autodeterminacion.paisvasco

Autodeterminacin en sistemas democrticos.El caso de la consulta en Euskadi

Desiderio Fernndez Manjn y Julin Torrado Sancho

Sumario: I. Evolucin del derecho de la autodeterminacin: 1. Presen-tacin del tema; 2. El derecho de autodeterminacin externa tras la II GM; 3. Extensin del derecho de autodeterminacin externa a entor-nos no descolonizadores; 4. Dos regiones de Estados liberal-demo-crticos con procesos de autodeterminacin externa abiertos: Quebec y el Pas Vasco.II. Particularidades de la consulta popular en Euskadi en el marco de un federalismo dinmico: 1. Un poco de historia con relacin a la consulta popular a la poblacin de Euskadi; 2. La consul-ta popular sobre la apertura de un proceso de negociacin en Euska-di, como problema poltico; 3. El principio de claridad. 4. El principio de participacin ciudadana y social. 5. Amenazas y oportunidades in-herentes a esta consulta popular vasca.III. Consideraciones en la aplicacin del principio de autodeterminacin en el marco liberal-de-mocrtico: 1. Algunos retos y exigencias de un federalismo liberal-democrtico dinmico respecto de la autodeterminacin; 2. El marco internacional respecto de la autodeterminacin externa en sistemas liberal-democrticos; 3. Los dos grandes principios del sistema libe-ral-democrtico: el principio de libertad y el principio de democracia; 4. Los procesos de decisin regional como pasos en el largo proceso de la autodeterminacin externa.

Laburpena. Hitz gakoak.Resumen. Palabras clave.Abstract. Key words.

I. Evolucin del derecho de la autodeterminacin

1. Presentacin del tema: principio de autodeterminacin y derecho de autodeterminacin

Ha sido frecuente escuchar que Euskadi, mediante la consulta popular aprobada en junio de 2008 en el Parlamento Vasco, votaba su independen-cia o que se manifestaba por su autodeterminacin o diversas otras ideas que, adems de muy imprecisas, pareceran perseguir el objetivo de alar-mar a la poblacin de Euskadi y, de manera especial, a la del resto de Es-

R.V.A.P. nm. 83-2009. Pgs. 281-314ISSN: 0211-9560 281

paa. Advertimos que este tipo de actitudes identi cacin simplista en-tre autodeterminacin y secesin cuando las utilizan ciertos polticos y medios de comunicacin tienen importantes riesgos (1).

Con el sintagma principio de autodeterminacin nos referimos a un fundamento de la sociedad, a una de sus races conforme a las acepcio-nes que del trmino principio da el Diccionario de la Real Academia Espa-ola: los pueblos todos ellos tienen derecho a jar las relaciones que desean mantener con el resto de los pueblos del mundo incluso con el Estado al que hasta ese momento pertenecan; obviamente, han de em-plearlo los pueblos maduros, es decir, aquellos cuya poblacin est debi-damente informada al respecto. En cambio con el sintagma derecho de autodeterminacin hacemos referencia a esa concrecin, establecida o bien en el texto constitucional o bien en el bloque de la constitucionali-dad, que permite a cada pueblo que lo desee hacer realidad dicho princi-pio. El derecho, por tanto, es algo, en parte, otorgado o logrado a travs de una negociacin; mientras que el principio es inherente a la madurez de un pueblo. Obviamente, entendemos por proceso de autodetermina-cin aquel que se lleva a cabo para ejercer ese derecho.

Nosotros consideramos que a todos los pueblos les asiste ese principio de autodeterminacin: todos los pueblos del mundo, al igual que las per-sonas, deben tener futuro, es decir, su propio futuro: una lengua revitaliza-da, una historia propia que deben conocer todos sus miembros, unas cos-tumbres actualizadas, una cultura que da la referencia al pasado en todas las dimensiones de la realidad individual y social y, sobre todo, un territo-rio con el que identi carse. Para ello, deben disponer de la posibilidad de construirlo y de consolidarlo (2). Sin embargo, el reconocimiento del de-recho de autodeterminacin externa indicaremos posteriormente en qu consiste este matiz no existe, actualmente, en ninguna Constitucin de Estados liberal-democrticos. Por supuesto que expresamente no parece estar excluido en ninguna, si bien varios de estos textos hablan de indivi-sibilidad del Estado (art. 2 de la Constitucin Espaola; art. 2.2 de la Cons-titucin helvtica). A nando un poco ms vemos que, en el caso espaol, el Tribunal Constitucional TC ha establecido respecto del derecho a de-cidir del Pueblo Vasco en de nitiva, parece ser otra forma de denominar al derecho de autodeterminacin externa en su Sentencia (STC 103/2008, de 11 de septiembre de 2008) sobre la Ley del Parlamento Vasco que con-voca y regula la consulta popular, que ste plantea una cuestin que afec-ta al orden constituido y tambin al fundamento mismo del orden consti-

(1) Puede verse al respecto JUREGUI, G. Globalizacin y crisis del Estado Nacin: soberana y au-todeterminacin en la perspectiva del siglo XXI. En CORCUERA ATIENZA, J. (dir.). Los nacionalismos: globalizacin y crisis del Estado-nacin. Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 1999, p. 174.

(2) FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos, nuevas perspectivas. Oati, IVAP, 2006, p. 9.

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tucional. Una afectacin de esa naturaleza y con tal alcance es desde luego factible en nuestro Ordenamiento, toda vez que, en el marco de los proce-dimientos de reforma de la Constitucin, (...) no hay lmites materiales a la revisin constitucional (FJ 4.). Estas palabras nos dan a entender, por lo menos, dos cosas: una, que el TC acepta la posibilidad del derecho de au-todeterminacin dentro del sistema constitucional espaol, siempre que se reforme, en los trminos debidos, dicho texto. Dos, que en cierta mane-ra, el sistema legal espaol vigente no necesita, hoy por hoy, una Ley de Claridad, como s la necesit Canad tras el impulso que en tal sentido realiz el Renvoi de su Corte Suprema de 20.8.1998 (ver Sumario de con-clusiones); la Constitucin espaola es su cientemente clara y abierta en su redaccin para establecer los mecanismos equivalentes, a travs de su reforma, a los que establece la ley canadiense para ejercer el derecho de autodeterminacin que permita, entre otras salidas, la secesin de una Provincia de esa Federacin. La nica condicin, segn doctrina jurispru-dencial constitucional, es que mediante la reforma no se de enda una actividad que vulnere los principios democrticos o los derechos funda-mentales (STC 48/2003, FJ 7).

El derecho de autodeterminacin, en nuestra opinin, no es estanco ni, como es propio en cualquier categora del Derecho, axiomtico, sino que se basa en la evolucin y diversi cacin que penetra en la doctrina y los ordenamientos jurdicos a partir de la realidad poltica de cada lugar y mo-mento. Para comenzar cabe distinguir, porque as lo estn de niendo las instituciones internacionales, entre autodeterminacin interna (3) y auto-determinacin externa (4). La autodeterminacin interna, de acuerdo a di-cha Recomendacin general de las Naciones Unidas NNUU, puede consistir en la regulacin o el establecimiento de un nuevo marco de rela-

(3) El derecho de autodeterminacin interna va siendo paulatinamente reconocido en los sistemas liberal-democrticos: el proceso constitucional belga de 1968 a 1973 sirvi para permitir el nacimiento poltico de Flandes; la Addenda aadida a la Constitucin del cantn de Berna en diciembre de 1969 dio lugar al nacimiento del cantn del Jura. La Constitucin espaola, en su Disposicin Transitoria Cuarta, prev, con carcter excepcional cuando se trata de posibilidades de modi car fronteras, la autodeterminacin interna de Navarra.

(4) Esta terminologa se encuentra ya consolidada en la Recomendacin general N. XXI relativa al derecho a la libre determinacin. Punto 4. 48. Periodo de Sesiones de las Naciones Unidas (1996). Documento A/51/18. Los trminos precisos empleados por dicho punto 4 hablan de el derecho de la libre determinacin tiene un aspecto interno consistente en el derecho de todos los pueblos a llevar adelante su desarrollo econmico, social y cultural sin injerencias del exterior; y, ms adelan-te, habla de que existe el aspecto externo de la libre determinacin consistente en que todos los pueblos tienen derecho a determinar libremente su condicin poltica y el lugar que deben ocupar en la comunidad internacional.... No podemos entrar aqu a ahondar este contenido pero s nos interesa poner el acento en que se trata de una Recomendacin General.Este Documento ha sido recopilado con otros por la Recopilacin de las Observaciones generales y Recomendaciones generales adoptadas por rganos creados en virtud de Tratados de derechos humanos. Naciones Unidas. HRI. Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos. HRI/GEN 1/Rev. 7. 12 de mayo 2004. La versin castellana de este texto es o cial para las NNUU.

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ciones que el pueblo que se autodetermina mantiene con los dems pue-blos dentro del Estado en el que continan; no nos interesa en este estu-dio. nicamente cuando el pueblo en cuestin busca, mediante un acto de autodeterminacin y, entre otras alternativas, alcanza la independencia y, con ello, puede adquirir el rango de sujeto del derecho internacional de las naciones miembro de pleno derecho de la comunidad internacional sen-su stricto hablaramos de autodeterminacin externa.

Respecto de la autodeterminacin ya se haban dado pasos importan-tes al nal de la I GM especialmente a partir de los denominados Catorce Puntos que en 1918 enunci el Presidente norteamericano Woodrow Wil-son. Pero, este tema no queremos tratarlo aqu.

Por ahora, y antes de pasar al desarrollo de aspectos de la autodetermi-nacin externa, queremos resaltar la idea de que la autodeterminacin, en sentido general, es, por una parte, un concepto asociado a un derecho que, una vez reconocido, se transforma en un verdadero principio legitimador de tcticas, estrategias y pasos concretos de avance y desarrollo de la persona-lidad regional en cuestin; y, por otra parte, es el correspondiente proceso en el que se ponen en funcin dichos elementos.

2. El derecho de la autodeterminacin externa tras la II GM

La autodeterminacin externa libre determinacin, si se quiere, como indican las Naciones Unidas NNUU fue proclamada, de manera expre-sa por las NNUU, para los territorios colonizados, el 14 de diciembre de 1960. En esta fecha su Asamblea General aprob por la Resolucin 1514 (XV) una Declaracin sobre la concesin de la independencia a los pases y pueblos coloniales, conocida como Carta Magna de la descoloni-zacin, sin votos en contra, pero con la abstencin de nueve pases, entre los que se encontraban las principales potencias coloniales. La Declara-cin estableci dos hechos que, en cierta medida, parecen muy contra-puestos: por una parte, conden el colonialismo y declar que todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin que se ejercera a travs de la consulta a la poblacin mediante plebiscito o referndum. Por otra parte, a rmaba que todo intento de quebrantar la unidad nacional era in-compatible con la Carta de las Naciones Unidas. Cmo se podan compa-ginar ambas propuestas aparentemente tan contrapuestas? Las NNUU lo intentaron resolver, al da siguiente, con la Resolucin 1541 (XV) en que se estableci que los pueblos titulares del citado derecho han de cumplir dos criterios bsicos: uno, la existencia de diferencias tnicas y culturales res-pecto de la metrpoli; y, dos, la separacin geogr ca entre la colonia y la metrpoli. De esta manera quedaron excluidos los pueblos acoplados a la metrpoli por mera extensin territorial de sta como los sometidos a la


Rusia zarista y entonces bajo el gobierno de la URSS o las colonias internas reservas o reservations de primeros pueblos de muchos Esta-dos de todos los continentes.

