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Apuntes Legislativos
PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO
Sexagésima Segunda Legislatura 2012-2015
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS
77 Instituto
Nacional Electoral
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Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza.
Diseño y edición de interiores: Lic. David Arturo Gutiérrez Márquez
“Instituto Nacional Electoral”
LXII LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. C.P. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. 01 (473) 102–00–00 extensiones 6074, 6075 y 6080 www.congresogto.gob.mx Primera edición, 2013–09–30 Año 9, Número 77 ISBN: 970-9784-00-5 Impreso en México / Printed in México Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, foto químico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo solicitado por escrito y autorizado por el Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato. Los artículos firmados son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente las directrices del Instituto.
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MESA DIRECTIVA Segundo Año de Ejercicio Legal
Primer Período Ordinario
Diputado Pedro Chávez Arredondo PRESIDENTE
Diputado Juan José García López
VICEPRESIDENTE
Diputada Karla Alejandrina Lanuza Hernández PRIMERA SECRETARIA
Diputado Luis Manuel Mejía Barreñada
SEGUNDO SECRETARIO
Diputado Felipe de Jesús Orozco García PROSECRETARIO
JUNTA DE GOBIERNO Y COORDINACIÓN POLÍTICA
Dip. Francisco Javier Contreras Ramírez Presidente
Dip. José Juventino López Ayala Vicepresidente
Dip. Sergio Alejandro Contreras Guerrero
Dip. Ma. Guadalupe Torres Rea
Dip. J. Marco Antonio Miranda Mazcorro
SECRETARÍA GENERAL
Lic. Jorge Arturo Espadas Galván
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redacción de un tema que te interese sobre la vida legislativa del estado Guanajuato, o preséntala en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado de Guanajuato. Callejón de la Condesa No. 7, Zona Centro, C.P. 36000, Guanajuato, Gto., teléfono: 01(473)1020000 extensiones 6074,6075 y 6080, o puedes enviarla a las
siguientes direcciones de correo electrónico: [email protected] [email protected]
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Dr. Carlos Torres Ramírez DIRECTOR GENERAL
Lic. Alfredo Sainez Araiza COORDINADOR DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO LEGISLATIVO
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Índice Págs.
Presentación .............................................................................................................7
1 FEDERALIZACIÓN O CENTRALIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN
ELECTORAL ...................................................................................................... 12
ALFREDO SAINEZ ARAIZA .................................................................................... 12
1.1 Antecedentes del federalismo mexicano ....................................................... 14
1.2 Transición de la organización electoral de estados al gobierno federal ......... 15
1.3 Autoridad electoral de carácter nacional ....................................................... 17
1.4 Nueva configuración del sistema político mexicano ...................................... 18
1.5 A manera de conclusiones ........................................................................ 21
2 INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL Y CÓDIGO ELECTORAL ÚNICO .......... 22
SAMUEL VALTIERRA VARGAS ............................................................................. 22
Propuestas .......................................................................................................... 42
3 CREACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN TORNO A LA
REFORMA ELECTORAL Y EL PACTO POR MÉXICO ....................................... 44
SAMANTHA TAMARA REYES HERRERA .............................................................. 44
3.1 Introducción .................................................................................................. 44
3.2 Federalismo y objeto de acción ..................................................................... 44
3.2.1 ¿Por qué México tiene un sistema federal? ................................................ 46
3.2.2 Relación del federalismo con el sistema electoral del país ......................... 47
3.3 Creación del Instituto Federal Electoral en aplicación al principio federal ................................................................................................................. 47
3.4 Reforma electoral “Pacto por México” ........................................................... 53
3.4.1 Ventajas y desventajas de la reforma electoral ......................................... 53
3.4.2 Instituto Nacional Electoral ¿Atentación contra el Federalismo? .............. 56
3.4.3 Implicaciones de la nacionalización en el sistema electoral ....................... 58
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3.4.4 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y Tribunales locales ¿Qué sucede con la propuesta de nacionalización en el Tribunal Electoral? ............................................................................................................ 59
3.4 Consideraciones finales ............................................................................ 61
Referencias ......................................................................................................... 65
4 LOS MOTIVOS DE LA REFORMA ..................................................................... 68
ARMANDO TRUEBA UZETA .................................................................................. 68
5 ORGANIZACIÓN ELECTORAL EN TEXTOS ....................................................... 75
GLORIA DEL CARMEN HERNÁNDEZ MORALES ............................................. 75
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Presentación Uno de los tópicos que ha despertado debate y polémica en los últimos meses entre los
distintos actores políticos ha sido la creación del Instituto Nacional de Elecciones, que en el
marco de la reforma político electoral se ha discutido en una de las mesas del Pacto por
México y avanza como iniciativa de Ley en las cámaras del Congreso de la Unión.
En este tenor, en Apuntes Legislativos se analizan las perspectivas del compromiso número
90 del “Pacto Por México”, que establece la creación de “una autoridad electoral de carácter
nacional y una legislación única, que se encargue tanto de las elecciones federales, como de las
estatales y municipales”, a través de cuatro ensayos con visiones distintas y ¡Pluma Libre!,
pero con rigor metodológico: en el primero, FEDERALIZACIÓN O CENTRALIZACIÓN DE
LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL, se distingue la forma de gobierno federal como punto
intermedio entre la confederación y el centralismo, realiza un esbozo histórico sobre el
federalismo mexicano, fundamentalmente, de la evolución del sistema electoral y la
transición de la organización electoral de estados al Gobierno Federal, examinan los
argumentos a favor de la centralización de la organización electoral en un contexto de
gobiernos unificados, divididos, compartidos y yuxtapuestos que configuran la nueva
fisonomía del sistema político mexicano; en el segundo estudio, denominado, INSTITUTO
NACIONAL ELECTORAL Y CÓDIGO ELECTORAL ÚNICO, se plantea ajustar los cambios
jurídicos a las exigencias de la sociedad mexicana, un régimen democrático del derecho
electoral orientado por los postulados constitucionales y la creación de un Código Electoral
Único, tanto sustantivo como adjetivo y una ley orgánica, entre otras propuestas; en el
penúltimo ensayo, CREACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN TORNO A
LA REFORMA ELECTORAL Y EL PACTO POR MÉXICO, se formulan una serie de
cuestiones entre las que destacan las siguientes: ¿Es demasiado el precio por el
mantenimiento del Instituto Federal Electoral? ¿Existen algunas otras maneras que puedan
eficientar los procesos electorales sin necesidad de recurrir a su centralización?
Finalmente, en el artículo de fondo, intitulado, LOS MOTIVOS DE LA REFORMA, se
analiza “la iniciativa de reforma electoral y política presentada por legisladores y legisladoras de los
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Partidos Acción Nacional y de la Revolución Democrática, que prevé la modificación de al menos
veintiocho artículos constitucionales (…)”, los argumentos de los iniciantes para “eliminar de raíz
la permanencia de los organismos locales estatales” en materia electoral.
Finalmente, en la Sección de la Biblioteca “José Aguilar Y Maya” se recomiendan cinco
textos afines a la organización electoral.
Atentamente Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo
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3 PROPUESTAS DE WOLDENBERG PARA REFORZAR LA AUTONOMÍA DE INSTITUTOS LOCALES
El ex consejero presidente del IFE propone fortalecer a los organismos de los
estados, a partir de la autonomía de las entidades de la Federación; plantea reformar la Constitución y rechaza la propuesta del Pacto por México hoy incluida en la reforma político-electoral del PAN.
(Foto: Archivo/Cuartoscuro)
José Woldenberg, el primer consejero presidente del Instituto Federal Electoral, propuso el
pasado mes de junio reforzar la autonomía de los institutos electorales locales en lugar de dar
pie a la creación del Instituto Nacional Electoral.
“Si el motivo político es su falta de autonomía, ¿no sería pertinente legislar para apuntalar
su independencia? ¿para qué acabar con el esquema federalista de la constitución y que ha
permitido alternancia y procesos competidos”, aseguró durante su intervención en junio
pasado en un semniaro para el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM).
Así respondió Woldenberg a la propuesta del Pacto por México que hace unos días refuerza
en materia reforma político-electoral y que promueve hoy el Partido Acción Nacional.
El experto propuso descargar al IFE de sus funciones como jueces y reforzar la vía
jurisdiccional de las salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
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(TEPJF). Además, aseguró que no debe pensarse “avasallar a las autoridades electorales
locales”.
“No creo que la receta sea la de avasallar a los institutos electorales con un diagnóstico que
en sí mismo tiene problemas. Si una persona llega al doctor con una dolencia en un brazo
¿debe amputárselo? Digo esto porque hasta donde entiendo seguimos siendo una República
federal y teóricamente los estados que componen la República deben tener las
responsabilidades de dotarse de las instituciones encargadas de los procesos de los que deben
emerger sus gobernantes y legisladores”, dijo.
Las propuestas para reforzar la autonomía de los institutos locales, para hacerlos “menos
dependientes de los caprichos o designios de los gobernadores o de los partidos políticos”
son:
1.-Aumentar el periodo de su función, en algunos estados es apenas de 3 años lo que su
pone operar una sola elección. Esa corta estadía los vuelve, por eso establecer quizá desde la
constitución un periodo de tiempo similar a la que ahora cumplen los consejeros del IFE.
2.-Incrementar el porcentaje de votos necesario que se requiere para su nombramiento en
los congresos locales, de tal suerte que ningún partido político en singular, pudiera
nombrarlos.
3.-Se podría reforzar la independencia de su presupuesto para que no se vieran sujetos a
los vaivenes de la política local, porque ya se sabe que la llave del dinero puede ser un
instrumento de presión sobre órganos que constitucionalmente deben ser autónomos.
Fuente: Aristegui Noticias en: http://aristeguinoticias.com/3009/mexico/3-propuestas-de-woldenberg-para-reforzar-la-
autonomia-de-institutos-locales/ (Consulta realizada el 7 de Octubre de 2013)
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1 FEDERALIZACIÓN O CENTRALIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL
ALFREDO SAINEZ ARAIZA*
El “Pacto Por México” signado por el
titular del Poder Ejecutivo Federal, la y
los presidentes de las tres principales
fuerzas políticas nacionales ha impacto
en los distintos órdenes de gobierno,
tanto federal como estatal y municipal.
Muestra de ello, es el compromiso
número 90, que establece la creación de
“una autoridad electoral de carácter nacional
y una legislación única, que se encargue tanto
de las elecciones federales, como de las
estatales y municipales”1; es decir,
contempla la desaparición de los
institutos electorales estatales como
parte de una reforma electoral a
* Politólogo egresado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Catedrático de la Universidad de Guanajuato. Coordinador de Investigaciones y Desarrollo Legislativo del IIL del Congreso del Estado de Guanajuato. 1 Véase compromiso número 90 del “Pacto Por
México”, documento firmado por Enrique Peña Nieto, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; Jesús Zambrano Grijalva, Presidente Nacional del Partido de la Revolución Democrática; María Cristina Díaz Salazar, Presidenta del Comité Ejecutivo del Partido Revolucionario Institucional; y, Gustavo Madero Muñoz, Presidente Nacional del Partido Acción Nacional, el 2 de diciembre de 2012 en el Castillo de Chapultepec en la Ciudad de México.
presentarse en el segundo semestre de
este año e implementarse a mediados
del próximo, para que entre en vigor a
partir de 2015, de acuerdo con el
calendario de reformas para el segundo
semestre 20132 de este Pacto. Pero,
¿cuáles son las implicaciones de este
cambio? Esta medida de centralización
de la organización electoral, ¿no atenta
contra el federalismo?
Desde la perspectiva teórica, la
forma de gobierno federal es un punto
intermedio entre la confederación y el
centralismo. Al respecto, Enrique
Cabrero Mendoza, nos distingue: “En la
confederación los estados miembros no
pierden ni ceden su soberanía sino que pactan
coordinar ciertas acciones y para esto dotan
de funciones a un órgano superior (la
confederación). El centralismo se construye
con una administración que aglutina todas las
funciones y facultades, y que gobierna directa
o indirectamente un territorio entero (…). En
cambio, el sistema federal hace que los
estados miembros formen una unión estable
en la que se comprometen a acatar ciertas
decisiones emitidas por la federación,
2 Consulta en línea (20 de marzo de 2013) en:
http://pactopormexico.org/calendario-de-reformas-para-el-segundo-semestre-2013/
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siempre y cuando conserven para sí
determinadas áreas de autonomía.”3
Más allá de un debate conceptual,
resulta conveniente reflexionar sobre las
implicaciones políticas para el
federalismo, particularmente, para el
sistema electoral mexicano, que traería
esta propuesta derivada del “Pacto Por
México”, en virtud de que “las partes que
componen un estado federal pueden tener un
sistema electoral con variantes en relación a
sus elecciones regionales o locales (y) las
reglas para la integración de los distintos
cargos públicos suelen ser diferentes, pero
también difieren las dinámicas electorales, los
calendarios y, en algunos casos, los partidos
políticos presentes en las diversas regiones.
Al tener reglas y quizá culturas políticas
distintas, el federalismo posee el reto –no
obstante la pluralidad que suele existir– de
buscar un estándar democrático en todas las
partes que componen el pacto federal, esto es,
que en el conjunto del territorio federal se
cumpla con procesos electorales transparentes
y competitivos, que la ciudadanía tenga
canales permanentes de expresión y
comunicación con las instancias
3 CABRERO MENDOZA, Enrique, Para entender
el federalismo en los Estados Unidos Mexicanos , Nostra, México, 2007, p.11
gubernamentales, que los medios de
comunicación tengan plenos espacios de
libertad de expresión y que se tenga acceso a
la información pública así como a políticas de
transparencia”4 entre otros aspectos, como
lo refiere Enrique Cabrero.
Por lo anterior, resulta oportuno
explorar a grandes rasgos los
antecedentes del federalismo mexicano,
fundamentalmente, la evolución del
sistema electoral mexicano.
4 Ibídem, p. 24
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1.1 Antecedentes del federalismo
mexicano
Una vez consumada la
independencia de la Nueva España en
1821, se inició la construcción del Estado
mexicano; el Soberano Congreso
Constituyente –instalado el 7 de
noviembre de 1823–, expidió dos
decretos que generaron la transición de
las provincias a estados como parte de la
federación, la división tripartita del poder
público y la composición de las
legislaturas estatales.
El primer decreto, emitido el 8 de
enero de 1824, dictó la Ley para
establecer las legislaturas constituyentes
particulares en las Provincias que habían
sido declaradas Estados de la
Federación Mexicana.5 En este tenor, el
Acta Constitutiva de la Federación, del
31 de enero de 1824, reconocía en su
artículo 7, a los siguientes estados: el de
Guanajuato; el interno de Occidente,
compuesto de las provincias Sonora y
Sinaloa; el interno de Oriente, compuesto
de las provincias Coahuila, Nuevo-León y
5 Decreto número 380 publicado el 8 de enero de
1824. Colecciones Especiales. Sección “Colección Dublán y Lozano” Colocación 200.8-1/1 V3E1. 1293
los Tejas; el interno del Norte, compuesto
de las provincias Chihuahua, Durango, y
Nuevo México; el de México; el de
Michoacán; el de Oajaca; el de Puebla
de los Ángeles (el de Tlaxcala); el de
Querétaro; el de San Luis Potosí; el
Nuevo Santander que se llamará de las
Tamaulipas; el de Tabasco; el de
Veracruz; el de Xalisco; el de Yucatán; el
de los Zacatecas. Las Californias y el
partido de Colima (sin el pueblo de
Tonila, que seguirá unido a Xalisco)
serán por ahora territorios de la
federación, sujetos inmediatamente a los
supremos poderes de ella. Los partidos y
pueblos que componían la provincia del
istmo de Huazacoalco, volverán a las
que antes han pertenecido. La Laguna
de Términos corresponderá al Estado de
Yucatán.
El segundo decreto, emitido el 4 de
octubre de 1824, estableció el gobierno
particular de los Estados, dividiendo su
ejercicio en tres poderes (ejecutivo,
legislativo y judicial), dejando la
composición de cada legislatura estatal
de conformidad con sus constituciones.6
6 Decreto número 427 publicado el 4 de octubre
de 1824. Colecciones Especiales. Sección
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A partir de la instauración del
federalismo, el sistema electoral ha
tenido múltiples transiciones. Para
muestra basta un botón.
1.2 Transición de la organización electoral de estados al gobierno federal
Con la Constitución de 1824 no hay
legislación electoral en el ámbito federal,
en razón de que el marco constitucional
facultaba a los estados a legislar en esa
materia; de tal forma, que la organización
de las elecciones federales estuvo en
manos de las autoridades locales, sin
que hubiese una autoridad electoral
central que tuviese a su cargo las
funciones de organización y supervisión.
