
montante empenhado em 2012 (R$ 28.332.590,45) foi satisfatório, tendo atingido 100,00% do
limite de movimentação e empenho disponível (R$ 28.332.590,45), mostrando-se superior ao
índice apresentado no ano precedente, quando foi de 99,70%.
Ainda em relação ao Quadro 3, outra questão que merece destaque é que o montante
empenhado representa 76,65% do total de créditos orçamentários (R$ 36.964.841,00), em
virtude do contingenciamento orçamentário, o que tem impacto direto no resultado da Ação,
tanto em termos quantitativos quanto qualitativos, tendo em vista que a Agência utiliza serviços
de terceiros para apoiá-la na elaboração daqueles produtos. Considerando o valor apresentado em
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2011, verifica-se que em 2012 a restrição foi mais rigorosa, visto que naquele ano foram
empenhados 86,92% do total de créditos orçamentários.
Em relação à meta física, constante do Quadro 4, verificou-se que a ANEEL superou em
8,48% a meta de 1.674 fiscalizações, executando 1.816 ações. Cabe registrar que a meta
estipulada para 2012 foi inferior à de 2011, quando foram planejadas 1.835 fiscalizações. De
forma similar, em 2011 foram executadas mais ações de fiscalização (1.868) do que em 2012
(1.816). Há de se trazer à baila que o Relatório de Auditoria da CGU 201203651, por ocasião da
avaliação da prestação de contas da ANEEL do exercício de 2011, indicou a fragilidade do
indicador utilizado para a mensuração da execução física da Ação 4880, recomendando que o
órgão regulador incluísse no Relatório de Gestão “o quantitativo de horas estimado no
planejamento e o consumido na execução das ações de fiscalização, com a finalidade de conferir
maior transparência na prestação de contas da Aneel”. Não foram identificadas, no entanto,
alterações na forma de mensuração do indicador da Ação 4880 entre os anos de 2011 e 2012.
Sobre a comparação entre as metas física e financeira e suas respectivas execuções,
constante do Quadro 5, verificou-se que a primeira teve um nível de execução similar ao da
segunda, uma vez que a execução física foi de 108,48% da meta e a financeira de 100,00% do
limite de movimentação e empenho disponível.
Informação Básica da Ação 4703 - Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica
A Ação 4703 – Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica, em que pese
representar somente 4,64% do orçamento destinado à Iniciativa 003Q – Regulação do Setor
Elétrico, componente do Programa Temático 2033 – Energia Elétrica, foi escolhida para a
avaliação que se segue em virtude de, ao longo dos últimos quatro exercícios, ter apresentado
baixa relação entre a despesa liquidada e o montante de orçamento aprovado. Ademais, trata-se
de ação orçamentária vinculada a uma atividade finalística do órgão regulador.
De acordo com informação constante do Sistema Integrado de Dados Orçamentários –
Sidor, a finalidade da Ação 4703 - Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica é a
seguinte:
Regulamentar as políticas e diretrizes do governo federal para a exploração de energia
elétrica e os aproveitamentos energéticos, definindo padrões de qualidade, custo,
atendimento e segurança dos serviços e instalações de energia elétrica compatíveis com
as necessidades regionais, com foco na viabilidade técnica, econômica e ambiental das
ações, além de atualizar as condições de exploração dos serviços de energia elétrica em
decorrência das alterações verificadas na legislação específica e geral, a fim de
promover o uso eficaz e eficiente de energia elétrica e manter a livre competição no
mercado de energia elétrica.
Ainda conforme informação presente no Relatório de Gestão da ANEEL do exercício de
2012 (fls. 69-71):
As atividades de regulação, das quais decorrem os atos regulatórios publicados, são
agrupadas nos processos de: Regulação Técnica de Padrões de Serviços; Regulação
Econômica e de Mercado; e Regulamentação dos Programas de Pesquisa e
Desenvolvimento (P&D) e Eficiência Energética (PEE). [...]
A Regulação Técnica de Padrões de Serviços de Geração consiste na
regulamentação, complementação e consolidação técnica dos serviços e instalações de
geração; avaliação e acompanhamento do planejamento energético de curto e médio
prazo; análise, aprovação e acompanhamento do Plano Anual de Combustíveis;
condução do processo da sub-rogação da Conta de Consumo de Combustíveis Fósseis
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(CCC); avaliação e acompanhamento da interação entre o planejamento, a produção e a
comercialização de energia elétrica; avaliação e acompanhamento do planejamento da
operação dos sistemas isolados; determinação dos indicadores de desempenho dos
sistemas de geração de energia elétrica; definição e atualização de tarifas relacionadas
aos serviços de geração; definição das cotas-parte de Itaipu; acompanhamento da
implementação de fontes de geração relativas ao Programa de Incentivo às Fontes
Alternativas de Energia Elétrica (PROINFA) no Sistema Interligado Nacional (SIN);
acompanhamento dos custos decorrentes de Encargos de Serviços de Sistema (ESS) no
SIN; avaliação do desempenho das empresas geradoras participantes da Conta de
Desenvolvimento Energético (CDE); avaliação do desempenho das Pequenas Centrais
Hidrelétricas (PCH) integrantes do SIN; homologação dos programas computacionais
utilizados pelo Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS) na programação
eletroenergética; avaliação da prestação dos serviços ancilares; acompanhamento da
indisponibilidade das centrais geradoras; acompanhamento do Custo Variável Unitário
de centrais termelétricas.
A Regulação Técnica de Padrões de Serviços de Transmissão compreende as
atividades relacionadas ao processo regulação, normatização e padronização dos
serviços de transmissão de energia elétrica; autorização de reforços em instalações sob
responsabilidade de concessionária de transmissão; supervisão do acesso ao sistema de
transmissão e da conexão às instalações sob responsabilidade de concessionária de
transmissão; estabelecimento dos encargos de conexão e das tarifas de uso do sistema
de transmissão; e reajuste das receitas anuais permitidas das concessionárias de
transmissão.
A Regulação Técnica de Padrões de Serviços de Distribuição tem por finalidade o
estabelecimento de regras e procedimentos referentes ao planejamento da expansão, ao
acesso, operação e medição dos sistemas de distribuição, e a indicadores de qualidade
do serviço e do produto energia elétrica, incluindo o desenvolvimento de redes
inteligentes e o gerenciamento do lado da demanda; e apoio técnico na definição das
tarifas de uso dos sistemas de distribuição.
A Regulação Técnica de Padrões de Serviços de Comercialização visa a elaborar
regulamentos para disciplinar as condições gerais de fornecimento e o relacionamento
das concessionárias de energia elétrica com seus consumidores; acompanhar a execução
dos planos de universalização de energia elétrica; calcular e elaborar relatórios de
análise da pesquisa do Índice ANEEL de Satisfação do Consumidor; disciplinar a
aplicação da Tarifa Social de Energia Elétrica; e manter e evoluir o sistema de DMR
(Diferença Mensal de Receita), no âmbito da tarifa social. [...]
A Regulação Econômica de Tarifas tem como finalidade regulamentar, na forma da
lei e dos contratos de concessão, os processos de reajuste e revisão tarifária das
concessionárias de serviço público; fixar as tarifas iniciais, regulamentar os critérios de
apuração e arrecadação da taxa de fiscalização, da compensação financeira e outros
tributos e encargos setoriais definidos em lei, estabelecer e aperfeiçoar a
regulamentação dos processos pertinentes à regulação econômica.
À Regulação de Mercado cabe executar as atividades relacionadas aos processos de
monitoramento do mercado junto à Câmara de Comercialização de Energia Elétrica
(CCEE), com vistas à competição e ao equilíbrio entre oferta e demanda de energia
elétrica, estabelecendo e aprovando as regras e os procedimentos de comercialização de
energia elétrica, proporcionando condições para a realização de leilões de energia,
inclusive o intercâmbio internacional de energia elétrica, e para a contabilização e
liquidação das transações de compra e venda de energia. Este processo viabiliza a
comercialização de energia elétrica e envolve relações entre concessionários,
permissionários e autorizados de serviços e instalações de energia elétrica, e desses com
seus consumidores, no Sistema Interligado Nacional (SIN), mediante contratação
regulada ou livre, nos termos da lei e dos seus regulamentos. Trata também das relações
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de compra e venda de energia por concessionárias de distribuição nos Sistemas
Isolados. [...]
A Regulamentação dos Programas de P&D tem como finalidade regulamentar os
investimentos obrigatórios dos agentes do setor elétrico em pesquisa e desenvolvimento
tecnológico, determinados pela Lei nº 9.991/2000, avaliar os resultados obtidos e
reconhecer os valores investidos pelas empresas. O processo envolve avaliação de
propostas e resultados dos projetos de P&D, o reconhecimento dos valores gastos, após
comprovação e auditoria, e divulgação dos resultados mais relevantes por meio da
publicação em revista técnica (Revista de P&D ANEEL) e apresentação de artigos em
congresso bianual de inovação tecnológica (Congresso de Inovação Tecnológica em
Energia Elétrica – CITENEL).
A Regulamentação dos Projetos de Eficiência Energética visa a regulamentar os
investimentos obrigatórios dos agentes de distribuição de energia elétrica em eficiência
energética, determinados pela Lei nº 9.991/2000, avaliar os resultados obtidos e
reconhecer os valores investidos pelas concessionárias e permissionárias de distribuição
de energia elétrica, com a finalidade de alocar os recursos disponíveis de forma que
sejam maximizados os benefícios obtidos pelos projetos, além de estimular o
desenvolvimento e a sustentabilidade do mercado de eficiência energética do país.
Resultados Quantitativos e Qualitativos
Ação 4703 - Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica
O montante de recursos executados nesta Ação nos exercícios de 2009 a 2012 foi
discriminado no Quadro 6 abaixo:
Quadro 6 – Ação 4703 - Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica, Execução Orçamentária, 2009 - 2012.
Ano Orçamento Programado Orçamento Realizado
LOA + Créditos Limite Autorizado Empenhado Pago % %
A B C D C/A C/B
2009 4.966.803,00 4.041.866,00 2.004.988,61 1.121.239,28 40,37% 49,61%
2010 7.622.060,00 4.967.195,97 4.670.777,08 2.687.930,13 61,28% 94,03%
2011 4.999.414,00 2.421.949,00 2.121.663,00 453.311,00 42,44% 87,60%
2012 3.069.759,00 1.102.642,30 1.102.642,30 836.894,32 35,92% 100,00%
Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria a partir de dados Relatórios de Gestão da ANEEL, 2011 e 2012, e
Memorando n.º 63/2013-SPG/ANEEL.
Já a execução física da ação, para o mesmo período, está discriminada no Quadro 7.
Quadro 7 – Ação 4703 - Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica, Execução Física, 2009-2012.
Ano Meta Física Programada Meta Física Executada
Meta Física
LOA
(Unidades)
Meta Física
Ajustada –
Plano Gerencial
(Unidades)
Executada
(Unidades)
% Execução em
relação à LOA
% Execução em
relação à meta
ajustada
A B C C/A C/B
2009 471 471 529 112,31% 112,31%
2010 567 567 601 106,00% 106,00%
2011 548 548 642 117,15% 117,15%
2012 539 539 653 121,15% 121,15%
Fonte: Relatório de Gestão da ANEEL, 2011 e 2012.
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De acordo com o Relatório de Gestão de 2012, os atos regulatórios publicados, por
processo de negócio, foram os constantes do Quadro 8 a seguir:
Quadro 8 – Ação 4703 - Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica, Execução física detalhada, 2012.
Processo Subprocesso Normativas Autorizativas Homologatórias Despachos Total
Regulação Técnica
(Normas,
Monitoramento e
Certificação /
homologação)
Regulação
Serviços Geração
8 13 5 72 98
Regulação
Serviços
Transmissão
3 77 4 57 141
Regulação
Serviços
Distribuição
8 33 2 6 49
Regulação
Serviços
Comercialização
6 0 0 45 51
Regulação Econômica
(Normas
Monitoramento e
Fixação de tarifas e
preços, Mercado e
Competição)
Regulação
Econômica de
Tarifas
11 0 127 67 205
Regulação de
Mercado
6 0 2 91 99
Regulamentação dos
Projetos de Pesquisa e
Desenvolvimento
(P&D) e Eficiência
Energética
Regulamentação
dos Projetos de
P&D
1 0 0 8 9
Regulamentação
dos Projetos de
Eficiência
Energética
1 0 0 0 1
Totais por tipo de ato 44 123 140 346 653
Fonte: Relatório de Gestão da ANEEL, 2012.
A execução física e financeira da ação foi consolidada no Quadro 9 a seguir:
Quadro 9 – Ação 4703 - Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica, Execução Física e Financeira, 2012.
Meta Previsão Execução Execução/
Previsão
Atos e fatos que prejudicaram o
desempenho
Providências
adotadas
Física 539 653 121,15% Entre as obrigações dos agentes
previstas nesses manuais e
procedimentos estão o
carregamento de arquivos de
projetos, movimentação financeira
e relatórios finais de execução dos
projetos concluídos em um sistema
informatizado. [...] A
indisponibilidade desses sistemas
ocasiona uma fragilidade na
estruturação da base de dados dos
Programas P&D e PEE e também
gera atrasos no cumprimento das
obrigações tanto dos agentes
quanto da Agência. **
Desde então, a
ANEEL tem
buscado
desenvolver
sistemas
informatizados
para os programas
P&D e PEE. No
entanto, devido às
dificuldades
encontradas
durante o
desenvolvimento,
os sistemas ainda
não estão em
operação.**
Financeira 1.102.642,30* 1.102.642,30 100,00%
Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria a partir de dados do Siafi e do Relatório de Gestão da ANEEL – 2012 e
Memorando n.º 63/2013-SPG/ANEEL.
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Nota: * limite financeiro autorizado. ** Conforme fl. 73 do Relatório de Gestão da ANEEL – 2012.
A ANEEL apresentou a seguinte avaliação dos resultados da ação, conforme consta do
Relatório de Gestão de 2012 (fl. 72-73):
Na apuração da meta física realizada foram considerados os atos regulatórios
oriundos das unidades organizacionais responsáveis pela regulamentação e os atos
oriundos da Diretoria instruídos por essas unidades organizacionais, excluídos os atos
de mero expediente, tais como: os que fixam ou prorrogam prazos impostos aos agentes,
os que tornam público o início do processo de revisão tarifária, cancelamentos,
prorrogações, mudanças de prazo e os referentes a assuntos administrativos.
A meta programada para 2012 foi de 539 atos regulatórios publicados. O
resultado, ao final do ano, foi de 653 atos regulatórios publicados, o que corresponde a
121,15% da meta prevista na LOA, sendo 44 resoluções normativas, 123 resoluções
autorizativas, 140 resoluções homologatórias e 346 despachos, conforme especificado
no subitem 12.1 deste relatório e resumido na tabela “Atos Regulatórios Publicados por
Processo”, apresentada adiante.
A Ação Regulamentação é implementada utilizando-se principalmente pessoal
próprio da Agência, motivo pelo qual o contingenciamento orçamentário não teve
impacto sobre a execução da meta física programada, que foi superada em 21,15%.
No exercício de 2012 foram realizados 51 processos de reajuste tarifário de
distribuidoras (39 concessionárias e 12 permissionárias) e 38 processos de revisão
tarifária (28 de concessionárias de distribuição e 10 de transmissoras). Além disso,
foram prorrogadas as tarifas de 33 distribuidoras de energia elétrica (7 concessionárias e
26 permissionárias).
Ressalta-se que a Medida Provisória nº 579, de 11/09/2012 e o Decreto nº 7.805,
de 2012, estabeleceram itens a serem regulamentados pela Agência. Entre os atos
normativos publicados, destacam-se:
Resolução Normativa nº 523/2012 que define a metodologia para o cálculo
extraordinário das Tarifas de Uso do Sistema de Transmissão (TUST);
Resolução Normativa nº 512/2012 que atualiza os padrões de duração e
frequência para contratos de concessão não prorrogados, bem como estabelece
novos parâmetros de qualidade para os contratos prorrogados;
Resolução Homologatória nº 1.395/2012 que altera a Resolução Homologatória
nº 1.313, de 26/06/2012, estabelecendo as Receitas Anuais Permitidas, com
vigência a partir de 1º de janeiro de 2013, das concessionárias de transmissão
que tiveram suas concessões prorrogadas;
Resolução Homologatória nº 1.398/2012 que estabelece o valor das Tarifas de
Uso do Sistema de Transmissão (TUST) de energia elétrica, componentes do
Sistema Interligado Nacional e
Resolução Homologatória nº 1.408/2012 que estabelece as receitas anuais de
geração das usinas hidrelétricas.
Outros temas importantes para o setor elétrico foram regulamentados como o
estabelecimento de requisitos mínimos dos sistemas de medição de energia elétrica de
unidades consumidoras do Grupo B. A partir da Resolução Normativa 502/2012, fica
regulado o uso de dois tipos de medidores eletrônicos de energia elétrica especificados,
um a ser implantado quando o usuário fizer adesão à modalidade tarifária branca e o
outro a ser adotado quando o consumidor deseja ter acesso a informações específicas
individualizadas sobre o serviço prestado. Neste último caso, ao solicitar o
equipamento, a instalação pela distribuidora se dá de forma onerosa ao consumidor.
Cabe destacar, ainda, os Reajustes Tarifários de 100% das transmissoras de
energia elétrica, em cumprimento dos respectivos contratos, efetuados por meio da
Resolução Homologatória nº 1.316, de 26/06/2012.
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Assim como no exercício anterior, a execução da meta física superou a previsão.
Contudo, a qualidade da ação Regulamentação ainda tem sofrido as consequências das
dificuldades de implementação do Sistema de Gestão de Eficiência Energética e P&D.
Em 2012 foi publicada a Resolução Normativa nº. 504, de 14 de agosto de 2012,
aprovando o novo Manual do Programa de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico do
Setor de Energia Elétrico. Instaurou-se, também, a Audiência Pública nº. 073/2012, com
vista a colher contribuições para a revisão do Manual para Elaboração do Programa de
Eficiência Energética e instituir os Procedimentos do Programa de Eficiência Energética
(PROPEE), com sessão presencial realizada em 26 de outubro de 2012. [...]
A Lei Orçamentária Anual aprovou para a ação de Regulamentação dotação no
valor de R$ 2.588.259, a qual foi posteriormente acrescida de crédito suplementar de R$
481.500, aberto por meio do Decreto de 29/05/2012, publicado no Diário Oficial da
União em 30/05/2012, perfazendo o total de R$ 3.069.759 (LOA + Créditos). Desse
total, foram empenhados R$ 1.102.642 , correspondendo à execução de 35,92% da
dotação aprovada e pagos R$ 836.894, 75,90% do valor empenhando.
Cabe ressaltar que não existe uma vinculação direta entre os recursos
despendidos e a meta física realizada, ou seja, a quantidade de atos regulatórios
publicados. As metas decorrem da evolução do mercado e de diretrizes da política
setorial, que levam à necessidade de elaboração de regulamentos e outros atos
normativos, realizados pela equipe de servidores da ANEEL. Os recursos orçamentários
previstos para a ação são programados para o custeio de estudos, análises e pesquisas
que são necessários para o aprimoramento da elaboração dos atos. Assim sendo, as
restrições à execução orçamentária podem impactar mais na qualidade dos resultados do
que propriamente na quantidade da meta realizada.
Avaliação dos resultados apresentados
No que tange ao Quadro 6, que trata da execução orçamentária da Ação 4703 -
Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica, nos exercícios de 2009 a 2012, verifica-se que
o montante empenhado em 2012 (R$ 1.102.642,30) foi satisfatório, tendo atingido 100,00% do
limite de movimentação e empenho disponível, mostrando-se superior ao índice apresentado no
ano precedente, quando foi de 87,60%.
Ainda em relação ao Quadro 6, outra questão que merece destaque é que o montante
empenhado representa apenas 35,92% do total de créditos orçamentários (R$ 3.069.759,00), em
virtude do contingenciamento orçamentário, o que tem impacto direto no resultado da Ação, em
termos quantitativos e, principalmente, em termos qualitativos, tendo em vista que a Agência
utiliza serviços de terceiros para apoiá-la na elaboração daqueles produtos. Considerando o valor
apresentado em 2011, verifica-se que em 2012 a restrição foi mais rigorosa, visto que naquele
ano foram empenhados 42,44% do total de créditos orçamentários.
Em relação à meta física, constante do Quadro 7, verificou-se que a ANEEL superou em
21,15% a meta de 539 produtos, uma vez que foram expedidos 653 atos. Todavia, cabe registrar
que a meta estipulada para 2012 foi inferior à de 2011, que foi de 548 atos, embora nesse ano a
ANEEL também tivesse superado a meta planejada, quando alcançou um valor 17,15% superior,
ou seja, 642 produtos. Não ficou explícito no Relatório de Gestão o motivo da diminuição da
meta de 2012 em relação à de 2011. Há de se trazer à baila que o Relatório de Auditoria da CGU
201203651, por ocasião da avaliação da prestação de contas da ANEEL do exercício de 2011,
indicou a fragilidade do indicador utilizado para a mensuração da execução física da Ação 4703,
recomendando ao órgão regulador a “segregação dos atos de caráter específico (Resoluções
Autorizativas, Resoluções Homologatórias e Despachos) dos de caráter geral (Resoluções
Normativas), uma vez que apenas estes são regulamentos propriamente ditos”. Não foram
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identificadas, no entanto, alterações na forma de mensuração do indicador da Ação 4703 entre os
anos de 2011 e 2012.
Sobre a comparação entre as metas física e financeira e suas respectivas execuções,
constante do Quadro 9, verificou-se que a primeira teve um nível de execução superior à
segunda, pois que a física foi de 121,15% da meta e a financeira foi de 100,00% do planejado.
Informação Básica da Ação 4699 – Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de
Energia Elétrica
A Ação 4699 – Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica, em
que pese representar somente 2,96% do orçamento destinado à Iniciativa 003Q – Regulação do
Setor Elétrico, componente do Programa Temático 2033 – Energia Elétrica, foi escolhida para a
avaliação que se segue em virtude de, ao longo dos últimos quatro exercícios, ter apresentado
baixa relação entre a despesa liquidada e o montante de orçamento aprovado. Ademais, trata-se
de ação orçamentária vinculada a uma atividade finalística do órgão regulador.
De acordo com informação constante do Sistema Integrado de Dados Orçamentários –
Sidor, a finalidade da Ação 4699 – Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia
Elétrica é:
Realizar licitações para concessão de empreendimentos de geração hidroelétrica e de
transmissão de energia elétrica da Rede Básica, em conformidade com o planejamento
da expansão do setor elétrico; autorizar atividades de geração, transmissão e
comercialização de energia elétrica; regularizar a atuação das cooperativas de
eletrificação rural, mediante outorga de permissão ou autorização para atividades de
distribuição de energia elétrica em áreas rurais.
Ainda conforme informação presente no sistema supracitado:
De acordo com as competências institucionais da ANEEL e da legislação setorial em
vigor, as atividades a seguir serão desenvolvidas: *Elaborar editais de licitação e
promover a realização de leilões públicos para concessão de empreendimentos de
geração hidroelétrica de potência superior a 30 MW e de transmissão de energia elétrica
da Rede Básica, analisando os custos dos estudos e projetos de interesse da licitação e
elaborando os necessários atos justificatórios da conveniência e viabilidade das
concessões propostas;*Analisar e aprovar estudos e projetos referentes aos
aproveitamentos de energia hidroelétrica, bem como tornar públicos os registros destes
estudos;*Analisar e instruir processos para fins de autorização de atividades de geração,
transmissão e comercialização de energia elétrica;* Analisar e instruir processos para
fins de registro de empreendimento de geração;" *Implementar ações de análise,
diagnóstico e complementação de documentação, diligência em campo, identificação de
instalações e área de atuação das cooperativas de eletrificação rural e elaboração de
pareceres técnicos conclusivos sobre a sua regularização;*Promover licitações para
contratação de energia elétrica, a fim de garantir o atendimento às necessidades do
mercado.
Resultados Quantitativos e Qualitativos
Ação 4699 – Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica
O montante de recursos executados nesta Ação nos exercícios de 2009 a 2012 foi
discriminado no Quadro 10 a seguir:
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Quadro 10 – Ação 4699 – Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica, Execução
Orçamentária, 2009 - 2012.
Ano Orçamento Programado Orçamento Realizado
LOA + Créditos Limite Autorizado Empenhado Pago % %
A B C D C/A C/B
2009 4.481.905,00 3.610.887,29 762.870,06 451.403,40 17,02 21,13
2010 3.886.308,00 781.217,78 767.035,61 442.913,06 19,74 98,18
2011 3.730.509,00 1.646.692,00 1.646.692,00 1.462.702,00 44,14 100,00
2012 1.958.963,00 523.184,50 523.184,50 504.015,15 26,71 100,00
Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria a partir de dados Relatórios de Gestão da ANEEL, 2011 e 2012, e
Memorando n.º 63/2013-SPG/ANEEL.
Já a execução física da ação, para o mesmo período, está discriminada no Quadro 11:
Quadro 11 – Ação 4699 – Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica, Execução Física,
2009-2012.
Ano Meta Física Programada Meta Física Executada
Meta Física
LOA
(Unidades)
Meta Física
Ajustada –
Plano Gerencial
(Unidades)
Executada
(Unidades)
% Execução em
relação à LOA
% Execução em
relação à meta
ajustada
A B C C/A C/B
2009 74 74 190 256,76 256,76
2010 110 110 242 220,00 220,00
2011 110 110 288 261,82 261,82
2012 110 110 288 261,82 261,82
Fonte: Relatório de Gestão da ANEEL, 2011 e 2012.
De acordo com o Relatório de Gestão de 2012, os atos regulatórios publicados, por
processo de negócio, foram os constantes do Quadro 12 abaixo:
Quadro 12 – Ação 4699 – Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica, Execução física
detalhada, 2012.
Segmento Processo Número de
Empreendimentos
Outorgas
Concedidas
Quantidade
Outorgada
Geração Autorização e Concessão de Geração 211 211 6.879,983 MW
Transmissão Autorização e Concessão de Transmissão 59 23 4.084,17 km
Distribuição
Autorização e Permissão de Distribuição –
Regularização de Cooperativas
- 1 -
Autorização para Comercialização de
Energia Elétrica
- 47 -
Autorização para Instalação de Redes
Particulares – Regularização
0 6 -
Fonte: Relatório de Gestão da ANEEL, 2012.
A execução física e financeira da ação foi consolidada no Quadro 13 abaixo:
Quadro 13 – Ação 4699 – Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica, Execução Física e
Financeira, 2012.
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Meta Previsão Execução Execução/Previsão Atos e fatos que
prejudicaram o
desempenho
Providências
adotadas
Física 110 288 261,82%
Financeira 523.184,50* 523.184,50 100,00%
Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria a partir de dados do Siafi e do Relatório de Gestão da ANEEL – 2012 e
Memorando n.º 63/2013-SPG/ANEEL.
* limite financeiro autorizado.
A ANEEL apresentou a seguinte avaliação dos resultados da ação, conforme consta do
Relatório de Gestão de 2012 (fls. 91-93):
Para o ano de 2012, estabeleceu-se como meta para esta ação 110 outorgas
concedidas, para geração, transmissão e distribuição de energia elétrica. A meta
alcançada no ano de 2012 foi de 288 outorgas, sendo 211 atos de outorga de geração e
77 atos de outorgas de transmissão e distribuição, que corresponde a 261,82% da meta
inicialmente prevista. O subitem 12.2 deste relatório mostra, nomeadamente, a relação
das 288 outorgas concedidas no ano de 2012. [...]
Em 2012, esta ação apresentou, novamente, um bom desempenho refletido na
outorga de 6.879,983 MW de geração e de 4.084,17 km de linhas de transmissão da
Rede Básica, com vistas ao suprimento energético programado no Plano Decenal de
Energia Elétrica.
No segmento de geração foi realizado 1 Leilão A - 5 para contratação de energia
proveniente de empreendimentos novos.
Os leilões de geração de energia nova e de sistemas de transmissão devem ser
planejados e programados para que tanto a usina quanto o sistema de transmissão que a
conectará ao Sistema Interligado Nacional (SIN) estejam concluídos em uma mesma
data, programada para operação comercial dos empreendimentos. Ao longo dos últimos
anos, percebeu-se a ocorrência de desencontros entre os leilões de energia e os de
transmissão planejando-se de forma separada as usinas e suas conexões ao SIN.
Quanto ao segmento de transmissão de energia elétrica foram licitados 4.032,87
km de linhas e 10.067 MVA de potência de transformação, distribuídos em 57
empreendimentos, em 11 Estados da Federação, com investimento estimado na ordem
de 5,8 bilhões de reais. Com estas obras, estima-se a criação de 27.000 postos de
trabalho.
A Lei Orçamentária Anual aprovou para a ação de Outorga a dotação no valor de
R$ 1.958.963, sendo empenhados R$ 523.184, e pagos o total de R$ 504.015.
Observa-se que a análise da relação entre meta prevista e executada e orçamento
programado e executado deve ser abordada com certa reserva, pois as metas não
representam uma relação direta entre quantitativo e custo. Cumpre esclarecer que a
previsibilidade das metas de outorga é dificultada pelo fato de que representa uma
atividade exercida por delegação do Poder Concedente. Embora a previsão das metas
esteja baseada na programação vigente no momento da formulação da LOA, durante o
exercício podem ser alteradas em decorrência de determinação do Poder Concedente,
cabendo à ANEEL cumprir o compromisso delegado. Ademais, no caso das
autorizações, a meta física realizada depende da demanda dos empreendedores.
Quanto à previsão orçamentária, observa-se que, por se tratarem as outorgas de
atos administrativos elaborados por pessoal próprio da Agência, os recursos
programados destinam-se, via de regra, a contratações de estudos e serviços que visam
subsidiar e aprimorar os processos implementados. Dessa forma, a redução dos recursos
impacta mais na possibilidade de aprimoramento dos processos e da qualidade dos
trabalhos do que propriamente na meta realizada.
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Avaliação dos resultados apresentados
No que tange ao Quadro 10, que trata da execução orçamentária da Ação 4699 – Outorga
de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica, nos exercícios de 2009 a 2012,
verifica-se que o montante empenhado em 2012 (R$ 523.184,50) foi satisfatório, tendo atingido
100,00% do limite de movimentação e empenho disponível, índice apresentado também no ano
precedente.
Ainda em relação ao Quadro 10, merece destaque que o montante empenhado representa
apenas 26,71% do total de créditos orçamentários (R$ 1.958.963,00), em virtude do
contingenciamento orçamentário, o que tem impacto direto no resultado da Ação, em termos
quantitativos e, principalmente, em termos qualitativos, uma vez que a Agência utiliza serviços
de terceiros para apoiá-la na elaboração daqueles produtos. Considerando o valor apresentado em
2011, verifica-se que em 2012 a restrição foi mais rigorosa, visto que naquele ano foram
empenhados 44,14% do total de créditos orçamentários.
Em relação à meta física, constante do Quadro 11, verificou-se que, tanto a meta prevista,
quanto a meta executada, para os exercícios de 2011 e 2012, alcançaram o mesmo montante.
Sobre a comparação entre as metas física e financeira e suas respectivas execuções,
constante do Quadro 13, verificou-se que a primeira teve um nível de execução superior à
segunda, pois que a física foi de 261,82% da meta e a financeira foi de 100,00% do planejado.
Informação Básica da Ação 2C42 – Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor
Elétrico
A Ação 2C42 – Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor Elétrico, em que
pese representar somente 3,48% do orçamento destinado à Iniciativa 003Q – Regulação do Setor
Elétrico, componente do Programa Temático 2033 – Energia Elétrica, foi escolhida para a
avaliação que se segue em virtude de, ao longo dos últimos quatro exercícios, ter apresentado
baixa relação entre a despesa liquidada e o montante de orçamento aprovado. Ademais, trata-se
de ação orçamentária vinculada a uma atividade finalística do órgão regulador.
De acordo com informação constante do Sistema Integrado de Dados Orçamentários –
Sidor, a finalidade da Ação 2C42 – Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor
Elétrico é:
Promover a transparência das ações regulatórias do setor elétrico junto à sociedade, aos
agentes e aos consumidores, fortalecendo o diálogo no cumprimento da missão
reguladora e fomentando a participação do cidadão no processo decisório.
Ainda conforme informação presente no Relatório de Gestão da ANEEL, exercício de 2012
(fls. 111-112):
A ação Participação Pública na Agenda Regulatória envolve 5 processos básicos:
(a) Estímulo aos Conselhos de Consumidores, (b) Gestão de Relacionamento
Institucional, (c) Assessoria Parlamentar, (d) Gestão de Eventos e (e) Ações de
Comunicação.
a) ESTÍMULO AOS CONSELHOS DE CONSUMIDORES
Este processo tem por finalidade estimular a organização dos Conselhos de
Consumidores, criados pela Lei nº 8.631, de 1993, e das Comissões de Fiscalização
Periódica, de que tratam as Leis nos 8.631, de 1993, e 8.987, de 1995, observadas as
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condições gerais para a formação, funcionamento e operacionalização desses
Conselhos, estabelecidas pela Resolução Normativa ANEEL nº 451, de 2011.
Desde a sua criação, a ANEEL busca estimular o funcionamento desses
conselhos e o estreitamento das relações com eles, participando de suas reuniões,
encontros regionais e nacionais; prestando informações pertinentes à regulamentação e à
fiscalização do Setor Elétrico; organizando eleições para escolha de representantes junto
à CCEE e ao ONS; e acompanhando seu funcionamento, em cumprimento ao
estabelecido na supracitada Resolução.
A ANEEL acompanha e registra o andamento de algumas atividades realizadas
pelos Conselhos de Consumidores no sítio
http://conselhodeconsumidores.ANEEL.gov.br/. b) GESTÃO DE RELACIONAMENTO INSTITUCIONAL
O processo de Gestão de Relacionamento Institucional da ANEEL tem como
atividade principal o acompanhamento e a sistematização do relacionamento
institucional da Agência, no âmbito nacional e internacional. Compreende a execução
de atividades relacionadas diretamente à interação da Agência com os diversos públicos
institucionais, as quais são sistematizadas e monitoradas de modo a acompanhar a
evolução do processo regulatório do Setor Elétrico.
O processo de Gestão de Relacionamento Institucional desdobra-se nos seguintes
subprocessos:
b.1) estabelecimento e gestão de parcerias institucionais com organismos
nacionais e internacionais; e
b.2) interação com os públicos institucionais.
c) ASSESSORIA PARLAMENTAR
A interação com o Processo Legislativo objetiva aprimorar e sistematizar o
relacionamento da ANEEL com os órgãos do Poder Legislativo, com ênfase no
Congresso Nacional, tendo como base o intercâmbio de informações afetas ao setor
elétrico, que se desenvolvem na arena política.
Nesse sentido, a ANEEL acompanha as reivindicações e proposições legislativas
apresentadas pelos representantes da sociedade, mantendo permanente interlocução com
esses agentes públicos. Os temas de interesse são transmitidos semanalmente ao público
interno da Agência, por meio do informativo eletrônico “Acontece no Congresso”.
d) GESTÃO DE EVENTOS
Consiste na promoção, pela ANEEL, de eventos técnicos, ou na sua participação
em eventos promovidos por terceiros, como por exemplo: Audiências/Consultas
Públicas, solenidades de assinaturas de contratos de concessão e de acordos
interinstitucionais nacionais e internacionais, workshops, fóruns, seminários,
congressos, palestras, dentre outros eventos do setor elétrico.
Tem como objetivo realizar a comunicação dirigida, com a finalidade de
divulgar e consolidar a imagem da ANEEL, seus produtos, serviços, ideias e pessoas.
No sentido de aprimorar o relacionamento, a interatividade e o diálogo, e de
atender às necessidades dos diversos públicos com os quais atua, a ANEEL promove e
participa de Audiências Públicas, leilões, debates, painéis, workshops, seminários,
encontros e congressos, dentre outros eventos. Esse esforço visa divulgar os trabalhos
da Agência, o papel da Instituição, a sua missão e o fato de que ela existe para
aprimorar os serviços de energia elétrica, garantir os direitos básicos do consumidor e
contribuir para o desenvolvimento nacional.
e) AÇÕES DE COMUNICAÇÃO
Esse processo desenvolve ações de divulgação de temas afetos à ANEEL, atende
a solicitações de informação de profissionais de imprensa e apoia os diretores e técnicos
no relacionamento com os diversos veículos de comunicação. Divulga as ações e
decisões, além de programas e projetos instituídos pela Agência; produz e divulga
relatórios de prestação de contas à sociedade com o objetivo de disseminar a cultura
regulatória e dar transparência aos atos da instituição. Também produz textos técnicos,
cadernos temáticos e outras publicações de interesse do setor e de toda a sociedade, para
disseminar e ampliar o conhecimento dos assuntos de responsabilidade da Agência.
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Resultados Quantitativos e Qualitativos
Ação 2C42 – Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor Elétrico
O montante de recursos executados nesta Ação nos exercícios de 2009 a 2012 foi
discriminado no Quadro 14 a seguir:
Quadro 14 – Ação 2C42 – Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor Elétrico, Execução Orçamentária,
2009 - 2012.
Ano Orçamento Programado Orçamento Realizado
LOA + Créditos Limite Autorizado Empenhado Pago % %
A B C D C/A C/B
2009 6.132.522,00 5.932.080,00 4.932.080,50 3.619.334,81 80,42% 83,14%
2010 7.341.594,00 3.678.254,04 3.611.479,28 2.328.662,67 49,19% 98,18%
2011 5.792.400,00 3.223.255,00 3.223.255,00 2.814.719,00 55,65% 100,00%
2012 2.299.916,00 682.911,85 682.911,85 465.529,89 29,69% 100,00%
Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria a partir de dados Relatórios de Gestão da ANEEL, 2011 e 2012, e
Memorando n.º 63/2013-SPG/ANEEL.
Já a execução física da ação, para o mesmo período, está discriminada no Quadro 15.
Quadro 15 – Ação 2C42 – Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor Elétrico, 2009-2012.
Ano Meta Física Programada Meta Física Executada
Meta Física
LOA
(Unidades)
Meta Física
Ajustada –
Plano Gerencial
(Unidades)
Executada
(Unidades)
% Execução em
relação à LOA
% Execução em
relação à meta
ajustada
A B C C/A C/B
2009 116 116 155 133,62% 133,62%
2010 168 168 180 107,14% 107,14%
2011 99 99 122 123,23% 123,23%
2012 85 85 151 177,65% 177,65%
Fonte: Relatório de Gestão da ANEEL, 2011 e 2012.
De acordo com o Relatório de Gestão de 2012, os atos regulatórios publicados, por
processo de negócio, foram os constantes do Quadro 16.
Quadro 16 – Ação 2C42 – Participação Pública na
Agenda Regulatória do Setor Elétrico, Execução física detalhada, 2012.
Eventos Realizados – por tipo Total
Audiência Pública com sessão ao vivo - presencial 43
Audiência Pública por intercâmbio documental 68
Consulta Pública por intercâmbio documental 14
Eventos Diversos 26
Total 151
Fonte: Relatório de Gestão da ANEEL, 2012.
A execução física e financeira da ação foi consolidada no Quadro 17.
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Quadro 17 – Ação 2C42 – Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor Elétrico, Execução Física e
Financeira, 2012.
Meta Previsão Execução Execução/Previsão Atos e fatos que
prejudicaram o
desempenho
Providências
adotadas
Física 85 151 177,65%
Financeira 682.911,85 * 682.911,85 100,00%
Fonte: Siafi e Relatório de Gestão da ANEEL – 2012 e Memorando n.º 63/2013-SPG/ANEEL. Elaboração equipe
de Auditoria.
* limite financeiro autorizado.
A ANEEL apresentou a seguinte avaliação dos resultados da ação, conforme consta do
Relatório de Gestão de 2012 (fls. 113-114):
A Lei Orçamentária Anual aprovou para a ação de Participação Pública dotação
no valor de R$ 2.781.416, na qual houve um cancelamento no montante de R$
481.500,00, para suplementação de crédito na ação de Regulamentação dos Serviços de
Energia Elétrica, por meio do Decreto de 29/05/2012, publicado no Diário Oficial da
União em 30/05/2012, perfazendo o total de R$ 2.299.916,00. Desse valor, foram
empenhados R$ 682.912 e pagos o total de R$ 465.530.
Programaram-se para 2012, 85 eventos, sendo realizados 151, correspondendo a
177,65% da meta física prevista na Lei Orçamentária Anual (LOA), [...]
O subitem 12.3 deste relatório apresenta a relação desses 151 eventos e
especifica o objetivo e a data de realização de cada um deles.
Os bons resultados desta Ação, evidenciados pela instauração de 111 Audiências
Públicas e 14 Consultas Públicas, permitiram ampliar o debate sobre os temas em
regulamentação pela Agência, demonstrando os esforços para ampliar a interação entre
a ANEEL, os agentes e a sociedade. Vale notar a predominância das Audiências e
Consultas Públicas por intercâmbio documental, em relação às sessões presenciais,
tendência esta decorrente da crescente facilidade e economicidade proporcionada pelos
meios eletrônicos de comunicação.
Em função da abrangência e da diversidade dos processos contemplados nesta
ação, o custo unitário da meta é variável, visto que parte dos processos, embora
contribuam para o alcance do objetivo da ação, não se refletem na meta física, ou seja,
em eventos realizados. Dessa forma, não cabe avaliar a ação sob a ótica da
proporcionalidade entre a meta física e a execução orçamentária.