Es una dcada despus cuando en la Resolucin 2625 (XXV), de 24 de octubre de 1970, la Asamblea General extiende la aplicacin del derecho de autodeterminacin. Este importante mandato trata de establecer, a partir de un amplio conjunto de resoluciones anteriores que abocaban a ello, la codi cacin de los principios de Derecho Internacional de amistad y cooperacin entre los Estados vinculados al desarrollo de la Carta de las Naciones Unidas. El ambicioso objetivo generalizador abarca al dere-cho a la autodeterminacin de los pueblos todava no desprendido del objeto de poner n rpidamente al colonialismo (5). Se puede considerar que se proclama por primera vez de forma sustantiva que todos los pueblos tienen el derecho de determinar libremente, sin injerencia exter-na, su condicin poltica y de proseguir su desarrollo econmico, social y cultural, y todo Estado tiene el deber de respetar este derecho de confor-midad con las disposiciones de la Carta. Ahora ya desaparece su aplica-cin singular a la descolonizacin, propia de las anteriores resoluciones en su desarrollo de la Carta, y aparece como un caso especial y no gene-ral. As el derecho a la autodeterminacin se presenta con dos nalida-des: fomentar las relaciones de amistad y cooperacin entre los Estados y poner n al colonialismo.

El siguiente punto de gran importancia es el establecimiento de las formas del ejercicio de libre autodeterminacin: El establecimiento de un Estado soberano e independiente, la libre asociacin o integracin con un Estado independiente o la adquisicin de cualquier otra condicin poltica libremente decidida por un pueblo, (6); es decir, se puede con-siderar que quedan integradas bajo una misma de nicin la autodeter-minacin interna y externa, como formas distinguibles de un nico dere-cho. Por ltimo, y profundizando en la formulacin del principio, se delimita para el caso de la descolonizacin, bien sean territorios colonia-les o no autnomos, la autodeterminacin no como mero derecho sino como obligacin de ius cogens jurdicamente protegida por las Naciones Unidas. Por lo tanto, resulta de gran signi cacin en esta resolucin, cmo la mxima instancia del Derecho internacional desarrolla en sus principios, la ampliacin del derecho a la autodeterminacin tratando la descolonizacin como un caso especial y no general del mismo; pero

(5) Resolucin 2625, (XXV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970. Se seala que el deber de todo Estado respecto a la aplicacin de este principio (autodeterminacin de los pueblos) posee dos nalidades: fomentar la amistad y colaboracin entre estados y poner n rpidamente al colonialismo.

(6) Ibid.


previeron tal posibilidad al introducir en dicha Resolucin la coletilla la adquisicin de cualquier otra condicin poltica libremente decidida por un pueblo (7).

3. Extensin del derecho de autodeterminacin externa a entornos no descolonizadores

En paralelo al proceso analizado ciertos pueblos integrados en el seno de Estados democrticos empezaron a sentirse legitimados, mediante una interpretacin laxa de esas Resoluciones, y comenzaron a plantearse pro-blemas de autodeterminacin externa. Cmo afrontar estas situaciones?; para ellas no existen Resoluciones explcitas de las NNUU. Sin embargo, con un trabajo encomiable y fundndose en todo lo existente hasta ese momento, costumbre incluida, la Corte Suprema de Canad ha contribui-do, sin duda, con su Renvoi de 20.8.1998 (8), a per lar este tipo de situa-ciones; en la Section B, Question 2, que va desde los epgrafes 109 a 146, realiza un profundo estudio de todo el Derecho internacional relativo al derecho de autodeterminacin y a su ejercicio.

Dentro de este proceso de desarrollo del derecho de autodeterminacin aparece la cuestin de que todas las partes en litigio lleguen a un acuerdo. En ausencia de este consenso cabran diversas soluciones que incluiran el reconocimiento de la autodeterminacin externa. Una primera sera la pre-via incorporacin de este derecho de autodeterminacin de nuevo cuo en las Constituciones de los Estados democrticos. Sin embargo considera-mos que difcilmente va a producirse este proceso, mxime tras los resulta-dos de la desintegracin de la URSS en 1991 y de la Yugoslavia de Tito en 1990-1991 y de Servia y Montenegro n 2003 (9).

Una segunda solucin sera un estudio detenido de la tipologa de ca-sos de autodeterminacin externa comn a todos los Estados ya sean libe-ral-democrticos o Estados que estn dando los primeros pasos para esta-blecer los principios de legalidad garantista y de democracia. Para ello, las NNUU habran de elaborar una nueva doctrina coherente que se pudiese

(7) Ibid.

(8) Renvoi relatif la scession du Qubec [1998] 2 R.C.S. 217. Puede encontrarse en la versin o -cial francesa en http://csc.lexum.umontreal.ca/fr/1998/1998rcs2-217/1998rcs2-217.html (consulta del 23.8.2008).

(9) Precisamente, esas desintegraciones fueron posibles porque las recogan el Prembulo y art. 1.2 de la Constitucin de Checoslovaquia de 1968; el Prembulo y los arts. 1 y 5 de la Constitucin de la Yugoslavia de Tito; y el art. 70 de la Constitucin de la URSS de 1977. Obviamente, se trataba de meras formulacio-nes, sin conviccin ninguna en los tres casos, aunque produjeron unos resultados sorprendentes que nadie poda imaginar: el derecho positivo, incluso en sus situaciones ms precarias, triunfaba una vez ms sobre otras consideraciones

seguir en todo el mundo y para todos los casos. La inexistencia de este marco se traduce en notables contradicciones entre Estados como ocurri con la proclamacin de la independencia de Kosovo respecto de Servia en febrero de 2008.

4. Dos regiones de Estados liberal-democrticos con procesos de autodeterminacin externa: Quebec y el Pas Vasco

Destacamos como rasgo caracterstico de los Estados liberal-democr-ticos la prioridad de la ley y las garantas que permiten acudir a unos tribu-nales independientes en su funcionamiento. En estos Estados tambin la ley o el bloque de la constitucionalidad impone las condiciones en que deben desarrollarse tanto los referendos de autodeterminacin como cual-quiera de los procesos electorales propios de un sistema democrtico. Consideramos que debe aparecer una nueva poca en que distintos pue-blos que se encuentran insertos en ciertos Estados liberal-democrticos propiamente dichos puedan optar, libre y democrticamente, por de nir qu tipo de relaciones desean mantener con los pueblos con los que con-vivan hasta el presente.

En el momento actual existen dos regiones de Estados liberal-democr-ticos que han emprendido un proceso de autodeterminacin externa: Que-bec y Euskadi o Pas Vasco (artculo 1 del Estatuto Vasco vigente). Decir esto no equivale a que una gran parte de la poblacin, de entrada, apoye dicho proceso y quizs ni siquiera tenga conciencia de ello o no conceda importancia al hecho. Ahora bien, los hechos son tozudos y, con frecuen-cia lo son por el extremado empecinamiento de los polticos y fuerzas so-ciales que les apoyan y en esto existe una gran similitud entre ambos procesos: en las dos ltimas legislaturas del lehendakari Ibarretxe su coa-licin de gobierno Partido Nacionalista Vasco (PNV), Ezker Batua (EB) y Eusko Alkartasuna (EA) ha intentado hacer avanzar, de manera sensible, dicho proceso; lo mismo y el mismo nmero de veces lo han intentado los nacionalistas quebequeses desde el gobierno de dicha provincia: 1980 y 1995. Quizs ese voluntarismo es imprescindible.

Existen otras muchas similitudes en estos dos procesos: en Quebec ya han surgido fuertes discrepancias territoriales tanto en los territorios del Norte de dicha Provincia en que viven, casi en exclusiva, los primeros pue-blos y en el Suroeste (valle del Outaouais) (10) en que domina el elemento tnico anglfono; en Euskadi han aparecido serias advertencias en el Terri-

(10) Puede verse FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos, nuevas perspectivas. Op. cit, pp. 137 y 138; y 145-146.


torio Foral de lava (11). Pero esto no parece importarles mucho a los im-pulsores de este tipo de procesos quizs porque tienen preparados meca-nismos para asegurar la unidad de dichos territorios. Sin duda, en ambos casos, el papel de la inmigracin es realmente muy determinante: la del mbito anglfono y, por tanto, procanandiense en Montreal que se transform en el centro industrial ms importante de Canad, reciente-mente superado por Toronto, como la inmigracin masiva de castellano-parlantes y, por tanto, proespaoles a Vizcaya y Guipzcoa.

Por ahora en ninguno de estos procesos se habla, de manera abierta, de independencia: en el caso de Quebec se habl, en 1995, de partenaria-do de Quebec con el Resto de Canad sin de nir con claridad cul sera el contenido de esta relacin. En el caso del Pas Vasco se habl, en el Plan Ibarretxe I, de Libre Asociacin de Euskadi con Espaa (12); pero el texto fue ampliamente rechazado salvando las minoras por el Parla-mento espaol (13). El Plan Ibarretxe II, de 2007-2008, en cambio, com-prenda dos pasos: el primero de ellos lo enuncian los dos primeros p-rrafos de la Exposicin de Motivos de la que, abreviadamente, denominaremos Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, cuyo primer prrafo dice que con fecha 28 de septiembre de 2007, (...), el Le-hendakari realiz una oferta institucional de Pacto Poltico al Presidente del Gobierno espaol sustentada sobre el principio tico de rechazo a la violencia y el principio democrtico de respecto a la voluntad de la socie-dad vasca (la cursiva es nuestra) (14). Vamos a detenernos, brevemente, en un posible contenido semntico del sintagma pacto poltico cuando es empleado por los nacionalistas vascos. Antes de nada, hay que a r-mar que la utilizacin de esta gura es un gesto de gran alcance al mar-gen del contenido del mismo; nos hubisemos retrotrado, sin ambages, a la denominada soberana originaria vasca que el nacionalismo y en esto sigue al fuerismo considera perdida con la Ley de 25.X.1839 de con rmacin de los fueros sin perjuicio de la unidad constitucional (15).