Sin embargo, con la Ley Electoral
Federal del 7 de enero de 1946, por
primera vez en la historia, la preparación,
vigilancia y desarrollo del proceso
electoral quedó bajo la responsabilidad
del Gobierno Federal. Se creó la
Comisión Federal de Vigilancia Electoral,
las comisiones locales electorales, los
“Colección Dublán y Lozano” Colocación 200.8-1/1 V3E1. 1293
comités distritales electorales y el
Consejo del Padrón Electoral. El cambio
que se opera es un cambio estructural.
El artículo 1º de la Ley Electoral
Federal de 1946, establecía: “La presente
ley regirá la preparación, desarrollo y
vigilancia del proceso electoral en todas las
elecciones ordinarias correspondientes a los
Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión.
Las elecciones extraordinarias se sujetarán
igualmente a la presente ley en cuanto sea
aplicable y según los términos de las
convocatorias respectivas.”7
Con este marco jurídico apareció la
autoridad federal encargada
centralmente de organizar las elecciones.
Posteriormente, la reforma electoral de
1989-1990 condujo a la creación de una
autoridad electoral autónoma e
independiente de la administración
pública federal. En este tenor, en 1996,
con la reforma al artículo 41 de la
Constitución se signó que “la organización
de las elecciones es una función estatal que se
realiza a través de un organismo público
autónomo denominado Instituto Federal
Electoral, dotado de personalidad jurídica y
7 GARCIA OROZCO, Antonio, Legislación
Electoral Mexicana 1812 1988, Diario Oficial, Secretaria de Gobernación, México, 1989, p.242
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patrimonio propios, en cuya integración
participan el Poder Legislativo de la Unión,
los partidos políticos nacionales y los
ciudadanos, en los términos que ordene la
ley”.
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1.3 Autoridad electoral de carácter nacional
Actualmente, el compromiso número
90 del “Pacto Por México” plantea: “Crear
una autoridad electoral de carácter nacional y
una legislación única, que se encargue tanto
de las elecciones federales, como de las
estatales y municipales” bajo los argumentos
de que “los partidos políticos requieren de un
marco jurídico que genere mayor
certidumbre, transparencia y estabilidad al
sistema político en su conjunto. De igual
forma, los procesos electorales tienen que ser
más baratos y más transparentes.”
No obstante, estas propuestas no
son nuevas, se han formulado en
distintos foros y escenarios académicos,
e incluso, han formado parte de las
conclusiones y propuestas de la
Comisión de Estudios para la Reforma
del Estado,8 que encabezó Porfirio
Muñoz Ledo durante la Administración
del otrora presidente de la República,
Vicente Fox Quesada. En esta Comisión
se trazaba:
“Constituir al IFE en una autoridad
nacional encargada de la organización y
8 MUÑOZ LEDO, Porfirio, Comisión de Estudios
para la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas, UNAM, México, 2001, pp.137-138
vigilancia de los procesos electorales de los
niveles federal, estatal y municipal.
“Reformar la Constitución General de la
República para constituir al órgano autónomo
federal como la única instancia competente
en materia electoral.
“Adecuar en consecuencia los
ordenamientos constitucionales y electorales
de los estados y expedir una nueva
normatividad electoral nacional.”
Ante este escenario, cabe preguntar:
¿cuáles son las perspectivas de crear
una autoridad electoral de carácter
nacional y una legislación única, que se
encargue tanto de las elecciones
federales como de las estatales y
municipales en un contexto de gobiernos
divididos, compartidos y yuxtapuestos
que configuran la nueva fisonomía del
sistema político mexicano?
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1.4 Nueva configuración del sistema político mexicano
Después de la segunda alternancia
en la presidencia de la República en el
sistema político mexicano se observan,
por lo menos, tres aspectos:
1º El retorno del PRI a la presidencia
de la República después de doce años
de ausencia;
2º La ratificación del multipartidismo
en el Poder Legislativo Federal, en
donde ningún grupo parlamentario tiene
la mayoría absoluta en la Cámara de
Diputados desde 1997 y en la Cámara de
Senadores desde el año 2000.
Consecuentemente, se vaticina que la
fuerza política del PRI tiene que dialogar,
cabildear, consensuar y coaligarse con
otros partidos para formular y aprobar la
agenda legislativa e impulsar
modificaciones a la Carta Magna,
reformas a leyes secundarias y
reglamentarias; y,
3º En el orden de los gobiernos
estatales, a partir de los resultados de las
elecciones locales de 2012, el PRI
gobierna ahora veintiún entidades
federativas9, seguido del PRD con
cuatro entidades federativas10 , el PAN
con cuatro estados11 y, tres gubernaturas
de coalición electoral entre el PRD-
PAN12. Cabe destacar, que ninguna
fuerza política tiene mayoría calificada en
las legislaturas locales; que en diez
entidades federativas existe un gobierno
unificado, es decir, en donde el partido
del gobernador tiene la mayoría absoluta
en las asambleas legislativas y,
consecuentemente, existe un sistema de
partido predominante; que en veinte de
los congresos estatales, ningún grupo
parlamentario tiene una mayoría
absoluta, o sea, no hay gobiernos
unificados; y que los congresos de los
estado de Baja California y San Luis
Potosí son los únicos en la República
Mexicana que tienen un gobierno
dividido; es decir, donde el partido del
gobernador, respectivamente, del PAN y
9 Estados gobernados por el PRI: Aguascalientes,
Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. 10
Entidades federativas gobernados por el PRD: Distrito Federal, Guerrero, Morelos y Tabasco. 11
Estados gobernados por el PAN: Baja California, Baja California Sur, Guanajuato, y Sonora. 12
Gubernaturas de coalición electoral entre el PAN y PRD: Oaxaca, Puebla y Sinaloa.
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PRI, no tienen la mayoría absoluta en el
Congreso del Estado sino otro partido
(PRI y PAN), lo que significa que el
acuerdo, el cabildeo, el consenso y la
coalición legislativa entre los distintos
grupos y representaciones
parlamentarias serán determinantes para
formular y aprobar las agendas
legislativas correspondientes, e impulsar,
las modificaciones constitucionales, las
reformas a leyes secundarias y
reglamentarias.
Aunado a esta realidad política,
hay que considerar, que el artículo 40
de nuestra Carta Magna señala que “es
voluntad del pueblo mexicano
constituirse en una República
representativa, democrática, laica,
federal, compuesta de estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su
régimen interior; pero unidos en una
Federación establecida según los
principios de esta ley fundamental.”
Este precepto constitucional faculta a
cada una de las entidades federativas
a contar con su propia Constitución y
tener su propia legislación electoral
para elegir a sus respectivos poderes
Ejecutivo y Legislativo.
Ahora bien, desde la perspectiva
política y jurídica, ¿es conveniente la
centralización de la organización
electoral?, ¿cuáles son los argumentos
que se esgrimen a favor de la
centralización de la organización
electoral?
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Argumentos a favor de la centralización de la organización electoral
Argumentos Observaciones
Hay una diversidad normativa y de
criterios que prevalece en materia electoral
en los niveles federal, estatal y municipal.
La diversidad normativa es propia de
nuestra forma de gobierno contemplada en
el artículo 40 de la Carta Magna,
fundamentalmente, porque los estados son
“libres y soberanos en todo lo concerniente a su
régimen interior”
El cumplimiento de la legislación
electoral local depende en mucho de los
intereses políticos de los gobernadores y
que, comparativamente, resulta más
eficiente el funcionamiento de las
instituciones federales y de sus
disposiciones encaminadas a guardar el
orden y a supervisar las jornadas
electorales
El cumplimiento de la legislación
electoral local depende del fortalecimiento
de los órganos electorales (autonomía,
personalidad jurídica y patrimonio propio)
y, por ende, la eficacia en su
funcionamiento.
Incumplimiento de los convenios
celebrados entre el Instituto Federal
Electoral (IFE) y los gobiernos estatales
tanto como el poder de caciques locales.
El cumplimiento de los convenios se
logra con una adecuada coordinación en
los tres órdenes de gobierno.
Duplicidad de estructuras electorales
(federal y locales) es otra dificultad, ya que
con frecuencia intervienen ambas
estructuras en una misma jornada electoral
Los estados cuentan con su propia
normatividad electoral para elegir a sus
respectivos poderes Ejecutivo y
Legislativo.
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1.5 A manera de conclusiones
Sin duda, tenemos que fortalecer
nuestro sistema de partidos, los cuales
“requieren de un marco jurídico que genere
mayor certidumbre, transparencia y estabilidad
al sistema político en su conjunto”; además,
“los procesos electorales tienen que ser más
baratos y más transparentes.” El primer
objetivo se logra con una Ley de Partidos;
y, el segundo, empatando las elecciones
locales con los comicios federales;
reduciendo el costo y periodo de las
precampañas y campañas electorales; así
como teniendo órganos de fiscalización
efectivos y eficientes.
El fondo del asunto es que “una
autoridad electoral de carácter nacional y una
legislación única, que se encargue tanto de las
elecciones federales, como de las estatales y
municipales” no constituye una garantía
para lograr los anteriores objetivos; al
contrario, la centralización de la
organización electoral sería un gran
retroceso y vulneraría el federalismo y, por
ende, la libertad y soberanía de los
estados. Más aún, en un contexto de
gobiernos divididos, compartidos y
yuxtapuestos en los estados y municipios
de nuestra República.
El reto que tienen los actores políticos
es fortalecer la libertad y soberanía de los
estados para fomentar la Federación, sin
restarles poder. Pero también,
necesitamos aprender las lecciones de la
historia, imaginar y diseñar una ingeniería
electoral que nos permita vigorizar la
autonomía e independencia de los
organismos electorales y economizar la
organización de las elecciones.
Estos son los desafíos, la
corresponsabilidad es de todos.
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2 INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL Y CÓDIGO ELECTORAL ÚNICO
SAMUEL VALTIERRA VARGAS*
El Pacto por México fue firmado por el
Presidente de la República y los dirigentes
de los Partidos: Revolucionario
Institucional, Acción Nacional y de la
Revolución Democrática, el domingo 2 de
diciembre de 2012, donde se estableció el
Acuerdo para la Gobernabilidad
Democrática, en el que destaca: “La
pluralidad del país es una realidad innegable
derivada de un proceso largo e inacabado de
transición democrática. Esta pluralidad muestra
que ninguna fuerza política puede gobernar en
solitario, por lo que resulta indispensable
alcanzar acuerdos mediante el diálogo y la
negociación institucional para que todas las
fuerzas políticas se responsabilicen de la
conducción del país y de sus problemas. Es
necesario impulsar reformas que hagan más
funcional el régimen político para darle
gobernabilidad al país, ampliando y mejorando
* Abogado postulante. Asesor en la Comisión de Justicia de la LIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Vocal de Organización Electoral del IV Distrito Electoral Federal. Articulista. Productor y Coordinador de Programación y Promoción de Radio Televisión de Guanajuato.
.
su sistema democrático.” Adquirieron el
compromiso número 90, para impulsar una
Reforma Electoral que atienda el tema de:
“Crear una autoridad electoral de carácter
nacional y una legislación única, que se
encargue tanto de las elecciones federales,
como de las estatales y municipales”.
Lo anterior no es un simple
enunciado, ya que en la realidad avanzan
los acuerdos del Pacto por México. El día
13 de agosto de 2013 quedaron instaladas
siete mesas de trabajo para la constitución
de una Reforma Político-Electoral. Al tema
que analizará la conveniencia de la
autoridad nacional electoral y la legislación
electoral única le corresponde la cuarta
mesa de trabajo.
A pesar de la existencia de
dificultades y discrepancias en temas
torales entre las diversas fuerzas políticas,
económicas, sociales y culturales, el
ambiente actual se caracteriza por la
responsabilidad de los actores políticos del
Pacto por México, que, sin duda,
culminará en acuerdos benéficos para el
país sin condiciones ni obstáculos.
Mención especial de las mesas de trabajo
radica en el impulso decidido a la
formación de una cultura política, de
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23
legalidad y legitimidad del sistema
electoral mexicano.
Por encima de los problemas y de las
dificultades, y al margen de la polémica
política consustancial existe suficiente
grandeza histórica para poder suscitar el
más amplio consenso posible de las
fuerzas políticas y de la sociedad
mexicana.
En cada una de las mesas de trabajo
se nombró a un representante del
gobierno federal y a seis legisladores, dos
de cada partido político.
Después del estudio, análisis y
propuestas, en las mesas de trabajo, a los
integrantes del Congreso del Congreso de
la Unión corresponderá asumir las
decisiones definitivas.
Una empresa de esta envergadura
merece obtener desde luego, un apoyo
generalizado, que es, como nos muestra la
experiencia de otros países, la vía más
segura para que logre un éxito duradero.
Inmediatamente aparecen los
sondeos, dirigidos a quienes integran la
cuarta mesa de trabajo: ¿La democracia
necesita perfeccionarse?
Para ubicar mejor el tema del
presente trabajo, queremos reflexionar con
ustedes sobre algunas cuestiones
relacionadas con la democracia moderna
y, por tanto, relacionando la orientación de
doctrinas con la exigencia de cambios,
cambios que desconciertan por su rapidez
y sus inesperados resultados.
Democracia y derecho electoral son
conceptos que en nuestro tiempo corren
parejos y se implican recíprocamente. Si
en un principio la regla de la mayoría,
postulado esencial de la democracia, se
pudo implantar sin mayores dificultades,
cuando el universo político se ensancha y
se fortalecen las instituciones, el asunto se
torna más complejo. Era posible antaño la
democracia directa con relativa facilidad,
ahora sólo por excepción y en situaciones
muy particulares. La democracia es ahora
representativa, misma que requiere de la
indispensable presencia del derecho
electoral para su cabal cumplimiento.
El derecho electoral tiene como misión
básica organizar y garantizar la elección
de los gobernantes, esto es, instalar las
que, en términos técnicos, llamamos
instituciones representativas. Para tal
efecto, esta disciplina ha ido estructurando
un conjunto de mecanismos y de reglas
procesales, cuya legitimidad y eficacia
depende del consenso general.
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24
Significa todo ello que el derecho
electoral no es, ni puede ser, entelequia,
utopía; precisa verificarse en los hechos,
en elecciones libres y competidas, donde
los ciudadanos y los partidos políticos
constituyen actores imprescindibles. Es así
comprensible porqué la democracia y el
derecho electoral han avanzado de
manera gradual, pero con efectos
generosos para los pueblos del orbe.
Como ha sucedido en otras latitudes,
en México el derecho electoral ha sido
objeto de vivo y apasionado interés en los
últimos años, habiéndose provocado
importantes reformas constitucionales y
legislativas que han enriquecido de
manera notable nuestro sistema político.
Así, los partidos políticos se han
institucionalizado jurídicamente; durante
tanto tiempo relegados, han dejado ser
parte de la Constitución viviente y se han
incorporado a la Constitución escrita;
gozan ahora de un conjunto de derechos y
garantías que luchan por hacer respetar.
El derrotero hacia la modernización
del derecho electoral mexicano aún no
concluye, porque para un régimen que
aspira a ser cada vez más democrático, la
transformación debe ser constante. Por
eso la democracia es dinámica y las
dictaduras son regímenes sin alternancia.
Es la Constitución en México, símbolo
de estabilidad política y de unidad
nacional. Somos un pueblo de
instituciones merced, en buena medida, a
la poderosa influencia que el texto de 1917
ha ejercido desde su origen, cuando
rompió moldes ortodoxos para el
constitucionalismo de la época. El reto de
mantenerla como norma programática, es
principio de acción y punto de confluencia
de la ciudadanía en general.1
Es menester subrayar lo conveniente
que debe ser para el país operar la
Reforma Político-Electoral, a través del
Pacto por México, desde la propia
Constitución.
El derecho electoral es un instrumento
de garantía de la democracia, esto es, una
técnica jurídica mediante la cual se
pretende asegurar la certeza en el
otorgamiento de la representación popular.
En nuestro país, lograda la
independencia política, se han sucedido
las disposiciones legales, alternando con
los movimientos armados, para llegar al
poder político.
1 Varios autores. Apuntes de Derecho Electoral. Una
contribución institucional para el conocimiento de la Ley como Valor de la Democracia. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 2000.
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25
Surge otra interrogante: ¿A qué clase
o tipo de Código Electoral se aspira?
Es en las últimas décadas en que por
ventura han cesado las asonadas y los
levantamientos militares, que han sido
narrados de manera exhaustiva por
historiadores y politólogos que nos releva
de tratarlos aquí.