Avaliação dos resultados apresentados
No que tange ao Quadro 14, que trata da execução orçamentária da Ação 2C42 –
Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor Elétrico, nos exercícios de 2009 a 2012,
verifica-se que o montante empenhado em 2012 (R$ 682.911,85) foi satisfatório, tendo atingido
100,00% do limite de movimentação e empenho disponível, índice apresentado também no ano
precedente.
Ainda em relação ao Quadro 14, outra questão que merece destaque é que o montante
empenhado representa apenas 29,69% do total de créditos orçamentários (R$ 2.299.916,00), em
virtude do contingenciamento orçamentário, o que tem impacto direto no resultado da Ação,
tanto em termos quantitativos quanto qualitativos, tendo em vista que a Agência utiliza serviços
de terceiros para apoiá-la na elaboração daqueles produtos. Considerando o valor apresentado em
2011, verifica-se que em 2012 a restrição foi mais rigorosa, visto que naquele ano foram
empenhados 55,65% do total de créditos orçamentários.
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Em relação à meta física, constante do Quadro 15, verificou-se que a ANEEL superou em
77,65% a meta de 85 produtos, uma vez que foram realizados 151 eventos. Todavia, cabe
registrar que a meta estipulada para 2012 foi inferior à de 2011, que foi de 99 atos, embora nesse
ano a ANEEL também tivesse superado a meta planejada, quando alcançou um valor 23,23%
superior, ou seja, 168 produtos. Não ficou explícito no Relatório de Gestão o motivo da
diminuição da meta de 2012 em relação à de 2011.
Sobre a comparação entre as metas física e financeira e suas respectivas execuções,
constante do Quadro 17, verificou-se que a primeira teve um nível de execução superior à
segunda, pois que a física foi de 177,65% da meta e a financeira foi de 100,00% do planejado.
Avaliação dos resultados apresentados referentes às Ações Orçamentárias
Observou-se para as ações 4880 - Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica, 4703 –
Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica, 4699 - Outorga de Geração, Transmissão e
Distribuição de Energia Elétrica e 2C42 – Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor
Elétrico, quando considerada a relação entre o valor empenhado e o limite de movimentação e
empenho disponível, nível satisfatório de execução orçamentária, além de atingimento das metas
físicas previstas.
No entanto, para as ações 4703 – Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica,
Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica e 2C42 – Participação
Pública na Agenda Regulatória do Setor Elétrico, verificou-se baixa relação entre a despesa
liquidada e o orçamento aprovado, fato que vem se repetindo nos últimos quatro exercícios. Para
as ações em tela, observou-se, ainda, que, em que pese o contingenciamento orçamentário ter
reduzido, em aproximadamente dois terços, o volume de recursos inicialmente previstos,
culminando em uma execução orçamentária de menos de um terço do valor previsto na Lei
Orçamentária Anual (incluindo créditos adicionais), a meta física tem sido consideravelmente
superada. Restou indicado que o contingenciamento orçamentário atinge mais a qualidade do que
a quantidade dos produtos gerados pelo órgão regulador.
Por fim, observou-se, quanto às metas das Ações 4880 - Fiscalização dos Serviços de
Energia Elétrica e 4703 – Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica, que as fragilidades
apontadas no Relatório de Auditoria n.º 201203651 não foram sanadas no Relatório de Gestão de
2012.
Avaliação dos resultados apresentados referentes às atividades internas
Com o advento da MP 579/2012, posteriormente convertida na Lei n.º 12.783, de 11 de
janeiro de 2013, ao Poder Concedente, no caso, o Ministério de Minas e Energia, foi conferida a
prerrogativa de prorrogar as outorgas de serviço público de energia elétrica, inclusive sobre a
forma de antecipação de prorrogação. Coube ao órgão regulador o papel de subsidiar as decisões
que seriam prolatadas pelo Poder concedente, elaborando insumos para: (i) fixação da tarifa
inicial de geração; (ii) fixação da receita anual permitida das transmissoras; (iii) definição do
valor da indenização das usinas geradoras e das empresas transmissoras; e (iv) instrução dos
processos de prorrogação das concessões vencidas e vincendas.
Da análise do processo de renovação das concessões, foram observados os seguintes
pontos: (i) risco de impropriedades e erros na definição do valor da indenização, podendo,
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inclusive, causar prejuízo ao erário, diante da (s) (i.1) ausência de validação dos projetos básicos
das geradoras; (i.2) inconsistências nos dados utilizados como insumos para a fixação do valor
da indenização das usinas geradoras; e (i.3) inexistência de dispositivo normativo ou mecanismo
regulatório capaz de garantir o ressarcimento ao erário, em caso de impropriedade no valor
fixado para a indenização; (ii) ausência de critérios objetivos para a fixação da taxa
representativa de lucro (10%), utilizada tanto na tarifa inicial de geração quanto na receita anual
permitida; (iii) ausência de lista contendo os bens vinculados às outorgas de geração, necessária
para a próxima revisão tarifária e para a definição do valor da indenização das usinas que não
prorrogaram suas concessões; (iv) ausência de procedimentos e regras atinentes à
operacionalização da reversão.
No que concerne à gestão do potencial hidráulico e à realização de estudos
hidroenergéticos, identificou-se que, em virtude de entendimento dispensado pela Agência às
regras dispostas no Capítulo IV da Resolução ANEEL n.º 395/1998 e no art. 22 da Resolução n.º
343/2008, têm impedido a hierarquização dos projetos básicos de Pequenas Centrais
Hidrelétricas, cujos pedidos de registro foram protocolados sob a égide da Resolução n.º
395/1998, e o consequente exaurimento do passivo existente. Verificou-se, também, no que
concerne aos critérios de priorização das análises dos inventários e dos projetos básicos
apresentados ao órgão regulador, que – ainda que a Agência conceda transparência aos critérios
utilizados, divulgando-os em seu sítio eletrônico, bem como apresente motivação razoável para
sua adoção - a escolha dos critérios de priorização fica adstrita à discricionariedade do órgão
regulador, não estando amparada em instrumento normativo geral e abstrato. ##/Fato##
2.3 Avaliação dos Indicadores de Gestão da UJ
Foram analisados 16 indicadores utilizados na ANEEL. Os indicadores foram obtidos
através do relatório de gestão. Constatou-se que, de forma geral, todos os indicadores do
universo analisado atendem aos critérios de completude, comparabilidade, confiabilidade,
acessibilidade e economicidade.
As análises dos indicadores de programa e dos institucionais estão tabuladas no Quadro
18 a seguir:
Quadro 18 – Indicadores da ANEEL – Relatório de Gestão 2012
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Duração
Equivalente de
Interrupção por
Unidade
Consumidora –
DEC
O DEC é calculado pela
expressão:
DEC = Duração equivalente de
interrupção por unidade
consumidora, expressa em horas e
centésimos de hora.
DIC = Duração de Interrupção
Individual por Unidade
Consumidora ou por Ponto de
Conexão.
i = índice de unidades
consumidoras atendidas em BT ou
MT faturadas do conjunto.
Cc = número total de unidades
consumidoras faturadas, do
conjunto considerado, no período
de apuração, atendidas em BT ou
MT.
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
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Frequência
Equivalente de
Interrupção por
Unidade
Consumidora –
FEC
O FEC é calculado pela
expressão:
FEC = Frequência equivalente de
interrupção por unidade
consumidora, expressa em número
de interrupções e centésimo de
número de interrupções.
FIC = Frequência de Interrupção
individual por Unidade
Consumidora ou por Ponto de
Conexão.
i = índice de unidades
consumidoras atendidas em BT ou
MT faturadas do conjunto.
Cc = número total de unidades
consumidoras faturadas, do
conjunto considerado, no período
de apuração, atendidas em BT ou
MT.
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
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Afere o total de
MW outorgados
de concessões e
autorizações para
empreendimentos
de geração de
energia elétrica.
Potência total outorgada em MW,
no ano.
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
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Sim
Afere se a
outorga de
concessões para
empreendimentos
de transmissão de
energia elétrica
da Rede Básica
está sendo
realizada em
consonância com
o programa de
Expansão da
Transmissão
(PET).
Linhas de transmissão da Rede
Básica outorgadas no ano, em km.
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
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Indicador por
meio do qual é
obtido, por meio
de pesquisa, o
grau de satisfação
do consumidor
em relação aos
serviços
prestados pelas
distribuidoras de
energia elétrica.
O modelo é composto por cinco
variáveis: Qualidade Percebida,
Valor Percebido, Satisfação
Global, Confiança no Fornecedor
e Fidelidade. Para solucionar o
modelo é utilizado o método PLS
(Partial Least Squares - Mínimos
Quadrados Parciais). Para geração
dos índices de satisfação (IASC)
por concessionária, utilizam-se as
médias obtidas para cada uma das
empresas nos indicadores de
Satisfação Global,
Desconformidade Global e
Distância para uma Empresa
Ideal, ponderadas pelos pesos das
mesmas, calculados no modelo
PLS. Deve-se considerar ainda a
amplitude da escala. Para o
cálculo do Índice ANEEL de
Satisfação do Consumidor (IASC)
para cada empresa, considera-se a
posição relativa com referência à
pontuação máxima possível de ser
alcançada pela mesma.
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
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Apresenta o
índice
comparativo de
evolução das
tarifas com
indicadores gerais
Valor do MW/h Médio
Sim
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Mensura a
eficácia para a
avaliação
individual das
ações, sendo que
eficácia é o grau
de alcance das
Metas
programadas em
um determinado
período de tempo
independentemen
te dos custos
aplicados.
Índice de Desempenho das Metas
Físicas (%)
EFA = MR/MP
Onde:
MR = Meta física realizada de
cada ação do programa
MP = Meta física prevista de cada
ação do programa
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Sim
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Relação entre
despesa realizada
e a despesa
programada.
Índice de Desempenho
Orçamentário (IDO): relação
percentual entre a Despesa
Realizada e a Despesa
Programada (%).
Onde:
DR = Despesa Realizada das
ações do programa e totalizada
DP = Despesa Programada
autorizada (ajustada ao
contingenciamento) por ação
IDO = DR/DP
Sim
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Relação entre os
produtos (bens e
serviços) gerados
por uma atividade
e os custos dos
insumos
empregados para
tal em um
determinado
período de tempo.
Eficiência Global (EFG): relação
percentual entre a Eficácia Média
das Ações (EFA Média) e o Índice
de Desempenho orçamentário
(IDO).
Onde:
EFA Média: Eficácia Média das
Ações (definida no tópico
anterior)
IDO: Índice de Desempenho
Orçamentário (definido acima)
EFG = EFA média/IDO
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
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Não
Relação entre
faltas e dias da
força de trabalho.
O Absenteísmo é definido pela
proporção do número de dias de
faltas justificadas e injustificadas,
em razão do número total de dias
da força de trabalho. Assim, a taxa
de absenteísmo no exercício foi de
6,02 %.
Sim
Sim
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Número de
acidentes de
Trabalho e
Doenças
Ocupacionais
Não houve acidentes de trabalho e
servidores acometidos com
doenças ocupacionais.
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
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Relação de
admissões e
vacâncias pelo
total de
servidores
A taxa de rotatividade da força de
trabalho é dada pela soma do
número de admissões e
vacâncias/exonerações, dividida
por dois e dividida pelo número
total de servidores. No ano de
2012, a taxa de rotatividade foi de
5%.
Sim
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Sim
Sim
Sim
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Investimento e
participação
percentual de
servidores em
atividades de
capacitação
Os principais indicadores de
capacitação, resultantes das ações
realizadas em 2012, são:
- Investimento médio por servidor
igual a R$ 2.850,43;
- Número médio de participação
por servidor: 5;
- Média de horas de capacitação
por servidor (h): 127;
- Número de participações: 3.644;
- Número de ações realizadas:
580.
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
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Nota resultante
da avaliação
funcional
O fator disciplina do processo de
gestão do desempenho alcançou a
média de 9,81 pontos, em um total
de 10 pontos, com participação de
552 servidores. Na avaliação para
fins de desenvolvimento na
carreira, o fator disciplina teve
apuração média de 9,82, em um
total de 10 pontos, com o público
de 552 servidores.
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
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Avaliação de
desempenho para
a concessão de
gratificação
Nas avaliações de desempenho
para fins de concessão de
gratificação, a nota institucional
foi de 92,29 e a individual, de
96,00 (resultado médio
consolidado). Para fins de
desenvolvimento na carreira
(progressão e promoção) a média
das avaliações foi de 95,09, em
uma escala de 0 a 100.
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Relação entre
aposentadoria e
reposição do
quadro
Até o momento, a ANEEL
concedeu apenas três
aposentadorias, sendo 2 (duas) de
servidores do Quadro Específico e
apenas 1 (uma) de servidor
efetivo, que ocorreu em 2011.
Portanto, não há problemas de
reposição do quadro.
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*Áreas de gestão: Resultados Quantitativos e Qualitativos; Gestão de Pessoas; Gestão de Transferências; Gestão de
Compras e Contratações; Gestão do CPGF; Gestão de Passivos sem previsão Orçamentária; Gestão de TI; Gestão do
Patrimônio Imobiliário; Gestão de Renúncias Tributárias.
** Conforme nomenclatura proposta na DN 119/2012.
Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria.
Os indicadores constantes no Relatório de Gestão de 2012 da ANEEL apresentaram
pequenas alterações em relação àqueles consignados no documento relativo ao exercício de
2011. Ressalta-se a inserção do indicador de modicidade tarifária no Relatório de Gestão de
2012. O citado indicador compara a variação da tarifa residencial média de energia elétrica e de
índices econômicos utilizados no país, como o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
– IPCA, Índice Geral de Preços de Mercado - IGPM (FGV) e Índice Nac. Custo da Construção
(FGV). A utilidade do indicador inserido está na evidenciação da variação das tarifas de energia
elétrica em comparação com a de outros insumos. A nomenclatura dada ao indicador
(Modicidade Tarifária), no entanto, pode levar a conclusões enviesadas, tendo em vista a
amplitude do conceito de modicidade tarifária, que não se restringe a variações positivas ou
negativas da tarifa de energia elétrica frente a outros indicadores econômicos.
O Quadro 19 apresenta a comparação entre os indicadores avaliados, exceto aqueles
relacionados à gestão de pessoas, nos exercícios de 2011 e 2012.
Quadro 19 – Indicadores ANEEL – 2011 e 2012
Indicador 2011 2012
DEC Apurado (Média Nacional) - em horas e centésimos de horas 18,40 18,65
FEC Apurado (Média Nacional) – número de interrupções e centésimo de
número de interrupções
11,15 11,1
Outorga de Geração (potência Outorgada em MW, no ano) 6.209,888 6.879,983
Outorga de Linhas de Transmissão da Rede Básica (Linhas de transmissão da
Rede Básica outorgadas no ano, em km)
3.208,95
3.082,00
IASC 64,4* 61,5
EFA (%) 135,88 148,07
IDO (%) 97,69 97,89
EFG (%) 139,09 151,26
* IASC referente a 2010.
Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria, a partir de dados constantes nos Relatórios de Gestão ANEEL – 2011 e
2012.
Cabe registrar que, de forma especial, os indicadores de Continuidade dos Serviços de
Energia Elétrica (Duração Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora – DEC e
Frequência Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora – FEC), o indicador de
modicidade tarifária e o índice de satisfação do consumidor (IASC) são, nos termos do Relatório
de Gestão da ANEEL (fl. 38), “[...] indicadores representativos de impactos da atuação da
Agência”. Apesar de serem utilizados pelo órgão regulador, para fins de supervisão, avaliação e
controle, por exemplo, da continuidade dos serviços de energia elétrica, não dizem respeito
diretamente à gestão da Agência. No entanto, nos termos do Relatório de Auditoria CGU n.º
201203651, “[...] uma atuação mais efetiva da Agência, por exemplo, pode influenciar na
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melhoria da gestão das concessionárias, influenciando esses indicadores. Por outro lado, uma
melhora nesses índices não pode ser logo interpretada como resultado do trabalho executado
pela Aneel”. Corrobora tal entendimento, o seguinte trecho do Relatório de Gestão (fl. 43),
acerca do IASC, “os resultados desse indicador são utilizados pelas áreas de regulação e
fiscalização da ANEEL, para subsidiar o aprimoramento dos instrumentos regulatórios e a
priorização das ações de fiscalização”.
No exercício de 2012, o órgão regulador, em atendimento à Decisão Normativa do
Tribunal de Contas de União n.º 121/2012, incluiu no Relatório de Gestão (fls. 421-457) a
evolução dos indicadores de continuidade de distribuição de energia elétrica, DEC e FEC,
Nacional, por região e por distribuidora. Esses indicadores dizem respeito ao desempenho das
concessionárias e permissionárias, demonstrando para a Agência como está a qualidade da
prestação dos serviços por cada uma delas, podendo subsidiar a atuação da ANEEL.
Quanto aos indicadores de continuidade, dois pontos merecem destaque:
a) nos últimos quatro anos, a duração equivalente de interrupção por unidade consumidora
(DEC) cresceu tanto em termos absolutos quanto em termos relativos. Observa-se, em
nível nacional, a majoração da duração média anual (em quantidade de horas e
centésimos de horas) das interrupções do fornecimento de energia elétrica e a elevação da
razão entre o DEC apurado e o DEC limite. O Gráfico 1 revela o crescimento dos
indicadores de continuidade no Brasil, evidenciando que, nos últimos anos, o DEC e o
FEC apurados têm superado os limites estabelecidos.
b) as distribuidoras federalizadas ou em processo de federalização, em regra, apresentam
indicadores DEC e FEC superiores à média nacional, conforme Gráfico 2.
Gráfico 1 – Evolução dos Indicadores DEC e FEC - Brasil
Fonte: Relatório de Gestão ANEEL – 2012.
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Gráfico 2 – Comparativo DEC e FEC Apurados - Nacional e DEC e FEC Apurados - Federalizadas
*Os índices da Amazonas Energia iniciam em 2010, devido à junção das empresas Manaus Energia e CEAM.
Fonte: Relatório de Gestão ANEEL – 2012 e Ofício n.º 51/2013-AIN/ANEEL.
De acordo com o Relatório de Gestão da Agência, o órgão regulador tem desenvolvido
novas ferramentas regulatórias com o fito de incentivar a melhoria dos indicadores de
continuidade, destacando-se a exigência de compensações mais severas pela violação aos limites
de DEC e FEC estipulados pela Agência, a criação do ranking da continuidade do serviço das
distribuidoras e do componente Q do Fator X, aplicado nos reajustes a partir de abril de 2013,
tendo por finalidade incentivar a melhoria da qualidade do serviço prestado pelas distribuidoras
ao longo do ciclo tarifário, alterando as tarifas de acordo com o comportamento de indicadores
de qualidade. ##/Fato##
2.4 Avaliação dos Indicadores dos Programas Temáticos
Considerando que na Lei N º12.593/2012 os indicadores são exigidos apenas para os
programas temáticos, considerando que durante a gestão 2012 não foi publicado o decreto de
Gestão do PPA 2012-2015, considerando ainda que não há definição quanto ao Gerente do
Programa e Coordenador da Ação (agentes no modelo de gestão do PPA 2008-2011 e que
determinavam se a Unidade era ou não responsável pelo programa ou ação), a avaliação do item
4 do anexo IV da DN 124/2012 restou prejudicada. Dessa forma, o controle interno se abstém de
emitir opinião sobre o item 4 na gestão 2012. ##/Fato##
2.5 Avaliação da Gestão de Pessoas
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item consideraram-se as
seguintes questões de auditoria: (i) A gestão de pessoas possui processos de trabalho que buscam
a adequabilidade da força de trabalho da unidade frente às suas atribuições? (ii) O(s) setor(es)
responsável(eis) observou(aram) a legislação aplicável à remuneração, cessão e requisição de
pessoal? (iii) Os registros pertinentes no sistema contábil e nos sistemas corporativos
obrigatórios (foco no SIAPE) estão sendo lançados de forma tempestiva e possuem qualidade
DEC FEC
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suficiente ao nível de sensibilidade inerente ao assunto? (iv) O(s) setor(es) responsável(eis)
observou (aram) a legislação aplicável à tramitação das informações alusivas aos atos de
admissão de pessoal? (v) Os registros pertinentes no sistema contábil e nos sistemas corporativos
obrigatórios (foco no SISAC) estão sendo lançados de forma tempestiva e possuem qualidade
suficiente ao nível de sensibilidade inerente ao assunto?
A metodologia da equipe de auditoria foi diferenciada conforme o item. Quanto à força
de trabalho foi realizada a confirmação das informações prestadas no Relatório de Gestão da
Unidade com a subsequente análise. Quanto à remuneração de pessoal estatutário (ativos,
inativos e pensionistas) foi realizado trabalho de auditoria na Folha de Pagamento executada no
Sistema Integrado de Administração de recursos Humanos – SIAPE, mediante aplicação de
trilhas de auditoria, abrangendo os meses de maio de 2011 e fevereiro de 2012, bem como da
utilização das bases de dados dos últimos 5 (cinco) e encaminhadas aos Gestores para a adoção
das devidas ações corretivas e seu monitoramento junto ao gestor durante a gestão de 2012 por
esta CGU-PR. Quanto aos registros no sistema corporativo (SISAC), verificou-se o resultado
obtido decorrente do acompanhamento permanente realizado pela CGU-PR nos registros
efetuados pela ANEEL referentes aos processos de admissão ocorridos em 2012.
Força de Trabalho
A ANEEL possui 765 cargos aprovados pela lei nº10871. Deste total, 135 estão vagos, o
que representa 17,6%. A esse cargos vagos, soma-se um pedido de autorização, feito ao
Ministério do Planejamento em 2012, para nomear 50% das vagas ofertadas no concurso
público de 2010.
Com a necessidade demonstrada pela Agência, de que sejam preenchidas as vagas em
aberto, entendemos que o atual quantitativo de pessoal poderá, a médio e longo prazo, interferir
no desempenho institucional e desafios da unidade.
Ressaltamos a inconsistência no quantitativo de pessoal, cargos comissionados e funções
gratificadas, quando comparado ao exercício de 2011 e total de ingressos e egressos em 2012,
conforme registrado no item 3.1.1.2 deste Relatório.
Remuneração de pessoal à luz da legislação e Sistema Contábil (SIAPE)
Para verificação da conformidade dos pagamentos e da concessão de aposentadoria,
reforma e pensão, foi realizada o monitoramento durante 2012, das ações corretivas adotadas
pela SRH/ANEEL visando sanar as ocorrências detectadas pela CGU e encaminhadas à ANEEL
na forma da Nota Técnica nº 1.245/DPPCE/DP/SFC/CGU-PR, de 18/06/2012, por meio do
Ofício-Circular nº 120/2012/DPPCE/DP/SFC/CGU-PR, de 29/06/2012, cujo resultado,
resumidamente, é mostrado a seguir:
Quadro 20 – Resumo das ocorrências encontradas
Descrição da ocorrência
Quantidade de
servidores
relacionados
Quantidade de
ocorrências
regularizadas
totalmente pelo
Gestor
Quantidade de
ocorrências
ainda em
regularização
pelo Gestor
01 - Servidores com desconto de faltas sem registro no cadastro. 05 05 -
08A - Servidores com devolução ao erário interrompida ou com
prazo e/ou valores alterados. 01 01 -
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34 - Servidores cedidos para órgãos recusáveis, que recebem, na
origem, gratificação por desempenho/produtividade específica de
sua carreira/plano de cargos.
02 02 -
40 - Servidores com devolução do Adiantamento de Férias nos
últimos 5 anos, em valor inferior ao recebido. 12 08 04
55 - Pagamento de Gratificação Natalina/13º Salário, com base
de cálculo acrescida de valor superior a 30% em relação ao
considerado para o cálculo da Antecipação da Gratificação
Natalina e do 13º Salário.
02 02 -
TOTAL 22 18 04
Fonte: Memorandos nº 805 e 844/2013-SRH/ANEEL
Verificou-se, do acompanhamento das providências corretivas adotadas pela
SRH/ANEEL que, em relação às Ocorrências 08A, 34 e 55, as mesmas foram suficientes para
saná-las ou devidamente esclarecidas/justificadas.
Quanto à Ocorrência 01, verificou-se que a SRH/ANEEL aprimorou seus controles
internos, visando uma melhor tempestividade nas informações.
Relativamente à Ocorrência 40, verificou-se que das 12 (doze) incidências apontadas, 7
(sete) foram sanadas, ou seja, os servidores restituíram à ANEEL os valores recebidos
indevidamente.
Quanto às 5 (cinco) incidências restantes, verificou-se que os respectivos servidores
deixaram/saíram da Autarquia nos anos de 2007, 2008 e 2009, época em que ocorrera o
encerramento de todos os contratos dos servidores temporários, ocasionando grande ampliação
das demandas de acertos financeiros a serem executados por aquela SRH, prejudicando a
transferência de informações e procedimentos pelos antigos temporários aos novos concursados
que ingressavam, havendo, então, certa descontinuidade no conhecimento e controle dos
métodos e técnicas de operação do SIAPE, ocasionando tais ocorrências.
Desses 5 (cinco) servidores, verificou-se que, para o caso de 4 (quatro) desses servidores,
a SRH/ANEEL vem adotando as providências necessárias para efetivar o devido ressarcimento
ao Erário, mediante o envio de e-mails e também ofícios, via Correios (AR), o que até a data de
30/04/2013 aquela SRH ainda não havia logrado êxito.
Um servidor obteve o reconhecimento da incidência da decadência do direito de a
Administração exigir a devolução do valor recebido indevidamente. Nesse caso, após apuração
interna das condições que ensejaram a referida falta de cobrança da parcela de adiantamento de
férias, aquela SRH/ANEEL encaminhou o processo à Comissão Permanente de Procedimentos
Administrativos (CPPA) para análise e apuração de responsabilidades.
Controles internos administrativos da Gestão de RH
Muito embora não tenha havido tais ocorrências no exercício de 2012, bem como
impactos nos demais exercícios anteriores, a SRH/ANEEL, visando evitar futuramente tais
ocorrências, aprimorou seus controles internos, em especial, as situações que deram causa às
ocorrências anteriormente relatadas, após uma reestruturação por processos e a formação de
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duplas de trabalho, sendo cada dupla responsável por um setor crítico, como os setores de
concessão e controle do Adiantamento de Férias, Folha de Pagamento e Cadastro.
A despeito dos aprimoramentos efetuados pela SRH/ANEEL em seus controles internos
no sentido de evitar futuras ocorrências, bem como das ações adotadas visando efetivar a
restituição dos recursos mencionados anteriormente, esta CGU continuará realizando o devido
monitoramento junto àquela Agência até que as ocorrências ainda não regularizadas sejam
levadas a termo.
Com relação aos indicadores da gestão de RH, a ANEEL dispõe apenas dos indicadores
gerenciais, com alguns controles internos e individuais para realização de projetos e atividades
da área, necessitando de normatização.
Sistema Corporativo SISAC
Quanto à atuação na gestão de pessoal, verificou-se que as áreas responsáveis observaram
a legislação aplicável aos atos de admissão de pessoal da Autarquia em 2012, cumprindo com
qualidade e tempestividade os prazos previstos na Instrução Normativa - TCU nº 55/2007, cujo
art. 7º estabelece que as informações pertinentes aos atos de admissão de pessoal deverão ser
cadastradas no SISAC e disponibilizadas pela Unidade Jurisdicionada para o respectivo órgão de
controle interno no prazo máximo de 60 dias. ##/Fato##
2.6 Avaliação da Regularidade dos Processos Licitatórios da UJ
Avaliação da regularidade dos processos licitatórios e aquisições por dispensa e
inexigibilidade
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item foram consideradas as
seguintes questões de auditoria: (i) os processos licitatórios realizados na gestão 2012 foram
regulares? (ii) os processos licitatórios e as contratações e aquisições feitas por inexigibilidade e
dispensa de licitação foram regulares? (iii) os critérios de sustentabilidade ambiental foram
utilizados na aquisição de bens e na contratação de serviços e obras? (iv) os controles internos
administrativos relacionados à atividade de compras e contratações estão instituídos de forma a
mitigar os riscos?
A metodologia empregada pela equipe de auditoria foi diferenciada conforme o item.
Quanto à regularidade dos processos licitatórios, das dispensas e inexigibilidades foram
considerados os processos com maiores volumes envolvidos.
A amostra foi selecionada baseada em planilhas disponibilizadas pela unidade, onde
constam todos os processos licitatórios do exercício.
Quadro 21 - Processos licitatórios de 2012
Quantidade
Total
Processos
Licitatórios
Volume total de
recursos dos
processos (R$)
Quantidade
avaliada
Volume de
recursos
avaliados
(R$)
% em
relação ao
total
contratado
Quantidade em
que foi detectada
alguma
irregularidade
Licitação Geral 89 19.760.960,65 03 7.061.688,92 35,7% 0
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Dispensa 267 1.853.547,72 01 745.626,51 40,2% 0
Inexigibilidade 14 841.161,38 01 500.000,00 59,4% 0
Fonte: Planilha disponibilizada pela ANEEL por email.
Quadro 22 - Processos analisados
Forma de
Contratação Objeto Contrato Fornecedor
Valor do
Contrato
Pregão
Eletrônico
081/2012
Prestação de serviços especializados para implantação
de processo de tratamento georreferenciado de
solicitações de consumidores, junto à Ouvidoria da
ANEEL, bem como migração da plataforma de
geoprocessamento ArcGIS, para a versão mais atual,
com vistas a subsidiar os processos de fiscalização e de
mediação setorial realizados pela ANEEL.
Contrato
342/2012
IMAGEM
SISTEMAS DE
INFORMAÇÕE
S LTDA.
3.431.380,94
Pregão
Eletrônico
084/2012
Prestação de serviço de agenciamento de viagens,
compreendendo os serviços de emissão, remarcação e
cancelamento de passagens aéreas, nacionais e
internacionais, para os servidores e colaboradores
eventuais da ANEEL, quando em viagens a serviço e
viagens de capacitação.
Contrato
022/2013
World Agência
de Viagens ,
Operadora e
Consolidadora de
Turismo Ltda.
2.010.308,00
Pregão
Eletrônico
059/2012
Prestação de serviços de Vigilância Armada e
Desarmada, com Monitoração Eletrônica, nas
instalações do complexo da Agência Nacional de
Energia Elétrica - ANEEL, Agência Nacional de
Petróleo - ANP e Companhia de Recursos Minerais -
CPRM, bem como áreas internas do estacionamento,
localizadas no Setor de Grandes Áreas Norte, SGAN
Quadra 603.
Contrato
307/2012
Soberana
Segurança e
Vigilância Ltda.
1.619.999,98
Inexigibilidade
012/2012
Prestação de serviços postais pela Empresa Brasileira
de Correios e Telégrafos.
Contrato
286/2012
ECT - Empresa
Brasileira de
Correios e
Telégrafos
500.000,00
Dispensa
109/2012
Prestação de serviços de vigilância armada e
desarmada, com monitoração eletrônica.
Contrato
214/2012
5 Estrelas
Sistema de
Segurança Ltda.
745.626,51
Fonte: Elaborado pela DIENE, a partir das planilhas disponibilizadas pela ANEEL.
Os processos licitatórios e as contratações por dispensa e inexigibilidade analisados estão
em conformidade com a legislação aplicável, com exceção do pregão nº59/2012, que apresentou
descumprimento de prazo estipulado no edital.
No que tange à verificação da utilização de critérios de sustentabilidade ambiental na
aquisição de bens e na contratação de serviços e obras, a metodologia consistiu em examinar os
procedimentos licitatórios indicados pela ANEEL como sendo sustentáveis.
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Ao constatar que apenas seis contratações foram consideradas eminentemente
sustentáveis, que a consulta ao sistema SIASG não retornou nenhum item com o marcador
sustentável e que a própria avaliação da unidade sobre sua gestão ambiental e licitações
sustentáveis foi deficiente, pode-se concluir que a ANEEL não tem observado os critérios de
sustentabilidade ambiental nas aquisições de bens e serviços, mas está adotando providências
com objetivo de conseguir maior aderência às normas regulamentadoras da matéria.
Como ponto positivo destaca-se a criação da Comissão Gestora do Plano de Gestão de
Logística Sustentável - PLS, nomeada pela portaria ANEEL nº 2462/2012 e da aprovação deste
plano, em 13/05/2013, pela Diretoria Colegiada.
Controles internos administrativos da Gestão de Compra.
A ANEEL possui mapeamentos de processos de fluxos para as atividades de contratação
de bens e serviços e para as contratações diretas, também possui check-list com as etapas a serem
realizadas pela SLC. Esses documentos foram elaborados em 2008 e, segundo a Agência, estão
em revisão.
Apesar de possuir estas ferramentas como suporte para as tarefas, e como só foram
analisados cinco processos (três pregões eletrônicos, uma dispensa e uma inexigibilidade), não é
possível afirmar que os controles internos existentes são suficientes para mitigar os riscos na
gestão de compras.
Como ponto positivo destaca-se que os processos analisados foram bem instruídos e
seguem um padrão no que diz respeito aos documentos obrigatórios, aprovações, registros de
reuniões e e-mails, entre outros. ##/Fato##
2.7 Avaliação da Gestão de Tecnologia da Informação
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item consideraram-se as
seguintes questões de auditoria por tema: Tema 1 - Plano Diretor de Tecnologia da Informação –
PDTI da ANEEL [(i) O PDTI abrange o conjunto mínimo de itens definido no modelo de
referência do Guia de Elaboração de PDTI do SISP? (ii) O PDTI está sendo efetivo para
direcionar as ações de TI? (iii) O PDTI está alinhado com os objetivos do negócio do órgão
definidos no Plano Estratégico Institucional (PEI)?]; Tema 2 - Recursos Humanos [ O órgão
mantém independência em relação aos empregados das empresas contratadas?]; Tema 3 –
Política de Segurança da Informação [O órgão/entidade definiu e documentou a Política de
Segurança da Informação e Comunicação - POSIC, com apoio da alta gestão da UJ, em
conformidade com as recomendações do GSI e normas aplicáveis?]; Tema 4 - Desenvolvimento
de Software [O órgão/entidade definiu, documentou e implantou um processo de
desenvolvimento software, utilizando padrões de gestão para o monitoramento dos projetos de
desenvolvimento e adotando métricas para mensuração de esforço e custo relacionadas a entrega
de produtos?]; Tema 5 - Contratações de TI [(i) As contratações de Soluções de TI, realizadas no
período de exame, foram baseadas nas necessidades reais do órgão/entidade, estão alinhadas com
o PDTI ou documento similar e estão em conformidade com a IN04 2010 da SLTI? (ii) Os
processos licitatórios para contratação de Soluções de TI foram baseados em critérios objetivos,
sem comprometimento do caráter competitivo do certame, e realizados preferencialmente na
modalidade pregão, conforme dita a IN04 2010 da SLTI? (iii) Os controles internos adotados
para gestão do contrato foram suficientes e adequados para garantir, com segurança razoável, a
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mensuração e o monitoramento dos serviços efetivamente prestados, segundo a IN04 2010 da
SLTI?]
Para cada tema estabeleceu-se a seguinte metodologia de análise constante no quadro
abaixo:
Quadro 23 – Metodologia de análise da área de gestão de TI
Tema
Metodologia
Plano Diretor de Tecnologia
da Informação – PDTI
Avaliação do PDTI e das lista das ações de TI de 2012 (no sítio do
órgão e no DOU).
Recursos Humanos Avaliação de amostra dos editais, contratos e ordens de serviços de
TI vigentes em 2012.
Política de Segurança da
Informação
Avaliação da Política de Segurança da Informação e Comunicação
e/ou outros documentos correlatos; e de documentos que
comprovassem a participação da alta direção nas decisões
relacionadas a POSIC.
Desenvolvimento de Software
Avaliação do processo de desenvolvimento de software utilizado pela
entidade.
Contratações de TI
Avaliação de amostra dos processos de formalização e de pagamento
das contratações realizadas pela UJ no exercício em análise.
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria da CGU com base no planejamento do trabalho.
A partir dos registros constantes o tópico "Achados de Auditoria" pode-se chegar as
seguintes conclusões por tema.
Tema 1 – PDTI
O PDTI apresentado pela ANEEL abrange de forma razoável o conjunto mínimo de itens
definido no modelo de referência do Guia de Elaboração de PDTI do SISP e está sendo utilizado
como base para direcionar as ações de TI. O referido PDTI está alinhado com os objetivos do
negócio do órgão definidos no Plano Estratégico da ANEEL.
Tema 2 – Recursos Humanos de TI
Da análise do quadro de pessoal de Tecnologia da Informação na ANEEL, não foram
identificados fatores que indiquem que a Agência mantém dependência em relação aos
empregados das empresas de Tecnologia da Informação contratadas.
Ressalva-se que cerca de 70% do quadro de pessoal alocado para execução de atividades
de TI é composto por terceirizados. A Agência deve monitorar esse fato, visto que a gestão da
área de TI da ANEEL pode ser prejudicada por problemas na prestação de serviço pelas
empresas terceirizadas.
Tema 3 - Política de Segurança da Informação
A entidade definiu e documentou a Política de Segurança da Informação e Comunicação -
POSIC, com apoio da alta gestão da UJ, em conformidade com as recomendações do GSI e
normas aplicáveis.
Contatou-se, porém, a ausência de Comitê Gestor da Segurança da Informação,
responsável pela implementação da Política de Segurança da informação na Unidade.
Verificaram-se também falhas na atualização e divulgação da POSIC.
Tema 4 - Desenvolvimento de Software
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A Agência definiu, documentou e implantou um processo de desenvolvimento software,
utilizando padrões de gestão para o monitoramento dos projetos de desenvolvimento. A
metodologia de desenvolvimento de sistemas (MDS) menciona as métricas para mensuração de
esforço e custo relacionadas à entrega de produtos.
Destaca-se, porém, a ausência de previsão para o registro das configurações anteriores
dos sistemas na Metodologia de Desenvolvimento de Sistemas MDS vigente no exercício de
2012. Apesar disso, essa falha foi sanada na versão 2.0 do MDS, publicada no início de exercício
de 2013, que prevê o controle de versões de programas.
Avaliando o nível de participação de terceirização nas soluções de Tecnologia da
Informação da unidade, em relação ao desenvolvimento interno da própria UJ, com base na lista,
fornecida pela Agência, das soluções de TI desenvolvidas e mantidas no exercício de 2012,
verificou-se que todas as soluções foram desenvolvidas ou mantidas por terceiros.
Tema 5 – Contratações de TI
De acordo com a amostra selecionada, as contratações de Soluções de TI, realizadas no
período de exame, foram baseadas nas necessidades reais da entidade, estão alinhadas com o
PDTI e estão em conformidade com a IN 04 2010 da SLTI. Os processos licitatórios para
contratação de Soluções de TI foram baseados em critérios objetivos e realizados
preferencialmente na modalidade pregão. Os controles internos adotados para gestão do contrato
foram suficientes e adequados para garantir, com segurança razoável, a mensuração e o
monitoramento dos serviços efetivamente prestados.
##/Fato##
2.8 Avaliação do Cumprimento das Determinações/Recomendações do TCU
O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação do cumprimento dos acórdãos
para a UJ considerando a seguinte questão de auditoria: caso haja uma determinação específica
do TCU à CGU para ser verificada na AAC junto à UJ, a mesma foi atendida?
A metodologia consistiu no levantamento de todos os Acórdãos de 2012, no site do TCU,
com determinação para a ANEEL com citação para que a CGU verifique posteriormente seu
atendimento.
Verificou-se que em 2012 não houve nenhuma determinação expressa para que a
SFC/CGU acompanhe, no âmbito da auditoria anual de contas, o cumprimento das
determinações exaradas pela Corte de Contas.
Quanto aos indicadores, conforme ofício nº38/2013-AIN/ANEEL, a ANEEL adota como
indicador de gestão, a meta intermediária 5.3, que integra a meta institucional nº5. Esta meta visa
“Atender 100% das demandas dos órgãos de controle interno, externo e da administração, no
prazo requerido”.
Em 2012, a ANEEL atingiu a meta estabelecida para o exercício, ou seja, 100% das
demandas foram atendidas no prazo.
Ainda de acordo com este ofício, a Agência possui uma rotina de acompanhamento e
atendimento das determinações, que é de responsabilidade da Auditoria Interna, conforme
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disposto no Regimento Interno da unidade. Os controles implementados são suficientes para
mitigar os riscos inerentes ao processo, muito embora, ainda necessitem de normatização.
Sendo assim, a Agência tem atendido de forma satisfatória as recomendações do órgão de
controle externo. ##/Fato##
2.9 Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU
O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação do cumprimento das
recomendações emitidas por ele considerando a seguinte questão de auditoria: A UJ mantém
uma rotina de acompanhamento e atendimento das recomendações emanadas pela CGU?
A metodologia consistiu no levantamento de todas as recomendações pendentes no início
do exercício e as emitidas durante a gestão 2012 com posterior verificação do atendimento das
mesmas.
O Relatório de Gestão 2012 apresenta todas as recomendações emanadas pela CGU
atendidas em 2012, bem como a totalidade das recomendações que permaneceram pendentes até
o final do exercício em análise, independentemente do período em que foram exaradas.
