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“Observatorio del Gasto Social”

Derechos Económicos, Sociales y Culturales Un reto para la Paz

Segundo Informe de monitoreo del Gasto social Año II

Guatemala Julio, 2006

Documento borrador (pendiente de edición)

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CAPITULO I ANÁLISIS DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y EGRESOS DEL

ESTADO INGRESOS TRIBUTARIOS Coyuntura fiscal: controversias en ley antievasión y de maquilas (decreto 29-89) Disposiciones legales para el fortalecimiento de la administración tributaria decreto 20 -2006 (Ley antievasión) Finalmente, después de casi medio año de debate en el Congreso de la República, la Ley antievasión (decreto 20 – 2006) fue aprobada. En el mes de mayo, el proceso para su aprobación se paralizó por la propuesta de las bancadas del Frente Republicano Guatemalteco (FRG) y de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) que buscaba promover una enmienda para aplicar la tarifa del (0%) en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) a los pequeños productos de café, con el objetivo de eliminar la devolución del crédito fiscal. No obstante, la propuesta no logro el apoyo necesario, por lo que no fue incluida dentro de la versión final de la ley. La ley antievasión sufrió varios cambios importantes, destacan las modificaciones en puntos centrales como: la reducción de los porcentajes de retención, la extensión del plazo de devolución de las retenciones a 15 días por parte de los agentes retenedores, y la iniciativa del CIIDH/ COS de creación del Consejo Institucional para la prevención, combate a la defraudación fiscal y al contrabando aduanero conformado únicamente por entidades gubernamentales, en sustitución del Consejo que pretendía integrar a todas las Cámaras empresariales en dicha instancia (Art. 63). Además, se eliminó el artículo que facultaba a la SAT solicitar a los bancos la información sobre movimientos financieros de los contribuyentes, el cual consistía en un punto clave de la propuesta original. Su no aprobación debilita a la ley y, además, limita la existencia de mecanismos que permitan el control cruzado y la adecuada fiscalización1. El cumplimiento de la meta de recaudación planteada para el 2006 dependía en gran parte de la entrada en vigencia de la Ley antievasión en el mes de enero, la cual aportaría al fisco entre Q.700 y Q. 1 mil millones, según la SAT. El retraso en su aprobación se empieza a sentir en el mes de abril cuando el fisco obtiene Q. 67.2 millones debajo de la meta prevista.2 Es importante recordar que la iniciativa es consideraba como un esfuerzo positivo sobre todo en materia de mejorar los mecanismos de información y certeza sobre el cumplimiento de las obligaciones tributarias, pero insuficiente al no abordar de forma integral el combate a la evasión fiscal. La Ley antievasión se limita al combate de la evasión fiscal en el Impuesto al

1 Uno de los artículos que no fueron modificados a pesar de las críticas y controversia que genero, es el Art. 46 de la Ley antievasión el cual permite la incorporación del Art. 24 al Decreto No. 27-92 Ley del Impuesto al Valor Agregado IVA, relativo al régimen optativo de devolución de crédito fiscal, el cual otorga un plazo de diez días hábiles más al vencimiento del plazo para la devolución del crédito fiscal al presentar una solicitud que contenga el dictamen de un Contador Público y Auditor independiente 2 Guerra, Hernán. Empieza a sentirse el vacío de la ley antievasión. Prensa Libre. Guatemala, 18 de mayo 2006.

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Valor Agregado IVA, sin abordar su reducción en el Impuesto Sobre la Renta ISR entre otros impuestos, lo cual disminuye su impacto en el aumento de la recaudación tributaria. Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila (decreto 29-89) Es creada en 1989, con el fin de promover la inversión y la actividad textilera en el país. La ley otorga beneficios fiscales como la exoneración del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto sobre la Renta (ISR) por un período de 10 años a las empresas inscritas. Estos incentivos fueron ampliados en el 2004, cuando se les absuelve del pago de impuestos por importación y consumo de fuel oil, gas butano y propano, y búnker. Otras de las modificaciones importantes realizadas a la ley en el 2004 a través del Decreto 38-2004, y que da pauta a la inscripción de más empresas son: la eliminación en todos los artículos de la ley del párrafo donde se especifica que el área de acción será fuera de la región centroamericana; y la supresión de la parte del Art. 7 en donde se establece como mínimo el 51% de mercancías extranjeras destinadas a ser reexportadas fuera del área centroamericana. Derivado de lo anterior la ley lejos de cumplir con el objetivo por la cual fue creada, promover la inversión, se ha convertido en un pretexto y un mecanismo para no tributar. Actualmente, Guatemala es el país con mayores incentivos fiscales de la región, y a la vez el que posee las tasas mas bajas de inversión en Centroamérica.3 Países como China han demostrado que se necesita algo más que incentivos fiscales para lograr un buen nivel competitivo. Su actual éxito se debe entre otras cosas al fortalecimiento de las políticas comerciales de promoción de inversiones, creación de instituciones de investigación científica y tecnológica, la agilización del sistema aduanera, construcción de una eficiente infraestructura aeroportuaria e inversión en el recurso humano, haciendo énfasis en las áreas de educación y salud. 4 La existencia de la ley ha provocado, además, la perdida de aproximadamente Q.2 mil 937 millones anuales, lo cual equivale a más del 10% de la recaudación fiscal actual. Hasta la fecha, existen aproximadamente 645 empresas textileras, agropecuarias, embotelladoras, mineras, licoreras, zapaterías, industriales, etc., que se benefician de esta ley. De este total, menos de la mitad son textileras (43%) y únicamente el 22.9% son extranjeras por origen de capital. Es importante destacar que muchas son empresas nacionales de importante trayectoria en el mercado interno que se aprovechan de estas ventajas, lo cual se constituye en una competencia desleal respecto a las empresas que si pagan impuestos y no gozan de estos beneficios. Para el 2004, el fisco perdía Q.26, 000 millones por concepto de exenciones y exoneraciones fiscales, lo que equivale a un 12.3% del PIB, la maquila representa cerca de Q. 3,000 millones, según datos de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT).

3 US$ 167.8 en el 2005, según Carlos Barreda del CIIDH. En los últimos cinco años, ha ocupado el último lugar en atracción de inversiones, con solo el 9%, a diferencia de Costa Rica con 26% y Panamá con 29%. 4 Observatorio Fiscal. Algo más que incentivos fiscales para competir. El periódico, 20 de junio 2006.

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Cuadro 1.1 Gasto fiscal 2002-2004 Millones de quetzales

Totales Sector económico

2002 2004

I. Exoneraciones 2,467.3 3,748.3

1. Universidades (Art. 88) 80.9 73

2. Centros educativos (Art. 73) 1,965 2,365.8

3. Instituciones de asistencia social y religiosa (Art. 37) 421.3 1,309.5

II. Exenciones más importantes 20,210.3 22,898.1

4. Maquila (Dto. 28.89) 3,086.9 2,937.2

5. Zonas francas (Dto. 65-89) 926.2 916.4

6. Comercio al por mayor y al por menor 2,566.9 2,845.2

7. Instituciones gubernamentales 1,053.7 1,257.3

8. Intermediación financiera 781.9 808.3

9. Exportaciones 3,651 4,413.9

10. Otros 8,143.7 9,719.9

III. Total 22,677.5 26,646.4

VI. Proporción respecto al PIB 12.50% 12.30%

V. Proporción respecto a la recaudación 116.10% 119.30% Fuente: Cuadro propio con datos del Ministerio de Finanzas.

Derivado de lo anterior se propone: Realizar una revisión detallada de las empresas que gozan actualmente de estos

privilegios fiscales, con el fin de reducir y depurar a las empresas que se aprovechan de estos beneficios sin justificación.

Realizar una evaluación de costo – beneficio, para eliminar gradualmente los privilegios establecidos en el Decreto 29-89 Ley de Maquilas y en el Decreto 65-89 Ley de Zonas Francas.

Con la depuración de empresas y la reducción de los beneficios destinar recursos por concepto de eliminación de exenciones a las siguientes acciones: Promover un incremento sustancial del gasto y la inversión en educación, así como en

salud pública, en acceso a tecnología, seguridad ciudadana, combate a la corrupción, certeza jurídica y una fuerte inversión en infraestructura física: carreteras, puertos, aeropuertos, caminos rurales, electrificación rural, agua y saneamiento,

Conformar un sistema nacional de capacitación y formación técnica, Reformar y revisar la Ley General de Electricidad y en especial promover la renegociación

y/ o anulación de los contratos de generación eléctrica con los generadores privados (azucareros), lo cual distorsiona el precio de la energía eléctrica y eleva sustancialmente los costos de producción,

La concreción de una Ley General de Concesiones (alianzas publico – privada) preservando el bien común y el papel rector del Estado en la promoción del desarrollo, y.

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Romper con el Monopolio de importación, distribución y comercialización de combustibles por las transnacionales, así como de gas propano. Crear la Empresa Estatal para la explotación petrolera, así como para la importación, distribución y comercialización de combustibles y gas.

Proyección a la baja en recaudación tributaria: entrada en vigencia del DR-CAFTA y disminución de la tasa impositiva del IETAAP Para el mes de junio de 2006, los ingresos tributarios representan un 4.5% del PIB (Q.12,458.8 millones), igual que en el 2004 en términos del PIB (Q.9,872.1 millones), pero inferior en el 0.1% del PIB a lo recaudado en el 2005 (4.6% del PIB, lo que equivale a Q.11,044.0 millones). En cuanto a los principales ingresos directos el ISR y los extraordinarios (IETAAP) constituyen un 1.3% del PIB (Q.3,721.9 millones), monto levemente superior en 0.2% del PIB al del 2004 (1.1% del PIB, lo que equivale a Q.2,364.2 millones) y 2005 (1.1% del PIB, lo que equivale a Q.2,775.9 millones). Aunque la mejora ha sido mínima, desde el primer trimestre del año los ingresos directos han demostrado un buen comportamiento en comparación con los indirectos, logrando un porcentaje de ejecución del 55.8% a junio del 2006.

Gráfica 1.1 Recaudación Tributaria % del PIB

Enero - junio. 2004-2006 Millones de quetzales

4.5

1.1

2.1

0.5 0.4

4.6

1.1

2.1

0.9

0

4.5

1.3

1.8

0.6

0.3

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

INGRESOSTRIBUTARIOS

ISR+Extraordinarios IVA Aranceles Derivados del petróleo

% d

el P

IB

2004 2005 2006

Fuente: Gráfica propia con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 3 de julio 2006.

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Cuadro 1.2 Recaudación Tributaria % de ejecución

Junio 2004-2006, en Millones de quetzales. 2004 2005 2006

Descripción de impuestos Total

recaudado Junio% de

ejecuciónTotal

recaudado Junio % de

ejecución Aprobado Junio % de

ejecuciónINGRESOS TRIBUTARIOS 21,973.9 9,872.1 44.9 23,310.0 11,044.0 47.4 25,834.7 12,458.8 48.2%

IMPUESTOS DIRECTOS 5,376.6 2,368.4 44.1 6,057.9 2,779.8 45.9 6,676.1 3,726.8 55.8%

1. Impuesto sobre la renta IRS 3,286.7 1,532.7 46.6 4,375.1 2,200.7 50.3 4,301.8 2,599.6 60.4%

1.1 De empresas 2,914.4 1,386.5 47.6 3,730.1 1,923.5 51.6 2,969.5 2,279.5 76.8%

1.2 sobre personas 372.4 146.2 39.3 645.1 277.2 43.0 887.0 320.0 36.1% 2. Impuesto a empresas mercantiles y agropecuarias 854.8 831.5 97.3 26.3 15.0 57.2 0.0 5.8 -

3 Impuesto extraordinario y temporal de apoyo a los Acuerdos de Paz IETAAP 1,226.0 0.0 - 1647.3 560.2 34.0 2,366.1 1,116.5 47.2%

4. Impuesto sobre el patrimonio 9.1 4.3 46.9 9.1 3.9 42.5 8.3 5.0 60.5%

5. Otros impuestos directos _ _ _ _ _ _ 445.4 _ _

IMPUESTOS INDIRECTOS 16,597.3 7,503.7 45.2 17,252.2 8,264.2 47.9 19,158.6 8,317.1 43.4%

6. Impuesto al valor agregado IVA 10,482.3 4,614.6 44.0 10752.7 5,037.6 46.8 11,620.4 5,075.3 43.7%

6.1 Doméstico 4,036.8 1,707.2 42.3 3737.6 1,796.8 48.1 4,501.9 1,695.8 37.7%

6.2 Importaciones 6,445.5 2,907.4 45.1 7015.1 3,240.7 46.2 7,118.5 3,379.5 47.5%

7. Aranceles 2,427.1 1,105.3 45.5 3714.5 2,078.1 55.9 2,394.7 1,172.5 49.0%

8. Sobre derivados del petróleo 1,768.7 853.9 48.3 485.3 14.8 3.1 1,974.3 904.6 45.8%

9. Específicos al consumo 1,917.5 929.2 48.5 2,298.2 1,132.9 49.3 2,232.3 1,164.1 52.1%

10. Otros impuestos indirectos 1.8 0.7 39.1 1.5 0.7 48.3 936.9 0.8 0.1% Fuente: Elaboración propio con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 3 de julio 2006 Los ingresos indirectos presentan una disminución en la recaudación a junio de 2006, especialmente en la del IVA, la cual únicamente alcanzo un 1.8% del PIB (Q. 5,075.3 millones), a diferencia del 2.1% del PIB del 2004 (Q.4,614.6 millones) y 2005 (Q.5,037.6 millones). La caída se visualiza principalmente en el IVA doméstico, al mes de junio de 2006 representando únicamente un 0.6% del PIB (Q.1, 695.8 millones), mientras que a junio de 2005 logro el 0.7% del PIB (Q.1,796.8 millones) y en junio de 2004 el 0.8% del PIB (Q.1,707.2 millones). En términos reales las cifras muestran un panorama desalentador. Desde principios de enero se observa el descenso de los ingresos percibido por el IVA total, para marzo de 2006 la recaudación era de Q.1,881.4 millones, menor a los Q.2,059.2 millones del 2005 y Q.2,135.2 millones del 2004. A junio del 2006 el monto recaudado fue de Q.3,352.3 mientras que en el 2005 fue de Q.4,216.1, lo que significa que para junio de 2006 se percibieron Q.913.8 millones menos que en el 2005.