El enfoque central de este trabajo es
analizar cuales deberán ser las
disposiciones legales que coadyuven a
suplir al Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales y al Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la
Federación, vigentes actualmente.
La expedición del Código Electoral de
Instituciones y Procedimientos Electorales
fue un paso trascendente en la marcha
evolutiva de la legislación electoral en
nuestro país.
Cada ley electoral mexicana ha
respondido a las exigencias democráticas
de su tiempo y de una sociedad en
proceso de desarrollo. Las disposiciones
que las han compuesto no tienen vida
aislada. Han formado parte de un todo.
Cada ordenamiento político electoral, de
rango constitucional o derivado de los
principios constitucionales que le han dado
base y sustento, ha creado su propio
marco general, dentro del cual cada norma
ha tenido el significado impreso por el
sistema legal al que ha pertenecido.2
El Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales fue publicado
originalmente en el Diario Oficial de la
Federación el 15 de agosto de 1990; no
había pasado la primera prueba y fue
reformado por primera vez el 21 de
diciembre de 1990; pasa la primera prueba
en las elecciones federales del 18 de
agosto de 1991.
Después vino una sucesión
impresionante de reformas, hasta la última
actualización, publicada el 17 de abril de
2009. Llama la atención que en la
publicación del 15 de agosto de 1990, del
ordenamiento electoral, en cita, no
aparece una exposición de motivos, o,
como ha dado en titularse una explicación
de motivos. Únicamente se encuentra una
Presentación, suscrita por el titular de la
Secretaría de Gobernación, como un
prefacio al Decreto de reformas
constitucionales y al texto del Código
Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales.
2 Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales comentado. IFE, México 1991.
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26
Sin embargo, la mencionada
exposición de motivos no se encuentra en
ese texto, lo que puede orillar a que en
determinadas hipótesis no pueda acudirse
a la interpretación auténtica, entendida
como el jus-filósofo de mayor alcurnia
intelectual de habla hispana, García
Máynez, quien declara que es la que
realiza el mismo legislador, con el sentido
de fijar el sentido de las leyes que ha
dictado. Se la da también el nombre de
interpretación legislativa. En el caso de
una normativa que abroga a otra en un
lapso de menos de cinco años, es
indudable que surjan dudas sobre el
“espíritu” que animó al legislador al
modificar algún precepto, al introducir
alguno nuevo, o al suprimir el anterior.3
En el caso del Código Electoral de
Instituciones y Procedimientos Electorales,
del 15 de agosto de 1990, un auxiliar de
gran ayuda para seguir una buena técnica
jurídica hubiera consistido en la exposición
de motivos.
Con un espíritu de atrevimiento,
hemos intentado comprender, a través de
una comparación, la diversa función
componedora de las reglas materiales o
3 García Máynez, Eduardo, Introducción al
estudio del derecho. Porrúa, México, 1966.
sustanciales, por una parte; y las normas
instrumentales, adjetivas o procesales, por
otra.
Sabido es que el derecho objetivo es
un sistema que pertenece al mundo del
deber ser, y que las reglas materiales
ventilan la lid de intereses jurídicos en
forma inmediata y directa mediante una
fórmula abstracta.
Así, el Código Civil o Penal, que
contienen preceptos que imponen deberes
y confieren derechos, previene, por
ejemplo, el comprador debe pagar, en un
contrato de compraventa, un precio cierto
y en dinero, creando una relación en la
que se otorga un crédito a favor del
vendedor, y una condición de sujeción al
comprador consiste en el pago. En esta
forma se previene y está resuelta la
hipotética confrontación de intereses de
manera que se configura el supuesto
jurídico de carácter sustancial.
Circunstancia que nos lleva a pensar que
en la vida real esta solución ha de darse
por millones, en la mayoría generalizada
de las compraventas. Si ocurriese lo
contrario, no se darían abasto los
tribunales de este abrumado orbe.
Hay, sin duda alguna, también un
número importante de casos en que no se
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cumple, en que se viola, en que no se
acata la disposición legal, sustantiva,
material o primaria (primaria en su
aplicación) al aparecer la vinculación
jurídica. Representaría la primera defensa
jurídica para mantener el orden y la paz
sociales.
Ante estas circunstancias de
incumplimiento fáctico, el régimen legal no
puede permitir que el quebrantamiento
persista y lleve a la inestabilidad y al caos
de las personas entre quienes rige. Por
eso, decimos nosotros, ha estructurado
una norma procesal adjetiva, instrumental
o secundaria (en cuanto al orden
cronológico de su aplicación) la
característica impostergable e
irrenunciable del aparato jurídico, al
reglamentar de manera concreta, justa y
pacífica, para solucionar de manera
inmediata e indirecta, pero, eso sí, los
conflictos que no pudo componer en
primer término la regla material.
No en balde es valedera aquella
afirmación equilibrada, a la vez que
rotunda, de Piero Calamandrei, uno de los
gigantes del procesalismo italiano, de que
el eficaz cumplimiento de la sentencia
judicial supone el acatamiento y la base
última del respeto a la tarea social del
derecho mismo en su plenitud y su
cabalidad. 4
También les preguntamos: ¿Crearán
una nueva legislación electoral o se
reformará simplemente al actual Código
Electoral?
Entendida en estos términos, es de
aplicarse al tronco común del derecho
electoral, la división entre derecho
electoral material, sustancial o primario, y
derecho electoral instrumental, adjetivo,
procesal o secundario, a pesar de que no
haya entre ese binomio una separación
legislativa mas o menos marcada, tal
como opera en otras áreas jurídicas, a
semejanza de cómo ocurre, por ejemplo,
en las materias civil, penal o
administrativa, sino que la mayor parte,
por no hablar de la totalidad de los
numerosos catálogos legales electorales
nuestros, han contenido una composición
mixta, un entrecruce de normas
sustantivas y adjetivas, cuando no, con el
agregado de preceptos orgánicos, creando
cuerpos administrativos y órganos
jurisdiccionales electorales.
4 Arellano García, Carlos, Las grandes
divisiones del derecho. Instituto de Investigaciones
Jurídicas. UNAM, México, 2004.
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28
En el Código Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales –que ya
desde el nombre mezcla lo orgánico con lo
procesal-, tenemos dicha mixtura. El
artículo 2 señala: “Para el desempeño de sus
funciones las autoridades electorales
establecidas por la Constitución y este Código,
contarán con el apoyo y colaboración de las
autoridades federales, estatales y municipales.”
La colaboración y apoyo de las
instancias gubernamentales de nuestro
país, en los niveles federal, estatal y
municipal, tiene como base la
obligatoriedad de las funciones electorales
establecida en el artículo 5º de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, por lo que dicha
participación debe relacionarse
directamente con las mismas.
Estimamos que esta norma del
Código Electoral debería estar en una ley
orgánica, como sucede en las de
Tribunales del fuero común o en la del
Poder Judicial de la Federación.
En su artículo 3, dispone: “La
aplicación de las normas de este Código
corresponde al Instituto Federal Electoral, al
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación y a la Cámara de Diputados, en sus
respectivos ámbitos de competencia.”
La competencia del Instituto Federal
Electoral es el desarrollo de la función
estatal de organizar las elecciones y de
manera adicional a este ámbito realiza
otras tareas. La intervención del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la
Federación lo constituye como máxima
autoridad jurisdiccional en la materia.
La función de la Cámara de Diputados
se reduce a la expedición del Bando
Solemne que declara al Presidente
Constitucional, al lanzamiento de
convocatoria para elecciones
extraordinarias y a la integración del
Instituto Federal Electoral mediante
propuestas para puestos de cada una de
las fracciones parlamentarias que lo
integran.
El ejercicio de la ley electoral no es
exclusivo de las autoridades electorales
representadas por el Instituto Federal
Electoral y el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, como tampoco
lo es de las autoridades distintas de las
electorales que pueden actuar en auxilio
de éstas.
La aplicación de las normas
electorales en la jornada de la elección
está en manos de ciudadanos que por
virtud el proceso de insaculación son
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escogidos para actuar como funcionarios
en las casillas representando a toda la
ciudadanía. Esta circunstancia le otorga a
la ley electoral una naturaleza que la
distingue del resto de la legislación.
La Constitución establece
excepciones para que otros órganos del
Estado conozcan la materia electoral. En
virtud del mandato de los artículos 99 y
105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, en su
carácter de máximo Tribunal de la
República, conoce de las acciones de
inconstitucionalidad en este ramo del
derecho. La Suprema Corte de Justicia, en
términos del citado artículo 99, resuelve
las contradicciones de tesis de
jurisprudencia que se presenten con el
Tribunal Electoral.
Al señalar al Tribunal Electoral de la
Federación, órgano jurisdiccional en
materia electoral, el artículo 3, en
referencia, nos obliga a considerarlo de
carácter adjetivo o procesal.
En el capítulo primero del título
segundo, del Código Electoral, en el
artículo 4.1 vemos: “Votar en las elecciones
constituye un derecho y una obligación del
ciudadano que se ejerce para integrar los
órganos del Estado de elección popular.”
Se trata, indudablemente, de una
regla sustantiva o material, según
apuntamos sus características líneas
anteriores.
Adelantándonos un tanto al avance
progresivo que a la larga tenga la
Legislación Electoral Única en nuestra
Nación, que se analiza en la cuarta mesa
de trabajo que impulsa la Reforma
Político-Electoral, de los actores del Pacto
por México, es conveniente separar las
tres categorías de normas en la regulación
futura para acceder a los cargos de
elección popular, según lo asentado en el
presente trabajo, uno, en un catálogo de
normas materiales; otro de reglas
procesales, y, por último una ley orgánica
donde se establezca la estructura y la
competencia de los órganos
jurisdiccionales o no, que conozcan y den
arreglo a los conflictos de leyes en el área
electoral. 5
La sociedad inquiere: ¿También
escucharán la voz del pueblo?
5 Flores García, Fernando, El derecho electoral mexicano.
Memoria del II Congreso Internacional de Derecho
Electoral, H. Cámara de Diputados, LV Legislatura.
Instituto Federal Electoral-Tribunal Federal Electoral-
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad
Nacional Autónoma de México, México, 1993.
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30
Antes de referirnos a los códigos y
tribunales electorales que rigen la vida
política del país, es conveniente repasar
nuestros antecedentes históricos.
Las líneas maestras de la estructura
social de México a principios del siglo XIX
son bastantes claras. Un grupo poco
numeroso de españoles o gachupines se
encontraban en la pirámide social,
disfrutando de todas las ventajas de la
riqueza y la posición social que el régimen
colonial les había proporcionado. Seguían
los criollos, cuya exclusión de los altos
cargos, los colocaba en condición de
ciudadanos de segunda clase con
respecto de los españoles, los más
ocupaban puestos inferiores de tenderos,
artesanos, pequeños propietarios y
comerciantes de poca monta.
Los criollos más importantes
destacaban en las profesiones
eclesiástica, militar, jurídica y docente.
Después figuraban los mestizos,
resentidos por la pobreza y la
discriminación social. Al final, la población
indígena que formaba la masa del pueblo,
arrastrando una existencia despreciable y
pasiva en la que el cambio era raro y quizá
en cierto modo no se deseaba.
Durante la prolongada lucha por la
independencia iniciada por Miguel Hidalgo
y Costilla el 16 de septiembre de 1810, las
actitudes y filiaciones de esos grupos
sociales experimentaron cambios
importantes. Hidalgo inició un movimiento
que pronto se convirtió en guerra de
clases en la que los campesinos
depauperados dieron rienda suelta al odio
y a la envidia que sentían hacia las clases
privilegiadas y que durante mucho tiempo
habían reprimido en un desesperado
intento de mejorar sus condiciones.
Los criollos favorecieron la idea de
independencia, pero sólo en tanto que
ésta implicaba la liberación política del
dominio de la Madre Patria. Ellos velaban
por los intereses de su propia clase, no por
los de las masas, y su aspiración común
era sustituir a los gachupines como élite
gobernante. No estaban dispuestos a
acoger ningún cambio revolucionario en la
estructura existente en el país con el que
pudiese disputárseles desde abajo su
posición.
En consecuencia, el movimiento
esencialmente popular de Hidalgo se vio
frustrado ante el obstáculo que suponía la
fuerza combinada de criollos y
gachupines. Las ambiciones políticas
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31
abandonadas temporalmente por los
criollos ante la revolución de Hidalgo se
habían despertado y no podían aquietarse.
Agustín de Iturbide, y las opulentas
clases privilegiadas a las que
representaba, después de haberse
opuesto vigorosamente a los insurgentes,
veían ahora la oportunidad, que los
acontecimientos de la península creaban,
de alcanzar la emancipación política.
La independencia que ellos
elaboraban hábilmente era un compromiso
basado en el presupuesto de que la
estructura social y económica del país
permanecería inalterada. En lo futuro,
criollos y gachupines serían iguales, y en
cuanto a los insurgentes de Hidalgo, el
“status quo” prevalecería.
Así el Plan de Iguala de Iturbide,
publicado el 24 de febrero de 1821, y sus
tres garantías de Independencia, Unión y
Religión, estaban ideados para satisfacer
los objetivos inmediatos y apaciguar los
temores de gachupines y criollos.
Varios grupos surgieron entre los años
1821 y 1824. Iturbide, que contaba con el
apoyo popular como héroe victorioso, se
granjeó también la lealtad de la antigua
nobleza, el clero y el ejército, incluidos los
españoles. Los criollos eran reconocidos
como iturbidistas.
A ellos se oponían los partidarios de
los Borbones, que se adhirieron al Plan de
Iguala, en que se prometía una monarquía
encabezada por un príncipe de la Casa de
Borbón. Luego estaban los republicanos,
con miembros de todas las clases
sociales, pero que acabaron
representando a los criollos. La libertad de
prensa y del individuo, la igualdad ante la
ley, el Gobierno representativo, la división
de los poderes ejecutivo, legislativo y
judicial eran principios compartidos por
todos ellos.
Los republicanos tenían diferencias de
opinión, relativas principalmente al papel a
desempeñar por el Gobierno Nacional.
Algunos eran partidarios de un sistema
similar al de los Estados Unidos, en el que
los estados soberanos y libres pudiesen
desenvolverse de acuerdo a sus
necesidades y recursos locales y
regionales.
Otros preferían un sistema
centralizado en el que el poder del
Gobierno de la capital fuese supremo y
actuase no como fuerza reguladora, sino
como impulso que emanase del centro a la
periferia del país.
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32
El Congreso constitucional previsto en
el Plan de Iguala y en el Tratado de
Córdoba se instaló el 24 de febrero de
1822, los diputados que lo formaron eran
en su mayoría republicanos y partidarios
de los Borbones. Los conflictos entre los
poderes legislativo y ejecutivo se pusieron
de manifiesto inmediatamente, y en las
semanas siguientes fueron introducidas
medidas secundarias, pero significativas,
en un intento de reducir el papel de
Iturbide. El Gobierno español rechazó el
Plan de Iguala y el Tratado de Córdoba y
se negó la posibilidad de una monarquía
borbónica. Los iturbidistas quedaban así
libres para promover la candidatura de su
jefe. A las diez de la noche del 16 de
mayo de 1822 tuvo lugar el episodio de la
ascensión de Iturbide a la realeza. Las
guarniciones militares le proclamaron
emperador Agustín I. Ante el clamor de la
plebe, y los evidentes deseos del ejército,
los diputados que asistieron a la sesión
extraordinaria no tenían otra alternativa
que aprobar el nombramiento. Aunque
ahora estaba en condiciones de atribuirse
una autoridad más dominante, Iturbide,
optó por mantener la división teórica de los
poderes ejecutivo y legislativo. Clausuró el
Congreso, y estableció una Junta Nacional
Constituyente (2 de noviembre de 1822 al
6 de marzo de 1823), compuesta de uno a
dos de los antiguos diputados por cada
una de las provincias. El mismo designó a
los representantes que había de formar
parte de la nueva corporación,
asegurándose de este modo una mayoría
de sus propios partidarios.
El Plan de Casa Mata, publicado el 1
de febrero de 1823, contemplaba
fundamentalmente el fin del imperio, la
convocatoria de un nuevo Congreso que
decidiese la forma de gobierno, y la
elección para el mismo de diputados
conocidos por sus ideales liberales. La
abdicación de Iturbide se produjo el 20 de
marzo de 1823.
Después de la abdicación de Iturbide,
el cuidado de los asuntos de Gobierno
recayó en un poder ejecutivo temporal,
elegido el 31 de marzo de 1823 y formado
por Guadalupe Victoria, Nicolás Bravo y
Pedro Celestino Negrete.
La elección de estos tres hombres
reflejaba la estructura social y política.
