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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS CURSO DE DIREITO
AS INSTITUIÇÕES COMUNITÁRIAS DA UNIÃO EUROPEIA PÓS-TRATADO DE LISBOA
SARA CRISTINA GUIMARÃES DA ROCHA
DECLARAÇÃO
DECLARO QUE A MONOGRAFIA ESTÁ APTA PARA DEFESA EM BANCA PÚBLICA EXAMINADORA.
ITAJAÍ (sc), 09 de junho de 2011.
___________________________________________
Professor Orientador: Guilherme Bez Marques
UNIVALI – Campus Itajaí-SC
2
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS CURSO DE DIREITO
AS INSTITUIÇÕES COMUNITÁRIAS DA UNIÃO EUROPEIA PÓS-TRATADO DE LISBOA
SARA CRISTINA GUIMARÃES DA ROCHA
Monografia submetida à Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, como requisito parcial à
obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Professor MSc. Guilherme Bez Marques
Itajaí, Junho/2011
3
AGRADECIMENTOS
À minha mãe, Kátia, por me apoiar em todas as minhas decisões; Às outras pessoas, que também me foram um pouco mães; minha tia Vera, avós
Zulma e Lucy, À amiga e conselheira Cynthia, pela paciência e pelo encorajamento;
Ao meu pai, Manoel, e meu avô, Silvio, por terem contribuído tanto à minha formação nas primeiras fases da vida;
Ao meu querido companheiro e cúmplice, Rodrigo, pelos momentos em que entendeu minhas angústias e me fortaleceu na execução desse trabalho;
Aos meus amigos, colegas de trabalho e familiares, que, basta estarem por perto, tornam as dificuldades possíveis de serem superadas.
4
DEDICATÓRIA
Dedico esse trabalho à minha família.
5
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte
ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Vale do
Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o Orientador de
toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Itajaí, 09 de junho de 2011.
Sara Cristina Guimarães da Rocha Graduanda
6
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale do
Itajaí – UNIVALI, elaborada pela graduanda Sara Cristina Guimarães da Rocha, sob
o título As Instituições Comunitárias da União Europeia Pós-Tratado de Lisboa, foi
submetida em 09 de junho de 2011 à banca examinadora composta pelos seguintes
professores Newton Cesar Pilau e Marcia Sarubbi Lippman, e aprovada com a nota
( )( ).
Itajaí, 09 de junho de 2011
Professor MSc. Guilherme Bez Marques Orientador e Presidente da Banca
Professora MSc. Claudia Antunes de Souza Coordenação da Monografia
7
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BEI: Banco Europeu de Investimento
CdR: Comitê das Regiões
CECA: Comunidade Europeia do Carvão e do Aço
CESA: Comitê Econômico e Social Europeu
CEE: Comunidade Econômica Europeia
CEEA: Comunidade Europeia de Energia Atômica
ENa: Navegador Europeu
TAU: Tratado do Ato Único Europeu
TCE: Tratado que institui a Comunidade Europeia
TCECA: Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço
TCEE: Tratado que institui a Comunidade Econômica Europeia
TCEEA: Tratado que institui a Comunidade Europeia de Energia Atômica
TFUE: Tratado de Funcionamento da União Europeia
TJCE: Tribunal de Contas da Comunidade Europeia
TUE: Tratado da União Europeia
TL: Tratado de Lisboa
UE: União Europeia
8
SUMÁRIO
RESUMO........................................................................................... 11
INTRODUÇÃO .................................................................................. 12
CAPÍTULO 1 ..................................................................................... 16
O CAMINHO DA INTEGRAÇÃO ....................................................... 16
1.1 TENTATIVAS INICIAIS DE INTEGRAÇÃO ................................................... 16
1.2 DECLARAÇÃO SCHUMAN E COMUNIDADE EUROPEIA DO CARVÃO E DO AÇO ..................................................................................................................... 19
1.3 TRATADOS DE ROMA: COMUNIDADE ECONÔMICA EUROPEIA E COMUNIDADE EUROPEIA DA ENERGIA ATÔMICA ........................................ 24
1.3.1 RELEVÂNCIA DOS TRATADOS DE ROMA E DE PARIS ......................................... 27
1.4 DESENVOLVIMENTO DA INTEGRAÇÃO .................................................... 28
1.4.1 TRATADO DE FUSÃO DOS EXECUTIVOS ............................................................ 28
1.4.2 TRATADOS DE ADESÃO .................................................................................. 29
1.4.3 TRATADO DO ATO ÚNICO EUROPEU ................................................................ 31
1.4.4 TRATADO DE MAASTRICHT ............................................................................. 34
1.4.5 A UNIÃO EUROPEIA: DE MAASTRICH A LISBOA ................................................ 36
CAPÍTULO 2 ..................................................................................... 41
AS INSTITUIÇÕES COMUNITÁRIAS DA UNIÃO EUROPEIA ......... 43
2.1 PARLAMENTO EUROPEU ........................................................................... 42
2.1.1 PODERES DO PARLAMENTO ............................................................................ 44 2.1.1.1 Poder de deliberação .........................................................................................45
9
2.1.1.2 Poder de Controle Político ................................................................................46 2.1.1.3 Poder em Matéria Orçamentária .......................................................................47 2.1.1.4 Poder de Participação na Revisão dos Tratados .............................................48 2.1.1.5 Poder de Participar na Conclusão de Acordos Internacionais .......................48 2.1.1.6 Poder de Cooperação ........................................................................................49 2.1.1.7 Poder de Co-decisão .........................................................................................49
2.2 CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA (CONSELHO DE MINISTROS) .......... 50
2.3 CONSELHO EUROPEU ................................................................................ 52
2.4 COMISSÃO EUROPEIA ................................................................................ 55
2.5 TRIBUNAL DE JUSTIÇA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS.....................59
2.6 TRIBUNAL DE CONTAS ............................................................................... 61
CAPÍTULO 3 ..................................................................................... 63
LISBOA: O TRATADO REFORMADOR ........................................... 63
3.1 POR UMA UNIÃO MAIS DEMOCRÁTICA .................................. 67
3.2 PROCESSO DE CO-DECISÃO ................................................... 69
3.3 ALTO REPRESENTANTE DA UE PARA NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E POLÍTICA DE SEGURANÇA E VICE-PRESIDENTE DA COMISSÃO ......................................................... 71
3.4 COMITÊ DAS REGIÕES ............................................................. 72
3.5 COMITÊ ECONÔMICO E SOCIAL EUROPEU ........................... 73
3.6 BANCO EUROPEU DE INVESTIMENTO ................................... 73
10
3.7 AS INSTITUIÇÕES
3.7.1 CONSELHO EUROPEU ...................................................................................... 75
3.7.2 PARLAMENTO EUROPEU ................................................................................. 77
3.7.3 O CONSELHO ................................................................................................ 79
3.7.4 COMISSÃO EUROPEIA .................................................................................... 81
3.7.5 TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA UNIÃO EUROPEIA ...................................................... 82
3.7.6 TRIBUNAL DE CONTAS E BANCO CENTRAL EUROPEU ....................................... 84
CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................. 84
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS ........................................... 89
11
RESUMO
A presente monografia tem como objeto de estudo as instituições comunitárias da
União Europeia antes e depois das modificações introduzidas pelo Tratado de
Lisboa. Visa, portanto, compreender a forma como está organizada a União
Europeia, em relação à suas competências legislativas e executivas, exercidas
através de suas instituições. O primeiro capítulo é voltado para o esclarecimento de
como surgiram as primeiras comunidades entre os países da Europa, traçando seu
contexto histórico e sua evolução ao longo dos Tratados que fizeram a União
Europeia da forma como é conhecida até os dias atuais. O segundo capítulo, então,
aborda as instituições comunitárias fundamentais, que funcionam como o
mecanismo de atuação da União Europeia, agindo em âmbitos legislativos e
executivos. Demonstra-se, aqui suas principais competências e funcionamento. No
terceiro e último capítulo, passa-se a discorrer então acerca do Tratado de Lisboa,
apontando as mudanças mais relevantes à nova organização da União Europeia.
Aborda-se novas características trazidas pelo Tratado Reformador à União, que
passa a ser uma Organização Internacional, bem como a nova organização de
competências e de participação das instituições comunitárias no seu processo de
decisão.
Palavras-chave: Direito Internacional Público. União Europeia. Instituições
comunitárias.
12
INTRODUÇÃO
A presente Monografia tem como objeto as instituições
comunitárias da União Europeia, antes e após as alterações introduzidas pelo
Tratado de Lisboa. Seu objetivo geral é no sentido de buscar compreender a
organização da União Europeia, bem como conhecer a importância advinda da
ratificação do Tratado de Lisboa.
Como objetivo institucional, busca produzir uma monografia
para obtenção do grau de bacharel em Direito.
Como objetivos específicos, pretende-se: analisar como as
instituições comunitárias se originaram; expor suas funções, forma de
funcionamento, competências; comparar suas atividades, originalmente
regulamentadas pelo então Tratado de Roma (tratado que institui a Comunidade
Europeia) e pelo Tratado de Maastricht (também conhecido como Tratado da União
Europeia), e posteriormente, pelos mesmos tratados, inseridas as reformas trazidas
pelo Tratado de Lisboa, ou Tratado Reformador.
Para tanto, principia–se, no Capítulo 1, discorrendo
brevemente acerca das origens da integração. O marco inicial da integração entre
países da Europa se deu através do Congresso de Haia, de 1948, que demonstrou
os primeiros anseios por uma transferência de direitos soberanos em prol da união
política.1 De Haia que se originou o Tratado de Paris, de 1951, que instituiu a
Comunidade Europeia do Carvão e do Aço2. O primeiro capítulo pretende
demonstrar a partir de que motivações essa primeira Comunidade surgiu. Ressalta-
se, aqui, o papel de Robert Schuman e de Jean Monnet, que se tratam dos
principais idealizadores da formação de uma comunidade entre os países da
Europa3. O primeiro capítulo ainda aponta, de forma resumida, as instituições
originadas com o Tratado de Paris. Em seguida, traça-se o histórico da formação
das comunidades posteriores, abrangendo os Tratados que as instituíram e
1 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processo de integração e mutação. 1. ed. Curitiba:
Juruá, 2002, p. 91. 2 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processo de integração e mutação, p. 93. 3 SILVA, Karine de Souza. Direito da comonidade européia: fontes, princípios e procedimentos. Ijuí:
Unijuí, 2005. p.
13
alteraram, bem como os Tratados de Adesão, que inseriram novos países à
Comunidade.
O Capítulo 2 vem aprofundar os conhecimentos acerca das
Instituições Comunitárias, que resultaram do processo de integração. Aqui, elas são
demonstradas como mecanismos de atuação4 da União Europeia anteriormente à
ratificação do Tratado de Lisboa. Tratou-se, portanto, das instituições comunitárias,
fundamentais, quais sejam: o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia
(ou Conselho de Ministros), a Comissão Europeia, o Tribunal de Justiça das
Comunidades Europeias e o Tribunal de Contas. Além deles, viu-se importante
abordar a atuação do Conselho Europeu, que embora não tivesse, naquele
momento, caráter de instituição5, era também um importante órgão da UE.
No Capítulo 3 por fim, verifica-se como o Tratado de Lisboa
veio demonstrar ser um Tratado Reformador. Este, por sua vez, originou-se da
frustração obtida com a proposta de Constituição da União Europeia. Assim, o último
capítulo apresenta brevemente o processo de ratificação do TL, que apresentou
alguns entraves, dada a recusa da França e dos Países Baixos.6
Posteriormente, passa-se a mostrar algumas das alterações
mais relevantes por ele trazidas. A primeira delas, acerca da nova personalidade
jurídica7 da União Europeia, que antes era tratada como uma figura sem
classificação dentro do Direito Internacional Público. Assim, torna-se passível a nova
figura ser considerada uma Organização Internacional8. Ainda, discorre-se acerca da
fusão de competências, já que não há mais divisão de poderes dentre as
instituições. Assim, demonstra-se também um aumento no processo de co-decisão,
que já existia anteriormente entre as instituições, mas que a partir do Tratado de
4 SILVA, Karine de Souza. Direito da comunidade européia: fontes, princípios e procedimentos. p. 47-
48 5 ISAAC, Guy, apud SILVA, Karine de Souza. Direito da comunidade européia: fontes, princípios e
procedimentos. p 6 CIVITAS. EU Facts: Treaty of Lisbon. Disponível em http://www.civitas.org.uk/eufacts/.
FSTREAT/TR6.htm. Acesso em 22 mai 2011. 7 Art. 46 do Tratado da União Europeia. 8 SILVA, Karine. De Paris a Lisboa: Sessenta anos de Integração Europeia. In: ____ (ORG.). Mercosul
e União Européia: o estado da arte dos processos de integração regional. Florianópolis: Modelo, 2010. p. 52.
14
Lisboa, passa a abranger maior domínio de competências. Ainda no terceiro capítulo
faz-se menção à acentuação do caráter democrático da nova Organização, que
institui novos mecanismos de participação para o cidadão europeu na tomada de
decisões9. Aponta-se, ainda, a figura do Alto Representante da União Europeia,
cargo a que foram conferidas novas competências pelo Tratado Reformador10.
Por fim, o terceiro capítulo aborda algumas das modificações
trazidas diretamente à atuação das instituições comunitárias. Verifica-se, por
exemplo, que o Conselho Europeu, chamado simplesmente de Conselho, passa a
conferir o status de instituição comunitária11, ampliando suas competências; e, por
consequência, verifica-se ainda as outras novas abrangências de competências
legislativas e executivas das outras instituições.
O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as
Considerações Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos destacados,
seguidos da estimulação à continuidade dos estudos e das reflexões sobre o novo
funcionamento da União Europeia, bem como, posteriormente, em que resultados
positivos ou negativos essas mudanças podem resultar.
Para a presente monografia foram levantadas as seguintes
hipóteses:
a) A formação das primeiras comunidades europeias se deu como resultado dos
conflitos decorrentes da Segunda Guerra Mundial;
b) Essas Comunidades se modificaram e se agregaram para dar origem ao que
hoje é a União Europeia;
c) O Tratado de Lisboa trouxe diversas e contundentes reformas ao que era
instituído anteriormente pelo Tratado de Maastricht.
9 Art. 8º-B do Tratado de Lisboa. 10 Art. 9º-E do Tratado de Lisboa. 11 SILVA, Karine. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo Tratado de
Lisboa. In: ____ (ORG.). Mercosul e União Européia: o estado da arte dos processos de integração regional. Florianópolis: Modelo, 2010. p. 118.
15
Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na Fase de
Investigação12 foi utilizado o Método Indutivo13, na Fase de Tratamento de Dados o
Método Cartesiano14, e, o Relatório dos Resultados expresso na presente
Monografia é composto na base lógica Indutiva.
Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as Técnicas
do Referente15, da Categoria16, do Conceito Operacional17 e da Pesquisa
Bibliográfica18
12 “[...] momento no qual o Pesquisador busca e recolhe os dados, sob a moldura do Referente
estabelecido [...]. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. 11 ed. Florianópolis: Conceito Editorial; Millennium Editora, 2008. p. 83.
13 “[...] pesquisar e identificar as partes de um fenômeno e colecioná-las de modo a ter uma percepção ou conclusão geral [...]”. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. p. 86.
14 Sobre as quatro regras do Método Cartesiano (evidência, dividir, ordenar e avaliar) veja LEITE, Eduardo de oliveira. A monografia jurídica. 5 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 22-26.
15 “[...] explicitação prévia do(s) motivo(s), do(s) objetivo(s) e do produto desejado, delimitando o alcance temático e de abordagem para a atividade intelectual, especialmente para uma pesquisa.” PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. p. 54.
16 “[...] palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou à expressão de uma idéia.” PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. p. 25.
17 “[...] uma definição para uma palavra ou expressão, com o desejo de que tal definição seja aceita para os efeitos das idéias que expomos [...]”. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. p. 37.
18 “Técnica de investigação em livros, repertórios jurisprudenciais e coletâneas legais. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. p. 209.
16
CAPÍTULO 1
O CAMINHO DA INTEGRAÇÃO
1.1 Tentativas Iniciais da Integração
O início do século XX foi marcado pela eclosão da Primeira Guerra
Mundial, e, por consequência, pelos primeiros indícios de uma possível integração
entre os países da Europa. Diversos conflitos bélicos marcavam a história da
formação do continente europeu, e os cidadãos europeus possuíam um forte
sentimento nacionalista. A Primeira Guerra Mundial veio a alarmar os países do
Velho Continente a evitar novos conflitos. Durante a Primeira Guerra, a aliança entre
a Grã-Bretanha, a França e os Estados Unidos veio a provocar um anseio por
cooperação, visto que a guerra trazia riscos permanentes à estabilidade econômica
dos países aliados. Foi assim que a guerra provocou a formação de alguns primeiros
acordos.
Jean Monnet19 refere-se ao Comitê Interaliados dos Transportes
Marítimos, que começou a ser idealizado em 1914, mas que só viria a ser
regulamentado mais tarde; e ao Wheat Executive (Comissão Executiva para o
Trigo), que, em 1916, foi o órgão responsável pelas ações de cooperação entre
França, Inglaterra e Itália com relação ao abastecimento de alimentos. Durante a
Primeira Guerra, os três países acordaram em receber, juntos, importações de
alimentos das Américas, comprometendo-se a abastecer os países conforme
necessidade e urgência. Essa foi uma forma de perceber que, no período da guerra,
as relações exteriores da Inglaterra, França e Itália percebiam a relevância de
fortalecer o todo. Isso porque, como todos combatiam juntos, não seria a
estabilidade de um ou de outro que traria chances de vitória, mas de todos juntos. À
criação da Comissão Executiva para o trigo, Monnet defende:
(...) o Wheat Executive devia dar-me a primeira prova concreta de que os homens, quando colocados em determinadas condições, vêem que seus interesses são comuns e a partir
19 Em sua obra, Memórias (UnB, 1986), Monnet expõe sua participação nas primeiras consolidações de
relações internacionais dentro da Europa, e, dentre elas, a cooperação do trigo entre França e Inglaterra.
17
desse momento são levados a entrar em acordo. É a seguinte condição: que se fale do mesmo problema, com a determinação e até a obrigação de dar-lhe uma solução aceitável para todos.20
Monnet, mostra por que o Wheat Executive funcionou. A igualdade era
organizada, e o preço, igual para o abastecimento de todos. O interesse comum era
prioridade, e a proporcionalidade era mister em qualquer manifestação de
necessidade. Assim, dado o sucesso da cooperação do trigo, viram-se, ainda,
funcionando, diversas outras Comissões Executivas: dos óleos, dos grãos, das
gorduras, do açúcar, da carne, do nitrato. Era uma evidência de que o espírito de
cooperação funcionaria para o fortalecimento da aliança.
A partir de 1917, quando a ofensiva por parte da Alemanha anunciava
ataque sem tréguas, os representantes de Comitês da França, Inglaterra e Itália
viram-se na urgência de colocar em prática o pool dos Transportes, ou, o Comitê
Aliado dos Transportes Marítimos (Allied Maritime Transport Committee, que foi
recebido inicialmente com hostilidade por parte dos ingleses. Após muitas
discussões acerca de sua implementação, em 1918 o Comitê é organizado, tendo
ainda os Estados Unidos como participantes. Essa cooperação objetivava acalmar
os ânimos da instabilidade econômica que se manifestava nos últimos anos da
guerra, ou, ainda, do período pós-guerra. Mas haveria empecilhos para a
manutenção dessa cooperação. Era iminente o fim do Comitê dos Transportes, bem
como de todos os outros Executives, visto que todas se originaram do temor e do
abalo provocado pelas grandes perdas da guerra.
Acerca desse risco, Monnet21 desabafa:
Ora, não prolongar durante o período de reconstrução a aplicação dos princípios de ajuda mútua e de repartição das matérias-primas de acordo com as necessidades mais urgentes (...) seria negar todo o esforço da guerra e o caráter ideal dessa luta.
Porém, é o que foi acontecendo lentamente. Chegando o fim da
primeira Grande Guerra, os Executives demonstraram lento enfraquecimento. Ainda
20 MONNET Jean. Memorias. Brasilia: Editora Universidade de Brasília, 1986. p. 52. 21 MONNET, Jean. Memorias. p. 65.
18
assim, negociações demonstravam o anseio pela formação de outra cooperação
econômica e política, a ser formada entre as nações aliadas. Em janeiro de 1919,
durante a Conferência de Paz em Paris, criou-se um Conselho a fim de estabelecer
a carta das Sociedades das Nações (League of Nations). O incentivo do governo
dos Estados Unidos foi crucial para essa nova Sociedade. Defende o presidente dos
Estados Unidos, Wilson, no último de seus 14 Princípios22:
Deve-se estabelecer uma associação de nações no quadro de um pacto, tendo em vista fornecer garantias mútuas de independência política e de integridade territorial em igualdade para as grandes e as pequenas nações.
Com base nesse princípio que o Conselho Supremo, encarregado de
estabelecer as ações da Sociedade das Nações, atuou a fim de fazer com que os
problemas das nações da Europa passassem a ser tratados com preocupação pela
Sociedade. Monnet exemplifica, em suas memórias, como isso ocorria23:
A França queria anexar o Sarre contra a vontade de Wilson? O problema tornava-se internacional. A Polônia exigia um porto no Báltico, apesar da oposição inglesa? Danzig tornava-se nosso problema. As colônias alemãs eram disputadas? Uma Comissão de Mandatos se encarregaria disso.