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Gráfica 1.2 Impuesto al Valor Agregado IVA en Términos Reales

2004-2006 (enero - junio) Millones de Quetzales (base Dic. 2000= 100)

Fuente: Gráfica propia con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 3 de julio 2006. En cuanto a los aranceles, con la recuperación de los ingresos provenientes de los derivados del petróleo, cae su recaudación de 0.9% del PIB en el 2005 (Q.2, 078.1 millones) a 0.6% del PIB en el 2006 (Q.1, 172.5 millones), dicho monto supera en el 0.1% a lo obtenido en el 2004 (0.5% del PIB lo que equivale a Q.1,105.3 millones). Los ingresos provenientes de los derivados del petróleo permanecen constantes, presentando una variación del 0.1% del PIB de lo recaudado en el 2006 (Q.904.6 millones) con respecto al 2004 (Q.853.1 millones).

En esta primera mitad del año, los ingresos tributarios en su conjunto no muestran un mayor avance. En términos reales, en los primeros cinco meses la recaudación muestra leves mejoras en comparación al 2004 y 2005, para junio 2006 se ve estancada sin posibilidad de superar lo obtenido en el 2005 (Q.8,000 millones). A este ritmo, se prevé que la meta de recaudación no sobrepasará el 10% del PIB. A pesar del evidente vacío de ingresos fiscales existente desde inicios de este período gubernamental, el actual gobierno se da el lujo de aprobar a finales del año pasado a través del Decreto 77-2005, la reducción del 50% el monto afecto del ISR a empresas extranjeras que distribuyen en el país películas para cines, material para televisoras, videocintas para radiodifusoras y noticias para los medios de comunicación. Según la SAT, esta aprobación provocará la perdida de Q.25.4 millones aproximadamente para el 2006.5 Es preocupante

5 Marroquín, Erica. Congreso redujo impuesto a empresas extranjeras. Siglo XXI. Guatemala, 8 de mayo 2006.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

Enero Febrero marzo Abril Mayo junio

Meses

Mill

ones

de

Q.

IVA Real 2004 IVA Real 2005IVA Real 2006

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percibir como el legislativo privilegia la existencia de exoneraciones y exenciones fiscales con propuestas como la promoción de nuevos incentivos fiscales para las zonas francas y el turismo y con la insistencia de incluir exenciones fiscales que faciliten las fusiones bancarias. Una vez más se demuestra el vago interés existente para transformar la estructura fiscal del país.

Gráfica 1.3 Recaudación Tributaria en Términos Reales

2004-2006 (enero - Junio) millones de Quetzales (base Dic. 2000= 100)

Fuente: Gráfica propia con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 3 de julio 2006. Es necesario recordar que dicho panorama fiscal se agudizará con mayor profundidad con el ya vigente DR-CAFTA el cual reducirá el monto de ingresos proveniente de los aranceles, y con la disminución gradual de la tasa impositiva del IETAAP, la cual a partir del 1 de julio se reduce al 1% desaparecimiento en el 2007. Unido a lo anterior habría que agregar un posible repunte inflacionario, el cual disminuiría en términos reales el nivel de ingresos tributarios. Frente a esta situación las autoridades gubernamentales han impulsado estrategias de corto plazo como la ley antievasión y el reciente Acuerdo Gubernativo 327-2006, el cual otorga exoneración del 95% total de las multas derivadas de infracciones tributarias que no sobrepasen los Q.10,000.00 a los contribuyentes, con el objetivo de mantener la carga tributaria al 10% del PIB. Estas estrategias, constituyen medidas insuficientes para combatir la problemática fiscal desde la raíz. Además, se resalta que el Acuerdo Gubernativo 327-2006 contradice el Principio del Pacto Fiscal referente con la eliminación de las amnistías tributarias.

0.00

1000.00

2000.00

3000.00

4000.00

5000.00

6000.00

7000.00

8000.00

9000.00

Enero Febrero marzo Abril Mayo junio

Meses

Mill

ones

de

Q.

Ing. Real 2004 Ing. Real 2005Ing. Real 2006.

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Ante la crisis fiscal que se avecina resultado de la ineficiencia de recursos para el Estado, se plantean algunos puntos claves para mejorar la situación fiscal del país. Primero, es necesario avanzar en la eliminación de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales (Ley de zonas francas y maquila) y revisar el régimen de devoluciones del IVA a los exportadores; y segundo, es preciso aprobar la Ley que institucionaliza la comisión de seguimiento del Pacto Fiscal garantizando la participación de los partidos políticos, organizaciones sociales, empresarios y gobierno y acordar una reforma tributaria y fiscal integral. GASTO Gasto: a medio año, sólo el 38.9% Dentro de un patrón de gasto que es considerado normal por las autoridades financieras, la ejecución del presupuesto de egresos se mantiene bajo, promediando un 38.9% a pesar de que las exigencias de la reparación de los daños causados por la tormenta Stan hacían esperar un dinamismo mucho mayor. Las modificaciones ocurridas en este segundo trimestre afectaron negativamente sobre todo las Obligaciones del Tesoro y los Servicios de la Deuda y en menor medida al Ministerio de Educación. La variación más importante consiste en el traslado del programa de Agua y Bosques para la Concordia desde el Tesoro al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación. Por su parte el Mineduc transfirió fondos a Fonapaz y a la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP).

Cuadro 1.3

Administración Central: % de Ejecución por instituciones Junio de 2006, en quetzales.

DESCRIPCION ASIGNADO MODIFICADO VIGENTE COMPROMETIDO DEVENGADO %EJEC

Presidencia de la República 135,321,624 135,321,624 61,163,267 60,909,605 45.0

Ministerio de Relaciones Exteriores 236,521,728 236,521,728 110,100,483 109,995,743 46.5

Ministerio de Gobernación 2,001,190,854 2,001,190,854 815,333,056 687,252,738 34.3Ministerio de la Defensa Nacional 1,110,891,670 1,110,891,670 480,590,068 473,546,259 42.6

Ministerio de Finanzas Públicas 240,369,690 3,245,250 243,614,940 111,411,743 95,388,009 39.2

Ministerio de Educación 5,217,410,830 -54,008,716 5,163,402,114 2,120,645,838 2,071,741,644 40.1

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social 2,076,981,295 2,076,981,295 989,749,023 955,771,343 46.0

Ministerio de Trabajo y Previsión Social 68,517,311 68,517,311 25,296,542 24,820,156 36.2

Ministerio de Economía 212,302,128 212,302,128 102,723,493 82,642,495 38.9

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación 1,305,241,395 445,000,000 1,750,241,395 842,968,368 698,916,461 39.9Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda 3,458,139,268 3,458,139,268 1,395,169,964 1,196,059,637 34.6

Ministerio de Energía y Minas 47,047,843 47,047,843 15,903,685 15,626,272 33.2

Ministerio de Cultura y Deportes 264,716,438 264,716,438 121,570,774 79,176,751 29.9

Secretarías y otras Dependencias del Ejecutivo 2,464,558,027 44,737,716 2,509,295,743 840,766,089 681,104,272 27.1

Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales 40,589,492 40,589,492 21,116,630 18,208,520 44.9

Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro 11,982,732,627 -338,974,25011,643,758,377 7,355,822,922 5,130,916,405 44.1

Servicios de la Deuda Pública 6,648,486,296 -100,000,000 6,548,486,296 2,217,274,388 2,217,274,388 33.9

Contraloría General de Cuentas 156,192,018 156,192,018 72,638,604 67,439,907 43.2

Procuraduría General de la Nación 36,742,309 36,742,309 17,265,497 17,194,270 46.8

TOTAL 37,703,952,843 0 37,703,952,843 17,717,510,43314,683,984,875 38.9Fuente: Elaboración propio con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 3 de julio 2006

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Ejecución por instituciones. Entre las instituciones con más bajo nivel de ejecución se destacan las Secretarías del Ejecutivo con poco más de un 27%. Sin embargo, hay marcadas diferencias entre unas y otras. Por ejemplo, la Secretaría de Coordinación Ejecutiva (SCEP) muestra una ejecución de casi el 63% con cerca del 95% de su presupuesto comprometido. En sintonía con estos niveles se ubican otras secretarías que funcionan en la órbita de la SCEP como los Consejos de Desarrollo (52% ejecutados y más del 80% comprometido) y el DHAVI (82%). En un nivel dentro de lo “normal” se sitúa el programa de Organización Comunitaria (DICOR), con algo más del 40% de ejecución sobre sus Q.167.5 millones. Pero hay que aclarar que la ejecución de las secretarías es afectada por el congelamiento de los Q.400 millones del PACUR, a pesar de que, aunque modestos, ya está dando gastos. En los niveles altos se sitúa también la secretaría de obras sociales (SOSEP), que ha ejecutado casi un 56% de su presupuesto sobre todo en función de una fuerte participación en las tareas de reconstrucción a través del programa Creciendo Bien y en la asistencia alimentaría, destinados ambos a población afectada por el Stan, agregándose el alto gasto de dirección y coordinación. Es de destacar también la ejecución de Contierra que se aproxima al 65% de sus Q.37.6 millones. En el extremo opuesto se destaca la Secretaría de la Paz (SEPAZ) con apenas un 3.7% de ejecución, claramente afectada por el mínimo gasto del programa de resarcimiento (PNR) que ha ejecutado apenas Q.4.5 millones de su dotación de 300 millones (1.5%). En los niveles bajos también se halla FONAPAZ con un 20.5%, debido a una muy pobre ejecución de sus programas regulares, dotados con más de Q.377 millones, alcanzando apenas a un 13.3%. La Secretaría de la Mujer (SEPREM) es otro caso de muy pobre ejecución, 30.5%, junto con la Secretaría de Asuntos Agrarios (21.3%) y desarrollo de la política agraria (3.7%) Caso particular es el MAGA. Si bien aparece dentro del grupo intermedio hay que señalar que si su ejecución se calcula sobre el monto asignado, sin contar los Q.445.0 millones que se le acaba de traspasar para pago a las PAC, tendría un 53.5% de ejecución y casi el 65% de su presupuesto comprometido. También que se observa una orientación hacia proyectos destinados a la población afectada por el Stan, como apoyos económicos, provisión de alimentos, enseres, semillas y fertilizantes que se asocia a una fuerte mora en los programas de inversión financiera. Sin embargo, debe constar que el MAGA utiliza entidades externas para la ejecución de sus programas y, aunque varios de ellos aparecen con un 100% de ejecución, es de poner en duda su efectividad. En este momento cabe preguntarse si la baja ejecución se debe a la incapacidad de las instituciones públicas para llevar a cabo sus programas o si es expresión de una estrategia para la contención del gasto a través de restricciones financieras. O de ambas cosas a la vez. Como quiera que sea, de nuestro análisis se desprende que mientras la mayoría de la administración ejecuta su presupuesto a ritmo lento, aquellas entidades más involucradas en la atención de emergencias y en tareas de reconstrucción han disminuido la gestión de sus programas regulares. Por otra parte, es común que ante reclamos por incumplimiento de servicios las autoridades correspondientes aleguen atrasos en la transferencia de fondos por parte de Finanzas. Es decir, que el mayor gasto demandado por exigencias del Stan está siendo equilibrado por la reducción de actividades regulares.

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Ejecución por finalidad y función. Dentro de un panorama general de bajo dinamismo del gasto se destaca la ejecución superior al 47% de la Administración Gubernamental y dentro de ésta la función legislativa, que lleva ejecutado más de la mitad de su presupuesto anual (51.2%). Muy cerca se encuentra la fiscal (50.5%) que corresponde al Ministerio de Finanzas y sobre todo a la SAT y sus obligaciones con el sistema financiero recaudador de impuestos que lleva ejecutado un 54% y comprometido casi el 88% de su presupuesto de Q.766.6 millones. Por su parte, la función judicial, que ha sido reforzada con Q.62 millones, lleva consumidos el 47.2% de su presupuesto de casi Q.1,500 millones, de los cuales aproximadamente una tercera parte corresponde al Ministerio Público. En Defensa y Seguridad Interna hay que destacar una ejecución de apenas el 36.7% y dentro de ella la del Gobernación, con un 34.5%, como indicador preocupante de la escasa preocupación gubernamental por la seguridad ciudadana. Tanto más cuando el presupuesto de la PNC tiene una ejecución del 33.8%, el Sistema Penitenciario menos del 32% y la Academia de la PNC apenas supera el 28%. Esta desidia contrasta con la evidente priorización de los servicios migratorios, que tienen una ejecución de casi el 53%, como reflejo del peso de ciertas presiones supranacionales.

Cuadro 1.4 Ejecución por Finalidad y Función Enero – junio 2006, en quetzales.