(11) Un pronunciamiento contrario a la consulta propuesta por el Gobierno tripartito vasco para octu-bre de 2008 fue realizado el 16 de junio de 2008 por las Juntas Generales de lava, con una mayora de 29 votos frente a 16. Al da siguiente, 17.6.2008, el Gobierno Vasco atribuy a tal determinacin un vicio de origen; y la portavoz del mismo, Miren Azcarate, dijo que este rechazo convierte en ms importante an la celebracin del referndum. Esta informacin, de I. C. Martnez, se halla en El Pas 18.6.2008.

(12) El Gobierno Vasco public su Propuesta, aprobada en el Parlamento Vasco por mayora: Servicio Cen-tral de Publicaciones del Gobierno Vasco. Estatuto Poltico de la Comunidad de Euskadi. Vitoria, 2003.

(13) Puede verse FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos, nuevas perspectivas... Op. cit., p. 145.

(14) Primer prrafo del Prembulo del Proyecto de Ley de Convocatoria y Regulacin de una Consulta Popular al objeto de recabar la opinin ciudadana en la Comunidad Autnoma del Pas Vasco sobre la apertura de un proceso de negociacin para alcanzar la paz y la normalizacin poltica.

(15) Este importante texto puede encontrarse en varias fuentes. Queremos mencionar dos importantes Tesis doctorales que han marcado gran parte de estudios posteriores y en las que se encuentra comple-


Como esta negociacin directa entre Ibarretxe y Rodrguez Zapatero fracas, se dio el segundo paso que consista en la presentacin en el Par-lamento Vasco de la propuesta de una consulta popular no vinculante que, en forma de Proyecto de Ley Ley 9/2008, fue aprobada por mayora. En el cuarto prrafo de su Prembulo se vuelve, con absoluta claridad, y me-diante este segundo paso, al objetivo de establecer las bases de una nue-va relacin entre la Comunidad Autnoma del Pas Vasco y el Estado Espa-ol, lo que, con facilidad, puede leerse como ese intento de colocar a Euskadi como sujeto en absoluta paridad con el resto del Estado y, por tanto, volver a la soberana originaria vasca. Sin embargo, la citada STC 103/2008, de 11 de septiembre de 2008, rechaza esa paridad con una de las frases ms confusas de la misma a pesar de que una lectura atenta indica que el Pas Vasco no puede relacionarse con Espaa en un plano de igualdad jurdica (FJ 4). Por su parte, el Renvoi tambin insiste en que Que-bec es una parte de Canad.

Y en tal meta parecen coincidir, en gran medida, Quebec y el Pas Vasco. Fundamos nuestra suposicin en varias fortalezas inherentes al manteni-miento de lazos importantes de Euskadi con el resto de Espaa: La cues-tin es que este paso supondra un cambio de conceptos, hbitos y relacio-nes que, hoy por hoy, nadie que tenga responsabilidad de gobierno en Espaa est dispuesto a dar.

Conviene apuntar, en el otro lado del con icto, en el estatal, que los inicios de estos dos procesos no alarmaron a nadie (16); quizs ni fueron tomados en serio. Sin embargo, que el proceso avanza y que s comienza a preocupar a los polticos del mbito estatal y a grupos socioculturales y de otra ndole del resto del Estado lo dicen sendas intervenciones que, tras el segundo gran paso que en estas regiones se ha dado (segundo refern-dum de Quebec en 1995 y el denominado Segundo Plan Ibarretxe), los respectivos gobiernos estatales han acudido al mximo rgano de inter-

to este texto y partes o todos de otros de la primera mitad del siglo XIX: BURGO TAJADURA, J. I. del. Origen y funda mento del rgimen foral de Navarra. Pamplona, Diputacin de Navarra-Aranzadi, 1968. Tambin merecen la pena, de este autor, y con relacin a las profundas diferencias vividas a partir de 1839 por Navarra y por los otros tres Territorios Forales Vascos: BURGO TAJADURA, J. I. del. El fuero: pasado, presente y futuro. Pamplona, EUNSA, 1975. BURGO TAJADURA, J. I. del. Historia de Navarra. La lucha por la libertad. Madrid, Tebas, 1978. RUBIO POBES, C. Revolucin y tradicin. El Pas Vasco ante la Revolucin Liberal y la construccin del Estado espaol. 1808-1868. Madrid, Siglo XXI, 1996. La autora public un resumen de esta tesis, con sus debidos aadidos y matices: El Pas Vasco y la implantacin del estado liberal: centralizacin y unidad constitucional. En Revista de Estudios Polticos, n. 95, 1997. RUBIO POBES, C. Fueros y Constitucin: la lucha por el control del poder. Pas Vasco 1808-1868. Bilbao, Universidad del Pas Vasco, 1998. RU-BIO POBES, C. El fuerismo en el ltimo tercio del siglo XIX. En Cuadernos de Alzate, n. 19, 1999.Para el acceso a numerosas fuentes documentales del Pas Vasco es recomendable TAMAYO SALA-BERRA, V. y TAMAYO SALABERRA, C. Fuentes documentales y normativas del Estatuto de Gernika. Vitoria, Diputacin Foral de lava, 1981.

(16) Respecto del Pas Vasco uno de los autores de este artculo ya llam la atencin hace unos aos: FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos, nuevas perspectivas... Op. cit., pp. 144-145.


pretacin del ordenamiento constitucional: la Corte Suprema de Canad y el Tribunal Constitucional de Espaa. Existe, sin duda, un miedo cerval en los gestores de los Estados liberal-democrticos, como hemos dicho, a procesos de autodeterminacin externa en su seno. Entre otras razones se debe a la inexistencia de ejemplos y modelos que puedan ilustrar, propor-cionar claves y orientar; se pueden deber a razones de prestigio poltico en el mbito internacional y por conservar e incrementar el poder que los propios polticos tienen entre manos ya que cualquier secesin producida en su territorio estatal disminuye prestigio y poder a los gestores del mo-mento histrico en que se ha producido la secesin. La gran pregunta co-rrespondiente es: qu fuerza poltica y qu lderes de entre ellas est dispuesta a abrir siquiera un proceso de secesin o, incluso, autodetermi-nacin externa con incierto nal? A la fuerza poltica que afrontase tal ca-mino quizs le sobreviniese el diluvio; por esencia, no existe ninguna dis-puesta a desaparecer tragada por las aguas que ella misma contribuye a remover. Sin embargo, se estn produciendo procesos de autodetermina-cin y continuarn producindose de manera incesante sin que los mis-mos lleguen a producir nuevos Estados contentndose con lograr una ma-yor descentralizacin, nuevos tipos de organizacin estatal, Estados federales nuevos o diversas formas organizativas.

Es posible que el proceso iniciado en Euskadi en 1990, en cierta medida, se dirija hacia la autodeterminacin completa, pero no necesariamente ha-cia la independencia, como se recalca en ciertos medios de comunicacin y en determinados mbitos sociopolticos. Es un proceso largo por mu-chas razones, y perder de vista esta perspectiva no es afrontarlo con las garantas adecuadas. Sostenemos que el camino que sigue Euskadi es mu-cho ms claro que el quebequs y tiene la oportunidad de transformarse en proceso modlico, aunque est envuelto en un condicionante que, sin duda, debiera ser erradicado de manera fulminante para que recibiese el marchamo de proceso modelo de autodeterminacin: la violencia de ETA.

La condicin de no violencia, y a ser posible con las armas destruidas, es conditio sine qua non para la abilidad de un proceso de esta naturale-za: no debiera darse un solo paso sin que esto se lograse, como condicin previa (17). Adems, la violencia de ETA est focalizada de manera absolu-ta sobre algunas de las fuerzas polticas en juego democrtico debido a que castiga, con el exterminio fsico y el terror, a los militantes ms activos de los partidos Popular y PSOE o a personalidades que se mueven en su entorno; mientras que prima a los polticos y otras personalidades a nes a su causa. Por ello, el proceso de Euskadi, entendemos, que incluso en el plano prctico, es absolutamente inviable poltica y ticamente mientras

(17) En estos aspectos se puede ver FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos... Op. cit.


se desarrolle en los parmetros de violencia; es un importante matiz que debemos hacer a la opinin anterior de que podra ser ejemplar.

II. Particularidades de la consulta popular en Euskadi en el marco de un federalismo dinmico

Vamos a detenernos de manera especial en esta consulta de Euskadi porque es la primera que se ha pretendido realizar en Espaa y ha forzado a poner en marcha una serie de mecanismos clari cadores que, sin duda, suponen un avance en la clari cacin del proceso vasco. Lo trataremos de estudiar ms all de las cuestiones que sobre su legalidad se plantean.

1. Un poco de historia con relacin a la consulta popular a la poblacin de Euskadi

Comencemos por recordar que el Parlamento Vasco el da 15 de febrero de 1990 (18), por mayora absoluta, aprob en una Proposicin no de Ley el derecho del pueblo vasco a decidir su futuro; es un dato fundacional importante que no siempre se tiene en cuenta. En el artculo 1. de dicha Proposicin se dice: Que el Pueblo Vasco tiene derecho a la autodetermi-nacin. Este derecho reside en la potestad de sus ciudadanos para decidir libre y democrticamente su estatus poltico, econmico, social y cultural, bien dotndose de un marco poltico propio o compartiendo, en todo o en parte, su soberana con otros pueblos.

Posteriormente, el 12 de septiembre de 1998 se rm la Declaracin de Lizarra o Estella entre todas las fuerzas nacionalistas vascas de todos sus mbitos territoriales (partidos, sindicatos y asociaciones) y partidos no nacionalistas como Ezker-Batua. Este acontecimiento, y el documento ah elaborado, es de una gran trascendencia porque por primera vez en la moderna historia de Euskadi e, incluso, de toda Euskal Herria por la im-plicacin de fuerzas de Hegoalde y de Iparralde, se adopta una declara-cin rmada por grupos provenientes de los diversos mbitos geogr -cos, culturales, sociales, sindicales y polticos. Es muy importante que en dicha Declaracin se insistiese en que existe un con icto vasco con los Estados francs y espaol, aunque las distintas fuerzas entienden de diver-so modo la raz y permanencia del con icto, expresadas en la territoriali-dad, el sujeto de decisin y la soberana poltica, a pesar de que estos tres elementos se constituyen en el ncleo de las cuestiones fundamentales a

(18) Boletn O cial del Parlamento Vasco, III Legislatura, n. B-IV-134-135, 26.2.1990. La sesin de aprobacin de la correspondiente Proposicin no de Ley fue del 15.2.1990.


resolver (19). Este Acuerdo qued inoperante porque ETA rompi la tre-gua que se comprometi a llevar a cabo para que el mismo pudiese echar a andar.