Foi a partir da criação da Sociedade das Nações que os problemas
passavam a ser resolvidos coletivamente, passo primordial à criação de uma
possível Unidade entre as nações europeias. Sua importância, ainda, se estendeu
pelo fortalecimento da pacificação, já que conflitos territoriais, por exemplo, puderam
ser resolvidos através do Conselho Supremo24, o que ajudava a evitar a propagação
de conflitos bélicos.
22 Em janeiro de 1918, Woodrow Wilson, então presidente dos Estados Unidos, um ano antes da
Conferência de Paz, proferiu discurso acerca da causa moral pela qual a federação se inseria como aliada na guerra. Wilson anunciou, em seu discurso, 14 Princípios que indicavam as melhores saídas para que a Grande Guerra tivesse resultados pacíficos. Esses Princípios foram fundamentais para futuras convenções de paz, bem como influenciaram consideravelmente na rendição da Alemanha ao fim da guerra.
23 MONNET, Jean. Memorias. p. 76. 24 Um forte exemplo do funcionamento da solução de conflitos através do Conselho Supremo foi o
conflito da Alta Silésia. A região, por se constituir de um bloco de carvão e disso ter se originado um complexo de indústrias metalúrgicas, foi objeto de conflito territorial entre a Alemanha e a Polônia, que reivindicavam por sua posse. Ambos os países a queriam, e para solucionar o problema, foram convocados representantes de Estados que não possuíam interesse no conflito, para formar um tribunal arbitral e chegar a uma solução imparcial. Esse é o primeiro exemplo concreto que se tem na
19
1.2 Declaração Schuman e Comunidade Europeia do Carvão e
do Aço
A Europa era uma arena de guerras frequentes e devastadoras por
séculos. O projeto de integração europeia foi lançado após a Segunda Guerra
Mundial de forma a evitar conflitos ulteriores entre os países europeus e
especialmente entre duas grandes nações – França e a Alemanha. Diversos líderes
do Europa Ocidental vieram à conclusão de que a única forma de estabelecer uma
paz duradoura seria unificando suas nações sob uma estrutura institucional comum
e supranacional.
Em 19 de Setembro de 1946, o então Primeiro-Ministro Britânico
Winston Churchill fez um discurso na Universidade de Zurique (Suíça), ansiando por
um “tipo de Estados Unidos da Europa”. Esse discurso foi considerado por muitos o
primeiro passo rumo à integração européia no período Pós-guerra.
Ressalta-se, ainda, que as ideias de integração se amparam ainda em
outro evento de grande importância para a recuperação pós-guerra. O Plano
Marshall, ou, ainda, chamado Programa de Recuperação Europeia, se estabeleceu
em 1948, em um momento em que os países participantes da guerra, principalmente
a França, encontravam-se muito enfraquecidos economicamente. Harry Truman,
então presidente dos Estados Unidos, havia demonstrado interesse nas questões
pós-guerra, enviando recursos à Grécia e à Turquia. Através da chamada doutrina
Truman, anunciava que daria suporte aos países que necessitassem ajuda rumo à
estabilidade econômica.
Cabe mencionar que o Plano Marshall não se tratava unicamente de
um sentimento altruísta americano. Via-se, nesse período pós-guerra, grandes
chances de os Estados Unidos serem também perdedores, já que seus maiores
clientes nos mais variados mercados não se encontravam capazes de fazer girar a
economia. Ainda, ao final da Segunda Guerra, a segregação da União Soviética do
Europa de transferência de soberania, que é uma figura outrora utópica e atualmente presente nas relações internacionais e em soluções de conflitos na Europa.
20
restante da Europa demonstrava grandes prospecções de fortalecimento, o que
poderia resultar em grandes problemas para a economia norte-americana. Como
esclarece Odete Maria de Oliveira25 nesse sentido,
A forte produção americana necessitava de clientes. Por sua vez, a Europa nada podia comprar. (...) o Continente europeu carecia até dos produtos mais essenciais à sobrevivência, somado a outros sérios problemas, como a grave inflação, falta de divisas e de meios para produzir e exportar e reerguer, em definitivo, a economia (...) A integração econômica europeia teve, desta forma, impulso através dos Estados Unidos que, na realidade, mostravam-se interessados na reconstrução do velho Continente por duas fortes razões: primeiro, os países europeus poderiam formar um valioso mercado; segundo, seus governos ainda colaborariam com a missão de frear o ímpeto expansivo da União Soviética; naturalmente, sob o discurso ideológico do inimigo comum: o socialismo.
Assim, o então secretário de Estado de Truman, General Marshall, foi o
responsável por levar adiante o plano de recuperação dos países afetados pela
guerra. “Penso que a iniciativa deve partir da Europa (...). O papel da América
consiste apenas em oferecer uma ajuda amigável para o estabelecimento de um
programa europeu e em dar, em seguida, seu apoio para a execução desse
programa na medida em que isso for necessário.”26. Marshall demonstrou, aqui, que
o Programa de Recuperação se tratava de incentivar a cooperação entre os Estados
Unidos e os países europeus, de modo a evitar a injeção de auxílio, de forma
unilateral, por parte dos Estados Unidos. Nesse contexto é criada a OECE
(Organização Europeia de Cooperação Econômica), para o planejamento da
distribuição dos fundos do Plano Marshall para a reconstrução europeia. Assim, em
maio de 1948 está uma das demarcações do início da integração: o Congresso de
Haia, que contava com grandes nomes que contribuíram para que ela prosperasse;
Robert Schuman, Winston Churchill, Alcides de Gasperi, Paul Spaak, Ademar
Adenauer. Do congresso, os países do Europa Ocidental formam o Conselho da
Europa, assinado em Londres, que simbolizava uma representação do povo perante
o Continente Europeu. Ainda que tendo reunido grande parte dos países da Europa
Ocidental, o Conselho da Europa não surtiu grandes impactos, pois, devido à
25 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. Curitiba: Juruá,
2002, p. 88 26 in MONNET, Jean. Memorias. p. 237.
21
relutância eficaz da Grã-Bretanha, o mesmo não demonstrava quaisquer efeitos de
transmissão de soberania.
O verdadeiro processo de fundação da Comunidade Europeia,
contudo, teve início em 9 de maio de 1950, quando o Ministro de Assuntos
Internacionais da França, Robert Schuman, pronunciou uma declaração em nome
do governo francês. Esta declaração, inspirada pelas idéias visionárias de Jean
Monnet, propunha a integração da produção de aço e carvão da França e da
Alemanha, sob uma organização que seria aberta a outros países europeus. A ideia
era que se a Alemanha e a França pudessem controlar o acesso que cada uma
tinha ao carvão e o aço, e o uso dos mesmos, nenhum dos dois países seria capaz
de produzir armas a ponto de se prepararem para uma nova guerra.
O Governo Britânico, conhecido por sua relutância em aceitar uniões
aduaneiras e a ideia de supranacionalidade, que enxergava como contraditória aos
princípios democráticos, não recebeu foi comunicado previamente das propostas da
França expostas na Declaração de 9 de maio de 1950. Contudo, o Reino Unido era
o maior produtor de carvão e aço da Europa. O Governo Britânico, frustrado por ser
afrontado com um fato consumado enquanto os Estados Unidos eram mantidos
informados, ansiava por demonstrar sua insatisfação à França.
Os esclarecimentos oferecidos por Jean Monnet e Robert Schuman ao
Governo Britânico após 10 de maio não foram suficientes para persuadi-los a
participar da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço. O Reino Unido, temendo
um enfraquecimento com suas fortes ligações com a Commonwealth, optou por uma
simples associação com a CECA. O líder conservador da oposição, Winston
Churchill, apoiou o Plano, o que fortaleceu as relações franco-alemãs, ainda que ele
não apoiasse a participação da Grã-Bretanha. Assim, percebendo desaprovação
perante a opinião pública daquele país, a idéia de um poder supranacional europeu
foi recusada pelo Governo, que anunciou, assim, em 03 de junho de 1950, que não
participaria do Plano Schuman.27
27 NAVEGADOR EUROPEU. Historical Events -> 1950-1956 The formation of the community of Europe
-> The declaration of 9 May 1950. Disponível em www.ena.lu. Acesso em 22 mai 2011. O Navegador Europeu – www.ena.lu – se trata da compilação oficial em meio eletrônico de informações relacionadas à União Europeia. É fonte extensiva de busca por Tratados, petições, declarações,
22
A iniciativa de Schuman, na verdade, expressou aspirações muito mais
profundas, como a “fundação de uma Federação Europeia, indispensável para a
preservação de paz”. O chanceler alemão Konrad Adenauer apoiou esta proposta, e
em 1951, seis países fundadores – Bélgica, França, Alemanha, Itália, Luxemburgo e
Países Baixos – responderam à declaração Schuman e assinaram o Tratado de
Paris estabelecendo a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA). O poder
para tomar decisões acerca da indústria de aço e carvão nesses países foi colocado
nas mãos de uma figura supranacional, chamada a “Alta Autoridade”. Em 1952,
Jean Monnet se tornou o primeiro presidente da Alta Autoridade. Juntamente com o
Conselho de Ministros, ela utilizava um sistema de votação por maioria qualificada
para a tomada de decisões.
Ainda que demonstrasse aplicação concreta limitada, a CECA foi muito
mais importante por seu caráter unificador, igualitário, do que por sua atuação na
indústria do aço e carvão propriamente ditos. A Declaração Schuman, assinada
pelos seis países através do Tratado de Paris, trazia em seu texto a constituição da
CECA, que demonstra sua importância para o rumo à integração. O texto proibia
restrições quantitativas, referentes à circulação dos produtos e pessoas; medidas ou
práticas que estabelecessem discriminações entre produtores, compradores e
usuários no concernente às condições de preço, entrega e tarifas de transporte, e
outras proibições28, demonstravam o forte anseio por trazer igualdade às relações
entre as nações europeias.
Ainda, o Tratado expunha outros objetivos, os quais valem ser
citados29:
a) zelar pela regularidade do abastecimento; b) assegurar a igualdade de acesso às fontes de produção; fixar preços em nível mais baixo possível; d) melhorar a qualidade do produto; e) promover uma política de exploração racional nos recursos naturais; f) melhorar as condições laborais e de vida dos trabalhadores; g) fomentar o desenvolvimento dos intercâmbios internacionais.
discursos e quaisquer documentos oficiais e extra-oficiais acerca dos temas concernentes à integração.
28 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 94 29 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 94
23
Jean Monnet, na Conferência dos Seis, os países que assinariam o
Tratado, demonstrou diversas vezes a forma como a CECA tomaria a forma de uma
entidade soberana30:
A retirada de um Estado que se tivesse engajado na Comunidade só deveria ser possível com a aprovação de todos os outros sobre essa retirada e suas condições. Essa regra por si só resume a transformação fundamental que a proposta francesa pretende apresentar. Além do carvão e do aço, ela assenta as primeiras bases de uma federação europeia. Em uma federação, não há secessão por decisão unilateral. Da mesma maneira, só há comunidade entre povos que se engajam sem limite de tempo e sem espírito de retorno.
Assim eram preparados os Estados-membros: com o sentimento de
que não estavam fazendo uma “negociação” a fim de se beneficiarem
economicamente; ao assinar o Tratado que daria vigor à CECA, as nações davam
espaço a uma instituição que teria poderes maiores do que as decisões soberanas
de cada país. Os benefícios econômicos, fiscais, logísticos, comerciais, trariam
mudanças muito positivas. Mas estes não eram o objetivo supremo. A formação da
CECA era fundamentada no anseio de circundar os países a ela subscritos de forma
a se sujeitarem a uma vontade maior, a vontade de unificar a Europa.
O Tratado CECA organizava a Comunidade, dividida por quatro
autoridades, com poderes supranacionais. O texto do tratado conferia suas
atribuições. A primeira, denominada Alta Autoridade, era responsável por assegurar
o cumprimento dos objetivos afirmados no Tratado. Era composta de nove
membros, dos quais não poderiam haver mais que dois da mesma nacionalidade.
Suas decisões eram tomadas por maioria absoluta de seus votos.
A Assembleia Parlamentar era composta de representantes dos
povos dos Estados-membros da CECA. Deveriam exercer os poderes de supervisão
concedidos pelo Tratado, controlando e censurando a Alta Autoridade, caso
necessário. A Assembleia era composta de delegados que deveriam ser eleitos por
sufrágio universal direto. Na assinatura do Tratado, os países estavam
representados por um número de parlamentares, que variava entre 4 e 18, em
proporção à população do país. A Assembleia deveria discutir as decisões e
30 MONNET, Jean. Memorias., p. 282
24
recomendações feitas pela Alta Autoridade em sessões abertas. Suas decisões
também eram tomadas através de votação por maioria absoluta.
O Conselho de Ministros atuava juntamente com a Alta Autoridade,
que deveriam deliberar juntas e trocar informações. O Conselho poderia solicitar à
Alta Autoridade a examinação de propostas e medidas necessárias para a
realização dos objetivos comuns da CECA. O Conselho era composto por um
representante de cada Estado-membro. As decisões do Conselho de ministros eram
feitas através de votação por maioria qualificada.
Por fim, o Tribunal de Justiça teria a função de assegurar a prescrição
da lei na aplicação e interpretação do Tratado. O Tribunal era composto de sete
juízes, dos quais alguns poderiam ser trocados a cada três anos, e poderiam ainda
ser reeleitos. O Tribunal era competente para julgar recursos feitos por um Estado-
membro ou pelo Conselho pela anulação de decisões e recomendações da Alta
Autoridade, fundados em falta de fundamentos legais, violações de procedimento
substanciais, violações do Tratado ou de qualquer prescrição legal relacionada à sua
aplicação, ou, ainda ao abuso de poder.
1.3 Tratados de Roma: Comunidade Econômica Europeia e
Comunidade Europeia da Energia Atômica
A assinatura em Roma em 25 de março de 1957 dos Tratados
estabelecendo a Comunidade Econômica Europeia (CEE) e a Comunidade Europeia
de Energia Atômica (CEEA ou Euratom) marcaram um momento importante na
história da integração Europeia. Poucos anos após a entrada em vigor do Tratado de
Paris, estabelecendo a CECA, e menos de três anos após o fracasso da planejada
Comunidade Europeia de Defesa, a Europa unida deu um passo irreversível rumo à
integração.
Os Tratados de Roma, que entraram em vigor em 1º de janeiro de
1958, foram o resultado de negociações diplomáticas intensas, as quais se iniciaram
formalmente em Messina, no ano de 1955, quando os seis Estados-membros da
CECA se reuniram para estudar o processo de união econômica européia
25
apresentada no Relatório Spaak. O relatório, elaborado pelo ministro belga de
Relações Exteriores, Paul-Henri Spaak, foi aprovado em Veneza, no ano seguinte,
dando prosseguimento à criação das duas novas comunidades, a CEEA, e a CEE.
O tratado estabelecendo a Comunidade Econômica Europeia criou um
Mercado Comum, denominação pela qual ficou conhecido, caracterizado por uma
união aduaneira que era baseada tanto na livre movimentação de bens, pessoas,
serviços e capitais quanto na elaboração de políticas comuns, em particular nos
setores de agricultura e transporte.
Ressalta-se que em termos de contribuição para a consolidação da
integração e da supranacionalidade europeia, o tratado que instituiu o Mercado
Comum pode ser visto como o mais importante. Joana Stelzer afirma ser tão
importante perante a CECA e a CEEA porque “enquanto o TCECA e o TCEEA
estavam presos a uma integração setorial, o TCEE foi muito mais longe e visou à
integração econômica em larga escala”31. E pelos objetivos propostos pela
Comunidade Econômica, percebe-se quão longe esse novo instituto chegou em se
tratando de derrubar os limites nacionais. Eis o que dispõe o art 2º do Tratado:
A Comunidade tem como missão, através da criação de um mercado comum (...) o desenvolvimento harmonioso e equilibrado das atividades econômicas (...), um elevado nível de emprego e de proteção social, o aumento do nível e da qualidade de vida, a coesão econômica e social e a solidariedade entre os Estados-Membros.32
O Mercado Comum foi relevante justamente por ser fundado nas
“quatro liberdades”, quais sejam, a livre circulação de pessoas, serviços, bens e
capitais. Sendo o mercado baseado no princípio de livre competição, o Tratado
proibia acordos restritivos e auxílios estatais, e os países e territórios estrangeiros
eram associados com o Mercado Comum e com a união aduaneira com a
perspectiva de promover comércio e desenvolvimento econômico e social conjunto.
31 STELZER, Joana. União Europeia e Supranacionalidade: Desafio ou Realidade? Curitiba: Juruá,
2004. P. 37. 32 apud STELZER, Joana. União Europeia e Supranacionalidade: Desafio ou Realidade? p. 37.
26
Para estabelecer a união aduaneira, a Comunidade Econômica Europeia aboliu
cotas e taxas entre os Estados-Membros.33
Já o objetivo geral do Tratado da CEEA era contribuir à formação e
desenvolvimento das indústrias nucleares da Europa, a fim de que todos os
Estados-membros pudessem se beneficiar do desenvolvimento da energia atômica,
e garantir segurança de fornecimento. Ao mesmo tempo, o Tratado garantia altos
padrões de segurança para o público e evitava que os materiais nucleares
destinados principalmente para uso civil fossem desviados para uso militar. É
importante ressaltar que os poderes da CEEA eram limitados ao uso pacífico de
energia nuclear.
A CEEA, que realçava a importância civil da energia atômica, criava um
mercado nuclear comum. Embora não tenha tido muita repercussão no sentido de
fortalecimento de supranacionalidade, a CEEA teve seu valor no sentido de reforçar
o uso da energia atômica para fins não-bélicos. Jean Monnet ressalta essa
perspectiva para a energia nuclear:
A indústria nuclear, produtora de energia, estará inevitavelmente em condições de fabricar bombas. Por essa razão, os aspectos políticos e os aspectos econômicos da energia nuclear são inseparáveis. A Comunidade Europeia deve desenvolver a energia nuclear para fins exclusivamente pacíficos. Essa opção exige um controle integral. Abre o caminho para um controle geral em escala do mundo.34
Dentre as principais incumbências da CEEA presentes em seu Tratado,
podemos citar: promover pesquisa e assegurar a disseminação de informações
técnicas; estabelecer padrões de segurança unificados para proteger a saúde dos
trabalhadores e do público geral e assegurar sua aplicação; facilitar investimentos e
assegurar o estabelecimento de instalações básicas necessárias ara o
desenvolvimento da energia nuclear na União Europeia; assegurar que todos os
participantes na União Europeia recebam fornecimentos regulares e equitativos de
33 UNIÃO EUROPEIA. European Economic Community. Disponível em
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_ affairs/treaties/treaties_eec _en.htm. Acesso em 22 mai 2011.
34 MONNET, Jean. Memorias. p. 368.
27
minérios e combustíveis nucleares; estimular o progresso no uso pacífico de energia
nuclear trabalhando com outros países e organizações internacionais.35
Diferente das outras Comunidades, a CEEA não teve mudanças
substanciais ao longo dos anos, nem se fundiu à União Europeia. Ainda encontra-se
em vigor e possui personalidade jurídica própria, enquanto compartilha das mesmas
instituições da Comunidade.
1.3.1 Relevância dos Tratados de Roma e de Paris
Os países da Europa, antes do Tratado de Paris, não detinham entre si
nenhuma ligação que realmente os co-obrigasse. Houve acordos, durante a Primeira
e Segunda Guerra, como por exemplo, quando a França, Inglaterra e Itália firmaram
o pool dos transportes. Mas tudo acontecia em caráter provisório e de acordo com
as necessidades de cada país no contexto de guerra.
O Tratado de Paris, ao instituir a Comunidade Europeia do Carvão e do
Aço, em 1951, instituiu essa co-obrigação que seria capaz de fazer cumprir deveres
por um bem maior, que era o instituto da CECA propriamente dito. O primeiro tratado
foi tão importante justamente por provocar em cada um dos Estados-membros o
estímulo pela satisfação de todos, como se houvesse realmente uma nação maior,
ao invés de várias pequenas. Posteriormente, o Tratado de Roma, que em 1957 veio
para instituir a Comunidade Econômica Europeia, e a Comunidade Europeia de
Energia Atômica, fortaleceu ainda mais a noção de vontade comum.
E é desse sentimento que nasce a importância dos Tratados; quando
ratificados, eles assumem o caráter supranacional36, colocando em segundo plano,
35 UNIÃO EUROPEIA. Euratom Disponível em http://europa.eu/legislation_summaries
/institutional_affairs /treaties/treaties_euratom_en.htm. Acesso em 22 mai 2011 36 O emprego do termo “supranacional” é recente, pois veio para clarificar a relação entre os países da
União Europeia, que ocorria de forma sui generis; não havia outrora mecanismos semelhantes à supremacia dos Tratados perante seus signatários no que tange à relação entre os Estados-membros da CECA, por exemplo. Karine Silva, em sua obra Direito da Comunidade Europeia, menciona alguns pontos que valem ser citados para a concretização do elemento supranacional, quais sejam: “a) o reconhecimento por parte de determinados Estados, de um conjunto de valores comuns suficientes para que estes se disponham a subordinar seus interesses nacionais e sua hierarquia nacional de valores; b) a criação de um poder efetivo, colocado a serviço desses valores, que goze de poderes capazes de adotar decisões que comprometam os Estados, de produzir um direito que deve ser respeitado pelos entes nacionais e de pronunciar decisões jurídicas que instituam o direito comum; c) por fim, as duas condições devem estar vinculadas à autonomia desse poder superior.” (p. 58)
28
portanto, a soberania de cada Estado-membro, que passa a ser somente um
multiplicador da nova regra. O tratado é soberano acima de todos os regimentos
nacionais. Por isso se tornou o principal instrumento rumo à integração das nações
europeias.