ASIGNADO MODIFICACIÓN VIGENTE COMPROMETIDO DEVENGADO % EJEC

ADMINISTRACION GUBERNAMENTAL 4,029,569,045 68,393,116 4,097,962,161 3,104,943,959 1,929,417,633 47.1

Legislativa 329,620,000 4,000,000 333,620,000 331,870,900 170,896,023 51.2Judicial 1,437,796,448 62,000,000 1,499,796,448 1,325,811,584 707,860,535 47.2Dirección Gubernamental 28,228,779 1,292,075 29,520,854 10,923,890 10,699,130 36.2Relaciones Exteriores 250,104,728 0 250,104,728 123,683,483 116,787,244 46.7Administración Fiscal 993,866,365 3,245,250 997,111,615 777,600,678 503,988,266 50.5Auditoría y Control 154,276,582 638,962 154,915,544 72,296,760 66,992,338 43.2Servicios Generales 835,676,143 -3,325,294 832,350,849 462,276,974 351,791,806 42.3Otras actividades de Admón. 0 534,064 534,064 471,632 394,232 73.8

DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA 2,991,036,949 -12,256,935 2,978,780,014 1,246,664,878 1,093,640,999 36.7

Defensa 937,718,991 1,016,538 938,735,529 396,589,840 390,787,753 41.6Seguridad Interna 2,053,317,958 -13,273,473 2,040,044,485 850,075,038 702,853,245 34.5

SERVICIOS SOCIALES 19,113,155,626 -241,467,892 18,871,687,734 8,505,174,205 7,290,890,125 38.6

Salud y Asistencia Social 3,245,521,565 -17,641,976 3,227,879,589 1,284,672,098 1,204,577,798 37.3Trabajo y Previsión Social 2,720,122,116 -57,974,250 2,662,147,866 1,477,070,383 1,192,576,735 44.8Educación 6,754,203,001 -2,991,879 6,751,211,122 3,276,816,402 2,752,766,148 40.8Cultura y Deportes 552,485,292 115,270 552,600,562 394,162,477 219,995,451 39.8Ciencia y Tecnología 60,288,964 0 60,288,964 10,809,565 10,772,153 17.9Agua y Saneamiento 580,565,888 29,099,838 609,665,726 295,690,389 202,713,123 33.3Vivienda 545,853,733 -123,189 545,730,544 173,824,213 170,102,662 31.2Desarrollo Urbano y Rural 3,887,427,817 -201,420,831 3,686,006,986 1,511,293,769 1,472,851,107 40.0Medio Ambiente 766,687,250 -2,490,875 764,196,375 80,834,907 64,534,949 8.4Otras actividades de Servicio Social 0 11,960,000 11,960,000 0 0 0.0

SERVICIOS ECONOMICOS 4,921,704,927 285,081,484 5,206,786,411 2,643,215,604 2,152,524,331 41.3

Minería e Hidrocarburos 33,543,478 81,384 33,624,862 12,752,065 12,625,288 37.6Energía 23,704,270 14,091,991 37,796,261 10,170,395 7,317,683 19.4

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ASIGNADO MODIFICACIÓN VIGENTE COMPROMETIDO DEVENGADO % EJEC

Comunicaciones 60,671,500 2,952,456 63,623,956 18,305,272 14,472,544 22.8Transporte 3,310,837,353 266,295,193 3,577,132,546 1,739,062,968 1,398,680,646 39.1Industria y Comercio 200,681,655 -3,000,000 197,681,655 96,888,328 79,834,549 40.4Turismo 77,693,066 0 77,693,066 34,959,834 34,959,834 45.0Agropecuario 1,186,422,133 3,491,797 1,189,913,930 709,413,579 592,848,117 49.8Financieras y Seguros 7,990,000 0 7,990,000 1,460,420 1,460,420 18.3Otras actividades de servicio económico 20,161,472 1,168,663 21,330,135 20,202,741 10,325,249 48.4

DEUDA y OTROS 6,648,486,296 -99,750,102 6,548,736,194 2,217,511,458 2,217,511,458 33.9

Intereses, comisiones y otros gastos 3,686,848,158 13,448,203 3,700,296,361 1,506,105,885 1,506,105,885 40.7Amortización de deuda 2,961,638,138 -113,448,203 2,848,189,935 711,168,503 711,168,503 25.0Otros gastos 0 249,898 249,898 237,070 237,070 94.9

GRAN TOTAL 37,703,952,843 0 37,703,952,843 17,717,510,104 14,683,984,546 38.9

Fuente: Elaboración propio con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 3 de julio 2006 El gasto de los servicios sociales se ubica en el promedio de ejecución general de la Administración pero cabe señalar la incidencia de la reconstrucción como factor dinamizante. La función salud aparece con un desempeño bastante inferior al del MSPAS pero vale la pena señalar que en ese resultado influye la inexplicable inclusión del Programa de Resarcimiento y de Q.300 millones presupuestados como donaciones sin destino, ambos prácticamente sin ejecución. La baja participación del MINTRAB hace que su habitual bajo rendimiento no influya en la ejecución de la función, donde las transferencias del Tesoro muestran un nivel bastante aceptable (45%). Por su parte el sector educación muestra un nivel algo superior al del Mineduc, gracias al gasto de la reconstrucción a cargo del MAGA y las transferencias del Tesoro a la USAC y otros. Sin embargo, cabe resaltar la muy débil participación del CIV y FONAPAZ en la reparación y construcción de la infraestructura escolar. Debe catalogarse de desconcertante la ejecución del gasto en las funciones de agua y saneamiento (33.2%) y de vivienda (31.2%) en vista de las crecientes necesidades derivadas del desastre provocado por el Stan en las comunidades más pobres del país. Las ejecuciones de FONAPAZ y el FIS rondan el 33% y las transferencias del Tesoro al INFOM apenas superan el 31.5% del presupuesto para agua y saneamiento. Por su parte, las provisiones para reconstrucción de vivienda a cargo del CIV (Q.150.0 millones) no llegan al 4% de ejecución. En cuanto a la función medioambiental es necesario observar que su magro rendimiento (8.4%) se debe fundamentalmente a la inclusión del programa Agua y Bosques para la Concordia diseñado para el pago a las PAC y que hasta ahora tiene 0% de ejecución de sus provisiones para el 2006. Otro factor es la nula ejecución de las transferencias del Tesoro al programa de incentivos forestales que hace suponer dificultades de financiamiento. Entre las funciones económicas se destaca la incidencia de las tareas de reconstrucción de forma que llegan a superar los niveles de la finalidad social. En realidad, la finalidad económica es impulsada con fuerza por el gasto en la reconstrucción de infraestructura física. La función de transporte tuvo un fuerte incremento (Q.266.3 millones) con una ejecución algo por encima del promedio (39.1%). El presupuesto a cargo del Tesoro tuvo un incremento de casi un 50% y el de la secretarías (FIS y FONAPAZ) en más de un 30% y aún

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así superan el promedio. Por su parte, la función agropecuaria roza el 50% de ejecución por el dinamismo de los programas de reconstrucción y plan de acción para la atención de la población campesina de bajos recursos del MAGA.

Ejecución por grupos de gasto Se anota un fuerte incremento de Q.227.6 millones en la asignación de recursos para contratación de personal y servicios técnicos y profesionales que, en conjunto, hoy tienen un presupuesto de Q.2,162.5 millones. En ese incremento se destacan sobre todo Defensa, MINEDUC, Cultura y Deportes y el MSPAS, y en menor proporción el CIV. Se comprueba un marcado descenso en las asignaciones para servicios no personales y para la adquisición de materiales y suministros que, junto a sus bajos niveles de ejecución, aparece como compensación del gasto en otros grupos. En este sentido, es particularmente llamativa la reducción de casi Q.263 millones en la asignación para construcciones por contrato. En las transferencias corrientes se anota el traslado de unos Q.114 millones desde prestaciones de la Seguridad Social, el sector externo y transferencias directas a personas reorientadas hacia el sector privado (Q.51.3 millones) y transferencias de carácter específico (Q.62.7 millones). Por su parte las transferencias de capital dan un brinco de Q.754.6 millones concentrados a favor del sector privado (Q.690.0 millones) y el sector externo (Q.109.9 millones), más una reducción de las transferencias al sector público no empresarial. Se anota una reducción de las inversiones o activos financieros de Q.534.4 millones que en su mayor parte responde al traslado de las provisiones para el pago de las PAC desde el Tesoro al MAGA bajo la forma de gasto social medioambiental. Aquí se agregan los fondos traspasados desde el Fondo de Tierras al programa de reconstrucción. Los servicios de la deuda y los fondos destinados a la función de Previsión Social se han convertido en la fuente de recursos a la que se recurre para compensar desequilibrios financieros del gobierno. La amortización de deuda pública hasta ahora se ha reducido en Q.139.4 millones al mismo tiempo que el pago de intereses se incrementó en Q.39.4 millones, mientras que las transferencias a la previsión social se contrajeron en casi Q.58 millones.

Cuadro 1.5 Ejecución por grupos de gasto

Junio 2006, en quetzales. ASIGNADO MODIFICADO VIGENTE COMPROMETIDO DEVENGADO %

EJEC%

comprom.Servicios Personales 8,107,830,531 138,193,365 8,246,023,896 3,847,918,157 3,506,777,020 42.5 46.7Servicios No Personales 2,955,464,819 -61,751,821 2,893,712,998 1,321,462,082 970,544,867 33.5 45.7Materiales y Suministros 1,479,715,033 -118,271,575 1,361,443,458 573,817,056 461,106,051 33.9 42.1

Propiedad, Planta, Equipo e Intangibles 2,937,433,611 -80,992,616 2,856,440,995 943,409,304 741,012,367 25.9 33.0

Transferencias Corrientes 7,955,269,631 3,659,966 7,958,929,597 5,176,576,746 3,649,677,339 45.9 65.0Transferencias de Capital 6,691,815,077 754,564,977 7,446,380,054 3,568,849,298 3,070,015,969 41.2 47.9Activos financieros 859,952,462 -534,443,883 325,508,579 25,097,434 24,597,434 7.6 7.7

Servicios de la Deuda Pública y amortización de otros Pasivos 6,648,486,296 -100,000,000 6,548,486,296 2,217,274,388 2,217,274,388 33.9 33.9

Otros gastos 67,985,383 -958,413 67,026,970 42,979,439 42,979,439 64.1 64.1

TOTAL 37,703,952,843 037,703,952,843 17,717,383,905 14,683,984,875 38.9 47.0Fuente: Elaboración propio con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 3 de julio 2006

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Los laberintos de la reconstrucción y la transparencia Si la tormenta tropical Stan dejó al descubierto la vulnerabilidad de la población campesina pobre ante los embates de la naturaleza, el seguimiento de las acciones gubernamentales destinadas a reparar los daños expone la debilidad del aparato informativo disponible para realizar la evaluación y la inspección de esas acciones. Indirectamente, el Stan extiende su dedo acusador hacia unas instituciones públicas incompetentes para la resolución de emergencias y un Estado organizado para distribuir fondos dentro de la actividad privada con el menor costo de funcionamiento posible. Es obvio que las entidades públicas no cuentan en sus estructuras permanentes con recursos humanos, materiales y financieros que les permita prever, diagnosticar, planificar y actuar ante una emergencia llegando al extremo que carecen de capacidades para elaborar la información de avances y rendiciones de cuentas. Igual que la reconstrucción, la transparencia se suma al debe de las ineptitudes públicas. Porque, más allá de ciertos esfuerzos loables en la producción de información contable de la gestión gubernamental, aún muy incipiente y parcial, una cantidad de interrogantes quedarán siempre sin respuesta, sujetas a prejuicios y a sospechas. Haya o no urgencia, toda acción está precedida de un complejo trámite de elaboración de ofertas y licitaciones que conducen a la contratación de un servicio privado, que es el único expediente posible. La pertinencia y eficiencia social no pesan ante la supuesta y nunca demostrada eficiencia económica del Estado contratista. A lo que se agrega que la incapacidad institucional del Estado es una cortina que resulta funcional para la justificación de una red perversa instalada en el entramado de contrataciones que sólo enseña alguno de sus resquicios cuando aparecen conflictos de interés entre particulares (ejemplo: la contratación de textos por el MINEDUC) La transparencia del gasto tiene diversos componentes entre los que la contabilidad es apenas un factor accesorio y manipulable. Los procedimientos empleados para la asignación de recursos es en realidad el centro de la cuestión y entrar en este campo implica superar una multitud de barreras. Es imposible, por ejemplo, determinar si las contrataciones de personal por el CIV para tareas de supervisión de obras en la etapa de emergencia, casi Q.5 millones, no podían ser realizadas por sus propios técnicos y luego cómo se producen esas contrataciones. Otro caso puede ser el de los 520 técnicos contratados por el MSPAS. Por supuesto que en el centro de los cuestionamientos se encuentra en la contratación de empresas constructoras, habida cuenta de la falta de capacidad instalada del CIV para responder, no sólo a situaciones de emergencia sino que para atender las necesidades de construcción de obra pública. La información al respecto es casi un secreto de Estado que no pasa, a lo máximo, del número de empresas contratadas, sin ninguna precisión sobre la distribución de contratos. Al final del laberinto de la transparencia no se encuentra nada que permita evaluar la calidad del gasto. Sencillamente porque sobre el contenido y la operativa de los programas, no hay información. Una muestra está en que los entes y ministerios involucrados, como el CIV, el MAGA, el MSPAS, el MINECO, FONAPAZ, la SOSEP, ni mencionan la reconstrucción en sus medios electrónicos. Hasta dónde se ha fortalecido el tejido social y la seguridad

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económica y productiva a través de una reconstrucción que pretendía no reproducir vulnerabilidades y elevar el nivel de vida de la población afectada es una valoración que seguramente se reducirá a indicadores de impacto y eficiencia económica de programas de contenido desconocido. La contabilidad de los programas y acciones ejecutados para la reparación de los efectos de la tormenta Stan apenas comienza a despejarse. A la incertidumbre sobre el monto y destino de las asignaciones del año 2005 se agrega la manipulación de los informes de la ejecución presupuestaria. Por el decreto 533-2005, que impuso el estado de emergencia, se establecieron los montos máximos que serían gestionados en condiciones de contratación excepcionales pero por otro lado se produjeron modificaciones en el presupuesto de gastos por montos que superaron ampliamente la cantidad autorizada. En estos cambios se incluyeron provisiones para ministerios y secretarías del Ejecutivo, a cargo de Obligaciones del Tesoro (Q.95.5 millones), más la creación de un fideicomiso por Q.550 millones, integrado por Q.500 millones provenientes del CIV y Q.50 millones del presupuesto de las Secretarías.

Cuadro 1.6 Presupuesto de emergencia y reconstrucción 2005, en quetzales.

Decreto 533-2005 Emergencia Presupuesto Inicial (emergencia y reconstrucción) Vigente

Total 489,157,747 1,082,215,257 1,082,215,257

CIV 330,000,000 512,138,764 12,138,764MAGA 7,000,000 48,989,264 48,989,264MSPAS 37,356,777 37,356,777 37,356,777SOSEP 4,800,970 34,800,970 34,800,970FONAPAZ 30,000,000 94,691,681 94,691,681FIS 80,000,000 140,394,500 140,394,500Ministerio de Economía 10,000,000 10,000,000SCEP (DICOR III) 40,000,000 40,000,000SEGEPLAN 10,000,000 10,000,000Secretaría de Seguridad Alimentaria 10,000,000 10,000,000Obligaciones a cargo del Tesoro 143,843,301 93,843,301Provisión Secretarías 78,902,979 28,902,979Provisión Obligaciones del Tesoro 28,026,489 28,026,489Provisión Ministerios 6,913,833 6,913,833Instituto Nacional de Electrificación 10,000,000 10,000,000CONRED 20,000,000 20,000,000Fideicomiso Reconstrucción 0 550,000,000

Fuente: Elaboración propia en base a datos del 2º informe presidencial (14/01/06) y del MFP (informe a la comisión específica del Congreso)

Cabe señalar que según datos del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN), a excepción de los fondos destinados a la SCEP y las provisiones a cargo del Tesoro, la totalidad asignada para reconstrucción en el año 2005 se informa como ejecutado en un 100% y así fue consignado en la ejecución del presupuesto general de ingresos y egresos del año. Sin embargo, un informe que el MFP entregara en marzo a la comisión específica para la reconstrucción del Congreso y nuevos datos presentados por el MFP, al 7 de julio de 2006, sobre la ejecución del fideicomiso de reconstrucción demuestran que a fines del 2005 sólo una mínima proporción había sido ejecutada.