Queremos, por su trascendencia, hacer alguna consideracin al respec-to ya que, por lo menos, esta Declaracin puede tener algn valor en la perspectiva histrica como legitimador de los posteriores movimientos sobre el derecho a decidir de los vascos porque en dicho documento se insiste que Euskal Herria debe tener la palabra y la decisin (Declaracin de Lizarra. Claves de resolucin, in ne). Aunque, sin duda, lo merece, no queremos realizar ahora un anlisis minucioso de dicho texto. Desde fue-ra, e intentando tomarlo objetivamente , observamos, por una parte, que el antecedente lgico, que parece gurar a modo de premisa el proceso de Irlanda, no se enlaza adecuadamente en el consecuente, en esa espe-cie de mimesis que se quiere realizar para Euskal Herria. Ya para comenzar, el prrafo de ligazn entre esos dos mbitos (el norirlands y el vasco), tal cual nosotros lo leemos, no aclara ese ligamen; la referencia al caso irlan-ds no trasciende ms all de su constitucin en una especie de modelo de referencia vago sin que ponga de mani esto las partes que pueden asimi-larse del citado proceso. En el resto del texto tampoco se hace alusin al-guna a esa ligazn. En cierta manera ms que constituir el caso norirlands un antecedente del vasco parece ser un pre-texto de ste. Nosotros vemos muy pocas similitudes entre ambos casos. Ms an, las disimilitudes son enormes: por una parte, lo son las causas cuestin de clases, de creen-cias religiosas, de etnias en de nitiva, las implicaciones en la ciudada-na, los Estados implicados. Eso s, se han dado pasos de gran inters en el tema norirlands que pueden indicarnos que por muy difcil que sea una situacin cabe la esperanza de comenzar a arreglarla. Por otra parte, en-contramos diferencias en el propio proceso: en el caso vasco no se cumple la condicin de que participen en el mismo, desde el principio, todas las fuerzas polticas puesto que, por diversas razones, partidos polticos con muchos seguidores, no se unieron a Lizarra; se dir que por algn cabo haba que comenzar. En tercer lugar, y frente a la relativa claridad del Acuerdo de Stormont del 10 de abril de 1998, en la Declaracin de Lizarra los conceptos utilizados son confusos. Existe, en cuarto lugar, cierta ambi-gedad e imprecisiones en el conjunto del texto que quizs se deban a la procedencia tan diversa de los grupos rmantes. En quinto lugar, conside-ramos que hubiese sido conveniente especi car los sujetos que pueden o, quizs, deben intervenir en las distintas fases del proceso abierto. En sexto lugar, el trascendental tema de la violencia no queda claramente

(19) Este documento puede encontrarse en distintas pginas, entre ellas http://www.elkarri.org/pdf/Lizarra-Garazi.pdf. Merece la pena consultar, asimismo, la pgina http://www. loso a.org/his/h1998liz.htm, porque en ella se hace relacin de todas y cada una de las asociaciones tmese este trmino en sentido general rmantes.


de nido: no existe un rechazo rotundo de la misma en todos los momen-tos del proceso como, en cambio, hace importante doctrina vasca entre otra Elkarri y Ramn Zallo (20); por nuestra parte hemos de nido, con con-tundencia, la ausencia de violencia como un principio esencial de cual-quier proceso de autodeterminacin que se lleve a cabo en un sistema li-beral-democrtico (21).

En el ao 2000 el lehendakari Ibarretxe realiz, a travs de varias confe-rencias en Madrid, Barcelona y Bilbao, la exposicin de la idea de estable-cer un punto de encuentro para convivir entre el Pas Vasco y Espaa (22). Profundiz y detall ideas, al respecto, en el Parlamento Vasco en 2002 (23). A partir de este momento Ibarretxe decidi realizar una Propuesta de Esta-do Vasco Libre Asociado con una Espaa tomada como Estado Compues-to, Plurinacional y Asimtrico (5. prrafo del Prembulo de la Propuesta de Estatuto Poltico de la Comunidad de Euskadi); se le denomina Plan Ibarretxe I. Fueron consultados por el Gobierno vasco notables estudiosos de toda Espaa, principalmente juristas; pero, a pesar de las grandes di -cultades que sobre su viabilidad vean varios de ellos (24), dicha propuesta fue elaborada y aprobada en el Parlamento Vasco por mayora. Existe, sin duda, una relacin entre este Plan formulado articuladamente con el mencionado Estatuto Poltico y la Declaracin de Lizarra como son: por una parte, el derecho a decidir, en el art. 13 del citado Estatuto Poltico; y, por otra parte, la mencin a futuras relaciones de Euskadi con Navarra en el art. 6 de Estatuto Poltico. Posteriormente fue rechazada, por amplsima mayora, cuando el lehendakari la present en el Congreso de los Diputa-dos. Por parte de las grandes fuerzas del mbito estatal era muy difcil de admitir porque el espaolismo, que en ellas juega un papel tan importante, se senta profundamente herido en su sentido de primaca absoluta del mbito estatal.

(20) Puede verse en varios documentos de Elkarri. Y en ZALLO, R. El pas de los vascos. Desde los sucesos de Ermua al segundo Gobierno Ibarretxe. Madrid, Fundamentos/Alberdania, 2001, especial-mente pp. 240-250.

(21) Ver FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos,... Op. cit., p. 127.

(22) IBARRETXE, J. J. Euskadi-Espaa ante el siglo XXI. Un punto de encuentro para convivir, reali-zada en el Club Siglo XXI el 23.3.2000. Texto policopiado. IBARRETXE, J. J. Conseguir la Paz, respetar las ideas: la va democrtica, realizada en la Associaci per a les Nacions Unides. Centre UNESCO de Catalunya. Institut de Drests humans de Catalunya. Justcia i pau, Barcelona, 11.5.2000. Texto polico-piado. IBARRETXE, J. J. Un camino para la Paz. Un punto de encuentro para convivir. En el Palacio Euskalduna, 1.6.2000. Texto policopiado.

(23) Se puede ver: IBARRETXE, J. J. Un nuevo Pacto Poltico para la Convivencia. Discurso del Le-hendakari J. J. Ibarretxe en el Pleno de Poltica General del Parlamento Vasco (27 de septiembre de 2002). En VVAA. Estudio sobre la propuesta poltica para la convivencia del Lehendakari Ibarretxe. Oati, IVAP, 2003.

(24) Ver VVAA. Estudio sobre la propuesta poltica para la convivencia del Lehendakari Ibarretxe. Oati, IVAP, 2003.


El gobierno tripartito vasco PNV, Ezker-Batua y Eusko Alkartasuna decidi buscar otra va: y la encontr intentado elaborar una propuesta de consulta popular a lo que se ha dado en llamar Plan Ibarretxe II. Sin embar-go, el lehendakari consider importante intercambiar puntos de vista con el presidente Zapatero para ver si era posible que el Estado asumiese una oferta institucional de Pacto Poltico (...) sustentada sobre el principio tico de rechazo a la violencia y el principio democrtico de respeto a la volun-tad de la sociedad vasca (primer prrafo de la Exposicin de Motivos de la Ley de Convocatoria y Regulacin de una Consulta Popular...). El corres-pondiente encuentro (20 de mayo de 2008) no tuvo xito. A partir de ah el lehendakari y su Gobierno entendieron que solo caba lanzar, directamen-te desde Euskadi previa aprobacin del Parlamento Vasco, dicha consul-ta (primer prrafo de la Exposicin de Motivos de la Ley de Convocatoria y Regulacin de una Consulta Popular...). En dicho Parlamento se aprob dicha Ley por mayora en junio de 2008.

2. La consulta popular sobre la apertura de un proceso de negociacin en Euskadi, como problema poltico

No queremos entrar aqu a valorar si existe o no un problema poltico un con icto poltico, dicen otros entre Euskadi y Espaa. Ahora bien, dada la determinacin con que amplios crculos polticos, culturales y so-ciolgicos de Euskadi as lo consideran habremos de hablar de que dicho con icto existe, al menos en las mentes y en el sentimiento de esos vas-cos. Por Euskadi entendemos escrupulosamente la Comunidad Autnoma Vasca CAV: los Territorios Forales de lava, Guipzcoa y Vizcaya, de acuerdo con el art. 1 de su Estatuto de Autonoma vigente. De lo que aqu vamos a hablar no es del con icto o problema poltico vasco sino del pro-blema poltico que, en s, supone la realizacin de una consulta lanzada por el gobierno de Euskadi a la ciudadana de la CAV, tras la aprobacin realizada en el Parlamento Vasco en junio de 2008, con el n ltimo de ver qu tipo de acomodacin quieren los vascos en Espaa. En la situacin actual e incluso si este intento fracasare, su simple enunciado tiene una gran virtualidad puesto que ha desatado un conjunto de mecanismos y de opiniones inditos hasta ahora en la historia de Espaa y en la histo-ria del sistema liberal-democrtico, si exceptuamos los dos referendos de Quebec y los referendos de la creacin del cantn del Jura en Suiza (25).

No se puede confundir la legitimidad poltica del medio, es decir, la posibilidad de consultar a un pueblo de acuerdo con el principio de demo-

(25) Estos dos aspectos concretos los ha tratado in extenso FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pue-blos,... Op. cit.


cracia (una consulta popular no vinculante: segundo prrafo de la Exposi-cin de Motivos de la Ley de Convocatoria y Regulacin de una Consulta Popular) con la potencial bondad del n de sta que es desbloquear la situacin poltica y abrir un proceso de negociacin (segundo prrafo de la Exposicin de Motivos) con que, a posteriori, se persigue alcanzar la paz y la normalizacin poltica (enunciado de dicha Ley y ltimo prrafo de la Exposicin de Motivos) y, con ello, la acomodacin de Euskadi en Espaa (establecer una relacin amable de Euskadi con Espaa como reiteradamente dice el lehendakari Ibarretxe (26)). Legitimidad, como deci-mos, existe de acuerdo al concepto de democracia; legalidad, por su parte, queda de nida en la citada sentencia del TC, y sobre la bondad del n es-peramos a de nirnos cuando analicemos las amenazas y oportunidades de este proceso (epgrafe IV). Como cient cos no podemos ser escpticos ante una Ley aprobada por un Parlamento a pesar de que pensamos que una norma de tal relevancia sociopoltica y tan innovadora hubiese sido conveniente haberla fundado en un gran consenso, como en de nitiva muestra la propia sentencia; pero, como sabemos, esta Ley, simplemente, est ya ah, y aunque anulada, sigue en la forma de los principios que os-tenta. Como comprometidos con una postura tica nos corresponde de-sear que tal Ley en sus principios se desarrolle por las vas de armona que son de esperar.

El problema vasco de acomodacin en la Espaa actual existe, por el simple hecho de que as lo siente una gran parte de la poblacin de la CAV y de que los poderes del Estado no parecen dar pasos su cientes para resolverlo, entre ellos, la transferencia de competencias que guran en el propio Estatuto. Por lo tanto, la no realizacin de consulta no resuelve el problema sino que posterga en el tiempo la adecuada acomodacin del Pas Vasco en Espaa.