Posterior aos Tratado de Roma e Paris, outros tratados vieram
fortalecer as Comunidades que já existiam.
Na década de 60, a instituição antes chamada de Assembleia
Parlamentar, passava a ser o Parlamento Europeu, que, adotou uma resolução com
o fim de fortalecer seus poderes através de eleições diretas de seus membros. A
França não demonstrava então apoiar fortalecimento das instituições europeias,
uma vez o presidente Charles de Gaulle defendia os interesses individuais da
Nação37. Esse é o principal motivo também pelo veto ao ingresso do Reino Unido na
Comunidade, ocorrido em duas ocasiões.
1.4 Desenvolvimento da Integração
1.4.1 Tratado de Fusão dos Executivos
A França queria que a posição do Conselho de Ministros fosse
fortalecida, mas seus companheiros consideravam a criação de um instituto
independente com poderes estendidos, baseados em uma fusão da Alta Autoridade
da CECA, da Comissão da CEE e da Comissão da CEEA, bem como de seu
Conselho de Ministros. A França se opôs à fusão das instituições executivas por
algum tempo. Porém, sob pressão dos outros Estados-membros, ela finalmente
aceitou o princípio de fusão das instituições das Comunidades na reunião do
Conselho de Ministros de 1963, mas tentou limitar o poder supranacional da nova
Comissão única. Seguindo-se três anos de negociações difíceis, o Tratado de
Fusão dos Executivos, estabelecendo um único Conselho e uma única Comissão
37 “A influência do presidente da França, general Charles de Gaulle, se inclinava em direção à defesa
da tese intergovernamental, o que constituía um freio à integração supranacional, principalmente porque a política exterior gaullista tinha como objetivo tanto a recuperação do status de superpotência para a França, sob a orientação do desenvolvimento de uma estratégia nuclear autônoma, como a separação do comando integrado da OTAN e a mudança do desenho político-supranacional da Comunidade Europeia. (...) Gaulle apresentava a proposta de criação de uma comunidade política européia sob típico modelo de cooperação, com destaque nos Chefes de Estado e de Governo. (OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 99)
29
das Comunidades Europeias, foi assinado em Bruxelas em 08 de abril de 1965,
entrando em vigor em julho de 1967. A partir deste momento, a Comissão das
Comunidades Europeias era a única instituição executiva das três Comunidades
Europeias: a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), a Comunidade
Econômica Europeia (CEE), e a Comunidade Europeia de Energia Atômica (CEEA).
No momento da assinatura do Tratado de Fusão dos Executivos, o Tribunal de
Justiça e o Parlamento Europeu já eram unificados38.
Marcando o crescimento da Comunidade Europeia, vieram as primeiras
adesões. Mas estas não ocorreram de imediato.
1.4.2 Tratados de Adesão
Durante a década de 60, haviam ocorrido mudanças nas políticas do
Reino Unido com relação à Europa. O seu posicionamento alheio entre 1940 e
meados de 1950 começou a dar espaço a uma participação mais ativa no processo
de unificação. O receio de ser excluído das negociações internacionais e a
repercussão positiva do Mercado comum foram os principais fatores que motivaram
as mudanças na direção do Governo Britânico na década de 60. Os principais
partidos políticos, bem como a opinião pública, se mostraram divididos. Os
Conservadores eram mais favoráveis à adesão do que o Partido Trabalhista,
comprometido com a soberania nacional39.
Ainda, apesar do interesse na entrada do Reino Unido no início dos
trabalhos de integração no momento da CECA, a França, neste segundo momento,
demonstrou oposição ao ingresso do Reino Unido ao Mercado Comum, por
questões políticas. Sob o Governo do General Charles de Gaulle, a França vetou o
ingresso do Reino Unido em duas ocasiões, em 1961, e novamente, em 1967. Como
o Conselho deveria demonstrar aceitação unânime à adesão, o Reino Unido só
celebrou sua adesão em janeiro de 1972.
38 “(...) o Tribunal de Justiça e o Parlamento já estavam unidos desde a assinatura, em 2957, dos
Tratados da Comunidade Europeia (TCEE) e da Comunidade Europeia para a Energia Atômica (TCEEA). Isso significa que não chegou a haver três Parlamentos ou três Tribunais, mas três Conselhos e três Comissões.” (SILVA, Karine de Souza. Direito da Comunidade Europeia. p. 35)
39 NAVEGADOR EUROPEU. Historical Events -> 1957-1968 Successes and Crises -> The United Kingdom and its applications for accession. Disponível em http://www.ena.lu/. Acesso em 22 mai 2011.
30
Nesse período, ainda, a Noruega também solicitou sua adesão, em
1962, que foi negada em função de resultado desfavorável dado em referendo
popular.
Em 1972, portanto, ocorreu o primeiro Tratado de Adesão. Neste,
celebrava-se a entrada do Reino Unido, Dinamarca e Irlanda, que já haviam também
pedido seu ingresso entre 1961. A Comunidade passou, então, em 1973, a ser a
Comunidade dos Nove. Em seguida, vieram novas solicitações de adesões, que se
tornaram possíveis com o fim da ditadura e democratização dos Estados do Sul da
Europa40.
Assim, em maio de 1979, foi celebrada o segundo Tratado de Adesão,
que incluiria a Grécia à Comunidade em 1981. A Terceira Adesão viria em seguida;
em 1977, Espanha e Portugal requereram adesão, que foi celebrada somente em
junho de 1985, devido a dificuldades econômicas e sociais desses países41.
Subsequentemente, a então chamada Comunidade dos Doze se
alargou à quarta Adesão, cujo Tratado ocorreu em 1994, entrando em vigor em
1995. Assim, passam a integrar a Comunidade a Áustria, Suécia e a Finlândia; a
Noruega, na ocasião, ainda que tivesse apresentado sua solicitação e assinado o
Tratado, ficou impedida da sua ratificação devido à recusa por referendo popular.
Após a quarta Adesão, o alargamento da Comunidade só se tornou
mais pertinente. Muitos foram os países que solicitaram adesão; porém, os tratados
só seriam assinados no momento que os prospectivos Estados-membros estivessem
em consonância com os critérios fixados pelo Conselho Europeu, definidos em
Maastricht (1991) e em Lisboa (1992), quais fossem:
“a) aceitação do acervo comunitário; b) aceitação do acervo político; c) adesão às finalidades políticas; d) economia competitiva em operação; e) existência de um sistema legal e administrativo adequado ao setor público como ao privado.”42
40 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 108 41 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 108 42 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 111.
31
Então, o quinto Tratado de Adesão foi assinado em 2003, resultando
no ingresso, a partir de 2004, do Chipre, República Tcheca, Estônia, Hungria,
Letônia, Polônia, Eslovênia, Lituânia, Malta e Eslováquia. A última adesão ocorrida
até o momento foi assinada em 2005, concedendo ingresso à Bulgária e Romênia a
partir de 2007.
1.4.3 Tratado do Ato Único Europeu
Em 17 e 28 de fevereiro de 1986, em Luxemburgo e Haia
respectivamente, os Ministros de Assuntos Exteriores dos Doze assinaram o Ato
Único Europeu (TAUE). Este tratado, resultante de negociações extensivas como
parte de uma conferência intergovernamental, combinou em um único texto as
provisões relativas, em particular, à reforma das instituições comunitárias, à
extensão dos poderes e responsabilidades da Comunidade e à cooperação na
esfera das políticas exteriores europeias. O AUE era, ainda, uma etapa essencial na
conclusão do mercado único, já que ele possibilitava a realização eficiente dos
Objetivos de 1992. O TAUE entrou em vigor em Julho de 1987.
O Tratado do Ato Único Europeu, assinado em 1986, foi um grande
marco para a definição da União Europeia como é conhecida hoje. Odete Maria de
Oliveira bem esclarece por quê:
Trata, o Tratado do Ato Único Europeu, de uma das mais importantes reformas entre as demais reformas dos Tratados constitutivos das Comunidades, atingindo todas as instituições comunitárias, introduzindo o Conselho Europeu, a conhecida reunião dos Chefes de Estado e de Governo, junto à estrutura dos Tratados constitutivos, sem reconhecer-lhe o status de instituição, mas de categoria de direito internacional (Conferência Intergovernamental), procedendo a novas transferências de competências dos Estados-Membros em favor da Comunidade.43
Assim, as mudanças trazidas pelo Ato Único vieram para atingir as
instituições comunitárias, de forma a trazer a Comunidade Europeia mais próxima à
integração almejada. Cabe mencionar o contexto que levou à formulação do Ato
Único; em 1981, o novo presidente francês, François Mitterrand, demonstrava estar
inclinado por impulsionar a economia estimulando o consumo, preferindo uma
43 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 115.
32
Europa social a uma Europa com estabilidade monetária. Já na Alemanha, em 1982,
era eleito o novo chanceler alemão, o Cristão-democrata Helmut Kohl, determinado
a renovar suas relações com a França, fortalecendo-as como nos tempos da
CECA44.
O Tratado foi assinado em 1986, porém, algumas etapas se
demonstraram cruciais rumo à assinatura do Tratado do Ato Único Europeu45. A
primeira delas foi a Declaração Solene de junho de 1983. Texto elaborado por Hans
Dietrich Genscher e Emilio Colombo, Ministros de Assuntos Exteriores da Alemanha
e da Itália, era acompanhado por declarações dos Estados-membros que faziam
referência aos objetivos a serem alcançados nas relações interinstitucionais,
definindo-se as funções de cooperação política do Conselho Europeu e os poderes
da Comunidade.
Em seguida, a segunda etapa foi o projeto do Tratado que
estabeleceria a União Europeia, elaborado pelo parlamentarista Altiero Spinelli, cuja
ideia central era a criação de um Comitê Parlamentar de Assuntos Exteriores, com
vistas à preparação de um tratado que substituísse as comunidades existentes pela
União Europeia. O projeto foi aceito pelo Parlamento em 1984.
Um terceiro evento que traçava o caminho ao Ato Único era o Comitê
Dooge, que levava o nome do senador irlandês que presidia os trabalhos. Ainda em
1984, o Comitê, que consistia de representantes pessoais dos chefes de Estado e
de Governo examinaram questões institucionais. Os relatórios do Comitê Dooge
trouxeram o Conselho Europeu à participação da Conferência Intergovernamental,
da qual adveio a aprovação unânime do texto do Tratado do Ato Único Europeu.
Por último, o Livro Branco, publicado sob a presidência da Comissão
de Jacques Delors, identificava em torno de 300 medidas legislativas necessárias
para a conclusão do mercado interno europeu. Ele destacava um cronograma e
propunha uma data limite para a adoção das medidas: 31 de dezembro de 1992.
44 NAVEGADOR EUROPEU. Historical Events -> 1980-1986 Enlargement to the south and the Single
European Act -> The Single European Act. Disponível em http://www.ena.lu/. Acesso em 22 mai 2011 45 UNIÃO EUROPEIA. The Single European Act. Disponível em http://europa.eu/legislation_summaries
/institutional_affairs /treaties/treaties_singleact_en.htm. Acesso em 22 mai 2011.
33
O Tratado viria para atribuir novas competências à Comunidade, e
ainda, para realizar a constituição do mercado interno europeu, cujas finalidades são
expostas por Odete Maria de Oliveira:
(...) além de serem eliminados os obstáculos tarifários, deveriam ser eliminados também as demais barreiras físicas, técnicas, fiscais etc., a fim de garantir um espaço sem fronteiras interiores para a livre circulação das pessoas, mercadorias, serviços e capitais (...)46
Ela ainda descreve brevemente os objetivos delineados pelo Tratado:
a) estabelecimento de um grande mercado sem fronteiras, como meta maior; b) adoção das políticas estruturais e de apoio às regiões mais atrasadas; c) cooperação monetária e de investigação e tecnologia; d) dimensão social; e) proteção ao meio ambiente47
Percebe-se, aqui, a relevância da assinatura do Tratado do Ato Único
Europeu; primeiro, porque a eliminação das fronteiras de mercado, e o apoio aos
países menos favorecidos traria a maior aproximação entre os Estados-membros
que a Comunidade já vira; segundo, porque a cooperação monetária e de tecnologia
provocaria crescimento e modernização mais acelerados a cada um dos países, e
por último, porque a dimensão social e proteção ao meio ambiente mostravam os
interesses não só no bem-estar das relações intergovernamentais, mas dos
cidadãos europeus. Quando a finalidade se voltava aos interesses dos cidadãos,
nesse momento a União Europeia se tornava mais factível. Isso porque restava
provado que a democracia se fortalecia, uma vez que as instituições comunitárias
agiriam para o interesse do povo.
A assinatura do Ato Único Europeu enfrentou alguns entraves. Em
janeiro de 1986, o Parlamento Dinamarquês rejeitou o projeto. Assim, os membros
convocaram uma reabertura das negociações intergovernamentais. Diante da
recusa categórica de seus companheiros, o governo dinamarquês convocou então
um referendo nacional ao Ato como um todo Em 27 de janeiro, sem ao menos
esperar pelos resultados finais do referendo na Dinamarca, o Conselho Europeu
fixou o dia 17 de fevereiro de 1986 como a data para a assinatura do TAUE.
46 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 115. 47 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 116.
34
Contudo, dias antes o governo da Itália, seguido do governo da Grécia, informaram
a seus companheiros que não assinariam o tratado até que fosse divulgado o
resultado do referendo dinamarquês. Em 17 de fevereiro, portanto, somente a
Bélgica, a Alemanha, França, Irlanda, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal,
Espanha e o Reino Unido assinaram o TAUE em Luxemburgo. Dez dias depois, o
resultado favorável da população dinamarquesa era divulgado. Em 28 de fevereiro,
portanto, Dinamarca, Itália e Grécia assinaram o Ato Único em Haia. Assinado pelos
Doze, o Tratado ainda deveria ser ratificado pelos parlamentos nacionais entre os
anos de 1986 e 1987, de acordo com os requisitos constitucionais de cada Estado
signatário. O Tratado do Ato Único Europeu, que reformava os tratados fundadores
das Comunidades Europeias, então, entrou em vigor em julho de 1987.48
Ratificado então o Tratado do Ato Único Europeu, os Estados
participantes da Comunidade estariam abrindo as portas para a próxima etapa da
integração; a instituição de um mercado interno comum traria a decisão posterior de
estabelecer a moeda única, bem como a criação da União Europeia, que viria a
ocorrer em 1992, com o Tratado de Maastricht.
1.4.4 Tratado de Maastricht
O estabelecimento de uma União Europeia havia sido iniciado em 1980
com o encontro dos nove Estados-membros da Comunidade Europeia realizado em
Paris de 19 a 21 de outubro de 1972.49 O objetivo era criar uma nova estrutura
compreendendo todas as relações entre os Estados-membros, não importando se
elas eram governadas pelas regras do sistema comunitário ou pela cooperação
intergovernamental direta em áreas externas à abrangência da Comunidade. O
termo ‘União’, um tanto vago, havia sido escolhido para evitar ter-se de decidir entre
aqueles em favor de uma federação ou uma confederação50 europeia.
48 NAVEGADOR EUROPEU. Historical Events -> 1980-1986 Enlargement to the south and the Single
European Act -> The Single European Act. Disponível em http://www.ena.lu/. Acesso em 22 mai 2011 49 NAVEGADOR EUROPEU. Historical Events -> 1987-1997 The European Union in a Europe in the
throes of change -> The Treaty on European Union. Disponível em http://www.ena.lu/. Acesso em 22 mai 2011
50 É importante mencionar que a União Europeia pendeu por não adotar essas denominações; vale esclarecer que na Federação, cada unidade perde a soberania em favor da União federal, que aparece, assim, diante da comunidade internacional, sob a forma de Estado simples. As unidades,
35
É importante ressaltar que inúmeras soluções foram propostas à
questão da organização das Comunidades; e que somente o Ato Único Europeu de
fevereiro de 1986 constituiu o primeiro passo rumo ao estabelecimento da União
Europeia através da institucionalização de cooperação de políticas externas junto ao
sistema das Comunidades Europeias.
Porém, antes mesmo que o Tratado de Maastricht fosse assinado,
algumas necessidades se tornavam já aparentes. Preparações para uma união
econômica e monetária revelavam que era essencial também o estabelecimento de
uma União Política, não somente no interesse de políticas externas, mas também
para remediar o ‘déficit democrático’ das Comunidades ressaltado pelo Parlamento
Europeu.51 Assim, em dezembro de 1990, duas Conferências Intergovernamentais
foram abertas em Roma, uma sobre planos para a União Econômica e Monetária
(UEM), a outra incumbida em explorar possibilidades para a futura União Política. O
trabalho dessas duas conferências culminou no Tratado da União Europeia, que foi
assinado em Maastricht em fevereiro de 1992 e entrou em vigor em 1º de Novembro
de 1993, após um processo de ratificação um tanto demorado.
Como esclarece Odete Maria de Oliveira, a União Europeia tem seus
objetivos relacionados a três Pilares de sua sustentação52: O objetivo do Primeiro
Pilar se sustenta na a finalidade relativa ao progresso econômico, social, e
relacionado com a Comunidade, pretende ao espaço sem fronteiras e livre
circulação de pessoas, mercadorias e capitais. Somam-se, ainda, os objetivos de
estabelecimento da união econômica e monetária e a moeda única. O Segundo Pilar
chamadas de Estados, não têm direito à separação da União, uma vez que esta tem caráter perpétuo, ao contrário do que ocorre com a Confederação, em que os Estados soberanos podem denunciar o pacto e retirar-se. AZAMBUJA, Darcy apud DAL BOSCO, Maria Goretti. União Européia - a invenção de um novo Estado. Disponível em http://www.egov.ufsc.br /portal/sites/default/files/anexos/21714-21715-1-PB.htm Acesso em 19 jun 2011.
51 A transferência de responsabilidades no nível da Comunidade não era acompanhada por uma transferência de poderes ao Parlamento Europeu, resultando na falta de inspeções parlamentares a níveis nacionais, e também na falta de supervisão parlamentar a nível da Comunidade. NAVEGADOR EUROPEU. Historical Events -> 1987-1997 The European Union in a Europe in the throes of change -> The Treaty on European Union. Disponível em http://www.ena.lu/. Acesso em 22 mai 2011.
52 Os Três Pilares aqui mencionados representam como a União Europeia se divide, em termos de tarefas, objetivos, princípios e estrutura institucional: o primeiro pilar está relacionado com as Comunidades Europeias, a CECA e a Euratom; o segundo pilar refere-se à Política Exterior e de Segurança Comum (PESC); o terceiro, então, refere-se à Cooperação nos Âmbitos da Justiça e Assuntos de Interior. (OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 118)
36
objetiva fortalecer a segurança e a defesa comuns. O Terceiro Pilar, então, busca a
cidadania europeia, com o fim de proteger direitos e interesses dos indivíduos de
cada nação participante.
O Tratado da União Europeia surgiu de duas Conferências
Internacionais realizadas em Roma em 1990; a primeira, dedicada à União
Econômica e Monetária, e a outra à União Política. O primeiro encontro dos Chefes
de Estado e Governo dos Doze estipulou diretrizes de um Tratado à UEM e um
Tratado à União Política. Posteriormente, se decidiu por combinar as duas partes
negociadas separadamente em um único Tratado da União Europeia. Em dezembro
de 1991, durante o Conselho Europeu de Maastricht, concluíram-se as negociações
e adaptações ao Tratado. Em fevereiro de 1992, portanto, foram reformados os
Tratados da CECA e CEEA. Sendo assinado pelos Ministros dos Assuntos
Exteriores e de Finanças dos doze Estados-membros em Maastricht em 7 de
fevereiro de 1992, o Tratado demorou mais que o esperado para entrar em vigor.
Planejava-se que o fizesse em 1º de janeiro de 1993, porém, somente após a
ratificação de todos os países que, em 1º de Novembro de 1993, se estabeleceria
então a União Europeia.
1.4.5 A União Européia: de Maastricht a Lisboa
Com a ratificação do Tratado de Maastricht e o nascimento da União
Europeia como é conhecida, os tratados subsequentes vieram para trazer poucas
mudanças. Na ocasião da assinatura do Tratado de Maastricht, já se previa uma
data para uma Conferência Intergovernamental para o ano de 1996, quando seria
reavaliado o Tratado que instituía a União Europeia, menos de 3 anos após sua
ratificação. O Tratado de Amsterdam, assinado no ano posterior, entrou em vigor
após total ratificação somente em 1999. Odete Maria de Oliveira esclarece os
principais propósitos da Conferência de 1996:
Os Estados do Centro e do Leste da Europa, entre outras, aguardam a oportunidade dessa adesão junto à União Europeia. Desta forma, a Conferência Intergovernamental de 1996 teve o propósito de avaliar o Tratado de Maastricht no que concerne consolidar um sistema organizativo democrático, transparente e eficaz à solução dos problemas dos cidadãos
37
comunitários e o ingresso de novos Estados-membros e suas diversificadas especificidades.53
Além da consolidação da democracia e da preparação para a entrada
de novos países, a Conferência ainda trazia outras ambições, como o fortalecimento
da Política Exterior e de Segurança Comum (PESC) e a aproximação entre a Europa
e seus cidadãos. A Comissão Europeia participou de todas as negociações da
Conferência, enquanto o Parlamento Europeu era somente consultado em reuniões
periódicas54.