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El fideicomiso del Programa de Reconstrucción tiene 2 componentes: reconstrucción de infraestructura y otro de reasentamientos, fundamentalmente para compra de terrenos. En la actualidad, al 7 de julio de este año se ha ejecutado en un 31%.

Cuadro 1.7 Fideicomiso de Reconstrucción: a julio 2006, en quetzales.

Ejecución del fideicomiso de reconstrucción

Vigente Pagado % Infraestructura 500,000,000 165,024,776 33.00 Reasentamiento 50,000,000 5,635,057 11.27

Total 550,000,000 170,659,833 31.03 Fuente: MFP, 07/07/2006 El componente de infraestructura contiene 11 proyectos para la supervisión de obras, por un valor de casi Q.5 millones y 167 proyectos de inversión. De estos últimos, 72 proyectos (43.1% del total), que suman Q.59.7 millones han sido terminados; otros 14, por Q.19.5 millones tienen un avance superior al 75%; otros 15, con un valor de Q.49.1 millones tienen un avance entre 50 y 75%; otros 22, por Q.193.0 millones, se encuentran entre 15 y 50% de avance; por fin, hay un lote de 44 proyectos por un monto de Q.163.0 millones que no han tenido desembolsos y todavía restan del total otros Q.15.6 millones que ni proyecto tienen. En el componente de reasentamiento se registran 10 proyectos para compra de terrenos por un monto de Q.9.3 millones, de los cuales sólo 5 han sido ejecutados. Aquí llama la atención la disparidad de los precios negociados en cada proyecto: dentro de una media de Q.31.3 por metro cuadrado de tierra, los precios oscilan entre Q.2.5 y Q.142.7 quetzales el metro cuadrado.

Cuadro 1.8 Ejecución del presupuesto de emergencia y reconstrucción

Junio 2006, en quetzales. Vigente Devengado % ejec.

TOTAL 1,082,214,257 541,145,944 50.00

MSPAS 37,356,777 37,356,777 100.00 Ministerio de Economía 10,000,000 10,000,000 100.00 MAGA (ayuda alimentaría) 48,989,264 42,061,138 85.86 CIV 12,138,764 12,138,764 100.00 FONAPAZ 94,691,681 64,832,420 68.47 FIS 140,394,500 129,666,093 92.36 SEGEPLAN 10,000,000 10,000,000 100.00 SOSEP 34,800,970 34,800,970 100.00 Secretaría de Seguridad Alimentaría 10,000,000 10,000,000 100.00 SCEP (DICOR III) 40,000,000 0 0.00 Provisión Secretarías 28,902,979 0 0.00 Provisión Obligaciones del Tesoro 28,026,489 0 0.00 Provisión Ministerios 6,913,833 0 0.00 Instituto Nacional de Electrificación 10,000,000 0 0.00 CONRED 20,000,000 19,629,949 98.15 Fideicomiso Reconstrucción 550,000,000 170,659,833 31.03

Fuente: Elaboración propio con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 3 de julio 2006

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En cuanto al financiamiento de la reconstrucción para el año 2006, se cuenta con una asignación de Q.970.0 millones más Q.530.0 millones provenientes de reorientaciones en los presupuestos del MAGA, el CIV, FIS y FONAPAZ, es decir un total de Q1,500.0 millones. Sin embargo, vale la pena recordar que cuando se discutió el presupuesto para el año 2006, ante la contingencia de la tormenta Stan se introdujo una ampliación de Q.1,720.0 millones sobre el proyecto presentado previamente por el Ejecutivo, de los cuales Q.1,670.0 se justificaron como motivados por las exigencias de la reconstrucción. Es decir que, más allá de la formalidad del Programa de Reconstrucción, ese podría ser el monto a considerar. La diferencia de Q.700 millones entre ambas cantidades la constituyen el programa PACUR, en el que se fundó la negociación con los diputados, y los Q.300 millones provistos por donaciones. Son conocidas las vicisitudes del PACUR pero de lo que nada se sabe es sobre los Q.300 millones en donaciones, a pesar de que están incluidos como parte del gasto sectorial en salud.

Cuadro 1.9 Programa de Reconstrucción 2006

En millones de quetzales

Programa de Reconstrucción 2006 (millones de Q) Asignado 970.0 Reasignaciones internas 530.0

Total 1,500.0 Fuente: Elaboración propio con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 3 de julio 2006

La ejecución del Programa de Reconstrucción 2006, siempre dentro de niveles bajos, muestra algunas diferencias entre organismos y con respecto a la ejecución de sus propios presupuestos. FONAPAZ ha excedido su compromiso de reorientar fondos, de forma que ya ha trasladado Q.9.8 millones más de lo requerido, lo que sugiere una cierta priorización de las tareas de la reconstrucción, pero el 13.2% exhibido en la ejecución del presupuesto restante es muestra de su incapacidad para cumplir con la totalidad de sus tareas y que se está desvistiendo unos santos para vestir a otros. Por su parte el FIS muestra una ejecución coherentemente baja en relación a los niveles del total de la Administración, pero llama la atención su especialización en la reparación de puentes y caminos contra ejecuciones del 11-12% en los gastos en salud, educación y vivienda.

Cuadro 1.10 Ejecución del Programa de reconstrucción 2006

a Junio, en quetzales. APROBADO Reasignación VIGENTE DEVENGADO % ejec

MAGA 50,000,000 125,000,000 175,000,000 139,803,000 79.9 CIV 600,000,000 275,000,000 875,000,000 5,744,888 0.7 FONAPAZ 50,000,000 65,000,000 115,000,000 53,090,000 46.2 FIS 25,000,000 65,000,000 90,000,000 37,000,000 41.1 CDUR 225,000,000 0 225,000,000 113,058,124 50.2 CONRED (funcionamiento) 20,000,000 0 20,000,000 13,904,275 69.5

Totales 970,000,000 530,000,000 1,500,000,000 362,600,287 24.2 Fuente: Elaboración propio con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 3 de julio 2006

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Una situación opuesta es la que ocurre entre el MAGA y el CIV. El MAGA hasta ahora ha reorientado sólo los Q.89.8 millones quitados al Fondo de Tierras y aún le falta hacerlo con Q.35.2 millones. Pero, si sólo nos atenemos al presupuesto que tiene disponible actualmente para reconstrucción (Q.139.8 millones), entonces aparece un 100% de ejecución. Las dudas surgen cuando se observa la canalización de programas a través de ONG’s, ya que con sólo la transferencia de fondos alcanza para que se los considere ejecutados. El extremo opuesto es el CIV, que no puede argumentar que la baja ejecución se debe a que el pago de sus proyectos se hace hasta que las obras son entregadas. Su pobre desempeño en la reparación de infraestructuras en la etapa de emergencia despeja las dudas y pone al descubierto una gran incapacidad de ejecución. En conjunto, la ejecución de los programas de atención a la emergencia y la reconstrucción por el Stan tiene el siguiente resultado a 9 meses de haber ocurrido:

Cuadro 1.11 Emergencia y Programa de Reconstrucción (millones de Q)

AÑO VIGENTE DEVENGADO % ejec

TOTAL 2,582.2 903.7 35.0

2005 1,082.2 541.1 50.0

2006 1,500.0 362.6 24.2

Fuente: Elaboración propio con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). 3 de julio 2006

Grafica 1.4

Emergencia y Programa de Reconstrucción: Porcentaje de Ejecución Junio de 2006, en Millones de quetzales.

Fuente: Elaboración propia con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN) 3 de julio 2006

35.0

24.2

50.0

0 10 20 30 40 50 60

TOTAL (2,582.2millones)

Reconstrucción2006 (1,500.0

millones)

Asignación 2005(Q.1,082.2millones)

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CONCLUSIONES 1. Aunque los ingresos directos muestren un buen desempeño en su recaudación con un

55.8% de ejecución logrando un monto de Q.3,726.8 millones para junio 2006, los indirectos continúan manteniéndose bajos, especialmente el IVA doméstico. En términos reales a junio del 2006 el monto recaudado es de Q.913.8 millones menos que en el 2005. A este ritmo, se prevé que la meta de recaudación no sobrepasará el 10% del PIB.

2. Las autoridades gubernamentales lejos de buscar soluciones que aborden desde la estructura la problemática fiscal, han impulsado algunos proyectos como el Decreto 327-2006 que permite la exoneración del 95% de la deuda fiscal de los contribuyentes y la ley antievasión que aunque es considerada como un esfuerzo positivo para mejorar los mecanismos de información y certeza sobre el cumplimiento de las obligaciones tributarias, es insuficiente al no abordar la integralidad del fenómeno de la evasión fiscal.

3. El claro desinterés del gobierno se denota una vez más en la incapacidad para evitar las

pérdidas millonarias provenientes de una ley de maquilas que además de no cumplir con el objetivo por la cual fue creada, que es mejorar la inversión en el país, provoca la perdida de aproximadamente Q.2 mil 937 millones anuales, lo cual equivale a más del 10% de la recaudación fiscal actual. Sumado a esto, sus estrategias siguen demostrando estar encaminadas a satisfacer los intereses de determinados sectores económicos, un claro ejemplo de esto es la aprobación del Decreto 77-2005, que autoriza la reducción del 50% el monto afecto del ISR a empresas extranjeras que distribuyen en el país películas para cines, material para televisoras, videocintas para radiodifusoras y noticias para los medios de comunicación. Esta aprobación provocará la perdida de Q.25.4 millones aproximadamente para el 2006.

4. Lejos de percibir una mejora del panorama fiscal del país, se prevé un escenario más sombrío aún, con la entrada en vigencia del DR-CAFTA lo cual provocará la eliminación de los aranceles y la disminución de la tasa impositiva del IETAAP. De no tomar medidas urgentes, el nuevo gobierno podría afrontar un agujero fiscal de Q.2,500 millones aproximadamente en el 2008.

5. Dentro de un patrón de gasto que es considerado normal por las autoridades financieras,

la ejecución del presupuesto de egresos se mantiene bajo, promediando un 38.9%, a pesar de que las exigencias de la reparación de los daños causados por la tormenta Stan hacían esperar un dinamismo mucho mayor. Por encima y por debajo del nivel “normal” se registran circunstancias particulares en instituciones como el MAGA, la SCEP, la SOSEP que justifican su alta posición o la baja de FONAPAZ y SEPAZ.

6. La reducción de pagos de la deuda y los fondos destinados a la función de Previsión

Social se han convertido en la fuente habitual de recursos adicionales a la que se recurre para compensar los desequilibrios financieros del gobierno.

7. Se desviste unos santos para vestir a otros. El mayor gasto demandado por exigencias

del Stan está siendo compensado con la reducción de actividades regulares. Cabe preguntar si la baja ejecución se debe a la capacidad de las instituciones públicas para llevar a cabo sus tareas o si es expresión de una estrategia para la contención del gasto a

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través de restricciones en el abastecimiento financiero. Creemos en ambas causas a la vez.

8. El Stan extiende su dedo acusador hacia unas instituciones públicas incompetentes para

la resolución de emergencias y un Estado organizado para distribuir fondos dentro de la actividad privada con la menor inversión directa por parte del Estado y el menor costo de funcionamiento posible. La incapacidad institucional del Estado es una cortina que resulta funcional para la justificación de una red perversa de contrataciones dentro del gasto público que sólo enseña alguno de sus resquicios cuando aparecen conflictos de interés entre particulares.

9. La ejecución financiera de los programas y acciones destinados a la reparación de los

efectos de la tormenta Stan apenas comienza a despejarse. Sin embargo, la transparencia tiene diversos componentes entre los que la contabilidad es apenas un factor accesorio y manipulable mientras que la observancia de las reglas y los procedimientos para la asignación de recursos es un campo inexpugnable para la auditoria social. Al final del laberinto de la transparencia no se encuentra nada que permita evaluar la calidad del gasto porque sobre el contenido y la operativa de los programas, no hay información.

10. La ejecución conjunta, tanto de las acciones de Emergencia y del fideicomiso de Q.550

millones creado fines del año pasado como la del Programa de Reconstrucción, a junio 2006 o sea 9 meses después de ocurrido el Stan, alcanza apenas al 35%.

CAPITULO II

ANALISIS DEL PRESUPUESTO DE SALUD.

LA SALUD ENFERMA CRÓNICA La Constitución Política de la República de Guatemala establece que: El goce de la salud es un derecho fundamental del ser humano sin discriminación alguna y que es obligación del Estado velar por la salud de todos los habitantes, a fin de procurarles el más completo bienestar físico, mental y social

Guatemala es el país con más rezagos en materia de salud en el área Centroamericana, con una inversión pública de 1.4% del PIB, el Ministerio de Salud funciona como el resto de entidades con un presupuesto que no fue cuidadosamente revisado y el cual sigue siendo insuficiente para atender las crecientes necesidades de servicios de salud, tanto a nivel preventivo, como de recuperación y rehabilitación. El plan operativo anual del 2006 contempló una meta de 343,882 egresos en todos los hospitales del país; 1,812,445 personas atendidas en consulta; y, 2,641,330 en emergencia, de una población que se aproxima a los 13 millones de habitantes. Metas tan limitadas que ya debieron haberse cumplido. El movimiento desarrollado por los médicos en demanda de mejores servicios y abastecimiento en medicinas e insumos, surge como consecuencia de la desatención del gobierno quien ha evidenciado su incapacidad para responder al mandato constitucional de

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garantizar la salud de los guatemaltecos. De allí que las reivindicaciones más importantes del gremio médico contemplan: La dotación a todos los hospitales nacionales con insumos y medicamentos de calidad y

en la cantidad adecuada para prestar el servicio. Mantenimiento de infraestructura hospitalaria, de centros y puestos salud. Recurso humano calificado y suficiente a nivel médico y paramédico. Elevar el gasto público en salud al 4 % del PIB.