Das treze recomendações pendentes em 2012 e listadas no relatório, seis foram atendidas
no exercício (46,2%). As que continuaram pendentes possuem ações tempestivas para seu
cumprimento e estão sendo acompanhadas pela Auditoria Interna e pelas áreas responsáveis.
Quadro 24 – Relação de recomendações tratadas no exercício
Nº Relatório - Auditoria
Anual de Contas Situação atual das recomendações
Item do relatório
(achado de auditoria)
227344 Pendente de atendimento, com impacto na gestão. 3.1.1.1
CSMME nº 01/2011 Atendida 2.1.1
201108783 Atendida 3.1 parecer
201108783 Atendida 3.3 parecer
201108783 Atendida 3.4 parecer
201203651 Pendente de atendimento, sem impacto na gestão. 1.1.1.1
201203651 Pendente de atendimento, sem impacto na gestão. 1.1.1.2
201203651 Pendente de atendimento, sem impacto na gestão. 1.1.1.3
201203651 Pendente de atendimento, com impacto na gestão. 1.1.1.7
201203651 Atendida 1.1.1.4
201203651 Pendente de atendimento, sem impacto na gestão. 1.1.3.1
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Fonte: Relatório de Gestão 2012
Conforme ofício nº38/2013-AIN/ANEEL, a ANEEL adota como indicador de gestão, a
meta intermediária 5.3, que integra a meta institucional nº5. Esta meta visa “Atender 100% das
demandas dos órgãos de controle interno, externo e da administração, no prazo requerido”.
Em 2012, a ANEEL atingiu a meta estabelecida para o exercício, ou seja, 100% das
demandas foram atendidas no prazo.
A Agência possui uma rotina de acompanhamento e atendimento das determinações, que
é de responsabilidade da Auditoria Interna, conforme disposto no Regimento Interno da unidade.
Os controles implementados são suficientes para mitigar os riscos inerentes ao processo, muito
embora, ainda necessitem de normatização.
Sendo assim, a Agência tem atendido de forma satisfatória as recomendações do órgão de
controle interno. ##/Fato##
2.10 Avaliação da Carta de Serviços ao Cidadão
O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação da Carta de Serviços ao Cidadão
considerando a seguinte questão de auditoria: A unidade possui carta de serviço ao cidadão nos
moldes do Decreto nº 6932/2009?
A metodologia consistiu na avaliação da Carta de Serviço ao Cidadão, conforme
prescreve o Decreto nº 6932/2009.
A ANEEL é prestadora de serviços ao cidadão e implementou a Carta de Serviços ao
Cidadão. Ela foi revisada em 2012 e está na segunda edição.
A Carta de Serviços ao Cidadão é objeto de divulgação mediante publicação em sítio
eletrônico da unidade na internet, conforme abaixo:
http://www.aneel.gov.br/arquivos/PDF/carta_servicos_2012.pdf
A carta da ANEEL apresenta o serviço prestado, o prazo de atendimento, local e forma de
acessá-lo. Apresenta também quais os serviços estão disponíveis para o cidadão, para os agentes
e para o público institucional (grandes consumidores, outros órgãos reguladores, universidades,
ministério público, pode judiciário, entre outros).
Além de informar os serviços prestados, a Agência proporciona atendimento presencial,
de forma que, se algum cidadão quiser ser atendido pessoalmente, poderá fazê-lo. Este
atendimento é feito na sede da Agência em local próprio para este fim. Após o atendimento é
solicitado ao cidadão que preencha uma pesquisa de satisfação, visando à avaliação do
atendimento.
No entanto, ressaltamos que não foi realizada pesquisa de satisfação junto aos usuários,
nem avaliação de desempenho na prestação dos serviços oferecidos, conforme prevê o referido
decreto.
201203651 Atendida 3.1.1.1
201203651 Pendente de atendimento, com impacto na gestão. 5.2.1.2
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Para o serviço de Ouvidoria há avaliação de desempenho, divulgada através da
publicação anual “Ouvidoria Setorial em Números”, na página da unidade na internet.
Para o atendimento presencial no Centro de Documentação, CEDOC, há avaliação de
desempenho, ainda que informal, e pesquisa de satisfação, que são divulgados internamente na
ANEEL.
A unidade jurisdicionada implementou a carta de serviços ao cidadão, atendendo aos
requisitos do Decreto nº 6932/2009, mas não realizou avaliação do seu desempenho com relação
à prestação dos serviços nem pesquisa de satisfação junto aos usuários. ##/Fato##
2.11 Avaliação do CGU/PAD
O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação do Relatório de Correição
considerando as seguintes questões de auditoria: Existe estrutura de pessoal e tecnológica capaz
de gerenciar os procedimentos disciplinares instaurados e a devida utilização do sistema CGU-
PAD na UJ? A UJ está registrando as informações referentes aos procedimentos disciplinares
instaurados no sistema CGU-PAD?
A metodologia consistiu na avaliação do Relatório de Procedimentos Instaurados,
extraído do sistema CGU-PAD e fornecido pela ANEEL, das informações contidas no Relatório
de Gestão, e das informações obtidas por solicitação de auditoria e entrevista.
Observou-se que todos os procedimentos instaurados foram registrados no sistema CGU-
PAD e que a estrutura de pessoal e tecnológica é suficiente para gerenciar estes procedimentos e
o devido uso desse sistema. ##/Fato##
2.12 Avaliação do Parecer da Auditoria Interna
O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação do parecer de auditoria
considerando a seguinte questão de auditoria: O parecer de auditoria contém todos os elementos
previstos conforme consta na DN TCU 124/2012?
A metodologia consistiu na avaliação do Parecer da Auditoria Interna, encaminhado no
Processo de Contas n.º 48500.000085/2013-44.
A partir dos exames aplicados concluiu-se que o parecer da auditoria interna contém
todos os elementos previstos na DN TCU nº 124/2012.
Este parecer contempla de forma resumida, como a área de auditoria interna está
estruturada, a forma de escolha do seu titular, sua vinculação à diretoria colegiada da ANEEL,
suas rotinas de acompanhamento e de implementação das recomendações por ela exaradas, a
forma como a alta gerência toma conhecimento dessas recomendações, a avaliação da
capacidade dos controles internos de identificarem, evitarem e corrigirem falhas e
irregularidades, bem como informações gerenciais sobre a execução do plano de trabalho de
2012. ##/Fato##
2.13 Avaliação do Conteúdo Específico do Relatório de Gestão
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O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação do conteúdo específico
considerando a seguinte questão de auditoria: A UJ inclui os conteúdos específicos conforme
determina a DN TCU 119/2012, alterada pela DN TCU 121/2012? A metodologia consistiu na
avaliação do Conteúdo Específico do Relatório de Gestão apresentado pela Agência Nacional de
Energia Elétrica (ANEEL). A DN TCU 119/2012, alterada pela DN TCU 121/2012, estabeleceu
conteúdo específico para a Unidade Jurisdicionada, que por sua vez inclui no Relatório de
Gestão os itens solicitados. ##/Fato##
2.14 Avaliação dos Controles Internos Administrativos
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item considerou-se a
seguinte questão de auditoria: (i) Os controles internos administrativos instituídos contribuem
para o atingimento dos objetivos estratégicos?
A metodologia da equipe de auditoria consistiu na avaliação de todas as áreas de gestão
auditadas (já avaliadas nos itens anteriores) e dos principais macroprocessos finalísticos. A partir
da avaliação comparada entre os controles internos por área de gestão e os macroprocessos
finalísticos emitiu-se uma opinião sobre os componentes: ambiente de controle, avaliação de
risco, procedimentos de controle, informação e comunicação, monitoramento.
Com base nos resultados obtidos, verificou-se que a autoavaliação do gestor no Quadro
A.3.1. (Portaria 150) do Relatório de Gestão foi coerente para todos os componentes.
Relação entre os Macroprocessos Finalísticos (objetivos estratégicos) e Controles Internos
Administrativos
De todas as áreas avaliadas, observou-se que os componentes: ambiente de controle,
avaliação de risco, procedimentos de controle, informação e comunicação e monitoramento
contribuem para o atingimento dos objetivos estratégicos.
O ambiente de controle está baseado na existência de normativos internos nas diferentes
áreas auditadas que definem os papéis a serem desempenhados pelos responsáveis e
colaboradores do processo. A razoável adequação do ambiente de controle contribui para que a
Agência desempenhe adequadamente suas funções e atinja os objetivos definidos no seu
Planejamento Estratégico.
A avaliação de risco não é sistematizada na ANEEL, conforme informado na análise
crítica do quadro A.3.1, página 48, do Relatório de Gestão da entidade. Apesar disso, as áreas
responsáveis pela gestão de resultados, de contratos, de pessoas e de tecnologia da informação
adotam práticas pontuais que visam mitigar os riscos relacionados às atividades por elas
desempenhadas e melhorar os resultados de seus trabalhos, contribuindo para uma adequada
adoção de procedimentos de controle, com a adoção de medidas preventivas que contribuem
para o atingimento de suas metas.
Para o caso do componente de informação e comunicação, existem indicadores de gestão
para monitorando dos resultados de gestão. A informação disponível para as unidades internas e
pessoas da UJ é apropriada e acessível.
Finalmente, quanto ao monitoramento verificou-se que as recomendações da Auditoria
Interna, CGU e TCU são atendidas pela Agência. Além disso, a ANEEL adota como indicador
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de gestão uma meta que visa atender todas as demandas dos órgãos de controle interno, externo e
da administração, no prazo requerido.
Ressalta-se que a área de gestão de resultados quantitativos e qualitativos está
diretamente relacionada aos principais macroprocessos finalísticos da UJ. Diante do exposto,
pode-se afirmar com razoável certeza que há suficiência de controles internos para atingimento
dos objetivos estratégicos. Ressalva-se, no entanto, que os controles internos atinentes aos
procedimentos administrativos sancionatórios instaurados pelas Agências Reguladoras
Estaduais, bem como aqueles relativos à inclusão de informações orçamentárias e financeiras no
Relatório de Gestão, merecem ser reavaliados e, caso necessário, aperfeiçoados. Fato##
2. 15 Ocorrências com dano ou prejuízo
Entre as análises realizadas pela equipe, não foi constatada ocorrência de dano ao erário.
3. Conclusão
Eventuais questões formais que não tenham causado prejuízo ao erário, quando
identificadas, foram devidamente tratadas por Nota de Auditoria e as providências corretivas a
serem adotadas, quando for o caso, serão incluídas no Plano de Providências Permanente
ajustado com a UJ e monitorado pelo Controle Interno. Tendo sido abordados os pontos
requeridos pela legislação aplicável, submetemos o presente relatório à consideração superior, de
modo a possibilitar a emissão do competente Certificado de Auditoria.
Brasília/DF, 26 de Junho de 2013.
Relatório supervisionado e aprovado por:
_____________________________________________________________
Coordenador-Geral de Auditoria da Área de Minas e Energia
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Achados da Auditoria - nº 201306236
1 GESTÃO OPERACIONAL
1.1 AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS
1.1.1 EFETIVIDADE DOS RESULTADOS OPERACIONAIS
1.1.1.1 INFORMAÇÃO
Riscos e fragilidades na renovação das outorgas do setor de energia elétrica, após a edição
da Medida Provisória n.º 579, de 11 de setembro de 2012, e dos normativos correlatos
Fato
Em 11 de setembro de 2012, foi editada a Medida Provisória 579, doravante intitulada de
MP 579, que, com alterações advindas da Medida Provisória 591, de 29 de novembro de 2012,
dispôs sobre a prorrogação dos contratos de concessão de geração, transmissão e distribuição de
energia elétrica. De acordo com a Exposição de Motivos Interministerial n.º 37/MME/MF/AGU,
o tratamento proposto para as concessões vincendas buscou “[...]a captura da amortização e
depreciação dos investimentos realizados nos empreendimentos de geração e nas instalações de
transmissão e de distribuição de energia elétrica, alcançados pelos artigos 19 e 22 e pelo § 5º
do art. 17 da Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, em benefício da modicidade tarifária, e [...]”
visou “garantir a segurança energética, pilares do modelo atual”. O Decreto n.º 7.805, de 14 de
setembro de 2012, regulamentou a MP 579, trazendo, dentre outros, as seguintes disposições:
Art. 1º As concessões de energia elétrica alcançadas pelos arts. 17, § 5º, 19 e 22
da Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, poderão ser prorrogadas, mediante requerimento,
a critério do Poder Concedente, pelo prazo de até trinta anos, nos termos da Medida
Provisória nº 579, de 11 de setembro de 2012, e deste Decreto.
CAPÍTULO I
DO REQUERIMENTO DE PRORROGAÇÃO DAS CONCESSÕES DE ENERGIA
ELÉTRICA
Art. 2o O requerimento de prorrogação do prazo de concessão deverá ser dirigido
à Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, acompanhado de documentos
comprobatórios de regularidade fiscal, trabalhista e setorial, e de qualificação jurídica,
econômico-financeira e técnica.
§ 1o Nos casos em que o prazo remanescente da concessão for igual ou inferior a
sessenta meses, o requerimento de prorrogação deverá ser apresentado até 15 de outubro
de 2012.
§ 2o As concessionárias de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica
que apresentaram o requerimento de prorrogação nos termos da legislação anterior à
entrada em vigor da Medida Provisória nº 579, de 11 de setembro de 2012 e que tiverem
interesse na prorrogação, deverão ratificá-lo no prazo previsto no § 1o, manifestando
concordância integral com as condições de prorrogação estabelecidas na referida Medida
Provisória e neste Decreto.
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§ 3o Os requerimentos de prorrogação e as ratificações de que trata este artigo
serão encaminhados pela ANEEL ao Ministério de Minas e Energia, instruídos com
manifestação quanto à prorrogação pretendida.
§ 4o No requerimento de prorrogação ou ratificação de que trata este artigo, a
concessionária de geração deverá declarar que toda a garantia física de energia e de
potência das usinas hidrelétricas será disponibilizada ao mercado regulado, para a
contratação em regime de cotas
§ 5o A partir da decisão do poder concedente pela prorrogação, a concessionária
deverá assinar o contrato de concessão ou termo aditivo, que contemplará as condições
previstas na Medida Provisória nº 579, de 2012, e neste Decreto, no prazo de trinta dias,
contado de sua convocação.
§ 6o O descumprimento do prazo de que trata o § 5
o implicará a impossibilidade
da prorrogação da concessão, a qualquer tempo.
Art. 3o Até 1
o de novembro de 2012 o poder concedente, convocará as
concessionárias para a assinatura dos termos aditivos aos contratos de concessão de
geração e transmissão de energia elétrica, divulgará a respectiva minuta e definirá:
I - para cada usina hidrelétrica:
a) a tarifa; e
b) o valor da indenização;
II - para as instalações de transmissão:
a) a Receita Anual Permitida - RAP; e
b) o valor da indenização.
§ 1o Aplica-se o disposto neste artigo para antecipação dos efeitos da prorrogação.
§ 2o A ANEEL realizará a revisão extraordinária das tarifas de uso dos sistemas de
transmissão, para contemplar a receita a que se refere a alínea “a” do inciso II do caput,
até 11 de dezembro de 2012.
§ 3o As tarifas e a RAP de que trata este artigo serão aplicadas a partir de 1
o de
janeiro de 2013.
[...]
CAPÍTULO IV
DA INDENIZAÇÃO E DO VALOR NOVO DE REPOSIÇÃO
Art. 9o A indenização do valor dos investimentos dos bens reversíveis ainda não
amortizados ou não depreciados será calculada com base no Valor Novo de Reposição -
VNR, e considerará a depreciação e a amortização acumuladas a partir da data de entrada
em operação da instalação, até 31 de dezembro de 2012, em conformidade com os
critérios do Manual de Contabilidade do Setor Elétrico - MCSE.
Parágrafo único. O valor da indenização será atualizado até a data de seu efetivo
pagamento à concessionária.
Art. 10. Os estudos para a definição do VNR dos empreendimentos de geração de
energia elétrica serão realizados pela Empresa de Pesquisa Energética - EPE, a partir das
informações do Projeto Básico do Empreendimento a ser fornecido à ANEEL pela
concessionária de geração.
§ 1o Os custos unitários utilizados nos estudos de que trata o caput serão obtidos a
partir de banco de preços da EPE.
§ 2o Os projetos básicos dos empreendimentos de geração deverão ser
protocolizados junto à ANEEL até 15 de outubro de 2012, observado o disposto no § 5º
do art. 15 da Medida Provisória nº 579, de 2012.
§ 3o No projeto básico do empreendimento devem constar os quantitativos de
materiais, equipamentos hidromecânicos e eletromecânicos, e serviços.
Art. 11. Os estudos para a definição do VNR das instalações de transmissão
autorizadas pela ANEEL a partir de 31 de maio de 2000 serão realizados pela ANEEL, a
partir da base atualizada de dados utilizada para a composição das respectivas Receitas
Anuais Permitidas.
Parágrafo único. Os valores a serem utilizados nos estudos de que trata o caput
serão obtidos a partir do banco de preços homologado pela ANEEL.
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Art. 12. O valor da indenização será estabelecido em ato do poder concedente, até
a data da convocação para assinatura dos termos aditivos aos contratos de concessão.
Salienta-se que, em 11 de janeiro de 2013, a MP 579 foi convertida na Lei n.º 12.783.
De forma resumida, a MP 579 e os normativos correlatos (i) conferiram ao Poder
Concedente a prerrogativa de prorrogar as outorgas de serviço público de energia elétrica,
inclusive sobre a forma de antecipação de prorrogação; (ii) trouxeram para o ambiente regulado
a geração hidrelétrica comercializada no regime de cotas2; (iii) estabeleceram critérios e padrões
tarifários, operacionais e de níveis de qualidade para a renovação das concessões; e (iv)
redimensionaram a incidência dos encargos setoriais.
Há de se destacar, conforme consignado no Relatório de Auditoria CGU n.º 201203651,
relativo à Auditoria Anual de Contas da ANEEL – exercício 2011, a quantidade considerável de
outorgas do setor elétrico que teria seu termo contratual nos próximos cinco anos. Corrobora o
disposto na assertiva anterior, o seguinte excerto, retirado da Cartilha Concessões de Geração,
Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica: Perguntas e Respostas3:
Para a geração de energia elétrica, 20 contratos de concessão têm seu
vencimento entre 2015 e 2017, totalizando 22.341 MW de potência instalada,
equivalentes a aproximadamente 20% do atual parque gerador do Brasil.
[...]
Para a transmissão de energia elétrica, 9 contratos de concessão têm seu
vencimento em 2015, totalizando 85.326 km de linhas de transmissão, dos quais 68.789
km são componentes da Rede Básica do Sistema Interligado Nacional – SIN,
correspondendo a aproximadamente 67% desse sistema.
[...]
No caso da distribuição de energia elétrica, 44 contratos de concessão terão o
seu término entre 2015 e 2016, representando aproximadamente 35% do mercado
atendido.
Neste cenário, sem adentrar no mérito do normativo, ressalta-se que a Lei n.º
12.783/2013 buscou (i) mitigar riscos e maximizar a captura de eficiências inerentes às
concessões vincendas4, para as quais, até então, não se tinha a clareza necessária quanto à
possibilidade legal de serem renovadas; e (ii) apresentar diretrizes mínimas a serem seguidas
pelos agentes do setor elétrico, dentre os quais, o órgão regulador, no que toca à renovação das
concessões vencidas e vincendas.
Há de se reconhecer, noutra ponta, que a alteração do marco legal do setor elétrico tornou
mais incisiva a regulação da Agência sobre a área de negócio geração de energia elétrica. Para as
2 Vide inclusão do inciso XXI no artigo 3º da Lei n.º 9.427/96.
3 Vide www.mme.gov.br.
4 A descontinuidade do serviço público é um risco inerente ao término de uma concessão. De igual forma, o
desincentivo ao investimento também é um risco que aumenta com a aproximação do advento do termo
contratual. No que tange à captura de eficiências, destaca-se trecho retirado da Exposição de Motivos
Interministerial n.º 37/MME/MF/AGU: “A experiência internacional, segundo estudos efetuados por Grupo de
Trabalho específico instituído pelo Conselho Nacional de Política Energética – CNPE, indica que a manutenção
da exploração do serviço pelos concessionários, desde que esteja sendo prestado adequadamente, constitui
forma apropriada para maximizar a captura de eficiência e dos ganhos proporcionados pela amortização e
depreciação dos ativos já remunerados”.
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concessionárias que optaram pela renovação da outorga, a remuneração passou a ser calculada
pelo órgão regulador para cada usina5
(Art. 1º, § 1º, inciso I, Lei n.º 12.783/2013).
Deve-se destacar que a Lei n.º 12.783/2013 e normatizações correlatas - no que tange à
condução do processo de renovação das concessões, realização dos estudos e cálculos
necessários e decisão acerca da prorrogação ou não dos contratos – segregou as competências
entre três órgãos governamentais, a saber, o Ministério de Minas e Energia (MME), a Empresa
de Pesquisa Energética (EPE) e a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). A Figura 1
traz, de forma simplificada, o fluxo desenhado no Decreto 7.805/2012, bem como a divisão de
competências imposta.
Figura 1 – Fluxo e Competências definidos pelo Decreto 7.805/2012.
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir dos dispositivos do Decreto n.º 7.805/2012.
O Quadro 1, por sua vez, apresenta, de forma resumida, as principais competências
definidas pelo Decreto 7.805/2012 para cada entidade, discriminando o produto gerado a partir
do comando normativo:
5
O MME definiu tarifa inicial para cada usina hidrelétrica (art. 3º, inciso I, alínea a, Decreto 7.805/2012).
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QUADRO 1 – Principais Competências estabelecidas no Decreto 7.805/2012
Órgão Competência Documento Referência
MME6
Decisão final sobre a prorrogação ou não das
concessões (art. 1º c/c art. 2º, § 5º)
Status: Realizado
Deferimento de
Requerimento de
Prorrogação do
Prazo das
Concessões da
Transmissão e
Geração – sítio
eletrônico MME.
http://www.mme.gov.br/mme/
galerias/arquivos/Despacho_
MME_-
_Concessoes_Hidreletricas.pd
f
http://www.mme.gov.br/mme/
galerias/arquivos/Despacho_
MME_-
_Concessoes_Transmissao.pd
f
Celebração do Contrato de Concessão (art. 2º,
§ 5º)
Status: Realizado
Lista das
Concessões do
Serviço Público de
Geração de Energia
Elétrica
Prorrogadas – sítio
eletrônico ANEEL.
http://www.aneel.gov.br/aplic
acoes/noticias/Output_Noticia
s.cfm?Identidade=6411&id_a
rea=90
Definição da tarifa inicial para cada usina
hidrelétrica (art. 3º, inciso I, alínea a)
Status: Realizado
Portaria MME n.º
578, de 31 de
outubro de 2012.
http://www.mme.gov.br/mme/
galerias/arquivos/Port_578_G
eracao.pdf
Definição do valor da indenização, quando
aplicável (art. 3º, inciso I, alínea b, e inciso II,
alínea b, c/c art. 12)
Status: Realizado
Portaria
Interministerial
MME/MF n.º 580,
de 1º de novembro
de 2012.
Portaria
Interministerial
MME/MF n.º 602,
de 29 de novembro
de 2012.
http://www.mme.gov.br/mme/
galerias/arquivos/Port_580_in
ter_MF_indenizaxes_minister
io_da_fazenda.pdf
http://www.mme.gov.br/mme/
galerias/arquivos/noticias/201
2/Port_602_alt_ANEXO_I_p
ort_580.pdf
Definição da Receita Anual Permitida – RAP
(art. 3º, inciso I, alínea b)
Status: Realizado
Portaria MME n.º
579, de 31 de
outubro de 2012
http://www.mme.gov.br/mme/
galerias/arquivos/Port_579_T
RANSMISSAO.pdf
ANEEL
Recebimento dos documentos comprobatórios
de regularidade fiscal, trabalhista e setorial, e
de qualificação jurídica, econômico-financeira
e técnica, bem como o requerimento de
prorrogação do prazo de concessão ou termo
de ratificação (art. 2º, caput)
Status: Realizado
Despacho ANEEL
n.º 3.065, de 2 de
outubro de 2012.
http://www.aneel.gov.br/cedo
c/adsp20123065_2.pdf
Encaminhamento ao MME dos requerimentos Sítio Eletrônico http://www.aneel.gov.br/aplic
6
Representação do Poder Concedente (art. 17 – Decreto 7.805/2012)
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de prorrogação e as ratificações, instruídos
com manifestação quanto à prorrogação
pretendida (art. 2º,§ 3º)
Status: Realizado
acoes/noticias/Output_Noticia
s.cfm?Identidade=6148&id_a
rea=90
Realização da revisão extraordinária das
tarifas de uso dos sistemas de transmissão (art.
3º, § 2º)
Status: Realizado
Resolução
Normativa ANEEL
n.º 523, de 17 de
dezembro de 2012.
Resolução
Homologatória
ANEEL 1.398, de
17 de dezembro de
2012.
Resolução
Homologatória
ANEEL 1.399, de
17 de dezembro de
2012
http://www.aneel.gov.br/cedo
c/ren2012523.pdf
http://www.aneel.gov.br/cedo
c/reh20121398.pdf
http://www.aneel.gov.br/cedo
c/reh20121399.pdf
Divulgação, até 20 de janeiro de 2013, da
alocação das cotas (art. 4º, § 11)
Regulação do mecanismo de cessão
compulsória de CCEARs (art. 4º, § 8º)
Elaboração do Contrato de Cotas de Garantia
Física de Energia e de Potência (art. 7º, caput)
Status: Realizado
Resolução
Normativa ANEEL
n.º 521, de 11 de
dezembro de 2012.
Resolução
Homologatória no
1.410, de 24 de
janeiro de 2013.
http://www.aneel.gov.br/cedo
c/ren2012521.pdf
http://www.aneel.gov.br/atosd
odia_reducaotarifaria/
http://www.aneel.gov.br/atosd
odia_ReducaoTarifaria/atos/R
EH_1410_24012013_ANEX
O_DIR.pdf
Recebimento das informações do Projeto
Básico do Empreendimento a ser
encaminhadas pela concessionária (art. 10,
caput)
Status: Realizado
Trata-se de recebimento dos projetos básicos das
concessionárias e repasse à EPE.
Realização, a partir da base atualizada de
dados utilizada para a composição das
respectivas Receitas Anuais Permitidas, dos
estudos para a definição do VNR das
instalações de transmissão autorizadas pela
ANEEL a partir de 31 de maio de 2000 (art.
11)
Status: Realizado
Nota Técnica n.º
396/2012-
SRE/ANEEL, de 31
de outubro de 2012.
http://www.mme.gov.br/mme/
galerias/arquivos/Portarias_co
ncessoes/nota_tecnica_396.pd
f
EPE
Elaboração dos estudos para a definição do
VNR dos empreendimentos de geração de
energia elétrica (art. 10, caput), utilizando-se o
banco de preços (art. 10, § 1º)
Status: Realizado
Nº EPE-DEE-RE-
092/2012-r1, de 22
de outubro de 2012.
http://www.mme.gov.br/mme/
galerias/arquivos/Portarias_co
ncessoes/Relat_Metodologia_
r1.pdf
Fonte: Elaborado pela equipe DIENE, a partir dos dispositivos do Decreto 7.805/2012.
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Observa-se que, neste primeiro momento – iniciado, pelas concessionárias, com o
encaminhamento à ANEEL do requerimento de prorrogação, e finalizado com a celebração dos
termos aditivos -, foi conferido ao órgão regulador papel preponderantemente executório e
opinativo7, uma vez que coube ao MME a decisão final sobre (i) a prorrogação ou não das
concessões; (ii) a tarifa inicial das usinas hidrelétricas; (iii) valor da indenização das instalações
de transmissão; (iv) o valor da Receita Anual Permitida (RAP); e (v) o valor da indenização dos
ativos de geração. Nesta última atividade, o MME recebeu subsídios da EPE; nas demais, coube
à ANEEL fornecer os insumos necessários à tomada de decisão do Poder Concedente.
Neste cenário, o órgão regulador subsidiou a tomada de decisão do MME,
desenvolvendo, dentre outras, as seguintes atividades: (i) instrução dos processos de prorrogação
das concessões, para, posterior, decisão do representante do Poder Concedente8; (ii) revisita aos
padrões de qualidade dos serviços de energia elétrica; e (iii) a elaboração de estudos para a
definição (a) da receita inicial das transmissoras; (b) da tarifa inicial da geração; (c) do valor
novo de reposição das instalações de transmissão; e (d) da depreciação acumulada por usina.
Segregadas as responsabilidades, conforme descrito no Relatório de Gestão da ANEEL,
fls. 472-473, a Agência passou ao levantamento das outorgas de geração, transmissão e
distribuição cujo vencimento se daria nos próximos cinco anos (até 31 de dezembro de 2017).
No que toca às outorgas de geração, o órgão regulador separou as usinas outorgadas no
regime de serviço público de energia, daquelas outorgadas sob o regime de autoprodução. Há de
se destacar que, no caso das últimas, a Agência “[...] aguarda regulamento do Poder
Concedente no que diz respeito ao cálculo do uso do bem público para que possa instruir os
processos de prorrogação, nos termos da Lei nº 12.783/2013”9. O Quadro 2 apresenta um
resumo das outorgas de serviço público de energia com vencimento até dezembro de 2017.
7 De acordo com o Relatório de Gestão da ANEEL, exercício 2012, “para fins do disposto na MP nº 579/2012, o
Poder Concedente é representado pelo Ministério de Minas e Energia e a ANEEL realizou atividades
subsidiárias para a conclusão dos processos de prorrogação”.
8 No Setor Elétrico, o poder concedente é representado pelo Ministério de Minas e Energia para os fins do disposto
na Medida Provisória nº 579, de 2012, e neste Decreto. (art. 17, Decreto 7.805/2012)
9 Ofício nº 43/2013-AIN/ANEEL, de 19 de abril de 2013. Para o caso das usinas outorgadas sob o regime de
autoprodução, vide art. 2º da Lei n.º 12.783/2013.
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Quadro 2 – Balanço das Concessões, após a edição da MP 579
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir dos dados remetidos pelo Ofício n.º 43/2013-AIN/ANEEL.
O Quadro 3, por sua vez, lista as usinas geradoras, outorgadas em regime de
autoprodução, cuja concessão tem o termo final até 31 de dezembro de 2017, inclusive.
ConcessionáriaQuantidade
de Usinas
Potência
Outorgada
(kW)
Potência
Outorgada
(%)
Valor da
Indenização
(R$) *
Não Optaram pela Renovação 44 7.330.318 32,66% 1.918.878.380,00
Celesc Geração S.A 7 95.802 0,43% 98.493.980,00
CELG - GT 2 16.000 0,07% -
CEMIG 18 1.065.308 4,75% -
CESP 3 5.806.650 25,87% 1.759.860.446,00
CHESF 1 4.000 0,02% -
COPEL 4 271.900 1,21% -
Quatiara Energia S.A. 2 3.944 0,02% -
Santa Cruz Geração de Energia S.A. 2 32.780 0,15% -
Socibe Energia S.A. 1 14.040 0,06% -
Zona da Mata Geração S.A 4 19.894 0,09% 60.523.954,00
Optaram pela Renovação 37 15.111.685 67,34% 6.029.138.786,00
CEEE-GT 12 419.964 1,87% -
CHESF 10 9.208.508 41,03% 5.178.303.136,00
CHESP 1 3.010 0,01% 6.663.430,00
Companhia Jaguari de Energia - CJE 1 2.363 0,01% -
Companhia Leste Paulista de Energia 1 18.060 0,08% -
DEMEI 1 6.200 0,03% -
DMED 1 8.780 0,04% 28.034.480,00
Eletronorte 1 78.000 0,35% 35.492.480,00
Empresa Metropolitana de Águas e Energia S.A. - EMAE 3 935.800 4,17% 36.397.310,00
FURNAS S.A. 6 4.431.000 19,74% 744.247.950,00
Total Geral 81 22.442.003 100,00% 7.948.017.166,00
(*) Portaria MME/MF 602/2012
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Quadro 3 – Usinas outorgadas em regime de autoprodução com vencimento até 31/12/2017
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir dos dados remetidos pelo Ofício n.º 43/2013-AIN/ANEEL.
Faz-se pertinente destacar que, para os casos em que não houve a prorrogação das
concessões, o art. 8º da Lei n.º 12.783/2013 afirma que tais usinas serão licitadas, na modalidade
leilão ou concorrência, por até trinta anos. Por meio da Solicitação de Auditoria 201306236/03, a
equipe da CGU questionou o órgão regulador se, para as outorgas que não foram prorrogadas, já
existe previsão ou cronograma para a realização dos leilões. De acordo com o Ofício n.º
43/2013-AIN/ANEEL:
[...] Esclarecemos, ainda, que a ANEEL realizará, nos termos da Lei n.º
9.472/96, a licitação das concessões não renovadas após a emissão de ato do Poder
Concedente definindo diretrizes do edital de leilão. Somente após a publicação deste ato
será possível definir o cronograma de realização destes leilões
Constam no sítio eletrônico10
do Ministério de Minas e Energia, os seguintes
esclarecimentos atinentes às concessões não prorrogadas:
A Medida nº 579, de 11 de setembro de 2012, é muito clara e dedica um capítulo
específico (capítulo III – da Licitação) que se aplica para os casos em que as concessões
10 http://www.mme.gov.br/mme/menu/concessoes.html.
Usina Hidrelétrica Concessionária VencimentoPotência
Outorgada (kW)
Santa Maria Maringa S.A. - Cimento e Ferro-Liga 2004 3.000,00
Cachoeira da Fumaça Usina Jaciara S.A. 2005 2.560,00
Flor do Mato Celulose Irani S.A. 2005 4.800,00
Jaguaricatu I Senges Papel e Celulose 2005 2.200,00
Salto do Leão Brasil Foods S.A. 2006 1.344,00
Bicas OPM Empreendimentos S.A. 2007 1.560,00
Brecha Novelis do Brasil Ltda. 2008 12.400,00
Brito Novelis do Brasil Ltda. 2008 2.900,00
Salto Grande Companhia Volta Grande de Papel 2008 1.600,00
Cachoeira dos Macacos Lafarge Brasil S.A. 2009 3.375,00
Coronel João de Cerqueira Lima Companhia Industrial Itaunense 2009 1.152,00
Doutor Augusto Gonçalves Companhia Industrial Itaunense 2009 1.648,00
Cachoeira Companhia Brasileira de Papel - IBEMA 2011 1.840,00
Carioca (antiga Cachoeira do Rosário) Companhia de Tecidos Santanense - Santanense 2012 1.600,00
Salto Santo Antônio Adami S.A. - Madeiras 2012 6.236,00
Jaguaricatu II Senges Papel e Celulose 2013 2.400,00
Pitangui (ex-Cachoeira Bento Lopes) Companhia Tecidos Santanense 2013 1.400,00
Salto da Barra Maringa S.A. - Cimento e Ferro-Liga 2013 2.000,00
Rio Timbó Companhia Bom Sucesso de Eletricidade 2014 5.500,00
Salto Claudelino Olvepar S.A. Industria e Comercio 2014 2.400,00
Alecrim CBA - Companhia Brasileira de Aluminio 2016 72.000,00
Barra CBA - Companhia Brasileira de Aluminio 2016 40.400,00
França CBA - Companhia Brasileira de Aluminio 2016 29.500,00
Fumaça CBA - Companhia Brasileira de Aluminio 2016 36.400,00
Palheiros Klabin S.A. 2016 1.840,00
Pitinga Mineracao Taboca S.A. 2016 24.960,00
Porto Raso CBA - Companhia Brasileira de Aluminio 2016 28.400,00
Santa Helena CBA - Companhia Brasileira de Aluminio 2016 2.240,00
Serraria CBA - Companhia Brasileira de Aluminio 2016 24.000,00
Votorantim CBA - Companhia Brasileira de Aluminio 2016 3.000,00
Corredeira do Capote Maringa S/A - Cimento e Ferro-Liga 2017 1.723,00
Lago Azul LASA - Lago Azul Ltda. 2017 5.000,00
Marzagão Fertil igas Industria e Comercio Ltda. 2017 2.032,00
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não sejam prorrogadas, por opção do concessionário ou por decisão do Poder
Concedente.
Nesses casos, as concessões (de geração, de transmissão e de distribuição) serão licitadas,
na modalidade leilão ou concorrência, para concessão pelo prazo de até trinta anos.
Para o concessionário titular da concessão, até o vencimento de seu prazo e consequente
licitação, é também assegurado o recebimento de indenização correspondente às parcelas
dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou não
depreciados, cujo valor também será calculado com base na metodologia de Valor Novo
de Reposição – VNR, que se estabeleceu para o cálculo das indenizações no caso de
prorrogação.
A metodologia do VNR refere-se ao cálculo do valor de um ativo (no caso o bem
reversível vinculado a uma concessão vincenda) como se fosse construído a preços
atuais, considerando as características técnicas e correspondentes quantitativos para a
realização do empreendimento. No entanto, o valor da indenização é o valor novo de
reposição líquido – ou residual – dos ativos em serviço, ou seja, descontada a parcela de
amortização já remunerada por meio da receita desde a entrada em operação do ativo.
Dessa forma, o valor a ser indenizado depende do valor do bem (calculado por meio da
metodologia do VNR) e o percentual não depreciado ou não amortizado. O percentual de
depreciação acumulada, calculado pela ANEEL, é resultado da quantidade de tempo que
o bem esteve em operação e da taxa de depreciação anual. Essa forma de cálculo do valor
de indenização, que depende da depreciação, também será aplicada no caso de licitação
ao indenizar ativos não depreciados ou não amortizados. Ou seja, quando do vencimento
da concessão, no valor da indenização será considerada a depreciação dos ativos até essa
data.
O novo concessionário de geração que se sagrar vencedor na licitação, como ocorre nos
casos em que haverá prorrogação, também ficará submetido à remuneração por tarifa
calculada pela Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL para cada usina
hidrelétrica; à alocação de cotas às distribuidoras do Sistema Interligado Nacional – SIN;
e à submissão aos padrões de qualidade do serviço fixados pela ANEEL.
Neste sentido, o regime de remuneração por tarifa e contratação por cotas para os ativos
de geração será aplicado tanto no caso de prorrogação, como para os casos de término do
prazo de concessão e consequente licitação.
No que tange às concessões prorrogadas, os termos aditivos foram firmados em 4 de
dezembro de 2012 e podem ser acessados em
http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/contrato/contrato.cfm?idramo=1.
Quanto às outorgas de transmissão, todas foram prorrogadas até 2045 (vide Quadro 4).
De acordo com a Cartilha Concessões de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia
Elétrica: Perguntas e Respostas11
: “Esses contratos são de titularidade das empresas federais
Eletrobras Chesf, Eletrobras Eletronorte, Eletrobras Eletrosul e Eletrobras Furnas, e das
empresas estaduais COPEL, CEMIG, CEEE e CELG, e um de empresa privada, a CTEEP”.
11 Vide nota 3.
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Quadro 4 – Concessões de transmissão prorrogadas
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir das informações remetidas pelo Ofício n.º 43/2013-AIN/ANEEL e
dados da Portaria MME/MF n.º 580/2012.
No que concerne às concessões de distribuição, consta no Memorando nº 361/2013-
SCT/ANEEL, de 17/04/2013, que “[...] ainda não foi emitido pelo Poder Concedente o decreto
tratando das condições para prorrogação das concessões de distribuição. Todas as
distribuidoras com vencimento até 31/12/2017 já apresentaram requerimentos de prorrogação”.
De acordo com o artigo 1º, § 1º, inciso III, e artigo 6º, parágrafo único, inciso II, da Lei
n.º 12.783/2012, a prorrogação das concessões de geração e transmissão depende também da
submissão das outorgadas aos padrões de qualidade dos serviços fixados pela ANEEL. Segundo
o Ofício n.º 43/2013-AIN/ANEEL:
[...] os padrões de qualidade para as usinas hidrelétricas estão definidas na Resolução
Normativa nº 541, de 12 de março de 2013. Resumidamente, as usinas despachadas
centralizadamente pelo ONS, devem manter ou melhorar o índice de indisponibilidade
total considerado no cálculo da respectiva garantia física de energia. Para as usinas não
despachadas centralizadas pelo ONS, o objetivo é manter sua geração compatível com a
garantia física. Em ambos os casos há um prêmio quando se supera a meta de qualidade e
uma penalidade em caso contrário. Esta resolução também será aplicada aos
aproveitamentos que optaram em não renovar as concessões quando forem licitados ao
final da concessão.
Para as transmissoras, o Memorando nº 112/2013-SRT/ANEEL, de 17 de abril de 2013,
asseverou que:
6. Com a publicação da Medida Provisória nº 579/2012 e do Decreto nº
7.805/2012, foi realizada a Audiência Pública 76/2012, onde foi apresentada proposta de
revisão da REN nº 270/2007 de forma a contemplar alteração de parâmetros de qualidade
para as concessões que optassem por prorrogar seus contratoa de concessão. Uma vez
prevista a prorrogação das concessões condicionada aos padrões de qualidade do serviço
fixados pela ANEEL, foi oportuna a uniformização do tratamento dados aos
concessionários que prestam o serviço de transmissão.