Um dos resultados de maior relevância da Conferência
Intergovernamental de 1996 diz respeito à reforma das instituições. Odete Maria de
Oliveira bem expõe essa mudança:
(...) na reforma das instituições visando dotá-las de melhores meios e métodos ao desempenho de suas finalidades, com o objetivo de preparar a União Europeia frente as perspectivas amplas da nova adesão, os resultados foram os seguintes: ampliação do sistema de co-decisão entre o Parlamento e o Conselho; maior uso da votação do Conselho pela maioria qualificada e incremento das funções do presidente da Comissão; maior vinculação com os parlamentos nacionais e maior flexibilidade para os três pilares.
Se o Tratado de Maastricht estendeu o uso do processo de co-decisão entre o Parlamento e o Conselho para determinados assuntos, o Tratado de Amsterdam, por sua vez, fez desse procedimento quase regra geral, concedendo, por esse viés, maior competência ao Parlamento Europeu.55
O processo de co-decisão acima exposto, bem como o uso da maioria
qualificada reforçavam o comportamento democrático esperado entre as instituições
da União Europeia, que deveriam ter poder de decisão integrados e ativos.
O Tratado de Nice, ainda, foi resultado da Conferência
Intergovernamental de 2000, e assinado em 2001, entrou em vigor em fevereiro de
2003. Os objetivos contemplados por este tratado são expostos na obra de Joana
Stelzer:
53 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 121 54 NAVEGADOR EUROPEU. Historical Events -> 1987-1997 The European Union in a Europe in the
throes of change -> The Treaty on European Union -> The second pillar of the European Union: common foreign and security affairs. Disponível em http://www.ena.lu/. Acesso em 22 mai 2011.
55 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 122
38
(...) dimensão e composição da Comissão, ponderação de votos no Conselho, extensão da votação por maioria qualificada e as chamadas cooperações reforçadas. Outras questões de natureza institucional também foram apresentadas, como a simplificação dos Tratados e uma melhor articulação das competências (no intuito de clarear os limites de competência das instituições e dos Estados).56
Assim, via-se a possibilidade de mais um alargamento. Restando a
União Europeia ainda mais ampliada após a quarta Adesão, e dadas as alterações
na participação das instituições da Comunidade, o início do novo século viu a União
Europeia alargar-se ainda mais, com a adesão dos países da Europa Central e do
Leste Europeu em 2004. Marcou-se, ainda o fim da divisão entre duas Europas, que
estavam separadas pela Guerra Fria e pelo Muro de Berlim.
Com a União ampliada, e o Tratado de Nice havendo reforçado a
dimensão da Comissão, bem como a tomada de decisões do Conselho, a fim de
evitar a morosidade da reestruturação institucional, os Estados-membros
convocaram uma Convenção sobre o futuro da Europa, a fim de considerar as
questões trazidas à tona com o desenvolvimento futuro e tentar identificar as várias
soluções possíveis57. Foi dessa Convenção, que ocorria bimestralmente, que seu
presidente, Valéry Giscard d’Estaing, apresentou à presidência do Conselho um
projeto de Tratado estabelecendo uma Constituição da Europa. O Projeto, existente
desde 1989 e outrora trazido à discussão pelo Parlamento Europeu, não era bem
recebido. Acerca da recepção desse projeto, Karine Silva elucida:
(...) propunha mudanças radicais, uma vez que pretendia lançar bases para a consolidação de um modelo federal cooperativo e descentralizado que encontrava apoio em dupla legitimidade democrática: a dos Estados e dos cidadãos. Entretanto, ‘esse projeto se esbarrou no próprio PE, pois adoecia de um defeito de partida, seu próprio nome, ao haver sido batizado com um termo politicamente sensível: Constituição’.58
Fica claro então que surgiam intempéries nas perspectivas de futuro da
União Europeia. O termo ‘Constituição’ trazia o temor pela federalização dos países
56 STELZER, Joana. União Europeia e Supranacionalidade: Desafio ou Realidade? p. 48. 57 NAVEGADOR EUROPEU. Historical Events -> 1998-2009 The unification of Europe -> The Treaty of
Nice. Disponível em http://www.ena.lu/. Acesso em 22 mai 2011. 58 SILVA, Karine de Souza. De Paris a Lisboa: Sessenta anos de Integração Europeia. In: ____
(ORG.). Mercosul e União Européia: o estado da arte dos processos de integração regional. Florianópolis: Modelo, 2010. P. 34.
39
da UE, que poderia resultar em reformas muito mais profundas. O Tratado que traria
vigor à Constituição não foi ratificado, em função de resultados negativos de
referendos populares ocorridos na França e Países Baixos. Em relação a essa
proposta de promulgação de uma Carta Magna, Karine Silva reitera que
(...) pôs em relevo o debate travado entre os federalistas e os intergovernamentalistas (...) sobre a possibilidade de sua transformação ou não em uma federação de países que guardaria alguma semelhança a um Estado.
A peça-chave desta discussão girava, sobretudo, em torno do significado da adoção de uma Constituição Europeia. Seus defensores advogam que somente por uma Carta constitucional será possível resolver questões de importância capital para o aprofundamento da União, como delimitação mais precisa das competências dos Estados e da EU, o acercamento do cidadão às instâncias de poder comunitário, a representação externa da União e a redução do déficit democrático.59
É certo que o estabelecimento de uma Constituição para a Europa
levaria ao sentido mais estritamente comunitário, e sua recusa pela França e Países
Baixos trancavam a progressão a que se conduzia a Comunidade, sobretudo porque
eram membros fundadores. Porém, era previsível que ocorresse alguma rejeição
desta natureza, pois, como presume Karine Silva, eram evidentes “os
descontentamentos com a perda de soberania dos Estados e as consequentes
ingerências internas por parte da União”60, bem, como possíveis motivações
relacionadas a xenofobia, com negociações para o ingresso de novos membros
como a Turquia.
A União Europeia, contando então com 27 membros, verificou o conflito
gerado pelos diferentes meios de aprovação, quais sejam, vias parlamentares ou
referendos populares. Com a recusa à ratificação do Tratado Constitucional, os
Chefes de Estado viriam a escolher o Parlamento nacional para decidir posteriores
rumos da União. Aumentavam os índices de desemprego e problemas sociais61, o
que trazia o anseio por novas reformas.
59 SILVA, Karine de Souza. De Paris a Lisboa: Sessenta anos de Integração Europeia. p. 36. 60 SILVA, Karine de Souza. De Paris a Lisboa: Sessenta anos de Integração Europeia. p. 40. 61 SILVA, Karine de Souza. De Paris a Lisboa: Sessenta anos de Integração Europeia. p. 41
40
Nesse contexto, se convocou uma nova Conferência
Intergovernamental, que adotaria um “Tratado de Reforma” para a União Europeia, e
a partir dela, trabalhos resultaram na subscrição do Tratado de Lisboa, esboçado em
dezembro de 2007. Porém, novos entraves surgiriam; a Irlanda do Norte,
confrontando a posição dos outros Estados-membros por aprovar o novo Tratado
por vias parlamentares, manteve a opção por consulta popular. Assim, mais uma
vez, a posição negativa de um grupo de cidadãos atravancou a manutenção da
integração. Outros obstáculos estavam relacionados à tendência negativa por parte
dos chefes de Estado da República Tcheca e da Polônia. Porém, com um novo
referendo popular na Irlanda, e o resultado positivo, esses dois países também
demonstravam convencimento a ceder ao Tratado de Lisboa. Assim, o mais recente
Tratado Reformador, como ficou conhecido, entrava em vigor em 1º de dezembro de
2009, com novas propostas de reforma, todas com o primordial objetivo: fortalecer a
integração.
41
CAPÍTULO 2
AS INSTITUIÇÕES COMUNITÁRIAS DA UNIÃO EUROPEIA ANTES
DO TRATADO DE LISBOA
Resultantes de toda a evolução da integração, as instituições da União
Europeia se tratam de mecanismos de atuação62 que devem salvaguardar a missão
comunitária, presente no art. 2o do TCE (Tratado que institui a Comunidade
Europeia), qual seja,
promover o desenvolvimento harmonioso, equilibrado e sustentável das atividades econômicas, um elevado nível de emprego e de proteção social, a igualdade entre homens e mulheres, um crescimento sustentável e não inflacionista, um alto grau de competitividade e de convergência dos comportamentos das economias, um elevado nível de proteção e de melhoria da qualidade do ambiente, o aumento do nível e da qualidade de vida, a coesão econômica e social e a solidariedade entre os Estados-membros.
Assim, essas instituições servem para dar regimento e funcionamento
à União, e na sua divisão de atribuições, dão cumprimento aos objetivos
integracionistas.
Antes de ser modificada pelo Tratado de Lisboa, cinco são as principais
instituições que atuam na União Europeia, que Odete Maria de Oliveira chama de
Instituições Fundamentais. São elas o Parlamento Europeu, o Conselho da União
Europeia, a Comissão Europeia, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias
e o Tribunal de Contas. Contudo, é relevante mencionar o Conselho Europeu que,
anteriormente ao Tratado de Lisboa não era considerado uma instituição
comunitária, mas ainda assim, mantinha uma participação importante dentro da UE.
As instituições da União são, principalmente, instituições das
Comunidades. Dependendo do campo de atividade de que se trata - Comunitário ou
62 SILVA, Karine de Souza. Direito da comunidade européia: fontes, princípios e procedimentos. Ijuí:
2005. p. 47-48
42
intergovernamental - as mesmas instituições têm poderes diferentes e agem de
acordo com diferentes procedimentos de tomada de decisões63.
2.1 Parlamento Europeu
O Parlamento Europeu detém suas origens na época da criação da
Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), quando se tratava da
Assembleia comum, uma assembleia meramente consultativa.
No TCE, ele é tratado no art.18964 e no 201, que demonstra ser sua
deliberação determinante para a adoção de um ato que tenha efeito aos Estados-
membros da União. É uma instituição de grande importância porque dá sentido à
imagem democrática que tem a Comunidade Europeia. Conforme explica Odete
Maria de Oliveira:
O principal objetivo do Parlamento Europeu é constituir-se em órgão de representação dos cidadãos europeus, tornando o processo comunitário mais democrático, partindo da asserção fundamental de que o sistema institucional encerra dupla legitimidade: o Conselho representando os Estados-membros e o Parlamento Europeu, os nacionais.65
Esse objetivo se demonstra cumprido uma vez que os membros do PE
são eleitos através de sufrágio universal direto, desde 1979, ano em que ocorreram
as primeiras eleições dos parlamentares. Karine de Souza Silva expõe ainda que ele
pode ser composto por até 732 europarlamentares, que são ordenados por meio de
grupos reunidos segundo vinculações político-partidárias, e não em razão da
nacionalidade.66 As eleições ocorrem, até hoje, a cada cinco anos, admitindo-se
63 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU institutions
Disponível em http://www.ena.lu/. Acesso em 22 mai 2011. 64 No art. 189-C, o TCE determina que, para a adoção de um ato, "a) O Conselho, deliberando por
maioria qualificada, sob proposta da Comissão e após parecer do Parlamemto Europeu, adota uma posição comum; b) A posição comum do Conselho e a Comissão informam plenamente o Parlamento Europeu das razões que conduziram o Conselho a adotar a sua posição comum, bem como da posição da Comissão." No prazo de três meses, o Parlamento pode aprovar ou não se manifestar, quando o Conselho tem o poder de adotar o ato. Caso não concorde, o Parlamento pode ainda propor alterações ou rejeitar a posição do Conselho, caso em que este só poderá deliberar em segunda leitura por unanimidade.
65 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 129. 66 SILVA, Karine de Souza. Direito da comunidade européia: fontes, princípios e procedimentos. p 73.
43
segundo mandato. Desde 1999, todos os Estados-membros concordaram em um
sistema de representação proporcional, apesar das diferenças com relação a um
limite mínimo para a atribuição de vagas ou a possibilidade de voto preferencial.
Ainda, para uniformizar os procedimentos eleitorais em todos os Estados-membros,
já que nada até então foi estabelecido nesse sentido, as eleições por sufrágio
universal direto são regidas pela legislação eleitoral local de cada Estado-membro.67
Desde os últimos alargamentos até o ano de 2009, o Parlamento
mantinha o limite máximo de 732 deputados por país, de acordo com o Tratado de
Nice. Esta portanto era a distribuição68:
O Parlamento Europeu, à medida que se dava a ampliação da integração, foi
progressivamente adquirindo mais poderes, assemelhando-se, dessa forma, aos
Parlamentos dos Estados-membros69. Ainda, sua participação foi gradativamente
aumentando em função das reformas dos Tratados. Esclarece Odete Maria de
Oliveira:
(...) como na última reforma de 1997, através da especial presença de dois representantes junto ao grupo de reflexão prévia e de dois observadores na Conferência Intergovernamental, além da participação do presidente do
67NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU institutions ->
European Parliament. Disponível em www.ena.lu. Acesso em 22 mai 2011. 68
NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU institutions -> European Parliament -> Composition -> Number and distribution of seats. Disponível em www.ena.lu. Acesso em 22 mai 2011.
69 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 129.
Austria: 18 Belgium: 24 Cyprus: 6 Czech Republic: 24 Denmark: 14 Estonia: 6 Finland: 14 France: 78 Germany: 99 Greece: 24 Hungary: 24 Ireland: 13 Italy: 78
Latvia: 9 Lithuania: 13 Luxembourg: 6 Malta: 5 Netherlands: 27 Poland: 54 Portugal: 24 Slovakia: 14 Slovenia: 7 Spain: 54 Sweden: 19 United Kingdom: 78
44
parlamento nas reuniões de ministros de Assuntos Exteriores e de Chefes de Estado ou de Governo, onde, pela primeira vez não se limitou a formular resoluções, mas a apresentar à mesa textos das prioridades comunitárias e propostas de compromissos.70
Ainda, com relação a seu funcionamento:
(...) reúne-se em sessões anuais independentemente de convocatórias. As sessões plenárias são celebradas uma vez por mês. O Parlamento pode reunir-se extraordinariamente. Os membros da Comissão e Conselho podem fazer-se presentes nas sessões plenárias. As atas são publicadas no jornal oficial da Comunidade e os debates são integralmente publicados, em anexo, ao jornal oficial. Existe quorum quando presentes a maioria dos parlamentares que decidem por maioria de votos expressos.71
Nessas sessões anuais, conforme artigos 200 e 201 do TCE, o
Parlamento apresenta um "Relatório Geral sobre a atividade da União Europeia"72.
2.1.1 Poderes do Parlamento
O Parlamento detém vários poderes, ou atribuições pré-estabelecidas;
dentre eles, três principais são esclarecidos no texto do Navegador Europeu73: 1)
Poder de legislar, ou Poder de Deliberação; 2) Poder de monitorar as instituições
comunitárias, ou Poder de Controle Político e 3) Poder em Matéria Orçamentária.
Como complemento, podemos citar os outros expostos por Odete Maria de Oliveira,
quais sejam: 4) Poder de Participação na Revisão dos Tratados; 5) Poder de
Participar na Conclusão de Acordos Internacionais; 6) Poder de Cooperação e 7)
Poder de Co-decisão.
2.1.1.1 Poder de deliberação
A deliberação se trata de uma tramitação formal imposta sobre os
Tratados originários. Os atos normativos são elaborados pelo Conselho e Comissão,
70 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 131. 71 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 133. 72 SILVA, Karine de Souza. Direito da comunidade européia: fontes, princípios e procedimentos. p. 74 73 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU institutions ->
European Parliament -> Powers. Disponível em www.ena.lu. Acesso em 22 mai 2011.
45
e a participação do Parlamento, nesse caso, é de simples consulta. É sua atribuição
emitir parecer sobre tais atos74.
Foi a partir de 1979, com o sufrágio universal direto, que o Parlamento
passou a deliberar sobre praticamente todos os assuntos normativos. Vem, ainda,
recebendo mais poderes, como de co-decisão e cooperação.
Acerca da deliberação do Parlamento, e à concordância com as
propostas de atos normativos dispostas pelo Conselho da União Europeia, Odete
Maria de Oliveira dispõe:
O procedimento de concordância é suscetível à aplicação das normas comunitárias de alcance geral, que apresentem implicações financeiras importantes e sempre que exista, naturalmente, uma discrepância entre Conselho e Parlamento. Neste sentido, no momento de apresentar uma proposição normativa, a Comissão terá que indicar se o ato em questão é, no seu entender, suscetível de objeto de procedimento de concordância. Tanto o Parlamento, uma vez emitido seu parecer, como o Conselho poderão solicitar a abertura desse procedimento, o qual será realizado perante uma comissão de concordância, formada por representantes do Conselho, Parlamento e da Comissão.75
Verifica-se então, que ainda que ocorram conflitos entre a deliberação
do Conselho e o parecer do Parlamento, buscar-se-á o acordo. A comissão de
concordância, acima exposta, é feita para que se tome uma decisão em comum num
prazo de três meses76.
2.1.1.2 Poder de Controle Político
O poder de Controle Político se manifesta como monitoração as outras
instituições executivas. Em 1951, durante a CECA, era o único poder conferido para
a antiga Assembleia Comum, e servia para supervisionar a Alta Autoridade. Em
1957, os Tratados estabelecendo as novas Comunidades aumentaram a extensão
desse poder de supervisão, que era, então, controlar as atividades da Comissão
Europeia. Logo, o poder se estendeu também ao Conselho Europeu, e hoje,
74 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 134. 75 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 135. 76 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 135.
46
abrange todas as instituições e órgãos da Comunidade, bem como suas
atividades.77
Diversas são as abordagens no TCE cujas atribuições do Parlamento
são mencionadas. Veja-se, por exemplo, o texto integral do artigo 100:
Art. 100. O Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu e do Comitê Económico e Social, adopta directivas para a aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros que tenham incidência directa no estabelecimento ou no funcionamento do mercado comum
Vê-se, através do art. 100, que as deliberações feitas pelo Conselho e
propostas pela Comissão são válidas somente através da consulta e aprovação do
Parlamento Europeu, o que demonstra e confirma a sua participação primordial na
fixação de novos atos normativos que incidam sobre os Estados-membros.
Odete Maria de Oliveira acrescenta, ainda, no sentido da importância
deste poder conferido ao Parlamento:
Além desse poder de controle político, o Parlamento tem o dever de proceder à discussão pormenorizada sobre o relatório anual e geral sobre a situação e estado de evolução da Comunidade, elaborado pela Comissão. Um dos capítulos desse relatório deverá estender-se obrigatoriamente sobre o avanço da situação social da União Europeia.78
Assim, é conferida ao Conselho a atribuição de elaborar o relatório
anual, sobre o qual o Parlamento é determinado a originar os debates e discorrer
acerca de seu conteúdo em sessão parlamentar anual79.
2.1.1.3 Poder em Matéria Orçamentária
Atualmente, o procedimento orçamentário é baseado no artigo 201 do
TCE, o qual dispõe:
77 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU institutions ->
European Parliament -> Power to monitor the executives --> Disponível em http://www.ena.lu/. Acesso em 22 mai 2011.
78 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 136. 79 MATHIAJSEN apud OLIVEIRA, União Européia: processos de integração e mutação. p. 136
47
O orçamento é integralmente financiado por recursos próprios, sem prejuízo de outras receitas. O Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu, aprova as disposições relativas ao sistema de recursos próprios da Comunidade, cuja adopção recomendará aos Estados-membros, de acordo com as respectivas normas constitucionais.
Ainda, o art. 203 complementa:
3. (...) O Conselho, deliberando por maioria qualificada, elaborará o projecto de orçamento e transmiti-lo-á ao Parlamento Europeu. 4. (...) O Parlamento Europeu tem o direito de alterar, por maioria dos membros que o compõem, o projecto de orçamento e de propor ao Conselho, por maioria absoluta dos votos expressos, modificações ao projecto, relativas às despesas que decorrem obrigatoriamente do Tratado ou dos actos adoptados por força deste.
Pode-se verificar que, ainda aqui, no poder de dispor sobre matéria
orçamentária, ao Parlamento é atribuída a tarefa de apreciar matéria deliberada pelo
Conselho. Odete Maria de Oliveira destaca que
a competência do Parlamento em matéria orçamentária constitui uma das vertentes mais importantes de sua participação junto ao processo comunitário. Nesse sentido, dois fatos chamam a atenção: é o Parlamento que definitivamente aprova o orçamento, como também por proposta do Conselho encarrega oficialmente a Comissão de executá-lo.80
O TCE define, ainda, a data de 05 de outubro do ano anterior ao ano
da implementação como limite para o Conselho submeter o projeto orçamentário ao
Parlamento. Este, por sua vez, tem 45 dias para aprovar ou propor modificações. No
primeiro caso, o orçamento será então adotado para o ano seguinte. No segundo
caso, o projeto será remetido ao Conselho novamente. Caso o Parlamento não se
manifeste, o projeto considerar-se-á definitivamente aprovado.