Victoria, famoso jefe rebelde,, mestizo que
representaba la postura de los criollos. En
lo político, era republicano, inclinado
primero hacia el centralismo, pero en
trance de cambiar sus ideas y de
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Apuntes Legislativos 77
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convertirse pronto en jefe titular de los
federalistas. Bravo era criollo, centralista.
Negrete era español y partidario del
sistema centralista.
El nuevo Congreso constituyente fue
elegido y se reunió en la capital el 21 de
octubre de 1823, comenzando sus tareas
el 7 de noviembre de aquel año. Tras
varios meses de debate y argumentación,
finalmente, el 4 de octubre de 1824, los
legisladores presentaron la primera
Constitución de la Nación. Su verdadera
importancia reside en haber abierto
camino al cambio.
Es importante recordarse que la
inmensa mayoría de los seis o siete
millones de esa época eran analfabetos.
Es probable que menos de un cinco por
ciento de la población estuviese
interesado en temas como federalismo,
centralismo, monarquía o república, o
fuese capaz de comprenderlos. Su vida
diaria era igual que en la Colonia. La
característica más sobresaliente de los
años que van del 1821 a 1824, es la falta
de participación de la mayoría de la
población en los acontecimientos políticos
que sucedían en torno.6
6 Costeloe, Michael P. La primera república federal
de México. (1824-1835). Fondo de Cultura Económica, México, 1996.
Continúa la indagación: ¿Fue un
acierto o un fracaso la ciudadanización de
los órganos electorales?
Durante largo tiempo la sociedad y los
ciudadanos estuvieron excluidos de las
decisiones en cuanto al poder público. Sin
ser una dictadura, salvo el periodo del
porfiriato, México se caracterizó por rasgos
que hacían cada vez más autoritario su
sistema político. La ley y la realidad
difícilmente coincidían; el artículo 39
constitucional, casi textual al espíritu de
Apatzingán, dice: “La soberanía reside
esencial y originariamente en el pueblo. Todo
poder público dimana del pueblo y se instituye
para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo
tiempo el inalienable derecho de alterar o
modificar la forma de su gobierno.”
Pese a la orientación de este
precepto, en México el ciudadano ha
influido poco en las tareas políticas. En
fechas recientes ha tomado el papel más
activo debido, entre otras razones, a la
crisis de legitimidad que cubrió con una
sombra el sistema de manera contundente
a partir de las elecciones de 1988. Para
entonces comenzó a vislumbrarse la
necesidad de que los órganos electorales
debían ciudadanizarse; es decir, actuar
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Apuntes Legislativos 77
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con autonomía de las autoridades y con
independencia de los partidos políticos.
El Partido Revolucionario Institucional
se configuró en partido hegemónico desde
1946, procedente del Partido Nacional
Revolucionario en 1929, y del Partido de la
Revolución Mexicana en 1938.
Hubo escasos contendientes que
tuvieran la capacidad de competir por la
hegemonía, lo cual se convirtió en algo
impensable en los años dorados del
priísmo, entre 1946 y 1968. La madurez
del sistema de partidos llegó después de
la irrupción del ciudadano que salía del
letargo de muchos años, de un sueño
apenas interrumpido por serias e
importantes manifestaciones sociales,
principalmente obreristas en diferentes
momentos del siglo pasado.
El parto aconteció después de los
sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985,
y es que los ciudadanos arrebataron al
poder público su capacidad de
discernimiento, perdido por la tardanza
para tomar las medidas más adecuadas
frente a la tragedia.
Lo que entonces se demostró fue la
capacidad de los ciudadanos para
organizarse de manera espontánea e
incluso introducir la idea de una voluntad
democratizadora.
El movimiento urbano popular fue el
que primero se articuló para resolver los
enormes problemas de vivienda que los
desastres dejaron, para posteriormente
ampliarse y mostrar su capacidad
organizativa a otras formas de asociación.
Surgen las Organizaciones No
Gubernamentales que buscan
precisamente restarle espacios al
Gobierno.
Otorgan prioridad a la defensa de los
derechos de los ciudadanos en la medida
que el autoritarismo se expresó muchas
veces en el sistema de la impartición de
justicia.
En México se han configurado
diferentes formas de participación
ciudadana, gestión de obras y servicios
públicos, y a la protesta social, en los
últimos años han encontrado en la
cuestión electoral una de sus expresiones
más interesantes.
La ciudadanización de los órganos
electorales no fue producto de una
generación espontánea, el problema
quedó abierto desde la reforma política de
1977 cuando la Ley de Organizaciones
Políticas y Procesos Electorales (LOPPE)
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creó la Comisión Electoral Federal (CFE)
con una secretaría propia y permitió la
presencia de todos los partidos políticos
en igualdad de condiciones. Integraban
esa Comisión un representante de la
Cámara de Diputados, uno de la de
Senadores y uno por cada partido político
con registro, además de un notario
público. Como parte fundamental de esa
estructura, se encontraba el Secretario de
Gobernación, garante del poder y del PRI
como el partido del Estado.
Un paso importante, pero aun habrían
de surgir otras reformas para limitar la
presencia del gobierno involucrado en una
tarea que se concebía como imparcial y
destinada a la equidad en la competencia
electoral. El problema no era fácilmente
corregible porque dicha reforma surgió
precisamente después de la elección de
1976, cuando no hubo la competencia que
en otras elecciones se adelantó para dar
oportunidad al sistema político de mostrar
su apariencia democrática. La reforma
electoral de 1986, significó un retroceso
respecto de la de 1977 porque debido a la
representación partidaria proporcional al
voto de los partidos, otorgó al PRI 16
puestos en el órgano electoral, además de
los lugares que adquirió con la presencia
de los legisladores y del gobierno, que
desde luego afianzaban el control
absoluto de ese partido.
Las dificultades que surgieron con las
elecciones presidenciales de 1988, debido
en gran parte a esa composición en que
era imposible limitar mínimamente el
dominio del partido oficial, dieron la pauta
para avanzar en la reforma política. Se
asomaron al mismo tiempo tres rostros: el
de la continuidad, el de la regresión del
“México bronco” y el de los cambios y los
tránsitos de un futuro incierto.
En realidad se trataba del problema
de la legitimidad cuestionada debido a la
incredulidad social sobre los resultados de
ese año, factor de discordia entre el PRI,
el PAN y el Frente Democrático Nacional.
El problema tuvo su origen, porque los
votos en México no se cuentan: se
discuten, se negocian, se trasmutan, se
proclaman, se inventan y se destruyen.
Esto quedaba claramente expresado en el
hecho que correspondía al Congreso
calificar las elecciones, lo que en
ocasiones significaba suplir los resultados
arrojados por las urnas.
Las tensiones que entonces surgieron
para calificar las elecciones se debieron,
en parte, al peso de la representación del
Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos 77
36
PRI y, por tanto, del gobierno en la
Comisión Federal Electoral (CFE), por lo
que cada vez se hacía imperioso un
cambio que estuviera de acuerdo con la
nueva cultura política que se gestaba.
En el marco de la intermitente reforma
política, expediente todavía abierto, se
creó dos años después, el 15 de agosto
de 1990, el Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales
(COFIPE), fundamentado en una diferente
concepción del organismo destinado a
realizar los procesos electorales.
No sería más una instancia subsidiaria
de la Secretaría de Gobernación, según la
Constitución, sino un organismo
autónomo, con personalidad y patrimonio
propios, dispuesto a garantizar la
imparcialidad. De esa forma nació el
Instituto Federal Electoral (IFE) para, de
acuerdo con el precepto del nuevo artículo
41 constitucional, “organizar las elecciones es
una función estatal a cargo de los poderes
Legislativo y Ejecutivo de la Unión con la
participación y responsabilidad de los partidos
políticos y los ciudadanos.”
Es hasta la reforma de julio de 1994
cuando se establece la primera
ciudadanización aun con el Secretario de
Gobernación, encabezando la Dirección,
pero compuesta por representantes del
PRI, PAN y PRD, y por seis consejeros
ciudadanos como la nueva figura de la
imparcialidad en las elecciones, aparecen
como un factor determinante para la
garantía e imparcialidad del órgano
electoral, que se venía buscando desde
hacía tiempo.
En la reforma de agosto de 1996, el
Secretario de Gobernación sale
definitivamente y el proceso de
ciudadanización se instituye.
Prevaleció, no obstante, la
participación de los partidos políticos para
la postulación de los consejeros
electorales y las candidaturas fueron y han
sido consensuadas, e incluso se
establecieron cuotas de acuerdo con la
fortaleza electoral que cada partido se
instituyó. Los partidos políticos tienen el
derecho y la obligación de participar en los
procesos electorales, pero, pese a las
nuevas disposiciones, los ciudadanos que
asumieron el cargo de consejeros
electorales fueron el producto de la
negociación entre los partidos y el
gobierno, esto ha trascendido a la opinión
pública.
Lo mismo ha ocurrido con el
nombramiento por el Consejo General del
Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos 77
37
IFE de los Consejos Locales. El Consejo
General norma su criterio con base en las
opiniones de los partidos políticos y
organizaciones con presencia local. Los
nombramientos de los Consejos Distritales
han seguido la misma estrategia.
La ciudadanización es un hecho que
ha comenzado a tener una relevancia que
se expresa en diferentes manifestaciones
de la política y hay al menos dos
versiones: aquella que considera
suficiente la ciudadanización de los
órganos electorales, y la que apuesta por
una ciudadanización con alcances
mayores que permita incidir en las
acciones de gobierno.
El IFE ha sido tocado por el descrédito
creciente del sistema político mexicano
que ha implantado la cultura de la
desconfianza.
Está vinculado con la difícil situación
por la cual atraviesa el país, del
neoliberalismo que ha reforzado la
individualidad donde cada persona es una
intención diferente, actitud de la cual no
escapan los partidos políticos, como se ha
demostrado en su insistencia de influir en
las decisiones del órgano electoral por la
vía de consejeros afines, que se traduce
en la pérdida de neutralidad y, en
consecuencia de la legitimidad que se
construye.
El Consejo General del IFE pone así
en entredicho la idea de la
ciudadanización que, como se ha
demostrado en las últimas elecciones,
puede fracasar ante el riesgo de
involucrarse en la vida partidaria.
El escenario en los Estados de la
República se reproduce con los Institutos
Electorales y Tribunales Electorales
Estatales, los gobernantes influyen en su
conformación, por afinidad ideológica o
pago de cuotas. 8
Brota otra interrogación: ¿Es posible
crear una legislación electoral única y una
autoridad nacional electoral?
Por lo anterior, crear una legislación
electoral única no sería imposible, ya que
en la práctica cuando hay elecciones
concurrentes federales y estatales, a
través de los convenios de participación
entre el IFE y los Institutos Electorales
Estatales se aplican las disposiciones
electorales federales. En relación a crear
una autoridad electoral de carácter
8 Martínez Assad, Carlos. El IFE y la
ciudadanización de la política. Revista El País,
México, 1997.
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Apuntes Legislativos 77
38
nacional, estimamos que merece ser
analizado en diversas facetas.
Las elecciones de 1988 fueron el
detonante para desconfiar de la
legitimidad de los colegios electorales y, a
su vez, en la prepotente fórmula de la
“decisión por mayoría”, Se había agotado el
modelo político de la autocalificación.
Sin duda, las elecciones de 1988
sirven para hacer evidente la necesidad de
judicializar la solución de los conflictos
político-electorales.
Consecuencia de ello es el COFIPE
de 15 de agosto de 1990. Se dispone que
el Código establezca un sistema de
medios de impugnación de los que
conozca el IFE y un tribunal autónomo, en
cuanto órgano jurisdiccional en materia
electoral, el llamado Tribunal Federal
Electoral (TRIFE).
Con la reforma político-electoral de
1996 se incorporó el Tribunal Federal
Electoral al Poder Judicial de la
Federación como órgano especializado del
mismo.
Las elecciones federales de 1997 y
las elecciones locales en la República
hasta el año 2000, son ejemplos de que la
judicialización de los comicios fue una
decisión acertada.
Sin embargo, las elecciones de 2000 y
2006 nos mostraron la parte negativa de la
justicia electoral, de la insensibilidad de los
encargados de organizar y dar certeza al
voto popular.
En el año 2000, los partidos PRI y
PAN comprobaron que violar la ley era
peccata minuta. Ni el “pemexgate” ni las
trasgresiones de “Los amigos de Fox”,
impactaron en el espacio de la
representación política. Ambos partidos
sólo pagaron multas, pero no perdieron ni
poder ni el registro partidario.
En el 2006, al PAN le resultó barato
quebrantar la ley, ni siquiera un regaño al
presidente de la República, que con su
intervención afectó el proceso de ese año.
Pero “no de manera determinante”, como lo
dijo el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación.9
En alusión directa al tema de crear
una autoridad electoral de carácter
nacional, nos permitimos destacar que el
IFE con sus 32 Consejos Locales y 300
Consejos Distritales sí puede organizar las
elecciones federales, estatales y
municipales. Si se pretende establecer un
auténtico federalismo, lo lógico es
9 Arreola Ayala, Álvaro. La justicia electoral en
México. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, México, 2007.
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Apuntes Legislativos 77
39
desaparecer al IFE. Esto nadie lo ha
propuesto. Un Instituto Electoral Nacional
sería un dique a los controles de los
gobernantes estatales, de cualquier color.
Únicamente habría que implementar una
fórmula para designar a los consejeros
electorales, para evitar partidizar al
Instituto. Los integrantes de los órganos
jurisdiccionales electorales podrían ser
propuestos por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación; por los Tribunales de
Justicia de cada Estado de la República;
por las Facultades de Derecho de todas
las Universidades; por los Colegios y
Barras de Abogados; por Organizaciones
No Gubernamentales.
A manera de consulta: ¿Cuál debe ser
el perfil del nuevo juzgador electoral?
En los últimos años del siglo pasado,
el tema de la ética judicial ha merecido la
atención de los estudiosos del Derecho,
como consecuencia de la más notoria
significación que el oficio de juez ha
alcanzado en las sociedades modernas,
en especial dentro de aquellas que viven
en democracias constitucionales, como la
nuestra, que hacen indispensable que la
voz rectora de quien dice el derecho sea,
no sólo certera desde el punto de vista
jurídico, sino clara, noble y confiable y
esto, sólo puede obtenerse dentro de una
formación ética, que es tanto como decir
una vocación de servicio con sentido
humanista.
Abordar el tema de la responsabilidad
ética de los impartidores de justicia en el
derecho mexicano, es acercarnos al
universo existente en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En nuestra Carta Magna resaltan las
responsabilidades de los impartidores de
justicia: la política; la penal; la
administrativa y la civil.
La primera se establece en los
artículos 109, fracción I, 110 y 114
constitucionales. Son sujeto los altos
titulares el servicio público federal, entre
los que se encuentran los Ministros de la
Suprema Corte, los magistrados de
Circuito y Jueces de Distrito….y los
Magistrados del Tribunal Electoral. Esta
responsabilidad se aplica por violaciones
graves a la Constitución federal, a las
leyes federales y por el manejo indebido
de fondos federales, el procedimiento se
ejerce por el Congreso de la Unión.
Para la segunda responsabilidad, la
penal, la regla general derivada de la
Constitución federal y de las leyes es que
todos los servidores públicos, entre los
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Apuntes Legislativos 77
40
que se encuentran los impartidores de
justicia, son responsables por los delitos
que cometan en el ejercicio de sus
funciones, como cualquier otra persona
que cometa algún delito.
La excepción de esta segunda
responsabilidad incluye a sujetos
mencionados en el primer párrafo del
artículo 111 constitucional, al establecer
que para iniciar la consignación y
persecución penal, es necesario seguir un
juicio previo y especial que se llama juicio
de procedencia, más conocido como
desafuero.
En relación a la tercera
responsabilidad, la administrativa, los
servidores públicos tienen dos tipos de
responsabilidad: Cuando una infracción a
la norma jurídica afecta directamente a la
administración pública; y cuando por
actividad o inactividad administrativa
irregular, el servidor público causa daño a
un particular.
El octavo párrafo del artículo 111
constitucional establece que: En las
demandas del orden civil que se entablen
contra cualquier servidor público, no se
requerirá declaración de procedencia.
Lógicamente se deduce que el servidor
público se halla en las mismas condiciones
que un ciudadano común y corriente.
La Constitución recoge en varias de
sus disposiciones ciertos principios,
caracteres y exigencias que vinculan a los
impartidores de justicia o a la actividad que
desempeñan y que pueden catalogarse
como normas éticas, porque tienen que
ver de manera directa o indirecta con los
hábitos virtuosos de los juzgadores. Las
normas constitucionales más importantes
son las siguientes: Artículo 17, párrafo
antepenúltimo. Las leyes federales y
locales establecerán los medios
necesarios para que se garantice la
independencia de los tribunales y la plena
ejecución de sus resoluciones, Artículo 20,
fracción IV. Artículo 94, párrafo 11º.