En el análisis del presupuesto de ingresos y egresos del sector salud se observa la tendencia al estancamiento del gasto público y el incremento del gasto privado, el cual al 2005 llega al 4.8 % del PIB (el mas alto de Centroamérica), es decir la población guatemalteca ante la desatención y la falta de calidad en el servicio público se ve obligada a recurrir a los servicios privados, y en el área rural a automedicarse, en un país con el 56% de pobreza esta situación resulta inconcebible. Estrategia presupuestaria gubernamental Es indudable que la tendencia es hacia la focalización de servicios a través de paquetes básicos de salud y la extensión de cobertura por medio de prestadoras de servicios en las comunidades rurales, la descentralización y delegación de esta responsabilidad a las municipalidades, sin garantizar el acceso a servicios de salud con capacidad de resolver situaciones de emergencia, enfermedades graves y especializadas, y sin la rectoría correspondiente que garantice la calidad de estos servicios. Actualmente el sistema de salud en Guatemala, está conformado por diversos subsistemas históricamente poco articulados, este estratifica a la población traduciéndose en opciones diferentes en cuanto a acceso, calidad, resolución y costos. La propuesta del 10% de aumento de presupuesto en el plan multianual no llega ni al 1% del PIB, no toma en cuenta la inflación, ni el aumento de la demanda de servicios, que se acrecentará si la situación de pobreza y exclusión continúa sin resolverse. El documento borrador de la Agenda Nacional de Salud, se propone: Cumplir con los Acuerdos de Paz firmados en 1996, alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, implementación del Modelo de Atención Integral de Salud, y la reducción de la morbilidad y mortalidad. En esencia, se presenta una agenda con pocas variantes, dirigida a continuar con la extensión de cobertura a través de instituciones no gubernamentales, la implementación de cobros por servicios de apoyo en los diferentes hospitales y un aumento presupuestario que como dijimos con anterioridad no alcanza ni siquiera el 1% del PIB. Análisis de ejecución presupuestaria del MSPAS a junio 2006 Este capítulo contiene el análisis de la ejecución presupuestaria del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, por ser la entidad responsable de garantizar el derecho a la salud haciendo uso eficiente de los recursos públicos destinados a este fin, se basa en la información del Sistema Integrado de Contabilidad del Estado, SICOIN, documentos del Ministerio de Salud, e información de organizaciones relacionadas con la salud.

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Cuadro 2.1 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Ejecución presupuestaria por programa y actividad, enero a junio 2006, en quetzales

Fuente: Elaboración propio con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 3 de julio 2006 La ejecución presupuestaria global del Ministerio de Salud Publica y Asistencia Social al mes de junio de 2006 alcanza alrededor de un 46% de su presupuesto aprobado, lo cual en números fríos es adecuada, lo preocupante es observar la baja asignación presupuestaria y su lenta ejecución en programas vitales como es el caso de Servicios de Salud Pública, que contempla un escaso presupuesto de Q.15,7 millones y un recorte Q.817 mil de los cuales Q.3.7 millones se destinan al manejo de cadáveres y cementerios, y Q.11 millones al control y vigilancia de vectores, iimpacta los montos irrisorios (Q.12.07 millones) dedicados a la salud ambiental, el control y vigilancia del agua para consumo humano, de desechos sólidos industriales, las excretas y aguas residuales, los medicamentos y alimentos comercializados en el mercado, la salubridad en asentamientos humanos y viviendas, por ejemplo. Situación que no es coherente con la propuesta de fortalecer las acciones preventivas, lo cual explica los altos índices de morbilidad infantil relacionados con enfermedades transmitidas por agua y alimentos (diarreas, parasitismo intestinal, hepatitis).

Cuadro 2.1.1

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Ejecución presupuestaria por programa y actividad, enero a junio 2006, en quetzales

Programas Asignado Modificado vigente Devengado % Servicios de salud a las personas

a. Extensión de cobertura 236,412,084.00 -30,657,338.00 205,754,746.00 106,855,361.26 52

b. Salud reproductiva 32,572,890.00 0.00 32,572,890.00 0 0

c. Accesibilidad a medicamentos 29,892,952.00 -20,448.00 29,872,504.00 11,778,162.26 39

Programas Asignado Modificado Vigente Devengado %

Actividades centrales 215,911,952.00 2,581,765.00 218,493,717.00 96,500,205.58 44

Gerencia y Gestión 921,848,179.00 76,980,400.00 998,828,579.00 466,581,103.83 47

Actividades comunes a los programas 12 y 13 (servicio de análisis y diagnóstico nacional )

9,672,024.00 0.00 9,672,024.00 6,369,888.66 66

Servicios de formación al recurso humano 79,878,356.00 6,466,048.00 86,344,404.00 33,110,481.75 38

Servicios de salud pública a. Registro control y vigilancia de riesgos ambientales 287,946.00 109,732.00 397,678.00 173,750.00 44

b. Registro, control y vigilancia del agua 272,154.00 -4,474.00 267,680.00 120,865.98 45

c. Re. Cont. De excretas, desechos sólidos y aguas residuales

103,326.00 8,277.00 111,603.00 67,846.32 61

d. Registro, control y vigilancia de establecimientos comerciales, industriales y servicios

80,540.00 -29,199.00 51,341.00 8,747.00 17

e. Cementerios y manejo de cadáveres 3,700,320.00 -26,836.00 3,673,484.00 1,497,262.64 41

f. Urbanización y vivienda 37,814.00 -20,238.00 17,576.00 2,097.95 12

g. Reg. Cont. Y vig. De medicamentos 12,074.00 0.00 12,074.00 3,761.26 31

h. Reg. Cont. Y vig. De alimentos 40,403.00 -30,122.00 10,281.00 207.00 2

i. Reg. Cont. De enfermedades Zoonoticas 54,752.00 -11,582.00 43,170.00 23,046.46 53

j. Reg. Cont. Y vig. De Vectores 11,072,559.00 -843,655.00 10,228,904.00 6,954,325.73 68

k. Vigilancia epidemiológica e información 42,170.00 30,399.00 72,569.00 9,926.00 14

Sub total 15,704,058.00 -817,698.00 14,886,360.00 8,861,836.34 59

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d. Prog. Nac. de prevención del SIDA 20,000,000.00 0.00 20,000,000.00 14,000,069.11 70

e. Promoción 855,734.00 -71,800.00 783,934.00 387,869.12 49

f. Prevención 98,113,568.00 -21,352,179.00 76,761,389.00 27,889,072.10 36

g. Atención al daño 48,247,949.00 -5,571,216.00 42,676,733.00 21,132,974.85 50

h. Consulta externa 8,752,237.00 -1,152,460.00 7,599,777.00 3,570,745.47 47

i. Emergencia 28,219,842.00 -713,528.00 27,506,314.00 11,948,085.54 43

j. Hospitalización 78,388,839.00 4,741,589.00 83,130,428.00 44,330,465.21 53

k. Servicios de Apoyo 71,722,253.00 -4,965,336.00 66,756,917.00 28,121,447.73 42

Subtotal 653,178,348.00 -59,762,716.00 593,415,632.00 270,014,252.65 45 Fuente: Elaboración propio con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 3 de julio 2006

El Programa servicios de Salud a las personas muestra una ejecución presupuestaria de 46%, los rubros con mayor gasto son: hospitalización, emergencia, consulta externa, servicios de apoyo y atención al daño, en el caso de hospitalización lleva ya un 53% de gasto, lo que indica la escasa asignación presupuestaria a la red hospitalaria en detrimento de la recuperación de la salud de la población que acude a estos centros y que sin duda es la de escasos recursos. La crisis hospitalaria evidencia aun más esta carencia, ya que sin presupuesto que garantice medicamentos, insumos y recurso humano en calidad y cantidad suficientes no es posible brindar la atención a la población que lo demanda. En cuanto al programa de extensión de cobertura que tiene un presupuesto vigente de Q.205.7millones, y que se encarga de la atención de la salud comunitaria lleva un 52% de ejecución presupuestaria, pero la población atendida a través del mismo se encuentra con la limitante de acceso a servicios de recuperación de la salud en casos que no pueden ser atendidos en la comunidad, la atención es dirigida únicamente al grupo materno e infantil y es atendido una vez al mes, además de no contar con la vigilancia adecuada que garantice la calidad de los servicios prestados, las prestadoras de servicios ven limitada su acción por la dispersión de las comunidades que atienden, el atraso en la entrega de recursos y el limitado presupuesto. El programa Salud Reproductiva continúa con ejecución en cero, funcionarios de este ministerio informan que este aspecto es cubierto por varios programas inmersos en todo los niveles de los servicios de salud y que aún no es posible desglosar el presupuesto por género para evidenciar la atención prestada a la salud de la mujer.

Cuadro 2.1.2 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Ejecución presupuestaria por actividad u obra, enero a junio 2006, en quetzales

Programas Asignado Modificado Vigente Devengado % Construcción, rehabilitación, equipamiento, infraestructura a. Dirección y Coordinación UPRISAL 1,524,549.00 -1,524,549.00 0.00 0.00 0

b. Construcción, reposición, rehabilitación ampliación, remodelación remozamiento y equipamiento 17,021,655.00 -12,841,481.00 4,180,174.00 0.00 0

c. Const. Y equip. Centro de salud Col Betania o 3,000,000.00 3,000,000.00 0.00 0 d. Cosnt. Y amplliación centro de salud Chaal, Dolores Peten 0 313,501.00 313,501.00 62,700.19 20 e. Const. y rep. centros y puestos de salud de Izabal 0 500,000.00 500,000.00 89,826.50 18

f. Const. y rep. Centros y puestos de Zacapa 0.00 261,600.00 261,600.00 51,415.00 20

g. Const. y rep. Centros y puestos Asuncion Mita 0.00 2,000,000.00 2,000,000.00 0.00 0 h. Const. Centro de salud tipo B maternidad, Sanarate El

Progreso 0.00 770,000.00 770,000.00 0.00 0

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i. Remodelación, remozamiento y equipamiento 29,000,000.00 -9,000,000.00 20,000,000.00 0 0 j. Rehabilitación y equipamiento Hosp. San Juan de Dios 0 4,985,502.00 4,985,502.00 3,431,766.84 69 k. Const. Planta de trat. Hosp. Antituberculoso San Vicente 0 150,000.00 150,000.00 0.00 0 l. Rehabilitación y equipamiento Hospital de Amatitlán 0 144,776.00 144,776.00 144,765.60 100 m. Rehab. y equipamiento Hospital Rodolfo Robles 0 638,983.00 638,983.00 493,300.12 77 n. Rehab. y equipamiento Hospital de Retalhuleu 0 1,500,000.00 1,500,000.00 0.00 0 o. Rehab. y equipamiento Hospital de Quiché 0 300,000.00 300,000.00 273,420.00 91 p. Rehab. y equipamiento Hospital de Nebaj 0 250,000.00 250,000.00 249,814.05 100 q. Rehab. y equipamiento Hospital Fray Bartolomé de las casas 0 1,000,000.00 1,000,000.00 0 0 r. Rehab. y equipamiento Hospital La Tinta Cobán Alta Verapaz 0 255,900.00 255,900.00 0 0 s. Rehab. y equipamiento Hospital San Benito Peten 0 350,000.00 350,000.00 306,515.00 88 t. Rehab. y equipamiento Hospital Melchor de Mencos 0 256,700.00 256,700.00 256,700.00 100 u. Rehab. y equipamiento Hospital Elisa M. Puerto Barrios 0 1,000,000.00 1,000,000.00 0 0 v. Rehab. y equipamiento Hospital de Zacapa 0 1,500,000.00 1,500,000.00 0 0 w. Rehab. y equipamiento Hospital de Chiquimula 0 653,733.00 653,733.00 379,227.58 58 x. Rehab. y equipamiento Hospital de Jalapa 0 310,796.00 310,796.00 309,296.00 100 y. Rehab. y equipamiento Hospital de Salamá 0 700,000.00 700,000.00 0 0

z. Rehab. y equipamiento Hospital de San Pedro Necta Huehuetenango 0 1,000,000.00 1,000,000.00 0 0

Subtotal 47,546,204.00 -1,524,539.00 46,021,665.00 6,048,746.88 13 Partidas no asignables a programas 133,242,174.00 -23,923,250.00 109,318,924.00 68,284,826.09 63 Total MSPAS 2,076,981,295.00 0.00 2,076,981,295.00 955,771,341.78 46

Fuente: Elaboración propio con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada, SICOIN. Guatemala, 3 de julio 2006 El programa Construcción, Rehabilitación y Equipamiento de infraestructura, reporta un 13% de gastos, incongruente con la apremiante necesidad de contar con la infraestructura y equipamiento que permita brindar los servicios de salud a las personas que lo demandan. La menor ejecución la encontramos en construcción, reparación y equipamiento de centros y puestos de salud, que a pesar de contar con asignación presupuestaria la ejecución en este semestre va de 0 a 20%, como se muestra en los casos del centro de salud de Colonia Bethania, centros y puestos de salud de Asunción Mita, centro de salud tipo B maternidad, Sanarate, El Progreso. La infraestructura hospitalaria de la región Noroccidente, que reporta los más altos incides de mortalidad y morbilidad no presenta gastos, el rubro remodelación, remozamiento y equipamiento también reporta Cero ejecución y una modificación presupuestaria de Q9,000,000 menos. La unidad de dirección y coordinación de infraestructura en salud UPRISAL, sufre un recorte total de presupuesto, desconocemos hasta el momento la entidad responsable de garantizar que la infraestructura llene los requerimientos de calidad y eficiencia que estaban a cargo de esta unidad. El estancamiento en la construcción de infraestructura hospitalaria, la falta de mantenimiento, el escaso equipamiento y el desabastecimiento de medicamentos, da la impresión de ser la manera como se justifica dejar a merced del mercado la atención de la salud de la población, en respuesta a las políticas neoliberales que consideran el gasto social como una inversión improductiva, cuyos resultados no generan ganancia. De allí que la solución que plantean

25

desde hace años las autoridades de turno sea el autofinanciamiento de los establecimientos hospitalarios a través de la instalación de patronatos y el cobro por servicios. Es evidente la inequidad en el acceso a los servicios de salud, las poblaciones rurales son las que menos acceso tienen a servicios de recuperación, es necesaria la ampliación de infraestructura y acercar los servicios a la población postergada6.