7. Assim, em decorrência das AP 43/2012 e 76/2012, foi publicada a Resolução
Normativa nº 512/2012, a qual alterou a REN nº 270/2007, contendo os seguintes
dispositivos:
a) as concessionárias cujos contratos não eram passíveis de prorrogação
em 2012, assim como as concessionárias que não optassem pela prorrogação,
CEEE 92.715.812/0001-31 RS 08/07/1995 07/07/2015 07/07/2045 661.085.854,71
CELG 07.779.299/0001-73 GO 08/07/1995 07/07/2015 07/07/2045 98.740.514,73
ELETROSUL 00.073.957/0001-68 SC, MS, PR, RS, SP 08/07/1995 07/07/2015 07/07/2045 1.985.568.720,82
ELETRONORTE 00.357.038/0001-16 PA, MA, PI, TO, MT 08/07/1995 07/07/2015 07/07/2045 1.682.267.636,86
COPEL 04.370.282/0001-70 PR 08/07/1995 07/07/2015 07/07/2045 893.922.937,78
CTEEP 02.998.611/0001-04 SP 08/07/1995 07/07/2015 07/07/2045 2.891.290.828,50
FURNAS 23.274.194/0001-19RJ, SP, PR, MG, GO, TO, DF,
ES, MT08/07/1995 07/07/2015 07/07/2045 2.878.027.799,89
CEMIG 06.981.176/0001-58 MG 08/07/1995 07/07/2015 07/07/2045 285.438.044,29
CHESF 33.541.368/0001-16PE, CE, SE, BA, AL, PI, MA,
PB, RN08/07/1995 07/07/2015 07/07/2045 1.587.160.434,07
12.963.502.771,65
Valor da Indenização
(R$)
(*) Prorrogada nos termos da Portaria MME nº 185/2001, de 7/6/2001.
(**) Portaria Interministerial MME/MF n.º 580/2012.
TOTAL:
Nome CNPJ Localização Início da Concessão* Vencimento Prorrogadas até
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seriam submetidas a novos valores para os Padrões de Duração de Desligamento,
tanto para os Padrões referentes a aplicação do desconto de receita quanto para o
Adicional à RAP; e
b) as concessionárias que optaram pela prorrogação não mais seriam
submetidas ao Adicional à RAP e aos Padrões de Duração de Desligamento
(franquias de tempo). Portanto as concessionárias com contratos prorrogados e
licitados teriam os mesmos dispositivos de qualidade. [sic]
Conforme descrito neste Relatório de Auditoria, além de instruir os processos de
prorrogação das outorgas de geração e transmissão e revisitar os padrões de qualidade, a Agência
elaborou estudos para subsidiar a tomada de decisão do Ministério de Minas e Energia quanto à
definição da receita inicial de transmissão, da tarifa inicial de geração, do valor novo de
reposição das instalações de transmissão e da depreciação acumulada por usina. O Quadro 5
apresenta um resumo das Notas Técnicas produzidas pela Agência12
e dos documentos
decisórios correlatos emitidos pelo MME. Há de se repisar que, na fixação do valor novo de
reposição dos ativos de geração, para fins de indenização, por força do art. 10 do Decreto n.º
7.805/201213
, o MME foi subsidiado pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE).
Quadro 5 – Subsídios encaminhados pela Agência ao MME
Nota Técnica Assunto Instrumento
Decisório
Fundamento
Legal
- Nota Técnica n.º 383/2012-SRE/ANEEL
- Nota Técnica DEA/DEE 01/12 – EPE
Contribuição ao
processo de fixação
da receita inicial de
transmissão
.
Portaria MME n.º
579, de 31 de outubro
de 2012.
- Art. 13, MP
579; e
- Artigos 3º e 17,
Decreto
7.805/2012.
- Nota Técnica n.º 385/2012-SRE/ANEEL
- Nota Técnica DEA/DEE 01/12 - EPE
Contribuição ao
processo de fixação
da tarifa inicial de
geração
Portaria MME n.º
578, de 31 de outubro
de 2012.
- Art. 13, MP
579; e
- Artigos 3º e 17,
Decreto
7.805/2012
- Nota Técnica n.º 387/2012-SRE/ANEEL
- Nota Técnica n.º 396/2012-SRE/ANEEL
Estudos para
definição do Valor
Novo de Reposição
das instalações de
transmissão
autorizadas pela
Portaria
Interministerial
MME/MF n.º 580, de
1º de novembro de
2012.
- Artigos 3º e 17
c/c artigos 9º e
10, Decreto
7.805/2012.
12
Todos os documentos podem ser encontrados no Processo Administrativo ANEEL N.º
48500.005619/2012-48.
13 Art. 10. Os estudos para a definição do VNR dos empreendimentos de geração de energia elétrica serão
realizados pela Empresa de Pesquisa Energética - EPE, a partir das informações do Projeto Básico do
Empreendimento a ser fornecido à ANEEL pela concessionária de geração.
§ 1º Os custos unitários utilizados nos estudos de que trata o caput serão obtidos a partir de banco de preços da
EPE.
§ 2º Os projetos básicos dos empreendimentos de geração deverão ser protocolizados junto à ANEEL até 15 de
outubro de 2012, observado o disposto no § 5º do art. 15 da Medida Provisória nº 579, de 2012.
§ 3º No projeto básico do empreendimento devem constar os quantitativos de materiais, equipamentos
hidromecânicos e eletromecânicos, e serviços.
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ANEEL Portaria
Interministerial
MME/MF n.º 602, de
29 de novembro de
2012.
- Nota Técnica n.º 388/2012-SRE/ANEEL
- Nota Técnica n.º 411/2012-SRE/ANEEL
Contribuição aos
estudos para o
cálculo do valor da
indenização das
usinas hidrelétricas
- Artigos 3º e 17
c/c artigos 9º e
11, Decreto
7.805/2012.
Nº EPE-DEE-RE-092/2012-r1 Cálculo do Valor
Novo de Reposição –
VNR de
Empreendimentos de
Geração de Energia
Elétrica
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir de dados constantes no Processo n.º 48500.005619/2012-48
(acessado via SICNet 2.0) e Portarias MME n.º 578 e 579 e MME/MF n.º 580 e 602.
As Notas Técnicas n.º 383/2012-SRE/ANEEL e 385/2012-SRE/ANEEL, na forma de
subsídio, respectivamente, apresentaram (i) uma receita inicial de transmissão14
média de R$
283.185.811,67 e (ii) custo operacional de geração médio estimado15
de R$ 124.519,01 por
megawatt. Por meio das Portarias n.º 579 e 578, o MME definiu, respectivamente, (i) a Receita
Anual Permitida – RAP das instalações integrantes das concessões de transmissão de energia
elétrica em R$ 311.504.381,83 (média); e (ii) a tarifa inicial média para as usinas hidrelétricas
em R$ 136,97 por quilowatt-ano. O Quadro 6 traz, em unidades de medidas simétricas, os
valores médios de RAP e a tarifa inicial de geração propostos pela ANEEL e adotados pelo
MME, bem como a diferença percentual existente.
Quadro 6 – Comparação entre os valores propostos pela ANEEL e definidos pelo MME
Item ANEEL MME Diferença
(%)
RAP (R$) 283.185.811,67 311.504.381,83 10%
Tarifa Inicial de Geração (R$/kW.ano) 124,51 136,97 10%
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir de dados constantes no Processo n.º 48500.005619/2012-48
(acessado via SICNet 2.0) e nas Portarias MME n.º 578 e 579.
Há de se observar que o valor fixado pelo Ministério de Minas e Energia para a RAP de
cada transmissora e para tarifa inicial de cada usina hidrelétrica é 10% (dez por cento) superior
ao valor sugerido nas Notas Técnicas elaboradas pela Agência Nacional de Energia Elétrica. Em
reunião com os técnicos do órgão regulador, realizada na sede da Agência, no dia 26 de abril de
2013, a Equipe de Auditoria da DIENE foi informada que a diferença percentual tem sua
motivação em documento elaborado pela Empresa de Pesquisa Energética. O documento em
questão é a Nota Técnica DEA/DEE 01/12, intitulada de Proposta de Remuneração dos Serviços
14 Média simples calculada a partir da Tabela 11 (Cálculo da Receita Total de Transmissão considerando retornos
constantes de escala para as empresas que possuem atividades significativas de geração) da Nota Técnica
383/2012-SRE/ANEEL
15 Considera apenas as usinas contempladas tanto na NT 385/2012-SRE/ANEEL quanto na Portaria MME 578.
Média simples calculada a partir da Tabela 5 (Custos Operacionais Estimados para Cada Usina/- Resultado da
Regressão) da Nota Técnica 385/2012-SRE/ANEEL.
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de Operação e Manutenção (O&M)16
e datada de outubro de 2012. Seguem, abaixo, trechos do
documento em voga17
.
1. INTRODUÇÃO
A presente Nota Técnica (NT) visa subsidiar o MME no processo de estabelecer um
valor de remuneração (taxa de lucro) a ser incluído nas tarifas de prestação de
serviços de operação e manutenção (O&M) de geração e transmissão das
empresas de energia elétrica cujas concessões serão objeto de renovação no âmbito
do estabelecido na Medida Provisória nº 579, de 11/09/2012.
[...]
Assim, a presente NT foca a taxa de lucro associada a atividades econômicas dentro do
setor de energia elétrica, apresentando [...] na seção 3, uma proposta de taxa
representativa de lucro para o setor de energia elétrica, dentro das condições do quadro
atual.
3 TAXA DE LUCRO PROPOSTA
Como referência para o estabelecimento da remuneração ou lucro a ser incluído na
tarifa de O&M das empresas prestadoras dos serviços de geração e transmissão de
energia elétrica pode-se citar a faixa de aceitabilidade do lucro indicada no item 9.2 do
já mencionado Acórdão 325/2007 – TCU – Plenário, que varia de 3,8% a 10,0%, com
média de 6,9%. A metodologia utilizada compreendeu amplo levantamento de dados
junto a empresas do setor, inclusive Furnas, Chesf, Eletronorte, Eletrosul e Eletrobras,
além de consultas à ANEEL.
No Acórdão 2369/2011, o TCU retoma a discussão, procurando aumentar o escopo da
aplicação da metodologia para atividades de engenharia em outros setores além de
linhas de transmissão e subestações, obtendo-se uma faixa de variação do lucro entre
5% e 12%, com média de 8,5%. Observa-se que, entre as recomendações deste
Acórdão, o TCU resolveu constituir um grupo de trabalho interdisciplinar no âmbito do
Tribunal para aprofundar os estudos até então efetuados e definir as faixas aceitáveis de
BDI específicas para cada tipo de empreendimento.
[...]
A título exemplificativo da ordem de grandeza de valores de remuneração no setor
elétrico, pode-se citar, em termos históricos, o Decreto-lei nº 1383/74, de 26/12/1974, o
qual estabeleceu o valor de 10% ao ano como remuneração legal do investimento dos
concessionários integrados nos planos de aplicação dos recursos da Reserva Global de
Garantia.
Para o valor proposto são feitas as seguintes ponderações:
sugere-se para a consideração do MME a adoção de um valor de 10% como taxa
de lucro a ser incluída nas tarifas de O&M das empresas prestadoras dos serviços
de geração e transmissão de energia elétrica, no momento atual da renovação das
suas concessões.
observa-se que tal valor, da ordem de grandeza do limite superior de aceitabilidade
indicado pelo TCU, será objeto de reavaliação pela ANEEL no processo de revisão
tarifária dos próximos anos.
Associados à proposição deste valor, são ressaltados os seguintes aspectos:
16 http://www.aneel.gov.br/arquivos/HTML/Renovação_das_Concessões.htm.
17 De acordo com o artigo 5º do Decreto-Lei n.º 1.383/74, “A remuneração legal do investimento dos
concessionários integrados nos planos de aplicação dos recursos da Reserva Global de Garantia será de até
10% (dez por cento) ao ano, a critério do Ministério das Minas e Energia”.
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A taxa média de lucro de 7%, obtida a partir dos valores levantados pelo TCU,
particularmente nas contratações dos insumos para a construção de linhas de
transmissão e subestações, poderia ser uma referência inicial; _
salienta-se, porém, que a base de dados do estudo do TCU pode não refletir
adequadamente as peculiaridades das atividades de O&M das empresas
prestadoras de serviços de geração e transmissão para as quais não se dispõe de
informações mais detalhadas neste momento;
antecipa-se que o impacto relativo nas tarifas finais dos consumidores não será
significativo ao se considerar uma taxa de lucro acima do valor médio acima
mencionado, desde que observado um limite superior aceitável;
finalmente, a renovação das concessões de geração e transmissão imporá desafios
de ajustes econômico-financeiros às empresas, sendo o valor considerado para a
taxa de lucro um fator favorável à aceitação das condições de renovação
propostas pelo órgão concedente. De outra forma, uma taxa de lucro relativamente
baixa poderá induzir à não renovação, o que poderá afetar as reduções tarifárias
antevistas pelo Governo. (grifo nosso)
Da leitura do estudo elaborado pela EPE, três pontos podem ser levantados: (i) a taxa de
10% adotada pelo MME representa a parcela de lucro do investidor, e teve como um dos
objetivos incentivar a renovação das concessões; (ii) o valor adotado (10%) é superior à taxa
média de lucro adotada pelo TCU – que é de 7%; e (iii) em 2018, na ocasião da revisão tarifária,
a taxa representativa de lucro poderá ser revisitada pela ANEEL, e, então, debatida com a
sociedade, por meio de consultas e audiências públicas18
.
Em outra frente, o órgão regulador também apresentou subsídios - ao Ministério de
Minas e Energia - relativos à definição do valor da indenização atinente aos bens reversíveis
ainda não amortizados ou não depreciados, devido às usinas geradoras e às transmissoras que
tiveram suas concessões prorrogadas ou não.
Há de se destacar que o artigo 8º, § 2º, da MP 579 (convertida na Lei n.º 12.783/2013)
combinado com o artigo 9º do Decreto n.º 7.805/2012 definem que a indenização do valor dos
investimentos dos bens reversíveis ainda não amortizados ou não depreciados será calculada com
base no Valor Novo de Reposição - VNR, e considerará a depreciação e a amortização
acumuladas a partir da data de entrada em operação da instalação, até 31 de dezembro de 2012,
em conformidade com os critérios do Manual de Contabilidade do Setor Elétrico – MCSE. De
acordo com a Nota Técnica EPE-DEE-RE-092/2012-r1, de 22 de outubro de 2012:
18 Salienta-se que a Cláusula Sétima (Revisão da Receita Anual de Geração) do Termo Aditivo firmado com as
concessionárias que optaram pela prorrogação de suas outorgas de geração assevera que a primeira revisão
tarifária será procedida em 1º de julho de 2018 e considerará as informações apresentadas pela concessionária
nos termos do art. 15, § 6º, da Medida Provisória nº 579, de 11 de setembro de 2012. De acordo com o art. 15 da
MP 579:
Art. 15. A tarifa ou receita de que trata esta Lei deverá considerar, quando houver, a parcela dos investimentos
vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados, não depreciados ou não indenizados pelo poder
concedente, e será revisada periodicamente na forma do contrato de concessão ou termo aditivo. [...]
§ 6o As informações necessárias para o cálculo da parcela dos investimentos vinculados a bens reversíveis,
ainda não amortizados ou não depreciados, das concessões prorrogadas nos termos desta Lei, que não forem
apresentadas pelos concessionários, não serão consideradas na tarifa ou receita inicial, ou para fins de
indenização.
§ 7º As informações de que trata o § 6º, quando apresentadas, serão avaliadas e consideradas na tarifa do
concessionário a partir da revisão periódica, não havendo recomposição tarifária quanto ao período em que
não foram consideradas.
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Essa metodologia refere-se ao cálculo do valor de um ativo (no caso, o bem reversível
vinculado à uma concessão vincenda) se fosse construído a preços atuais, tendo por
base os quantitativos de materiais, equipamentos eletromecânicos, e serviços, que
fazem parte dos Projetos Básicos protocolados na ANEEL em atendimento ao § 2º do o
art. 10 do Decreto nº 7.805/2012. [...]
Em outros termos, a metodologia consiste em calcular o valor do investimento para a
construção de uma usina, como se fosse hoje a sua implantação, considerando as
características técnicas e correspondentes quantitativos estabelecidos no Projeto
Básico.
Ressalta-se ainda que o Decreto n.º 7.805/2012 não conferiu à ANEEL a competência de
realizar estudos acerca do VNR das usinas geradoras. Conforme o caput do artigo 10 da norma
em tela, os estudos para a definição do VNR dos empreendimentos de geração de energia elétrica
foram realizados pela Empresa de Pesquisa Energética - EPE, a partir das informações do Projeto
Básico do Empreendimento a ser fornecido à ANEEL pela concessionária de geração. Diante de
tal cenário, o órgão regulador foi incumbido de (i) promover estudos para a definição do VNR
das instalações de transmissão autorizadas pela ANEEL a partir de 31 de maio de 200019
, a partir
da base atualizada de dados utilizada para a composição das respectivas Receitas Anuais
Permitidas (art. 11, Decreto n.º 7.805/2012) e (ii) apresentar o valor da depreciação e da
amortização acumuladas, para cada usina, a partir da data de entrada em operação da instalação,
até 31 de dezembro de 2012.
No que toca ao cálculo do VNR das instalações de transmissão, a Nota Técnica n.º
387/2012-SRE/ANEEL foi encaminhada ao MME, na forma de subsídio. De forma resumida, o
órgão regulador apresentou ao Ministério de Minas e Energia dois métodos de se calcular o valor
novo de reposição líquido:
MÉTODO A (perfil constante de receita): De forma implícita, a partir do valor
presente do fluxo de pagamentos constantes, ou anuidades. Esse método é equivalente
ao Sistema PRICE.
MÉTODO B (perfil decrescente de receita): A partir da informação contábil de
depreciação da concessionária, ou seja, utilizando-se o método da linha reta de
depreciação ou depreciação constante. Esse método é equivalente ao Sistema de
Amortização Constante, o chamado SAC.
De acordo com o Ofício n.º 158/2012-DR/ANEEL, de 31 de outubro de 2012, “em
reunião realizada em 30 de outubro de 2012, no Ministério de Minas e Energia, com a
participação do MME, ANEEL e EPE, firmou-se o entendimento de que o Valor Novo de
Reposição deverá considerar a depreciação acumulada contábil, em conformidade com a
legislação superveniente. Nesse sentido, e nos termos do artigo 11 do referido Decreto, foram
realizados estudos para definição do VNR das instalações de transmissão autorizadas pela
ANEEL”. Por meio da Nota Técnica n° 396/2012-SRE/ANEEL, a Agência apresentou ao MME
o cálculo do VNR líquido para as instalações de transmissão, considerando a depreciação
acumulada contábil, ou seja, o Método B, citado acima. O valor calculado pela ANEEL para a
19 Há de se destacar que, por força da Medida Provisória n.º 591, de 29 de novembro de 2012:
Art. 1º A Medida Provisória nº 579, de 11 de setembro de 2012, passa a vigorar com as seguintes alterações:
Art. 15. [...]
§ 2º Fica o poder concedente autorizado a pagar, na forma de regulamento, para as concessionárias que
optarem pela prorrogação prevista nesta Medida Provisória, nas concessões de transmissão de energia elétrica
alcançadas pelo § 5º do art. 17 da Lei no 9.074, de 1995, o valor relativo aos ativos considerados não
depreciados existentes em 31 de maio de 2000, registrados pela concessionária e reconhecidos pela ANEEL.
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indenização das transmissoras - posteriormente, adotado pelo MME, por meio da Portaria
MME/MF n.º 580/2012 - superou a monta de 12 bilhões e pode ser verificado, por transmissora,
no Quadro 4 deste Relatório de Auditoria.
Quanto à indenização dos ativos das usinas geradoras, cumpre, desde o início, esclarecer
que, nos termos do Memorando n.º 185/2013-SRE/ANEEL, de 18 de abril de 2013:
[...] em relação ao impacto da base de ativos vinculados à prestação o serviço público de
energia elétrica no cálculo da indenização, [...] todos os cálculos feitos se referem ao
projeto básico da usina, que foi o objeto da indenização. Todos os investimentos
realizados posteriormente e que ainda não estiverem totalmente depreciados serão
avaliados no momento da primeira revisão tarifária e passarão a compor a tarifa
Da assertiva acima, dois pontos merecem destaque: (i) neste momento, somente serão
indenizados os ativos que compunham o projeto básico das unidades geradoras de determinada
usina hidrelétrica; e (ii) a revisão tarifária, prevista para 2018, poderá incorporar na tarifa os
valores dos investimentos realizados, e não contemplados no projeto básico. Tais conclusões
encontram amparo nos parágrafos 6º a 8º da Lei n.° 12.783/2013:
Art. 15. A tarifa ou receita de que trata esta Lei deverá considerar, quando houver, a
parcela dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados, não
depreciados ou não indenizados pelo poder concedente, e será revisada periodicamente
na forma do contrato de concessão ou termo aditivo. [...]
§ 6º As informações necessárias para o cálculo da parcela dos investimentos vinculados a
bens reversíveis, ainda não amortizados ou não depreciados, das concessões prorrogadas
nos termos desta Lei, que não forem apresentadas pelos concessionários, não serão
consideradas na tarifa ou receita inicial, ou para fins de indenização.
§ 7º As informações de que trata o § 6º, quando apresentadas, serão avaliadas e
consideradas na tarifa do concessionário a partir da revisão periódica, não havendo
recomposição tarifária quanto ao período em que não foram consideradas.
§ 8º O regulamento do poder concedente disporá sobre os prazos para envio das
informações de que tratam os §§ 6º e 7º.
Feita a ressalva necessária, cabe discorrer acerca da atuação da Agência na definição da
indenização dos ativos de geração. Em um primeiro momento, o órgão regulador, representado
pela Superintendência de Concessões e Autorizações de Geração (SCG), foi incumbido de
receber das concessionárias os projetos básicos dos empreendimentos de geração e encaminhá-
los à Empresa de Pesquisa Energética, responsável pela elaboração dos estudos para a definição
do VNR. A posteriori, a Superintendência de Regulação Econômico (SRE), tendo como insumo
as datas de entrada em operação das unidades geradoras fornecidas pela SCG, passou ao cálculo
da depreciação acumulada20
. Os estudos realizados pela Agência restaram consignados nas Notas
Técnicas n.º 388/2012-SRE/ANEEL e 411/2012-SRE/ANEEL. Há de se destacar que foi
necessária a elaboração de uma segunda Nota Técnica em razão de recursos e petições
apresentados pelas geradoras, as quais solicitaram revisão dos dados adotados pela ANEEL no
primeiro documento, requerendo, principalmente, a revisita às datas de entrada em operação das
unidades geradoras. Tendo sido elaborada a planilha contendo os percentuais de depreciação,
identificados por classe, foi encaminhada à EPE para procedimento de cálculo da indenização.
20 A planilha de depreciação considerou as alterações das taxas de depreciação ocorridas ao longo do tempo
(Memorando n° 1.605/2012-SFF/ANEEL), as classes de custos (Nota Técnica n.º 388/2012-SRE/ANEEL) e as
datas de entrada em operação das unidades geradoras.
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De posse das informações disponibilizadas pela ANEEL, no caso, (i) os projetos básicos
encaminhados pelas usinas e (ii) as taxas de depreciação calculadas pela Agência, a EPE
promoveu o cálculo do VNR residual – valor referência para a fixação da indenização. A Nota
Técnica EPE-DEE-RE-092/2012-r1, de 22 de outubro de 2012, apresentou a metodologia, os
critérios e as premissas básicas adotadas pela EPE no cálculo do valor novo de reposição dos
empreendimentos de geração de energia elétrica. Do citado documento, pode-se salientar que:
[...] a metodologia consiste em calcular o valor do investimento para a construção de uma
usina, como se fosse hoje a sua implantação, considerando as características técnicas e
correspondentes quantitativos estabelecidos no Projeto Básico.
[...] serão empregados os custos unitários obtidos a partir do banco de dados da EPE,
considerando-se as particularidades do Projeto Básico de cada empreendimento
analisado.
O cálculo do VNR dependerá das informações constantes nos documentos dos Projetos
Básicos em análise, submetidos pelos concessionários de geração. Não havendo
informações suficientes para aferir os quantitativos de materiais, equipamentos
eletromecânicos e serviços, ou se as mesmas forem notadamente inconsistentes, a EPE,
quando possível, procurou fazer uma pesquisa documental complementar junto ao
concessionário, visando possibilitar o cálculo mais preciso do VNR. Estas considerações,
quando existiram, foram descritas nos Relatórios de Cálculo do VNR de cada
empreendimento.
A Portaria Interministerial MME/MF n.º 580, de 1º de novembro de 2012, alterada pela
Portaria Interministerial MME/MF n.º 602, de 29 de novembro de 2012, definiu os valores das
indenizações para concessões de geração de energia elétrica, com base no VNR calculado pela
EPE e na taxa de depreciação encontrada pela ANEEL. Basicamente, a diferença entre os valores
fixados nas duas Portarias foi influenciada por divergências na data de início da operação das
unidades geradoras, o que alterou a taxa de depreciação encontrada inicialmente pela Agência. O
Quadro 7 apresenta o valor da indenização para aquelas usinas que fizeram jus a tal benefício.
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Quadro 7 – Valor da indenização definidos pelas Portarias MME/MF 580 e 602/2012
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, com base nas informações das Portarias Interministeriais º 580, de 1º de
novembro de 2012, e MME/MF n.º 602, de 29 de novembro de 2012.
Há de se destacar que o valor proposto pelo Ministério de Minas e Energia - a título de
indenização de geradoras e transmissoras de energia elétrica - alcança a monta de 20,9 bilhões de
reais. De acordo com o § 4º do artigo 15 de Lei n.º 12.783/2013, a critério do poder concedente e
para fins de licitação ou prorrogação, a Reserva Global de Reversão - RGR poderá ser utilizada
para indenização, total ou parcial, das parcelas de investimentos vinculados a bens reversíveis
ainda não amortizados ou não depreciados.
Do exposto, deve-se reconhecer que o desenho institucional insculpido no Decreto n.º
7.805/2012 possibilitou que as tarefas requeridas fossem realizadas de forma célere, na tentativa
de cumprir os prazos fixados no Decreto – aproximadamente quatro meses para, dentre outras
atividades, firmar os termos aditivos, calcular os valores de indenização de ativos não
amortizados e definir os valores de tarifas. De igual forma, foi possível alcançar a anunciada
redução da conta de energia elétrica. De acordo com a ANEEL21
, “o efeito médio de redução
será de 20,2%. Para os consumidores residenciais, a redução mínima será de 18% [...]. Para os
consumidores de alta tensão, o desconto pode chegar a 32%”.
21 Vide http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/noticias/Output_Noticias.cfm?Identidade=6426&id_area=90.
Concessionária UHE
Portaria MME/MF
602/2012 (R$)
( A )
Portaria MME/MF
580/2012 (R$)
( B )
(A - B )
(R$)
CHESF Apolônio Sales (antiga Moxotó) 84.612.540,00 84.612.540,00 -
CHESF Boa Esperança (antiga Castelo Branco) 72.783.280,00 72.783.280,00 -
CHESP Cachoeira do Lavrinha (antiga São Patrício) 6.663.430,00 854.080,00 5.809.350,00
Eletronorte Coaracy Nunes 35.492.480,00 35.492.480,00 -
Zona da Mata
Geração S.A Coronel Domiciano 21.379.794,00 20.421.790,00 958.004,00
FURNAS
S.A. Corumbá I 679.879.910,00 666.571.570,00 13.308.340,00
Zona da Mata
Geração S.A Ervália 26.376.110,00 26.407.480,00 31.370,00-
CHESF Luiz Gonzaga (antiga Itaparica) 1.730.602.326,00 1.687.105.590,00 43.496.736,00
CESP Ilha Solteira 21.886.060,00 21.886.060,00 -
FURNAS
S.A. Marimbondo 64.368.040,00 64.368.040,00 -
Zona da Mata
Geração S.A Neblina 12.768.050,00 - 12.768.050,00
CHESF Paulo Afonso IV 360.472.600,00 360.472.600,00 -
DMED Pedro Affonso Junqueira (antiga Antas I) 28.034.480,00 27.187.360,00 847.120,00
Celesc
Geração S.A Pery 98.493.980,00 98.493.980,00 -
Empresa
Metropolitana
de Águas e
Energia S.A. -
EMAE Porto Góes 36.397.310,00 - 36.397.310,00
CESP Três Irmãos 1.737.974.386,00 985.691.850,00 752.282.536,00
CHESF Xingó 2.929.832.390,00 2.925.318.050,00 4.514.340,00
7.948.017.166,00 7.077.666.750,00 870.350.416,00 TOTAL
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Por outro lado, faz-se mister ressalvar que os prazos reduzidos e a divisão de
competências impostos pela normatização não permitiram que instrumentos importantes à
transparência e à participação social, como a audiência pública e a consulta pública, fossem
utilizados no processo de renovação das concessões. Caso a definição dos valores da indenização
para os ativos de transmissão e geração, da receita anual permitida e da tarifa inicial de geração
fosse atribuída ao órgão regulador, exigir-se-ia - inclusive por imposição normativa - um diálogo
mais intenso com a sociedade, o que poderia culminar com o aperfeiçoamento dos modelos e
premissas adotadas na renovação das concessões.
Ademais, os prazos exíguos podem ser considerados limitadores ao acompanhamento
pari passu dos órgãos de controle. Quanto a essa ponderação, o Tribunal de Contas da União
(TCU), no bojo do Processo TC-033.929/2012-2, chamou atenção para “[...] os riscos inerentes
à atividade de valoração das tarifas e das indenizações, em decorrência, sobretudo, da
complexidade dos cálculos, da magnitude dos valores e do número de contratos envolvidos”. O
órgão de controle externo, diante do lapso temporal reduzido existente entre a edição da MP 579
e a assinatura dos termos aditivos, pontuou que sua atuação “[...] não será capaz de eliminar o
risco de assinatura de contratos de concessão com erro no cálculo das tarifas e/ou das
indenizações, devido, principalmente, ao curto prazo para o acompanhamento do processo
[...]”. Deve-se destacar que a preocupação exteriorizada pelo TCU alcança também o controle
interno. De fato, a ausência de participação social e a falta de inserção do controle no processo
de renovação das concessões do setor elétrico, ante os prazos reduzidos dados pelo Decreto n.º
7.805/2012, aliados ao volume de trabalho proposto para os órgãos executores (MME, EPE e
ANEEL), majora o risco de inconsistências nos cálculos das indenizações e na fixação da
remuneração dos concessionários.
A título de exemplo, pode-se citar a necessidade da edição da Portaria MME/MF n.º
602/2012. De início, o valor da indenização das usinas hidrelétricas foi fixado pela Portaria
MME/MF n.º 580/2012, sendo definido em aproximadamente 7,1 bilhões. A posteriori, em
virtude de reclamação dos outorgados e da revisita, pela ANEEL, das datas de entrada em
operação de parcela das unidades geradoras, o valor da indenização foi majorado em mais de 870
milhões (~ 12% superior). Para UHE Cachoeira do Lavrinha, por exemplo, a diferença entre os
valores de indenização propostos nas Portarias MME/MF 580 e 602/2012 chegou a 780%. No
mesmo sentido, para a UHE Três Irmãos, houve uma diferença de 76% entre as duas Portarias (~
750 milhões).
Há de se destacar que o risco de se fixar equivocadamente a indenização e, por
consequência, causar prejuízo ao erário, é majorado para aquelas usinas que optaram pela não
prorrogação das concessões, uma vez que, para esses casos, a revisão tarifária de 2018 -
momento definido pela MP 579 e normas correlatas para promover eventuais ajustes - não
ocorrerá.
Deve-se relembrar que as Portarias MME/MF 580 e 602/2012 fixaram a indenização
apenas para os ativos componentes do projeto básico. Conforme exposto, para as usinas que
optaram pela renovação da concessão, os investimentos feitos posteriormente, após análise do
órgão competente, poderão ser considerados na tarifa do outorgado a partir da revisão periódica.
No entanto, para as usinas que não renovaram a concessão, a amortização dos investimentos
posteriores via tarifa se apresenta como uma possibilidade pouco provável. A Equipe da CGU
encaminhou Solicitação de Auditoria à Agência questionando, no que toca às usinas que optaram
pela não renovação de suas concessões: como será calculada a indenização dos ativos (projeto
básico e investimentos posteriores) ainda não totalmente depreciados? A avaliação da Agência
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alcançará o projeto básico e os investimentos feitos posteriormente? Nos termos do Memorando
n.º 292/2013-SRE/ANEEL:
No § 1º do artigo 15 da Lei n° 12.783/13 é estipulado que o cálculo para fins de
indenização ou incorporação em tarifa deve se utilizar da metodologia do Valor Novo
de Reposição - VNR, conforme regulamento do poder concedente. A indenização ou a
incorporação em tarifa é faculdade do Poder Concedente.
O Decreto n° 7.805/12 trata da indenização e do VNR, sendo que o critério para a
indenização é descrito no art. 9º: “considerará a depreciação e a amortização
acumuladas a partir da data de entrada em operação, até 31 de dezembro de 2012”.
A avaliação deverá alcançar o projeto básico, bem como os investimentos feitos
posteriormente. O Decreto n° 7.850/12 especifica que as informações para indenização
ou incorporação em tarifa do "estoque de investimentos’’, no segmento de geração,
devem ser encaminhadas à ANEEL, sendo a EPE responsável pelo VNR da geração e a
ANEEL pelo VNR da transmissão.
Nos dois segmentos, de qualquer forma, a competência para fixação da indenização é do
Poder Concedente, representado pelo Ministério de Minas e Energia - MME, conforme
consta no Decreto. (grifo nosso)
O órgão regulador foi ainda questionado pela Equipe da CGU sobre a existência de
mecanismos capazes de resguardar o erário nos casos da ocorrência de cálculo de indenização
realizado com base em premissas ou inputs capazes de majorar o valor a ser pago às
concessionárias. A Agência afirmou que “a fixação da indenização é competência do Poder
Concedente, cabendo a ele fixar os critérios para o pagamento que possam garantir a eventual
correção de valores”22
.
Ainda, quanto às usinas que optaram pela não renovação da concessão, com o advento do
termo contratual, operar-se-á, de pleno direito, a reversão ao Poder Concedente dos bens e
instalações vinculados à exploração dos aproveitamentos hidrelétricos. De acordo com o
Memorando n.º 292/2013-SRE/ANEEL, de 15 de maio de 2013, quanto aos ativos reversíveis,
“o levantamento de ativos poderá ser feito por meio de um inventário físico, utilizando-se o
controle patrimonial existente, que é obrigação da concessionária manter, conforme o Manual
de Controle Patrimonial do Setor Elétrico. Atualmente, a ANEEL não dispõe de lista completa
de ativos, o que será solicitado por ocasião do cálculo”.
Há de se recordar que, com a edição da Lei n.º 12.783/2013, o nível de regulação sobre a
área de negócio geração de energia elétrica foi intensificado, por exemplo, por meio da exigência
de remuneração por tarifa calculada pela Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL para
cada usina hidrelétrica (art. 1º, § 1º, inciso I). Neste novo cenário, considerando que a definição
da tarifa leva em conta os custos da usina, impende reconhecer a necessidade de se intensificar o
controle atualmente exercido pelo órgão regulador sobre os ativos vinculados da concessão,
especialmente para os novos investimentos.
No momento, no entanto, conforme afirmado no Memorando n.º 292/2013-SRE/ANEEL,
a Agência não dispõe de lista contendo os ativos que reverterão ao Poder Concedente com a
extinção da concessão. Deve-se observar que o levantamento e a avaliação desses ativos se
afiguram como atividades importantes para (i) a definição do valor da indenização, (ii) a
identificação, no inventário da outorgada, dos bens indispensáveis à prestação do serviço público
de energia elétrica; e (iii) subsidiar a elaboração do edital de licitação ou do leilão das usinas não
prorrogadas, especialmente no que tange à valoração da outorga. Torna-se difícil operacionalizar
22 Memorando n.º 292/2013-SRE/ANEEL, de 15 de maio de 2013.
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a reversão e calcular a indenização sem o arrolamento dos ativos indispensáveis à prestação do
serviço. De igual forma, a lista de bens reversíveis e o valor desses ativos se apresentam como
premissas importantes para as novas outorgas. Ademais, a segregação precisa dos bens
reversíveis dentro do inventário da outorgada mitiga os riscos de discussões administrativas e/ou
judiciais futuras.
O risco de se fixar equivocadamente a indenização é agravado pelo fato de os projetos
básicos das usinas hidrelétricas - contendo os ativos indenizáveis encaminhados pelas
concessionárias à ANEEL, e, logo após, pela Agência à EPE - não terem sido objeto de avaliação
e fiscalização do órgão regulador.
Conforme a Nota Técnica EPE-DEE-RE-092/2012-r1, tais projetos, os quais podem
inclusive tratar de unidades geradoras construídas a mais de meio século, quando não munidos
de informações suficientes, foram ajustados pela EPE, de forma a possibilitar a valoração dos
ativos. Em que pese ser necessário reconhecer a excelência dos órgãos envolvidos (MME, EPE e
ANEEL), não há como afastar a possibilidade de que haja cálculos ou premissas equivocadas.
Repisa-se que tal risco pode ser majorado pelo fato de que tais discussões não foram objeto de
controle prévio e/ou concomitante – social (audiências e consultas públicas) ou de órgãos
governamentais23
.
Além do possível prejuízo ao erário, advindo de uma eventual inconsistência na fixação
do valor a ser pago aos concessionários a título de indenização, há de se avaliar ainda o impacto
da taxa representativa de lucro adotada pelo Poder Concedente, subsidiado por Nota Técnica
elaborada pela EPE, sobre as tarifas de energia elétrica, bem como a motivação para estipular em
10% a remuneração do gerador e do transmissor de energia elétrica. Deve-se salientar que a
análise proposta, a princípio, não tangencia a necessária remuneração do capital privado24
, mas
explora tão somente a motivação e a adequabilidade do percentual adotado.
Conforme exposto neste Relatório de Auditoria, a Nota Técnica DEA/DEE 01/12 deixou
claro que (a) a taxa proposta é superior à média comumente aceita pelo TCU; e (ii) a justificativa
para a fixação da taxa representativa de lucro em 10% é um dispositivo do Decreto 1.383, datado
de 26/12/1974. Em que pese a Nota Técnica ponderar que a taxa de lucro será objeto de
reavaliação da Agência, por ocasião da revisão tarifária de 2018, não há como passar ao largo do
fato de que a adoção de uma taxa de lucro de 10% (adotada pelo MME) ao invés de uma de 7%
(taxa média adotada pelo TCU) poderá render, às transmissoras de energia elétrica, uma receita
anual permitida excedente de aproximadamente 75 milhões25
de reais por ano. De forma similar,
considerando apenas as usinas que - segundo informações da Agência - prorrogaram suas
outorgas, a adoção da taxa de 10% sobre a tarifa inicial de geração, ao invés da taxa média
adotada pelo TCU, poderá gerar um excedente de aproximadamente 18 milhões de reais por
23 Ressalva-se que, tanto o Tribunal de Contas da União, quanto a Controladoria-Geral da União, apontaram,
respectivamente, em seus Acórdãos e Relatórios de Auditoria, a necessidade de os órgãos responsáveis
apresentarem planos de ação concernentes às concessões vincendas em 2015, envolvendo as concessionárias de
geração, transmissão e distribuição de energia elétrica. No entanto, somente o Acórdão 3.149/2012 – Plenário foi
editado após a assunção da MP 579 e normas correlatas.
24 Concorda-se inclusive com o trecho da Nota Técnica Nota Técnica DEA/DEE 01/12 que afirma que “[...] o
valor considerado para a taxa de lucro um fator favorável à aceitação das condições de renovação propostas
pelo órgão concedente”.
25 O valor em questão leva em consideração a diferença entre (i) a RAP sugerida pela ANEEL na NT 383/2012-
SRE/ANEEL multiplicada pela taxa média adotada pelo TCU (7% - segundo a Nota Técnica DEA/DEE 01/12) e
(ii) a RAP definida na Portaria MME 579/2012.
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ano26
. Há de se trazer à baila que, nas revisões tarifárias de transmissoras e distribuidoras, até
então realizadas, a Agência, em regra, não utiliza taxa representativa de lucro para operação e
manutenção (O&M).
Deve-se frisar que não se está afirmando neste Relatório que a taxa de lucro de 10%,
adotada pelo Poder Concedente, está incorreta; busca-se, no entanto, comparar o nível de
remuneração proposto com a taxa média adotada pelo TCU, que nos termos da Nota Técnica
DEA/DEE 01/12 foi embasada em metodologia que compreendia “[...] amplo levantamento de
dados junto a empresas do setor, inclusive Furnas, Chesf, Eletronorte, Eletrosul e Eletrobras,
além de consultas à ANEEL”. Por razoável, há de se resguardar as peculiaridades inerentes às
atividades de operação e manutenção da geração e transmissão de energia elétrica. Repisa-se,
porém, que os riscos inerentes à fixação da remuneração dos players do setor poderiam ser
mitigados por meio da utilização de instrumentos fomentadores da transparência e do controle
social, como as consultas e audiências públicas. Ademais, pontua-se que os prazos insculpidos
no Decreto n.º 7.805/2012 não favoreceram a atuação concomitante dos órgãos de controle.