Artículo 95, fracción IV, último párrafo.
Artículo 87, último párrafo. Artículo 99,
párrafo 12º.
El Tribunal Electoral será, con
excepción de dispuesto en la fracción II
del artículo 105 de esta Constitución, la
máxima autoridad jurisdiccional en la
materia y órgano especializado del Poder
Judicial de la Federación.
Las virtudes cardinales: prudencia,
justicia, fortaleza y templanza, que fueron
útiles para las personas en general, lo
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41
fueron también para los jueces y parecen
haber sido configuradas destacadamente
para ellos; de ahí que en Roma se
definiera al Juez como “hombre bueno,
perito en derecho”.
Esta última exigencia, ser conocedor
del Derecho, no es una virtud, sino un
requerimiento específico del quehacer
judicial que puede catalogarse como
principio, entendido éste como un
paradigma o norma fundamental “que
contiene en sí la razón de alguna otra cosa” en
este caso el quehacer del juez, pero tal
vez el principio más antiguo del quehacer
judicial sea la imparcialidad de la que se
tiene noticia en la Biblia desde los tiempos
de Moisés.
Las virtudes que identifican al hombre
bondadoso y los principios como la
independencia, la imparcialidad, la
objetividad, la argumentación, la
honestidad, el conocimiento del derecho,
etc., sedimentados por el tiempo y que
distinguen al Juez excelente, constituyen
los índices normativos que pueden regir el
quehacer judicial desde el punto de vista
ético.
Al proponer a alguien como juzgador
electoral, debe examinársele acerca del
conocimiento y práctica respetuosa del
Código de Ética Judicial que recoge los
valores morales que deben distinguir el
desempeño eminente del juez.
Para involucrarnos en el principio de
la imparcialidad, debemos recurrir al
Código de Ética del Poder Judicial de la
Federación que define la imparcialidad
“consiste en juzgar con ausencia absoluta de
designios anticipado o de prevención a favor o
en contra de alguno de los justiciables.”10
10 Ministro en retiro Díaz Romero, Juan,
Apuntes sobre Ética Judicial. Instituto de Investigaciones Jurisprudenciales de Promoción y Difusión de la Ética Judicial, México, 2011.
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Apuntes Legislativos 77
42
Propuestas:
La cuarta mesa de trabajo de la
Reforma Electoral, mediante el diálogo y la
negociación institucional, debe ajustarse a
los cambios que exige sociedad mexicana
caracterizada por una constante y rápida
transformación.
La democracia necesita una toral
modernización del derecho electoral. Los
integrantes de la mesa de trabajo, para
lograrlo, deben orientarse por los
postulados de nuestra Carta Magna, para
garantizar la certeza en el otorgamiento de
la representación popular.
El Proyecto del Código Electoral Único
debe contener un código sustantivo, un
código adjetivo y una ley orgánica, de
forma separada, debido que en el actual
Código Electoral no existe esa distinción.
La ciudadanización de los órganos
electorales es producto de una lenta
presencia ciudadana, la cual se diluye por
la influencia y negociación de los partidos
políticos, el Gobierno y los poderes
fácticos, en los nombramientos de los
consejeros electorales y funcionarios de
casilla.
Un requisito esencial para una
efectiva administración de justicia electoral
es que la nueva legislación garantice a los
jueces estar alejados también de la
influencia del Gobierno y de los partidos
políticos y de los poderes fácticos. El
progreso de la legislación electoral
mexicana debe ser sensible y positivo a
los ideales del pueblo. La autoridad
electoral debe estar estructurada sobre
bases de ética, de rectitud y de justicia.
En los Proyectos de la cuarta mesa de
trabajo, mencionada, la participación
ciudadana no debe reducirse o limitarse al
papel de un simple testigo u observador;
las consultas populares deben realizarse
con el fin de plasmar la voluntad nacional.
No existe Gobierno sin sociedad.
Es evidente que la democracia
requiere de normas, procedimientos e
instituciones que la hagan posible. La
modernidad parece llegar a todos los
sectores del país con excepción de su
sistema político. Terminamos estas
reflexiones formulándonos una pregunta
pertinente: ¿La creación del Instituto
Nacional Electoral y Código Electoral
Único tendrá un gran poder de persuasión,
inspirar confianza en sus excelencias
democráticas y atraer así a todos los
enemigos de la institucionalidad?
Confiemos que también forme parte del
Instituto Nacional Electoral
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43
Proyecto promover una nueva conciencia
ciudadana, mas participante y
comprometida con la democracia, con su
generación y su época, y crear así, por vía
de un nuevo consenso civil, condiciones
más favorables que trasciendan al
establecimiento de un México con paz
social.
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44
3 CREACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN TORNO A LA REFORMA ELECTORAL Y EL PACTO POR MÉXICO
SAMANTHA TAMARA REYES HERRERA*
3.1 Introducción
En el acuerdo político denominado
“Pacto por México” se ha propuesto: “Crear
una autoridad electoral de carácter nacional y
una legislación única, que se encargue tanto de
las elecciones federales, como de las estatales y
municipales” (Punto 5. 4 Pacto por México).
A partir de esta base diversos actores
políticos han sugerido crear el Instituto
Nacional Electoral (INE), la propuesta
sería presentada formalmente en el
segundo periodo ordinario de sesiones de
2013 y se aplicaría por primera vez en las
elecciones estatales que se celebren a
partir de 2014. Esta reforma crearía un
organismo electoral dotado de autonomía
constitucional y facultado para organizar
los comicios federales y locales, así como
* Actualmente cursa la Carrera de Ciencia Política y Administración Pública en la UNIVA.
las tareas que en materia de participación
ciudadana le confiere al IFE la
Constitución General de la República
(verificación de firmas para la presentación
de iniciativas ciudadanas y la celebración
de consultas populares, así como la
organización de dichas consultas). La
transformación orgánica de la autoridad
electoral estaría acompañada de la
expedición de una Ley Federal de Partidos
Políticos y –presumimos- de un Código
Electoral General con aplicación en las
elecciones federales, estatales y del
Distrito Federal (Cámara de Diputados,
2013).
La siguiente publicación, tiene como
objeto de estudio el análisis de los factores
en la implementación de la reforma
electoral, a través del cocimiento del
contexto de su desarrollo, así como de las
ventajas y desventajas que influyen en la
modificación dentro del marco jurídico-
electoral en el país.
3.2 Federalismo y objeto de acción
Numerosos autores han intentado
establecer una tendencia general acerca
de la definición del Federalismo, siendo
que con frecuencia, es difícil discernir las
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instituciones y los procesos políticos que
son propiamente federales. En general,
podemos hablar de las nociones más
importantes de su estudio, que han
marcado la pauta en establecimiento
etimológico de su concepción. Para Robert
Dahl (1986) se entiende como
federalismos “al sistema en el cual algunos
asuntos están exclusivamente dentro de la
competencia de ciertas unidades --cantones,
estados y provincias— que no se encuentran
constitucionalmente al alcance de la autoridad
del gobierno nacional, y donde otros asuntos
están constitucionalmente fuera del alcance de
la autoridad de las unidades más pequeñas”
(Reynoso ,2002. P.7). Algunos otros
autores especialistas, como K.C. Wheare
(1963) han denotado su esencia dentro del
“Principio Federal”, esto es, “La división de
poderes entre el gobierno central y los
gobiernos regionales, de tal forma que ambos
se coordinen y sean independientes a la vez en
sus esferas respectivas a la acción”
(Hernández, 1998). Por su parte, William
Riker (citado en Teshome 2008:2) el
federalismo es "Una organización política en
la que las actividades del gobierno están
divididos entre los gobiernos regionales y el
gobierno central, de tal manera que cada tipo
de gobierno tiene algunas actividades en las
que se toman las decisiones finales."
Las interpretaciones anteriores
pueden sistematizarse en la
conceptualización del objeto de estudio
del sistema. El federalismo, nos
permite organizar el poder político y de
estructurar al Estado donde cada una
de las partes conserva una capacidad
propia de reproducción política
(independencia) y atribuciones que
tienen una delimitación territorial,
determinado número de gobiernos de
unidades subnacionales (usualmente
estados o repúblicas, con
determinadas capacidades políticas
que en todo momento evitan vínculos
de subordinación o de dominación
recíprocos. Su esencia es la estructura
institucional dual y la autonomía
política que conservan las partes, esto
es, la capacidad para decidirse a sí
mismas: "autogobierno más gobierno
compartido". Es así pues, que para
efectos de tratar el tema preciso en
esta publicación es necesario denotar
la significación del federalismo
específicamente dentro del marco
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Apuntes Legislativos 77
46
nacional, que nos permitirá un
panorama más incluyente de su
interpretación contextual en el país.
3.2.1 ¿Por qué México tiene un
sistema federal?
El antecedente histórico que afirma el
establecimiento de estados libres y
soberanos se encuentra situado desde el
acta Constitutiva de la Federación de
1824, donde el artículo sexto del acta
constitucional sostenía que la federación
está integrada por “Estados independientes,
libres y soberanos, en lo que exclusivamente
toque a su administración y gobierno interior”
(Acta Constitutiva de la Federación, 1824).
Es de la Constitución de 1857 de donde
nace el actual artículo 40, pasando de
forma íntegra a la de 1971. La constitución
mexicana actual señala que “Es voluntad
del pueblo mexicano constituirse en una
república representativa, democrática, federal,
compuesta de estados libres y soberanos en
todo lo concerniente a su régimen interior; pero
unidos en una federación establecida según los
principios de esta ley fundamental” (CPEUM,
1917). Lo anterior, nos permite conocer el
carácter federal de la organización política
mexicana, que reconoce al federalismo
como un arreglo institucional que se
distingue por la división de poderes entre
un gobierno federal y los gobiernos de los
estados miembros. Un Estado federal se
caracteriza por la competencia
constituyente que en él tienen los estados
miembros. Al respecto, el artículo 124 de
misma Constitución, señala que en el
Estado mexicano los estados miembros
tienen cierta área de atribuciones sobre la
que pueden legislar en forma autónoma
(Cámara de Diputados, 2006).
En palabras del autor Jorge Caprizo
(1972) el sistema federal en México “Es
uno de los pilares de todo orden el jurídico, es
parte esencial de nuestro sistema y sigue siendo
una idea fuera que identificamos con el
principio de libertad” es necesario destacar
la relevancia constitucional a su vez en el
artículo 41 de la Constitución Política
vigente, quien establece que el pueblo
ejerce su soberanía por medio de los
Poderes de la Unión, en los casos de la
competencia de éstos, y por los de los
Estados, en lo que toca a sus regímenes
interiores, en los términos respectivamente
establecidos por la presente Constitución
Federal y las particulares de los Estados,
las que en ningún caso podrán contravenir
las estipulaciones del Pacto Federal
(CPEUM, 1917).
Instituto Nacional Electoral
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47
De acuerdo a los estatutos
constitucionales citados anteriormente, el
Estado Mexicano se encuentra compuesto
por la Federación y los Estados Miembros,
siendo cada uno de los mismos soberanos
dentro de su competencia. Los Estados
miembros son instancia decisoria suprema
en lo referente a su régimen interior,
misma característica que posee la
federación. (Caprizo, 1972). Es así, que la
naturaleza jurídica del Estado Federal
Mexicano constituye una decisión
fundamental de nuestro orden jurídico.
La autonomía de los poderes
federales y de las instituciones políticas de
cada estado se ha reforzado a partir de los
procesos electorales. De este modo el
federalismo vino de la mano de la
democracia electoral.
3.2.2 Relación del federalismo con el sistema electoral del país
Tanto el sistema Federal como
electoral se encuentran en un momento de
transición donde las elecciones libres y
competitivas y la autonomía de los
procesos electorales de cada subunidad
son condición necesarias para el
desarrollo de un sano federalismo político.
Actualmente el sistema mexicano ha
comenzado a “re-federalizarse” a partir
del proceso de democratización por
elecciones (Schedler, forthcoming citado
por Reynoso). A su vez, en el nivel federal
este proceso refuerza el funcionamiento
del régimen democrático. En este sentido,
la democratización ha propiciado el
redescubrimiento del sistema federal, y
este ha permitido una profundización del
proceso de democratización política y
división del poder en el ámbito federal.
En la medida en que se consolidan las
elecciones competitivas se observa una
mayor autonomía electoral de los estados
y con ello un desarrollo sostenido del
federalismo, lo cual dará por resultado una
mayor difusión y distribución del poder.
(Reynoso, 2002 p. 16). El Instituto Federal
Electoral, siendo el organismo público
encargado de las elecciones federales en
autonomía de los entes estatales y
municipales, desempeña actualmente el
mecanismo de distribución de poder a los
subnacionales. Esto teniendo como
consecuencia la independencia y
adjudicación en materia electoral.
3.3 Creación del Instituto Federal Electoral en aplicación al principio federal
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El Instituto Federal Electoral es un
organismo público, autónomo y
permanente encargado de organizar las
elecciones federales, es decir, las
referentes a la elección del Presidente de
la República y de los Diputados y
Senadores que integran el Congreso de la
Unión (IFE, 20013).
La creación del Instituto Federal
Electoral como organismo autónomo nace
apenas hace veintitrés años, cuando ante
la necesidad de transparencia en el tema
electoral surge en 1990 como el Órgano
electoral del Gobierno Federal (1990-
1993). Como resultado de las Reformas
realizadas a la Constitución en materia
electoral, el Congreso de la Unión expidió
el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (COFIPE) y
ordena la creación del Instituto Federal
Electoral (IFE), a fin de contar con una
institución imparcial que dé certeza,
transparencia y legalidad a las elecciones
federales. Es en 1993, cuando mediante
la reforma al Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales
aprobada ese año, el Poder Legislativo de
la Unión otorgó al IFE atribuciones tales
como declarar la validez de las elecciones
de diputados y senadores, expedir
constancias de mayoría para los
ganadores de estos cargos así como
establecer topes a los gastos de campaña.
En 1994, La reforma electoral aprobada
ese año instituyó la figura de "Consejeros
Ciudadanos", personalidades propuestas
por las fracciones partidarias en la Cámara
de Diputados y electos por el voto de las
dos terceras partes de sus miembros sin
considerar la profesión o título que
poseyeran.
Sin embargo, es hasta 1996 cuando el
IFE es transitado como órgano electoral
autónomo. El Congreso de la Unión
realizó una nueva reforma electoral al
aprobar la modificación del artículo 41
constitucional, así como un nuevo Código
Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales. Entre los aspectos más
importantes de esta reforma destaca e
reforzamiento a la autonomía e
independencia del IFE al desligar por
completo al Poder Ejecutivo de su
integración y se reservó el voto dentro de
los órganos de dirección para los
consejeros ciudadanos.
Actualmente, la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos
establece que en la conformación del IFE
participen únicamente ciudadanos y
Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos 77
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representantes del Poder Legislativo de la
Unión y de los Partidos Políticos
Nacionales, por lo que le otorga
independencia para su funcionamiento y
toma de decisiones, así como
personalidad jurídica y patrimonio propios
(IFE, 2013). De acuerdo con el artículo 41
de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, el Instituto Federal
Electoral está encargado de organizar las
elecciones para renovar los poderes de la
Unión (Poder Legislativo y Ejecutivo). Así,
mediante el Mediante el COFIPE (Código
Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales) se puede consultar la
normatividad que regula la operación y el
funcionamiento del Instituto Federal
Electoral.
El artículo 41 de la constitución, en
su apartado III A, señalado que: “El
Instituto Federal Electoral será autoridad en la
materia, independiente en sus decisiones y
funcionamiento y profesional en su
desempeño” (CPEUM, Vigente 2013). Así
mismo, la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos remarca su
autonomía en aplicación al principio
Federal en mismo apartado, al establecer
la independencia de organismo electoral.
3.3.1 IFE, ¿Sinónimo de Ineficiencia?
En la actualidad, mucho se ha
cuestionado acerca de la eficiencia que
proyecta el organismo electoral. Tanto
medios de comunicación como la misma
ciudadanía, continuamente se encuentran
en crítica respecto a la funcionalidad y
transparencia en del proceso electoral de
nuestro país.