2.1.1.4 Poder de Participação na Revisão dos Tratados
80 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 137
48
Este poder, citado por Odete Maria de Oliveira, determina que o
Parlamento também tem competência no que concerne ao poder de propor
modificações nos textos dos Tratados originários.81 Segundo ela, há, por exemplo,
determinação de obrigatoriedade de participação dos em casos de supressão dos
direitos aduaneiros entre os Estados-membros. Essa matéria poderá ser modificada,
desde que o Conselho, por unanimidade, submeta a proposta à consulta do
Parlamento, que poderá modificar as disposições desta matéria. Em casos em que
modificações estejam em âmbito monetário, deverá, além do Parlamento, ser
consultado ainda o Conselho do Banco Central Europeu.82
2.1.1.5 Poder de Participar na Conclusão de Acordos
Internacionais
Institui o TCE, em seu artigo 228:
Art. 228. Nos casos em que as disposições do presente Tratado prevêem celebração de acordos entre a Comunidade e um ou mais Estados ou organizações internacionais, a Comissão apresenta recomendações ao Conselho, que a autoriza a dar início às negociações necessárias. Essas negociações são conduzidas pela Comissão em consulta com comitês especiais designados pelo Conselho para a assistirem nessa tarefa e no âmbito das directrizes que o Conselho lhe pode endereçar. (...) O Parlamento Europeu dará o seu parecer num prazo que o Conselho pode fixar em função da urgência da questão. Na falta de parecer nesse prazo, o Conselho pode deliberar.
Assim, segue-se o sistema de consulta ao Parlamento, que poderá dar
parecer favorável ou não se pronunciar, caso em que o Conselho poderá tomar a
decisão que lhe convier. Maria Odete de Oliveira ainda especifica um caso em que
se exige manifestação de parecer favorável, qual seja, quando a deliberação tratar
de acordos de associação e outro tipo de especial importância. Esclarece ainda que,
para acordos comerciais, a consulta não é expressamente exigida83.
2.1.1.6 Poder de Cooperação
81 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 137. 82 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 138. 83 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 138.
49
O procedimento de cooperação foi introduzido pelo Tratado do Ato
Único Europeu de 1986 para lidar com certas áreas, como medidas relacionadas ao
estabelecimento e funcionamento do mercado comum. Seguindo-se à
implementação do TCE, é aplicável em todos os casos onde o Conselho é obrigado
a deliberar por maioria qualificada84.
Odete Maria de Oliveira esclarece, acerca da deliberação do
Parlamento, que tem três meses para pronunciar-se sobre o assunto:
Se o Parlamento aceitar a proposta, o ato será adotado. Caso contrário, o texto será remetido novamente à Comissão para elaborar novo texto com base nas emendas do Parlamento, enviando-o ao Conselho, que poderá decidir por unanimidade sobre as emendas que a Comissão houve por bem aceitar. Se o Parlamento simplesmente rechaçar o texto, o Conselho apenas poderá adotar tal documento por decisão unânime de seus membros. Entre outras, em matéria de união política foi determinado o procedimento de cooperação para sua tomada de decisão85
Oliveira cita ainda, matérias que necessitam do procedimento de
cooperação Parlamento-Conselho, para tomadas de decisão: Princípio da não-
discriminação (art. 6º do TCE); transportes (art. 75.1 do TCE); Fundo Social (art.
125, TCE); formação profissional (art. 127, TCE), entre outros.
2.1.1.7 Poder de Co-decisão
O poder de Co-decisão veio com o Tratado de Maastricht trazer mais
atuação pelo Parlamento no processo legislativo. O processo de co-decisão difere
do processo de cooperação pela possibilidade de adotar um ato à primeira leitura se
o Parlamento não propuser emendas ou se o Conselho aprovar todas as emendas
propostas pelo Parlamento. Ainda, no processo de co-decisão, tem-se a introdução
de um procedimento de conciliação entre representantes do Conselho e do
Parlamento em casos em que o Conselho não aprove todas as emendas à segunda
84 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU institutions ->
European Parliament -> Power to legislate - cooperation Disponível em www.ena.lu. Acesso em 22 mai 2011.
85 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 138.
50
leitura.86 Nesse caso, reúne-se um Comitê de Conciliação, que, conforme Odete
Maria de Oliveira,
(...) procurará alcançar um acordo sobre o texto comum por maioria qualificada dos membros do Conselho e maioria simples dos representantes do Parlamento Europeu. A Comissão participará, adotando todas as iniciativas para favorecer o acordo. Se no prazo de seis semanas, o comitê de conciliação aprovar o texto conjunto, o Parlamento Europeu e o Conselho dispõem de seis semanas para adotar o texto, pronunciando-se por maioria absoluta de votos e por maioria qualificada, respectivamente. Se o Comitê Conciliatório não aprovar um texto conjunto, o ato não será adotado, tentando reiniciar o procedimento com as emendas do Parlamento Europeu. Este poderá, finalmente, aceitar o último texto do Conselho, não tomar nenhuma decisão, quando se entende que aceitou a proposta ou rechaçá-la definitivamente por maioria absoluta de seus membros.87
Ou seja, percebe-se que a co-decisão confere maior participação do
Parlamento Europeu, com a reunião do Comitê de Conciliação, mas também lhe
confere o poder de não-manifestação, quando o Conselho entende como aceita a
proposta.
2.2 Conselho da União Europeia (Conselho de Ministros)
Assim chamado desde que o Tratado da União Europeia entrou em
vigor em 1992, é a instituição que representa os Estados-membros dentro da União
Europeia. É comumente referido simplesmente como Conselho, e é o principal fórum
onde são debatidos os problemas e as decisões são tomadas. Ele é parte da tríplice
de tomada de decisão — Comissão, Parlamento e Conselho — e seus poderes
abrangem os domínios de políticas comuns compreendidas nos Tratados
estabelecendo as Comunidades Europeias. Ainda, o Conselho tem atuação
fundamental nas duas áreas de cooperação intergovernamental estabelecida pelo
Tratado da União Europeia, as políticas comuns exteriores e de segurança e a
86 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU institutions ->
European Parliament ->Power to legislate – Codecision. Disponível em www.ena.lu. Acesso em 22 mai 2011.
87 PRADO, PM. y SANCHEZ GONZALES, S, apud OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 140.
51
cooperação nos campos da justiça e assuntos internos88, em que o Parlamento
Europeu e a Comissão atuam com pouca participação.
Segundo o artigo 145 do TCE, o Conselho
Art. 145 (...) — assegura a coordenação das políticas econômicas gerais dos Estados-membros; — dispõe de poder de decisão; — atribui à Comissão, nos actos que adopta, as competências de execução das normas que estabelece. O Conselho pode submeter o exercício dessas competências a certas modalidades. O Conselho pode igualmente reservar-se, em casos específicos, o direito de exercer directamente competências de execução. (...)
A redação do TCE demonstra então a predominância da atuação do
Conselho sobre a Comissão, e ainda, sua atribuição de decisão. Acerca da
composição do Conselho, ainda, o artigo 146 dispõe que é composto por um
representante de cada Estado-membro, ao nível ministerial, que terá poderes para
vincular o governo desse Estado-membro.
O Navegador Europeu esclarece que a composição do Conselho varia
de acordo com a pauta de cada reunião. O Conselho se reúne em configurações de
grupos diferentes de acordo com a matéria a ser discutida. Com cada reforma
sucessiva dos Tratados, o número de configurações especialistas aumentou a em
torno de 20 no total, conforme também aumentaram o escopo e variedade das áreas
de atividade das Comunidades e da União Europeia89.
Odete Maria de Oliveira explica que o Conselho tem uma estrutura
composta por órgãos, e expõe ainda:
(...) o órgão mais importante é o Conselho dos Assuntos Gerais, composto pelos ministros de Assuntos Exteriores e de Economia. A reunião de ministros de duas áreas forma os denominados Conselhos Jumbos, dos quais o mais destacado
88 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU institutions ->
Council of the European Union. Disponível em www.ena.lu. Acesso em 22 mai 2011. 89 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU institutions ->
Council of The European Union -> Composition - Disponível em www.ena.lu. Acesso em 22 mai 2011.
52
é o ECOFIN, o Conselho dos Ministros de Economia e Finanças.90
Em Julho de 2002, com base nas conclusões da reunião do Conselho
ocorrida em Sevilha, este emendou suas Regras de Procedimentos, a fim de fixar
uma lista menor de suas configurações. Na lista, encontram-se: Relações Exteriores
e Assuntos Gerais; Assuntos Econômicos e de Finanças; Assuntos Internos e de
Justiça; Assuntos de Consumo, Saúde, Políticas Sociais e Emprego;
Competitividade (Mercado Interno, Indústria e Pesquisa); Transporte,
Telecomunicações e Energia; Agricultura e Pesca; Meio Ambiente; Educação,
Juventude e Cultura.91
O art. 146 do TCE expõe que a presidência do Conselho é rotativa, e
dura um período de seis meses para cada representante dos Estados-membros.
Odete Maria de Oliveira elenca as responsabilidades do presidente:
(...) são dotados de profunda responsabilidade: desenvolver e impulsionar os trabalhos, representar a Comunidade nos foros e conferências internacionais e frente a terceiros países; realizar as convocatórias das sessões do Conselho e revisões dos Tratados, da primeira reunião do Parlamento Europeu e de suas reuniões extraordinárias; além de coordenar as atividades internas do Órgão (...)92
Ainda, acerca das deliberações, verifica-se no art. 148 do TCE serão
tomadas, em regra, por maioria simples, e poderá o Conselho, ainda, adotar a
maioria qualificada. Excepcionalmente, poderão ser tomadas decisões com base em
unanimidade a fim de garantir a independência de cada Estado-membro, ao mesmo
tempo em que reforçar a defesa do interesse comunitário93.
2.3 Conselho Europeu
90 Odete Maria de Oliveira ainda ressalta que o princípio da maioria qualificada demonstra um
funcionamento democrático da Comunidade, uma vez que os Estados-membros menores em população não condenados a se sujeitarem à vontade dos Estados maiores. 2002, p. 144-145.
91 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU institutions Council of the European Union -> Composition. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011.
92 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 146. 93 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 147.
53
Diferente do Conselho da União Europeia, que é responsável por
matéria de legislação, o Conselho Europeu surgiu pela necessidade haver um órgão
responsável pela manutenção da paz entre os Estados. Cabe mencionar aqui, que o
Conselho Europeu, excepcionalmente, não é considerado uma instituição
comunitária, já que as medidas legislativas e executivas são incumbidas ao
Conselho da União Europeia, cabendo, então, ao Conselho Europeu somente
delinear diretrizes políticas.94
Explica Stelzer:
Desde que a UE foi criada, sentia-se a necessidade de harmonizar e coordenar opiniões divergentes que não constavam nos Tratados. Apesar das reuniões realizadas entre os membros diplomáticos dos Estados nacionais, emergia a franca aspiração de criar um órgão de cúpula que se ocupasse em resolver as graves questões políticas que afetavam a Organização. Assim, em dezembro de 1974, em Paris, os Chefes de Estado e de Governo convencionaram reunir-se regularmente no chamado Conselho Europeu.95
O TCE, conforme indica o Navegador Europeu, fez do Conselho
Europeu o órgão responsável por debater, através de relatórios do Conselho, uma
conclusão acerca das amplas diretrizes das políticas econômicas dos Estados-
membros e da Comunidade. Com base nessa conclusão, o Conselho adota uma
recomendação implementando essas diretrizes.96
Como esclarece Odete Maria de Oliveira, o Conselho Europeu se trata
de fato de um órgão mais voltado para desempenhar seu papel no âmbito político do
que no jurídico97. Assim, incumbe-se-lhe discutir matérias como a situação de
empregos dentro da Comunidade e as políticas de segurança.
Oliveira ainda aponta o fundamento de sua importância:
94 SILVA, Karine de Souza. Direito da comunidade européia: fontes, princípios e procedimentos. p. 73. 95 STELZER, Joana. União Europeia e Supranacionalidade: Desafio ou Realidade? p. 71. 96 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions ->
Council -> European Council -> Role of the European Council. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011.
97 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 165.
54
O Tratado de Maastricht consolidou a instituição do Conselho Europeu como o órgão político máximo da União Europeia e confirmou sua composição na forma estabelecida pelo Tratado do Ato Único Europeu. (...) Instituição fundamental das Comunidades, apresenta-se com crescente importância em virtude da reconhecida liderança política dos ministros de cada Estado-membro e de seu destacado poder de discricionariedade, flexibilidade e informalidade.98
Vale, ainda, mencionar o 4º artigo do Tratado da União Europeia, que
institui sua composição, além de esclarecer sobre seu funcionamento:
O Conselho Europeu dará à União os impulsos necessários ao seu desenvolvimento e definirá as respectivas orientações políticas gerais. O Conselho Europeu reúne os Chefes de Estado ou de Governo dos Estados-membros, bem como o Presidente da Comissão. São assistidos pelos Ministros dos Negócios Estrangeiros dos Estados-membros e por um membro da Comissão. O Conselho Europeu reúne-se pelo menos duas vezes por ano, sob a presidência do Chefe de Estado ou de Governo do Estado-membro que exercer a presidência do Conselho. O Conselho Europeu apresentará ao Parlamento Europeu um relatório na sequência de cada uma das suas reuniões, bem como um relatório escrito anual sobre os progressos realizados pela União.
Joana Stelzer ainda clarifica a distinção entre o Conselho Europeu e o
Conselho da União Europeia, tão comumente confundidos em função da
denominação semelhante:
(...) não se deve embaralhar o Conselho Europeu com o Conselho da União Europeia (...). O Conselho Europeu não é uma instituição comunitária, na sua composição estão Chefes de Estado que têm por função impulsionar o bloco, ao definir as orientações políticas gerais. O Conselho da União Europeia é uma instituição comunitária, na sua composição estão representantes em nível ministerial de cada Estado-membro, tenho por função a representação dos interesses nacionais no âmbito das discussões comunitárias.99
Então, o Conselho Europeu se trata, sim, de um Órgão Especial, como
menciona Stelzer. Diferente das instituições comunitárias, que têm nível ministerial,
98 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 168-169. 99 STELZER, Joana. União Europeia e Supranacionalidade: Desafio ou Realidade? p. 72.
55
e tomam decisões com força de lei, o Conselho Europeu é um órgão impulsionador,
que funciona pela participação dos Chefes de Estado participantes da Comunidade.
O Conselho Europeu se reúne, em geral, a cada seis meses, em junho
e dezembro, e ao fim de cada encontro, deve apresentar um relatório ao Parlamento
Europeu, além de um relatório anual acerca dos progressos alcançados pela
União.100
2.4 Comissão Europeia
Chamada de Alta Autoridade durante a existência da Comunidade
Europeia do Carvão e do Aço, a Comissão Europeia é uma das mais originais. Cada
uma das três Comunidades iniciais – a CECA, a Comunidade Econômica Europeia e
a Comunidade Europeia de Energia Atômica – possuía sua própria Comissão.101
Lembrando, aqui, que o Tratado de Fusão dos Executivos, de 1965, tornou-as uma
só, com força supranacional perante os interesses dos Estados-membros. Como
aponta Odete Maria de Oliveira, sua principal missão é velar e assegurar a aplicação
e cumprimento dos Tratados e das normas comunitárias.102
O Navegador Europeu cita ainda mais poderes e responsabilidades da
Comissão Europeia:
(...) tem a tarefa de representar os interesses das Comunidades Europeias independentemente daqueles dos Estados-membros. Ela tem muitos poderes e responsabilidades: é a força motriz e guardiã dos tratados; tem o direito de propor legislação; é o órgão executivo, e representa as Comunidades e negocia acordos no campo das relações exteriores.103
A Comissão, anteriormente ao Tratado de Lisboa, era formada por 20
membros, nomeados por mandato de cinco anos, eleitos por sua competência.104
100 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions
Council -> European Council ->Proceedings at European Council. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011.
101 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions -> Commission. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011.
102 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 153. 103 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions ->
Commission. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011. 104 SILVA, Karine de Souza. Direito da comunidade européia: fontes, princípios e procedimentos. p. 77.
56
O texto do TCE lhe confere suas atribuições:
Artigo 211.o A fim de garantir o funcionamento e o desenvolvimento do mercado comum, a Comissão: - vela pela aplicação das disposições do presente Tratado bem como das medidas tomadas pelas instituições, por força deste, - formula recomendações ou pareceres sobre as matérias que são objecto do presente Tratado, quando este o preveja expressamente ou quando tal seja por ela considerado necessário, - dispõe de poder de decisão próprio, participando na formação dos actos do Conselho e do Parlamento Europeu, nas condições previstas no presente Tratado, - exerce a competência que o Conselho lhe atribua para a execução das regras por ele estabelecidas.
Suas atribuições são, portanto, ora legislativa, ora executiva. Executiva
quando estiver velando pelas aplicações do Tratado, e legislativa quando,
juntamente com o Conselho, formula recomendações, pareceres, e quando
demonstrar o interesse por modificações na legislação da União.
Conforme dados fornecidos pelo Navegador Europeu, as deliberações
da Comissão podem ser feitas em reuniões, através de procedimento escrito, ou por
delegação.105 Esclarece-se, ainda, que reuniões ocorrem em geral todas as
semanas, sendo obrigatório aos membros da Comissão comparecer a todas as
reuniões. A Comissão toma decisões através de propostas de um ou mais membros,
e faz votação caso algum membro o deseje.106 No procedimento escrito, os
membros podem submeter uma proposta desde que ela tenha sido previamente
aprovada pela diretoria-geral diretamente relacionada, e apoiada pelo Serviço Legal.
Ainda, qualquer membro poderá requerer por um debate à proposta. Feita a
proposta por procedimento escrito, não havendo objeção de outros membros, o
procedimento fica adotado pela Comissão.107
Ainda, acerca do procedimento de Delegação, o Navegador Europeu
explica:
105 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions ->
Commission -> Operation. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011. 106 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions ->
Commission -> Operation. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011. 107 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions ->
Commission -> Operation. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011.
57
Enquanto sustentar o princípio da responsabilidade coletiva, a Comissão poderá dar poderes a um ou mais de seus Membros para adotar medidas administrativas e de gestão claramente definidas a respeito da Comissão, e, em particular, atos preparatórios a uma decisão a ser tomada pela próxima Comissão. Poderá, ainda, instruir um ou mais de seus membros a adotar o texto definitivo de um ato ou proposta a serem sujeitos às outras instituições, a substância dos quais tenham sido definidos durante suas deliberações.108
Vale, ainda, mencionar algumas da competências importantes que lhe
cabem, mencionadas na obra de Karine Silva.
[desempenha] um papel próprio de autoridade administrativa ordinária, uma vez que apura fatos, concede autorizações ou proibições com vistas a alcançar a plenitude da livre circulação de mercadorias. (...) Compete-lhe a execução do orçamento, a administração de fundos comunitários como o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Feder), o Fundo Social Europeu (FSE) e o Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (Feoga), o que demonstra o seu poder de gestão (...)109
Nota-se portanto, que suas atividades executivas e de gestão são
bastante evidentes, e que não atua tão-somente vinculada à atividade do Conselho
e do Parlamento. Contudo, não só essas atuações fazem do Conselho uma
instituição de grande importância: seu papel de Guardiã dos Tradados é talvez o
principal. Para cumprir essa tarefa, ou seja, a tarefa de fiscalização, ius vigilandi, 110lhe são conferidos poderes de investigação, prevenção, sanção e autorização.
O Navegador Europeu dá certos esclarecimentos quanto a esses
poderes:
Poder de investigação – Dentro do contexto de seu papel de monitoramento, a Comissão poderá deter qualquer informação e executar quaisquer verificações solicitadas pelo desempenho de seus deveres. Graças a essas fontes, a Comissão poderá
108 Tradução livre da autora: “While upholding the principle of collective responsibility, the Commission
may empower one or more of its Members to take clearly defined management and administrative measures on its behalf and, in particular, acts preparatory to a decision to be taken by the Commission. It may also instruct one or more of its Members to adopt the definitive text of an act or of a proposal to be submitted to the other institutions, the substance of which has been defined during its deliberations.” NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions -> Commission -> Operation. Disponível em www.ena.lu. Acesso em 22 mai 2011.
109 SILVA, Karine de Souza. Direito da comunidade européia: fontes, princípios e procedimentos. p. 79. 110 STELZER, Joana. União Europeia e Supranacionalidade: Desafio ou Realidade? p. 54..
58
obter informações acerca da situação e à condução dos Estados-membros e associações.(...) Poder de prevenção – São os atos da comissão a prevenir infrações do Tratado de várias formas: reuniões informais para manter conformidade ao Direito Comunitário, opiniões ou recomendações, ou até atos vinculantes como ordens oficiais ou decisões. Poder de sanção – a Comissão tem também o poder de impor sanções (multas ou penalidades) principalmente a Estados-membros e associações que violem regras de competição. Poder de autorização – A Comissão é também responsável por autorizar suspensões temporárias da aplicação do Tratado pelos Estados-membros através de cláusulas de salvaguarda. Os tratados básicos incluem provisões permitindo medidas de proteção a serem adotadas, nos campos de políticas monetárias e econômicas.111
Com relação ao seu poder de decisão, Odete Maria de Oliveira
esclarece que suas competências delegadas pelo Conselho são conferidas à
Comissão dentro de seus comitês, que apreciarão as propostas112. O procedimento
de decisão é exposto no art. 189 do TCE, que demonstra como o poder de decisão
da Comissão está vinculado à deliberação do Conselho.