3. El principio de claridad

Vamos a decir qu entendemos por claridad. Comencemos por indicar qu se puede entender por claridad; segn la tercera acepcin que del trmino hace el DRAE es la distincin con que por medio de los sentidos, y ms especialmente de la vista y del odo, percibimos las sensaciones, y por medio de la inteligencia, las ideas. Consideramos acertadsima dicha de nicin porque en una consulta hay que leer ha de poderse distinguir con la vista el contenido y las ideas han de estar claras, comprensibles

(26) Por solo mencionar un sitio en el que puede encontrarse esta expresin citamos http://www.deia.com/es/impresa/2005/01/14/araba/euskadi/60535.php (consulta del 2 de agosto de 2008). En la pgina del diario Deia pueden hallarse numerosos documentos sobre este proceso.


para la generalidad de los seres humanos, para la generalidad de las inte-ligencias humanas. Para completar estas ideas aadimos la acepcin que el DRAE concede al sintagma claridad meridiana como la de un argumen-to o un razonamiento de muy fcil comprensin. Por lo tanto, el trmino parece casi elemental, pero la historia de este tipo de consultas especial-mente las dos de Quebec arriba mencionadas muestra que esto no es as, o, en otro caso, los que las formulan no parecen poner claridad en las mismas. Uno de nosotros de ni en su da dicho principio de claridad de una manera sinttica muy acorde con lo que nos dice el DRAE: segn el principio de claridad las preguntas formuladas y el objetivo perseguido con ellas debieran ser muy claras (27).

Con este prembulo no queremos decir que existan situaciones en que algunas fuerzas polticas no estn interesadas en que dicha claridad exista; pero aparecen aspectos que inducen a pensar esa posibilidad y, por tanto, incluso desde una perspectiva cient ca nos conviene tenerla en cuenta. En el lado opuesto, y como se pone de mani esto en la Tabla 1, pgina 299, las preguntas del proceso de secesin del Jura respecto del cantn de Berna, pueden ser, sin duda alguna, consideradas como modlicas en claridad.

En el caso vasco tenemos que de nir la claridad en dos mbitos. Uno, en cuanto a la claridad sobre la naturaleza del propio proceso: si se trata de una consulta o de un referndum; y, dos, respecto del contenido de la pregunta de ese proceso. Con relacin a la claridad sobre la naturaleza del proceso el TC, en el FJ 2 de la STC 103/2008, ha dicho que el refern-dum es un instrumento de participacin directa de los ciudadanos en los asuntos pblicos, esto es, para el ejercicio del derecho fundamental reco-nocido en el art. 23.1 CE. No es cauce para la instrumentacin de cual-quier derecho de participacin, sino espec camente para el ejercicio del derecho de participacin poltica, es decir, de aquella participacin que normalmente se ejerce a travs de representantes y que, excepcional-mente, puede ser directamente ejercida por el pueblo (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 3). (...) es, por tanto, una especie del gnero consulta po-pular con la que no se recaba la opinin de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de inters pblico a travs de cualesquiera procedi-mientos, sino aquella consulta cuyo objeto se re ere estrictamente al pa-recer del cuerpo electoral [expresivo de la voluntad del pueblo [STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10)] conformado y exteriorizado a travs de un procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la Administracin electoral y asegurado con garantas jurisdiccionales espec cas, siempre en relacin con los asuntos pblicos (...) Para (...) determinar si una consulta popular se veri ca por va de refern-dum (art. 149.1.32. CE) y su convocatoria requiere entonces de una au-

(27) FERNNDEZ MANJN, Desiderio. Viejos Pueblos... Op. cit., p. 127.


torizacin reservada al Estado, ha de atenderse a la identidad del sujeto consultado, de manera que siempre que ste sea el cuerpo electoral, cuya va de manifestacin propia es la de los distintos procedimientos electorales, con sus correspondientes garantas, estaremos ante una con-sulta referendaria. Por lo tanto, y teniendo en cuenta las condiciones objeto de la consulta, la voluntad requerida y que sta ha de manifes-tarse mediante un procedimiento electoral dotado de las garantas pro-pias de los procesos electorales en que se iba a producir esa consulta popular de la Ley 9/2008 es un referndum (FJ 3).

La alegada, por el Gobierno Vasco y el Parlamento Vasco, circunstan-cia de que no sea jurdicamente vinculante resulta de todo punto irrele-vante, pues es obvio que el referndum no se de ne frente a otras con-sultas populares por el carcter vinculante de su resultado (FJ 3) sino por las circunstancias sealadas por el TC y reproducidas en el prrafo anterior. En resumen: el Gobierno Vasco hubiese podido realizar una ba-tera de preguntas, espec cas, en una encuesta bien trabada para cono-cer lo que piensan los ciudadanos vascos de temas tan importantes. De hecho ya introduce, desde hace varios aos, una pregunta espec ca so-bre lo que piensan los vascos respecto del tema de la independencia como mostramos ms adelante. A la vista de todo esto, podemos a rmar que esta consulta parecera buscar algo ms que conocer la opinin de los vascos; si existe ese plus no se ha dicho y, en tanto que investigado-res, no podemos avanzar por aqu.

Seguidamente nos preguntamos por la claridad de la pregunta. Previa-mente planteamos este interrogante: y si quien formul la pregunta poco clara lo hizo esperando tomar ventaja de una potencial contestacin favo-rable a la misma?. Hablaramos, lisa y llanamente, de un autntico fraude al electorado, de una jugada con las cartas marcadas por parte de uno de los jugadores, lo que es especialmente grave no por cuestiones morales sino meramente sociopolticas cuando quien marc fraudulentamente las cartas fue quien puso en marcha e invit al juego. Sea lo que fuere, queremos destacar que, por una parte, ...ciertas preguntas confusas (...) pueden inducir a resultados mucho ms favorables de los deseos y objeti-vos de quien promueve que una pregunta clara (28); existen, asimismo, datos objetivos aportados por encuestas de opinin pblica referidos al proceso soberanista de Quebec que re ejan esta idea apriorstica de forma contundente (29).

Por todo ello, y como instrumento garantista para que se produzca la claridad del proceso, convendra tener, con carcter previo, claramente de- nido quienes y cmo interpretar la voluntad del consultado.

(28) FERNNDEZ MANJN, Desiderio. Viejos Pueblos... Op. cit., p. 128.

(29) Ambas encuestas se pueden encontrar en www.cric.ca/fr_html/sondages/issues/sovereignty.html.


Pasamos ahora a examinar, bajo este prisma de claridad, las dos pregun-tas que el lehendakari, con apoyo de su gobierno tripartito, ha formulado:

1. Est usted de acuerdo en apoyar un proceso de final dialogado de la violencia si previamente ETA manifiesta su voluntad inequvo-ca de poner fin a la misma de una vez y para siempre?.

2. Est usted de acuerdo en que los partidos vascos, sin exclusio-nes, inicien un proceso de negociacin para alcanzar un acuerdo democrtico sobre el ejercicio del derecho a decidir del pueblo vas-co, y que dicho acuerdo sea sometido a referndum antes de que fi-nalice el ao 2010? (30)

Por una parte, y quizs lo ms inmediato, se constata la falta de claridad de estas preguntas basndonos, por lo menos, en dos aspectos fundamen-tales: uno, que las preguntas son muy largas; por el contrario, una consul-ta clara es aquella en que la pregunta es radicalmente clara por su conci-sin, por su enunciado directo y expreso, por la ausencia de oraciones subordinadas.

En segundo lugar, la confusin que encierran est en el propio len-guaje engorroso que utilizan con sintagmas del tipo nal dialogado, voluntad inequvoca, derecho a decidir, proceso de negociacin; hay que decir que cada uno de ellos por no entrar ms en detalle exige una formidable hermenutica que no se ha hecho y que es im-prescindible hacer porque no se trata de palabras que, una a una, no puedan ser comprendidas por la generalidad de la ciudadana; sin em-bargo, las derivas que cada uno de estos sintagmas, en un estudio sis-temtico, pueden ser muchas. Se entiende que estos sintagmas habran de tener una clara delimitacin, en ese contexto, por los propios propo-nentes.

Entre los elementos que de nen la claridad de las preguntas estn: uno, la claridad de los conceptos; dos, la concisin de las ideas que se proponen; tres, la concisin de la propia pregunta; cuatro, la utilizacin de oraciones de sencilla comprensin en que entendemos deben domi-nar y, si se puede ser exclusivas las copulativas. Por lo tanto, utilice-mos estos elementos cuantitativos en el anlisis de algunas preguntas ya formuladas en consultas en procesos llevados a cabo en sistemas liberal-democrticos.

Seguidamente, vamos a realizar un anlisis cuantitativo fundado en as-pectos del prrafo anterior: analicemos las dos preguntas de la consulta en Euskadi comparndolas con preguntas realizadas en el mbito suizo: unas

(30) Estas preguntas pueden encontrase en muchos lugares informticos. Nosotros las hemos toma-do de http://www.lehendakari.euskadi.net/r57-4075/es/contenidos/noticia/decla_20080528_leydecon-sulta/es_consulta/presentacion.html.


estn tomadas del proceso de secesin y posteriores reajustes territoriales del cantn del Jura respecto del cantn de Berna (31); y otras, de diversos procesos de de nicin identitaria suiza (32).

Tabla 1

Proceso en cuestin

Enunciado de la pregunta

N. de palabras

Forma de las oraciones

gramaticales

N. oraciones simples

Primera pregunta de la consulta popular en Euskadi

Est usted de acuer-do en apoyar un pro-ceso de nal dialoga-do de la violencia si previamente ETA ma-ni esta su voluntad inequvoca de poner n a la misma de una vez y para siempre?

33 Subordinadas 2

Segunda pregunta de la consulta popular

Est usted de acuer-do en que los parti-dos vascos, sin ex-clusiones, inicien un proceso de negocia-cin para alcanzar un acuerdo democrtico sobre el ejercicio del derecho a decidir del pueblo vasco, y que dicho acuerdo sea so-metido a referndum antes de que nalice el ao 2010?

46SubordinadasCoordinadas

3

Referndum de segregacin del Jura de Berna (23.6.1974)

Voulez-vous constituer un nouveau canton?

6 Simple 1

Uno de losreferndum para los distritos del Jura que noquisieron formar parte del nuevo cantn (1975)

Voulez-vous continuer faire partie du canton de Berne?

10 Simple 1

(31) Las preguntas sobre el proceso del cantn del Jura estn tomadas de FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos... Op. cit.

(32) Estas preguntas estn tomadas de http://www.admin.ch/ch/f/pore/va/vab_2_2_4_1.html (consulta de 15 de julio de 2008)


Proceso en cuestin

Enunciado de la pregunta

N. de palabras

Forma de las oraciones

gramaticales

N. oraciones simples

Posibilidad de unin de lacomuna de Moutier al nuevo cantn (1998)

Souhaitez-vous que la commune de Moutier quitte le canton de Berne, pour rejoindre le canton du Jura?