Cuadro 2.2 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Ejecución presupuestaria enero a junio 2006 como porcentaje del PIB

2004 2005 2006

Presupuesto Ministerio de Salud Pública y

Asistencia Social

1,764,0 1,867,60 2,076.9

Producto Interno Bruto Nacional 217,075.4 241,341.7 276,073.3

% PIB asignado al MSPAS 0.81 0.77 0.75

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Finazas Públicas y BANGUAT

Gráfica 2.1 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Tendencia de ejecución presupuestaria, a junio como % del PIB

Fuente: Elaboración propia con datos de SICOIN y BANGUAT base 1958 CONCLUSIONES 1. El presupuesto del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, como porcentaje del

PIB muestra una tendencia a la baja en los últimos tres años estudiados, y en el presupuesto multianual 2006-2008 se espera que la proporción se mantenga, lo que evidencia que el gasto en salud no es prioridad del gobierno.

6 El viceministro de Salud en entrevista de trabajo, informa sobre la implementación de tres centros de atención materna con las condiciones necesarias para la atención materna e infantil, uno en Izabal con apoyo de la cooperación internacional, uno en Ischiguan y otro en Cuilco con fondos del ministerio. Lo ideal fuera cubrir a todo el país, pero la escasez de presupuesto no lo permite

0.81 0.77 0.75

0.33 0.350.33

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

2004 2005 2006Asignado Devengado Lineal (Asignado)

26

2. Está comprobado que una población poco saludable y poco educada contribuye menos al desarrollo económico de un país, lo que conlleva a mayor índice de pobreza, enfermedad y muerte.

3. Es impostergable el incremento de la inversión, elevando el gasto en salud al 4% del PIB

para al menos ponerse a la altura del resto de países de Latinoamérica. Urge la adopción de una Política Fiscal progresiva que obligue a pagar impuestos a los grandes evasores.

4. El presupuesto de salud no es simplemente un plan de gasto, es una política pública que

evidencia las prioridades del Gobierno, y en este caso pareciera que la salud de la población no es prioridad. Descuidar la red hospitalaria y la infraestructura en salud es inconcebible, en un país con los altos índices de morbilidad y mortalidad.

5. Se hace indispensable un análisis cuidadoso del plan de presupuesto de salud, para que

los servicios se dirijan a la población sin discriminación. Es importante fortalecer las acciones de promoción y prevención en salud, y acercar a las comunidades los servicios de recuperación y rehabilitación.

6. La crisis hospitalaria evidenciada en este período no ha hecho más que replantear el

tema de la salud, donde hay muchos otros aspectos a considerar. En el fondo claman el 20% de población sin acceso real a todo servicio de salud y el 50% sin apoyos de emergencia ante accidentes graves, traumáticos o por afectaciones cardíacas, neurovasculares, complicaciones de parto, hemorragias, mucho menos para la atención de enfermedades crónicas o catastróficas (diabetes, cáncer, etcétera).

CAPITULO III

ANÁLISIS DEL PRESUPUESTO DE ACCESO A LA TIERRA Y CONFLICTIVIDAD AGRARIA

CONCENTRACION DE LA TIERRA7 FUENTE DE CONFLICTIVIDAD SOCIAL EN GUATEMALA En el informe se presenta la ejecución presupuestaria, correspondiente al primer semestre del año (enero - junio de 2006), del Fondo de Tierras y de CONTIERRA, instituciones ligadas directamente a la problemática agraria. Sin embargo, derivado del análisis presupuestario realizado puede observarse que en las prioridades del gobierno no está favorecer el acceso a la tierra ni resolver los conflictos en forma negociada. Existe total incongruencia entre el discurso político, los planes escritos y las acciones de gobierno que se refleja claramente en el manejo del presupuesto de las instituciones referidas.

7 La Patria del Criollo “Qué a los nuevos pobladores se les den tierras, solares, se les encomienden indios en peonía y caballerías, para que nuestros vasallos se alienten al descubrimiento y población de las Indias, y puedan vivir en comodidad y conveniencia” Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de Guatemala de la USAC; Época VI; No. 9-12: p.9. Guatemala 1,960.

27

La política agraria del actual gobierno, considera entre sus planteamientos estratégicos el “fortalecimiento al Fondo de Tierras”. Es decir que la política agraria en acceso a la tierra se limita exclusivamente al fortalecimiento presupuestario e institucional del fondo. No obstante, lo definido en la política de acceso a la tierra, el gobierno en la práctica impulsa una reducción sistemática del presupuesto destinado al Fondo de Tierras, lo cual se constituye en una clara violación de los Acuerdos de Paz.

Estrategias8 Líneas de acción Instrumentos

Acceso:

Arrendamiento y Dominio.

Subsidios e incentivos.

Reestructuración y fortalecimiento del Fondo de Tierras en el espíritu de los Acuerdos de Paz.

Fondo de garantía crediticia para compra de tierras.

Condiciones preferenciales al Estado sobre activos extraordinarios de bancos y otras entidades financieras.

Nuevos modelos empresariales.

La situación tiende agudizarse a partir del año 2006, en tanto que, el presupuesto del Fondo de Tierras, además de la disminución realizada, también fue objeto de un recorte de Q. 87.8 millones para apoyar la emergencia provocada por la tormenta Stan, estos fondos aún no se ejecutan, es decir no se usan para la emergencia y tampoco para facilitar el acceso a la tierra. Sin un análisis profundo, podemos darnos cuenta que las intenciones no van en la dirección que indica la ambigua política agraria del gobierno, lo que resulta claro es que el Fondo de Tierras no tendrá la capacidad de responder a la demanda y por lo tanto la conflictividad se profundizará. Gran parte de la tensión actual que gira alrededor de los conflictos de tierra se aliviaría si el gobierno de Guatemala implementara los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz, impulsando el desarrollo de una política agraria incluyente. Fondo de Tierras El Fondo de Tierras empezó a operar a principios de 1997 como Fideicomiso Fondo de Tierras. Desde mayo de 1999 respaldado jurídicamente por el Decreto 24-99. No contempla acciones para recuperar las tierras mal adjudicadas o apropiadas indebidamente (Franja Transversal del Norte) y no propicia el establecimiento de mecanismos para la restitución y reconocimiento de derechos de las comunidades indígenas. El proceso de transferencia de tierras a través del mercado – FONTIERRAS – ha mostrado graves deficiencias, tanto en la fijación de los precios, como en apoyo a la organización, crédito, producción y comercialización. Esto ha agudizado la crisis económica y social de los “beneficiarios”, lo cual hace muy difícil que puedan pagar la tierra9. FONTIERRAS, tiende a ser una entidad excluyente que prioriza a la población con "capacidad de pago" y "saca de apuros" a grandes finqueros, adquiriendo tierra sobrevaluada y poco productiva. El carácter excluyente de la política económica neoliberal pocas veces se manifiesta de manera tan cruda como en este caso: no toma en cuenta a las campesinas y 8 Cuadro 3. Matriz prepositiva de la Política Agraria del gobierno de la república 9 CONGCOOP “Es hora de solucionar la problemática agraria de manera Integral” Campo Pagado en el Periódico, Guatemala, 16 de julio de 2006.

28

campesinos, jóvenes y señoritas sin tierras o minifundistas, quienes constituyen entre una tercera parte y la mitad de la población rural (wolpold- Bosien 1999).

Análisis de ejecución presupuestaria del Fondo de Tierras a junio 2006

Cuadro 3.1 Fondo de Tierras

Informe de avance físico y financiero, 2006 Avance Físico Avance financiero

Componentes y productos Programado Reprogramado Ejecutado Programado Reprogramado Ejecutado %

Fideicomisos, adquisición de tierras y servicios de asistencia técnica y jurídica

25 fincas. 25 1 40,967,165.00 40,967,165.00 2.,009,324.00 4.9

Capital de trabajo asistencia alimentaría y pago deuda.

1,249 familias 1,191 0 41,352,537.00 39,444,491.00 0 0

Subsidio para asistencia técnica

137 fincas 137 126 19,301,791.00 19,301,791.00 3,232,575.44 16.7

Fideicomiso, arrendamiento, servicios de asistencia técnica y jurídica

13,511 Créditos 20,266 0 20,266,880.00 30,400,760.00 0 0

Subsidio a capital de trabajo para arrendamiento

40,533 beneficiarios 20,266 0 20,266,880.00 10,133,000.00 0 0

Infraestructura productiva 7 Proyectos 12 0 2,778,269.00 4,716,315.00 0 1.9

Maquinaria y equipo 190 Bien mueble 190 63 2,183,530.00 2,183,530.00 94,119.20 4.3

Total 147,117,052.00 147,147,052.00 2.3

Fuente: elaboración propia con información de Área de seguimiento y evaluación FONTIERRAS A la mitad del año el Fondo de Tierras, mantiene un inexplicable estancamiento en su ejecución presupuestaria. Principalmente en lo referente al acceso a la tierra10 vía la compra y el arrendamiento, a la fecha solamente han entregado 1 finca, incomprensible si tomamos en cuenta la enorme demanda y la conflictividad existente en torno a la ocupación y a los desalojos, sobre todo en el norte del país. El programa de arrendamiento inicia el año con un incremento acelerado en la recepción de solicitudes, llegando en el primer cuatrimestre del 2006 a representar cerca de 80,000 solicitudes. Lo cual obliga al Consejo a realizar un análisis y a proponer un incremento a las metas de 20,000 a 30,000 beneficiarios para este año. No obstante, al mes de junio de 2006 la ejecución presupuestaria continúa en 0%.

10 El eje (i) Acceso a la Tierra, debe visualizarse como una garantía que materialice el acceso a la tierra. Actualmente, esta función la ejecuta el Fondo de Tierras, de acuerdo a su ley constitutiva, Decreto 24-99. El Gabinete Agrario, en coordinación con dicha institución deberá explorar otros mecanismos, que permitan ampliar la atención a la población rural10 ¿Como debemos entender “otros mecanismos”? en la política de FONTIERRA se advierte la priorización que se hace del arrendamiento10 simple sin opción a compra, así mismo, hemos escuchado el comentario de la existencia de un programa paralelo en el MAGA, aparentemente existe la intención de debilitar al Fondo de Tierras y generar un proceso de acceso a la tierra donde el gobierno no asume responsabilidad directa, puesto que lo hacen a través de instituciones no gubernamentales.

29

En el caso de crédito para compra, es una situación especial que se dio al inicio del año a pesar de que se aprobó la finca, el consejo directivo estuvo en la tarea de hacer modificaciones al reglamento de acceso para que sean más ágiles, los pasos para que los expedientes fluyan hasta llegar a la aprobación. Este período de análisis abarcó todo el primer cuatrimestre e indudablemente atrasó y detuvo en cierto momento la compraventa de fincas.

Cuadro 3.2 Fondo de tierras

Ejecución presupuestaria a junio 2006, en quetzales

Descripción Asignado Modificado Vigente Devengado % Por devengar

Aportes al Fondo de Tierras 180,397,596.00 -87,803,000.00 92,594,598.00 53,106,683.00 57.35 39,487,915.00

Fuente: Elaboración propio con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 3 de julio 2006 La modificación que significó una disminución en Q.87.8 millones que se muestra en el cuadro, se trata de una transferencia al MAGA para apoyar la emergencia provocada por la tormenta tropical STAN, sin embargo en el reporte de SICOIN del presupuesto de este ministerio, aparece sin ejecución. Esta disminución deja al Fondo de Tierras únicamente con un monto de Q.39.4 millones para responder a la demanda de las y los campesinos11. Es importante señalar la constante reprogramación de metas que realiza el Fondo de Tierras.

Grafica 3.1

Fondo de Tierras Tendencia de ejecución presupuestaria, enero a junio

2004-2006. en millones de quetzales

11 El presupuesto del Fondo de Tierras es de Q. 255 millones, Q.180.3 millones asignado por el Estado y se complementa con fondos popios y otras fuentes.

246.0217.5

180.4

92.653.153.1

76.1108.9

0.0

50.0

100.0

150.0

200.0

250.0

300.0

2,004 2005 2006 Modificado2006

Asignado

Devengado

Lineal (Asignado)

Fuente: elaboración propia con datos de SICOIN

30

La gráfica 3.1, muestra claramente las disminuciones anuales de que ha sido objeto el presupuesto del Fondo de Tierras, que se traduce en debilitamiento de la institución. CONTIERRA Según la política agraria del gobierno; una porción importante de los conflictos agrarios se genera en la pretensión de acceso a tierras por diversos motivos. Tales pretensiones, al dilatarse en su satisfacción o no ser acogidas, aportan tensiones que devienen en conflictos agrarios, en los cuales la integridad física de las personas y la protección de bienes se ven amenazados. Esta aseveración la compartimos plenamente, sin embargo no podemos dejar de señalar que a la vez se convierte en justificación a los desalojos violentos que se siguen dando y con niveles ascendentes, si lo analizamos por el costo en vidas humanas, en todos los casos la inoperancia y parcialidad hacia los finqueros por parte de la Subsecretaria de Resolución de conflictos, CONTIERRA, ha sido manifiesta. La continua resistencia del gobierno a implementar verdaderas políticas agrarias y cesar los desalojos forzosos, resultará en más violencia, muertos y heridos.12 Los desalojos se han convertido en la constante para resolver los conflictos por la tierra, sin importar la violencia que se les imprima ni el costo en vidas humanas, muestra de ello es el ocurrido en la finca San José Mocca en el departamento de Alta Verapaz.

Según las autoridades de gobierno, “la propiedad privada debe defenderse” y para ello cuenta con las leyes del país diseñadas para proteger a los grandes terratenientes y evitar que los desalojados por el despojo histórico, recuperen la tierra que por derecho y por herencia les corresponde, por lo tanto, es fácilmente comprensible el desinterés de este gobierno por impulsar la legislación agraria que aún se encuentra pendiente y que el Estado se comprometió ha promover como producto de los Acuerdos de Paz. El interés manifiesto de los finqueros y empresarios en apropiarse de tierras campesinas durante los últimos años en los departamentos de Alta y Baja Verapaz, Quiché, Izabal y Huehuetenango es estratégico, ya que quieren ampliar la explotación agrícola y aprovecharse de los Megaproyectos que conllevan la implementación de los tratados comerciales para aumentar sus ganancias En Guatemala no existe una política de desarrollo rural integral, en vano ha quedado la propuesta gubernamental de convocar a los sectores en mesas de diálogo, ya que al lograrse los acuerdos consensuados son tirados a la basura como pasó recientemente en la Mesa Intersectorial de Diálogo sobre el Desarrollo Rural13

12 Sebastián Elgueta, analista de Amnistía Internacional 13 CNOC- MINGA/MUTIRÄO, Informativa de movimientos sociales – www.movimientos.org

31

Análisis de ejecución presupuestaria Subsecretaría de Asuntos Agrarios CONTIERRA, enero a junio 2006.