Odete Maria de Oliveira bem resume a participação moderada da
Comissão no âmbito do poder normativo das instituições:
A Comissão não recebe dos Tratados poder para ditar normas, mas dispõe do poder normativo para desenvolver as normas solicitadas pelo Conselho. Trata-se de um poder regulamentar. Sempre e quando existir uma demanda expressa por parte daquela instituição, poderá a Comissão exercer essa competência específica.113
111 Tradução livre da autora: “– Power of investigation – Within the context of its monitoring role, the
Commission may secure any information and carry out any checks required for the performance of its duties. Thanks to its resources, the Commission may obtain information on the situation in and conduct of Member States and companies. These powers of investigation are particularly important in the field of competition law (Articles 81 et seq. of the EC Treaty). – Power of prevention – The Commission acts to prevent infringements of the Treaty in various ways: informal meetings to encourage compliance with Community law, opinions or recommendations or even binding acts such as directives or decisions. – Power of sanction – The Commission also has the power to impose sanctions (fines or penalties) principally on Member States and companies breaching the rules on competition. – Power of authorization – The Commission is also the institution responsible for authorising a temporary suspension of the application of the Treaty by the Member States through safeguard clauses. The basic Treaties include provisions allowing protective measures to be adopted, both in the field of economic and monetary policy.” NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions -> Commission -> Operation -> Powers. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011.
112 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 162. 113 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 163.
59
Dessa forma, torna-se claro que a Comissão é mais atuante como
órgão executivo, já que é de sua competência salvaguardar a aplicação dos
Tratados, além de administrar os fundos comunitários e a tão importante
incumbência de fiscalização.
2.5 Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias
Dentro da organização das instituições comunitárias, o Tribunal de
Justiça veio para aplicar e interpretar a legislação114 existente, evitando problemas
na sua interpretação por parte dos Estados-membros. Ele se constitui de advogados
e juízes, e seu número cresceu consideravelmente desde que o Tribunal foi
instituído,115 em 1952. Atualmente, desde o Tratado de Nice, deve haver ao menos
um juiz por Estado-membro. Assim, hoje o Tribunal de Justiça conta com 27
juízes.116
Segundo Odete Maria de Oliveira, o Tribunal de Justiça se trata de um
órgão singular dentro da organização da Comunidade, por ser
Supranacional e direcionado ao interior das Comunidades onde se encontra inserido, com a finalidade fundamental de assegurar o cumprimento do direito comunitário e a interpretação e aplicação dos Tratados dentro da vida comunitária e não no espaço exterior a ela.
Ou seja, o Tribunal de Justiça (TJCE) se trata de uma instituição
fundamental, pois é através dele que se assegurará a aplicação dos Tratados que
constituem a legislação basilar da União Europeia.
O Navegador Europeu destaca o art. 220 do TCE para esclarecer a
principal missão do Tribunal:
114 SILVA, Karine de Souza. Direito da comunidade européia: fontes, princípios e procedimentos. p. 82. 115 SILVA, Karine de Souza. Direito da comunidade européia: fontes, princípios e procedimentos. 116 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions ->
Court of Justice. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011.
60
O Tribunal de Justiça e a Corte de Primeira Instância, cada uma com sua jurisdição deverá assegurar que a lei é observada na interpretação e aplicação deste Tratado.117
Ressalta, ainda, os poderes conferidos para o exercício de remédios
legais, sustentados nos tratados fundadores (CECA, CEE):
Os remédios legais disponíveis incluem, de um lado, ações diretas movidas contra Estados-membros, instituições e órgãos comunitários (por exemplo, ação por falha de execução em cumprir obrigações, ação de anulação ou de declaração de falha de ação, procedimentos de compensação), e, de outro lado, submissão por tribunais nacionais de questões por decisões judiciais preliminares. O Tribunal de Justiça ainda detém competência consultativa.118
Odete Maria de Oliveira ainda aponta as características de seu
funcionamento119. Vale mencionar que o TJCE funciona permanentemente,
reunindo-se em sessões plenárias, e suas decisões somente serão válidas com a
participação de número ímpar de juízes nas suas votações. Ainda, é exigido o
quórum mínimo de sete juízes para a validade dos julgamentos. Já os advogados
gerais, só participam com votos em deliberações administrativas.
Ainda, Joana Stelzer se refere ao recente Tribunal de Primeira
Instância, que, em decorrência dos alargamentos da União Europeia, e o aumento
de casos submetidos à apreciação do TJCE120, se demonstrou um órgão eficaz no
sentido de diminuir a sobrecarga de processos já existentes.
Conforme indicado por Odete Maria de Oliveira, suas atribuições se
efetivam nos seguintes assuntos:
117 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions ->
Court of Justice -> Powers. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011. 118 Tradução livre da autora: “The available legal remedies include, on the one hand, direct actions
brought against Member States, Community institutions and bodies (for example: action for failure to fulfil obligations, action for annulment or for declaration of failure to act, compensation proceedings) and, on the other hand, submission by national courts of questions for a preliminary ruling. The Court of Justice also possesses consultative competence.” NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions -> Court of Justice -> Powers. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011.
119 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 177 120 STELZER, Joana. União Europeia e Supranacionalidade: Desafio ou Realidade? p. 66.
61
1) Litígios entre as comunidades e seus funcionários ou agentes;
2) Recursos demandados contra a Comissão por empresas e associações de empresas no marco do Tratado CECA;
3) Recursos de todos os tipos demandados por pessoas físicas ou jurídicas contra a Comunidade;
4) Contencioso relativo aos direitos de propriedade intelectual (...) e à proteção comunitária sobre aquisições vegetais.121
Finalmente, às decisões proferidas pelo Tribunal de Primeira Instância
caberá recurso ao TJCE, com relação às questões de Direito.122 Sobre o Tribunal de
Justiça, então, Stelzer encerra: “(...) aparece como verdadeiro tribunal: independente
dos Estados e de seus respectivos governos, com jurisdição e competência
exclusiva relativamente a determinados assuntos.”123
2.6 Tribunal de Contas
O Tribunal de Contas se trata de uma Instituição comunitária com a
função de fiscalizar as receitas e despesas da Comunidade.
Elucida o ar. 188 do TCE:
O Tribunal de Contas examina as contas da totalidade das receitas e despesas da Comunidade. (...) Examina igualmente as contas da totalidade das receitas e despesas de qualquer organismo criado pela Comunidade (...). O Tribunal de Contas envia ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem. O Tribunal de Contas examina a legalidade e a regularidade das receitas e despesas e garante a boa gestão financeira.
Então, verifica-se que o Tribunal de Contas é um órgão examinador,
que tem a função de fiscalizar as finanças da Comunidade.
Ele entrou em vigor a partir de 1977, e inicialmente não se tratava de
uma instituição comunitária.124 Como menciona Karine Silva, era considerado um
121 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia: processos de integração e mutação. p. 181-182 122 STELZER, Joana. União Europeia e Supranacionalidade: Desafio ou Realidade? p. 66. 123 STELZER, Joana. União Europeia e Supranacionalidade: Desafio ou Realidade? P. 66. 124 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions -> The
Court of Auditors. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011.
62
órgão auxiliar. Foi a partir de 1992, com o Tratado de Maastricht que ele passou a
ser considerado uma instituição.125 Acerca da competência do Tribunal de contas,
Silva assevera que
o exercício do controle externo não se restringe apenas a documentos que lhe são encaminhados por outras instituições, pois tem competência para inspecionar qualquer organismo que realize despesas em nome da Comunidade. Nos âmbitos nacionais, essa atividade está adstrita às instalações relacionadas aos beneficiários de pagamentos provenientes do orçamento, por isso depende da colaboração dos Estados.126
Mais alguns pontos são abordados pelo Navegador Europeu. Por
exemplo, verifica-se que os controles são realizados internamente por seus
“controladores financeiros”, porém, controles externos são realizados também pelo
Parlamento Europeu, juntamente com o Tribunal de Contas. Este examina se a
receita e as despesas incorreram de forma regular com a lei e com os Tratados. O
Navegador Europeu ainda faz menção à relevância de se lembrar que o Tribunal de
Contas não tem poderes jurisdicionais, nem poder de sanção. Nesse caso, o TCE
lhe atribui a função de simplesmente auxiliar o Parlamento Europeu e o Conselho no
exercício de seus poderes de controle sobre a implementação do orçamento. Assim,
anualmente, o órgão apresenta seu relatório relativo ao ano financeiro anterior à
autoridade competente.127
125 SILVA, Karine de Souza. Direito da comunidade européia: fontes, princípios e procedimentos. p.
102. 126 SILVA, Karine de Souza. Direito da comunidade européia: fontes, princípios e procedimentos. p.
102. 127 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions -> The
Court of Auditors -> Powers -> Power of Audit. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011.
63
CAPÍTULO 3
LISBOA: O TRATADO REFORMADOR
Como já delineado no primeiro Capítulo deste trabalho, o Tratado de
Lisboa veio em consequência da rejeição ao Tratado Constitucional.
Vale lembrar que o Tratado de Lisboa veio para tomar o lugar que seria
da Constituição da União Europeia, o que não se fez possível devido ao fato de que
o Tratado Constitucional traria receios de transformar a União Europeia em um único
Estado maior – embora fosse demonstrada de outra forma. Assim, em 2005,
eleitorados da França e dos Países Baixos rejeitaram o então Tratado
Constitucional128 através de referendo, o que causou sua estagnação129.
Foi esse “fracasso” que motivou alguns chefes de Estado de explorar
outros meios de introduzir algumas das mudanças importantes que seriam trazidas
pelo Tratado Constitucional. A Conferência de junho de 2007 resultou novamente na
discussão de questões constitucionais e, assim, os Estados-membros concordaram
em instituir um mandato por uma Conferência Intergovernamental a fim de elaborar
um novo ‘Tratado Reformador’130. Assim então estava esboçado o Tratado.
Este foi assinado por todos os 27 Estados-membros em 13 de
dezembro de 2007, tendo, porém, sua ratificação concluída somente em novembro
de 2009131. O Tratado foi batizado com o nome da cidade onde ocorreu sua
assinatura. Estava instituído então o Tratado de Lisboa.
Porém, o anseio pela ratificação do texto do Tratado ainda surtiu
alguns efeitos negativos. Alguns o criticavam por julgá-lo uma mera reformulação do
Tratado Constitucional outrora rejeitado. Assim, um entrave surgiu, quando a Irlanda 128
129 CIVITAS. EU Facts: Treaty of Lisbon. Disponível em http://www.civitas.org.uk/eufacts/FSTREAT/
TR6.htm. Acesso em 22 mai 2011 130 CIVITAS. EU Facts: Treaty of Lisbon. Disponível em http://www.civitas.org.uk/eufacts/FSTREAT/
TR6.htm. Acesso em 22 mai 2011 131 COMISSÃO EUROPEIA. O Seu Guia do Tratado de Lisboa. Luxemburgo: Serviço das Publicações
da União Europeia, 2010. p. 2. Folheto informativo da União Europeia, com download disponível em: http://bookshop.europa.eu/is-bin/INTERSHOP.enfinity/WFS/EU-Bookshop-Site/en_GB/-/EUR/ViewPub lication-Start?PublicationKey=NA 3010300 Acesso em 22 mai 2011.
64
rejeitou seu texto através de referendo popular em junho de 2008. Após
negociações, incentivos, e um segundo referendo, finalmente então aconteceu a
ratificação da Irlanda, em outubro de 2009. O último país, no entanto, a ratificá-lo, foi
a República Tcheca, cujo presidente, Vaclav Klaus, claramente se opunha à
ratificação132. Porém, em 3 de novembro de 2009, Klaus ratifica o TL, e então,
estava concluído o processo de ratificação, entrando em vigor então o Tratado de
Lisboa em Dezembro de 2009.133
Uma vez que quase dois anos se passaram entre a assinatura e a
ratificação, é importante ressaltar o que acontece nesses dois momentos. Marcelo
Varella nos esclarece que “a assinatura do tratado é o ato emanado pelo
representante do Estado, concordando com seu conteúdo.”134 Assim, é um
procedimento concretizado após a leitura e a concordância pelos representantes de
cada Estado-membro, no caso da União Europeia, mas que ainda não o vincula às
normas instituídas pelo tratado. Então, a simples assinatura demonstra somente
concordância com o texto e com a forma do Tratado. Varella elenca ainda as
consequências advindas da assinatura, tanto nos tratados bilaterais quanto nos
multilaterais:
a) Autenticar o texto do tratado, que se torna imutável a partir de então;
b) Reafirmar que os negociadores estão de acordo com o texto do tratado;
c) Iniciar a contagem dos prazos para a troca ou depósito dos instrumentos de ratificação;
d) Gerar a obrigação de não fazer atos que afetem substancialmente o valor do instrumento assinado ou frustrar sua aplicação;
e) Demonstrar um valor político que indica que o Estado estará engajando-se em determinado tema;
f) Significar que o Estado aceita as normas costumeiras presentes no documento.135
132 Klaus, como expunha a mídia, era considerado um “eurocético”, desacreditando a democracia
apregoada pela União Europeia. Sua relutância em ratificar o Tratado de Lisboa se fundava na crença de que as reformas seriam ainda mais anti-democráticas e limitariam a soberania nacional. Disponível Em http://apdeites.wordpress.com/2009/01/05/vaclav-klaus-a-esperanca-2/, acesso em 19 jun 2011.
133 CIVITAS. EU Facts: Treaty of Lisbon. Disponível em http://www.civitas.org.uk/eufacts/FSTREAT/ TR6.htm. Acesso em 22 mai 2011
134 VARELLA, Marcelo D. Direito Internacional Público. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 43. 135 VARELLA, Marcelo D. Direito Internacional Público. p. 44-45.
65
Fica claro, então, que não há propriamente vinculação legal ao
momento da assinatura. Porém, esse ato já demonstra uma predisposição a manter
comportamento concordante com o texto apresentado pelo tratado, bem como
intenção de futuramente o ratificar.
A ratificação, por sua vez, é “ato formal do Estado pelo qual indica seu
consentimento em estar submetido a um determinado tratado.”136 Varella ainda
esclarece:
Nos tratados multilaterais, para ser considerada válida, a ratificação precisa ser registrada no secretariado da Convenção ou do respectivo órgão depositário. Cada Estado pode definir quem será competente para ratificar tratados. Em geral, é ato privativo do Poder Legislativo, mas há exceções, a exemplo do Reino Unido, onde a ratificação cabe à Coroa. (...) A ratificação é irretratável, ou seja, o Estado ou Organização Internacional não pode voltar atrás em sua posição, mesmo se o tratado ainda não entrou em vigor ou as demais partes ainda não o ratificaram. (...) respeito ao princípio pacta sunt servanda.137
Assim, a ratificação não se trata somente de mais um passo. Esse
procedimento é o momento máximo da vinculação dos Estados à nova norma. Não
há retratação, não há volta. É isso que fez o processo de ratificação do Tratado
Reformador (como o Tratado de Lisboa é comumente chamado) tão demorado;
porque ele deve respeitar a identidade de cada país, e esperar que todos o
ratifiquem de acordo com seus preceitos.
O Tratado de Lisboa confirmou o poder à União Europeia a atuar em
áreas como Direitos Humanos, política externa e justiça, e é re-enfatizada a idéia de
que todo cidadão de um Estado-membro é também um cidadão europeu138. Ainda,
fortaleceu a independência da União Europeia ao lhe conferir personalidade jurídica
– o Tratado o demonstra expressamente à nova redação dada ao art. 46 do Tratado
da União Europeia: “A União tem personalidade jurídica.”
136 VARELLA, Marcelo D. Direito Internacional Público. p. 45. 137 VARELLA, Marcelo D. Direito Internacional Público. p. 46. 138 CIVITAS. EU Facts: Treaty of Lisbon. Disponível em http://www.civitas.org.uk/eufacts/FSTREAT/
TR6.htm. Acesso em 22 mai 2011
66
Acerca dessa nova personalidade jurídica, Karine de Souza Silva
assevera que
A partir da ratificação do Tratado Reformador, ficou claro que a União Europeia é uma Organização Internacional (OI) (...) Apesar das dificuldades de encontrar consenso teórico sobre o conceito das OI’s, pode-se apontar suas características essenciais que são: caráter voluntário, interestatalidade, composição de um sistema orgânico permanente, autonomia na tomada de decisões, competência própria no âmbito de determinadas matérias e cooperação internacional institucionalizada.139
Demonstra-se, portanto, que a União Europeia, não se trata mais de
uma entidade “sui generis”, sem classificação dentro dos institutos do Direito
Internacional. Agora, dotando de personalidade jurídica, passa a se tornar uma
Organização Internacional140. Essa mudança é fundamental, pois se antes
imaginava-se que a União Europeia rumaria no sentido de tornar-se uma federação,
com Lisboa, torna-se uma organização internacional tipicamente intergovernamental
Mais uma grande mudança na estrutura da União Europeia foi a queda
dos três pilares nos quais se dividiam as competências de atividades das
instituições. Ocorreu o que pode ser chamado de uma fusão de competências, onde
as instituições trabalham simultaneamente com as mesmas atribuições. Ou seja, os
poderes executivos são desempenhados tanto pela Comissão, pelo Conselho e pelo
Conselho Europeu; funções legislativas, então, são desempenhadas pelo
Parlamento, Conselho e Comissão; e há ainda poderes consultivos e de controle
político, que são desempenhados também pelo Parlamento e um pouco pelo
139 SILVA, Karine. De Paris a Lisboa: Sessenta anos de Integração Europeia. p. 52. 140 Para melhor esclarecer Organização Internacional, podemos utilizar a definição dada por SERENI:
“organização internacional é uma associação voluntária de sujeitos de direito internacional, constituída por ato internacional e disciplinada nas relações entre as partes por normas de direito internacional, que se realiza em um ente de aspecto estável, que possui um ordenamento jurídico interno próprio e é dotado de órgãos e institutos próprios, por meio dos quais realiza as finalidades comuns de seus membros mediante funções particulares e o exercício de poderes que lhe foram conferidos.” MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque apud. SILVA, Karine. De Paris a Lisboa: Sessenta anos de Integração Europeia. In: ____ (ORG.). Mercosul e União Européia: o estado da arte dos processos de integração regional. Florianópolis: Modelo, 2010. p. 52.
67
Tribunal de Justiça, que também exerce poder jurisdicional141. Demonstra ainda
Karine de Souza Silva:
Qualquer esforço invalida o trabalho de encontrar identidade no método tradicional de divisão das funções do poder conforme é estabelecido na esfera estatal. Essa orientação inovadora reforça os fundamentos da supranacionalidade, um instituto essencialmente vinculado à dinâmica integracionista europeia (...)142
Ou seja, fica evidente que, no Direito da União Europeia, não se pode
falar em divisão de poderes. Isso porque o corpo institucional atua de forma
integrada, e isso faz com que a responsabilidade pela boa condução da União é
uma tarefa de todos aqueles vinculados a essa missão.
3.1 Por uma União mais democrática
O folheto explicativo da Comissão Europeia ainda ressalta o objetivo
máximo do Tratado de Lisboa:
Tornar a EU mais democrática, eficiente e transparente, permitir que os cidadãos e os parlamentos prestem um contributo mais decisivo para o que se passa a nível europeu e dar à Europa uma voz mais clara e mais forte no mundo, protegendo simultaneamente os interesses nacionais.143
E um dos destaques a essa democracia alegadamente acentuada, é
demonstrado pelo texto do próprio Tratado. Eis o que dita o art. 8º-B, em seu quarto
parágrafo:
4. Um milhão, pelo menos, de cidadãos da União, nacionais de um número significativo de Estados-membros, pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia a, no âmbito das suas atribuições, apresentar uma proposta adequada em matéria sobre as quais esses cidadãos considerem necessário um acto jurídico da União para aplicar os Tratados.
141 SILVA, Karine. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo Tratado de
Lisboa. In: ____ (ORG.). Mercosul e União Européia: o estado da arte dos processos de integração regional. Florianópolis: Modelo, 2010. p. 104.
142 SILVA, Karine. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo Tratado de Lisboa. In: ____ (ORG.). Mercosul e União Européia: o estado da arte dos processos de integração regional. Florianópolis: Modelo, 2010. p. 104.
143 COMISSÃO EUROPEIA. O Seu Guia do Tratado de Lisboa. p. 1.
68
Uma cláusula como esta demonstra o cuidado por demonstrar
excelência em participação de cidadãos, que não têm, nesse caso, somente direito a
voto, mas também a associarem-se e influenciar em propostas da Comissão
Europeia. E ao verificar essa nova participação dos cidadãos, se torna conveniente
expor aqui o brilho do discurso de Maros Sefcovic, vice-presidente da Comissão
Europeia e responsável por essa inovação:
(...) isto é democracia participativa, como uma camada adicional ao representante da democracia aqui representada pelo Parlamento Europeu e pelos Parlamentos Nacionais. Democracia participativa diz respeito aos cidadãos e à sociedade civil. Eu apresentei ao colegiado, ao Parlamento Europeu e ao Conselho o projeto de regulamentação da Iniciativa do Cidadão Europeu, através do qual um milhão de cidadãos de um número significativo de Estados-membros podem agora estabelecer um programa de trabalhos à União. É difícil prever a ramificação desse instrumento. Mas, baseando o meu julgamento no enorme interesse que a Iniciativa do Cidadão Europeu gerou, e na possibilidade de assinaturas e projetos online já apresentados, eu espero que esse instrumento seja amplamente empregado e tenha forte mobilização e impacto político na União.144
Outra forma de demonstração de fortalecimento da democracia é a
mudança com relação à publicidade das reuniões do Conselho de Ministros, que
anteriormente, eram fechadas ao público.