Neste sentido, mesmo após a celebração dos termos aditivos e a definição de indenizações e
remunerações pelo Poder Concedente, não há como afastar a atuação do controle sobre o
processo de renovação das concessões, ainda, que, diante da quantidade de horas disponíveis, tal
análise não possa se dar no momento da Auditoria Anual de Contas.
Destarte, faz-se mister adotar posição similar àquela exarada pelo TCU, no Acórdão
3.149/2012 – Plenário, que - diante do prazo exíguo dado pela norma e considerando a
necessidade da análise do controle sobre as ações e cálculos inerentes à prorrogação das
concessões – determinou que o MME:
[...] com base nos princípios da impessoalidade, da indisponibilidade do interesse público
e da supremacia do interesse público, faça incluir, nos contratos abrangidos pela MP
579/2012 e pelo Decreto 7.805/2012, cláusula de salvaguarda ao erário, à semelhança da
salvaguarda atribuída aos concessionários, prevista nos §§ 5º e 6º, do art. 15, da
mencionada medida provisória, para o caso de serem detectados futuramente erros ou
inconsistências nos cálculos, sobretudo no que diz respeito às indenizações, de modo a
possibilitar o ajuste e a compensação dos valores calculados quando da realização dos
processos de revisão tarifária de que trata o caput, do art. 15, da MP 579/2012
Conforme apontado neste documento, os termos aditivos foram firmados em dezembro
de 2012 e, no entendimento da Equipe de Auditoria da CGU, não restou consignado no ajuste
contratual cláusula capaz de atender a determinação do TCU. Desse modo, entende-se pertinente
o desenvolvimento de mecanismos capazes de garantir que, caso sejam identificadas
inconsistências nos cálculos atinentes às indenizações a serem pagas pelo Poder Público aos
concessionários (com outorgas prorrogadas ou não), causando, então, prejuízo ao erário, este seja
devidamente ressarcido27
. De igual forma, afigura-se pertinente a elaboração de estudos capazes
de identificar a taxa representativa de lucro adequada para os setores de transmissão e geração de
26 O valor em questão leva em consideração a diferença entre (i) os custos operacionais (em R$/MW) estimados
pela ANEEL na NT 385/2012-SRE/ANEEL multiplicado pela taxa média adotada pelo TCU (7% - segundo a
Nota Técnica DEA/DEE 01/12) e (ii) as tarifas iniciais (em R$/kW.ano) de geração definidas na Portaria MME
578/2012.
27 Destaca-se o posicionamento do TCU de que a MP 579 já resguarda os concessionários, no que toca à eventual
impropriedade na fixação do valor da indenização. Consta no TC-033.929/2012-2 que: “[...] a MP 579/2012,
em seu art. 15, §§ 5º e 6º, estabeleceu salvaguarda aos concessionários, similar à ora proposta, que lhes
possibilita apresentar, em momento posterior ao da assinatura dos contratos de prorrogação, informações a
serem avaliadas e levadas em consideração, com efeitos futuros, na recomposição tarifária resultante dos
processos de revisão tarifária periódica”.
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energia elétrica, de modo que a taxa atualmente fixada seja objetivamente revisitada na revisão
tarifária de 2018.
Noutra ponta, entende-se necessário que se inicie o levantamento e a validação dos bens
integrantes do inventário das usinas que reverterão ao Poder Concedente. Além disso, há de se
criar procedimentos e, caso necessário, regulamentos versando sobre a operacionalização da
reversão, contemplando no mínimo:
(i) A metodologia a ser utilizada para o levantamento e a avaliação dos bens
reversíveis. Deve-se avaliar, por exemplo, ante a granularidade da área de
negócio de geração de energia elétrica, se o levantamento será feito pela
ANEEL, pelas agências estaduais e/ou por meio de credenciamento. No que
toca a avaliação, deve-se levar em conta o disposto no art. 36 da Lei n.º
8.987/95 e as diretrizes da Lei n.º 12.783/2013.
(ii) Os critérios adotados para a indicação de um ativo integrante do patrimônio de
determinada usina como reversível ou não. Há de se considerar a possibilidade
de que a reversibilidade não alcance, necessariamente, todos os bens do
patrimônio da concessionária. Nesse caso, deve-se dispor de critérios objetivos
para apontar um bem como passível ou não de reversão. Nota-se que esse é um
ponto que merece atenção, tendo em vista o risco de contendas administrativas
e/ou judiciais.
(iii) O instrumento jurídico utilizado para promover a reversão dos bens ao Poder
Concedente. Deve restar claro para o atual e para o novo concessionário como
(modus operandi) será promovida a reversão do ativo; como se dará a
transferência dos ativos para o Poder Concedente e, logo após, para o vencedor
da licitação; bem como qual o instrumento jurídico adotado para promover a
citada transferência (resolução, termo de reversão, despacho, dentre outros
possíveis).
(iv) O plano de inserção do novo concessionário, com o fito de garantir a
continuidade do serviço público.
##/Fato##
1.1.1.2 CONSTATAÇÃO
Ausência de previsão normativa atinente aos critérios a serem adotados pela ANEEL
quando da definição dos estudos de inventário e dos projetos básicos de usinas
hidrelétricas e pequenas centrais hidrelétricas (PCHs) que serão prioritariamente
analisados; e dificuldade de hierarquização de projetos básicos de PCHs, cujos pedidos de
registro foram protocolados sob a égide da Resolução n.º 395/1998.
Fato
No que toca aos controles internos atinentes ao processo Gestão e Estudos
Hidroenergéticos, de responsabilidade da Superintendência de Gestão e Estudos
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Hidroenergéticos (SGH), foram avaliados28
os seguintes subprocessos (i) aprovação de estudos
de inventário hidrelétrico; (ii) aprovação de projetos básicos de usinas hidrelétricas (UHEs); e
(iii) aprovação de projetos básicos de pequenas centrais hidrelétricas (PCHs). De acordo com o
Relatório de Gestão da ANEEL (fl. 23), exercício de 2012, os responsáveis pelo processo em
questão têm como atribuições específicas:
Análise e aprovação de estudos de inventário, viabilidade econômica e projetos de
aproveitamentos hidrelétricos, zelando pela otimização do potencial hidráulico, em
articulação com os órgãos responsáveis pela definição do uso múltiplo das águas e pelo
licenciamento ambiental; e desenvolvimento e gerenciamento das demais atividades
técnicas relacionadas aos aproveitamentos de energia elétrica, tanto na etapa de estudos
quanto na fase de implantação e operação das centrais hidrelétricas.
De acordo com o Relatório de Gestão da Agência (fls. 84-85), estão vinculadas ao
processo em tela as atividades descritas abaixo:
Quadro 8 – Atividades vinculadas ao Macroprocesso Gestão e Estudos Hidroenergéticos
Pro
cess
o
Su
bp
roce
sso
Ati
vid
ad
es
Ob
jeti
vo
Ges
tão
e E
stu
do
s H
idro
ener
gét
ico
s
Aprovação de
estudos de
inventário
hidrelétrico
- registrar a execução de estudos de inventários;
- analisar e aprovar estudos de inventário hidrelétrico
de bacias hidrográficas com vistas a determinar o
aproveitamento ótimo do potencial de energia
hidráulica;
- realizar atividades de hidrologia relativas aos
aproveitamentos hidrelétricos;
- realizar serviços de geoprocessamento, em apoio aos
processos de autorização e concessão;
- autorizar a realização de levantamentos de campo em
áreas de interesse de estudos de inventários;
- propor aprimoramentos na regulamentação, no âmbito
das atividades de sua competência;
- tornar pública a relação dos estudos e projetos de
aproveitamentos hidrelétricos com registro ativo nas
suas diversas fases de elaboração e em tramitação na
ANEEL.
Disponibilizar 5.000 MW
em eixos inventariados.
28 O escopo da avaliação se limitou à análise dos fluxos e processos, não se estendendo à análise vis-à-vis dos
procedimentos administrativos e da tomada de decisão. Faz-se oportuno trazer à baila que a Auditoria Interna da
ANEEL, em 2012, realizou trabalho na Superintendência de Gestão e Estudos Hidroenergéticos, constatando: a
ineficiência no controle das garantias exigidas, pelo art. 6º, § 3º, da Resolução n.º 343/2008, para fins de registro
de projeto básico de pequena central hidrelétrica. Desta feita, exarou-se a seguinte recomendação: “Que a SGH
institua procedimentos adequados de controle de garantias de registros, no intuito de evitar a expiração de
prazos de validade, observada a antecedência definida no § 3º do art. 6º da Resolução nº 343/2008, [...]”. A
implementação dessa recomendação não foi objeto de análise na presente Auditoria de Contas, mas será avaliado
no acompanhamento permanente da gestão.
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Aprovação de
projetos
básicos de
UHE’s:
-
1MW<P<50M
W; e
- P>50MW
- registrar estudos de viabilidade e projetos básicos de
aproveitamentos hidrelétricos;
- analisar e aprovar estudos de viabilidade de usinas
hidrelétricas (UHEs);
- apoiar a fiscalização dos custos dos estudos e projetos
das usinas incluídas no programa de licitações
determinado pelo Ministério de Minas e Energia
(MME);
- analisar e aprovar projetos básicos de usinas
hidrelétricas (UHEs);
- promover a obtenção da Reserva de Disponibilidade
Hídrica (RDH) para os aproveitamentos hidrelétricos,
junto aos órgãos competentes;
- tornar pública a relação dos estudos e projetos de
aproveitamentos hidrelétricos com registro ativo nas
suas diversas fases de elaboração e em tramitação na
ANEEL;
- validar os parâmetros para o cálculo da garantia física
de energia assegurada de aproveitamentos
hidrelétricos;
- realizar atividades de hidrologia relativas aos
aproveitamentos hidrelétricos;
- realizar serviços de geoprocessamento, em apoio aos
processos de autorização e concessão;
- realizar estudos hidrológicos relativos à identificação
e à avaliação de interferências e impactos do uso
múltiplo dos recursos hídricos na geração de energia;
- realizar atividades relacionadas à gestão de conflitos
pelo uso múltiplo da água, envolvendo agentes do setor
elétrico, e em articulação com MME, ANA, IBAMA,
EPE, DNIT/MT, DNPM e outros órgãos, gestores de
recursos hídricos;
- propor aprimoramentos na regulamentação, no âmbito
das atividades de sua competência;
- autorizar a realização de levantamentos de campo em
áreas de interesse de estudos de inventários, estudos de
viabilidade e projetos básicos de aproveitamentos
hidrelétricos.
- 1MW<P<50MW:
Propiciar o aumento da
oferta de UHEs
autorizadas, tendo como
diretriz a meta
estabelecida.
- P>50MW:
Propiciar o cumprimento
do cronograma de
implantação da UHE
licitada, garantindo o
atendimento às condições
do contrato de concessão, e
tendo
como diretriz a meta
estabelecida.
Aprovação de
projetos
básicos de
- registrar estudos de viabilidade e projetos básicos de
aproveitamentos hidrelétricos;
- analisar e aprovar projetos básicos de pequenas
centrais hidrelétricas (PCHs);
- tornar pública a relação dos estudos e projetos de
aproveitamentos hidrelétricos com registro ativo nas
suas diversas fases de elaboração e em tramitação na
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PCH’s ANEEL.
- validar os parâmetros para o cálculo da garantia física
de energia assegurada de aproveitamentos
hidrelétricos;
- realizar atividades de hidrologia relativas aos
aproveitamentos hidrelétricos;
- realizar serviços de geoprocessamento, em apoio aos
processos de autorização e concessão;
- promover a obtenção da Reserva de Disponibilidade
Hídrica (RDH) para os aproveitamentos hidrelétricos,
junto aos órgãos competentes;
- realizar estudos hidrológicos relativos à identificação
e à avaliação de interferências e impactos do uso
múltiplo dos recursos hídricos na geração de energia;
- propor aprimoramentos na regulamentação, no âmbito
das atividades de sua competência;
- autorizar a realização de levantamentos de campo em
áreas de interesse de projetos básicos de
aproveitamentos hidrelétricos.
Propiciar o aumento da
oferta de PCHs, tendo
como diretriz a meta
estabelecida.
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, com base nas informações constantes no Relatório de Gestão ANEEL,
exercício: 2012, e no Memorando n.º 286/2013-SGH/ANEEL.
O macroprocesso Gestão e Estudos Hidroenergéticos, partindo do planejamento
estratégico e operacional do setor elétrico, tem seu início no momento em que investidores
manifestam, junto à ANEEL, interesse em registrar estudos de inventário de bacias hidrográficas
(solicitação de registro – Capítulo II, Resolução ANEEL 393/98). O órgão regulador avalia o
pleito e aprova ou não o registro dos estudos; sendo permitida a apresentação de mais de um
pedido de registro por bacia hidrelétrica29
.
Realizado e entregue o estudo, a Agência passa à etapa do aceite ou não para fins de
análise (art. 14, Resolução ANEEL 393/98). O aceite do Estudo de Inventário, conforme
Memorando n.º 223/2013-SGH/ANEEL, de 25 de março de 2013, é um procedimento
operacional estabelecido pela SGH cujo objetivo é verificar se a documentação apresentada
possui o conteúdo mínimo que credencie o projeto para a análise técnica. O aceite do Estudo de
Inventário não credencia o mesmo à sua aprovação. Após o aceite, caso haja mais de um estudo
apresentado e aceito30
, passa-se à fase de seleção (hierarquização31
), para, então, escolher o
produto vencedor, aprovando-o ou não (Resolução ANEEL 398/01).
29 A solicitação de registro para elaboração de inventários hidrelétricos, quando observada a documentação exigida
pelas Res. nº 393/1998 e Res. 398/2001, pode ser deferida desde que não haja estudo aceito para o mesmo
trecho.
30 De acordo com o caput do art. 14 da Resolução ANEEL 393/1998, “examinado e aceito o primeiro estudo de
inventário, a ANEEL informará aos demais interessados que possuam registro ativo para o mesmo estudo de
inventário, assinalando-lhes prazo de cento e vinte dias para apresentação dos respectivos estudos de
inventário”.
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Há de se destacar, conforme insculpido no Memorando n.º 286/2013-SGH/ANEEL, que a
Agência, quando da análise dos diversos inventários entregues, utiliza como critérios de
priorização32
: (1) a ordem de potência (maior para o menor) e (2) a ordem cronológica de
entrega. O órgão regulador afirma que motivam a adoção dos critérios de priorização citados: (a)
a necessidade de cumprir a meta de 5.000 MW que consta no Plano Plurianual; e (b) o
atendimento do princípio da anterioridade e do Plano de Metas Estratégicas. A regulamentação
(Res. 393/98) não exige garantia para o registro da solicitação de elaboração dos estudos nem
para o aceite do inventário elaborado. A Figura 2 apresenta o fluxo descrito neste parágrafo:
Figura 2: Estudos de Inventário Hidrelétrico - Fluxo do Processo de Aprovação
Fonte: Memorando n.º 223/2013-SGH/ANEEL.
Promovido o mapeamento da bacia hidrográfica, passa-se à elaboração de estudos de
viabilidade e à confecção de projetos básicos para os eixos disponíveis. Salienta-se que o fluxo a
ser seguido depende do enquadramento do empreendimento como: (i) usina hidrelétrica com
potência acima de 50 megawatts; (ii) usina hidrelétrica com potência entre 1 e 50 megawatts; ou
(iii) pequena central hidrelétrica33
.
No caso das usinas de potência superior a 50 MW, as fases são (i) registro, seleção e
aprovação de estudos de viabilidade técnico-econômica, (ii) leilão, (iii) outorga e (iv) análise do
projeto básico. Ressalta-se que (a) a seleção é feita por intermédio de leilão e (b) apenas o
projeto básico do vencedor do certame é analisado. Há de se destacar, conforme insculpido no
Memorando n.º 286/2013-SGH/ANEEL, que a Agência, quando da análise dos
empreendimentos com potência superior a 50 MW, utiliza, como critério de priorização, a ordem
cronológica de entrega do licenciamento ambiental. A Figura 3 apresenta o fluxo de análise de
empreendimentos com potência superior a 50 MW.
31 A hierarquização ocorre quando, para o mesmo empreendimento, existe mais de um interessado. A
hierarquização se trata da seleção de um player entre todos aqueles aptos a concorrer para a consecução de
determinado empreendimento. A hierarquização está vinculada à competição por empreendimentos. A título
ilustrativo, para determinado eixo disponível, dois interessados podem apresentar projeto básico de uma PCH.
32 A priorização se faz necessária quando, entre os diversos empreendimentos (projetos básicos de PCHs e UHEs e
inventários de bacias...) registrados, o órgão regulador elenca aqueles cuja análise será prioritária, tendo em vista
um critério de relevância definido. A priorização está vinculada a capacidade operacional da Agência
(quantidade de recursos humanos versus demandas apresentadas pelo setor). A título ilustrativo, podem existir
inventários realizados para a Bacia A e Bacia B. Com base em critério estabelecido, a Agência determina qual
será avaliado primeiro.
33 De acordo com o art. 3º da Resolução ANEEL n.º 652, de 9 de dezembro de 2003:
Art. 3º Será considerado com características de PCH o aproveitamento hidrelétrico com potência superior a
1.000 kW e igual ou inferior a 30.000 kW, destinado a produção independente, autoprodução ou produção
independente autônoma, com área do reservatório inferior a 3,0 km2.
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Figura 3: Fluxo de Análise: Potência > 50 MW
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, com base nos dados constantes no Memorando n.º 223/2013-SGH/ANEEL.
Para as usinas hidrelétricas com potência entre 1 e 50 megawatts não há a etapa de
estudo de viabilidade técnico-econômica; o projeto básico, no entanto, passa pelas fases de
registro34
, seleção e aceite35
e análise/aprovação36
.
O registro para elaboração do projeto básico pode ser solicitado por todos que entregarem
a documentação exigida no art. 3º da Resolução n.º 412/2010, desde que protocolado em até 60
dias do 1º registro.
Para o aceite, o projeto básico deve ser protocolado no órgão regulador em até 14 meses a
partir da publicação do 1º registro e atender os ditames do Anexo III da Resolução ANEEL
412/2010. Caso haja mais de um projeto básico para o mesmo aproveitamento hidráulico, os
seguintes critérios (art. 11), em ordem, serão utilizados para a seleção do interessado: (i) aquele
cujo projeto básico esteja em condições de obter o aceite dentro dos prazos estabelecidos; (ii)
aquele que tenha sido o responsável pela elaboração do respectivo estudo de inventário,
observados os termos da Resolução ANEEL nº 393, de 4 de dezembro de 1998; (iii) aquele que
tenha protocolado primeiro o projeto básico na ANEEL com as disciplinas cartografia,
topografia, hidrologia e estudos energéticos em condições de aprovação sem necessidade de
complementação, nos termos do Anexo IV da Resolução n.º 412/10; e (iv) aquele que tenha
protocolado primeiro o projeto básico na ANEEL.
Ressalta-se que, para efetivação e validade do registro para elaboração de projeto básico
relativo a empreendimento com potência entre 1 e 50 megawatts, exige-se o comprovante de
aporte de garantia. Pontua-se, ademais, que a Agência, quando da análise dos empreendimentos
em tela, utiliza, como critério de priorização, a ordem cronológica de entrega do licenciamento
ambiental. A Figura 4 apresenta o fluxo de análise de empreendimento com potência entre 1 e 50
megawatts.
Figura 4: Fluxo de Análise: 1 MW < Potência < 50 MW
34 Capítulo I – Resolução ANEEL 412/2010.
35 Capítulo IV – Resolução ANEEL 412/2010.
36 Capítulo V – Resolução ANEEL 412/2010.
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Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, com base nos dados constantes no Memorando n.º 223/2013-SGH/ANEEL.
Quanto aos empreendimentos classificados como pequenas centrais hidrelétricas, o
projeto básico passa pelas fases de registro, aceite e análise. As condições de registro e aceite são
similares àquelas exigidas para os projetos básicos das usinas hidrelétricas com potência entre 1
e 50 megawatts37
.
No que tange à hierarquização (seleção) dos projetos básicos de PCHs, há de se mapeá-la
como um ponto crítico no fluxo de aprovação de uma pequena central hidrelétrica.
Cabe lembrar que, inicialmente, a Resolução ANEEL n.º 395/98 (especialmente o
Capítulo IV) era o normativo que ditava as regras do registro, aceite e análise de projetos básicos
de PCHs. De acordo com o art. 18 daquela norma:
Art. 18. Decorrido o prazo previsto no art. 17 desta Resolução, e existindo, além do
primeiro requerente, outros interessados no aproveitamento, com projetos em
condições de ser aprovados, a ANEEL, visando aumentar o número de agentes
produtores de energia elétrica e assegurar maior competitividade para a outorga de
autorização, utilizará os seguintes critérios de seleção, pela ordem:
I - aquele que possuir participação percentual na produção de energia elétrica do sistema
interligado inferior a 1% (um por cento);
II - aquele que não seja agente distribuidor de energia elétrica na área de concessão ou
sub-concessão na qual esteja localizado o aproveitamento hidrelétrico objeto da
autorização;
III - aquele que for proprietário ou detiver direito de livre dispor da maior área a ser
atingida pelo aproveitamento em questão, com base em documentação de cartório de
registro de imóveis;
IV - aquele que possuir participação na comercialização de energia elétrica no território
nacional inferior ao volume de 300 GWh/ano. (grifo nosso)
O artigo 12, por sua vez, pontua que “os estudos de viabilidade e projetos básicos serão
objeto de avaliação quanto aos seguintes aspectos: [...] iv - obtenção do licenciamento
ambiental pertinente”. Em virtude da conjugação dos artigos 12 e 18 da Resolução n.º 395/98, o
órgão regulador entende que a hierarquização deve ser procedida, nos termos do Memorando n.º
286/2013-SGH/ANEEL, “[...] em fase posterior à análise, somente realizada após o protocolo
do licenciamento ambiental”. Assim, no caso da existência de dois ou mais interessados, a
hierarquização, com base nos critérios do art. 18 supracitado, somente pode ser feita após todos
os players apresentarem a licença ambiental.
37 Difere quanto à documentação exigida no momento do registro e as peças exigidas para o aceite (check list).
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Com o advento da Resolução ANEEL n.º 343/2008, por força do art. 1138
, (i) a
hierarquização passou a ser promovida antes da análise do projeto básico, (ii) os critérios de
seleção foram revisitados e (iii) o licenciamento prévio de todos os interessados não continuou
sendo considerada condição sine qua non para a hierarquização dos projetos. No entanto, o art.
22 da nova resolução, ressalvou que, “para os pedidos de registro protocolados antes da
publicação desta Resolução, que estejam adequados e forem efetivados como ativo, aplicam-se
as regras previstas na Resolução nº 395, de 4 de dezembro de 1998”.
Dessa forma, para os registros protocolados após a edição da Res. 343/08, seleciona-se
primeiro o interessado, para, então, avaliar o projeto básico vencedor. Neste caso, apenas o
empreendedor selecionado busca o licenciamento ambiental. Por outro lado, aos registros
considerados adequados e ativos até a edição da Res. 343/08, quando há mais de um
empreendedor por eixo, continua válida a exigência do licenciamento ambiental de todos os
interessados antes da hierarquização. Em reunião realizada na sede da ANEEL, em 10 de abril de
2012, os servidores da Superintendência de Gestão e Estudos Hidroenergéticos relataram que, na
prática, a exigência de mais de um licenciamento ambiental por aproveitamento tem encontrado
resistência nos órgãos ambientais. Nos termos da Nota Técnica n.º 198/2012-SGH/ANEEL,
“[...] os órgãos ambientais, conforme se observou até o momento, não aceitam abrir processo
para análise de licenciamento de um mesmo empreendimento para mais de um interessado”.
De um lado, por força da conjugação dos artigos 12 e 18 da Resolução n.º 395/98, a
ANEEL aguarda a obtenção da licença ambiental dos interessados em determinado eixo, para,
assim, proceder à hierarquização. Por outro lado, para os órgãos ambientais, por economicidade,
afigura-se interessante que a hierarquização seja feita e, então, seja analisada a solicitação de
licenciamento ambiental apenas do empreendedor selecionado. Esse cenário controverso
prejudica o tratamento do passivo existente pelo órgão regulador. Há de se pontuar que a
elaboração de projetos básicos requer investimentos, os quais - em que pese o retorno não ser
garantido, uma vez que se trata de risco assumido pelo empreendedor privado - dependem da
decisão do órgão regulador para sua possível amortização.
Diante de tal cenário, a SGH elaborou a Nota Técnica n.º 198/2012-SGH/ANEEL,
propondo a: [...] alteração da Resolução Normativa n° 343, de 09 de dezembro de 2008, art. 22, com
vistas a explicitar que, no caso de existência de dois ou mais projetos básicos para um
mesmo aproveitamento cujo processo de aprovação está sob a égide da Resolução
ANEEL n° 395, de 04 de dezembro de 1998, a hierarquização dos concorrentes será
realizada com base no art. 18 desta resolução.
A alteração normativa proposta translada a hierarquização para antes da análise dos
projetos básicos, o que afasta a necessidade de licenciamento ambiental no momento da seleção.
Além disso, caso a proposta em tela seja aprovada pelo Conselho Diretor da ANEEL, o órgão
38 Art. 11. Existindo dois ou mais projetos básicos para o mesmo aproveitamento, a ANEEL utilizará os seguintes
critérios com vistas à seleção e hierarquização do interessado, pela ordem:
I – aquele cujo projeto básico esteja em condições de obter o aceite dentro dos prazos estabelecidos;
II – aquele que tenha sido o responsável pela elaboração do respectivo estudo de inventário, observados os
termos da Resolução nº 393, de 4 de dezembro de 1.998; e
III – aquele que for proprietário da maior área a ser atingida pelo reservatório do aproveitamento em questão,
com documentação devidamente registrada em cartório de imóveis até o prazo de quatorze meses após a
efetivação do primeiro registro na condição de ativo.
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regulador passa a avaliar apenas o projeto básico do empreendedor selecionado, de forma similar
ao que já ocorre, por exemplo, nos leilões para as usinas hidrelétricas com potência superior a 50
MW. De acordo com a SGH:
[...] a realização da hierarquização antes da análise dos projetos concorrentes, além de
não alterar o resultado da seleção, configura-se um aprimoramento da aplicação da Res
395/1998, suscitando os seguintes benefícios:
a) torna o processo de seleção mais coerente com o fato de que os órgãos ambientais,
conforme se observou até o momento, não aceitam abrir processo para análise de
licenciamento de um mesmo empreendimento para mais de um interessado;
b) o projeto básico é analisado no momento oportuno, já com o licenciamento
ambiental, evitando que se empreenda esforços e recursos públicos na análise de um
projeto inviável ambientalmente, cabendo ressaltar que a viabilidade ambiental é uma
“condição de contorno” no processo de verificação do aproveitamento ótimo do recurso
hidroenergético; e
c) maior celeridade ao processo, já que será analisado apenas um projeto básico.
14. Frisa-se que esses benefícios são alcançados sem prejuízo da isonomia, da
transparência e da integridade do processo concorrencial.
15. E, caso o projeto básico do candidato primeiro colocado seja reprovado após a
análise, será avaliado o projeto do candidato que está na 2a colocação, e assim
sucessivamente até que se tenha um projeto básico aprovado; ou, na hipótese de não
restar concorrente, o eixo será novamente disponibilizado.
Em 30 de abril de 2012, a proposta de alteração em tela foi distribuída pela Secretaria
Geral da ANEEL ao Diretor Relator, para análise, não sendo identificado, até o momento, novo
encaminhamento.
Outro item introduzido pela Res. 343/08 foi a exigência da garantia de registro e fiel
cumprimento. De acordo com a Nota Técnica n.º 107/2008-SRG/SGH/SCG/ANEEL, que tratou
da alteração da Res. 395/98, o item em questão, “[...] já sugerido por agentes do setor [...]”,
objetiva “[...] minimizar a entrada de interessados que pretendem apenas especular, criando
dificuldades para aqueles que realmente buscam elaborar projetos consistentes com vistas à
efetiva implementação”. Em que pese a exigência de garantia para registro de projeto básico se
afigurar como uma barreira de entrada a possíveis novos investidores, há de se concordar que tal
mecanismo mitiga o risco de que interessados solicitem o registro tão somente para fins de
especulação. Deve-se observar que o risco de especulação é maior sob a égide da Res. 395/98,
em virtude da exigência de licenciamento ambiental para todos os interessados da
hierarquização. Fica fácil compreender que, sob o jugo da Res. 395/98, o fato de um segundo
empreendedor - com o intuito de especulação - solicitar seu registro, dificulta a hierarquização;
sendo esta realizada somente após (i) a apresentação do licenciamento ambiental pelos
interessados (o que, conforme colocado neste documento, não tem sido alcançado) ou (ii) a
desistência de um dos empreendedores. No último caso, não há como não aventar a possibilidade
de que tal desistência venha a ser motivada por negociações, entre os players, capazes de ferir o
interesse público.
Por fim, no que toca à priorização dos eixos a serem analisados pela Agência, segundo o
Memorando n.º 286/2013-SGH/ANEEL, os seguintes critérios são utilizados: (1) possuir outorga
com licenciamento; (2) classificação do licenciamento (LO; LI; LP)39
; e (3) ordem cronológica
de entrega do licenciamento. O órgão regulador afirma que motivam a adoção dos critérios de
39 LO – Licença de Operação; LI – Licença de Instalação; e LP – Licença Prévia.
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priorização citados: (a) a necessidade de conferir celeridade aos casos em estágio mais avançado,
priorizando aqueles que estão mais próximos da efetiva implantação do empreendimento; e (b) o
atendimento do princípio da anterioridade e do Plano de Metas Estratégicas.
A Figura 5 apresenta o fluxo de análise de empreendimentos enquadrados como
pequenas centrais hidrelétricas.
Figura 5: Fluxo de Outorga de Pequenas Centrais Hidrelétricas (PCHs)
Fonte: Memorando n.º 223/2013-SGH/ANEEL.
Há de se observar que o êxito do macroprocesso em tela não depende apenas da atuação
harmônica entre as áreas internas da Agência, mas é impactado pela atuação dos órgãos
ambientais, de gestão dos recursos hídricos e minerais, dentre outros players. Ademais, destaca-
se que as decisões tomadas pela área responsável pelo macroprocesso em voga impactam
diretamente o mercado, desde o momento da aprovação de estudos atinentes ao inventário
hidrelétrico de determinada bacia hidrográfica, passando pela priorização e hierarquização de
projetos e estudos, até a aprovação do projeto básico e a outorga de uma UHE ou PCH.
De acordo com a SGH, a atividade crítica dos processos integrantes do macroprocesso
Gestão e Estudos Hidroenergéticos é “[...] a análise dos estudos ou projetos básicos para fins de
aprovação, pois é a fase que mais consome recursos (principalmente homem-hora) e da qual
resulta diretamente o produto gerado pelo processo organizacional”.
Verificou-se, diante do exposto, que o processo Gestão e Estudos Hidroenergéticos
possui fluxo e atividades definidas. Além disso, a área responsável pelo citado processo confere
grau de transparência razoável às atividades desenvolvidas. Destaca-se, como boa prática, que
periodicamente a SGH divulga no sítio eletrônico40
da Agência relatório apresentando o
andamento dos processos relativos aos estudos de inventário hidrelétrico e de viabilidade, bem
como dos projetos básicos de empreendimentos hidrelétricos, Usinas Hidrelétricas – UHEs e
Pequenas Centrais Hidrelétricas – PCHs. De igual forma, consta na página eletrônica do órgão
regulador os critérios de priorização adotados pela ANEEL.
De forma adicional, identificou-se que o macroprocesso em voga possui metas e
indicadores definidos, acompanhados por sistema gerencial, sendo que, “no caso de ser
40 http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=428&idPerfil=2.
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identificado qualquer risco de não alcance das metas estabelecidas é realizada a apuração
detalhada das possíveis causas que pode suscitar na orientação para o redimensionamento das
equipes e, eventualmente, propostas de reformulação da atuação”. Para o ciclo atual (julho/2012
a junho de 2013), considerando a apuração até o terceiro trimestre (referente a março/2013),
apenas, para o processo aprovação de estudos de inventário hidrelétrico, a meta está aquém do
previsto. A meta era analisar inventários com potencial equivalente a 3.750 MW (75% da meta)
até o terceiro trimestre, no entanto, o resultado parcial indicou que o potencial analisado
alcançou 2.900 MW (58% da meta).
Noutra ponta, no entendimento da Equipe de Auditoria, dois pontos podem ser
aperfeiçoados no processo em análise. O primeiro faz referência à necessidade de licenciamento
ambiental para todos os interessados em explorar determinado empreendimento enquadrado
como pequena central hidrelétrica, antes da seleção, nos moldes da Res. 395/98. Conforme
ressaltado neste documento, tal exigência tem dificultado a hierarquização e análise, pelo órgão
regulador, dos projetos básicos referentes àqueles eixos com mais de um interessado. Entende-se
salutar a proposição de alteração normativa com o fito de extirpar do setor o entendimento de
que todos os interessados devem obter o licenciamento ambiental, para que, então, seja realizada
a hierarquização. A inversão de fases, nos moldes propostos pela SGH, afigura-se como uma
solução plausível para a questão.
Os critérios de priorização das análises dos inventários e dos projetos básicos
apresentados ao órgão regulador é outro ponto que merece ser aperfeiçoado. Em que pese a
Agência conceder transparência aos critérios utilizados, bem como apresentar motivação
razoável para sua adoção, há de se reconhecer que a escolha dos critérios de priorização fica
adstrita à discricionariedade do órgão regulador. A inclusão de tais regras em normativo editado
pela ANEEL, assim como já acontece com a hierarquização, poderia culminar com a discussão
da plausibilidade de tais critérios com a sociedade, por meio de consultas públicas, por exemplo.
A participação social confere maior legitimidade aos critérios adotados, mitigando o risco de
questionamentos por parte dos interessados. Ademais, (i) fortalece o espírito de transparência,
que já permeia o macroprocesso em tela; e (ii) confere maior segurança jurídica aos
administrados, em razão de (a) exigir procedimento mais enrijecido para alteração de regras e (b)
submeter o particular à norma aprovada pelo Conselho Diretor e não à regra discricionariamente
insculpida no sítio eletrônico na Agência. Fazendo alusão ao Parecer n.º 464/2009-PF/ANEEL,
busca-se evitar “[...] o fato de o administrador estar jungido a documentos e critérios
disponíveis na internet e passíveis de alteração sem a publicidade que se julga imprescindível”;
entendendo-se necessário que os critérios de priorização constem em “[...] instrumento
normativo geral e abstrato que propicie maior publicidade, estabilidade e segurança aos
administrados que a veiculação na internet, prática hoje adotada pela área”.
##/Fato##
Causa
Ausência de previsão normativa atinente aos critérios a serem adotados pela Agência
Nacional de Energia Elétrica quando da definição dos estudos de inventário e dos projetos
básicos de usinas hidrelétricas e pequenas centrais hidrelétricas que serão prioritariamente
analisados; e dificuldade de hierarquização de projetos básicos de PCHs, cujos pedidos de
registro foram protocolados sob a égide da Resolução n.º 395/1998. ##/Causa##
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Manifestação da Unidade Examinada
Por ocasião da Reunião de Busca Conjunta, no que toca à revisão das regras dispostas no
Capítulo IV da Resolução ANEEL n.º 395/1998 e no art. 22 da Resolução n.º 343/2008, de
forma a possibilitar a hierarquização dos projetos básicos de PCHs, cujos pedidos de registro
foram protocolados sob a égide da Resolução n.º 395/1998, e o exaurimento do passivo
existente, a Agência concordou com a recomendação exarada pela CGU.
Quanto à inclusão dos critérios de priorização da análise dos estudos de inventário e dos
projetos básicos de usinas hidrelétricas e pequenas centrais hidrelétricas na regulamentação da
Agência, a Unidade Jurisdicionada ponderou que, em que pese reconhecer a pertinência da
recomendação, deve-se avaliar o custo e a oportunidade de se instaurar um processo de revisão
de norma dedicado apenas à inclusão dos critérios de priorização. A Unidade Jurisdicionada
lembrou ainda que os critérios de priorização afetam quatro regulamentos da Agência
(Resoluções n.º 393/98, 395/98, 343/08 e 412/10).
Após o encaminhamento do Relatório Preliminar, o órgão regulador não apresentou
manifestação acerca deste item.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Quanto à primeira recomendação, considerando os apontamentos feitos no presente
Relatório e a aquiescência do órgão regulador, mantém-se a recomendação.
No que tange à inclusão dos critérios de priorização da análise dos estudos de inventário e
dos projetos básicos de usinas hidrelétricas e pequenas centrais hidrelétricas na regulamentação
da Agência, quando da Reunião de Busca Conjunta, a Equipe de Auditoria ressaltou que a
implementação da recomendação garantiria maior segurança jurídica para as partes envolvidas e
conferiria à sociedade a prerrogativa de avaliar os critérios adotados pelo órgão regulador. Neste
sentido, a recomendação foi mantida. No entanto, desde o encaminhamento do Relatório
Preliminar, os argumentos apresentados pela Agência na Reunião de Busca Conjunta foram
levados em consideração para a confecção da recomendação.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Que a Agência faça constar em sua agenda regulatória a necessidade de se
incluir, na regulamentação, após o regular trâmite normativo, os critérios de priorização da
análise dos estudos de inventário e dos projetos básicos de usinas hidrelétricas e pequenas
centrais hidrelétricas.
Recomendação 2: Que a Agência reveja as regras dispostas no Capítulo IV da Resolução
ANEEL n.º 395/1998 e no art. 22 da Resolução n.º 343/2008, de forma a possibilitar a
hierarquização dos projetos básicos de PCHs, cujos pedidos de registro foram protocolados sob a
égide da Resolução n.º 395/1998, e o exaurimento do passivo existente.
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1.1.1.3 INFORMAÇÃO
Dissonância entre a execução física e financeira das ações 2C42 - Participação Pública na
Agenda Regulatória do Setor Elétrico, 4699 - Outorga de Geração, Transmissão e
Distribuição de Energia Elétrica e 4703 - Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica.
Fato
No que toca às ações em epígrafe, o Relatório de Gestão da ANEEL, exercício de 2012,
discorre - além do planejamento e da execução física e financeira – sobre a finalidade, o público-
alvo, as formas de implementação e a avaliação dos resultados alcançados. O Quadro 9 apresenta
a finalidade das ações sob análise.
Quadro 9 – Finalidade das Ações Participação Pública, Regulamentação e Outorga
Ação Finalidade
Regulamentação dos
Serviços de Energia
Elétrica – Ação 4703
(fl. 68)
A finalidade da ação é regulamentar as políticas e diretrizes do governo federal para a
exploração dos serviços de energia elétrica, definindo padrões de qualidade do
atendimento e de segurança compatíveis com as necessidades regionais, com foco na
viabilidade técnica, econômica e ambiental das ações, com a finalidade de promover o
uso eficaz e eficiente de energia elétrica e proporcionar condições para a livre
competição no mercado de energia elétrica.
Outorga de Geração,
Transmissão e
Distribuição de
Energia Elétrica –
Ação 4699 (fl. 84)
Realizar licitações para concessão e autorizações de empreendimentos de geração
elétrica e de concessão de instalações de transmissão de energia elétrica da Rede
Básica, em conformidade com o planejamento da expansão do setor elétrico; autorizar
atividades de geração, transmissão e comercialização de energia elétrica; regularizar a
atuação das cooperativas de eletrificação rural, mediante outorga de permissão ou
autorização para atividades de distribuição de energia elétrica em áreas rurais.
Participação Pública
na Agenda Regulatória
do Setor Elétrico -
Ação 2C42 (fl. 111)
Promover a transparência das ações regulatórias do Setor Elétrico junto à sociedade,
fortalecendo o diálogo no cumprimento da missão reguladora e fomentando a
participação do cidadão no processo decisório. Promover a transparência das ações
regulatórias do Setor Elétrico junto à sociedade, fortalecendo o diálogo no
cumprimento da missão reguladora e fomentando a participação do cidadão no
processo decisório.
Fonte: Elaborada pela Equipe DIENE, com base em informações constantes no Relatório de Gestão da ANEEL,
exercício de 2012.
O Quadro 10 evidencia o planejamento e a execução física e financeira das ações
Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica, Outorga de Geração, Transmissão e
Distribuição de Energia Elétrica e Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor Elétrico,
doravante denominadas respectivamente Regulamentação, Outorga e Participação Pública, nos
últimos quatro últimos exercícios.
Quadro 10 – Execução Física e Financeira – 2009 a 2012
Ação
Status
Físico Financeiro
2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012
Participação
Pública
Meta: Evento
Realizado
Planejado* 116 168 99 85 6.132.522,00 7.341.594,00 5.792.400,00 2.299.916,00
Executado** 155 180 122 151 3.619.334,81 3.002.603,98 2.814.718,56 465.529,89
% 133,62 107,14 123,23 177,65 59,02 40,90 48,59 20,24
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Regulamentação
Meta: Ato
regulado
publicado
Planejado 471 567 548 539 4.966.803,00 7.622.060,00 4.999.414,00 3.069.759,00
Executado 529 601 642 653 1.121.239,28 2.835.264,13 1.956.321,98 836.894,32
% 112,31 106,00 117,15 121,15 22,57 37,20 39,13 27,26
Outorga
Meta: Outorga
concedida
Planejado 74 110 110 110 4.481.905,00 3.886.308,00 3.730.509,00 1.958.963,00
Executado 190 242 288 288 451.403,40 457.006,30 1.468.692,50 504.015,15
% 256,76 220,00 261,82 261,82 10,07 11,76 39,37 25,73
(*) O Planejado se refere à Dotação Atualizada (R$ 1,00).