Cuadro 3.3

Subsecretaria de resolución de conflictos, CONTIERRA Ejecución presupuestaria a junio 2006

Devengado Asignado

1 Semestre %

Por devengar

37,582,656.00 24,273,593.08 65.0 13,309,062.92

Como puede verse la ejecución presupuestaria llega al 65% en lo que va del año, gasto que no tiene reflejo en la intervención de la subsecretaria para aportar a la solución negociada de los conflictos.

Cuadro 3.4 Subsecretaria de resolución de conflictos, CONTIERRA

Casos en proceso, a junio – abril 2006 Área geográfica

Tipología14

Disputa de derechos

Ocupación Regularización Limites Sin tipología Total %

Guatemala 20 6 7 4 2 39 3.2 Quetzaltenango 50 6 0 7 0 63 5.2 Quiche 142 9 2 3 0 156 13.0 Huehuetenango 61 1 3 2 0 67 5.6 Santa Eulalia 22 4 1 5 0 32 2.6 Cobán 60 59 1 1 4 125 10.4 Polochic 67 66 6 4 0 143 11.9 Chisec 37 39 15 0 0 91 7.6 San Benito 57 15 0 0 0 72 6.0 Poptún 110 7 2 0 0 119 9.9 La Libertad 88 15 0 0 0 103 Izabal 66 11 3 1 0 81 6.7 Suchiteqpequez 30 13 4 0 0 47 3.9 Zacapa 45 4 2 3 0 54 4.5 Totales 855 255 46 30 6 1,192 100 Porcentaje 71.7 21.4 3.5 2.5 0.50 100 Fuete: elaboración propia, con datos de las oficinas regionales de la Subsecretaría de Asuntos Agrarios

14 Definiciones de CONTIERRA 14 Definiciones de CONTIERRA Límites comunitarios: Cuando existen problemas de límites entre comunidades, a solicitud de la comunidad local o de las comunidades, se apoya con la mediación a fin de encontrar la mejor solución al conflicto. Límites municipales: En casos de problemas de jurisdicción o límites que al igual que el anterior tienen un trámite especial regulado por el Código Municipal, se apoya con la elaboración de sus estudios técnicos a fin de sensibilizar a las municipalidades, previo a que el Congreso de la República emita el Decreto correspondiente. Usurpaciones. Esta característica se entiende por el uso de fincas de propiedad en forma consciente, por parte de un grupo de campesinos que reivindican el acceso a la tierra como un decreto inherente a su condición de campesinos sin tierra. Disputa de derechos. Cuando dos o más personas creen tener derechos de propiedad sobre una misma fracción de tierra. Ocupación / legalización. El término ocupación se utiliza cuando varias familias se asientan en una propiedad privada, la cual en algunos casos puede ser objeto de posterior legalización o bien el caso de comunidades que por muchos años han permanecido asentadas en una propiedad privada y deciden legalizar su situación a través de un arrendamiento, usufructo o cooperativa. Prestaciones laborales. Se refiere al pago a que tienen derecho los campesinos que laboran en fincas particulares por sus servicios prestados. Demanda de tierras. Requerimiento de campesinos o comunidades indígenas para adquirir una fracción de tierra, para satisfacer sus necesidades básicas y desarrollar proyectos productivos.

32

Conflictos por la tierra

El cuadro anterior demuestra como la mayoría de conflictos se localizan en: Alta Verapaz 359, El Peten 293, El Quiche 156 y Huehuetenango 99 conflictos, principalmente en la franja transversal del norte. Desalojos en las Verapaces La Unión Verapacense de organizaciones Campesinas UVOC, reporta a la fecha 39 de desalojos, con un total de 2,244 familias siendo aproximadamente 13,464 personas calculando un promedio de 6 miembros por familia. Destaca el desalojo violento realizado en San José Moca, en el que hubo muertos y numerosos heridos.

Grafica 3.2

• Conflictos sobre la línea de FTN • Conflictos bajo la línea de FTN

Izabal

Alta Verapaz

Quiche

Huehuetenango

33

Cuadro 3.5

Municipios que presentan Conflictos por la tierra15 Alta Verapaz Huehuetenango 21 La Democracia 33 El Estor

1 Lanquin 10 Barillas 22 Cuilco 34 Livingston

2 Cobán 11 Santa Ana Huista 23 Todos Santos Cuchumatanes 35 Los Amates

3 San Pedro Carcha 12 Santiago Chimaltenango 24 Concepción Huista Quiche 4 Chahal 13 San Sebastián Coatán 25 San Juan Ixcoy 36 Nebaj

5 Cahabón 14 San Mateo Ixtatan 26 San Antonio Huista 37 Playa Grande- Ixcan Grande

6 Chisec 15 Santa Eulalia 27 Soloma 38 Chicamán 7 Senahú 16 San Miguel Acatan 28 Jacaltenango 39 Chapul 8 Panzos 17 San Rafael Independencia 29 Uspantan 40 Uspantan

9 Fray Bartolomé de las Casas 18 Chiantla Izabal

19 San Pedro Necta 31 Morales

20 La libertad 32 Puerto Barrios

La Gráfica 3.3 muestra la conflictividad agraria y lo lento de la respuesta de las instituciones encargadas de facilitar el acceso a la tierra, en la que vemos que en el año 2005 fueron adjudicadas a través del fondo de tierras 11 fincas, de las 29 planificadas, y en el primer semestre se ha adjudicado únicamente una finca y se reportan también 1,484 casos regularizados en el 2005 mientras que CONTIERRA a abril 2006 según reportes de sus oficinas regionales reconoce 1, 192 casos en conflicto de diversas tipologías (ver cuadro 3.5)

15 El pasado 8 de junio, al menos una persona falleció y aproximadamente 38 resultaron heridas en el contexto de un desalojo en San José Moca, departamento de Alta Verapaz, al norte de Guatemala. Según información recibida por Amnistía Internacional, al menos 600 personas desalojaron a 200 familias que ocupaban tierra en reclamo de sus prestaciones laborales no pagadas desde 2002. Según informaciones, Miguel Chen, de 75 años murió tras recibir heridas de bala. Este último desalojo es el tercero que sufren los campesinos de San José Moca. Cuantas personas deben morir en conflictos de tierra en Guatemala antes de que el gobierno decida intervenir de forma adecuada," Amnistía Internacional.

34

Grafica 3.3

CONCLUSIONES 1. La lectura que deja el análisis del presupuesto de ingresos y egresos de las instituciones

ligadas al problema de la tierra. Muestra que se mantiene la tendencia a debilitar la capacidad financiera de FONTIERRAS lo que así mismo, debilita el acceso vía la compra y aún a través del arrendamiento.

2. La subsecretaria de resolución de conflictos CONTIERRA aunque se le asignó un

incremento sustancial, sigue sin demostrar eficacia en la resolución negociada de los conflictos. Los desalojos cada vez más violentos, seguirán siendo el mecanismo para “resolver” los conflictos que se derivan de la imposibilidad de acceso a la tierra.

3. El gobierno de Berger ha demostrado su incapacidad para resolver la estructural

problemática que representa la concentración de la tierra en pocas manos y la ambigüedad de su política agraria, evidencia que finalizará su mandato con un agravamiento de la conflictividad agraria.

4. El desarrollo rural seguirá orientado a fortalecer la productividad en el campo y favorecer

a quienes ya poseen la tierra, promoviendo crecimiento económico que maquille la crisis económica del país y los efectos negativos del TLC para la economía campesina.

ACCESO A LA TIERRA, 2005

Y CONFLICTIVIDAD, a ABRIL 2006

294

99

39 63

156

54

359

81

47

1,484 Regularizadas 12 Adjudicadas 1192 Conflictos

Fuente: Memoria de labores, FONTIERRAS 2005 Reporte regional, CONTIERRA, abril 2006

359

35

5. Sin una reforma agraria integral que democratice el uso, tenencia y propiedad de la tierra

recuperando las tierras ociosas y subutilizadas, así como las tierras irregularmente adjudicadas en el Peten y la franja transversal del norte, no será posible avanzar en el logro del desarrollo nacional

CAPITULO IV

ANALISIS DEL PRESUPUESTO DE EDUCACIÓN

Gasto sectorial La ejecución del gasto sectorial de educación mantiene la misma dinámica que en el primer trimestre del año con una tónica general apenas superior (19.1% contra un 21.7% en el segundo trimestre). Dentro de un sector deprimido aunque supuestamente prioritario, sólo se aprecia cierto dinamismo en la ejecución del MAGA, a cuyo cargo se encuentra la distribución del vaso de leche escolar, que ha alcanzado un nivel de algo más del 50% de los Q.61.0 millones asignados, superando ampliamente lo ejecutado en el primer trimestre. También muestra un nivel de ejecución (58.6%) en los programas de apoyo a los centros escolares, consistente con el desempeño de su gasto en el primer trimestre. Defensa, que tiene una de las más grandes asignaciones para educación, ha incrementado su nivel de ejecución desde 25% a 31.8%. Las Secretarías del Ejecutivo mantienen el mismo ritmo lento del primer trimestre del programa de apoyo comunitario de la SCEP (16.8%) mientras que FONAPAZ apenas comienza su ejecución de proyectos de construcción y equipamiento de escuelas (0% en el primer trimestre). El FIS, que había tenido un buen desempeño en el primer trimestre (30.3%), aún manteniéndose en niveles altos de ejecución, ha reducido su ritmo.

Cuadro 4.1 Ejecución del presupuesto sectorial de educación

Junio de 2006, en quetzales. ASIGNADO MODIFICADO VIGENTE DEVENGADO %

EJEC

EDUCACION 6,754,203,001 -2,991,879 6,751,211,122 2,752,766,148 40.8

Gobernación 39,140,549 -333,040 38,807,509 11,035,391 28.4

Defensa 129,325,455 -1,014,496 128,310,959 60,104,640 46.8

Finanzas 12,034,662 0 12,034,662 5,327,489 44.3

Mineduc 5,217,410,830 -54,008,716 5,163,402,114 2,071,741,644 40.1

MSPAS 79,318,813 6,321,834 85,640,647 32,689,993 38.2

Economía 689,350 0 689,350 648,041 94.0

MAGA 96,969,692 625,020 97,594,712 49,851,460 51.1 Desarrollo del recurso humano y capital

social 16,069,692 -675,061 15,394,631 6,719,223 43.6

Plan de acción para la atención de campesinos y campesinas de escasos

recursos 61,000,000 0 61,000,000 30,699,078 50.3

Partidas no asignables a programas 19,900,000 1,300,081 21,200,081 12,433,159 58.6

CIV (Construcción de obra pública) 26,318,089 945,730 27,263,819 8,008,166 29.4

36

ASIGNADO MODIFICADO VIGENTE DEVENGADO % EJEC

MEM (Exploración y explotación petrolera) 1,349,900 0 1,349,900 20,800 1.5

Secretarías 174,904,362 5,467,302 180,371,664 60,326,865 33.4

Apoyo a comunidades (SCEP) 1,927,224 467,302 2,394,526 805,784 33.7

FONAPAZ 79,618,631 35,028,300 114,646,931 10,553,033 9.2

FIS 93,358,507 3,500,000 96,858,507 48,968,048 50.6

Obligaciones del Tesoro 974,255,863 -3,085,890 971,169,973 447,144,534 46.0

CGC 2,485,436 0 2,485,436 958,235 38.6 Fuente: SICOIN El CIV mantiene el mismo ritmo del primer trimestre (14.5%) de forma que las tareas de reparación y reconstrucción de la infraestructura educativa dañada por el Stan financiadas por el Gobierno Central, conjuntamente con FONAPAZ y el FIS, deben presumirse inadecuadas y en consonancia con los constantes reclamos recogidos por los medios de comunicación. A esto hay que agregar que por parte de los Consejos de Desarrollo el presupuesto para construcciones escolares apenas ha sido ejecutado en un 38.1%. En cuanto a Gobernación, la Academia de la PNC sigue, además de contar con escasos recursos, en penurias para la ejecución de su presupuesto. Por parte del MSPAS hay una gestión aceptable del presupuesto de las escuelas formadoras de personal auxiliar (casi 48% de ejecución) pero el gasto mayor, que corresponde a un programa nuevo en asociación con la USAC para la formación de médicos especializados no alcanza al 36%. La ejecución del MINEDUC La ejecución presupuestaria del Ministerio de Educación ha tenido un leve repunte con relación al primer trimestre pero en niveles que preludian un magro rendimiento al fin del año, aparte de que se ha reducido a causa de transferencias a la SOSEP y a FONAPAZ. Los rendimientos más bajos se ubican en las actividades centrales y comunes a diversos programas y mientras que la educación básica tiene niveles superiores al promedio, los demás programas oscilan alrededor de él. La reducción presupuestaria recayó fundamentalmente en el área de las actividades centrales de administración y coordinación educativa, que quedó reducida a un 45 por ciento de su asignación inicial de casi 219 millones de quetzales, sin que se conozca las causas de esta drástica reducción. Pero, la otra mitad de estos recursos han ido a reforzar sobre todo los programas de educación preprimaria y primaria y algo al diversificado y extraescolar. La magra ejecución de los programas comunes afecta fundamentalmente a la dirección y coordinación de la educación bilingüe (DIGEBI), al programa de prevención del Sida y la drogadicción, los servicios administrativos de los programas de apoyo (alimentación, textos, becas y útiles) y el aprovisionamiento de útiles para educación física. La ejecución de los programas donde el grueso del presupuesto corresponde a salarios de educadores tienen, por lógica, los niveles obligados y se mantienen dentro del promedio general. Sin embargo, en los renglones de administración y docencia se aprecia una cierta priorización de la docencia rural sobre la urbana, tanto en las modificaciones presupuestarias como en los niveles de ejecución.