Sin embargo, no es de asombrarse la
inquietud de los mexicanos en la
desconfianza electoral. Para el autor
Carlos Ugalde, la desconfianza en tema de
elecciones ha tenido desde la historia
mexicana como fundamento “La falta de
construcción de autoridades autónomas y
profesionales” (Ugalde,2004 P. 54). La
creación del IFE, proponía al sistema
electoral su legitimación a través de la
constitución de un órgano judicial
autónomo e imparcial que permitiera
resolver los conflictos electorales a partir
de principios estrictamente legales. Es así,
que en 1987 se crea el Tribunal de lo
Contencioso Electoral (Tricoel). Sus
facultades básicamente eran
administrativas, trayendo como
consecuencia la necesidad de un tribunal
con más atribuciones.
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50
En 1990 (mismo año del nacimiento
del IFE) es creado el Tribunal Federal
Electoral (Trife), convirtiéndose en el
revisor de la última instancia de la
legalidad de los actos de la autoridad
electoral, así como el órgano responsable
de calificar cada proceso electoral.
Posteriormente, la reforma de 1996
incorporó este tribunal al Poder Judicial de
la Federación; el nuevo Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación
(TEPJF) atendiera los de índole estatal y
municipal. A partir de esta reforma, todas
las leyes electorales quedaron sujetas a
un control de constitucionalidad (Ugalde,
2004 P. 55).
El contexto histórico del desarrollo
institucional-electoral, proporciona los
elementos necesarios para dejar ver la
continua búsqueda de mecanismos que
propicien el establecimiento de un
organismo electoral útil, capaz de otorgar
seguridad en el proceso de elección
popular. No obstante, más allá de la falta
de confianza en el Instituto Federal, se
encuentra una de la de las cuestiones más
emblemáticas en la agenda electoral;
hacemos referencia a las facultades
fiscalizadoras del organismo federal. La
fiscalización de partidos fue introducida a
la legislación electoral en 1993, cuando se
establecieron reglas que definían las
fuentes ilícitas de financiamiento a partidos
y límites a las aportaciones individuales.
La reforma electoral de 1996 extendió y
profundizó estas capacidades
fiscalizadoras; la comisión de fiscalización
del Instituto se convirtió en una estructura
especializada y permanente. Se otorgó al
IFE la capacidad para emitir las
modalidades que deben cumplir los
partidos al presentar sus informes, la
posibilidad de vigilar los partidos cumplan
las normas de financiamiento y la
posibilidad de iniciar de oficio
procedimientos administrativos cuando se
presuma o se sepa la violación de alguna
norma en materia de financiamiento
(Ugalde, 2004 P. 63)
3.3.2 El Instituto Federal Electoral en Perspectiva
Entre las incesables críticas hacia el
ordenamiento electoral, se encuentra el
incentivo económico que produce el
sostener al organismo federal, con el gasto
que produce en todos los entes
subnacionales. El Instituto Federal
Electoral, mediante el Diario oficial de la
Federación dio a conocer como el tope de
Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos 77
51
gastos de campaña y precampaña que el
IFE aprobó para los comicios de las
pasadas elecciones (2012). El Consejo
General del Instituto Federal Electoral
(IFE) aprobó en sesión ordinaria, por
unanimidad, el acuerdo por el que se fija
en 328 millones 608 mil 267.50 pesos el
tope de gastos de campaña para la
elección de Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos para el Proceso
Electoral Federal del pasado 2012. El tope
de gastos para cada precandidato a la
Presidencia de la República aprobado fue
equivalente a 167 millones 260 mil
766.68 pesos, mientras que en el caso de
los precandidatos a diputados federales,
fue posible erogar a un máximo de 179 mil
033.54 pesos.
En tanto que para cada fórmula de
aspirantes al Senado, el límite de gastos
de precampaña aprobado dependió del
número de distritos que comprendió la
entidad de que se trate, siendo el más
bajo para los estados de Baja California
Sur, Campeche y Colima, que cuentan con
dos distritos, por lo que el tope ascenderá
a 973 mil 338.30 pesos; y, el más alto para
el Distrito Federal, estado de México y
Veracruz, con un límite de 9 millones 733
mil 383 pesos, según los datos
proporcionados por el ente electoral (IFE,
2012).
El autor Marco Mena, nos denota el
ejemplo de gasto electoral durante las
elecciones en 2009. El gasto electoral fue
de 20 mil 887 millones de pesos, lo que
equivale al 10 por ciento del gasto en
educación pública1 o al 85 por ciento del
gasto en el Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades de ese año. Esto
incluyó 3 mil 632 millones de pesos por
concepto de prerrogativas federales a
partidos políticos; 8 mil 350 millones de
gastos de operación del Instituto Federal
Electoral (IFE), 2 mil 551 millones por
financiamiento público de las entidades
federativas a los partidos políticos, 4 mil
322 millones en gastos de operación de
los institutos electorales de las entidades
federativas; 1 mil 933 millones destinados
a la Sala Superior y salas regionales del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (TEPJF), y; 98 millones de la
Fiscalía Especializada para Delitos
Electorales (FEPADE). Esto representó un
gasto promedio por elector de 268 pesos
por ciudadano inscrito en el Padrón
Electoral del IFE.
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Apuntes Legislativos 77
52
Generalidades en el costo del
Sistema vigente
Los costos del sistema electoral, (como
vimos en su ejemplificación anteriormente)
son sumamente necesarios a la
consideración. La cámara de Diputados,
mediante el documento oficial expedido en
el año presente, muestra algunas de las
desventajas en el sistema vigente, que
propician costos elevados y consecuentes
a la ineficiencia del sistema:
1. El desmedido crecimiento de las
burocracias electorales, con el
consecuente incremento de los costos
de operación de los organismos
electorales;
2. La fragmentación del sistema electoral
en 32 subsistemas electorales, que
coexisten con el subsistema federal y
repiten, de manera costosa, procesos
que podrían ser desarrollados por un
solo cuerpo de funcionarios;
3. La diversidad de soluciones, plazos y
formalidades para un mismo tema en
el sistema electoral, cuya expresión se
encuentra más en sus prácticas que en
su normatividad.
4. La judicialización de los procesos
electorales locales cuyos casos más
importantes son resueltos, en última
instancia, por el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación
(Cámara de Diputados, 2013 P.3).
Es de saberse (como hemos marcado
con anterioridad) que en artículo 41 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, el Instituto Federal
Electoral toma la función estatal de
organizar las elecciones para renovar los
poderes de la Unión. Como una forma de
reglamentar esta función genérica, el
Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (COFIPE) que
es la ley en materia electoral en México,
establece en el artículo 69 las siguientes
funciones y fines específicos para el
Instituto Federal Electoral:
1. Contribuir al desarrollo de la vida
democrática;
2. Preservar el fortalecimiento del
régimen de partidos políticos;
3. Integrar el Registro Federal de
Electores;
4. Asegurar a los ciudadanos el
ejercicio de sus derechos político-
electorales y vigilar el cumplimiento
de sus obligaciones;
5. Garantizar la celebración periódica
y pacífica de las elecciones para
Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos 77
53
renovar a los integrantes de los
Poderes Legislativo y ejecutivo de
la Unión;
6. Velar por la autenticidad y
efectividad del sufragio; y
7. Llevar a cabo la promoción del voto
y coadyuvar a la difusión de la
cultura democrática.
¿Es demasiado el precio por el
mantenimiento del Instituto Federal
Electoral? ¿Existen algunas otras maneras
que puedan eficientar los procesos
electorales sin necesidad de recurrir a su
centralización? Estas, sin duda siguen
siendo preguntas en búsqueda de
respuesta, frente a la propuesta la
nacionalización en el ente electoral.
3.4 Reforma electoral “Pacto por México”
¿Qué es el Pacto por México? el
Presidente actual de los Estados Unidos
Mexicanos, Enrique Peña Nieto (en
representación del pacto), lo define como
“El siguiente paso de la democracia mexicana”,
siendo la creación de una sociedad de
derechos que logre la inclusión de todos
los sectores sociales y reduzca los altos
niveles de desigualdad que hoy existen
entre las personas y entre las regiones de
nuestro país. La elaboración del Pacto por
México tiene como finalidad que a través
de acuerdo con los signatarios, que el
gobierno realice un conjunto de acciones
administrativas y que las fuerza políticas
pactantes impulsen reformas legislativas,
así como acciones políticas que amplíen la
libertad y la gama de derechos exigibles y
efectivos para todos los mexicanos (Pacto
por México, 2013).
3.4.1 Ventajas y desventajas de la reforma electoral
La ventaja fundamental de la
creación del Instituto Nacional electoral de
acuerdo a los miembros de la legislación,
es que la misma conllevaría economías
de escala en la administración de las
elecciones pues desaparecerían las
autoridades administrativas locales (es
decir, estatales y del Distrito Federal), y
permitiría concentrar las adquisiciones y la
contratación de servicios en materia
electoral; también -y quizá más
importante- la autoridad nacional electoral
brindaría a los partidos y candidatos
garantías de imparcialidad y objetividad en
su desempeño que, a juicio de los autores
Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos 77
54
de la propuesta, los organismos
electorales locales no otorgan en la
actualidad. Es por su parte, la desventaja
esencial el que representa una distorsión
del principio federalista que rige el Estado
mexicano pues los órganos de las
entidades federativas no tendrían
participación en la organización de las
elecciones locales. Lo anterior contradice
el texto de la Constitución General
(Artículo 40), en la que se define a México
como una República federal integrada por
Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior. De
acuerdo a la Dra. Martha Morales en su
publicación “Participación y
abstencionismo electoral en México” (2009
p.11-12) “En México se presentan fenómenos
que origina el incumplimiento de la norma,
debido a que los procedimientos resultan muy
costosos, pues origina un desgaste económico y
de tiempo en el actor, dan lugar a los
intermediarios que constituyen una vía alterna
al cumplimiento de la norma, los actores que se
identifican con este fenómeno son los pre
modernos, que fincan el éxito en el privilegio”.
¿Cómo será percibida la claridad y
rendición de cuentas en materia electoral a
través de un ente centralizado? ¿La
ciudadanía podrá adaptarse a las reformas
electorales preestablecidas o nacerá un
nuevo déficit en la participación electoral?
Analizar la participación electoral es cada
vez más importante ya que votar
representa el derecho elemental de cada
ciudadano a participar en política y, al
mismo tiempo, abriga los dos principios
básicos de la Democracia: universalidad e
igualdad (Abreu, P.1). Resulta evidente,
para el funcionamiento adecuado de la
democracia se requiere
imprescindiblemente de la participación de
los ciudadanos en los procesos
electorales, los cuales tienen por objeto
renovar los poderes federales o locales.
Es preciso denotar la falta de participación
ciudadana, aún el sistema autónomo
electoral vigente. Pero ¿cuál es la causa
principal, por la que los mexicanos
prefieren su abstención en la vida político-
electoral de nuestro país? Norberto
Bobbio, define el problema en stricto
sensu como la “falta de participación en el
actor de votar” y en un sentido más
amplio como “La no participación en el
conjunto de actividades políticas” (Oñate,
2010 p. 2). Autores más contemporáneos
como la Dra. Martha Morales (2009 p. 2),
señalan que México ha tenido un gran
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Apuntes Legislativos 77
55
avance en estudios electorales, pero ese
avance se ausenta en los estudios en
torno a la abstención al voto en la
población mexicana.
Adicionalmente el acuerdo político del
“Pacto por México” no está acompañado
de una propuesta de reformar la
organización y competencia de la justicia
electoral respecto de los comicios locales
pues se propone suprimir los organismos
electorales administrativos pero no los
jurisdiccionales; de no preverse una
reforma al respecto, la autoridad “nacional”
(o federal, en rigor), estaría sujeta al
control jurisdiccional de los tribunales
electorales de las entidades federativas
cuando actúe en los comicios locales.
(Cámara de Diputados, 2013).
Hemos visto la opinión de los
miembros del consejo en la legislación en torno
a la centralización del organismo electoral. Sin
embargo, ¿qué piensan al respecto las fuerzas
partidistas? Más allá de la opinión partidista
¿Qué opinan los Estados acerca de la ausencia
federal en materia electoral? El Partido Acción
Nacional presentó su iniciativa de reforma
político-electoral, en la cual propone la
desaparición de los institutos y tribunales
electorales estatales y sólo quedarían las
figuras del Instituto Nacional Electoral y
Tribunal de Justicia Electoral. Incluye el tema
de la reelección. La propuesta es que los
senadores puedan reelegirse en una ocasión; los
diputados federales y locales hasta tres
ocasiones, es decir, por un periodo máximo de
12 años consecutivos. La iniciativa del PAN
destaca que la aparición de la figura de
gobierno de coalición aplicará cuando el
Ejecutivo federal no obtenga una mayoría en el
Congreso de la Unión (El Economista, 2013).
A su vez, el Partido de la Revolución
Democrática, mediante la representación de
Jesús Zambrano, ha aprobado la propuesta en
justificación de que la creación electoral será el
medio de “sacar adelante la reforma político-
electoral, cuya pieza clave es la creación del
Instituto Nacional Electoral (INE) (Crónica,
2013).
Actores políticos como Luis Carlos
Ugalde (ex Presidente del Instituto Federal
Electoral, aseguran que la creación de INE
(Instituto Nacional de Elecciones) no resolverá
los problemas electorales y financieros que
pretenden resolverse desde el pacto por
México, asegurando que lo único que se hace,
es “suplir las deficiencias estatales en un
sistema de centralización, habiendo soluciones
Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos 77
56
más creativas, como estandarizar el sistema de
nombramiento de autoridades electorales”
(Universal, 2013). Lorenzo Córdoba
(Consejero electoral), en sustento de negación
en la creación del órgano central, advirtió que
“transformar el Instituto Federal Electoral
(IFE) en un ente nacional encargado de
organizar incluso comicios locales, sin que
antes sean resuelto los aspectos técnicos y
operativos de una reforma de tal envergadura,
provocarán incertidumbre y
discrecionalidad”.(Rumbo de México, 2013).
¿Cómo se puede hacer del Instituto
Nacional electoral una institución viable para el
desarrollo en el sistema electoral, que no
contravenga el marco normativo? Su propuesta
de implementación deja ver dos objetivos que
hacen posible su legalidad: el primero, es con
respecto al orden normativo y consiste en la
culminación del proceso de homologación de
normas instrumentos, procedimientos y
prácticas electorales. Para tal efecto sería
deseable la expedición de una Ley o Código
general en la materia que unificaría las normas
y los procedimientos tanto a nivel federal como
en las entidades federativas.
El segundo objetivo tiene un carácter
institucional y consiste en la aplicación efectiva
del marco constitucional y legal del Instituto
Federal Electoral que, conforme a lo dispuesto
en los artículos 41 y 116 de la Constitución
General, está facultado para celebrar convenios
con las autoridades electorales de las entidades
de la Federación a fin de asumir la realización
de actividades y tareas en los procesos
electorales locales. (Cámara de Diputados,
2013).
3.4.2 Instituto Nacional Electoral
¿Atentación contra el Federalismo?
¿En realidad la reforma electoral
rompe con el pacto federal,
constitucionalmente establecido en
materia electoral? De ser nacionalizada la
institución electoral autónoma
Como ya hemos denotado, el
federalismo tiene como fundamento “partir
entre un estado central y sus diferentes
partes federadas; intenta evitar un poder
central absoluto que absorba todas las
funciones” (Larousse, 2007). El
federalismo es ejecutado a través del
compartimiento de la soberanía de tal
suerte que los diversos Estados que
forman la Unión continúan gobernados por
sí mismos en todo lo que no concierne
Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos 77
57
sino a su prosperidad interior, sin que la
nación entera, representada por la Unión,
deje formar un cuerpo y de proveer a sus
necesidades generales (Tocqueville,
P.229)
El investigador Víctor Alejandro
Espinoza, en su postura ¿El INE atenta
contra el Federalismo? Destaca que
quienes defienden el sistema federalista
aducen que los Estados perderán
autonomía con la creación del INE Lo
considero un argumento erróneo La forma
en la que vienen funcionando los órganos
electorales con sus excepciones atenta
contra la legitimidad de los procesos
electorales Son todo menos árbitros en las
con tiendas Se requiere un cambio radical
que pase por la profesionalización nuevos
mecanismos de designación de consejeros
y por qué no su integración en un órgano
nacional El dilema centralismo vs
federalismo es falso los institutos
electorales no pueden seguir
conformándose y funcionando como lo
vienen haciendo y restando legitimidad a
la democracia local
Tanto en las propuestas de reforma
política del Pacto por México como en la
de los senadores destaca el tema de la
creación del Instituto Nacional Electoral.
En el primer caso el planteamiento es
radical desaparecer los institutos estatales
electorales y asignar las funciones al INE;
la iniciativa de los senadores Ernesto
Cordero y Luis Miguel Barbosa es más
flexible se propone que a petición de un
Congreso local el INE organice una
elección en particular.