(**) O Executado se refere ao Liquidado (R$ 1,00).
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir de dados do SIAFI Gerencial e dos Relatórios de Gestão
2011 e 2012 da ANEEL.
Da análise do Quadro anterior, observa-se, quanto às ações em tela, que, nos últimos
quatro exercícios, a meta física vem sendo atingida, e, até mesmo, superada, contudo, a relação
entre os valores liquidados e os recursos autorizados na lei orçamentária anual tem sido bem
aquém do planejado. Em termos numéricos, a média simples do percentual da execução física
para as ações ora avaliadas, considerando os exercícios de 2009 a 2012, foi de 166%, enquanto a
média da relação liquidado versus recursos previstos não superou os 32%. Em valores absolutos,
verifica-se que mais de 35 milhões de reais previstos nas leis orçamentárias anuais (incluindo os
créditos adicionais), anos-bases: 2009-2012, não foram liquidados. O Gráfico 1 corrobora a
dissociação entre a execução física e financeira das ações: Participação Pública, Regulamentação
e Outorga.
Gráfico 1: Comparativo da Execução Física e Financeira das Ações Participação Pública, Regulamentação e
Outorga
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir de dados do SIAFI Gerencial.
O gráfico acima, no entanto, deve ser avaliado com as devidas ressalvas, tendo em vista
que a execução financeira então considerada adveio da razão entre o valor da dotação atualizada
(LOA + Créditos) e o valor liquidado41
. Essa relação seria totalmente válida se o órgão regulador
pudesse dispender a totalidade dos recursos autorizados na lei orçamentária anual. Porém, por
razões legais, a execução orçamentária e financeira da Agência, no caso concreto, deve se ajustar
aos limites de movimentação e empenho impostos pelo Ministério de Planejamento, Orçamento
e Gestão, em um primeiro momento, e pelo Ministério de Minas e Energia (MME), a posteriori.
Cumpre esclarecer, ainda, que, conforme levantado pela ANEEL, in verbis, no
Memorando 63/2013-SPG/ANEEL, o planejamento orçamentário de uma entidade do governo
41 Ademais, deve-se levar em conta que a execução financeira pode alcançar, no máximo, 100% da previsão inicial,
enquanto a execução da meta física não sofre essa limitação.
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federal pode ser impactado em três momentos distintos (i) na elaboração da proposta de lei
orçamentária anual; (ii) na aprovação da lei orçamentária anual; e (iii) na execução orçamentária.
Ao longo dos últimos anos, as restrições orçamentárias e financeiras têm impactado a
efetividade da atuação da ANEEL, sobretudo pela sua reincidência, que acaba por
comprometer o planejamento e as realizações da Agência.
Essas restrições têm-se feito presentes em três momentos. O primeiro deles ocorre na
fase de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), quando Agência é
obrigada a reduzir seu programa de ações, para se adequar ao limite orçamentário fixado
pelos Órgãos Central e Setorial de Orçamento – a Secretaria de Orçamento Federal
(SOF/MP) e o Ministério de Minas e Energia (MME). O segundo momento acontece na
aprovação do PLOA pelo Congresso Nacional, em que são possíveis emendas de
redução ou ampliação das dotações propostas. Finalmente, o terceiro deles se estabelece
após a aprovação da LOA, mediante a limitação de movimentação e empenho dos
recursos aprovados.
Nessas situações, a Agência sempre procura o MME, demonstrando-lhe o impacto dos
baixos limites de empenho, conseguindo alguma ampliação, mas quase sempre de forma
tardia. Assim, boa parte dos recursos só é liberada nos últimos meses do ano, o que
inviabiliza a execução de várias programações no exercício, tendo em vista os prazos
envolvidos nos ritos licitatórios.
Cabe observar que, em virtude da estrutura do sistema orçamentário brasileiro, nos
moldes colocados pela Lei n.º 10.180/2001, o planejamento do órgão regulador acaba precisando
se ajustar às diretrizes do órgão setorial (no caso, o Ministério de Minas e Energia) e, ainda, do
órgão central (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão). De forma especial, no
momento da execução orçamentária, deve-se destacar que os limites de movimentação e
empenho e de pagamento da Agência são estabelecidos pelo Ministério de Minas e Energia, a
partir dos valores estipulados pelos órgãos centrais. Na prática, em que pese a ANEEL possuir
um orçamento aprovado na LOA, o órgão setorial (MME) limita os valores que serão
empenhados e pagos no exercício, o que, conforme já colocado pela Agência, exige interações
entre a autarquia e o Ministério, visando à ampliação dos limites.
Destaca-se que o limite de empenho é estipulado levando em consideração o tipo de
despesa a ser realizada, por exemplo, custeio, investimento ou benefícios. Para o exercício de
2012, a Portaria n.º 49, de 28 de fevereiro de 2012, do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, e o Ofício n.º 23/2012-SPOA/SE-MME, de 13 de março de 2012, apresentaram os
seguintes limites de movimentação e empenho:
Quadro 11 – Limites de Movimentação e Empenho fixados pelo MP e pelo MME
Limites estabelecidos ao MME - Portaria MP n.º 49/2012
Limite de
Movimentação e
Empenho
Observação LOA
(R$)
Limite
(R$)
Anexo I – Custeio e
Investimento
Fontes: 100, 111, 113, 115, 118, 120, 127,
129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 139,
140, 141, 142, 144,
148, 149, 151, 153, 155, 157, 158, 159,
162, 164, 166, 172, 174, 175, 176, 178,
180, 188, 249, 280, 293,e suas
correspondentes, resultantes da
incorporação de saldos de exercícios
467.487.428,00 249.074.049,00
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anteriores.
Anexo II - Custeio e
Investimento
Fontes: 150, 250, e suas correspondentes,
resultantes da incorporação de saldos de
exercícios anteriores.
101.212.572,00 101.029.149,00
Anexo IV - PAC PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO
CRESCIMENTO
- PAC. Inclui recursos de todas as fontes.
422.344.080,00 422.344.080,00
Anexo VIII -
Benefícios
Inclui recursos de todas as fontes e
abrange auxílio-alimentação ou refeição,
assistência médica e odontológica,
inclusive exames periódicos, assistência
pré-escolar e auxílio-transporte, ou
similares, a servidores, militares,
empregados, e seus dependentes.
46.552.722,00 46.552.722,00
Limites estabelecidos à ANEEL - Ofício n.º 23/2012-SPOA/SE-MME (R$)
Despesa LOA LOA +
Créditos
Limite
31.3.2012
Limite
18.11.2012
Limite 10.1.2013 (%)*
Benefícios 4.332.852,00 4.034.723,00 4.332.852,00 4.332.852,00 4.034.723,00 100%
Custeio 105.140.932,00 105.140.932,00 67.057.509,00 77.551.454,00 78.751.454,00 75%
Investimento 11.481.321,00 13.261.379,00 6.364.744,00 6.364.744,00 5.164.744,00 30%
Total 120.955.105,00 122.437.034,00 77.755.105,00 88.249.050,00 87.950.921,00 72%
* LOA + Créditos (em 2012) versus Limite 10.1.2013
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir dos dados constantes na Portaria MP n.º 49/2012, no Ofício n.º
23/2012-SPOA/SE-MME e no Memorando 613/2013-SAF/ANEEL.
Há de se trazer à baila que, a partir dos limites estabelecidos pelo MP e pelo MME, a
Agência, desde que respeitados os valores da LOA e os limites estabelecidos por tipo de despesa,
tem autonomia para priorizar ou não a execução de suas ações orçamentárias. A título
exemplificativo, o órgão regulador tem a discricionariedade de, em determinado exercício,
utilizar seu limite orçamentário para a execução de despesas necessárias ao atingimento da meta
da ação Fiscalização ao custo de um menor dispêndio na ação Regulamentação. Em 2012, por
exemplo, o contingenciamento advindo da limitação de movimentação e empenho impactou
menos a ação 4880 – Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica (redução de 23,35%) do que
as ações Participação Pública, Regulamentação e Outorga (redução média de 70%). Trata-se,
nesse caso, de uma decisão da Agência, levando em consideração os valores da LOA, os limites
estabelecidos por categoria de gasto, a capacidade operacional da área de licitações, dentre
outros fatores.
No caso de necessidade de ampliação ou redução dos limites para determinada categoria,
de custeio para investimento, por exemplo, ainda que não se ultrapasse o limite de empenho e o
valor da LOA, o órgão regulador não pode prescindir da aquiescência do órgão setorial para
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realizar seus dispêndios. Abaixo, com base nos dados de dotação, limite e empenho da Agência,
em 2012, segue hipótese de realocação de limites dependente da aprovação do MME.
Figura 6 – Hipótese de Realocação de Limites
Classificação
do Gasto
LOA + CA
(2012)
Limite de
Empenho
(10.1.2013)
Empenhado
(2012)
Hipótese de
realocação de
limite
Benefícios 4.034.723,00 4.034.723,00 3.812.523,14 -
Custeio 105.140.932,00 78.751.454,00 77.310.371,32 - 1.000.000,00
Investimento 13.261.379,00 5.164.744,00 5.116.957,42 + 1.000.000,00
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir de dados constantes SIAFI
Gerencial e no Memorando n.º 63/2013-SPG/ANEEL
Feita a devida ressalva, há de se analisar a execução orçamentária da Agência, no que
concerne às ações sob análise, considerando, neste momento, no cálculo da relação despesa
executada versus despesa prevista, o limite de movimentação e empenho estabelecido pelo
MME, ao invés do valor autorizado na lei orçamentária anual. O Gráfico 2 apresenta a
comparação proposta.
Gráfico 2: Comparação entre LOA + Créditos, Limite de Empenho, Empenhado e Liquidado das Ações 2C42, 4699
e 4703
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir de dados constantes no SIAFI Gerencial e nos Relatórios de Gestão
2011 e 2012.
Da análise do Gráfico 2, os seguintes apontamentos podem ser feitos: (i) nos últimos três
exercícios, a execução orçamentária da Agência, considerando a relação entre o valor
empenhado e o limite de movimentação e empenho imposto tem sido satisfatória, sendo, em
2012, empenhado todo o valor do limite autorizado para as ações Participação Pública,
Regulamentação e Outorga; e (b) de 2010 a 2012, a quantidade de recursos alocados pela Lei
Orçamentária Anual - para as ações sob análise - vem diminuindo consideravelmente, mas, ainda
sim, o percentual de despesa liquidada tem sido baixo. A título de exemplo, de 2009 para 2012, o
montante de recursos alocados nas ações Participação Pública, Regulamentação e Outorga
decresceu em 53%; no mesmo período, a relação entre empenhos emitidos e dotação autorizada
caiu de 49% para 32%.
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Ao ser instada pela Equipe de Auditoria da CGU, acerca da baixa relação entre o valor
liquidado e o orçamento aprovado para as ações em tela, a Superintendência de Planejamento da
Gestão (SPG), teceu os seguintes comentários42
:
(i) 4703 – Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica
Grande parte dos recursos orçamentários da ação de Regulamentação é destinada à
avaliação de projetos de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e eficiência energética.
Segundo a Superintendência de Pesquisa e Desenvolvimento e Eficiência Energética
(SPE), responsável pela avaliação dos projetos de P&D, a previsão orçamentária para a
realização dessa atividade é feita com base no prazo estimado para o encerramento dos
projetos cadastrados pelas empresas de energia no duto-ANEEL. Em maio/junho de
2011, quando foi feita a previsão orçamentária para 2012, estimava-se que até agosto
2012 seriam concluídos 214 projetos (os projetos encerrados neste período deveriam ser
avaliados em 2012). Contudo, desses 214, 124 solicitaram prorrogação do prazo de
execução e apenas 67 tiveram seus relatórios finais carregados no sistema, no período.
Este é um fator superveniente sobre o qual a Superintendência não tem controle, haja
vista que alguns projetos podem atrasar sua execução, o que não pode ser previsto à
época da elaboração do orçamento.
Por sua vez, no que se refere ao orçamento destinado à avaliação dos relatórios finais
dos projetos de eficiência energética, estava prevista a implantação do credenciamento
em 2012. Contudo, devido ao rito licitatório, o edital somente foi publicado em janeiro
de 2013, justificando, também, a baixa execução orçamentária nesta ação.
[...]
(ii) 4699 – Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica
[...] As contratações têm objetos específicos, muitas vezes sofrem com dificuldades na
licitação, resultando em reprogramações e impactando na execução orçamentária da
ação.
(iii) 2C42 – Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor Elétrico
No que diz respeito à execução orçamentária da Participação Pública, segundo
informações da área responsável por esta ação, a Superintendência de Comunicação e
Relações Institucionais (SCR), “o contrato de eventos, um dos principais itens de
despesa desta ação tem uma natureza peculiar, qual seja: faz-se uma previsão de uma
grande quantidade de itens para realização de eventos, conforme a legislação que rege a
matéria, mas, já se sabe que não serão realizados todos os itens previstos no contrato.
Assim, uma baixa execução deste contrato já é esperada. Particularmente no exercício
de 2012, tivemos a situação excepcional de ter que executar as despesas com eventos
por meio de registro de preço do Conselho Nacional de Justiça, considerando
dificuldades no processo de contratação da ANEEL”.
[...]
Há de se destacar que, para a ação Regulamentação, em que pese o limite de empenho ter
reduzido o volume de recursos disponibilizados na lei orçamentária anual em mais de 60%, a
meta física foi 21% superior àquela planejada. De forma similar, em virtude da limitação de
movimentação e empenho, o orçamento aprovado para a ação Participação Pública foi reduzido
em mais de 70%; apesar disso, a meta física foi superada em mais de 75%. No caso da ação
Outorga, a limitação de movimentação e empenho reduziu o orçamento previsto em mais de
70%, no entanto, a meta física executada superou em mais de 160% a meta prevista.
O órgão regulador apresentou os seguintes apontamentos atinentes à dissonância
mapeada:
42 Memorando 63/2013-SPG/ANEEL, de 29 de abril de 2013.
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(i) 4703 – Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica
[...]
Cabe ressaltar, ainda, que não existe uma vinculação direta entre os recursos
despendidos e a meta física realizada desta ação, ou seja, a quantidade de atos
regulatórios publicados. As metas decorrem da evolução do mercado e de diretrizes da
política setorial, que levam à necessidade de elaboração de regulamentos e outros atos
normativos, realizados pela equipe de servidores da ANEEL. Os recursos orçamentários
previstos para a ação são programados para o custeio de estudos, análises e pesquisas
que são necessários para o aprimoramento da elaboração dos atos.
(ii) 4699 – Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica
Quanto à previsão orçamentária desta ação, observa-se que, por se tratarem as outorgas
de atos administrativos elaborados por pessoal próprio da Agência, os recursos
programados destinam-se, via de regra, a contratações de estudos e serviços que visam
subsidiar e aprimorar os processos implementados. As contratações têm objetos
específicos, muitas vezes sofrem com dificuldades na licitação, resultando em
reprogramações e impactando na execução orçamentária da ação.
(iii) 2C42 – Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor Elétrico
[...]
Ressaltamos, ainda, que em função da abrangência e da diversidade dos processos
contemplados nesta ação, o custo unitário da meta é variável, visto que parte dos
processos, embora contribuam para o alcance do objetivo da ação, não se refletem na
meta física, ou seja, em eventos realizados. Dessa forma, não cabe avaliar a ação sob a
ótica da proporcionalidade entre a meta física e a execução orçamentária.
Observa-se que o alcance da meta física, especialmente nos casos das ações
Regulamentação e Outorga, vincula-se mais ao desempenho interno do órgão regulador,
utilizando-se de pessoal próprio, do que às contratações originalmente planejadas para o
exercício. O valor previsto na lei orçamentária anual para as ações em tela é destinado a
contratações capazes de subsidiar e aperfeiçoar a elaboração do produto entregue. De acordo
com o Relatório de Gestão da ANEEL (fl. 73), exercício de 2012, “as restrições à execução
orçamentária podem impactar mais na qualidade dos resultados do que propriamente na
quantidade da meta realizada”. Depreende-se, assim, que a execução orçamentária e financeira
das ações em tela impacta mais a qualidade do que a quantidade dos produtos gerados pelo órgão
regulador. O Gráfico 3 compara a meta física prevista e executada nos últimos quatro exercícios.
Gráfico 3 – Meta Física prevista versus realizada
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir de dados constantes no SIAFI Gerencial e nos Relatórios de Gestão
2011 e 2012.
No que toca às metas físicas, deve-se destacar, também, que o Relatório de Auditoria
CGU n.º 201203651, referente à Auditoria Anual de Contas do exercício de 2011, apontou, para
a execução física da ação Regulamentação, superestimava do resultado alcançado, decorrente do
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cômputo, de forma imprópria, de atos de natureza não regulamentar no indicador, dando azo à
seguinte recomendação: “Que a ANEEL adote providências para a segregação dos atos de
caráter específico (Resoluções Autorizativas, Resoluções Homologatórias e Despachos) dos de
caráter geral (Resoluções Normativas), uma vez que apenas estes são regulamentos
propriamente ditos”. A metodologia utilizada pela Agência em 2011 foi repisada em 2012.
Consta no Relatório de Gestão da ANEEL, exercício de 2012, fls. 252-253, que:
Com o objetivo de tratar a questão quanto à natureza dos atos a serem contabilizados
pela Ação de Regulamentação, em 24 de julho de 2012, via e-mail, foi solicitado a
alteração do nome da Ação para 2013 ao MME e à SOF. A alteração do nome dará a
possibilidade de abarcar todos os atos emitidos pelas superintendências da ANEEL,
demonstrando todo o trabalho realizado pelas unidades e não apenas parte dele,
conforme abaixo especificado:
De: 4703 - Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica;
Para: 4703 - Regulação dos Serviços de Energia Elétrica.
[...]
Para 2013, a alteração não foi feita, pois no PLOA2013 a ação permanece com o mesmo
nome, Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica.
Caso haja possibilidade durante a elaboração do PLOA2014, faremos nova solicitação
de mudança aos referidos órgãos.
Observa-se, por fim, que a meta física prevista da Ação Outorga de Geração,
Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica, nos últimos três anos, não foi alterada, em que
pese à execução física venha superando a previsão em mais de 100%.
##/Fato##
1.1.2 SISTEMA DE INFORMAÇÕES OPERACIONAIS
1.1.2.1 INFORMAÇÃO
Contratação e Gestão de Bens e Serviços de TI.
Fato
Com o objetivo de avaliar os processos de contratação e gestão de bens e serviços de
Tecnologia da Informação, foram selecionados, com base no critério de materialidade, o
Contrato n° 225/2012, celebrado com a empresa Allen Rio Serv. e Com. de Prod. de informática
Ltda. (Processo nº 48500.001677/2012-01), e o Contrato nº 342/2012, celebrado com a empresa
Imagem Sistemas de Informações Ltda. (Processo nº 48500.005567/2012-18).
Não foram detectadas falhas quanto ao embasamento das contratações de soluções de TI
nas necessidades reais da Agência, estando alinhadas com o PDTI e em conformidade com a
IN04/2010 da SLTI.
Além disso, os processos licitatórios avaliados foram baseados em critérios objetivos, de
forma que não foram verificados elementos que pudessem comprometer o caráter competitivo do
certame, conforme define a IN04/2010 da SLTI.
Com relação à gestão dos contratos de Soluções de TI, foi avaliado apenas o Contrato nº
225/2012, visto que o Contrato nº 342/2012 foi assinado em dezembro de 2012 e não houve
execução naquele exercício. Não foram detectadas falhas com relação aos controles definidos na
IN04/2010 da SLTI.
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Destaca-se como boa prática da Agência a elaboração do Relatório de Acompanhamento
do Plano Gerencial, que apresenta os resultados do processo de acompanhamento do
desempenho dos programas do Plano Plurianual e das respectivas Ações de responsabilidade da
ANEEL constantes da Lei Orçamentária Anual. O Relatório tem um tópico dedicado à gestão de
serviços de Tecnologia da Informação, que apresenta o andamento das ações desenvolvidas no
âmbito da Superintendência de Gestão Técnica da Informação – SGI. Além disso, a SGI
apresentou documento que apresenta os resultados trimestrais apurados a respeito da Execução
das Estratégias de TI – ETI, definidas no PDTI. Essas práticas contribuem para o
acompanhamento eficaz das ações de TI e atuação tempestiva nas decisões gerenciais.
##/Fato##
1.1.2.2 INFORMAÇÃO
Recursos Humanos de TI.
Fato
Com o objetivo de avaliar se a entidade mantém independência em relação aos
empregados das empresas de Tecnologia da Informação contratadas, foi selecionado o Contrato
n° 072/2011, Processo nº 48500.003626/2009-18, firmado com a empresa Hepta Tecnologia e
Informática Ltda. O critério utilizado para a sua seleção foi o número de empregados
terceirizados por meio do referido contrato e a sua materialidade significativa no montante dos
contratos de terceirização de mão-de-obra para serviços de TI.
Não foi identificado vínculo de subordinação com funcionários da contratada mediante
análise do contrato.
Além disso, o edital da contratação foi lançado antes da vigência da Instrução Normativa
nº 4, de 12 de novembro de 2010 da SLTI/MP, visto que a contratação ocorreu como resultado
do Pregão Eletrônico 044/2009. Verificou-se a adequação do Contato nº 072/2011, prorrogado
no exercício de 2012, à referida norma. Não foi identificada a previsão da remuneração dos
funcionários da contratada, nem a indicação de pessoas para compor o quadro funcional da
contratada. Além disso, não foi identificada a contratação por postos de trabalho alocados,
conforme vedação da IN 04/2010 Art. 15º inc. VII §3º.
Dessa forma, não foram identificados elementos que indiquem que a entidade mantém
dependência em relação aos empregados das empresas de Tecnologia da Informação contratadas.
Apesar disso, cabe destacar que a lista de pessoal alocado para execução de atividades de
TI apresentada pela ANEEL indica que existem 43 servidores de carreira e 114 terceirizados, ou
seja, aproximadamente 73% do quadro é composto por pessoal proveniente de contratos de
terceirização. Esse fato deve ser monitorado constantemente pela entidade, visto que a
interrupção dos serviços prestados por uma ou mais empresas terceirizadas pode afetar a gestão
da área de TI e acarretar prejuízos ao funcionamento da ANEEL.
##/Fato##
1.1.2.3 CONSTATAÇÃO
Ausência de Comitê Gestor da segurança da informação, responsável pela implementação
da Política de Segurança da informação na Unidade.
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Fato
A Instrução Normativa nº 1/2008, do GSI/PR, norma que aprova orientações para a
Gestão da Segurança da Informação e Comunicações para órgãos e entidades da Administração
Pública Federal, direta e indireta, conceitua a Gestão de Segurança da Informação e
Comunicações como ações e métodos que visam à integração das atividades de gestão de riscos,
gestão de continuidade do negócio, tratamento de incidentes, tratamento da informação,
conformidade, credenciamento, segurança cibernética, segurança física, segurança lógica,
segurança orgânica e segurança organizacional aos processos institucionais estratégicos,
operacionais e táticos, não se limitando, portanto, à tecnologia da informação e comunicações.
A norma define ainda a necessidade de que os órgãos e entidades constituam Comitê de
Segurança da Informação, que deve ter entre suas atribuições assessorar na implementação das
ações de segurança da informação e comunicações e propor normas relativas à segurança da
informação e comunicações na Unidade.
A Portaria Aneel nº 581, de 17 de abril de 2007, aprova a Revisão 01 da Norma de
Organização ANEEL nº 012, de 15 de julho de 2004, que estabelece as Diretrizes Básicas da
Política de Segurança da Informação a serem observados no âmbito da Agência Nacional de
Energia Elétrica – ANEEL. O inciso II do artigo 4º da referida Portaria apresenta a seguinte
definição:
II – Comissão de Gestão da Informação - CGI: órgão colegiado, nomeado pela
Diretoria da ANEEL, responsável por analisar e propor medidas para efetiva
aplicação, disseminação e aprimoramento da Política de Segurança da Informação;
Nesse sentido, após análise da documentação apresentada pela Unidade, constatou-se
que, apesar da existência da CGI, inexiste área específica (comitê gestor da segurança da
informação) responsável pela implementação da Política de Segurança da Informação.
Tal impropriedade é reforçada pelo Relatório de Auditoria do Projeto Programado PP
17/2012, elaborado pela Auditoria Interna da ANEEL, que, entre outros pontos, aponta a
ausência de designação formal de equipe de segurança da informação na Superintendência de
Gestão Técnica da Informação – SGI (ponto de auditoria nº 2). Para tal apontamento foi
apresentada a seguinte recomendação:
Que a SGI constitua formalmente a equipe responsável pela Política de Segurança da
Informação no âmbito da Superintendência, designe o gestor da equipe e as suas
responsabilidades, informando a AIN as providências adotadas.
Em resposta ao item 2, letra d, da Solicitação de Auditoria nº 201206236/01, de 9/4/2013,
que solicitou informações a respeito do Gestor de Segurança da Informação e Comunicações, a
Agência encaminhou cópia do Memorando nº 0181/2013-SGI/ANEEL, de 17 de abril de 2013,
em que a SGI apresenta as providências tomadas até aquele momento a respeito das
recomendações do Relatório de Auditoria do Projeto Programado PP 17/2012. Entre as
informações prestadas, o mencionado Memorando trouxe os seguintes esclarecimentos:
A SGI informa que realizou a criação da equipe de Gestão de Segurança, composta
inicialmente pelos colaboradores (...) e (...), sendo este último designado para a função
de coordenador de segurança da informação, podendo contar com o apoio eventual dos
integrantes da equipe de infraestrutura de TI. A SGI informa também que procederá
com a formalização da referida equipe recém-criada, com a definição de suas
responsabilidades, ainda neste mês de abril, mediante publicação no Boletim
Administrativo.
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Até o final do processo de auditoria não foi apresentada documentação que comprove a
formalização da equipe de gestão de segurança, nem a definição das suas responsabilidades.
Um comitê gestor da segurança da informação adequadamente implementado poderia
exercer as atribuições de: a) acordar sobre papéis e responsabilidades específicas para segurança
de informações em toda a organização; b) acordar sobre metodologias e processos específicos
para segurança de informações. Por exemplo: avaliação de riscos e sistema de classificação de
segurança; c) apoiar iniciativas de segurança de informação que abrangem toda a organização.
Por exemplo: programas de conscientização sobre segurança; d) assegurar que a segurança seja
parte do processo de planejamento de informações; e) avaliar a adequação e coordenar a
implementação de controles específicos para segurança de informações em novos sistemas ou
serviços; f) revisar os incidentes relacionados com a segurança de informações; g) promover a
visibilidade do suporte corporativo para a segurança de informações em toda a organização. Com
efeito, a inexistência dessa área representa um risco de ausência de ações de segurança da
informação ou ocorrência de ações ineficazes, descoordenadas e sem alinhamento com os
objetivos da Agência.
Por ocasião da prolação do acórdão nº 592/2011 – Plenário, o Tribunal de Contas da
União recomendou às Unidades Jurisdicionadas que “em atenção à Instrução Normativa GSI/PR
1/2008, art. 5º, VI, c/c a Norma Complementar 03/IN01/DSIC/GSIPR, item 5.3.7.3, institua
Comitê de Segurança da Informação e Comunicações, observando as práticas contidas na NBR
ISO/IEC 27002, item 6.1.2 Coordenação de segurança da informação”.
##/Fato##
Causa
A Agência não instituiu o Comitê de Segurança da Informação e Comunicações,
conforme descrito no art 5, VI da IN 01 - GSI/DSIC, de 13 de junho de 2008 e na Norma
Complementar 03/IN01/DSIC/GSIPR, de 30/6/2009.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Na Reunião de Busca Conjunta de Soluções, realizada em 5/6/2013, a unidade concordou
com os apontamentos e informou que tomará providências para sanar a falha por meio de
publicação de Despacho.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Considerando que a Agência concordou com o fato apontado na Reunião de Busca
Conjunta de Soluções e não apresentou esclarecimentos adicionais sobre o assunto na
manifestação sobre o Relatório Preliminar, mantem-se a constatação.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Que a Agência institua Comitê de Segurança da Informação e Comunicações,
em atenção à Instrução Normativa GSI/PR 1/2008, art. 5º, VI, e à Norma Complementar
03/IN01/DSIC/GSIPR, item 5.3.7.3, fato já apontado em recomendação da Auditoria Interna da
Unidade.
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1.1.2.4 CONSTATAÇÃO
Falha na atualização e divulgação da Política de Segurança da Informação e Comunicações
(POSIC)
Fato
Atualização da Política de Segurança da Informação e Comunicações - POSIC
A Norma Complementar 03/IN 01/DSIC/GSIPR, Item 8, define que:
Todos os instrumentos normativos gerados a partir da POSIC, incluindo a própria
POSIC, devem ser revisados sempre que se fizer necessário, não excedendo o período
máximo de 03(três) anos.
Após análise da documentação apresentada pela Unidade por meio do Oficio nº 49/2013-
AIN/ANEEL, de 24/4/2013, constatou-se que a última atualização ocorreu no exercício de 2007,
conforme consignado Portaria Aneel nº 581, de 17 de abril de 2007, que aprova a Revisão 01 da
Norma de Organização ANEEL nº 012, de 15 de julho de 2004, que estabelece as Diretrizes
Básicas da Política de Segurança da Informação a serem observados no âmbito da Agência
Nacional de Energia Elétrica – ANEEL.
Dessa forma, verificou-se que a Agência não atualizou o POSIC dentro do período
máximo definido na legislação vigente, visto que já se passaram 6 anos desde a última
atualização.
Divulgação do POSIC
As Normas Complementares 03/IN 01/DSIC/GSIPR, Item 7, e 07/IN 01/DSIC/GSIPR,
Item 6.2, versam sobre a obrigatoriedade da divulgação da POSIC e suas atualizações a todos os
servidores, usuários, prestadores de serviço, contratados e terceirizados que habitualmente
trabalham nas entidades da Administração Pública Federal.
Após análise da documentação apresentada pela Unidade verificou-se a divulgação da
POSIC se deu por meio de impresso intitulado “Normas de Segurança da Informação”. A versão
eletrônica encaminhada por meio do Oficio nº 49/2013-AIN/ANEEL, de 24/4/2013, tem como
data de publicação o ano de 2004 e traz apenas as primeiras páginas do impresso, não sendo
possível identificar o conteúdo divulgado.
Em consulta à rede interna (Intranet) da ANEEL, verificou-se que dentro dos itens que
descrevem as atividades da Superintendência de Gestão Técnica da Informação – SGI é
disponibilizado um manual eletrônico que traz as normas de segurança da informação em uma
versão datada de 2007.
Não foram apresentados e-mails ou outros meios de comunicação que comprovassem a
divulgação recente do POSIC com o objetivo de se internalizar o cumprimento da Política de
Segurança da Informação e Comunicações, das normas de segurança e da legislação vigente
acerca do tema a todos aqueles que habitualmente trabalham na ANEEL.
##/Fato##
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Causa
A Agência não atualizou e divulgou o POSIC de forma adequada, descumprindo as
Normas Complementares 03/IN 01/DSIC/GSIPR e 07/IN 01/DSIC/GSIPR.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Na Reunião de Busca Conjunta de Soluções, realizada em 5/6/2013, a unidade concordou
com os apontamentos e informou que tomará providências para sanar a falha ao longo do
exercício de 2013.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Considerando que a Agência concordou com o fato apontado na Reunião de Busca
Conjunta de Soluções e não apresentou esclarecimentos adicionais sobre o assunto na
manifestação sobre o Relatório Preliminar, mantem-se a constatação. ##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Que a Agência atualize e divulgue o POSIC de acordo com as Normas
Complementares 03/IN 01/DSIC/GSIPR e 07/IN 01/DSIC/GSIPR.
1.1.2.5 INFORMAÇÃO
Registro das configurações anteriores dos sistemas na Metodologia de Desenvolvimento de
Sistemas MDS vigente.
Fato
Em análise dos documentos apresentados pela Unidade por meio do Ofício nº 49/2013-
AIN/ANEEL, de 24 de abril de 2013, que encaminhou mídia contendo manifestações da
Superintendência de Gestão Técnica da Informação - SGI em resposta à Solicitação de Auditoria
nº 201306236/01, item 4, letra “a”, de 9/4/2013, que solicitou a descrição detalhada da
Metodologia de Desenvolvimento de Sistemas (MDS) utilizada na Agência, constatou-se uma
impropriedade na metodologia de desenvolvimento de sistemas vigente na ANEEL no exercício
de 2012.
Não foi identificada, na Metodologia de Desenvolvimento de Sistemas (MDS-ANEEL)
vigente em 2012, a previsão do registro das configurações anteriores dos sistemas, como em um
sistema de controle de versões, conforme previsto no Guia de Processo de Software para o SISP
(PSW-SISP), que define um modelo para guiar na elaboração dos processos de software dos
órgãos ligados ao SISP, bem como na Metodologia de Gerência de Projetos do SISP (MGP-
SISP), que é um conjunto de boas práticas em gerenciamento de projetos para os órgãos
integrantes do SISP, com o objetivo de ser uma referência para os órgãos/entidades que
pretendem implantar o gerenciamento de projetos.
Na Reunião de Busca Conjunta de Soluções, realizada no dia 5/6/2013, a SGI informou
que uma nova versão do MDS publicada no início de 2013 passou a contemplar o registro das
configurações anteriores dos sistemas. A Superintendência forneceu arquivos eletrônicos
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contendo uma nova versão do MDS (2.0), publicada em 31/1/2013, bem como os documentos
intitulados Plano de Gerenciamento de Configuração, Processo de Gerenciamento de
Configuração e Guia de Utilização do programa Team Foundation Server (TFS) – ferramenta de
Configuration Manager (CM). Os três últimos se encontram publicados na Intranet da ANEEL.
A versão 2.0 do MDS contempla a necessidade de se criar um Plano de Gerenciamento
de Configuração, redigido e acompanhado pelo Gerente de configuração, e um Repositório na
fase de Iniciação de um Projeto. O glossário do documento traz também as seguintes definições:
Gerência de configuração: conjunto de atividades desenvolvidas para administrar
modificações ao longo do ciclo de vida do serviço de desenvolvimento/manutenção de
sistemas;
Repositório: espaço digital em memória permanente utilizado para armazenar e manter
versões dos produtos elaborados no processo de desenvolvimento de sistemas;
A falha detectada no MDS vigente no exercício de 2012 foi sanada na versão 2.0,
publicada no início de exercício de 2013.
##/Fato##
1.1.2.6 INFORMAÇÃO
Planejamento Estratégico de TI
Fato
De acordo com Relatório de Gestão do exercício de 2012, a ANEEL utiliza como
prática a definição de uma Agenda de Desafios Estratégicos, que é o instrumento de
planejamento estratégico da ANEEL, com o objetivo de contribuir para a visão integrada dos
principais resultados que a Agência pretende atingir no cumprimento de sua missão institucional.
De acordo com a documentação analisada, o Desafio Estratégico apresenta nove desafios, entre
os quais destaca-se o “Desafio 7: Informação com Qualidade”, que tem relação direta com o
Planejamento Estratégico para a área de TI.
O "Plano Diretor de Tecnologia da Informação" – PDTI da ANEEL, aprovado em 2010,
encontra-se na 3ª edição, que incluiu atualizações referentes aos exercícios de 2011 e 2012.
O PDTI analisado abrange de forma razoável o conteúdo mínimo de itens definido no
modelo de referência do Guia de Elaboração do Sistema de Administração dos Recursos de
Tecnologia da Informação – SISP.
Não foram identificadas ações de TI executadas em 2012 que não estavam previstas no
PDTI vigente no exercício. A única ressalva a ser feita é a de que o PDTI está disponível na
página da Agência na Internet, mas a publicação do resumo do PDTI no Diário Oficial da União
– DOU não foi identificada, conforme orienta o SISP.
O PDTI apresenta um quadro específico intitulado “Quadro nº 3 – Alinhamento da TI
para alcance dos Desafios Estratégicos” que apresenta a correlação entre os Desafios
Estratégicos e as Estratégias de TI (ETI).
##/Fato##
2 CONTROLES DA GESTÃO
2.1 CONTROLES INTERNOS
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2.1.1 AUDITORIA DE PROCESSOS DE CONTAS
2.1.1.1 INFORMAÇÃO
A unidade registrou seus processos disciplinares no sistema CGU-PAD, e possui um
coordenador e administrador responsável por esses registros.
Fato
Todos os processos disciplinares da ANEEL foram cadastrados no sistema CGU-PAD.
De acordo com o Ofício nº 15 CGA/ANEEL, foi constatado que a ANEEL indicou um
coordenador responsável pelo registro de informações sobre procedimentos disciplinares
instaurados na unidade e que possui uma política de uso do sistema CGU-PAD, aprovado pela
portaria nº 940/2008.
Para o atendimento do Art. 3°, §2º, da portaria CGU nº 1043/2007, não foi apresentado
documento comprobatório da indicação, ao órgão central, de um servidor para ser administrador
principal do sistema na unidade, porém, consta na página da internet da CGU esta indicação.
Observou-se ainda, que a estrutura de pessoal e tecnológica (computador e impressora para
todos os servidores que compõe a Comissão Permanente de Procedimentos Administrativos –
CPPA, com acesso ao sistema) é suficiente para gerenciar os processos instaurados e o devido
uso do sistema CGU-PAD, visto que o número de registros no sistema é pequeno. Em 2012
foram apenas seis eventos.
##/Fato##
2.1.1.2 CONSTATAÇÃO
A unidade jurisdicionada não realizou, de forma sistemática, avaliação do seu desempenho
com relação à prestação dos serviços nem pesquisa de satisfação junto aos usuários.
Fato
Apesar de ter implementado a Carta de Serviços ao Cidadão, e a mesma ter sido revisada
em 2012, a ANEEL, não tem realizado avaliação de desempenho, na prestação dos serviços
listados na carta, e pesquisa de satisfação junto aos usuários de forma a ter subsídios para
implementar melhorias no atendimento, conforme disposto no decreto nº 6932/2009, art. 12.
Art. 12. Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal deverão aplicar
periodicamente pesquisa de satisfação junto aos usuários de seus serviços e utilizar os
resultados como subsídio relevante para reorientar e ajustar os serviços prestados, em
especial no que se refere ao cumprimento dos compromissos e dos padrões de qualidade
de atendimento divulgados na Carta de Serviços ao Cidadão.
§ 1o A pesquisa de satisfação objetiva assegurar a efetiva participação do cidadão na
avaliação dos serviços prestados, possibilitar a identificação de lacunas e deficiências na
prestação dos serviços e identificar o nível de satisfação dos usuários com relação aos
serviços prestados.
§ 2o Os órgãos e as entidades do Poder Executivo Federal deverão divulgar,
anualmente, preferencialmente na rede mundial de computadores, os resultados da
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avaliação de seu desempenho na prestação de serviços ao cidadão, especialmente em
relação aos padrões de qualidade do atendimento fixados na Carta de Serviços ao
Cidadão.
No entanto, há exceções.
Para o serviço de Ouvidoria há avaliação de desempenho, divulgada através da
publicação anual “Ouvidoria Setorial em Números”, na página da unidade na internet.
Para o atendimento presencial no Centro de Documentação, CEDOC, há avaliação de
desempenho, ainda que informal, e pesquisa de satisfação, que são divulgados internamente na
ANEEL.
##/Fato##
Causa
A área responsável pelo cumprimento do decreto nº 6932/2009, art. 12, não acompanhou
a implementação de todos os dispositivos da norma, restringindo sua atuação apenas na
implantação da Carta de Serviços.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Durante a Reunião de Busca Conjunta de Soluções, a ANEEL apresentou resultados de
pesquisas de satisfação realizadas em 2011 e 2012, porém concordou que precisa melhorar o
processo de avaliação de desempenho, pesquisa e divulgação dos resultados.
Em resposta ao Relatório Preliminar, a Agência manifestou-se no sentido de reforçar o
fato de que algumas unidades organizacionais, como por exemplo, as Superintendências de
Gestão Técnica da Informação-SGI, de Mediação Administrativa, Ouvidoria Setorial e
Participação Pública-SMA e Secretaria-Geral – SGE, desenvolveram ações pontuais junto aos
usuários de seus processos, porém não de forma sistematizada e sem a devida publicação dos
resultados, não obstante a amplitude dos serviços. A ANEEL considera, ainda, que sua Carta de
Serviços é ampla e extrapola as exigências do Decreto nº 6932/2009.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Considerando que a Agência concordou com o fato apontado, e que realizou algumas
pesquisas de satisfação e avaliações de desempenho de forma não sistematizada, conclui-se que é
preciso realizar melhorias nos processos internos, para que o decreto nº 6932/2009 seja atendido
em todos os seus dispositivos.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Realizar e divulgar avaliação de desempenho na prestação dos serviços ao
cidadão, especialmente em relação aos padrões de qualidade do atendimento, fixados na Carta de
Serviços ao Cidadão, e divulgar pesquisa de satisfação junto aos usuários dos serviços prestados.