37

Al nivel de las actividades de dirección y coordinación de los programas educativos llama la atención la ejecución exageradamente baja que se observa en los niveles básico y diversificado. En preprimaria estas actividades fueron muy reforzadas, pasando de una asignación de Q.34 a Q.37.2 millones, de donde cabría esperar cambios de funcionamiento que expliquen la actual ejecución del 17.3%. A nivel básico y diversificado se observa el refuerzo de las asignaciones y la ejecución privilegiada de los institutos por cooperativa que reflejan la tendencia al traspaso de tareas y responsabilidades a las familias de los educandos. La apuesta de la actual administración a estas forma alternativas de bajo costo, donde la función del ministerio es fundamentalmente normativa y de relativa responsabilidad sobre los resultados se refleja de la misma forma en la ampliación presupuestaria de modalidades como las escuelas multigrado y la alta ejecución del presupuesto de telesecundaria. Los institutos por cooperativa han expandido su presupuesto en más de 9 millones de quetzales y tienen una ejecución que ronda el 53%.

Cuadro 4.2

Ejecución del MINEDUC (enero – junio 2006) en quetzales. ASIGNADO MODIFICADO VIGENTE DEVENGADO %

EJEC

MINISTERIO DE EDUCACIÓN 5,217,410,830 -54,008,716 5,163,402,114 2,071,741,644 40.1

Actividades centrales 352,049,929 -116,056,891 235,993,038 69,957,777 29.6 Actividades comunes a los Programas 11 y 12 55,960,533 1,060,826 57,021,359 20,722,004 36.3 Actividades comunes a los Programas 12, 13 y 14 82,204,590 3,307,020 85,511,610 19,059,134 22.3

Actividades comunes a los Programas 11/12/13/14 79,823,322 -1,800,842 78,022,480 19,323,827 24.8

Educación Preprimaria 406,901,186 38,852,139 445,753,325 166,842,424 37.4 Dirección y coordinación. 3,423,121 33,730,398 37,153,519 6,427,230 17.3 Centro/aprestamiento comunitario/educ preescolar - CENACEP- 3,500,000 0 3,500,000 145,458 4.2

Administración y docencia urbana 237,161,551 2,895,741 240,057,292 102,895,981 42.9 Útiles escolares 10,329,703 0 10,329,703 5,451,070 52.8 Textos escolares 17,470,800 0 17,470,800 0 0.0 Juntas escolares 5,133,844 0 5,133,844 0 0.0 Alimentación escolar 58,253,496 0 58,253,496 19,277,150 33.1 Preprimaria bilingüe - Administración y docencia rural 71,628,671 2,226,000 73,854,671 33,094,535 44.8

Educación Primaria 3,552,687,048 13,444,002 3,566,131,050 1,475,246,442 41.4 Dirección y coordinación 348,809,797 17,989,238 366,799,035 167,877,598 45.8 Salvemos primaria completa 0 0 0 0.0 Administración y docencia urbana 781,817,149 -81,298,519 700,518,630 276,510,433 39.5 Administración y docencia rural 1,044,979,890 29,720,081 1,074,699,971 483,982,981 45.0 Útiles escolares 44,037,155 0 44,037,155 43,790,490 99.4 Textos escolares 69,883,200 0 69,883,200 0 0.0 Juntas escolares 44,866,158 0 44,866,158 0 0.0 Alimentación escolar 299,821,030 0 299,821,030 151,542,600 50.5 Educación para la paz 20,000,000 0 20,000,000 6,493,800 32.5 Escuelas multigrado 59,630,000 62,535,250 122,165,250 47,254,480 38.7 Escuelas del futuro 995,000 39,361 1,034,361 290,959 28.1 Becas para la niña 22,000,000 0 22,000,000 0 0.0 Primaria bilingüe. Administración y docencia rural 243,549,431 -16,261,134 227,288,297 81,035,612 35.7 Primaria por autogestión educativa 545,796,345 108,466 545,904,811 204,401,482 37.4 Programa por autogestión educativa 47,290,000 108,466 47,398,466 18,566,382 39.2 Programa nacional de autogestión educativa (en fideicomiso) 498,506,345 0 498,506,345 185,835,100 37.3

Primaria de adultos 26,501,893 611,259 27,113,152 12,066,008 44.5 Educación Básica 367,695,079 87,525 367,782,604 167,463,345 45.5 Dirección y coordinación 23,378,942 -3,083,219 20,295,723 6,223,521 30.7 Administración y docencia 230,541,041 -5,569,392 224,971,649 98,248,481 43.7

38

ASIGNADO MODIFICADO VIGENTE DEVENGADO % EJEC

Telesecundaria 47,328,022 91,365 47,419,387 22,754,555 48.0 Subsidio a institutos por cooperativa 66,447,074 8,648,771 75,095,845 40,236,788 53.6 Educación Diversificada 196,872,340 4,945,549 201,817,889 78,973,054 39.1 Educación extraescolar 26,664,991 1,603,956 28,268,947 11,946,648 42.3 Alfabetización Dirección y coordinación 82,410,780 0 82,410,780 35,945,336 43.6 Educación inicial Nivel infantil y PAIN 10,531,032 1,548,000 12,079,032 5,167,088 42.8 Partidas no asignables a programas 3,610,000 -1,000,000 2,610,000 1,097,122 42.0 Fuente: SICOIN En las estructuras del MINEDUC se están produciendo cambios que se manifiestan en la ejecución del presupuesto. El conjunto de las actividades centrales y la dirección y coordinación de los programas educativos, que constituyen alrededor del 18% del total, están siendo reordenadas con vistas a alguna forma de desconcentración que, por el momento, tiene bajos niveles de ejecución. Además de multiplicar por diez las asignaciones de dirección y coordinación de Preprimaria y fuertemente las de Primaria y Diversificado, se reforzaron todos los demás niveles a excepción del Básico, que por el contrario se contrajo. Las asignaciones para salario de los docentes del sistema regular, que es aproximadamente un 55% del presupuesto total, tienden a descender sobre todo en la región urbana y en el nivel básico. El PRONADE, además de que sus asignaciones no muestran una tendencia interanual al crecimiento rápido, tiene una ejecución inferior a la promedial. La nula ejecución de las asignaciones para juntas escolares puede indicar un simple atraso en la transferencia de fondos a las ISE´s (instituciones de servicio educativo) o expresión de alguna problemática de funcionamiento que no se conoce. Las formas de autogestión en los niveles básico y diversificado reciben un tratamiento privilegiado. Mientras tanto, la ejecución de los programas de apoyo muestra disparidades que ponen en cuestión no sólo la capacidad financiera del gobierno sino que su voluntad política para reforzar decididamente la incorporación al sistema educativo de los segmentos más necesitados de la población. La alimentación escolar es un incentivo decisivo para la concurrencia y la retención en el ámbito escolar de los hijos de familias del campo y la ciudad. Pero, a pesar de que aparece una ejecución relativamente aceptable, los resultados demuestran que los fondos destinados a alimentación son más que insuficientes y ponen en duda la eficiencia de los agentes contratados y mecanismos de distribución. El gasto familiar producido por la incorporación y permanencia de los hijos en el nivel escolar tiene múltiples orígenes, entre los que se cuentan los costos de matriculación, transporte, vestuario y compra de textos y materiales escolares, y no se encuentra una política oficial decidida a reducirlos. Por el contrario, se incrementan las exigencias económicas para la inscripción y la vestimenta, se ha eliminado la subvención para transporte y los textos no aparecen. Es de conocimiento público el conflicto que obligó al ministerio a suspender la compra de libros para este año y es dudoso que el problema se haya resuelto para el próximo. A la falta de un texto oficial consensuado como parte de la reforma educativa se suman los conflictos de interés propios del mercado y una “reingeniería de la gestión” puesta en marcha con fines dizque descentralizadores.

Cuadro 4.3 Ejecución por funciones

Junio de 2006, en quetzales. ASIGNADO MODIFICADO VIGENTE DEVENGADO %

EJEC

39

Actividades de dirección 984,955,124 -61,055,299 923,899,825 324,941,203 35.2

Docencia regular 2,874,810,995 -63,820,801 2,810,990,194 1,187,573,192 42.2

PRONADE 545,796,345.0 108,466 545,904,811 204,401,482 37.4

Juntas escolares 50,000,000 0 50,000,000 0 0.0

Programas de apoyo a la educación 541,795,384 0 541,795,384 226,555,110 41.8

Útiles escolares 54,366,858 0 54,366,858 49,241,560 90.6

Textos escolares 87,354,000 0 87,354,000 0 0.0

Alimentación escolar 358,074,526 0 358,074,526 170,819,750 47.7

Becas (Paz y para la niña) 42,000,000 0 42,000,000 6,493,800 15.5 Subsidio a institutos por cooperativa (Básico y Diversificado) 72,451,200 9,184,307 81,635,507 43,593,967 53.4

Alfabetización 82,410,780 0 82,410,780 35,945,336 43.6 Educación extraescolar y programas "innovadores" 61,581,000 62,574,611 124,155,611 48,085,792 38.7

Partidas no asignables a programas 3,610,000 -1,000,000 2,610,000 1,097,122 42.0 Fuente: Elaboración propia con datos del SICOIN La provisión de útiles a los escolares ha sido totalmente insuficiente a pesar de que casi ha agotado su presupuesto. La exigencia magisterial sobre el reforzamiento de la valija didáctica introduce un nuevo elemento de incertidumbre que podría hacer que siga dependiendo de las contribuciones privadas. Tampoco se contribuye a la facilitación de estudios en forma consistente a través de la adjudicación de becas, aún partiendo de una dotación ínfima de 300 quetzales al año. También hay que señalar que la asignación de fondos para los programas de becas para la paz y para la niña permanece estacionaria desde hace 5 años. El nivel de ejecución a lo que va del año es significativa de la escasa jerarquización de esos programas al momento de la distribución de los recursos financieros disponibles en cada momento. En definitiva, el factor presupuestario es determinante del rumbo que tome la educación, hoy sumida en un conflicto gremial opuesto a los lineamientos privatizadores de la actual administración. Pero aún contenido por sus dificultades políticas y la oposición social a una reforma impuesta sin los consensos necesarios, hay todo un proceso de “pronadización” en marcha. Que no significa un reforzamiento del PRONADE sino que una generalización de sus fundamentos. A la desconcentración administrativa de las estructuras del MINEDUC siguen movimientos preparatorios del nuevo modelo de gestión que tiene en su centro a las ISE’s, las juntas de padres y los programas de autogestión. Los efectos de la privatización y la desregulación laboral ya se dejan ver a nivel presupuestario. En todos los años del período de gobierno actual la ejecución presupuestaria muestra reducciones del gasto en salarios de puestos fijos y el traslado de fondos para la contratación de personal temporal. De esta forma, mientras que el presupuesto en cargos contratados entre inicios del 2004 y la ejecución a junio de este año se ha más que duplicado, el de cargos fijos ha crecido menos del 27% a pesar de las enormes exigencias para la ampliación de cobertura y la dignificación del recurso docente. Pero el efecto más impactante de la pronadización es el crecimiento de las transferencia de recursos al sector privado. En la actualidad el MINEDUC es la entidad que concentra las transferencias corrientes a la actividad privada desde la administración pública, con un 66%

40

del total presupuestado de Q.1, 619.2 millones. A junio de este año, a pesar de una baja ejecución de este rubro, ha transferido Q.477.1 millones de un total de Q.1,109.5 millones.

Gráfica 4.1 Transferencias corrientes al sector privado

(Distribución por entidades de la Admón. Central, en porcentajes)

0,40,5

2,914,0

22,3

59,8

Transferencias corrientes al sector privado

MineducMSPASTesoroSecretaríasMAGAResto

Fuente: Elaboración propia con datos del SICOIN

CONCLUSIONES 1. El gasto sectorial de educación mantiene la misma dinámica lenta del primer trimestre, en

gran parte sostenido por la ejecución por parte del MAGA de programas asistenciales por la emergencia Stan. La construcción, reparación y equipamiento de los centros escolares, a cargo del CIV, FIS y los Consejos de Desarrollo promedia niveles del 30% mientras que FONAPAZ no ha comenzado la ejecución de sus proyectos de reconstrucción.

2. El presupuesto del MINEDUC, reducido por transferencias a las Secretarías, tiene un

ritmo de ejecución apenas superior al del primer trimestre. 3. Se ha producido una redistribución de recursos desde el área de administración y

coordinación educativa hacia las direcciones de los niveles Preprimario y Primario sobre todo y en menor proporción al Diversificado y Extraescolar. Entre las actividades centrales y comunes a varios programas se destaca la baja ejecución de la dirección y coordinación de la educación bilingüe (DIGEBI), el programa de prevención del Sida y la drogadicción, los servicios administrativos de los programas de apoyo (alimentación, textos, becas y útiles) y el aprovisionamiento de útiles para educación física.

4. La ejecución de los programas de apoyo ponen en cuestión la voluntad política del

gobierno para reforzar decididamente la incorporación al sistema educativo de los segmentos más necesitados de la población. La alimentación escolar, incentivo decisivo para la concurrencia y la retención en el ámbito escolar de los hijos de familias pobres, no es priorizado. Lo mismo pasa con la entrega de textos y la asignación de becas.

5. En las estructuras del MINEDUC se están produciendo cambios con vistas a alguna

forma de desconcentración. Además de multiplicar por diez las asignaciones de dirección y coordinación de Preprimaria y fuertemente las de Primaria y Diversificado, se reforzaron todos los demás niveles a excepción del Básico, que por el contrario se contrajo. Las asignaciones para salario de los docentes del sistema regular, que es un 55% del

41

presupuesto total, tienden a descender sobre todo en la región urbana y en el nivel básico.

6. Los efectos de la privatización y la desregulación laboral ya se dejan ver a nivel

presupuestario en forma de desplazamiento de fondos destinados al pago de personal fijo hacia la contratación. Pero el efecto más impactante de la pronadización es el crecimiento de las transferencias de recursos al sector privado, siendo el MINEDUC responsable del 60% de las transferencias corrientes realizadas en el primer semestre por toda la administración central.

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Orlando Blanco, Director General

CENTRO INTERNACIONAL PARA INVESTIGACIONES EN DERECHOS HUMANOS CIIDH

43

2 Calle 4-42, Zona 2, ciudad de Guatemala, Guatemala, C. A.

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Guatemala, C. A. Teléfonos: (502) 2432-0966/2431-0261

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Con la colaboración de: OXFAM, Gran Bretaña, ICO, The Internacional Budget Proyect