18 Simple 1

Adhesin suiza a la Unin Europea (4.3.2001)

Acceptez-vous linitia-tive populaire Oui lEurope!?

9 Simple 1

Revisin de los derechospopulares suizos (9.2.2003)

Acceptez-vous larrt fdral du 4 octobre 2002 relatif la rvision des droits populaires?

15 Simple 1

Naturalizacin como suizos a los jvenesextranjeros de la 2 generacin (26.9.2004)

Acceptez-vous larrt fdral du 3 octobre 2003 sur la naturalisa-tion ordinaire et sur la naturalisation facilite des jeunes trangers de la deuxime gn-ration?

23 Simple 1

Naturalizacin como suizos a los extranjeros de la 3 generacin (26.9.2004)

Acceptez-vous larrt fdral du 3 octobre 2003 sur lacquisition de la nationalit par les trangers de la troisime gnration?

20 Simple 1

Iniciativa popular sobre alimentos y su manipulacingentica (27.11.2005)

Acceptez-vous linitia-tive populaire pour des aliments produits sans manipulations gntiques?

12 Simple 1

Notas:1. En el caso del texto francs hemos considerado palabra distinta, aunque la grafa parezca de-

cir otra cosa, a las contracciones de los artculos. De Suiza hemos tomado aquellos referendos realmente controvertidos

2. Los acrnimos los hemos tomado como una sola palabra3. Las fechas las hemos tomado como una sola palabra

En cuanto a la estructura gramatical de las preguntas vascas queremos destacar: en la primera pregunta tenemos, sintcticamente hablando, dos oraciones subordinadas. La segunda pregunta presenta una estructura compuesta por subordinada y coordinada. Frente a esta construccin los ejemplos que nos ofrece la prctica referendaria helvtica se basa en la simplicidad de la estructura de las preguntas. Respecto al mbito cuantita-


tivo del nmero de palabras, las preguntas de la consulta propuesta en Euskadi desbordan ampliamente a todos los casos comparados. Esta do-ble discordancia nos lleva a considerar dos tipos de interpelacin consulti-va en la complejidad y di cultad de comprensin.

No se puede obviar la dimensin semntica tal vez ms interpretativa pero de gran trascendencia para enjuiciar la posible ambigedad que, como qued expuesto, corresponde resolver a los formuladores de las preguntas. Slo a modo de ejemplo: en la primera pregunta se requiere como condicin a la propuesta la existencia de una voluntad inequvoca de poner n a la misma (la violencia) de una vez y para siempre. Si bien la atencin se ja en la rotundidad de esta ltima idea citada, poner n a la misma de una vez y para siempre, el peso de la condicin que funda-menta la respuesta sigue recayendo en la primera parte, mani esta su voluntad inequvoca que explicita la intencin garantista basada en un fundado principio de descon anza. Queda claro que por ms que se persi-ga no puede existir una seguridad previa absoluta; pero, quin o qu de-termina cundo una expresin de voluntad es inequvoca?.

Por ltimo, la citada complejidad de la segunda pregunta parece basar-se en que las diferentes oraciones sostienen mltiples premisas, cada una de las cuales debe razonarse al poder admitir diferentes interpretaciones no aclaradas su cientemente. Slo cabe suponer, para no alambicar nin-guna nueva interpretacin, que se trata de dos consultas separadas e inco-nexas pues no existe vnculo formal entre el dilogo sobre el nal de la violencia de la primera pregunta y la del referndum propuesto en la se-gunda.

Por las razones que sean, la formulacin de las preguntas realizadas en los dos referendos quebequeses son muy confusas; juzgue el lector: en el referendum de 1980 en Quebec se pregunt literalmente y con esta dispo-sicin (por su importancia queremos mantener ambos aspectos de su for-mulacin original): Le Gouvernement du Qubec a fait connatre sa pro-position den arriver, avec le reste du Canada, une nouvelle entente fonde sur le principe de lgalit des peuples;// cette entente permettrait au Qubec dacqurir le pouvoir exclusif de faire ses lois, de percevoir ses impts et dtablir ses relations extrieures, ce que est la souverainet et, en mme temps, de maintenir avec le Canada une association cono-mique comportant lutilisation de la mme monnaie;// aucun changement de statut politique rsultant de ces ngociations ne sera ralis sans lac-cord de la population lors dun autre rfrendum;// en consquence, accor-dez-vous au Gouvernement du Qubec le mandat de ngocier lentente propose entre le Qubec et le Canada?. (o sea: El gobierno de Quebec ha dado a conocer su propuesta de llegar, con el resto de Canad, a un nuevo Acuerdo fundado sobre el principio de la igualdad de los pueblos; este Acuerdo permitira a Quebec adquirir el poder exclusivo de hacer sus


leyes, percibir sus impuestos y establecer sus relaciones exteriores, lo cual es la soberana, y, al mismo tiempo, mantener con Canad una asociacin econmica compartiendo la utilizacin de la misma moneda. Ningn cam-bio de estatus poltico resultante de estas negociaciones ser realizado sin el acuerdo de la poblacin mediante otro referndum; en consecuencia, concede al Gobierno de Quebec el mandato de negociar el Acuerdo pro-puesto entre Quebec y Canad?). La pregunta formulada en el referen-dum de 1995 era la siguiente: Acceptez-vous que le Qubec devienne souverain, aprs avoir offert formellement au Canada un nouveau partena-riat conomique et politique, dans le cadre du projet de loi sur lavenir du Qubec et de lentente signe le 12 juin 1995?. (o sea, acepta que Que-bec llegue a ser soberano despus de ofrecer formalmente a Canad un nuevo partenariado econmico y poltico, en el marco del proyecto de ley sobre el porvenir de Quebec y el Acuerdo rmado el 12 de junio de 1995?).

En cuanto a las preguntas del caso helvtico no admiten duda de signi- cado en su formulacin. En algunos casos se hace mencin explcita a normas o iniciativas que se deben suponer desarrolladas en los correspon-dientes textos especi cados y por lo tanto susceptibles de valoracin por quien quiera acudir a ellos.

4. El principio de participacin ciudadana y social

En segundo lugar, y ahondando y ampliando este sentido de claridad, quizs, como indica Sartori, la propia confeccin de las preguntas debiera ser participativa. Consideramos que en varios de los documentos elabora-dos en la ltima dcada en Euskadi Declaracin de Lizarra, el Estatuto Poltico (Primer Plan Ibarretxe) y la Hoja de ruta la participacin ciudada-na no ha sido adecuada. Se puede argir que en algunos de ellos, como en la Declaracin de Lizarra o en el Plan Ibarretxe I, varios partidos PP y PSOE y sindicatos UGT y CCOO no quisieron participar y que, en consecuencia, los procesos no se pueden parar; se puede entender, en esta ptica, que las fuerzas que no participan pueden jugar la baza de blo-quear dichos procesos o ralentizarlos y aparcarlos sine die.

Volviendo al estudio del texto de las preguntas, y ms all de su carc-ter no vinculante que se dice, consideramos importante destacar que la primera pregunta no concreta a quines se dirige y qu se prev si no en-tran a considerarla sus potenciales actores externos, tales como la banda terrorista y las presuntas partes dialogantes. Por su parte, dicha pregunta parece que extralimita al propio sistema poltico vasco: en qu medida va a participar el gobierno de Espaa y los poderes estatales?; tienen posibi-lidades de participar fuerzas polticas estatales?; es accesoria dicha parti-


cipacin para el proceso? La segunda pregunta, por su parte, es ambigua: por qu no se habla, sin ambages, de un derecho a la autodeterminacin o a la secesin que s expresan un concepto tangible y conocido? Otra ambi-gedad puede residir en aclarar si existe relacin entre ambas preguntas o si son independientes sus caminos.

En resumen: cualquier complejidad y ambigedad que promuevan las preguntas, sin preverse una participacin que asegure la interpretacin a posteriori y por ende las consecuencias prcticas del dictamen popular, deja dicha interpretacin a la discrecionalidad del proponente que siempre se podr amparar en un supuesto mandato democrtico.

5. Amenazas y oportunidades inherentes a esta consulta popular vasca

En todo proceso de decisin, e incluso de consulta, pueden existir ries-gos de produccin de fracturas territoriales o de incremento del grado de stas cuando ya existen previamente. As lo ha expuesto ya con su ciente claridad uno de los autores de este artculo (33). Sin embargo, en un con-texto razonablemente democrtico, como el que nos ocupa, estos riesgos no existen al margen de la verdadera voluntad popular. Ante ella ningn riesgo es mayor que el tratar de contradecir o simplemente obviar a sta. Es por lo tanto oportuno medir tal voluntad antes de someter cualquier cuestin a su consulta.

Existen algunos datos que nos resultan poco concordantes, con es-caso fundamento, en relacin a la consulta vasca en el caso de que en el fondo de ella subyaciese el impulso de un proceso de independencia. Los queremos apuntar sin pretender ahondar en esta potencialidad, pero s por si existiese, en alguna de las fuerzas impulsoras, un afn oculto de caminar en tal direccin; es decir, lo hacemos en virtud de una intuicin no mal fundada de que alguna de las fuerzas que impul-san dicha consulta a bien seguro Eusko Alkartasuna aspira, lisa, lla-na y lcitamente, a conseguir la independencia de Euskadi. Por ejemplo, en el Socimetro Vasco que se actualiza y publica cada ao y que realiza el Gobierno Vasco, a la pregunta Respecto al tema de la independencia del Pas Vasco, Ud. personalmente?, se contesta de la siguiente ma-nera: uno, est de acuerdo, sus valores oscilan desde 21% en 2001 a 28% en enero de 2008; vuelve a 22% en julio de 2008. Dos, estara o no de acuerdo segn las circunstancias, oscila desde 37% en 1988 a 29% en 2003; 34% en enero de 2008 y 32% en julio de 2008. Tercero, est en

(33) Ver FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos... Op. cit.


desacuerdo, oscila entre 24% en 1998 y 33% en 2003; es 27% en enero de 2008 y 30% en julio de 2008 (34).

Por su parte, si nos atenemos a los datos del Euskobarmetro corres-pondientes a mayo de 2008, que publica la Universidad del Pas Vasco, bajo la direccin del Profesor Francisco Llera, y tras realizar una pregunta espec ca sobre dicha consulta, los resultados son los siguientes: slo el 24% de los vascos apoya que el lehendakari siga adelante con su pro-puesta de consulta popular; un 38% es partidario de que la negocie con los socialistas; y un 29% solicita que la retire. Por su parte, un 55% de los encuestados considera que las ltimas propuestas de Ibarretxe van a su-poner ms divisin e inestabilidad, mientras que un 19% cree que gene-ran estabilidad y tranquilidad en la sociedad vasca. Los datos revelan que un 45% ve inaceptable que Ibarretxe saque adelante su consulta con el apoyo parlamentario del PCTV-EHAK, mientras que un 34% lo ve bien (35).