Para mismo investigador, el
problema no radica en la funcionalidad del
organismo Federal Electoral, más aun, en
el poder otorgado al Sistema
Presidencialista en el país “Si bien ha
habido una especie de limitación o
acotamiento al poder presidencial sobre
todo a partir de 1994 quienes han
reconstituido y ganado ese poder han sido
los gobernadores y han extendido su
control incluso hacia los congresos
locales” (Espinoza, 2013 P. 189).
En un sentido estricto, el pacto
delega responsabilidades y competencias
a los órdenes subnacionales en función de
sus capacidades. No obstante, si los
estados han demostrado incapacidad en el
manejo electoral, el pacto federal permite
Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos 77
58
que dicha actividad pase a manos de otro
orden nacional “más capacitado“, esto es,
un ente central.
3.4.3 Implicaciones de la nacionalización en el sistema electoral
Es importante dar a conocer los
asuntos relevantes a considerar en la
materia de modificación electoral. Para
ello, los Consejeros de la Cámara de
Diputados han denotado de manera
sintetizada los siguientes aspectos
esenciales:
El cambio de nombre del
organismo electoral no es
necesario ni adecuado. El nombre
y siglas (IFE) constituyen una
“marca” de la democracia
mexicana y un elemento
identificador de la autoridad
electoral frente a los ciudadanos.
Además debe pensarse en los
gastos que supondría tal esfuerzo:
habría que sumar la sustitución, en
el mediano plazo de los casi 80
millones de credenciales para votar
que han sido expedidas; sería
necesario también volver a
imprimir, toda la papelería oficial
del IFE, incluyendo padrones y
listados nominales de electores, las
placas o elementos identificadores
en todas las oficinas del IFE en el
territorio nacional (300 locales
distritales, 32 juntas locales y
oficinas centrales), el balizado de
vehículos, entre otros. En suma, se
requeriría una cuantiosa inversión
de dudosa utilidad.
No parece factible, en el corto
plazo, crear por decreto una
autoridad electoral administrativa
nacional con facultades en todos
los procesos electorales (federales
y locales) debido a la complejidad
implícita de una reforma de tal
magnitud y sus repercusiones
prácticas.
La alternativa de avanzar hacia un
sistema nacional de elecciones a
través de convenios específicos
entre el IFE y las autoridades
locales electorales, para que por
ese medio el segundo asuma la
realización de procesos electorales
locales
Instituto Nacional Electoral
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
59
En virtud de lo dispuesto en los
artículos 41 y 116 constitucionales,
el IFE podrá celebrar convenios
con las autoridades locales para
asumir de manera integral las
facultades y tareas de naturaleza
ejecutiva que corresponden a
aquellas, sin sustituir en forma
alguna a la autoridad local ni a sus
órganos de naturaleza política,
tales como los consejos generales,
distritales locales y municipales
En lo que hace a la justicia
electoral, quedan abiertas dos
posibilidades: la primera es que
subsista el sistema actual, dejando
en manos de los tribunales
electorales locales, en primera
instancia, la solución de
controversias por actos de la
autoridad local, cuyos fallos
pueden ser revisados por el
TEPJF. La segunda opción es
avanzar hacia un sistema nacional
de justicia electoral, enviando al
ámbito del TEPJF la totalidad de
facultades sobre los procesos
electorales, tanto federales como
locales. (Cámara de Diputados,
2013 P. 8-10)
3.4.4 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y Tribunales locales ¿Qué sucede con la propuesta de nacionalización en el Tribunal Electoral?
La función primordial del Tribunal
Electoral es resolver las impugnaciones de los
procesos electorales que se desarrollen en
nuestro país. El Tribunal Electoral es un órgano
especializado del Poder Judicial de la
Federación, encargado de resolver
controversias en materia electoral y proteger
los derechos político-electorales de los
ciudadanos, es decir, de impartir justicia en el
ámbito electoral.
El Tribunal Electoral resuelve las
impugnaciones a las elecciones de:
Presidente de la República, gobernadores,
jefe de Gobierno del Distrito Federal,
diputados federales y senadores electos
por el principio de mayoría relativa y
representación proporcional.
El Tribunal también es responsable, de
efectuar el cómputo final de la elección de
Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, calificar la legalidad de la
Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos 77
60
elección presidencial y declarar al
presidente electo.
También conoce, y en su caso recibe,
las controversias a los actos o
resoluciones de los órganos centrales del
Instituto Federal Electoral. Su labor es
diferente a la que realiza dicho Instituto, el
cual planea y desarrolla las elecciones,
tanto federales como locales, y cumple
una función administrativa.
En cumplimiento con lo dispuesto en el
artículo 191 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, el Presidente del
TEPJF rinde un informe anual ante el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación. A su vez, los Presidentes de las
Salas Regionales rinden al Presidente del
Tribunal Electoral y a la Comisión de
Administración de esta Sala Superior, un
informe anual de actividades (Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la
Federación , 2013).
En torno a los Tribunales locales, al
ser México una federación, cada entidad
federativa tiene su propia y diferente
organización jurisdiccional, que aunque en
términos generales sigue el modelo
nacional no siempre sucede así.
En cada entidad federativa debe haber
un Poder Judicial de la Federación que
conoce de las materias civil y penal, y en
ocasiones también la materia
administrativa; debe tener una junta local
de conciliación y arbitraje para lo laboral.
En todos los Estados de nuestro país se
cuenta con un tribunal local electoral,
algunos de ellos incorporados al Poder
Judicial del Estado (UNAM, P.43).
La reforma electoral no solamente plantea
la creación del Instituto Nacional Electoral.
Más aún, la transformación del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación en
un Tribunal de Justicia Electoral, en el que
también se contempla la desaparición de los
tribunales en las entidades de la República
(Zavala, 2013). la iniciativa incluye la
transformación del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en el
Tribunal de Justicia Electoral, con nuevas
facultades; con el nuevo Tribunal se busca la
desaparición de los tribunales locales (TEPJF,
2013).
En este sentido, la eliminación del
Tribunal electoral vigente, tiene como
fundamento (al igual que el propuesto
Instituto Nacional de Electores) la
centralización del ente. En la opinión de
Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos 77
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Carlos Matute (2013), La función de un
tribunal constitucional es hacer que se
cumpla con la norma máxima de una
organización política mediante la
protección de los derechos de las
personas y la garantía de que los poderes
constituidos se ejercerán dentro de las
competencias establecidas. Con esto este
órgano jurisdiccional equilibra la división
de poderes y preserva los principios
básicos del Estado de derecho. A su vez,
“La autonomía judicial es uno de los
pilares del Estado de derecho y una de las
conquistas más importantes del hombre
moderno frente a la tiranía y la sinrazón.
La independencia judicial es un principio
fundamental de la vida republicana y del
Estado constitucional de derecho (Matute,
2013). La importancia de los tribunales
electorales, radica en “la autonomía
administrativa” en sus funciones. De
acuerdo a la autora Carmen Girón,
autonomía administrativa es definida como
la “Potestad que dentro del Estado pueden
gozar municipios, provincias, regiones u
otras entidades de él, para regir intereses
peculiares de su vida interior, mediante
normas y órganos de gobiernos propios”
(Girón, 1105).
3.4 Consideraciones finales
En palabras de William Riker, se entiende
por Federalismo “organización política en la
que las actividades del gobierno están divididos
entre los gobiernos regionales y el gobierno
central, de tal manera que cada tipo de
gobierno tiene algunas actividades en las que
se toman las decisiones finales." (2008). En
México, el sistema Federal fue establecido
en la Constitución de 1824, refrendado en
1857 y perfeccionado en la Carta Magna
de 1917. El federalismo permite la
existencia de dos órdenes coextensos
creados y regulados en su organización y
funcionamiento por el orden normativo
superior de la Constitución Política
(Artículo 41). En la perspectiva
constitucional, se encuentra la plena
justificación de la vigencia y competencia
de dos fuentes de autoridad; una federal,
proveniente de los poderes exclusivos de
la federación y otra, de carácter estatal,
que deriva de las constituciones de cada
Estado cuales crean y ordenan en la vida
de las entidades federadas (Camposeco,
1997).
Instituto Nacional Electoral
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
62
La reciente reforma propuesta por
diversos actores políticos, ha sugerido la
creación de un ente central electoral,
encargado en su nivel nacional de
centralizar la materia; ha sido expuesta la
idea del Instituto Nacional Electoral, a la
par de la nacionalización en el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la
Federación, teniendo como consecuencia
la desaparición de los tribunales locales. la
importancia de los mismos, tiene como
fundamento la “autonomía de acción” en
torno al conocimiento de las materias civil
y penal, e inclusive administrativa en la
cuestión electoral (UNAM). Es pues la
propuesta a la reforma, la centralización
de los entes electorales, creando uno más
eficiente para el electorado. El tema,
indiscutiblemente, ha generado diferencias
entre los partidos políticos sobre los
alcances de una autoridad electoral
nacional. Por un lado, las posturas y
declaraciones del PRD y la iniciativa del
PAN han denotado su posición a favor de
la creación del Instituto Nacional Electoral,
en justificación de un sistema “más eficaz”.
A contraposición de la reforma, actores
como Luis Carlos Ugalde y Lorenzo
Córdoba, han mostrado su negación a la
centralización electoral, teniendo como
fundamento “la atentación contra el
ordenamiento federal”.
¿Es la creación del INE, el medio
propicio para eficientar la cuestión
electoral? Es conveniente mencionar entre
las posibles desventajas del su
instauración, jornadas electorales más
grandes, problemas tales la contabilización
de los votos, dilemas como la definición
el régimen del financiamiento del Instituto
Nacional Electoral, el atribución de quién
a financiará las actividades del INE en los
procesos electorales locales, así como la
organización de la cartografía electoral, la
redistritación y manejo de los calendarios
de los procesos electorales locales para
hacerlos coincidir con los procesos
electorales federales; las cuestiones
anteriores, son indudablemente
argumentos generadores de incertidumbre
en la eficiencia de la reforma. En
contraste, ventajas como economías de
escala en la administración de las
elecciones al desaparecer las autoridades
administrativas locales, o el brindar a los
partidos y candidatos garantías de
imparcialidad y objetividad en su
desempeño son factores, que denotan la
diferenciación en el proceso de desarrollo
Instituto Nacional Electoral
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63
continuo en búsqueda de la efectividad
electoral.
La creación del INE, en la
implicación de nacionalización electoral y
la desaparición de los organismos
estatales ¿Atenta contra el federalismo y
el pacto federal? Su implementación, ha
sido considerada representación de una
distorsión del principio federalista que rige
el Estado mexicano, pues los órganos de
las entidades federativas no tendrían
participación en la organización de las
elecciones locales. Lo anterior contradice
el texto de la Constitución General
(Artículo 40), en la que se define a México
como una República federal integrada por
Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior
(Diputados, 2013). Por su parte, en
propuesta de una factible solución, el
Pacto por México busca el orden
normativo culminación del proceso de
homologación de normas instrumentos,
procedimientos y prácticas electorales, así
como la aplicación efectiva del marco
constitucional y legal del Instituto Federal
Electoral que, conforme a lo dispuesto en
los artículos 41 y 116 de la Constitución
General, está facultado para celebrar
convenios con las autoridades electorales
de las entidades de la Federación a fin de
asumir la realización de actividades y
tareas en los procesos electorales locales.
¿Es la instauración de la
centralización en la materia electoral, la
solución más viable en torno a búsqueda
de reducción de costos de la elección en
el país, así como la reducción de
financiamiento a los partidos? Vimos a
través del enfoque investigativo planteado
por Espinoza, la necesidad de buscar
fuentes alternativas que den respuestas a
problemas electorales, tales como el
desmedido presidencialismo en el país. El
pacto por México preside de la fuente de
centralización electoral como solución al
problema, sin embargo ¿Por qué no
diseñar o pensar en otros elementos que
permitan eficientar los procesos
electorales, tales como una reformación en
el gasto de las instituciones electorales?
¿Por qué no buscar y avanzar hacia la
despartidización de la actividad electoral?
El proceso en la transición institucional
electoral, ha dejado ver la búsqueda de
transparencia en el proceso. No obstante,
sigue siendo el gran problema el poder
partidista en materia electoral.
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¿Qué sucede con los tribunales
electorales? ¿Estos funcionan o
simplemente robustecen el tamaño del
Estado? Recordemos la ventaja primordial
de los Tribunales locales (en paráfrasis de
Girón) es “La autonomía administrativa”,
dando paso a la consecución federal. En
refutación a la importancia de los
tribunales locales, es preciso recordar
que la última instancia en materia
electoral es el TEPJF y no los tribunales
situados en las localidades.
Estas, son algunas de las
cuestiones que su inclinación y argumento
quedan a consideración personal, tanto de
la ciudadanía como del eje partidista e
institucional. El camino a la transición
democrática en el país sigue siendo una
búsqueda continua, en el que las reformas
en materia electoral toman un papel
desempeñante en estima de ser para el
electorado, el medio oficial de participación
ciudadana en torno a la elección popular
de sus representantes. Es significativo
concebir cada una de las propuestas,
estableciendo un balance entre las
ventajas y desventajas que proporciona la
reforma electoral en torno “Al pacto por
México”.
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65
Referencias
Abreu, J. ¿Votar o no votar? Instituto Tecnológico
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Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos 77
68
4 LOS MOTIVOS DE LA REFORMA
ARMANDO TRUEBA UZETA*
La iniciativa de reforma electoral y
política presentada por legisladores y
legisladoras de los Partidos Acción
Nacional y de la Revolución Democrática,
prevé la modificación de al menos
veintiocho artículos constitucionales; esto
es, alterar en un poco más del veinte por
ciento el texto de nuestra Carta Magna. Se
trata pues de una reforma trascendente,
que de aprobarse en los términos,
propuestos, modificaría sensiblemente el
modelo jurídico y la vida institucional del
país.
Las exposiciones de motivos
expresadas por los iniciantes, redundan
sobre diversos puntos de la vida política y
electoral del país, pero ambas iniciativas
dan por sentada, a priori, una perniciosa
integración y un débil funcionamiento de
los consejos electorales de las entidades
federativas.
De acuerdo con los textos de las
iniciativas, priva en el territorio nacional un
* Consejero Ciudadano Propietario del Instituto Electoral del Estado de Guanajuato.
desequilibrio entre los avances
democráticos visibles en el nivel federal,
que no necesariamente se han repetido en
las entidades. De esa guisa, tenemos un
sistema electoral disímbolo, que
encontraría sus facetas más indeseadas
en los estados de la república. Se afirma
que “muchos gobernadores han colonizado las
instituciones electorales”, de suerte tal que
en diversos estados existe la manipulación
del voto y de su conteo. Supongo se
asume que dicha operación sería
ejecutada por los mismos consejos
electorales de los estados.
El categorismo de la afirmación es
contundente y no disimula la intención de
eliminar de raíz la permanencia de los
organismos locales estatales, pues a la
vera de estos, resulta que no hay
garantías para la democracia. En este
punto, cabría cuestionar la utilidad del
argumento tendiente a justificar la
orientación centralista de ver el ejercicio
del poder, donde la federación es
considerada como un nivel de gobierno
superior a los estados, los cuales quedan
reducidos a meros entes inferiores
sometidos a una voluntad jerárquica,
ejercida por la propia federación. Esta
última afirmación se sostiene según los
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documentos publicados por el propio
Instituto Federal Electoral, donde Tonatiuh
Guillen López interpreta al federalismo
“Desde una estricta lectura formalista del
federalismo, los gobiernos locales ocupan una
posición subordinada en relación con el eje
central dualista del Estado federal”.1
La especie resulta relevante, pues
parte de la hipótesis de que es así como
se dan las relaciones en un estado
federado; sin embargo, las entidades que
voluntariamente ceden parte de su
soberanía local a favor del poder
centralizado, lo hacen, como lo dice Miguel
Carbonell, desde el “reconocimiento de la
existencia de fuerzas distintas del poder central
que tienen su propia sustantividad”2, por lo
que hay cierta gratuidad en el argumento
de que los estados son incapaces de
garantizar la democracia y que, por ende,
es necesario reservar a la federación tales
facultades.
Apartado de tales concepciones,
sostiene Javier Santiago Carrillo que el
federalismo, en la actual tendencia
1 Guillen López Tonatiuh, Federalismo, Gobiernos
Locales y Democracia, Instituto Federal Electoral. 2 Carbonell, Miguel, El Federalismo En México,
Principios Generales y Distribución de Competencias, Acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, visible en www.jurídicas.unam.mx. Consulta realizada el 14 de octubre de 2013.
doctrinaria, parece ser la manera más
eficaz de resolver la organización del
mundo; de un mundo globalizado, donde
no estamos en presencia de una
centralización omnímoda, en el que es
necesario el reconocimiento de una
identidad ciudadana, con unidades
políticas pequeñas y autónomas, más
cercanas a sus intereses y necesidades3.