2.1.2 AVALIAÇÃO DOS CONTROLES INTERNOS
2.1.2.1 CONSTATAÇÃO
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Inconsistências nos valores da execução orçamentária da Agência Nacional de Energia
Elétrica informados no Relatório de Gestão (RG) do exercício de 2012.
Fato
Os Quadros 12, 13 e 14 apresentam, respectivamente, (i) o planejamento e a execução do
orçamento da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), incluindo a execução de créditos
recebidos da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), Companhia
de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) e Ministério de Minas e Energia (MME); (ii) a
execução orçamentária e financeira dos créditos recebidos das unidades retrocitadas; e (iii) a
execução orçamentária e financeira de diárias e passagens.
QUADRO 12 – Planejamento e Execução da Despesa – ANEEL (*)
Item R$ 1,00
Programa Ação Dotação
Inicial
Dotação
Atualizada
Despesas
Empenhadas
Despesas
Liquidadas
Valores Pagos RP não
Processados
RP
Processados
Previdência de
Inativos e
Pensionistas da
União
PAGAMENTO DE
APOSENTADORIAS
E PENSÕES
221.000,00
321.000,00
247.516,33
247.516,33
247.516,33
-
-
Transferências
Constitucionais
e as
Decorrentes de
Legislação
TRANSFERÊNCIA A
ESTADOS, DISTRITO
FEDERAL E
MUNICÍPIOS – ICMS
- -
19.993.287,39
19.993.287,39
19.993.287,39
-
-
Reserva de
Contingência
RESERVA DE
CONTINGÊNCIA 247.457.011,00 247.457.011,00 - - - -
Energia Elétrica
FISCALIZAÇÃO 31.497.463,00 36.964.841,00 28.332.590,45 18.897.838,78 18.529.937,49 9.434.751,67 367.901,29
OUTORGA 1.958.963,00 1.958.963,00 523.184,50 504.015,15 504.015,15 19.169,35 -
REGULAMENTAÇÃ
O 2.588.259,00 3.069.759,00 1.102.642,30 836.894,32 836.894,32 265.747,98
-
OUVIDORIA 27.336.892,00 21.869.514,00 14.964.460,97 10.498.004,55 10.490.348,19 4.466.456,42 7.656,36
PARTICIPAÇÃO 2.781.416,00 2.299.916,00 682.911,85 465.529,89 465.529,89 217.381,96
ADMINISTRAÇÃO
DA UNIDADE - - 157.748,42 157.748,42 157.748,42 - -
CONTRIBUIÇÃO
ABAR 20.000,00 20.000,00 - - - - -
CONTRIBUIÇÃO
CIGRÉ 5.000,00 5.000,00 - - - - -
CONTRIBUIÇÃO -
REGIME DE
PREVIDÊNCIA
20.228.968,00 20.228.968,00 19.261.934,47 19.261.934,47 19.261.934,47 - -
REFORMA DO
EDIFÍCIO SEDE DA
ANEEL
1.530.572,00 1.530.572,00 640.058,84 299.195,12 299.195,12 340.863,72 -
ADMINISTRAÇÃO
DA UNIDADE 43.484.310,00 43.484.310,00
35.453.148,85
26.475.547,04
26.445.656,18
8.977.601,81
ADMINISTRAÇÃO
DA UNIDADE
(CRÉDITO
- 1.430.058,00
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Programa de
Gestão e
Manutenção
EXTRAORDINÁRIO) 29.890,86
PAGAMENTO DE
PESSOAL 100.748.724,00 101.748.724,00 100.059.879,86 100.059.879,86 99.753.956,85 -
305.923,01
CAPACITAÇÃO 2.496.986,00 2.496.986,00 2.262.360,66 2.039.403,06 2.039.403,06 222.957,60 -
PUBLICIDADE 100.000,00 100.000,00 99.999,76 99.999,76 99.999,76 - -
ASSISTÊNCIA
MÉDICA E
ODONTOLÓGICA
1.398.780,00 1.198.780,00 1.158.972,28 999.830,02 999.830,02 159.142,26 -
ASSISTÊNCIA
MÉDICA - EXAMES
PERIÓDICOS
106.200,00 106.200,00 59.575,82 33.081,37 33.081,37 26.494,45 -
AUXÍLIO-
ALIMENTAÇÃO 2.667.072,00 2.567.072,00 2.467.577,48 2.467.577,48 2.467.577,48 - -
AUXÍLIO-
TRANSPORTE 54.000,00 54.000,00 41.961,32 41.961,32 41.961,32 - -
ASSISTÊNCIA PRÉ-
ESCOLAR 106.800,00 108.671,00 105.806,25 105.806,25 105.806,25 - -
CONTRIBUIÇÃO
FNQ 11.353,00 11.353,00 - - - - -
CONTRIBUIÇÃO
AUDIBRA 2.000,00 2.000,00 - - - - -
CONSTRUÇÃO DO
EDIFÍCIO SEDE 2.809.039,00 2.809.039,00 - - - - -
CONSTRUÇÃO DO
EDIFÍCIO SEDE DA
ANEEL (CRÉDITO
EXTRAORDINÁRIO)
- 350.000,00 -
-
TOTAL 489.610.808,00 492.192.737,00 227.615.617,8 203.485.050,58 202.773.679,06 24.130.567,22 711.371,52
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir de dados do SIAFI Gerencial.
(*) Inclui as movimentações de crédito recebidas pela ANEEL.
Quadro 13 – Movimentações de crédito recebidas pela ANEEL
Concedente Ação Dotação Empenhado Liquidado Pago RP não
Processado
RP
Processado
ANP
ASSISTÊNCIA MÉDICA - EXAMES
PERIÓDICOS
21.370,01 21.370,01 10.446,66 10.446,66 10.923,35 -
ADMINISTRAÇÃO
DA UNIDADE 1.634.029,44 1.634.029,44 1.545.957,74 1.545.957,74 88.071,81 -
CPRM
ADMINISTRAÇÃO DA UNIDADE 244.811,58 157.748,42 157.748,42 157.748,42 - -
MME
TRANSFERÊNCIA A
ESTADOS, DISTRITO
FEDERAL E
MUNICÍPIOS – ICMS
19.993.287,39 19.993.287,39 19.993.287,39 19.993.287,39 - -
TOTAL 21.893.498,42 21.806.435,26 21.707.440,21 21.707.440,21 98.995,16 -
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Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir de dados do SIAFI Gerencial.
QUADRO 14 – Execução de diárias e passagens
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir de dados do SIAFI Gerencial.
Conforme orientação da Portaria do Tribunal de Contas da União (TCU) n.º 150, de 3 de
julho de 2012, seção 4, o órgão regulador fez constar no seu Relatório de Gestão – exercício de
2012 - as informações sobre os programas de governo dos quais participa. Nos moldes
requeridos pelo TCU, foram adotadas as seguintes subdivisões e quadros: (i) Quadro A.4.1 –
Informações sobre os programas temáticos; (ii) Quadro A.4.2 – Informações sobre os objetivos
vinculados a programas temáticos; (iii) Quadro A.4.3 – Informações sobre iniciativas vinculadas
a programas temáticos; (iv) Quadro A.4.4 – Informações sobre ações vinculadas a programas
temáticos; (v) Quadro A.4.5 – Informações sobre programas de gestão, manutenção e serviço ao
estado; e (iv) Quadro A.4.6 – Informações sobre ações vinculadas a programas de gestão,
manutenção e serviço ao estado.
Desde o início, a Agência pondera em seu Relatório de Gestão que não é responsável (i)
pelo programa temático 2033 – Energia Elétrica; (ii) pelo objetivo 0047 – Aprimorar a qualidade
do fornecimento e zelar pela modicidade dos preços dos serviços de energia elétrica para a
sociedade; e (iii) pelo programa 2119 - Gestão e Manutenção do Ministério de Minas e
Energia43
. O órgão regulador é responsável pela Iniciativa 003Q – Regulação do Setor Elétrico e
pelas ações descritas no Quadro I. Por meio do preenchimento dos Quadros A.4.3, A.4.4.1–
A.4.4.5 e A.4.6.1-A.4.6.17 (fls. 51-164), a Agência apresentou a execução orçamentária,
financeira e física das ações sob sua responsabilidade. Não foram identificados na seção
“Programação e Execução da Despesa Orçamentária e Financeira” do Relatório de Gestão da
ANEEL, no que toca à forma de apresentação das informações, pontos contrários às normas de
prestação de contas exaradas pelos órgãos de controle.
Por outro lado, no que tange à qualidade da informação, especialmente quando se avalia
se os dados constantes no Relatório de Gestão representam com fidedignidade a realidade da
execução orçamentária e financeira do órgão, faz-se necessário tecer algumas considerações.
Ao se comparar os valores de execução orçamentária e financeira disponibilizadas pela
Agência, via Relatório de Gestão, e aqueles extraídos do SIAFI Gerencial, foram identificadas
inconsistências. De forma resumida, as divergências encontradas foram (i) erro nos valores
informados para a execução de diárias e passagens (fl. 124, RG) e para o orçamento final da ação
Administração da Unidade (fl. 124, RG); (ii) inconsistência entre os valores relativos a Restos a
Pagar, ação Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica, informados
43 O órgão responsável é o Ministério de Minas e Energia (MME).
Natureza da Despesa Detalhada
Empenho
Liquidado
(R$)
Valores Pagos
(R$)
33901414 - DIARIAS NO PAIS 1.038.561,37 1.038.561,37
33901416 - DIARIAS NO EXTERIOR 245.688,52 245.688,52
33903301 - PASSAGENS PARA O PAIS 1.502.591,61 1.219.160,10
33903302 - PASSAGENS PARA O EXTERIOR 226.570,51 175.210,95
33903602 - DIARIAS A COLABORADORES EVENTUAIS 3.129,25 3.129,25
TOTAL: 3.016.541,26 2.681.750,19
DIÁRIAS 1.287.379,14 1.287.379,14
PASSAGENS 1.729.162,12 1.394.371,05
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nos Quadros A.4.4.3 (fl. 91, RG) e Execução Orçamentária e Financeira Global da UJ (fl. 176,
RG); (iii) utilização de critérios diferentes44
para o preenchimento do campo Despesa Realizada,
nos Quadros A.4.4.1-A.4.4.5 e A.4.6.1-A.4.6.17; e (iv) erro nos valores informados no Quadro
Execução Orçamentária e Financeira Global da UJ (fl. 176, RG), especialmente no que toca ao
campo Restos a Pagar.
O Quadro 15 traz os valores informados pela Agência e aqueles constantes no SIAFI
Gerencial.
Quadro 15 – Divergências entre os valores informados no Rel. de Gestão e constantes no SIAFI Gerencial
Item SIAFI Gerencial Relatório de Gestão
Valor (R$) Valor (R$) Folha
Diárias e Passagens 2.681.750,19 2.617.855,00 124
Dotação Final Administração da
Unidade 44.914.368,00 44.914.310,00 124
Restos a Pagar
Não
Processados
Outorga de
Geração,
Transmissão e
Distribuição de
Energia Elétrica
19.169,35 136.507,00
19.169,00
91
176
Restos a Pagar
Administração da
Unidade 8.919.420,86 - 176
Capacitação 222.957,60 - 176
Reforma do
Edifício Sede da
ANEEL
340.863,72 - 176
Benefícios (*) 174.713,36 - 176
Pagamento de
Pessoal Ativo da
União
305.923,01 - 176
Restos a Pagar –
2012 (Exceto
Pessoal)
2.826.354,51 0 176
Restos a Pagar –
2012 (Pessoal) 4.845,00 0 176
Restos a Pagar -
Destaque Recebido
(ANP)
98.995,16 0 176
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir de dados do Relatório de Gestão da ANEEL, ano-base: 2012, e do
SIAFI Gerencial.
(*) Inclui as Ações: Assistência Médica e Odontológica, Assistência Médica - Exames Periódicos, Auxílio-
Alimentação, Auxílio-Transporte e Assistência Pré-escolar.
Neste ponto, deve-se ressaltar que o Relatório de Gestão, além de instrumento de
prestação de contas (accountability) para o administrador público, evidenciando os resultados da
gestão, afigura-se também como uma importante ferramenta à disposição da transparência
pública, o que impõe ainda mais a necessidade de fidedignidade das informações nele embutidas.
Neste sentido, frisa-se a necessidade de que os dados constantes no Relatório de Gestão reflitam
44 No Quadro A.4.4.1, a Agência considerou como Despesa Realizada o valor Empenhado. Nos Quadros A.4.4.2
ao A.4.4.5 e A.4.6.2 ao A.4.6.17, o valor considerado como Despesa Realizada foi o valor Pago. No Quadro
A.4.4.3, por sua vez, o valor informado para Restos a Pagar não Processados não confere com o valor informado
no Quadro Execução Orçamentária e Financeira Global da UJ (vide página 176 do Relatório de Gestão da
ANEEL 2012).
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com exatidão e completude a realidade da execução orçamentária e financeira do órgão
responsável pela sua elaboração, de forma a dotar a sociedade de informações relevantes e úteis.
Por meio da Solicitação de Auditoria 201306236/15, de 25/04/2013, a Equipe de
Auditoria da CGU solicitou à ANEEL:
Reavaliar os valores constantes nos Quadros A.4.4.1 e A.4.4.3 do Relatório de Gestão
da ANEEL – exercício de 2012 (vide páginas 55 e 91). De forma similar, pede-se a
reavaliação dos valores informados na página 124 do citado documento, especialmente
no que toca ao orçamento final da Ação Administração da Unidade (fl. 124) e aos
valores referentes à execução de diárias e passagens. Ainda no que concerne às
informações da execução orçamentária, solicita-se a reavaliação dos valores constantes
no Quadro Execução Orçamentária e Financeira Global da UJ (vide página 176 do
Relatório de Gestão da ANEEL - 2012). Caso os valores insculpidos no Relatório de
Gestão não tenham sido adequadamente informados, solicita-se que os Quadros e
informações citados neste item sejam encaminhados à Equipe de Auditoria da CGU
com os dados corretos.
Em resposta à demanda da CGU, a Auditoria Interna da ANEEL, por meio do Ofício n.º
58/2013-AIN/ANEEL, encaminhou os Memorandos n.º 613/2013-SAF e 63/2013-SPG, de
autoria, respectivamente, da Superintendência de Administração e Finanças (SAF) e da
Superintendência de Planejamento e Gestão (SPG). De acordo com a SAF:
Por um erro de digitação o orçamento final da ação Administração da Unidade foi
informado como sendo R$ 44.914.310, entretanto o valor correto é R$ 44.914.368,
conforme consulta extraída do SIAFI gerencial, em anexo.
Com relação ao valor executado de Diárias e Passagens, foi informado o valor de R$
2.617.855 e valor correto é R$ 2.681.750 (valores pagos), conforme consulta extraída
do SIAFI Gerencial, em anexo.
De forma similar, a SPG pontuou:
(i) Quanto aos valores constantes no Quadro A.4.4.1 - Ações Vinculadas a Programa
Temático – Fiscalização:
Por equívoco, considerou-se o valor empenhado, no campo “Meta Financeira
Realizada”, quando deveria ter sido considerado o valor pago. Segue o quadro
corrigido:
Final Empenhada
36.964.841 28.332.590
Realizada
1 unidade 3.448.064
2 unidade
3 unidade
4 unidade 6.240.732
unidade 18.529.937Total 1.674 1.816 36.964.841
8.841.141Fiscalização dos serviços de distribuição 196 271
Fiscalização econômica e financeira 582 761 14.359.291
Fiscalização dos serviços de geração 828 691 6.111.816
Fiscalização dos serviços de transmissão 68 9316.493.734
Ordem DescriçãoUnidade
de Medida
Meta Física Meta Financeira
Prevista Realizada Prevista
31.497.463 18.897.839 367.902 9.434.752 18.529.937
Metas do Exercício Para a Ação
Execução Orçamentária e Financeira da Ação (em R$ 1,00)
Dotação Despesa Restos a Pagar
Valores PagosInicial Liquidada Processados
Não
Processados
Iniciativa 003Q - Regulação do Setor Elétrico
Unidade Responsável Agência Nacional de Energia Elétrica
Unidade Orçamentária 323028 - Agência Nacional de Energia Elétrica
Quadro A.4.4.1 – ações vinculadas a programa temático - Fiscalização
Identificação da Ação
Código 4880
Descrição Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica
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(ii) Quanto aos valores constantes no Quadro A.4.4.3 – Ações Vinculadas a Programa
Temático – Outorga:
O valor informado no campo “Restos a Pagar não Processados” foi equivocado. O valor
correto é o que se encontra no Quadro Execução Orçamentária e Financeira Global da
UJ. Segue o quadro corrigido:
(iii) Quanto aos valores constantes no Quadro Execução Orçamentária e Financeira
Global da UJ:
No momento da consolidação do relatório, por equívoco, foi inserida uma versão
desatualizada do quadro. Encaminhamos, a seguir, o quadro completo:
Final
1.958.963
Realizada
1 504.015Outorga concedida unidade 110 288 1.958.963
Metas do Exercício Para a Ação
Ordem DescriçãoUnidade de
Medida
Meta Física Meta Financeira
Prevista Realizada Prevista
1.958.963 523.184 504.015 0 19.169 504.015
Execução Orçamentária e Financeira da Ação (em R$ 1,00)
Dotação Despesa Restos a Pagar
Valores PagosInicial Empenhada Liquidada Processados Não Processados
Iniciativa 003Q - Regulação do Setor Elétrico
Unidade Responsável Agência Nacional de Energia Elétrica
Unidade Orçamentária 323028 - Agência Nacional de Energia Elétrica
Quadro A.4.4.3 – ações vinculadas a programa temático - Outorga
Identificação da Ação
Código 4699
Descrição Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica
Valores em Reais (31/12/2012)
Empenhado Pago
1 - Programa Energia Elétrica
Despesas Discricionárias
1.1 - Participação Pública na Agenda Regulatória 2.299.916 682.912 0 682.912 465.530 217.382 0
1.2 - Ouvidoria Setorial 21.869.514 14.964.461 0 14.964.461 10.490.348 4.474.113 0
1.3 - Outorga de G, T e D 1.958.963 523.184 0 523.184 504.015 19.169 0
1.4 - Regulamentação 3.069.759 1.102.642 0 1.102.642 836.894 265.748 0
1.5 - Fiscalização 36.964.841 28.332.590 0 28.332.590 18.529.937 9.802.653 0
Subtotal (1) - Despesas Discricionárias 66.162.993 45.605.789 0 45.605.789 30.826.724 14.779.065 0
Subtotal (1) - Programa Energia Elétrica 66.162.993 45.605.789 0 45.605.789 30.826.724 14.779.065 0
2 - Programa de Gestão e Manutenção do Ministério de Minas e Energia
Despesas Discricionárias
2.1 - Administração da Unidade 44.914.368 35.307.988 0 33.819.119 24.899.698 8.919.421 1.488.869
2.2 - Capacitação 2.496.986 2.262.362 0 2.262.362 2.039.404 222.958 0
2.3 - PUP - Publicidade 100.000 100.000 0 100.000 100.000 0 0
2.4 - Reforma do Edifício Sede da ANEEL 1.530.572 640.059 0 640.059 299.195 340.864 0
2.5 - Construção do Edifício Sede da ANEEL 3.159.039 0 0 0 0 0 0
2.6 - Contribuição à FNQ 11.353 0 0 0 0 0 0
2.7 - Contribuição à ABAR 20.000 0 0 0 0 0 0
2.8 - Contribuição ao Instituto Audibra 2.000 0 0 0 0 0 0
2.9 - Contribuição ao Cigré-Brasil 5.000 0 0 0 0 0 0
Subtotal (2a) - Despesas Discricionárias 52.239.318 38.310.409 0 36.821.540 27.338.297 9.483.243 1.488.869
Despesas Obrigatórias
2.6 - Benefícios 4.034.723 4.034.723 0 3.812.523 3.637.810 174.713 222.200
Subtotal (2b) Benefícios 4.034.723 4.034.723 0 3.812.523 3.637.810 174.713 222.200
Despesas de Pessoal (Obrigatórias)
2.7 - Pagamento de Pessoal Ativo da União 101.748.724 101.748.724 0 100.059.880 99.753.957 305.923 1.688.844
2.8 - Contribuição para o PSS 20.228.968 20.228.968 0 19.261.934 19.261.934 0 967.034
Subtotal (2c) - Pessoal 121.977.692 121.977.692 0 119.321.814 119.015.891 305.923 2.655.878
Subtotal (2a + 2b + 2c) Programa de Gestão e Manutenção do Ministério de
Minas e Energia178.251.733 164.322.824 0 159.955.877 149.991.998 9.963.879 4.366.947
3. Programa Previdência de Inativos e Pensionistas da União
3.1 - Pagamento de Aposentadorias e Pensões 321.000 321.000 0 247.516 247.516 0 73.484
Subtotal (3) Programa Previdência 321.000 321.000 0 247.516 247.516 0 73.484
Subtotal (1 + 2 + 3) Despesa Global 2012 244.735.726 210.249.613 205.809.182 181.066.238 24.742.944 4.440.431
4 - Reserva de Contingência 0 0 0 0 0 0
Subtotal (4) - Reserva de Contingência 247.457.011 0 0 0 0 0 0
Subtotal (1 + 2 + 3 + 4) Orçamento 2012 492.192.737 210.249.613 0 205.809.182 181.066.238 24.742.944 4.440.431
5 - Despesas Pagas do exercício de 2012
5.1 - Pagamentos Efetuados em 30 e 31 Dez 0 0 0 0 5.171 0 0
5.2 - Restos a Pagar - 2012 (Exceto Pessoal) 0 0 0 19.493.362 13.846.970 2.794.748 0
5.3 - Pagamento de Restos a Pagar - 2012 (Pessoal) 0 0 0 293.389 286.492 4.845 0
Subtotal (5) - Despesas pagas de 2012 0 0 0 19.786.751 14.138.633 2.799.593 0
Total (1 + 2 + 3 + 4 + 5) 492.192.737 210.249.613 0 225.595.933 195.204.871 27.542.537 4.440.431
6 - Créditos Recebidos por Movimentação
6.1 - Destaque Recebido (ANP) 0 0 1.655.399 1.655.399 1.556.404 98.995 0
6.2 - Destaque Recebido (CPRM) 0 0 244.812 157.748 157.748 0 87.064
6.3 - Destaque Recebido (MME) 0 0 19.993.287 19.993.287 19.993.287 0 0
Subtotal (6) Destaques Recebidos 0 0 21.893.498 21.806.435 21.707.440 98.995 87.063
Fonte: ANEEL
Obs: Depesas Pagas do exercício de 2012 - Restos a Pagar - 2012 (Exceto Pessoal) - Em 2012, foi cancelado o valor de R$ 2.851.644 de Restos a Pagar inscritos em exercícios anteriores
Depesas Pagas do exercício de 2012 - Pagamento de Restos a Pagar - 2012 (Pessoal) - Em 2012, foi cancelado o valor de R$ 2.052 de Restos a Pagar inscritos em exercícios anteriores
Execução Orçamentária e Financeira Global da UJ
Saldo
Limite não
empenhado
PROGRAMA - AÇÃOLOA +
Créditos
Limite
Autorizado
(Decreto)
Destaques
Recebidos
Execução na UJ
Restos a Pagar
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101/123
A SPG encaminhou, ainda, à Equipe de Auditoria da CGU, os Quadros para os quais
foram identificadas inconsistências; neste momento, com os valores corretos.
Mapeadas e corrigidas as divergências45
, faz-se necessário tecer algumas considerações
sobre o processo de elaboração da prestação de contas adotado pela Agência, de forma a
identificar etapas críticas capazes de justificar a ocorrência das inconsistências identificadas,
propondo, então, as melhorias necessárias.
A Superintendência de Planejamento e Gestão é o órgão responsável pela consolidação
das informações insculpidas no Relatório de Gestão da ANEEL. No que toca a execução
orçamentária e financeira do órgão regulador, a área responsável pela emissão de relatórios
atinentes ao tema é a Superintendência de Administração e Finanças. De posse dos relatórios
produzidos pela SAF, a SPG preenche os quadros exigidos pelo órgão de controle externo, no
caso do exercício de 2012, arrolados na Portaria TCU n.º 150/2012. Observa-se que a translação
dos dados da planilha da SAF para o Relatório de Gestão é um ponto crítico do processo da
elaboração da prestação de contas do órgão regulador. Destarte, torna-se oportuno que a Agência
reavalie os controles internos atinentes ao processo de elaboração de sua prestação de contas, de
modo que as inconsistências ora identificadas não venham a se repetir nos exercícios seguintes;
garantindo, assim, a exatidão e completude da informação colocada à disposição da sociedade.
##/Fato##
Causa
Os controles internos existentes não garantem que as informações da execução
orçamentária e financeira sejam fidedignamente evidenciadas no Relatório de Gestão da
ANEEL.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por ocasião da Reunião de Busca Conjunta, a Unidade Jurisdicionada reconheceu que
houve erros no preenchimento dos quadros de valores de execução orçamentária. Ponderou, no
entanto, que se tratou de inconsistência isolada.
Após o encaminhamento do Relatório Preliminar, o órgão regulador não apresentou
manifestação acerca deste item.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em que pese o fato de inconsistências similares não terem sido mapeadas nos últimos
Relatórios de Gestão produzidos pela Agência, com o objetivo de que as falhas identificadas não
venham a se repetir nos exercícios seguintes; garantindo, assim, a exatidão e completude da
informação colocada à disposição da sociedade, mantém-se a recomendação insculpida no
Relatório Preliminar.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Que a Agência reavalie os controles internos relativos ao processo de
elaboração da prestação de contas anual, de modo a garantir a fidedignidade das informações
45 No Quadro Execução Orçamentária e Financeira Global da UJ, o valor informado na linha Restos a Pagar –
2012 (Exceto Pessoal), referente a coluna intitulada Restos a Pagar continua incoerente com o valor do SIAFI
Gerencial (R$ 2.826.354,51).
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102/123
inseridas no Relatório de Gestão, especialmente aquelas atinentes à execução orçamentária e
financeira.
2.1.2.2 CONSTATAÇÃO
Deficiência nos controles internos do órgão regulador atinentes ao trâmite dos
procedimentos administrativos sancionatórios instaurados pelas Agências Reguladoras
Estaduais.
Fato
Quanto à competência sancionatória do órgão regulador, o art. 3º, incisos IV e X, da Lei
n.º 9.427, de 26 de dezembro de 1996, combinado com o art. 29, inciso II, da Lei n.º 8.987, de 13
de fevereiro de 1995, asseveram que:
Lei n.º 9.427/96
Art. 3o [...], compete à ANEEL:
[...]
IV - gerir os contratos de concessão ou de permissão de serviços públicos de energia
elétrica, de concessão de uso de bem público, bem como fiscalizar, diretamente ou
mediante convênios com órgãos estaduais, as concessões, as permissões e a prestação
dos serviços de energia elétrica;
[...]
X - fixar as multas administrativas a serem impostas aos concessionários,
permissionários e autorizados de instalações e serviços de energia elétrica,
observado o limite, por infração, de 2% (dois por cento) do faturamento, ou do valor
estimado da energia produzida nos casos de autoprodução e produção independente,
correspondente aos últimos doze meses anteriores à lavratura do auto de infração ou
estimados para um período de doze meses caso o infrator não esteja em operação ou
esteja operando por um período inferior a doze meses.
Lei n.º 8.987/95
Art. 29. Incumbe ao poder concedente:[...]
II - aplicar as penalidades regulamentares e contratuais; [...] (grifo nosso)
Nos termos do Manual de Instrução de Processos Administrativos da ANEEL, a
legislação confere ao órgão regulador a competência de, no setor elétrico, definir o que é ou não
infração, quantificar a penalidade cabível e aplicar a sanção. O citado documento ressalta, ainda,
que, “para o pleno cumprimento dessa missão, a considerar a dimensão e a extensão do
território nacional e do sistema elétrico brasileiro, a ANEEL, pela prerrogativa que lhe foi
conferida por lei, tomou a decisão estratégica de descentralizar suas atividades às unidades da
federação por meio de parcerias com as agências estaduais de regulação de serviços públicos”
(fl. 11). E, acrescenta que, com a descentralização, “espera-se a obtenção de resultados
mensuráveis, como a melhoria dos índices de qualidade no fornecimento de energia elétrica e do
atendimento aos usuários” (fl. 13).
Desde já, há de se destacar que, como decorrência da citada delegação de atividades, as
agências estaduais podem aplicar determinadas penalidades aos outorgados do setor elétrico,
sendo a ANEEL, nesses casos, considerado órgão recursal.
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103/123
Deve restar assente, dessa forma, que o poder sancionatório é, regra geral, exercido pela
Agência Nacional de Energia Elétrica, podendo, no entanto, ser parcialmente descentralizado
para as agências estaduais, por meio de instrumento específico.
A Resolução Normativa ANEEL n.º 63, de 12 de maio de 2004, é a norma setorial que
regulamenta os procedimentos atinentes à imposição de penalidades aos concessionários,
permissionários, autorizados e demais agentes de instalações e serviços de energia elétrica, bem
como às entidades responsáveis pela operação do sistema, pela comercialização de energia
elétrica e pela gestão de recursos provenientes de encargos setoriais. A norma em tela
regulamenta também o papel das agências estaduais, no que toca ao poder de sancionar. O
Quadro 16, de forma resumida, apresenta (i) as sanções que podem ser aplicadas às entidades do
setor elétrico, (ii) os órgãos competentes para a aplicação de cada penalidade, bem como para
decidir sobre os recursos apresentados; e, quando regulamentado, (iii) os parâmetros para a
dosimetria da sanção.
Quadro 16 – Sanções previstas na REN ANEEL 63/2004
Sanção Competência Hipóteses de Sancionamento e
Dosimetria
Fase Recursal
Advertência Superintendências e
Agências Conveniadas
Art. 3º, REN 63/2004 Recurso à Diretoria da
ANEEL (Artigos 33 e 34,
REN 63/2004)
Multa46
Superintendências e
Agências Conveniadas
Art. 4º
c/c 14,
REN
63/2004
Grupo
I
Até 0,01% sobre o
valor do faturamento
ou valor estimado de
energia produzida
Recurso à Diretoria da
ANEEL (Artigos 33 e 34,
REN 63/2004)
Art. 5º
c/c 14,
REN
63/2004
Grupo
II
Até 0,1% sobre o
valor do faturamento
ou valor estimado de
energia produzida
Recurso à Diretoria da
ANEEL (Artigos 33 e 34,
REN 63/2004)
Art. 6º
c/c 14,
REN
63/2004
Grupo
III
Até 1% sobre o valor
do faturamento ou
valor estimado de
energia produzida
Recurso à Diretoria da
ANEEL (Artigos 33 e 34,
REN 63/2004)
Art. 7º
c/c 14,
REN
63/2004
Grupo
IV
Até 2% sobre o valor
do faturamento ou
valor estimado de
energia produzida
Recurso à Diretoria da
ANEEL (Artigos 33 e 34,
REN 63/2004)
Embargo de
obras
Superintendências e
Agências
Conveniadas47
Art. 9º, REN 63/2004 Recurso à Diretoria da
ANEEL (Artigos 9º, 33 e
34, REN 63/2004)
46 Pode ser convertida em advertência, desde que (i) a infratora não tenha sido autuada por idêntica infração nos
últimos quatro anos anteriores ao da sua ocorrência; e (ii) as consequências da infração sejam de pequeno
potencial ofensivo. (art. 8º, REN 63/2004)
47 De acordo com o Manual de Instrução de Processos Administrativos da ANEEL:
Se o titular da primeira instância não reconsiderar a decisão anterior, duas alternativas são possíveis para
a continuidade do processo:
I - Se a agência estadual possuir duas instâncias recursais, o recurso será encaminhado para a segunda
instância recursal ou autoridade máxima da agência estadual (que poderá ser monocrática ou colegiada).
Na hipótese de a decisão ser mantida, mesmo parcialmente, a parte interessada poderá apresentar novo
recurso. Este será submetido a Juízo de Reconsideração por parte da autoridade máxima da agência que,
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Interdição de
instalações
Superintendências se
Agências Conveniadass
Art. 9º, REN 63/2004 Recurso à Diretoria da
ANEEL (Artigos 9º, 33 e
34, REN 63/2004)
Suspensão
temporária
Diretoria da ANEEL* Art. 10, REN 63/2004 Pedido de reconsideração
(Art. 31, REN 63/2004)
Revogação de
autorização
Diretoria da ANEEL* Art. 11, REN 63/2004 Pedido de reconsideração
(Art. 31, REN 63/2004)
Intervenção
administrativa
Diretoria da ANEEL* Art. 12, REN 63/2004 Recurso à ANEEL contra
os atos do interventor (art.
12, § 6º, REN 63/2004)
Caducidade Poder Concedente
(MME)*
Art. 13, REN 63/2004 -
(*) As Agências Conveniadas podem propor à Diretoria da ANEEL a imposição dessas sanções.
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir dos dispositivos da REN 63/2004.
Faz-se pertinente observar que a agência estadual delegada tem competência para aplicar
as sanções de advertência, multa, embargo de obra e interdição de instalações. Caso o órgão
estadual delegado possua instância recursal, esta poderá rever/confirmar a decisão primária
insculpida no processo sancionatório; resguardada, porém, a prerrogativa de instância máxima
recursal conferida à ANEEL. A Figura 7 compara o rito processual seguido pela ANEEL e pelas
agências estaduais.
Figura 7 – Instâncias Recursais
Fonte: Manual de Instrução de Processos Administrativos da ANEEL
Destaca-se, quanto à sanção de multa, que a Resolução ANEEL n.º 63/2004 segrega as
infrações em quatro grandes grupos, os quais nortearão a fixação da penalidade. Considerando o
enquadramento da infração nos Grupos I, II, III ou IV, a multa poderá ser estipulada,
respectivamente, em até 0,01% (um centésimo por cento), até 0,10% (dez centésimos por cento),
até 1% (um por cento) ou em até 2% (dois por cento). Há de se salientar que a dosimetria da
sanção deve observar o intervalo percentual fixado por Grupo e o disposto no art. 1548
da
caso não julgue totalmente procedente o recurso, encaminhará os autos para a Diretoria da ANEEL.
II – Se a agência estadual possuir apenas uma instância, os autos serão encaminhados à Diretoria da
ANEEL.
48 Na fixação do valor das multas serão consideradas a abrangência e a gravidade da infração, os danos dela
resultantes para o serviço e para os usuários, a vantagem auferida pela infratora e a existência de sanção
administrativa irrecorrível, nos últimos quatro anos. (art. 15, REN 63/2004)
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Resolução ANEEL n.º 63/2004, o que confere certo grau de discricionariedade às agências
conveniadas, quando da aplicação da penalidade de multa.
O Quadro 17 traz o montante de multas aplicadas em procedimentos administrativos
sancionatórios que estão em trâmite nas Agências Reguladoras Estaduais.
Quadro 17 – Multas aplicadas em processos tramitando nas Agências Estaduais
Agência Estado Quantidade de Processos Multa Aplicada (R$)
AGEPAN MS 6 16.286.639,05
AGER MT 15 18.241.706,98
AGERGS RS 11 40.788.126,37
AGESC SC 1 2.280,54
AGR GO 36 84.615.739,1
ARCE CE 37 38.657.085,23
ARCON PA 16 84.583.437,94
ARPB PB 24 9.391.342,37
ARPE PE 23 40.221.581,53
ARSAL AL 9 9.407.272,91
ARSEP RN 10 6.784.894,51
ARSESP SP 96 94.750.834,02
TOTAL: 284 443.730.940,55
Fonte: Elaborado pela Equipe DIENE, a partir de dados constantes nos Memorandos n.º 225/2013-SFG/ANEEL e
424/2013-SFE/ANEEL.
Faz-se mister ressaltar que as multas aplicadas pelas agências estaduais são registradas
nos sistemas de controle da ANEEL, como SIGEC e SIGEFIS, conforme Memorandos n.º
225/2013-SFG/ANEEL, 556/2013-SFF/ANEEL e 424/2013-SFE/ANEEL. O órgão regulador
afirma ainda que o fluxo de informações entre as Agências Reguladoras Estaduais e a ANEEL
estão descritos no Manual de Instrução de Processos Administrativos e na Resolução n.º
63/2004.
O art. 26 da resolução supracitada deixa assente que:
O não recolhimento da multa no prazo estipulado no AI, sem interposição de recurso,
ou no prazo estabelecido em decisão irrecorrível na esfera administrativa, acarretará
imediato encaminhamento do processo administrativo à Superintendência de
Administração e Finanças – SAF da ANEEL, para inscrição do devedor no Cadastro
Informativo dos Créditos Não Quitados de Órgãos e Entidades Federais – CADIN, nos
termos da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, e posterior encaminhamento à
Procuradoria Federal para inscrição do valor correspondente na Dívida Ativa e
respectiva execução, nos termos da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980.
A despeito da regra em questão, o Relatório de Gestão da Agência, exercício de 2012,
item 12.4, b49
, indicou a existência de 42 (quarenta e dois) processos com multas exigíveis e não
encaminhados para o órgão da Procuradoria Federal (PGF) competente para inscrição em dívida
ativa. A Agência afirma que se tratam de multas “aplicadas pelas Agências Reguladoras
49 Quadro elaborado em atendimento ao Acórdão TCU/Plenário n.º 482/2012, seguindo o modelo proposto no
Ofício 0147/2013-TCU/SEMAG, de 18/2/2013.
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Estaduais. A ANEEL está buscando as informações atualizadas dessas multas, em que boa parte
ainda deve estar em fase recursal”.
Observa-se que, ainda que a Agência defina o fluxo a ser seguido pelas agências
conveniadas, no que toca aos procedimentos sancionatórios, os controles internos existentes não
têm sido capazes de garantir o cumprimento integral dos dispositivos da Resolução Normativa
ANEEL n.º 63, de 12 de maio de 2004, bem como do Manual de Instrução de Processos
Administrativos da ANEEL50
. Por meio do Memorando n.º 424/2013-SFE/ANEEL, de 23 de
abril de 2013, o órgão regulador encaminhou arquivo eletrônico intitulado “Tabela B”, contendo
a “[...] atualização do status dos autos listados pela SAF no item 12.4, b, Relatório de Gestão da
ANEEL de 2012 – fl. 387”. Consta no citado arquivo que parte significativa dos processos
contabilizados no item 12.4, b, do Relatório de Gestão ainda não havia sido encontrada,
alcançando, no mínimo, a monta de mais de oito milhões de reais de multas exigíveis, mas não
encaminhadas para o órgão da Procuradoria Federal competente para a inscrição em dívida ativa.
Apesar de a Agência não ter arrolado tais processos entre aqueles com risco de prescrição da
pretensão executória em 2013, há de se reconhecer que a morosidade no encaminhamento dos
autos à PGF pode culminar com o não recolhimento do valor da sanção aos cofres públicos.
##/Fato##
Causa
Deficiência nos controles internos do órgão regulador atinentes ao trâmite dos
procedimentos administrativos sancionatórios instaurados pelas Agências Reguladoras
Estaduais.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
A Unidade Jurisdicionada se manifestou nos seguintes termos, por meio do Ofício n.º
97/2013-AIN/ANEEL: [...]
6. A respeito do item 2.1.2.2 (Deficiência nos controles internos do Órgão
Regulador atinentes ao trâmite dos procedimentos administrativos sancionatórios
instaurados pelas Agências Reguladoras Estaduais), apresentamos na sequência breves
comentários sobre os aperfeiçoamentos instituídos por esta Agência no controle das
multas exigíveis constante no quadro do item 12.4, b, do Relatório de Gestão, com
vistas a permitir análise complementar dessa CGU, no intuito, conforme acordado na
reunião de busca conjunta de solução, de ajustar parcialmente a recomendação deste
achado de auditoria, utilizando-se, por exemplo, a redação anteriormente sugerida, “[...]
continue aperfeiçoando seus controles internos [...]”.
7. Vale ressaltar, conforme já esclarecido aos representantes dessa CGU, que a
totalidade dos 42 (quarenta e dois) processos elencados no item 12.4, b, do Relatório de
Gestão, foram instruídos pelas agências estaduais conveniadas por força da
descentralização de atividades regidas pelas então Resoluções 296/1998 e 276/2007.
Conquanto, ainda, tais processos sigam em trâmite naquelas esferas administrativas, em
boa parte ainda na fase recursal, todos foram iniciados em período anterior à aplicação
da nova Resolução Normativa ANEEL nº 417, de 23 de novembro de 2010, que
instituiu o Contrato de Metas, instrumento que autoriza e disciplina a execução de
atividades descentralizadas com vistas à operacionalização da gestão associada de
serviços públicos.
8. Este novo regulamento resultou na observância das seguintes diretrizes: (i)
controle de resultados voltado para a eficiência da gestão; (ii) contraprestação baseada
50 Há de se salientar que trabalho da Auditoria Interna da Agência (PP 2/2013) identificou também inconsistências
atinentes a sanções aplicadas pelas agências conveniadas.
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em custos de referência; e (iii) vinculação ao Convênio de Cooperação, as quais
decorreram das disposições da Medida Provisória nº 466, de 2009, convertida na Lei nº
12.111, de 09/12/2009, que alterou, entre outros, os artigos 20 a 22, da Lei n.