Sin duda, la consulta se inserta en un proceso donde los riesgos para desenvolverse con xito dependern de las amenazas que reciba y que stas tengan mayor peso que las oportunidades del mismo. Pasamos, por tanto, a enunciarlos sin nimo de exhaustividad, lo que nosotros en un anlisis detenido pero no omniabarcable, encontramos. S quedamos bastante satisfechos de este anlisis porque el proceso vasco y los con-dicionantes y atmsfera que le rodean frente a la notable confusin de las preguntas de la consulta son muy claros, de manera especial, en lo referente a los puntos que consideramos ms importantes en el mismo y porque tanto la neutralizacin de sus amenazas como el impulso de sus oportunidades dependen de los actores que poseen plena capacidad para dirigirlo.

Entre las amenazas que recibe el proceso en el que se inserta la con-sulta podemos destacar:

La existencia del terrorismo de ETA. La focalizacin de este terrorismo: produce una importante discri-

minacin de unas fuerzas polticas, contra las que acta, respecto a otras, contra las que no acta y que incluso se arropan en l.

(34) Esta informacin se puede encontrar en 37. Euskal Soziometroa, 2008ko uztaila. 37 Socimetro Vasco, julio de 2008. Presidencia, Direccin de Estudios y Rgimen Jurdico, Gabinete de Prospeccin Sociolgica, pp. 41 y 42. ste y los anteriores estudios del Socimetro Vasco pueden hallarse en ftp://gvas.euskadi.net/pub/gv/estudios_sociologicos/08sv3711.pdf. Estos datos pueden contrastarse con una estadstica mucho ms abierta en preguntas presentada por el Euskobarmetro de la Universidad del Pas Vasco, en concreto, con la serie Evolucin del deseo de independencia para el Pas Vasco, 1979-2007; estas series de datos se pueden encontrar en http://www.ehu.es/cpvweb/pags_directas/euskobarometroFR.html.

(35) Estos datos pueden encontrarse en http://www.ehu.es/cpvweb/pags_directas/euskobarometroFR.html.


Inexistencia de liderazgo slido en el sector poltico que presenta vinculaciones con ETA y a la que sta, como hemos dicho, prote-ge.

Incapacidad por parte de los promotores de este proceso de incor-porar a las fuerzas polticas que son objeto del terrorismo de ETA.

No est claro qu pretenden sus promotores respecto del marco constitucional actual y, por tanto, la ciudadana vasca carece de perspectivas al respecto, lo que atenta contra la claridad del pro-ceso.

No se ha reflexionado an adecuadamente sobre el potencial pa-pel que pueden o deben jugar otras fuerzas polticas incluidas las de otras regiones y las del Estado.

Las fuertes redes de intereses que existen, actualmente, entre el Pas Vasco y el resto del Estado en buena parte de sus sectores empresariales e industriales incluyendo algunos de inequvoco compromiso con el nacionalismo vasco que obviamente podran quedar muy perjudicadas.

Para el caso de la perspectiva de la secesin en el proceso vasco, quizs es conveniente considerar como debilidad la baja aspira-cin y el brusco descenso, como mostramos, en la ciudadana vasca de anhelo por la independencia.

El posible deterioro de las amplias e intensas redes afectivas. La prdida de la oportunidad que supone disfrutar de importantes

ventajas que ofrecen las plataformas estatales.

Entre las oportunidades de este proceso podemos destacar:

A pesar de los riesgos mencionados de que exista la precipitacin se ha establecido una forma gradualista de dar los pasos que pue-de asegurar la consistencia y la seguridad en ir alcanzando los ob-jetivos.

Aparecen frmulas de participacin a travs de diversos foros de discusin abiertos.

La tenacidad en seguir un cierto camino de bsqueda de optimiza-cin del encaje de Euskadi en Espaa.

La utilizacin de las dos lenguas cooficiales en Euskadi para lanzar la consulta introducindola en la vida poltica.

Por lo tanto, y en nuestro entender, el proceso adolece de muchas amenazas que, consideramos, es imprescindible superar, lo cual exige, entre otras cosas, mucho ms dilogo en el mbito sociopoltico, la cons-truccin de muchas ms redes ms consistentes entre toda la sociedad vasca sin exclusiones de ningn tipo; y la elaboracin y puesta en prcti-ca de posturas radicalmente intolerantes con la violencia de ETA.


III. Consideraciones en la aplicacin del principio de autodeterminacin en el marco liberal-democrtico

1. Algunos retos y exigencias de un federalismo liberal-democrtico dinmico respecto de la autodeterminacin

Todos los sistemas federales autnticos es decir, aquellos en los que existe una real distribucin poltico-jurdica de competencias y una auto-noma poltica para desarrollarlas legislativamente y ejecutarlas buscan alcanzar un equilibrio dinmico mediante los adecuados encajes que pro-porcionen mejor acomodacin a cada uno de sus territorios. Su dinamis-mo estriba en que nunca se termina de desarrollar el modelo por muy di-versas causas. Dicha contingencia habr de ser asumida por todas las partes; y las instituciones han de estar diseadas para tal n, pues esa es-pecie de estado de transformacin permanente debe ser compatible con la adecuada estabilidad poltica.

Concebimos la acomodacin territorial como una situacin en que los distintos territorios que integran un Estado se encuentran a gusto porque, por una parte, disfrutan de reconocimiento estatal y de los territorios del mismo nivel; por otra parte, gozan de movimiento autnomo, es decir, pueden desarrollar los distintos aspectos de su personalidad; en tercer lu-gar, porque pueden participar, con el resto de los territorios de su nivel y con los poderes estatales, en el estudio de polticas adecuadas y en la de-cisin sobre cuantos aspectos competenciales les afectan. Por su parte, por encaje territorial entendemos un ajuste de los distintos territorios en el Estado que les permita sentirse en l de manera cmoda en cuanto a la satisfaccin de sus necesidades y, en su caso, la rea rmacin de su perso-nalidad como pueblos.

Pensamos en un federalismo dinmico para Espaa porque as lo fun-damenta la Constitucin vigente a travs de la posibilidad que tienen las Comunidades Autnomas CCAA de asumir determinadas competen-cias o incrementar la participacin de la ejecucin en otras; mediante la distribucin de nuevas competencias que no estaban previstas en el texto constitucional debido al desarrollo que posteriormente han tenido aspec-tos tales como las tecnologas de la informacin, la comunicacin y el co-nocimiento; las nuevas relaciones establecidas por el Estado con la Unin Europea y otros bloques de la sociedad internacional y las propias necesi-dades sociales surgidas del progreso que disfrutamos actualmente; me-diante la delegacin y transferencia de competencias estatales a las CCAA posibilitada por el art. 150.2 CE; mediante el despliegue del bloque de la constitucional y, en especial, de las Sentencias del TC.

La evolucin del modelo el Estado de las Autonomas ha sido tal que ha mostrado la bondad intrnseca de este dinamismo que comenz a



manifestar sus virtualidades incluso antes del ingreso de Espaa en las instituciones comunitarias europeas: por una parte, se ha construido un Estado basado histricamente en la pluralidad poltica y territorial que ha conseguido reconducir las tensiones territoriales al juego democrtico. Por otra parte, el modelo de federalismo espaol ha mostrado que es muy e ciente porque est consiguiendo superar, en un tiempo relativamente corto, los terribles desequilibrios socioeconmicos territoriales que haban a igido a Espaa durante muchos siglos (36).

Por supuesto que an falta mucho para que la armonizacin de los distintos intereses en presencia se consiga en el modelo de federalismo espaol. Tal armonizacin en modo alguno signi ca que todos los sujetos territoriales logren la satisfaccin permanente; estar cmodos, sentirse a gusto, no evita, de manera ineludible, que surjan frecuentemente nuevas tensiones, aspiraciones justas, insatisfacciones y otras desazones: todos quieren progresar, todos desean recuperar el tiempo histricamente per-dido, todos estn interesados en construir un futuro seguro, slido, fun-dado en nuevos valores como la ciencia y la tecnologa y en ciertas rela-ciones con el exterior. El objetivo de la armonizacin no es fcil de lograr porque, por una parte, y sin que con ello pretendamos realizar justi ca-ciones del presente, hemos de reconocer de qu punto partamos. Por otra parte, an dominan ciertas posturas en los polticos del mbito esta-tal y cierta manera de mirar a las periferias por parte de los ciudadanos del mbito castellano-parlante que condicionan profundamente actitu-des sociopolticas y culturales adoptadas en algunas de ellas. Como dice Antoni Segura en de nitiva, entre la conllevancia orteguiana y la Espa-a unitaria, el PSC Partido Socialista de Catalua de ende un Esta-do federal plurinacional y un catalanismo que de ende la Catalua plural en el marco de la Espaa plural y de la Europa federal, un Estatuto que ha de abrir las puertas a un federalismo ambicioso como modo de articular el Estado plurinacional espaol: federalismo para combatir la insatisfaccin poltica y para integrar la riqueza cultural y lingstica de un patrimonio que, por plural, debera ser de todos (37). El lehendakari Ibarretxe, por su parte, habla, desde hace varios aos, de lograr una rela-cin de amistad entre el pueblo vasco y el pueblo espaol. Esta sera, en su manera de entender, la acomodacin del Pas Vasco en este Estado compuesto, asimtrico y plurinacional (Propuesta de Estatuto Poltico de la Comunidad de Euskadi).

(36) Al respecto pueden verse los numerosos estudios contenidos en TAMAMES, R. (dir.). Anuario Econmico y Social de Espaa. 1977. Barcelona, Planeta, 1977.

(37) SEGURA, Antoni. Desafeccin y federalismo. En El Pas, 18.7.2008.


2. El marco internacional respecto de la autodeterminacin externa en sistemas liberal-democrticos

Veamos, por su parte, qu pasos han dado las mximas instituciones de interpretacin del marco constitucional correspondiente y qu posibili-dades permiten.

En concreto, el epgrafe 111 del mencionado Renvoi comienza as: Il est clair que le droit international naccorde pas expressment aux par-ties constituantes dun tat souverain le droit de faire scession unilat-ralement de ltat parent (Queda claro que el derecho internacional no garantiza espec camente a partes de Estados soberanos el derecho a secesionarse unilateralmente del Estado del que forman parte). El epgra-fe 112 comienza aadiendo: Le droit international ne prvoit pas de droit de scession unilatrale, mais il nen nie pas explicitement lexistence, quo-ique, dans une certaine mesure, une telle ngation dcoule implicitement du caractre exceptionnel des circonstances... (El derecho internacional no contiene ni el derecho a la secesin unilateral, ni su negacin explcita, aunque, en cierta medida, una negacin tal deriva implcitamente del ca-rcter excepcional de las circunstancias...).