Eis tal disposição, conforme texto do TL:
Art. 9º-C: 8. São públicas as reuniões do Conselho em que este delibere e vote sobre um projecto de acto legislativo. Para o efeito, cada reunião do Conselho é dividida em duas partes, consagradas, respectivamente, às deliberações sobre os actos legislativos da União e às actividades não legislativas.
144 SEFCOVIC, Maros. In: EUROPEAN COMMISSION. The EU after the Treaty of Lisbon. Luxembourg:
Publications Office of the European Union, 2011. p. 51. Tradução livre da autora do texto original em inglês: “this is participatory democracy, as an additional layer to the one of representative democracy-represented here by the European Parliament and by National Parliaments. Participatory democracy concerns citizens and civic society. I presented to the College, the European Parliament and the Council the draft regulation on the European Citizen's Initiative, whereby one million citizens from a significant number of Member States can now set an agenda for the Union. It is difficult to predict the ramification of this instrument. But, basing my judgement on the enormous interest the European Citizen's Initiative has raised, on the possibility of online collection of signatures and projects already presented, I expect that this instrument will be widely used and will have strong mobilisation and political impact on the Union.” Download disponível em: http://bookshop.europa.eu/is-bin/INTERSHOP .enfinity/WFS/EU-Bookshop-Site/en_GB/-/EUR/ViewPublication-Start?PublicationKey=NC3110682. Acesso em 22 mai 2011.
69
A esse respeito, o Tratado ainda menciona acerca das reuniões do
Parlamento Europeu:
É inserido o art. 16º-A (...) 2. As sessões do Parlamento Europeu são públicas, assim como as reuniões do Conselho em que este delibere e vote sobre um projecto de acto legislativo.
Assim, fica claro que o fortalecimento da participação dos cidadãos é
um forte objetivo demonstrado no texto do Tratado, verificando consonância com
seus principais objetivos, demonstrados pela Comissão Europeia.
3.2 Processo de Co-decisão
Com relação ao processo de decisão, algumas alterações também
foram estabelecidas. Durante décadas em expansão, ficou claro que as decisões por
unanimidade não seriam mais praticáveis. Então, lembrando que as decisões do
Conselho eram inicialmente tomadas dessa forma (o que era possível quando,
inicialmente, só seis membros precisavam chegar a um acordo), mais decisões
passaram a ser praticadas através do sistema de votação por maioria qualificada.145
Isso ocorrerá a partir de 2014, quando as decisões deverão ser aprovadas por 55%
dos membros (15 Estados-membros), representando ao menos 65% da população
da União Europeia146, salvo exceções147.
Além disso, o procedimento de co-decisão será também presente
juntamente com a decisão por maioria qualificada. Isso ocorrerá de forma que tanto
o Parlamento e o Conselho da União Europeia votem. A votação por maioria se
estendeu a mais de 40 novas áreas, embora Estados-membros como Reino Unido,
Irlanda e Dinamarca tenham recusado participar das áreas de justiça e assuntos
145 COMISSÃO EUROPEIA. O Seu Guia do Tratado de Lisboa p. 5. 146 COMISSÃO EUROPEIA. O Seu Guia do Tratado de Lisboa. P. 5 147 Pode haver disposições em contrário, conforme o texto do Tratado, ou, como demonstra o folheto
informativo da Comissão Europeia, em algumas áreas como a fiscalidade e defesa, continuará a ser exigido o voto por unanimidade (SILVA, Karine. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo Tratado de Lisboa. p. 5).
70
internos148. Esse novo sistema, novamente, será implementado a partir de 2014. Eis
o texto do Tratado, em seu Título III:
É inserido o artigo 9º-C: Art. 9º-C 3. O Conselho delibera por maioria qualificada, salvo disposição em contrário dos Tratados. 4. (...) A minoria de bloqueio deve ser composta por, pelo menos, quatro membros do Conselho; caso contrário considera-se alcançada a maioria qualificada.
É perceptível, portanto, que a nova redação veio a fim de dar mais
eficiência e rapidez ao processo de decisão, uma vez que a maioria qualificada é
aplicada em grande parte das deliberações, e que a minoria só será decisiva caso
seja composta por quatro membros do Conselho.
Jörg Monar, diretor do departamento de Estudos Administrativos e
Políticos Europeus do College of Europe, ainda ressalta:
Pode-se arguir, que passar de tomada de decisão por consenso ou unanimidade à decisão por maioria qualificada também constitui um fator de força institucional, uma vez que é menos provável que decisões comuns sejam bloqueadas por interesses individuais de Estados-membros (...)149
Ou seja, fica claro que a maioria qualificada, além de tornar o processo
de decisão mais eficiente, torna-o também mais eficaz. O interesse da maioria
prevalecendo sobre interesses individuais dá mais caráter institucional à nova ideia
de União Europeia.
Sendo então um dos principais objetivos do Tratado de Lisboa a
modernização e democratização das instituições que dirigem os assuntos da União
Europeia150, tornou-se necessário fazer uma reorganização de poderes e de
148 CIVITAS. EU Facts: Treaty of Lisbon. Disponível em http://www.civitas.org.uk/eufacts/FSTREAT/
TR6.htm. Acesso em 22 mai 2011 149 MONAR, Jörg. In: EUROPEAN COMMISSION. The EU after the Treaty of Lisbon. p. 81. Tradução
livre da autora do texto original em inglês: "It can be argued that passing from decision-making by consensus or unanimity ti taking decisions by qualified majority voting also constitutes a factor of institutional strength as common decisions can less likely to be blocked by individual interests of Member States (...)”
150 COMISSÃO EUROPEIA. O Seu Guia do Tratado de Lisboa. p. 5.
71
atribuições. Nesse sentido, foram criadas novas figuras, bem como redistribuídas
algumas competências.
Dentre essas novidades, podemos citar: 1. A criação de dois novos
cargos: o de alto-representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política
de Segurança e o de vice-presidente da Comissão, que serão desempenhados pela
mesma pessoa; 2. A criação de três novos órgãos consultivos: o Comitê Econômico
e Social, o Comitê das Regiões e o Banco Europeu de Investimento. Não se tratam
de instituições comunitárias, mas são órgãos de certa importância dentro do
organismo da União Europeia. Esses novos institutos serão portanto tratados a
seguir.
3.3 Alto Representante da UE para Negócios
Estrangeiros e Política de Segurança e Vice-Presidente da Comissão
O cargo de Alto-Representante da União para os Negócios
Estrangeiros e Política de Segurança surgiu da pretensão de se manter um
representante do Conselho para a política externa e de segurança comum. Ele é,
também, vice-presidente da Comissão, sendo nomeado pelos membros do
Conselho Europeu por deliberação em maioria qualificada (TL, art. 9º-E).
Suas funções estão descritas na redação do Tratado:
Artigo 9º-E. 2. (...) conduz a política externa e de segurança comum da União. Contribui, com as suas propostas, para a definição dessa política, executando-a na qualidade de mandatário do Conselho. Actua do mesmo modo no que se refere à política comum de segurança e defesa. 3. O Alto Representante preside ao Conselho dos Negócios Estrangeiros. 4. O Alto Representante é um dos vice-presidentes da Comissão. Assegura a coerência da acção externa da União. Cabem-lhe, no âmbito da Comissão, as responsabilidades que incumbem a esta instituição no domínio das relações externas, bem como a coordenação dos demais aspectos da acção externa da União.
Essa função é atualmente desempenhada pela Baronesa britânica
Catherine Ashton. Seu cargo lhe confere automaticamente título de membro da
72
Comissão Europeia, mas não tem o poder de gerar projetos de política
independentemente151.
Vale ressaltar que haviam dois cargos diferentes para o desempenho
das duas funções anteriormente: eram, antes, o alto-representante para a Política
Externa e de Segurança Comum e comissário para as Relações externas. José
Manuel Barroso, presidente da Comissão Europeia, discorre acerca da ideia da
criação do cargo único de Alto Representante:
Essa posição aperfeiçoa o trabalho ao mesclar três funções anteriores, evitando confusão e duplicação. Fortalece a coerência nas ações exteriores, e une todas as ferramentas de política externa da Europa, tanto em desenvolvimento de política como em sua distribuição. O que era antes feito pelo Alto Representante, um membro da Comissão e a presidência do Conselho de Relações Exteriores, é agora feito pela mesma pessoa.152
3.4 Comitê das Regiões
O Comitê das Regiões, é um órgão criado pelo Tratado de Maastricht,
e também incluído no Tratado Reformador. Tem caráter consultivo, e sua missão se
dá no sentido de envolver autoridades locais e regionais no processo de tomada de
decisão na União Europeia153.
Eis seu amparo no texto do Tratado:
Artigo 256º-A 1. O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão são assistidos por um Comité Económico e Social e por um Comité das Regiões, que exercem funções consultivas. (...) 3. O Comité das Regiões é composto por representantes das autarquias regionais e locais que sejam quer titulares de um mandato eleitoral a nível regional ou local, quer politicamente responsáveis perante uma assembleia eleita.
151 CIVITAS. EU Facts: Treaty of Lisbon. Disponível em http://www.civitas.org.uk/eufacts/FSTREAT/
TR6.htm. Acesso em 22 mai 2011 152 BARROSO, José Manuel. In: EUROPEAN COMMISSION. The EU after the Treaty of Lisbon. p. 11.
Tradução livre da autora do texto original em inglês: “This position streamlines work by merging three previous roles, avoiding confusion and duplication. It strengthens coherence in external action, and brings together all Europe's external policy tools, both in policy development and policy delivery. What was before done by the High Representative, a Member of the Commission and the chair of the Foreign Affairs Council is now done by the same person.”
153 COMITÊ DAS REGIÕES. Disponível em http://www.cor.europa.eu/pages/CoRAtWork Template.aspx?id=2286a583-ee8d-48d7-a282-ba99dbbeb2da. Acesso em 22 mai 2011.
73
Esse comitê, então desempenhará seu papel através de consulta
compulsória pela Comissão Europeia, pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho de
Ministros em áreas primordiais de interesse regional, ou por iniciativa própria a
inserir questões nos programas de trabalho da União Europeia154.
Conforme o Tratado de Lisboa, ele pode ser composto por até 350
membros, e atualmente é formado por 344. Karine Silva ainda aponta que este
órgão já havia sido criado pelo Tratado de Maastricht, e que deve ser
obrigatoriamente consultado para a adoção de decisões da União Europeia em
áreas como política regional, ambiente, educação e transporte – temas que afetam
diretamente os poderes regionais e locais155.
3.5 Comitê Econômico e Social Europeu
Também de natureza consultiva, é um órgão que representa os mais
diversos interesses coletivos, como dos empregadores, sindicalistas, consumidores,
ecologistas156.
Originou-se do Tratado de Roma, em 1957, e atualmente é composto
por 344 membros.157 Se trata também de um canal de comunicação entre cidadãos
e instituições legislativas, e seus trabalhos são divididos por grupos. São três os
principais: grupo dos empregadores, dos empregados e de interesses diversos158.
A redação do Tratado de Lisboa dispõe acerca dessa instituição:
Art. 256º-A. 3. O Comité das Regiões é composto por representantes das autarquias regionais e locais que sejam
154 CIVITAS. EU Facts: Treaty of Lisbon. Disponível em http://www.civitas.org.uk/eufacts/FSTREAT/
TR6.htm. Acesso em 22 mai 2011 155 SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo
Tratado de Lisboa. p. 147. 156 UNIÃO EUROPEIA. Disponível em http://europa.eu/abc/panorama/howorgani
sed/index_pt.htm#committee Acesso em 22 mai 2011 157 SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo
Tratado de Lisboa. p. 147. 158 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union -> The EU Institutions ->
Economic and Social Committee. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011.
74
quer titulares de um mandato eleitoral a nível regional ou local, quer politicamente responsáveis perante uma assembleia eleita.
Percebe-se então que como um órgão responsável por representar
grupos de cidadãos, é mais um elemento a fazer cumprir o objetivo por democracia
ao qual visa o Tratado Reformador.
3.6 Banco Europeu de Investimento
O Banco Europeu de Investimento encontra amparo no Tratado sobre o
Funcionamento da União Europeia, em seu art. 309:
O Banco Europeu de Investimento tem por missão contribuir, recorrendo ao mercado de capitais e utilizando os seus próprios recursos, para o desenvolvimento equilibrado e harmonioso do mercado interno no interesse da União. Para o efeito, o Banco facilitará, mediante a concessão de empréstimos e de garantias, sem prosseguir qualquer fim lucrativo, o financiamento dos seguintes projectos, em todos os sectores da economia: a) Projectos para a valorização das regiões menos desenvolvidas; b) Projectos de modernização ou reconversão de empresas, ou de criação de novas actividades induzidas pelo estabelecimento ou funcionamento do mercado interno que, pela sua amplitude ou natureza, não possam ser inteiramente financiados pelos diversos meios existentes em cada um dos Estados-Membros; c) Projectos de interesse comum para vários Estados-Membros que, pela sua amplitude ou natureza, não possam ser inteiramente financiados pelos diversos meios existentes em cada um dos Estados-Membros. No cumprimento da sua missão, o Banco facilitará o financiamento de programas de investimento em articulação com as intervenções dos fundos estruturais e dos demais instrumentos financeiros da União.
O BEI também foi criado em 1957 pelo Tratado de Roma, e tem sua
própria personalidade jurídica e autonomia financeira dentro do sistema
comunitário.159
Como explica Karine da Silva,
159 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union. The EU Institutions ->
European Investment Bank. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011.
75
(...) ele concede empréstimos destinados a viabilizar projetos de interesse comunitário, como por exemplo, aqueles relacionados à potencialização das pequenas empresas e a transportes e vias ferroviárias, rodoviárias e aeroviárias, entre outros. O banco centra sua atenção, em especial, nas regiões menos favorecidas, nos países candidatos e nas nações em vias de desenvolvimento.160
Além disso, o BEI ainda é responsável por conceder crédito ao
investimento a pequenas e médias empresas e empréstimos a países candidatos à
adesão161. Ainda, pode conceder crédito e empréstimo a taxas favoráveis.
3.7 As Instituições
Nesse momento, então, passa-se a apresentar as instituições
comunitárias, que tiveram consideráveis mudanças dentro de seu funcionamento.
Verifica-se ainda novos modelos de instituições, originados a partir do Tratado de
Lisboa, como, a seguir, o Conselho Europeu.
3.7.1 O Conselho Europeu
Como tratado no Capítulo anterior, o Conselho Europeu se trata de um
órgão de grande importância para a harmonia entre os Estados. Em atividade desde
1961, é composto por Chefes de Estado dos Estados-membros162, que se reúnem
ao menos três vezes por ano a fim de discutir políticas econômicas dos Estados-
membros e da União Europeia163. Foram-lhe conferidas ainda outras matérias a
serem discutidas, como a questão do desemprego e política de segurança.
Anteriormente tido somente como um órgão suplementar da União
Europeia, o Tratado de Lisboa lhe conferiu o status de Instituição supranacional164,
indicado no texto de seu art. 9º. Portanto, se antes, os poderes executivos eram
160 SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo Tratado de Lisboa. p. 147.
161 UNIÃO EUROPEIA. Disponível em http://europa.eu/abc/panorama/how orga nised/index_pt.htm#committee. Acesso em 22 mai 2011.
162 SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo Tratado de Lisboa. p. 118.
163 NAVEGADOR EUROPEU. European Organisations -> European Union.The EU Institutions -> Council -> European Council. Disponível em www.ena.lu Acesso em 22 mai 2011.
164 SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo Tratado de Lisboa. p. 118.
76
conferidos à Comissão e ao Conselho, agora, dois Conselhos, além da Comissão,
passam a desempenhar esse papel. Se agora há então dois órgãos
intergovernamentais, fica clara a acentuação do caráter de Organização
Intergovernamental, como é agora percebida, então, a União Europeia.
Eis o que dita o texto do Tratado acerca de duas atribuições e
funcionamento:
1. O Conselho Europeu dá à União os impulsos necessários ao seu desenvolvimento e define as orientações e prioridades políticas gerais da União. O Conselho Europeu não exerce função legislativa. 2. O Conselho Europeu é composto pelos Chefes de Estado ou de Governo dos Estados--Membros, bem como pelo seu Presidente e pelo Presidente da Comissão. O Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança participa nos seus trabalhos. 3. O Conselho Europeu reúne-se duas vezes por semestre, por convocação do seu Presidente. Quando a ordem de trabalhos o exija, os membros do Conselho Europeu podem decidir que cada um será assistido por um ministro e, no caso do Presidente da Comissão, por um membro da Comissão. Quando a situação o exija, o Presidente convocará uma reunião extraordinária do Conselho Europeu. 4. O Conselho Europeu pronuncia-se por consenso, salvo disposição em contrário dos Tratados.
Nota-se então que o Tratado Reformador clarificou suas funções,
mantendo seu caráter de órgão impulsionador, sem função legislativa. Não obstante,
sua função executiva é de grande transformação aos trabalhos do organismo
institucional da União Europeia. Vale mencionar Paz Andrés Sáenz165, que ressalta
que a institucionalização do Conselho Europeu “responde, em grande medida, ao
desejo dos Estados grandes de fortalecer a dimensão intergovernamental no
governo da União”.
Cria-se, ainda a presidência do Conselho Europeu, cargo eleito por
seus membros. O presidente direcionará as reuniões, dando continuidade ais
trabalhos e assegurando a representação internacional da União Europeia166. Além
165 apud SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo
Tratado de Lisboa. p. 147 166 COMISSÃO EUROPEIA, O Seu Guia do Tratado de Lisboa, p. 12.
77
da figura do presidente, há ainda a participação do Alto-representante, que terá
parte nas reuniões167, conforme art 9º-B do Tratado de Lisboa.
Após ser tornado instituição, o Conselho Europeu recebeu empatia de
muitos, o que pode ser visto pela perspectiva de alguns membros das instituições da
União Europeia. Maros Sefcovic aponta, por exemplo, que a nova atuação do
Presidente do Conselho Europeu, juntamente com os Chefes de Estado,
(...) revigoraram o Conselho Europeu tremendamente. O Conselho Europeu desempenha e continuará a desempenhar um papel crucial para a União Europeia. Por isso, é muito importante que seu trabalho seja feito em espírito comunitário, que é tão importante para a União Europeia. Não se trata somente de que tipo de decisões são tomadas, mas como elas são adotadas, o que é tão importante para a estrutura da União Europeia.168
Os apontamentos feitos por Sefcovic demonstram o quão necessário é
que o Conselho Europeu tome realmente postura institucional, atuando juntamente
com as outras instituições.
3.7.2 O Parlamento Europeu
O Parlamento Europeu mantém como um órgão de importância, já que
seus membros são eleitos por sufrágio universal, direto, e como dita o Tratado da
União Europeia em seu art. 14, é o representante máximo dos cidadãos. O Tratado
de Lisboa vem reforçar suas competências, em matéria legislativa, orçamental e de
aprovação de acordos internacionais169.
167 CIVITAS. EU Facts: Treaty of Lisbon. Disponível em http://www.civitas.org.uk/eufacts/FSTREAT/
TR6.htm. Acesso em 22 mai 2011 168 SEFCOVIC, Maros. In: EUROPEAN COMMISSION. The EU after the Treaty of Lisbon. p. 50.
Tradução livre da autora do texto original em inglês: “(...) reinvigorated the European Council tremendously. The European Council has played and will play a crucial role for the European Union. Therefore, it is very important that its work is done in community spirit which is so important for the European Union. It is not only about what kind of decisions are taken but also how they are adopted which is so important for the fabric of the European Union.
169 EUROPA. Disponível em http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/institutions/index_pt.htm
78
Contudo, vale ressaltar que o Tratado de Lisboa acentuou os poderes
das outras instituições, mantendo o Parlamento então como uma instituição de
controle político das ações da Comissão e do Conselho170.
Em seu art. 9º, o Tratado de Lisboa dispõe que o número de
representantes, ou eurodeputados, não pode exceder a setecentos e cinquenta,
mais o seu Presidente. Ainda, nenhum Estado-membro poderá ter menos que seis
representantes ou mais que noventa e seis. Seus trabalhos são organizados por
grupos, apontados por Karine Silva:
Grupo do Partido Popular Europeu (Democratas-Cristãos); Grupo da Aliança Progressista dos Socialistas e Democratas no Parlamento Europeu; Grupo da Aliança dos Democratas e Liberais pela Europa; Grupo dos Verdes/Aliança Livre Europeia; Conservadores e Reformistas Europeus; Grupo Confederal da Esquerda Unitária Europeia/Esquerda Nórdica Verde; Europa da Liberdade e da Democracia. Além desses, existem o grupo dos independentes.171
Além de função legislativa e orçamental, o Tratado de Lisboa aponta
diversas áreas em que o Parlamento passa a atuar ainda mais em co-decisão com o
Conselho. Dentre elas, as competências do Parlamento são ainda alargadas a
domínios políticos como o da liberdade, segurança e justiça172. Ainda, Karine Silva
expõe outras matérias acerca das quais o Parlamento Europeu se pronuncia, como
por exemplo, em solicitações de adesão de novos Estados à União Europeia e em
projetos de revisão dos tratados173.
Cabe ressaltar aqui, que as funções ampliadas do Parlamento Europeu
estão principalmente relacionadas ao procedimento de co-decisão. Acerca da
mesma, Sefcovic ainda aponta:
170SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo
Tratado de Lisboa. p. 120.