9.427/1996, regulamentando a gestão associada de serviços públicos, mediante
Convênio de Cooperação.
9. A partir da aplicação dessas diretrizes, após a celebração dos novos Contratos de
Metas com as Agências estaduais conveniadas, a ANEEL passou a acompanhar o
atingimento dos resultados e não apenas os meios para alcançá-los, como antes
preceituado pelas Resoluções 296/1998 e 276/2007. A ANEEL passou assim a
remunerar as Agências conveniadas por produtos efetivamente entregues, avaliando
seus desempenhos pelos critérios de quantidade, qualidade e prazo.
10. A REN nº 417, de 2010, definiu também com maior detalhe e clareza as
responsabilidades das partes envolvidas com as atividades delegadas, estabelecendo um
fluxo mais eficiente na gestão administrativa de todo processo de descentralização,
como indicado nos seus artigos 63 e 64.
11. O condicionante de efetuar os repasses baseados na entrega efetiva dos produtos,
em particular, das fiscalizações – atestada pelas respectivas Unidades Organizacionais
que respondem pela fiscalização na ANEEL – permite um controle mais preciso dos
processos punitivos e do seu curso na esfera administrativa da Agência estadual
conveniada, eliminando o risco ou as possibilidades de decurso de prazos em processos
administrativos sancionatórios instruídos por aquelas agências.
12. Por oportuno, ratificamos nosso posicionamento de que as melhorias já
implementadas no processo de governança da Gestão Associada de Serviços Públicos,
mormente em relação aos Convênios de Cooperação (Descentralização) e respectivos
Contratos de Metas já corrigiram, em grande medida, os problemas observados pela
auditoria da CGU. Os achados da auditoria se referem a situações anteriores ao novo
modelo de descentralização e estão sendo geridos no sentido de que possam ser
totalmente equacionados, em um curto espaço de tempo. [...]
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A Agência, tanto na Reunião de Busca Conjunta, quanto no bojo do Ofício n.º 97/2013-
AIN/ANEEL, concordou com as considerações tecidas pela Equipe de Auditoria, ponderando,
no entanto, que (i) vem buscando aperfeiçoar, ao longo do tempo, os controles internos atinentes
às sanções aplicadas pelo órgão regulador e pelas entidades conveniadas; e (ii) os casos
mapeados pelo órgão de controle interno se referem a situações anteriores ao novo modelo de
descentralização. Neste sentido, mantém-se a recomendação insculpida no Relatório Preliminar,
com o fito de se extirpar, dos processos instaurados pela ANEEL e pelas Agências Reguladoras
Estaduais, o risco de prescrição da pretensão executória e, por consequência, de não
recolhimento do valor da sanção aos cofres públicos. Leva-se em consideração, contudo, neste
momento, os avanços descritos pela Agência atinentes ao novo modelo de descentralização das
atividades de regulação e fiscalização dos serviços de energia elétrica.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Que a Agência continue aperfeiçoando os controles internos atinentes aos
processos administrativos sancionatórios instaurados pelas Agências Reguladoras Estaduais, de
modo a garantir que os processos com multas exigíveis sejam tempestivamente encaminhados
para o órgão da Procuradoria Federal (PGF) competente para inscrição em dívida ativa.
3 GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS
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3.1 MOVIMENTAÇÃO
3.1.1 QUANTITATIVO DE PESSOAL
3.1.1.1 INFORMAÇÃO
Quantitativo da força de trabalho da ANEEL
Fato
A ANEEL encerrou o exercício de 2012 com 721 servidores, sendo 630 pertencentes à
carreira vinculada ao órgão.
Considerando que a ANEEL possui 765 cargos aprovados pela lei nº10871, restam 135
vagas a serem preenchidas , ou seja, 17,6% dos cargos estão vagos.
A Agência solicitou, ao Ministério do Planejamento, autorização para nomear 50% a
mais das vagas previstas no concurso público de 2010, expondo entre outros, através do Ofício
nº 83/2012 DR-ANEEL, os motivos abaixo:
(...)
20. Vale lembrar que a ampliação pleiteada para quadro de servidores é
essencial para se fazer frente aos relevantes desafios previstos para a Agência, nos
próximos anos, conforme metas de Desempenho Institucional, de Desafios Estratégicos
, Contrato de Gestão da ANEEL e aquelas associadas ao Plano Plurianual do Governo
Federal, dentre outros.
(...)
27. Entretanto cabe destacar que os concursos realizados não foram
suficientes para prover todo o quadro de pessoal efetivo da Agência e não deram pleno
atendimento às necessidades institucionais. Some-se isso a evasão de servidores para
outros órgãos ou entidades públicas e a insuficiência das vagas autorizadas pelo MP,
que autorizou provimento de apenas 186 vagas, equivalente a 67% das 276 inicialmente
solicitadas pela ANEEL.
Diante do exposto, concluiu-se que o atual quantitativo de pessoal poderá, a médio e
longo prazo, interferir no desempenho institucional e desafios futuros da unidade.
##/Fato##
3.1.1.2 CONSTATAÇÃO
Inconsistências no quantitativo de pessoal , cargos comissionados e funções gratificadas no
Relatório de Gestão 2012
Fato
Ao avaliar força de trabalho da unidade verificou-se inconsistências na quantidade de
pessoal, bem como na quantidade de cargos comissionados e funções gratificadas da ANEEL.
Considerando o quantitativo em 31/12/2011e o total de ingressos e egressos em 2012,
percebe-se que os valores informados no Relatório de Gestão não estão coerentes.
Quadro 18 - Quantitativo de pessoal, cargos comissionados e funções gratificadas.
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Relatório
de Gestão
2011
(A)
Ingressos
2012
(B)
Egressos
2012
( C )
Posição em
31/12/2012
(A)+(B)-( C )
Relatório de
Gestão
2012 Diferença
Quantitativo de
pessoal 721 22 50 693 721 28
Quantitativo de
cargos
comissionados e
funções
gratificadas
214 84 65 233 226 -7
Fonte: Relatório de Gestão 2011 e 2012.
##/Fato##
Causa
Diferentes metodologias adotadas na elaboração do Relatório de Gestão, entre um
exercício e outro..
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Ao ser questionada sobre as diferenças encontradas, a ANEEL deu a seguinte explicação,
através do Ofício nº 52/2013-AIN/ANEEL:
1. Em atendimento à Solicitação de Auditoria especificada em assunto,
transcrevemos a seguir os esclarecimentos apresentados pela Superintendência
de Recursos Humanos - SRH desta Agência:
no quadro A.5.1 do Relatório de Gestão 2011 foram considerados apenas os
servidores que estavam ativos e em exercício em 31/12/2011. Logo, além dos
721 servidores, deve-se considerar outros 25 afastados, conforme disposto no
quadro A.5.2. Dessa forma, ao final de 2011, a ANEEL possuía 746 cargos
ocupados.
quanto ao Relatório de Gestão 2012, o quadro A.6.1 apresentou os quantitativos
de maneira um pouco diferente, ao considerar o total de servidores na Agência,
totalizando 721 pessoas, já incluindo nessa conta os licenciados e afastados (30
servidores, conforme quadro A.6.2). Em resumo, a aparente diferença no saldo
de 2011 para 2012 se deu por causa da diferente metodologia utilizada nos
exercícios: os números totais do quadro de 2011 não incluíam afastados, em
contra partida, essa categoria de servidores foi considerada em 2012.
ainda, no Relatório de Gestão 2012, onde se lê que houve a saída de 12
“servidores sem vínculos com a Administração Pública”, leia-se 10 egressos.
Logo, ao longo de 2012, entraram 22 servidores e saíram 48. Dessa forma,
considerando o quantitativo de pessoal em 2011 (746), somados aos ingressos e
egressos de 2012 (22 e 48, respectivamente), chega-se ao total de 720
servidores.
a diferença acaba resumindo-se a apenas um único servidor, cuja exoneração foi
contada duas vezes. Isso aconteceu porque o servidor ocupava um cargo
comissionado na ANEEL, cedido pelo Ministério do Planejamento, e
aposentou-se. Posteriormente, ainda em 2012, o servidor foi exonerado em
definitivo do cargo, o que contabilizou duas exonerações para a mesma pessoa.
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2. No que se refere à diferença apontada nos cargos comissionados, a
explicação é similar ao anteriormente explicitado. Segundo a portaria TCU nº
50, de 3 de julho de 2012, que dispõe sobre orientações às unidades
jurisdicionadas ao Tribunal quanto à elaboração dos conteúdos dos relatórios de
gestão referentes ao exercício de 2012, deve ser seguida a seguinte
metodologia:
Ingressos no exercício: Número de servidores que ingressaram em cada uma das
tipologias no exercício de referência.
Egressos no exercício: Número de servidores que saíram, considerando cada
uma das tipologias, no exercício de referência.
3. Dessa forma, a diferença ocorreu porque, no mesmo exercício, há
servidores efetivos que não ocupavam cargo comissionado, foram nomeados,
exonerados posteriormente e nomeados na mesma data para outro cargo. Dessa
forma, isso gera uma diferença aparente nos números, pois na contabilização
são somadas duas nomeações (a original e a subsequente) e apenas uma
exoneração, a do primeiro cargo.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Ao utilizar metodologia diferente e contabilizar ingressos e egressos de forma
equivocada, a Agência registrou em seu relatório de gestão informações que não refletem a
realidade, no que diz respeito à sua força de trabalho. . ##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Que a ANEEL, para os próximos exercícios, no caso de haver alteração na
metodologia utilizada para aferição do quantitativo de pessoal, cargos comissionados e funções
gratificadas, explicite no Relatório de Gestão as alterações ocorrida e implante rotina de
checagem das informações contidas neste relatório, de forma que o conteúdo disponibilizado na
internet retrate a real situação da unidade.
3.1.2 PROVIMENTOS
3.1.2.1 INFORMAÇÃO
A unidade efetuou o cadastramento dos atos de pessoal do exercício de 2012 no SISAC,
conforme dispõe a IN TCU nº 55/2007.
Fato
Apesar do Relatório de Gestão apontar 13 admissões em 2012 e apenas 11 registros no
SISAC, os exames realizados (processo de acompanhamento permanente realizado pela
DPPCE/DP/SFC/CGU-PR nos processos referentes aos atos de pessoal (Admissão) da ANEEL
em 2012 e cruzamento de dados do SIAPE X SISAC da unidade) confirmam que todos os atos
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sujeitos ao registro no SISAC no exercício de 2012 foram efetuados no prazo, ainda que não
constem no Relatório de Gestão 2012.
Foram cadastrados no SISAC os seguintes atos de admissão de pessoal em 2012:
Quadro19 - Atos cadastrados no SISAC em 2012
Nº do ato Tipo de ato* Data do ato Data de registro no
SISAC
Prazo para
registro **
107141146-01-2012-000006-2 Admissão 03/09/2012 06/09/2012 02/10/2012
107141146-01-2012-000010-0 Admissão 15/10/2012 18/10/2012 14/12/2012
107141146-01-2012-000011-9 Admissão 07/11/2012 19/11/2012 06/01/2013
107141146-01-2012-000003-8 Admissão 12/06/2012 21/06/2012 11/08/2012
107141146-01-2012-000008-9 Admissão 10/09/2012 12/09/2012 09/11/2012
107141146-01-2012-000001-1 Admissão 03/02/2012 08/02/2012 04/04/2012
107141146-01-2012-000005-4 Admissão 06/08/2012 09/08/2012 05/10/2012
107141146-01-2012-000009-7 Admissão 11/09/2012 12/09/2012 10/11/2012
107141146-01-2012-000004-6 Admissão 05/07/2012 31/07/2012 04/09/2012
107141146-01-2012-000007-0 Admissão 03/09/2012 06/09/2012 02/11/2012
107141146-01-2012-000002-0 Admissão 16/11/2011 28/02/2012 15/01/2012
*Não houve atos de aposentadoria e concessão de pensão em 2012.
**60 dias a contar da data do efetivo exercício do interessado, nos casos de admissão de pessoal
Fonte: Memorando nº 742/2013-SRH/ANEEL e Relatório de Gestão 2012
##/Fato##
3.2 REMUNERAÇÃO, BENEFÍCIOS E VANTAGENS
3.2.1 CONSISTÊNCIA DOS REGISTROS
3.2.1.1 INFORMAÇÃO
Análise da gestão de pessoas quanto à remuneração ( folha de pagamento)
Fato
A Controladoria-Geral da União – CGU, como Órgão Central do Controle Interno do
Poder Executivo Federal, vem participando, juntamente com o Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, do Projeto de Melhoria da Qualidade dos Gastos na Folha de Pagamento, e
tem como premissa o apoio à melhoria da gestão pública, com foco na interação com Gestores
Públicos e na busca do fortalecimento dos controles internos administrativos, bem como da
resolução de problemas e dificuldades da Administração Pública.
Nesse contexto, foi realizado pala Secretaria Federal de Controle Interno trabalho de
auditoria na Folha de Pagamento executada pelo Sistema Integrado de Administração de
recursos Humanos – SIAPE, mediante aplicação de trilhas de auditoria na área de pessoal,
abrangendo os meses de maio de 2011 e fevereiro de 2012, bem como da utilização das bases de
dados dos últimos 5 (cinco) anos no SIAPE, cujos resultados foram encaminhados à ANEEL na
forma da Nota Técnica nº 1.245/DPPCE/DP/SFC/CGU-PR, de 18/06/2012, por meio do Ofício-
Circular nº 120/2012/DPPCE/DP/SFC/CGU-PR, de 29/06/2012.
A citada Nota Técnica teve o objetivo de apresentar a análise comparativa dos achados de
auditoria de pessoal, em continuidade ao processo de levantamento e disponibilização dos
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resultados às Unidades de Recursos Humanos das Unidades Jurisdicionadas para análise e
adoção das providências pertinentes, visando sanar as impropriedades/ocorrências detectadas,
bem como sugerir recomendações ao SEGEP – Secretaria de Gestão Pública do Ministério do
Planejamento, com vistas ao aprimoramento do SIAPE – Sistema Integrado de Administração de
Recursos Humanos e acompanhamento pelas Unidades de Auditoria desta CGU.
A referida Nota Técnica foi encaminhada à ANEEL, por meio do citado Ofício-Circular,
tendo como ocorrências o seguinte quadro a seguir:
Quadro 20 – Resumo das ocorrências encontradas
Ocorrência Fato Quantidade
de Servidores
01-Faltas ao serviço sem
ocorrência de afastamento no
cadastro.
Servidores com desconto na Folha de faltas ao serviço sem o
respectivo registro no Cadastro. 5
08A-Reposição ao erário. Servidores com devolução ao erário interrompida ou com prazo
e/ou valores alterados. 1
34-Gratificação de Desempenho
– servidor cedido.
Servidores cedidos para órgãos recusáveis, que recebem, na
origem, gratificação por desempenho/produtividade específica de
sua carreira/plano de cargos.
2
40-Devolução do Adiantamento
de férias.
Servidores com devolução de nos últimos cinco anos, em valor
inferior ao recebido. 12
55-Pagamento de Gratificação
Natalina/13º Salário, com base
de cálculo acrescida de valor
superior a 30% em relação ao
considerado para o cálculo da
Antecipação da Gratificação
Natalina e do 13º Salário.
Pagamento de Gratificação Natalina/13º Salário, com base de
cálculo acrescida de valor superior a 30% em relação ao
considerado para o cálculo da Antecipação da Gratificação
Natalina e do 13º Salário. 2
TOTAL 22
Fonte: Nota Técnica nº 1.245/DPPCE/DP/SFC/CGU-PR, de 18/06/2012 e Memorandos nº 805 e 844/2013-
SRH/ANEEL.
Do total de servidores da ANEEL constante de sua Folha de Pagamento (771 servidores),
quando do processamento das trilhas de auditoria pela SFC/CGU-PR (fev./2012), a quantidade
de servidores envolvidos nas ocorrências representou 2,85% do total dos Servidores da
Autarquia.
Verificou-se, do acompanhamento das providências adotadas pela SRH/ANEEL, que em
relação às ocorrências “08A-Reposição ao Erário”, “34-Gratificação por desempenho – servidor
cedido” e “55-Pagamento de Gratificação Natalina/13º Salário, com base de cálculo acrescida de
valor superior a 30% em relação ao considerado para o cálculo da Antecipação da Gratificação
Natalina e do 13º Salário”, as mesmas foram suficientes para sanar as ocorrências apontadas ou
esclarecidas/justificadas.
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Quanto à ocorrência “01-Faltas ao serviço sem ocorrência de afastamento no Cadastro.”
verificou-se que a SRH/ANEEL aprimorou seu controle interno sobre tal atividade no setor de
cadastro antes do encaminhamento dos dados para desconto na Folha e intensificou o diálogo
com as unidades da Autarquia, visando uma melhor tempestividade nas informações.
Relativamente à ocorrência “40-Devolução de Adiantamento de Férias” que envolvia um
montante de R$ 22.341,74, verificou-se que dos 12 (doze) servidores apontados, 7 (sete) foram
sanados, ou seja, restituíram à ANEEL 51,11% dos valores recebidos indevidamente.
Dos 5 (cinco) servidores restantes, verificou-se que os mesmos deixaram/saíram da
Autarquia nos anos de 2007, 2008 e 2009, época em que, segundo a Unidade, se encerraram
todos os contratos dos servidores temporários, com grande ampliação das demandas de acertos
financeiros a serem executados por aquela SRH. Tal situação, segundo a ANEEL, em que novos
servidores ingressavam nos quadros da Agência, ao mesmo tempo em que os temporários
deixavam a Autarquia, prejudicando a transferência de informações e procedimentos pelos
antigos temporários aos novos concursados, havendo, então, certa descontinuidade no
conhecimento e controle dos métodos e técnicas de operação do SIAPE, ocasionando tais
ocorrências.
Verificou-se que a SRH/ANEEL adotou as providências necessárias para o devido
ressarcimento ao Erário mediante o envio de e-mails e também ofícios, via Correios (AR), para
que os referidos servidores restituam tais recursos.
Segundo informações da Unidade, a situação em que se encontra cada um dos 5 (cinco)
servidores, base 25/04/2013, é aquela apresentada no quadro abaixo:
Quadro 21 – Situação atual dos Adiantamentos de Férias (Ocorrência 40)
Servidor
de Mat.
SIAPE
Situação Ações adotadas
6455844
O servidor impetrou pedido de reconsideração, o qual foi
encaminhado à Procuradoria Geral daquela Agência por meio
do Memorando nº 328/2013-SRH/ANEEL.
Em 28/03/2013, a Procuradoria emitiu o Parecer nº
0160/2013/PGE-ANEEL/PGF/AGU, cuja conclusão foi pelo
reconhecimento da incidência da decadência do direito de a
Administração exigir a devolução do valor recebido
indevidamente.
Acrescente-se que o citado Parecer também orientou a
apuração das circunstâncias em que se operou tal decadência
e, conforme o caso instaurasse procedimento de apuração de
responsabilidade.
A SRH deu ciência ao servidor do provimento de sua
reconsideração por meio do Despacho nº 17/2013.
Após apuração interna das
condições que ensejaram a
referida falta de cobrança
da parcela de adiantamento
de férias questionada pela
CGU, a SRH encaminhou
o processo à Comissão
Permanente de
Procedimentos
Administrativos (CPPA)
para análise e apuração de
responsabilidades.
1541927
O servidor impetrou pedido de reconsideração, o qual foi
encaminhado à Procuradoria Geral daquela Agência por meio
do Memorando nº 1630/2012-SRH/ANEEL.
A SRH informará ao
servidor o indeferimento
de seu pedido de
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Em 28/03/2013, a Procuradoria emitiu o Parecer nº
0159/2013/PGE-ANEEL/PGF/AGU, cuja conclusão foi pela
não ocorrência da decadência do direito de a Administração
exigir a devolução do valor recebido indevidamente, devendo
ser adotadas todas as providências necessárias para o devido
ressarcimento ao erário.
reconsideração e a
consequente devolução do
valor.
1560180
A ANEEL enviou comunicação prévia ao servidor para
comparecesse à SRH e esclarecesse a situação.
Em 5/9/2012, conforme solicitado por ele, foi encaminhado,
por e-mail, a GRU para pagamento.
Como o valor não foi pago, a Unidade o notificou, por meio
do Ofício nº 269/2012-SRH/ANEEL em 26/11/2012, para que
efetuasse o pagamento do valor de R$ 994,00.
Como a dívida não foi
paga até o momento,
aquela Agência tomará
novas providências a fim
de regularizar a situação.
1353097
Foi enviada comunicação prévia ao servidor para
comparecesse à SRH e esclarecesse a situação.
Posteriormente, aquela Unidade, por meio do Ofício nº
272/2012-SRH/ANEEL em 26/11/2012, o notificou para que
efetuasse o pagamento do débito no valor de R$ 2.850,70.
Como o valor não foi pago
até o momento, aquela
Unidade tomará novas
providências a fim de
regularizar a situação.
1328212
Foi enviada comunicação prévia à servidora para que
comparecesse àquela SRH e esclarecesse a situação.
Posteriormente, aquela Unidade encaminhou notificação, por
meio do Ofício nº 270/2012-SRH/ANEEL de 26/11/2012,
para que a mesma efetuasse o pagamento do débito no valor
de R$ 930,14, mas a correspondência retornou dos Correios.
A ANEEL tomará novas
providências para efetivar
a cobrança.
Fonte: Memorando nº 805/2013-SRH/ANEEL, de 25/04/2013.
Muito embora não tenha havido tais ocorrências no exercício em análise quando do
Processamento das Trilhas de Auditoria, a SRH/ANEEL, visando evitar futuramente tais
ocorrências, informou aprimoramentos nos controles de pagamentos de férias e, em especial, das
situações que deram causa às ocorrências anteriormente relatadas, provocadas por saídas de
servidores sem a consequente devolução dos valores.
Segundo a Unidade, atualmente, na SRH, após uma reestruturação por processos e
formação de duplas de trabalho, montou-se uma equipe com dois servidores responsáveis pela
concessão e controle do adiantamento de férias, quando marcadas diretamente no SIAPE, e
outros dois responsáveis por folha de pagamento, que fazem a checagem de todos os débitos dos
servidores egressos, executando a cobrança e só é dado baixa no cadastro após a quitação dos
valores devidos.
Quanto às ocorrências de descontos na Folha decorrente de faltas ao serviço sem o
respectivo registro no SIAPE, a SRH também informou aprimoramentos em seus controles e
intensificou o diálogo com as Unidades da Agência.
Atualmente, segundo a Unidade, sempre que chega um registro de falta ou atraso ao
serviço de servidores, a informação primeiramente é tratada pelo setor de cadastro da
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SRH/ANEEL, a qual só então passa os dados para desconto ao setor de folha de pagamento,
evitando as ocorrências apontadas.
Diante do exposto, esta CGU realizará o devido monitoramento junto à SRH/ANEEL até
que as ocorrências anteriormente relatadas sejam levadas a termo.
##/Fato##
4 GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS
4.1 PROCESSOS LICITATÓRIOS
4.1.1 OPORTUNIDADE DA LICITAÇÃO
4.1.1.1 INFORMAÇÃO
Impossibilidade de visualização da declaração eletrônica da empresa vencedora do pregão
eletrônico nº 59/2012, no COMPRASNET, que ela atende ao disposto no Art. 14, inciso VI,
do Decreto nº 5450/05
Fato
Constatou-se que não consta no processo licitatório deste certame a declaração da empresa
vencedora que atende ao disposto no art. 14, inciso VI, do decreto nº 5450/05 e art. 27, inciso V
da lei nº8666/93:
Decreto nº5450/05
Art. 14. Para habilitação dos licitantes, será exigida, exclusivamente, a
documentação relativa:
(...)
VI - ao cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7o da
Constituição e no inciso XVIII do art. 78 da Lei no 8.666, de 1993.
Lei nº 8666/93
Art. 27. Para a habilitação nas licitações exigir-se-á dos interessados,
exclusivamente, documentação relativa a:
(...)
V – cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7o da
Constituição Federal. (Incluído pela Lei nº 9.854, de 1999)
Constituição Federal – CF/88
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros
que visem à melhoria de sua condição social:
(...)
XXXIII - proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores
de dezoito e de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na
condição de aprendiz, a partir de quatorze anos; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
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Esta declaração certifica que a empresa não emprega menor de 18 (dezoito) anos em
trabalho noturno, perigoso ou insalubre e não emprega menor de 16 (dezesseis) anos, salvo
menor, a partir de 14 (quatorze) anos, na condição de aprendiz.
Ao ser questionada sobre a ausência desta declaração, a unidade primeiramente informou
que o documento estava disponibilizado no Sistema COMPRASNET. Porém, após consulta
efetuada a este sistema, onde não foi possível a visualização do documento, apesar do marcador
desta declaração ser “SIM”, a ANEEL acionou formalmente o SERPRO – operador do sistema,
através do protocolo nº 2013/000665624, pois ela entende que o problema é no sistema.
##/Fato##
4.1.1.2 CONSTATAÇÃO
Intempestividade na resposta à impugnação do edital do pregão eletrônico nº 59/2012
Fato
O pregão eletrônico nº 59/2012 teve seu aviso publicado no Diário Oficial da União em
13/07/2012, e sua abertura aconteceu no dia 31/07/2012.
O Sindicato das Empresas de Segurança Privada, Sistemas de Segurança Eletrônica,
Cursos de Formação e Transportes de Valores no Distrito Federal - SINDESP/DF enviou
impugnação ao edital em 25/07/12, dentro do prazo estabelecido pela legislação.
A decisão do pregoeiro n° 0009/2012-SLC/ANEEL, a respeito desta impugnação, foi
publicada em 02/08/2012.
Segundo o Decreto nº 5450/2005, temos:
Art. 18. Até dois dias úteis antes da data fixada para abertura da sessão
pública, qualquer pessoa poderá impugnar o ato convocatório do pregão, na forma
eletrônica.
§ 1o Caberá ao pregoeiro, auxiliado pelo setor responsável pela
elaboração do edital, decidir sobre a impugnação no prazo de até vinte e quatro horas.
De acordo com o edital do pregão eletrônico nº 59/2012, temos:
10.2 Ate 2 (dois) dias uteis antes da data fixada para abertura da sessão
publica, qualquer pessoa poderá impugnar o ato convocatório de PREGAO
ELETRONICO (art. 18 do Decreto n. 5.450/2005).
10.2.1 Caberá ao Pregoeiro, auxiliado pelo setor responsável, decidir
sobre a petição no prazo de 24 (vinte e quatro) horas;
10.2.2 Se o acolhimento da impugnação representar prejuízo ao
prosseguimento do certame, será designada nova data para a realização da licitação.
Sendo assim, ao decidir sobre a impugnação em 02/08/2012, a unidade não respeitou os
prazos estipulados no instrumento convocatório, nem a legislação aplicável.
##/Fato##
Causa
Falta de procedimento formal que discipline e oriente os servidores, quanto às entregas de
cada etapa dos procedimentos licitatórios. ##/Causa##
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Manifestação da Unidade Examinada
Ao ser questionada sobre o assunto, mediante memorando nº 41/2012 SLC/ANEEL, a
unidade informou:
O SINDESP/DF não interpôs recurso, mas sim impugnação ao instrumento
convocatório. A pré-análise da peça não apontou argumentos que justificassem qualquer
revisão no edital. Assim, como a impugnação ao edital não possui efeito suspensivo e,
por isso, sua apresentação não implica obrigatoriamente na paralisação do
procedimento, consideramos consolidar e publicar sua resposta em momento oportuno.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A legislação não faculta à administração pública o momento de decidir sobre as
impugnações, portanto, conclui-se que a ANEEL não respeitou os prazos estipulados no
instrumento convocatório, nem a legislação aplicável. ##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Criar mecanismo de controle (checklist, procedimento operacional, etc) que
garanta o cumprimento de todas as etapas dos procedimentos licitatórios da unidade.
4.1.2 LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS
4.1.2.1 INFORMAÇÃO
Gestão ambiental e licitações sustentáveis deficientes
Fato
Considerando o quadro A.9.1 do Relatório de Gestão 2012, que demonstra a auto
avaliação da Agência quanto à gestão ambiental e licitações sustentáveis, temos que a própria
ANEEL considera que algumas questões estão deficientes, pois dos 13 itens avaliados, 07 foram
considerados totalmente ou parcialmente inválidos, 05 itens foram considerados parcialmente ou
totalmente válidos e 1 item foi considerado neutro.
De acordo com o memorando nº 572/2013-SAF/ANEEL, temos que:
No último exercício não houve aquisição de bens que colaboram para o menor consumo
de energia e/ou água nem bens/produtos reciclados;
Não foram promovidas campanhas visando diminuir o consumo de água e energia
elétrica, mas é mantido um controle efetivo desse consumo;
Existe uma Comissão de Coleta Seletiva Solidária, instituída pela portaria nº 1873/2011,
que acompanha e fiscaliza os procedimentos de coleta seletiva.
Vale ressaltar que as recomendações do órgão de controle interno (Relatório 201203651,
item 1.1.3.1), que versam sobre sustentabilidade ambiental e coleta seletiva, estão pendentes e
também contribuem para uma baixa avaliação da unidade neste aspecto.
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Apesar de algumas situações e iniciativas positivas, a gestão ambiental e licitações
sustentáveis precisam avançar e gerar resultados mais efetivos..
##/Fato##
4.1.2.2 CONSTATAÇÃO
Ausência de procedimento formal que discipline a inserção de critérios de sustentabilidade
nas contrações de bens e serviços
Fato
Durante os trabalhos de auditoria, foi solicitado à unidade, lista de todos os
procedimentos licitatórios sustentáveis de 2012. De acordo com o memorando nº 361/2013-
SLC/ANEEL, temos:
Os certames de 2012 que podemos indicar como eminentemente “sustentáveis” e suas
características são os elencados na tabela a seguir:
Licitação Informações
Pregão
eletrônico nº
11/2012
Projeto de reforma e adequação de área interna da
ANEEL (projeto adota conceitos de uso racional de
energia e materiais e conforto ambiental).
Pregão
eletrônico nº
13/2012
Aquisição de equipamentos de ar condicionado (produtos
com selo PROCEL e utilizam gás R-410 A).
Pregão
eletrônico nº
14/2012
Aquisição de material de consumo (alimentação, limpeza,
copa e cozinha) com vários itens em condições de
sustentabilidade.
Pregão
eletrônico nº
22/2012
Vacinação contra gripe (prática de sustentabilidade; IN
10/2012-SLTI/MP, art.).
Pregão
eletrônico nº
60/2012
Aquisição de material de proteção individual
(sustentabilidade aspecto social).
Pregão
eletrônico nº
63/2012
Manutenção de ar condicionado (item 1.4 do Anexo I –
busca da eficiência energética).
Fonte: Memorando nº 361/2013-SLC/ANEEL
Percebe-se que, de um total de 37151
procedimentos licitatórios realizados em 2012,
apenas 6 (1,6%) foram indicados pela unidade como eminentemente “sustentáveis’ o que mostra
um baixo índice de contratações de obras, serviços e aquisição de bens que utilizam critérios
sustentabilidade ambiental.
51 Nº de pregões, dispensas e inexigibilidades informados pela unidade através de e-mail
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Além disso, nenhuma contratação cadastrada no SIASG teve a marcação do indicador de
sustentabilidade.. ##/Fato##
Causa
Falta de rotina de avaliação sobre a possibilidade de inclusão de critérios sustentáveis nas
contratações e aquisições de bens, serviços e obras.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Durante a Reunião de Busca Conjunta de Soluções, realizada em 05/06/2013, a Agência
apresentou argumentos sobre as providências que estão sendo adotadas a respeito do assunto,
além de informar que tem dificuldades no entendimento da IN/SLTI nº 01/2010.
Os argumentos foram:
Aprovação do Plano de Gestão de Logística Sustentável-PLS, em maio/13,
instrumento de planejamento voltado para a promoção da sustentabilidade nas áreas
econômica, social e ambiental. Nele, estão definidos diretrizes, objetivos e metas, com o
propósito de viabilizar a integração de toda a ANEEL em um projeto de atuação responsável
e consciente quanto ao consumo de recursos e ao relacionamento com a sociedade.
Capacitação de servidores da Agência no tema sustentabilidade;
Com essas providências iniciais, a unidade espera avançar no quesito Contratações
Sustentáveis nos próximos exercícios.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Considerando que a ANEEL concordou com o fato apontado na reunião e apresentou
algumas providências tomadas, conclui-se que a gestão ambiental da Agência está sendo
aprimorada, porém as contratações e licitações sustentáveis precisam melhorar e apresentar
resultados.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Instituir rotina de inserção de critérios de sustentabilidade nas contratações de
obras, bens e serviços, conforme IN/SLTI nº 1/2010 e Portaria SLTI nº2/2010
Recomendação 2: Utilizar a marcação do indicador de sustentabilidade , ao cadastrar as
contratações sustentáveis no SIASG.
4.2 CONTRATOS DE OBRAS, COMPRAS E SERVIÇOS
4.2.1 CONTRATOS SEM LICITAÇÃO
4.2.1.1 INFORMAÇÃO
O processo de contratação analisado, realizado por inexigibilidade, está em conformidade
com a legislação aplicável.
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Fato
De acordo com a planilha eletrônica disponibilizada pela ANEEL, em 2012, temos:
Realização 14 processos licitatórios por meio de inexigibilidade.
03 processos não tiveram contratos celebrados (inexigibilidade nº 09/2012,
11/2012 e 13/2012)
02 processos não possuíam o valor do contrato preenchido (inexigibilidade nº
07/2012 e 14/2012), mas foram informados posteriormente através do ofício nº
97/2013 AIN/ANEEL
Para efeito de cálculo do montante contratado, foram considerados valores de todos os
processos, com exceção daqueles que não tiveram contratos firmados.
Assim, chegamos a um valor total contratado de R$ 855.094,08.
Considerando o critério da materialidade, selecionamos a inexigibilidade nº 012/2012,
que representa 58,5% dos recursos gastos com este tipo de contratação.
Quadro 22 – Total inexigibilidade realizada X total inexigibilidade avaliada
Quantidade total de
inexigibilidade em 2012
Quantidade
auditada
R$ total Montante auditado % recursos auditados
14 1 855.094,08 500.000,00 58,5%
Fonte: Planilha disponibilizada pela ANEEL, por e-mail.
Quadro 23 – Inexigibilidade avaliada.
Nº da
inexigibilidade
Objeto Valor (R$)
012/2012 Prestação de serviços postais pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos. 500.000,00
Fonte: Planilha disponibilizada pela ANEEL, por e-mail.
A SLC justificou a contratação na Nota Técnica 0056/2012 SLC/ANEEL como sendo um
caso de inexigibilidade, e o parecer jurídico nº 0468/2012 PGE-ANEEL/PGF/AGU enquadrou a
contratação também como caso de inexigibilidade, conforme art.25, caput, da lei de licitações,
por julgarem que não há viabilidade de competição para serviço postal.
Porém o contrato firmado com a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT, em
sua cláusula 11º, ressalta que a contratação foi por dispensa de licitação. Fato este que merece ser
corrigido.
Destaca-se que a contratação por inexigibilidade foi aprovada com ressalvas pela área
jurídica. Ficou condicionada a apresentação pela empresa contratada de extrato atualizado do
SICAF e Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas, os quais foram apresentados de forma
tempestiva.
Exames realizados apontaram a regularidade no procedimento licitatório no que diz
respeito caracterização da inviabilidade de competição, escolha do fornecedor, aprovação do
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termo de referência, parecer da área jurídica, aprovação pela diretoria colegiada e
disponibilidade financeira e orçamentária.
##/Fato##
4.2.1.2 INFORMAÇÃO
O processo de contratação analisado, realizado por dispensa, está em conformidade com a
legislação aplicável.
Fato
De acordo com a planilha eletrônica disponibilizada pela ANEEL, em 2012 foram
realizados 267 processos licitatórios por meio de dispensa. Esse universo representa R$
1.853.547,72.
Considerando o critério da materialidade, selecionamos a dispensa nº 109/2012, que
representa 40,2% dos recursos gastos com este tipo de contratação.
Quadro 24 – Total dispensa realizada X total dispensa avaliada
Quantidade total de
dispensa em 2012
Quantidade
auditada
R$ total Montante auditado % recursos auditados
267 01 1.853.547,72 745.626,51 40,2%
Fonte: Planilha disponibilizada pela ANEEL, por e-mail.
Quadro 25 – Dispensa avaliada.
Nº da dispensa Objeto Valor (R$)
109/2012 Contratação emergencial de empresa para prestação de serviços de vigilância
armada e desarmada, com monitoração eletrônica.
745.626,51
Fonte: Planilha disponibilizada pela ANEEL, por e-mail.
A dispensa nº 109/2012 foi realizada em consequência da não renovação do contrato de
prestação de serviços de vigilância armada e desarmada vigente à época, por não cumprimento
das obrigações trabalhistas pela contratada, e de dois pregões eletrônicos fracassados.
Diante desta situação a unidade contratou em caráter emergencial, com base no art. 24,
IV, da lei nº 8666/93, o serviço em questão.
O contrato foi firmado em 21/05/2012 com vigência de 180 dias e com a condição de que
as áreas técnicas competentes providenciassem, o mais rápido possível, a realização de um novo
certame.
Um novo pregão eletrônico foi realizado em 31/07/2012(pregão nº 59/2012), atendendo a
condição imposta.
Exames realizados apontaram a regularidade no procedimento licitatório no que diz
respeito caracterização da situação emergencial, escolha do fornecedor, justificativa do preço,
aprovação do termo de referência, parecer da área jurídica, autorização e ratificação pela
autoridade competente e disponibilidade financeira e orçamentária.
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##/Fato##
4.2.1.3 CONSTATAÇÃO
Contratações efetuadas sem os devidos registros no Sistema Integrado de Administração de
Serviços Gerais-SIASG, contrariando o disposto na lei nº 12465/2011 (LDO 2012)
Fato
Ao consultar o Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – SIASG,
constatou-se que não estavam cadastrados alguns contratos firmados pela ANEEL, em 2012.
Entre eles estavam os de maior materialidade, contratados através de dispensa, inexigibilidade e
pregão eletrônico. São eles:
Quadro 26 – Relação de contratos não cadastrados no SIASG
Nº do contrato Valor Licitação
264/2012 589.203,48 Pregão eletrônico
269/2012 39.999,95 Pregão eletrônico
273/2012 188.000,00 Pregão eletrônico
278/2012 382.958,76 Pregão eletrônico
286/2012 500.000,00 Dispensa
336/2012 54.500,00 Pregão eletrônico
342/2012 3.431.380,94 Pregão eletrônico
Fonte: Elaborado pela DIENE, a partir da planilha disponibilizada pela ANEEL e consulta ao SIASG.
Constatou-se também o registro de um contrato com o nº errado. Ao invés de
214/2012, o contrato foi cadastrado no SIASG com o número 215/2012.
Quadro 27 – Contrato cadastrado erroneamente no SIASG.
Nº do contrato Valor Licitação
214/2012 745.626,51 Inexigibilidade
Fonte: Elaborado pela DIENE, a partir da planilha disponibilizada pela ANEEL e consulta ao SIASG.
##/Fato##
Causa
Falta de planejamento nas contratações, fazendo com que os prazos para encerramento
dos procedimentos licitatórios fiquem apertados e, em caso de problemas no cadastramento no
SIASG, as informações dos contratos são enviadas para a publicação no DOU de forma manual,
sem a resolução tempestiva do problema.
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Além do mais, o sistema apresenta limitações que impedem algumas correções após o
cadastramento ter sido feito de forma errônea..
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Ao ser questionada sobre o não cadastramento, a ANEEL,através do memorando
nº397/2013- SLC/ANEEL, informou que apesar de não terem sido cadastrados no SIASG, todos
os extratos desses contratos foram publicados no Diário Oficial da União tempestivamente. Além
disso, as informações dessas contratações iriam ser enviadas para o Portal da Transparência
Pública.
Ao realizar nova consulta, constatou-se a regularização dos contratos 264/2012 e
278/2012.
Os demais, segundo o memorando, apresentaram limitações no sistema e ainda não foram
regularizados.
Quanto ao contrato nº214/2012, a ANEEL recebeu resposta do ofício nº110/2013,
enviado ao Ministério do Planejamento, cuja transcrição segue abaixo:.
1. Em atenção ao Oficio n° 0110/2013-SLC/ANEEL, de 02 de maio de 2013,
solicitando alteração do numero do Contrato emergencial n° 215/2012, advindo da
Dispensa de Licitação n° 109/2012 - UASG 323028, para o numero 214/2012,
informamos não ser possível tal alteração devido aos empenhos emitidos em 2012.
2. Na oportunidade ratificamos que o procedimento e a anexação da publicação da
retificação no processo. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Considerando que continuam pendentes, no SIASG, os registros de alguns contratos
firmados pela ANEEL, e que na Reunião de Busca Conjunta de Soluções, realizada em 5/6/2013,
a unidade concordou com os fatos apontados, mantém-se a constatação..
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Criar mecanismo que garanta o registro de todos os contratos no SIASG,
simultaneamente à publicação no Diário Oficial.
Recomendação 2: Formalizar, em documentos, as dificuldades operacionais enfrentadas ao
utilizar sistemas como o SIASG, arquivando-os nos processos de contratação e notificando o
órgão administrador do sistema.