Remata estas circunstancias el epgrafe 138, que se emplea a fondo, y su completo contenido dice: En rsum, le droit lautodtermination en droit international donne tout au plus ouverture au droit lautod-termination externe dans le cas des anciennes colonies; dans le cas des peuples opprims, comme les peuples soumis une occupation militaire trangre; ou encore dans le cas o un groupe d ni se voit refuser un ac-cs rel au gouvernement pour assurer son dveloppement politique, co-nomique, social et culturel. Dans ces trois situations, le peuple en cause jouit du droit lautodtermination externe parce quon lui refuse la facult dexercer, linterne, son droit lautodtermination. Ces circonstances exceptionnelles ne sappliquent manifestement pas au cas du Qubec dans les conditions actuelles. Par consquent, ni la population du Qubec, mme si elle tait quali e de peuple ou de peuples, ni ses institutions reprsentatives, lAssemble nationale, la lgislature ou le gouvernement du Qubec ne possdent, en vertu du droit international, le droit de faire scession unilatralement du Canada. (En resumen, el derecho a la au-todeterminacin en el derecho internacional concede, a lo ms, un derecho a la autodeterminacin externa en casos de antiguas colonias; en el caso de que un pueblo est oprimido, como los pueblos sometidos a una ocu-pacin militar extranjera; o cuando un grupo de nido est privado de un acceso real al gobierno para asegurar su desarrollo poltico, econmico, social y cultural. En los tres casos, el pueblo en cuestin tiene un derecho a la autodeterminacin porque se le ha privado de la posibilidad de ejer-cer internamente su derecho a la autodeterminacin. Esas circunstancias


excepcionales son mani estamente inaplicables a Quebec en las condicio-nes actuales. Por consiguiente, ni la poblacin de Quebec, incluso si se le caracteriza como pueblo o pueblos, ni sus instituciones representati-vas, la Asamblea Nacional, el legislativo o el gobierno de Quebec, poseen, segn el derecho internacional, el derecho a secesionarse unilateralmente de Canad).

3. Los dos grandes principios del sistema liberal-democrtico:el principio de libertad y el principio de democracia

Este Renvoi, tras resaltar y ver el alcance de los principios internos del derecho canadiense en el pargrafo 148 le fdralisme, la dmocratie, le constitutionalisme et la primaut du droit et le respect des minorits (38), avanz en la de nicin de las medidas necesarias para el proceso de autode-terminacin externo de las provincias canadienses; y el Gobierno Federal desarroll algunas de esas medidas concretas a travs de la denominada Ley de Claridad de 2000 (Cmara de los Comunes de Canad. Clarity Act, 2000, c. 26, 29.6.2000 (39)); la provincia de Quebec estableci su contrarr-plica.

Consideramos que, en gran medida, nos sirve esta doctrina de la Corte Suprema Canadiense. Pero, al mismo tiempo, se ha quedado corta al evi-tar resaltar que, por lo menos, los principios de primaca del derecho y el del constitucionalismo en tanto que la Constitucin es la madre de todas las Leyes en todos los sistemas liberal-democrticos y el principio de-mocrtico son universales, la base de todos los marcos liberal-democrti-cos. Es fundamental resaltar que el principio de legalidad (primaca del derecho y dentro de las leyes la suprema culminacin de la Constitucin) tiene primaca absoluta, de modo que el principio democrtico est supe-ditado a las formas de participacin de la ciudadana y a las reglas de cada una de dichas formas de participacin. Es decir, primero hay que estable-cer dichas formas y sus reglas correspondientes y a continuacin los ciu-dadanos pueden participar sobre la base de la claridad y con medidas ga-rantistas. Observemos que la declaracin de la universalidad de estos principios nicamente tiene como propsito recordar dnde nos move-mos y cmo hacerlo.

Con esto estamos diciendo que podemos estar o no de acuerdo con la legislacin vigente; pero, si sta no se logra modi car a pesar de los

(38) Puede encontrase la esencia de su contenido en FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos, nue-vas perspectivas. Oati, IVAP, 2006, p. 131.

(39) Este texto puede encontrarse en ingls en http://laws.justice.gc.ca/en/ShowFullDoc/cs/C-31.8///en (consulta de 7.9.2008). A bien seguro que se puede hallar en su versin o cial en francs.


cauces establecidos para ello hay que acatarla y cumplirla. En estos tiempos no sirve el denominado pase foral del viejo derecho del mbito medieval castellano obedezco pero no cumplo-. Quizs donde hay que centrar todas las energas es, precisamente, por una parte en apurar al lmite los cauces legales existentes; y, en tal sentido, quizs la Ley 9/2008 ha jugado un papel primordial como lo han jugado otras medidas adopta-das por las CCAA para ampliar la rigidez constitucional como ocurra con el art. 149.1.3 (40).

Nosotros, por no alargar excesivamente el estudio, no analizamos el principio de las minoras ni el de federalismo. Ampliamente relacionados con los dos principios fundamentales del sistema liberal-democrtico en-contramos otros que los completan y que, por su gran importancia ante la ciudadana, pasamos a analizar.

4. Los procesos de decisin regional como pasos en el largo proceso de la autodeterminacin externa

Hemos visto cmo tanto el proceso de autodeterminacin de Quebec como el del Pas Vasco estn aportando importantes avances clari cado-res. Lo ms importante, quizs, sea destacar que se estn realizando en un marco liberal-democrtico. Es verdad que en el proceso vasco an cuenta mucho el tema terrorista pero, los cambios que se pretenden desde las instituciones vascas, y que como hemos puesto de mani esto intentan retrotraerse a dos siglos antes, se hacen conforme a este marco.

Existen, no obstante, varias diferencias fundamentales entre ambos procesos, lo cual, en parte, enriquece las perspectivas comparatistas: por una parte, ambos se desarrollan en un marco internacional su cientemente diferenciado; sin duda que las polticas territoriales imperantes en la Unin Europea son escasamente proclives a posturas secesionistas en el seno de sus Estados. En segundo lugar, Quebec tiene que estudiar detenidamente sus relaciones con los anglfonos del Sur y de la gran urbe de Montreal; adems, tiene que afrontar el problema de sus primeros pueblos espe-cialmente los inuit de Nunavik que ahora estn crecidos por la existencia de gobiernos importantes como el de Nunavut y el proceso independen-tista de Kalaallit Nunaat (Groenlandia). Quizs tampoco puede olvidarse del nuevo movimiento de los cree en francs cri cuyas naciones se extienden por varias de las provincias canadienses ms ricas, desde el Norte de Quebec hasta las Montaas Rocosas. Por su parte, quizs en el

(40) Un estudio detallado de cmo los esfuerzos en tal sentido fueron, en un primer momento intiles y luego fructferos, puede verse en FERNNDEZ MANJN, D. Proyeccin internacional de la diversidad territorial. Oati, IVAP, 2003.


Pas Vasco interesa estudiar con detenimiento las implicaciones en centri-fugaciones potenciales de ciertos territorios.

En tercer lugar, la versatilidad del marco constitucional anglosajn que dispone Canad puede facilitar mucho los avances en Quebec; en contra-peso, y como hemos analizado en otros lugares, no parece existir solidez en el nacionalismo quebequs y, recientemente, han sufrido graves reve-ses en procesos electorales. El modelo constitucional espaol permite mu-chos avances sin necesidad de modi car el texto como puso de mani es-to, desde el primer momento, el TC cuando sostuvo que la Constitucin es un marco de coincidencias su cientemente amplio como para que den-tro de l quepan opciones polticas de muy diferente signo (STC 11/1981, FJ 7) y, con mucha frecuencia, su jurisprudencia ha permitido avanzar de forma importante desde la LOAPA; pero hay que tener mucha paciencia, jugar con mucha habilidad, construirse apoyos en muchas instituciones para que esas potencialidades puedan desentraarse y, a partir de ello, avanzar. Por su parte, el Pas Vasco, dispone de un arsenal potencial de cambios que an no ha sido debidamente trabajado: la Disposicin Adicio-nal Primera de la CE. Y si, a pesar de esto se considera insu ciente, habr que luchar porque este texto sea modi cado para que los pueblos puedan avanzar. En cuarto lugar, Quebec tiene una notable relevancia en la pode-rosa Francofona. En quinto lugar, Quebec, en realidad, es de los pases que ejerce directamente o juega un papel primordial en el mantenimiento de un innegable colonialismo interior respecto de los once primeros pue-blos y de los inuit de su territorio.

Queremos apuntar que algunos de los pasos dados en Canad, como la Ley de Claridad, a que aludamos en el primer prrafo de esta investiga-cin, ya han servido de referencia explcita a los vascos, pues as se men-ciona en las alegaciones realizadas por el Parlamento Vasco contra el recu-so de inconstitucionalidad interpuesto por el Estado contra la Ley 9/2008 del Parlamento Vasco (STC 103/2008, Antecedentes 5.C).

En resumen, el estado de la cuestin en los Estados liberal-democrti-cos queda como sigue: uno, en el caso de la autodeterminacin de las Provincias canadienses deben cumplir, con posterioridad a la celebracin de un referndum de secesin, varias condiciones algunas de las cuales ya hemos mencionado y otras de inters que ataen al federalismo canadien-se, al trato a las minoras, a la negociacin posterior a las votaciones refe-rendarias (Renvoi del 20.8.1998. Conclusiones, epgrafes 148 a 155 ambos incluidos). Dos, en el caso de la autodeterminacin de las CCAA espaolas hay que sealar dos importantes aspectos: en primer lugar, que el ejercicio de la autodeterminacin no existe como tal y que previamente debiera in-troducirse esa posibilidad en el texto constitucional; y, en segundo lugar, para realizar cualquier consulta por la va de referndum con el n de avanzar pasos es necesario, por lo menos, apoyar esa consulta en un ttulo


competencial expreso; previamente ha de ser autorizado por el Estado, y no pueden alegarse competencias implcitas porque tal categora no es reconocida en nuestro sistema constitucional (STC 103/2008, FJ 3).

Es digno de mencin el clima pac co y el grado de colaboracin que ha existido, en ambos casos, entre las instituciones regionales y las estata-les. Concretamente, en el caso vasco, el Estado pidi al TC que dedicasen todos los das hbiles de la semana en el mes de agosto con el n de que la Sentencia la emitiese antes del 15 de septiembre fecha jada, previa-mente, por el gobierno vasco para comenzar las primeras actuaciones del proceso de la citada consulta popular vasca (STC 103/2008, Antecedentes 3.C). El Estado no exigi la condicin de que ETA cesase su actuacin te-rrorista para que el proceso, en caso de que el TC lo considerase vlido, se pusiese en marcha. El clima de serenidad siempre es digno de tener en cuenta.

En general, se pone de mani esto asimismo que en los sistemas libe-ral-democrticos y debido a la notable estructuracin del correspondien-te marco legal estos procesos exigen la realizacin de muchos pasos. Y cada paso, ajustado plenamente a derecho, no puede plantearse como un a ver qu pasa!; debe estar muy maduro y con una trabazn a prueba de

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