Actualmente corresponde al Instituto
Federal Electoral (IFE) sostener el proceso
electoral federal en México, pero parece
que este órgano tampoco resulta
suficiente para recoger las tareas que
primariamente corresponderían a los
órganos electorales locales, ya que se
propone sustituirle por un ente que sería
denominado Instituto Nacional Electoral
(INE). La modificación no solo se reduce a
mera nomenclatura, sino que trasciende
los fundamentos, estructura y esencia del
órgano electoral federal actual, para
mutarlo en una suerte de superestructura
electoral que igual conocerá de la elección
de los poderes federales, que de la
3 Santiago Castillo, Javier, El Federalismo Electoral
en el Siglo XXI. Una Propuesta de Rediseño, Acervo
de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, consultable en http://biblio.juridicas.unam.mx. Consulta realizada el 14 de octubre de 2013.
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organización de un plebiscito en algún
municipio de la serranía duranguense.
Este nuevo organismo de alcances
nacionales tomaría las estructuras del IFE
para el ejercicio de sus nuevas facultades,
ya que -se insiste- los estados no cuentan
con análogas capacidades para organizar
correctamente una elección. Para ello, se
citan algunos botones de muestra
registrados en las últimas elecciones de
este año: llama particularmente la atención
la crítica que se hace al organismo
electoral de Baja California, donde la
supuesta ineficiencia del Programa de
Resultados Electorales Preliminares
(PREP) pareciera ser un claro y
contundente hecho que motiva y justifica
la necesaria modificación del entramado
institucional electoral nacional.
Baja California ciertamente tuvo
problemas en el diseño y aplicación de su
PREP, pero no puede afirmarse que esa
circunstancia haya provocado un trastorno
de la voluntad popular en esa entidad. O
dicho de otro modo, el que hubiere fallado
el PREP bajacaliforniano, no significa que
haya existido un fraude electoral, y mucho
menos que este se hubiere orquestado
desde el seno del consejo del instituto
electoral de esa entidad. No deja de
resultar paradójico que el ejemplo utilizado
corresponde a un estado donde
precisamente ganó un candidato
perteneciente a uno de los partidos
iniciantes.
En tal sentido, no sirve como asidero
motivacional la cita de casos aislados de
errores en las elecciones locales para
asumir que se trata de una práctica
generalizada y que, en consecuencia, los
consejeros electorales son meros alfiles en
los rejuegos políticos locales, útiles nada
más para instrumentar las voluntades de
los gobernadores en turno. Ello significa
reducir al simplismo argumentativo un
cambio tan radical en el paradigma
federalista, que sería deseable
fundamentar en otros aspectos más
contundentes.
No se puede tener la certeza
irrefutable de que los titulares del Poder
Ejecutivo influyan de manera tal los
órganos electorales locales, al grado que
por ello sea urgente una cirugía mayor a la
Constitución para erradicar esos males. El
proceso de elección y control de los
consejeros y presidentes de los
organismos estatales electorales, involucra
la confluencia de facultades tanto del
Ejecutivo como del Legislativo, lo cual ya
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Apuntes Legislativos 77
71
implica una distancia entre estos órganos
con la influencia del gobernador en turno.
A la fecha, relativamente pocos
gobernadores estatales cuentan con la
mayoría absoluta de sus congresos
locales, lo que contribuye a diluir las
influencias del ejecutivo en las decisiones
parlamentarias; por lo tanto, sostener que
los gobernadores rigen
indiscriminadamente la vida institucional
en las entidades, resulta, hasta cierto
punto, una conclusión aventurada y
temeraria.
Ahora, si la especie resulta cierta y los
gobernadores gozan de tales facultades
metaconstitucionales, y en efecto las
ejercen, entonces es verdad que debemos
replantear con seriedad el diseño
federalista, de modo que es imperativo
crear constitucionalmente los medios para
controlar esas actitudes y alejar de la
esfera de influencia de los ejecutivos
locales, no sólo a los órganos electorales,
sino también los poderes judiciales
locales, los organismos de transparencia,
las instancias estatales garantes de la
observancia de los derechos humanos y,
en general, todo organismo autónomo que
tienda a regular la vida interna en las
entidades, pues en todos ellos seguro
cabría el mismo control que eventualmente
se ejercería sobre los entes electorales.
Este argumento se antoja francamente
descabellado y excesivo, pero resulta que
no lo parece tanto cuando se habla
exclusivamente de los órganos estatales.
Nada justifica la distinción en el
funcionamiento frente a otros entes
locales.
Por otra parte, las iniciativas de
reformas recogen otro argumento que se
ha venido esgrimiendo con anterioridad: la
duplicidad de funciones entre el IFE y los
órganos electorales, lo cual genera
también duplicidad en los costos.
La división competencial en materia
electoral, no vino a descubrir el principio
de competencia normativa que sustenta al
Estado Federal. Bajo este parámetro, la
Constitución establece niveles
diferenciados de potestades sobre una
misma materia que supone la existencia
de deberes recíprocos entre dos órdenes
de gobierno, los cuales se ordenan bajo
un sistema de facultades explícitas e
implícitas y coincidentes y concurrentes.
En palabras de Fix-Zamudio y Valencia
Carmona, “la distribución de competencias
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Apuntes Legislativos 77
72
entre la federación y los estados representan la
piedra de toque del sistema”4.
Privar a las entidades de la facultad
de intervenir en la selección de sus
autoridades internas, no significa
duplicidad de funciones, la potestad de
darse sus propios procesos electorales, no
es una simple tarea administrativa, sino
que constituye un signo vital de la
expresión de la soberanía de los estados;
privarles de tal función implica ceder una
de las causas que explican los
fundamentos del federalismo mexicano.
Equivale tanto como negar a las entidades
la facultad tributaria y reservarla solo al
centro.
Los costos de la democracia son
elevados, qué duda cabe. El propio texto
de una de las iniciativas nos recuerda que
el IFE actualmente cuesta más de once mil
millones de pesos, a los que hay que
sumar otros siete mil correspondientes a
los entes estatales. Es decir, sólo la
instancia federal cuesta casi el cuarenta
por ciento más que los órganos estatales.
La pregunta es si efectivamente la
eliminación de treinta y dos institutos
locales significará, nada más ese hecho, el
4 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona,
Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, Editorial Porrúa, segunda edición, México, 2008.
ahorro de esos recursos. Parece que no
necesariamente es así.
La creación del INE no supone por sí
misma la desaparición de las funciones
electorales en los estados. Suponiendo
que ahora mismo fuera creado este nuevo
órgano nacional electoral y que los
recursos presupuestales del IFE se
integrasen a su patrimonio, ¿qué pasaría
con esos siete mil millones asignados a los
órganos estatales?, ¿dejarían de
aplicarse?, ¿significaría un ahorro
instantáneo? Desde luego la respuesta no
parece tan simple ni contundente. La
función electoral seguirá prestándose en
los lugares donde antes llegaban las
facultades estatales, el INE deberá
proseguir con esas tareas y no le bastarán
solo las estructuras y recursos con las que
hoy cuenta el IFE en los estados. El
asunto del ahorro no puede reducirse a un
cálculo tan elemental como restar nada
más los presupuestos estatales dirigidos a
sostener las estructuras electorales
locales. El gasto seguirá siendo necesario,
con independencia de quien tenga que
hacerlo.
Por otra parte, el argumento del
ahorro vis a vis la eliminación de los entes
locales, al parecer, no ha sido
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Apuntes Legislativos 77
73
técnicamente sustentado por nadie. Como
el mismo Woldenberg5 lo ha señalado, no
se conoce a la fecha un estudio actuarial o
presupuestal que acredite los eventuales
costos que implicará la operación del
nuevo órgano nacional, considerando que
tendrá a su carga todos los procesos
electorales, en todo el territorio nacional.
Ante la falta de tales datos, no es
aventurado asumir que difícilmente el INE
podría ejercitar sus funciones con el
presupuesto que ahora tiene asignado el
IFE.
Las cifras del gasto electoral se
integran con recursos propios de la
operación electoral de los órganos
estatales y con recursos que corresponden
a los partidos políticos. De tal modo,
debemos suponer que los partidos no
podrán renunciar a las proporciones que
les corresponden en cada estado, pues
ello significaría una sensible reducción en
el ejercicio de sus prerrogativas. En tal
sentido, debemos asumir que el gasto que
los estados hacen para cubrir este rubro,
no podrá verse disminuido nada más por
su eliminación y la creación del INE.
5 Woldenberg, José, ¿INE?, Reforma, 17 octubre
2013. Consulta por internet.
La intención de centralizar la función
electoral basada en los principios
mencionados parece más la respuesta a
una coyuntura política que a un diseño
constitucional. Se confirma la tesis de
Enrique Cabrero6 en el sentido de que en
México no ha existido una estrategia
global y articulada de mediano y largo
plazo para la descentralización. Cada una
de las propuestas en este sentido son de
naturaleza errática y coyuntural.
Resultan pues endebles los
argumentos bajo los cuales se pretende
sustentar la supresión de la función
electoral a cargo de los estados. En
realidad deberíamos preguntarnos si este
cambio de cosas vendrá a redituar en una
mejor y más acabada democracia. Es
necesario inquirir si es esta la gran
reforma que de una vez por todas vendrá
a resolver los conflictos postelectorales
que definen nuestro devenir político;
oportuno es preguntarnos, como lo hace
Jaqueline Peschard, si realmente los
estados en México se han democratizado
o si persisten aún esos autoritarismos
6 Cabrero Mendoza, Enrique, Gobierno y política
local en México: luces y sombras de las reformas descentralizadoras, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
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Apuntes Legislativos 77
74
locales en nuestro régimen democrático*7
las respuestas habrá que encontrarlas
sometiendo las instituciones al rigor de las
pruebas del ácido necesarias, y no
basados en criterios empíricos derivados
de coyunturas temporales.
7 Peschard, Jaqueline (coordinadora), El
federalismo electoral en México, coedición Porrúa, UNAM y Cámara de Diputados, LX Legislatura, 2008 .
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Apuntes Legislativos 77
75
5 ORGANIZACIÓN ELECTORAL EN TEXTOS
GLORIA DEL CARMEN
HERNÁNDEZ MORALES*
En este número 77 de Apuntes Legislativos
les presentamos a nuestros lectores 5
libros que versan sobre el tema electoral.
La constitución, en el artículo 41, prevé la
existencia de un órgano de naturaleza
pública, que goza de personalidad y
patrimonio propios que se denomina
Instituto Federal Electoral. Es un órgano
público colegiado que es el responsable
de la organización de las elecciones
federales con la participación de los
partidos políticos nacionales y de los
ciudadanos. Este órgano levanta el padrón
electoral prepara las elecciones, hace los
cómputos de votos, emite constancias de
mayoría, brinda capacitación electoral y
educación cívica, así como es responsable
de la impresión del material electoral. En
esta tónica y respondiendo a los temas
coyunturales que se presenta en el Pacto
por México en relación al tema electoral,
específicamente a la creación de un
Instituto Nacional Electoral, presentamos
los siguientes materiales con el objetivo de
* Jefe de Departamento de Biblioteca “José Aguilar y Maya”
que sean analizados y consultados. Los
ejemplares que mencionamos pueden ser
consultados en las instalaciones de la
Biblioteca “José Aguilar y Maya” ubicada en
la Plaza de la Paz 77, zona centro de
Guanajuato, Gto., en un horario de 9 a 5
P.M de Lunes a viernes.
Cámara de Diputados, Suprema Corte de la
Nación, Senado de la República, Instituto
Federal Electoral, Tribunal electoral del Poder
Judicial de la Federación y Miguel Ángel Porrúa
(editores).
Derechos del Pueblo Mexicano. México a
través de sus constituciones. Tomo III /
Cámara de Diputados, SCN, Senado de la
República, IFE, TEPJF y Miguel Ángel Porrúa:
México, D.F: 2012
1040 pág. (Constituciones, México) [No. Eje]
1
El primer ejemplar se titula Derechos
del Pueblo Mexicano. México a través de
Instituto Nacional Electoral
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
76
sus constituciones. Tomo III. Los editores
de la obra son Cámara de Diputados,
Suprema Corte de la Nación, Senado de la
República, Instituto Federal Electoral,
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación y Miguel Ángel Porrúa. Es la
octava edición 2012 En esta obra en la
página 189 podemos encontrar el texto
vigente del artículo 41 constitucional,
articulo que regula entre otras figuras lo
relativo a las Características del Instituto
Federal Electoral, su integración, la
elección de los consejeros electorales, las
funciones del IFE, los medios de
impugnación en materia electoral. Así
mismo encontramos un comentario de
Pedro Salazar Ugarte especialista en la
materia, al igual que algunas
consideraciones preliminares del tema, un
artículo sobre los partidos políticos en
México, las prerrogativas de los partidos
políticos nacionales: financiamiento y
medios de comunicación, las
precampañas así como lo relativo al
Instituto Federal Electoral y los medios de
impugnación en materia electoral,
incluye también la obra un apartado de los
antecedentes del artículo y su trayectoria.
Cámara de Diputados, Suprema Corte de la
Nación, Senado de la República, Instituto
Federal Electoral, Tribunal electoral del Poder
Judicial de la Federación y Miguel Ángel Porrúa
(editores).
Derechos del Pueblo Mexicano. México a
través de sus constituciones. Tomo XXIV /
Cámara de Diputados, SCN, Senado de la
República, IFE, TEPJF y Miguel Ángel Porrúa:
México, D.F: 2006
1198 pág. (Constituciones , México)
El segundo de los libros, forma parte
de la Colección antes mencionada de
Derechos del Pueblo Mexicano, México a
través de sus Constituciones, Tomo XXIV.
Séptima Edición de 2006. De esta obra
extraemos a partir de la página 491 la
sección La Constitución Mexicana en
Derecho comparado, en esta sección se
hace un estudio en perspectiva de
derecho comparado partiendo de México
Instituto Nacional Electoral
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos 77
77
con Argentina, Chile, Colombia, Cuba,
Estados Unidos, Venezuela, Alemania,
España, Francia e Italia, cabe destacar
que como parte de la comparación se
trascribe el ordenamiento jurídico que
sustenta dicha comparación. Dicho estudio
se puede consultar a partir de la página
757 a 795.
Instituto Federal electoral.
Código Federal de instituciones y
Procedimientos Electorales / IFE: México, D.F
IFE:
326 pág. (Código, electoral, instituciones
electorales) [No. Eje] 1
El tercer ejemplar que presentamos
ahora se titula Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales.
Es una edición del Instituto Federal
Electoral. Es el ordenamiento jurídico
donde se puede consultar la normatividad
que regula la operación y el
funcionamiento del Instituto Federal
Electoral.
Universidad de Guanajuato.
Constitución Política del Estado de
Guanajuato. Edición comentada / UG:
Guanajuato, Gto
UG: 2006
707 pág. (Constitución del Estado, Guanajuato)
[No. Eje] 1
El cuarto de los libros lleva por
nombre Constitución Política del Estado de
Guanajuato. Edición Comentada. Editada
por la Universidad de Guanajuato, primera
edición 2006. En nuestro máximo
ordenamiento jurídico local, la Constitución
del Estado de Guanajuato encontramos
en el artículo 31 la normativa que regula
el órgano electoral local así como un
Instituto Nacional Electoral
Instituto de Investigaciones Legislativas
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78
extenso y completo comentario a dicho
artículo por Leonardo Valdés Zurita.
H. Congreso del Estado de Guanajuato.
Compilación de Leyes Electorales de
Guanajuato 1812 - 1991 / LV Legislatura:
Guanajuato, Gto.
LV Legislatura:1993
3472 pág. (leyes electorales, compilación,
Guanajuato) [No. Eje] 1
El quinto y último de los libros se titula
Compilación de Leyes Electorales de
Guanajuato 1812- 1991. En una edición
del H. Congreso del Estado de
Guanajuato. LV Legislatura. Este trabajo
es un esfuerzo de compilación que pone
en manos de los guanajuatenses, las
disposiciones que han regido los procesos
electorales desde la etapa misma en que
se estaba escenificando la guerra de
Independencia de la Nación hasta 1991.
Parte la obra de que la historia del
derecho electoral y la comparación
analítica de sistemas jurídicos tienen un
elevado valor instrumental para el
mejoramiento de las instituciones
electorales.