171 SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo
Tratado de Lisboa. p. 120. 172 COMISSÃO EUROPEIA, O Seu Guia do Tratado de Lisboa. p. 12. 173 SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo
Tratado de Lisboa. p. 121.
79
A co-decisão se tornou o processo legislativo ordinário e agora mais de 90% da legislação será adotada em cooperação entre o Conselho e o Parlamento Europeu. Isso se aplica também a novas áreas onde esse procedimento exige mudanças culturais claras de todas as instituições (agricultura, justiça e assuntos internos). Além disso, o Parlamento Europeu ganhou o direito de ser “completa e imediatamente” informado acerca de acordos internacionais e a grande maioria de acordos exige o consentimento do Parlamento Europeu para serem concluídos. O Parlamento Europeu (…) está pronto para usar integralmente seus novos poderes, que o colocarão no mesmo nível do Conselho como co-legislador em matérias legislativas e orçamentárias. (...) meu único objetivo é que o Parlamento Europeu assuma seus novos poderes de forma prevista pelo Tratado de Lisboa.174
Verifica-se, portanto, que o Parlamento Europeu tem sua atuação
fortalecida, porém, passa a ter poderes mais equilibrados com as outras instituições
dentro do processo legislativo.
3.7.3 O Conselho
O Conselho tem importância no processo de decisão por partilhar as
competências legislativas e orçamentais com o Parlamento Europeu.175 Ele
coordena as políticas econômicas da União Europeia e desempenha papel de suma
importância na política externa e de segurança comum. Como assinala o artigo 9º-C
do Tratado de Lisboa, ele é composto por um representante de cada Estado-
membro no nível ministerial, com poderes para vincular o seu governo e exercer
direito de voto. Suas deliberações passam a ser, via de regra, por maioria
qualificada.
Karine Silva ainda aponta outras mudanças:
174 SEFCOVIC, Maros. The Institutional Balance and Inter-institutional Cooperation In: EUROPEAN
COMMISSION. The EU after the Treaty of Lisbon. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011. p. 49. Tradução livre da autora do texto original em inglês: Co-decision has become the ordinary legislative procedure and now more than 90% of legislation will be adopted jointly by the Council and the European Parliament. This applies also for new areas where this procedure requires clear culture changes from all institutions (agriculture, justice and home affairs). Moreover, the European Parliament has gained the right to be "fully and immediately" informed about international agreements and the overwhelming majority of agreements require the European Parliament consent to be concluded. The European Parliament (…) is ready to use fully its new powers which put it on equal level with the Council as co-legislator in legislative and budgetary matters. (…) my only goal is that the European Parliament would assume its new powers in the way foreseen by the Lisbon Treaty, and in the way that would strengthen the "community method" and inter-institutional balance.
175 COMISSÃO EUROPEIA, O Seu Guia do Tratado de Lisboa. p. 13.
80
O Tratado Reformador inovou ao instituir duas formações do Conselho: O Conselho dos Assuntos Gerais e o Conselho dos Negócios Estrangeiros. Mas também é aberta a possibilidade para outras maneiras de formação, remetendo-se tal decisão ao Conselho Europeu. O Conselho dos Assuntos gerais é encarregado de assegurar a coerência dos trabalhos das diferentes formações do Conselho. Compete-lhe preparar as ‘reuniões do Conselho Europeu e assegurar o seu seguimento, em articulação com o Presidente do Conselho Europeu e com a Comissão.’ Já o Conselho dos Negócios Estrangeiros tem a missão de ‘elaborar a ação externa da União, de acordo com as linhas estratégicas fixadas pelo Conselho Europeu, e assegura a coerência da ação da União.’176
O Tratado Reformador ainda assevera, em seu art. 207, que cabe a um
comitê, composto pelos representantes permanentes dos Governos dos Estados-
Membros, a responsabilidade pela preparação dos trabalhos do Conselho. Das
reuniões, participam os ministros de cada comitê, conforme as questões a serem
discutidas, como agricultura, finanças e energia177.
É importante se mencionar que as reformas advindas do Tratado de
Lisboa com relação à atuação do Conselho são um pouco controversas. Muito se
fala da “diminuição” da sua participação em termos legislativos178 Jörg Monar
menciona, por exemplo, o campo do Direito Processual Penal, onde todas as
decisões relacionadas a legislação ordinária, o Parlamento Europeu deverá
demonstrar consentimento179. Ainda, Monar faz menção à questão orçamentária,
que também deverá ser decidida juntamente com o Parlamento.
Em suma, ao tratar do equilíbrio entre as atribuições das instituições,
Monar afirma que, por um lado, pode-se afirmar que o Conselho ganhou certo
fortalecimento em termos de capacidade de tomada de decisões, uma vez que 38
novos campos foram inseridos no seu poder de decisão, além da votação por
176 SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo
Tratado de Lisboa. p. 121. 177 COMISSÃO EUROPEIA, O Seu Guia do Tratado de Lisboa. p. 13. 178MONAR, Jörg. The European Union’s Institutional Balance of Power after the Treaty of Lisbon. In: In:
EUROPEAN COMMISSION. The EU after the Treaty of Lisbon. p. 71. 179 MONAR, Jörg. The European Union’s Institutional Balance of Power after the Treaty of Lisbon. In: In:
EUROPEAN COMMISSION. The EU after the Treaty of Lisbon. p. 67.
81
maioria absoluta180. Por outro lado, afirma ele, agora que o Conselho Europeu e o
Parlamento detém maior competência para decidir, o Conselho não se trata mais de
um órgão com tanta supremacia. Ainda, o cargo de Alto Representante será
responsável por desempenhar um papel que era seu, qual seja, a presidência do
Conselho de Assuntos Exteriores181.
Monar conclui, portanto, afirmando que todos os efeitos que
fortaleceram ou enfraqueceram os poderes do Conselho “estão em suficiente
equilíbrio para se chegar à conclusão de um efeito em geral neutro no equilíbrio
institucional.182”
3.7.4 A Comissão Europeia
A principal mudança na estrutura da Comissão Europeia trazida pelo
Tratado de Lisboa foi a inserção da figura do Alto-representante como um do vice-
presidente da Comissão183. O texto do Tratado de Lisboa aponta seus objetivos e
atribuições:
Artigo 9.o-D A Comissão promove o interesse geral da União e toma as iniciativas adequadas para esse efeito. A Comissão vela pela aplicação dos Tratados, bem como das medidas adoptadas pelas instituições por força destes. Controla a aplicação do direito da União, sob a fiscalização do Tribunal de Justiça da União Europeia. A Comissão executa o orçamento e gere os programas. Exerce funções de coordenação, de execução e de gestão em conformidade com as condições estabelecidas nos Tratados. Com excepção da política externa e de segurança comum e dos restantes casos previstos nos Tratados, a Comissão assegura a representação externa da União. Toma a iniciativa da programação anual e plurianual da União com vista à obtenção de acordos interinstitucionais.
180 MONAR, Jörg. The European Union’s Institutional Balance of Power after the Treaty of Lisbon. In: In:
EUROPEAN COMMISSION. The EU after the Treaty of Lisbon. p. 82. 181 MONAR, Jörg. The European Union’s Institutional Balance of Power after the Treaty of Lisbon. In: In:
EUROPEAN COMMISSION. The EU after the Treaty of Lisbon.. 182 MONAR, Jörg. The European Union’s Institutional Balance of Power after the Treaty of Lisbon. In:
EUROPEAN COMMISSION. The EU after the Treaty of Lisbon.Tradução livre da autora: “are both strengthening and weakening effects which are sufficiently in balance with each other to conclude on an overall neutral (“zero”) effect on the institutional balance.” p. 82.
183 SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo Tratado de Lisboa. p. 123.
82
Ainda, de acordo com a mudança na estrutura de poderes das
instituições, isso influenciará também na nomeação do Presidente da Comissão. O
Conselho Europeu, para nomear o Presidente, deverá levar em consideração a
concordância do Parlamento Europeu, que é feita por votação em maioria absoluta,
para, somente então, dar efeito à nomeação184.
3.7.5 Tribunal de Justiça da União Europeia
A redação do Tratado Reformador reorganiza o TJUE, que, conforme
art. 9º-F, passa a ser composto pelo Tribunal de Justiça, o Tribunal Geral e os
Tribunais especializados. Ele se mantém composto por um juiz por CAD Estado-
membro e sendo assistido por advogados-gerais.
Acerca das mudanças trazidas ao Tribunal de Justiça pelo Tratado de
Lisboa, vale mencionar Lucia Serena Rossi, titular da cátedra Jean Monnet na
Universidade de Bolonha:
O Tratado de Lisboa amplia a competência doTribunal de Justiça Europeu a toda a ‘Área de Liberdade, Segurança e Justiça’ e a todas as sanções individuais aplicadas no campo da Política Externa e de Segurança Comum. Com exceção da última, as competências do Tribunal de Justiça Europeu não se aplicam à Política de Segurança e Defesa. Mas, com a acessão da União Europeia à Convenção Europeia de Direitos Humanos estes setores serão sujeitos ao controle do Tribunal de Estrasburgo. 185
Ao Tribunal de Justiça da União Europeia, então, foi também conferido
um alargamento no seu âmbito de intervenção, já que, agora, ele deverá também
intervir na Política Externa e de Segurança Comum. Rossi ainda aponta outras
novas competências, como a de atos de estabelecimento de órgãos, cargos e
184 CIVITAS. EU Facts: Treaty of Lisbon. Disponível em http://www.civitas.org.uk/eufacts/FSTREAT/
TR6.htm. Acesso em 22 mai 2011 185 ROSSI, Lucia Serena. A New Inter-Institutional Balance: Supreanational VS. Intergovernmental
Method after the Lisbon Treaty. In: EUROPEAN COMMISSION. The EU after the Treaty of Lisbon.. Tradução livre da autora do texto original em inglês: The Lisbon Treaty widens the competence of the European Court of Justice to the entire 'Area of Freedom Security and Justice' and to the individual sanctions applied in the field of the Common Foreign and Security Policy. Apart from the latter, the European Court of Justice's competence still does not apply to the Common Foreign Security and Defense Policies. But, with the European Union accession to the European Convention on Human Rights hose sectors will be submitted to the control of the Strasbourg Court. p. 104.
83
agências da União que tenham cláusulas específicas a respeito de atos feitos por
pessoas físicas ou jurídicas186.
3.7.6 Tribunal de Contas e Banco Central Europeu
O Tribunal de Contas não apresenta nenhuma mudança significativa
após a ratificação do Tratado de Lisboa. Mantém-se como instituição desde o
Tratado de Maastricht, e exerce puramente a função de controle, e também assiste o
Conselho e o Parlamento no exercício do controle da execução do orçamento187.
O Banco Central Europeu, por sua vez, apesar de não ter sofrido
grandes modificações, passou a ser mais uma instituição no conjunto das
instituições comunitárias188. A ele, atribui-se a gestão do Euro, e atua conjuntamente
com o Sistema Europeu de Bancos Centrais, que é um sistema institucional formado
pelos Bancos Centrais dos Estados-membros189. Assim, verifica-se que o Banco
Central Europeu atua de forma intergovernamental.
186 ROSSI, Lucia Serena. A New Inter-Institutional Balance: Supreanational VS. Intergovernmental
Method after the Lisbon Treaty. p. 100. 187
SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo Tratado de Lisboa. p. 144.
188 SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo Tratado de Lisboa. p. 145.
189 SILVA, Karine de Souza. As Instituições da União Europeia e as Alterações Introduzidas pelo Tratado de Lisboa. p. 146.
84
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho teve como objetivo o cumprimento da exigência
acadêmica para a conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale do Itajaí,
visando à obtenção do título de Bacharel em Direito.
A integração entre os países do que hoje se chama de União Europeia
não foi algo inicialmente projetado diretamente para o que é a integração nos dias
atuais. Os conflitos territoriais e políticos entre os países trouxeram guerras, e o
contexto delas foi crucial para que os países acordassem em alianças. Assim,
através de comitês aliados, como os chamava Jean Monnet, fez-se parcerias entre
países que participavam da Primeira Guerra Mundial em áreas como transporte e
alimentos, prezando pelo interesse comum. Porém, começou-se a perceber que não
só na Guerra deve-se buscar a paz. Em tempos de paz, deve-se prezar pela sua
manutenção. Assim, a Declaração Schuman, de 9 de maio de 1950, trouxe uma
proposta de integração da produção de aço e carvão entre a França e Alemanha,
que resultou na Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, instituída pelo Tratado
de Paris de 1952. Seis eram os países fundadores: Bélgica, França, Alemanha,
Itália, Luxemburgo e Países Baixos. Já estavam, nesse momento, criadas quatro
autoridades com poderes supranacionais: Alta Autoridade, Assembleia Parlamentar,
Conselho de Ministros e Tribunal de Justiça.
A partir daí, outras Comunidades surgiram. Em 1957 foram assinados
os Tratados de Roma, que instituíram a Comunidade Econômica Europeia e a
Comunidade de Energia Atômica, que entraram em vigor em 1958. A primeira, mais
relevante, também referida como Mercado Comum, trazia novas finalidades de
integração: livre circulação de pessoas, serviços, bens e capitais. A segunda,
objetivava o desenvolvimento das indústrias nucleares da Europa. Essas três
comunidades davam origem a uma linha de evolução que só fez ampliar a
integração, que foi se modificando até chegar a ser o que é hoje.
Outros Tratados vieram a complementar e remodelar o que eram as
Comunidades iniciais: O Tratado de Fusão dos Executivos, que entrou em vigor em
85
1967, estabeleceu uma unidade de funcionamento entre as três comunidades: havia,
a partir dele, um único Conselho e uma única Comissão das Comunidades
Europeias. Além deles, o Parlamento Europeu e o Tribunal de Justiça já eram
unificados. Em 1986, o Tratado do Ato Único Europeu trouxe reformas às
instituições comunitárias, estendendo poderes e responsabilidades à comunidade. O
Tratado de Maastricht trouxe um momento importante às Comunidades ao torná-las
uma União Europeia. Diversas foram suas abrangências, dentre elas, o
estabelecimento da união econômica e monetária com a moeda única, o Euro.
Consolidada então a figura da União Europeia, seus objetivos eram
divididos em três Pilares de sustentação: o primeiro, atribuído ao progresso
econômico, à união econômica e monetária, à livre circulação de pessoas,
mercadorias e capitais, ao espaço sem fronteiras. O segundo, pretendia fortalecer a
segurança e a defesa comuns. O terceiro Pilar atingia os cidadãos das nações da
União, sustentando a idéia de cidadania europeia e de interesses individuais.
A partir do Tratado que instituiu a União Europeia, vale mencionar o
Tratado de Amsterdam e o Tratado de Nice vieram para introduzir reformas às
instituições. No primeiro, que entrou em vigor em 1999, o Parlamento e o Conselho
passavam a ter decisões interdependentes, ampliou-se a votação por maioria
qualificada, maior vinculação com parlamentos nacionais. O segundo, a partir de
2003, aumentou as reformas trazidas pelo primeiro; ampliou-se ainda mais a
votação por maioria qualificada e eram reforçadas as cooperações entre instituições.
Houveram ainda Tratados de Adesão, a ampliar o número de países
integrados. O primeiro Tratado de Adesão ocorreu em 1972, promovendo a entrada
do Reino Unido, da Dinamarca e da Irlanda. A segunda adesão veio em 1979, a
terceira em 1985 e a quarta em 1994. O quinto tratado de adesão veio em 2003,
sendo que o último foi assinado em 2007. Há, atualmente, 27 Estados-membros na
União Europeia.
A União Europeia funciona através de suas instituições comunitárias,
que são mecanismos de atuação e segundo o Tratado que institui a Comunidade
Europeia, elas têm principalmente a função de promover o desenvolvimento dos
Estados, a igualdade entre os cidadãos e o impulso da economia da Comunidade. O
86
Tratado de Lisboa veio reformar algumas dessas instituições, e trazer novas
instituições.
O Parlamento Europeu detém sua importância no fato de ser eleito pelo
sufrágio universal direto, a cada cinco anos, representando os cidadãos europeus.
Em matéria normativa, ele tem participação consultiva, emitindo pareceres com
relação aos atos propostos pelo Conselho e Comissão. Ainda, detém poder de
controle político, devendo supervisionar as atividades dessas duas instituições. Em
matéria orçamentária, também tem o poder de emitir parecer, bem como aprovar
definitivamente o orçamento. Ainda, pode apreciar modificações aos tratados,
propostas também pelo Conselho, e participar na conclusão de acordos
internacionais, na qual também deverá ser consultado. Tem ainda o poder de
cooperação e de co-decisão dentro do processo legislativo.
O Conselho da União Europeia como órgão intergovernamental, existe
para a representação dos Estados-membros, e através deles se discutem os
problemas e são tomadas as decisões. É composto por órgãos, que se envolvem
nos temas de acordo com suas reuniões para deliberação. As reuniões podem
ocorrer para deliberar, por exemplo, acerca de Assuntos Internos e de Justiça,
Assuntos de Consumo, Saúde, Agricultura e Pesca, Meio Ambiente, entre outros.
A Comissão tem como escopo principal o cumprimento dos Tratados e
normas comunitárias, que se trata de uma atribuição executiva. Tem ainda atribuição
legislativa quando formula recomendações e pareceres juntamente ao Conselho,
para promover modificações na legislação da União.
A função do Tribunal de Justiça está no sentido de aplicar e interpretar
a legislação da União, e também evitar conflitos da atuação dos Estados-membros.
Constitui-se de juízes e advogados, e funciona através de sessões plenárias.
O Tribunal de Contas, contando com função consultiva, e como órgão
examinador, fiscaliza as receitas e despesas da União. Não conta com poderes de
sanção, atuando somente como auxiliador na atividade do Parlamento Europeu e do
Conselho.
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O Conselho Europeu, embora só passasse a ter caráter de instituição
comunitária a partir do Tratado de Lisboa, era ainda um órgão de importância.
Responsável pela manutenção da paz, é ele que debate e delineia diretrizes
políticas, através da atuação dos chefes de Estado e governo, que buscam pela
harmonização de opiniões no âmbito político e econômico entre os Estados-
membros. Por representar os Estados-membros, ele apresenta caráter
essencialmente intergovernamental.
Uma das grandes mudanças trazidas pelo Tratado de Lisboa é a
reforma no Conselho Europeu. Ele passou de órgão suplementar a uma instituição
comunitária. Ainda, ampliou sua matéria de discussão, já que, agora, ele é
competente para deliberar em questões como desemprego e política de segurança.
Nas outras instituições, o Tratado de Lisboa também trouxe alterações.
No Parlamento Europeu, por exemplo, acentuou-se sua atuação no controle político
das ações da Comissão e do Conselho, porém, ele perdeu força em termos de
deliberação, já que o Conselho Europeu teve sua participação ampliada.
O atualmente Conselho (antigo Conselho da União Europeia), mantém
sua importância no processo de decisão, juntamente com o Parlamento Europeu, e
passa a atuar também em conjunto com o Conselho Europeu.
A Comissão Europeia teve como principal mudança, a inserção da
figura do Alto-representante, que será o vice-residente da Comissão. Continuam
suas funções de zelar pela aplicação dos Tratados.
O Tribunal de Justiça da União Europeia passa a ser dividido entre
Tribunal de Justiça, Tribunal Geral e Tribunais especializados, o que alargou seu
âmbito de intervenção. Ele passa a intervir na Política Externa e de Segurança
Comum.
O Tribunal de Contas mantém suas competências anteriores, ou seja, a
função de controle e supervisão do orçamento, e de assistência ao Conselho e ao
Parlamento.
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O Banco Central Europeu, por sua vez, passa a incluir o organismo das
instituições comunitárias. Ele é responsável pela gestão da moeda única, e atua em
conjunto com os Bancos-centrais dos Estados-membros.
O Tratado de Lisboa, como Tratado Reformador, trouxe espaço para
mudanças que fazem das instituições mecanismos mais democráticos e justos.
Primeiramente, a União Europeia passa a deter personalidade jurídica, podendo
agora ser considerada uma Organização Internacional. Isso é demonstrado pelo
fortalecimento, por exemplo do Conselho Europeu, que demonstra caráter
intergovernamental e passa a atuar como instituição. Ainda, não há mais a divisão
entre os três pilares, e as competências foram distribuídas entre as instituições, que
atuam em maior co-decisão. As votações passam a ser feitas em maior parte por
maioria qualificada. Não se pode, na atual disposição das instituições, falar em
divisão de poderes. A democracia foi acentuada, com a inserção do novo
mecanismo de participação direta do povo, que poderá apresentar propostas
legislativas em matérias que considerar necessária, dada a participação de um
milhão de cidadãos nessa iniciativa. Além disso, as reuniões do Conselho de
Ministros passam a ser públicas.
Por fim, fortalece-se a atuação de órgãos como o Comitê das Regiões,
o Comitê Econômico e Social Europeu e o Banco Europeu de Investimento.
O Tratado de Lisboa, veio ampliar as matérias a serem discutidas pelas
instituições, de forma mais co-participativa. Ele trouxe mais democracia e
transparência à atuação das instituições. Ampliou suas matérias de discussão e
deliberação, passando a exercer mais responsabilidade sobre os interesses dos
cidadãos. Trouxe mais autonomia e participação aos Estados, fortalecendo suas
soberanias. Ao mesmo tempo, fez a União Europeia mais unida, conferindo-lhe mais
atuação executiva e legislativa, mesclando essas atuações entre as instituições.
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