1

ANÁLISE JURÍDICA DO PROCESSO DE REASSENTAMENTO

Ponte Maputo – Ka Tembe

Ficha técnica

Centro Terra Viva – Estudos e Advocacia AmbientalRedacção: André Cristiano José e Lino Manuel Coordenação: Issufo Tankar Maquetização: Manuela WingCapa: Vista dos pilares da Ponte Maputo – Katembe (Foto: André Cristiano)Revisão: Marcos PereiraEdição Gráfica e Impressão: ResGráfica Citação sugerida: José, A. C. & L. Manuel (2016). Análise jurídica do processo de reassentamento

Direitos Reservados

Direitos de autor aplicam-se a esta obra. Esta publicação seja por inteiro ou em partes, não poderá ser reproduzida independentemente do formato ou meio, seja electrónico, mecânico ou óptico, para qualquer propósito, sem a devida autorização expressa, por escrito, do Director Geral do Centro Terra Viva. O conteúdo do presente relatório é de exclusiva responsabilidade do Centro Terra Viva – Estudos e Advocacia Ambiental e não reflecte necessariamente os pontos de vista da Cooperação Suiça, do programa AGIR, nem dos seus doadores e/ou organizações parceiras intermediárias.

Com apoio:

2

ÍNDICE

MATÉRIA EM ANÁLISE ..........................................................................................................7DADOS DE CONTEXTO...........................................................................................................7METODOLOGIA......................................................................................................................8ANÁLISE..................................................................................................................................94.1 Situação dos Direitos Pré-existentes...............................................................................94.1.1 Sobre a Expropriação.................................................................................................104.1.2 Sobre a Indemnização................................................................................................124.2 Sobre o Reassentamento..............................................................................................154.2.1 Principais Intervenientes............................................................................................164.2.2 Procedimentos para a Elaboração do Plano de Reassentamento............................184.2.3 Fases para Elaboração do Plano de Reassentamento...............................................194.2.4 A Directiva Técnica do Processo de Elabração e Implementação dos Planos de Reas-sentamento.........................................................................................................................194. 3 Considerações sobre o Reassentamento no Âmbito do Projecto de Construção da Ponte.................................................................................................................................23CONCLUSÕES......................................................................................................................27RECOMENDAÇÕES...............................................................................................................29ANEXOS...............................................................................................................................35Lista de Entrevistados .......................................................................................................35Lista de Presenças na Mesa Redonda.................................................................................36Cópia de cartas de pedido de informação e marcação de encontros...............................37Fotografias...........................................................................................................................42Malanga...............................................................................................................................42Mahubo................................................................................................................................45

i

3

SUMÁRIO EXECUTIVO

O presente relatório debruça-se sobre o processo de reassentamento de cerca de 1200 famílias dos bairros da Malanga, Luís Cabral e Gwachene resultante da construção da ponte Maputo-Ka Tembe (enquadrada no projecto Circular de Maputo), enquanto uma das componentes essenciais para o licenciamento ambiental. O reassentamento em causa está a ser implementado pela empresa Maputo Sul, entidade que tem a responsabilidade de construir a ponte e as estradas que ligam Maputo à Ka Tembe, Ponta de Ouro, e Boane à Bela Vista. O projecto está orçado em cerca de 725 milhões de dólares.

O trabalho decorreu num contexto de dificuldades, em virtude de não ter sido fornecida toda informação relevante relativa ao processo de reassentamento, nomeadamente: as actas das reuniões com as comunidades; o estudo de avaliação de impacto ambiental (componente reassentamento); e eventuais pareceres e recomendações da Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento. Por outro lado, não obstante os pedidos insistentes, alguns actores com papel muito importante na implementação, monitoria e fiscalização dos processos de reassentamento, não concederam entrevistas, como é o caso da Direcção Nacional do Ordenamento Territorial e Reassentamento (do Ministério da Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural - MITADER).

A Constituição da República e demais legislação reconhecem e protegem os direitos das comunidades dos bairros da Malanga, Luís Cabral e Gwachene que são titulares de direitos sobre a terra e o direito de propriedade sobre os imóveis implantados nessa mesma terra. Contrariando as exigências legais, não foi praticado nenhum “desapossamento” dos bens. Para o caso concreto, não foi praticado nenhum acto expropriatório dos direitos e bens das famílias reassentadas, facto que, à partida, suscita dúvidas sobre a legalidade de todo o processo de reassentamento forçado. Por outro lado, a Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento (que cumpre funções de acompanhamento e de fiscalização) não foi devidamente constituída, não estando nela representados todos os actores previstos na lei.

Ademais, embora a empresa Maputo Sul tivesse submetido ao MITADER o processo para a emissão da licença ambiental, esta não foi emitida, pelo menos até ao momento da conclusão do presente trabalho.

Por motivos relacionados com dificuldades orçamentais e problemas administrativos internos, a empresa Maputo Sul abandonou a proposta inicial no sentido de pagar as indemnizações por espécie (construção unidades habitacionais, implicando a urbanização da área, instalação de infraestruturas e serviços, etc.). O pagamento de indemnizações em dinheiro trouxe uma pluralidade de problemas ao processo de implementação do reassentamento, sendo gravemente comprometida a sua qualidade.

ii

4

Os seguintes problemas foram registados:

i. Avaliação dos bens e, consequentemente, com o valor das indemnizações;

ii. Com a distância temporal entre o censo (levantamento e registo dos bens existentes) e o pagamento efectivo das indemnizações, não tendo estas últimas sido devidamente actualizadas;

iii. Com o facto das famílias reassentadas cobrirem as despesas de transporte para os locais de destino, assim como todos os custos associados com o desbravamento e limpeza dos terrenos, compra de água a revendedores privados, etc.;

iv. Não inclusão de compensações pela perda de bens intangíveis e pela ruptura da coesão social;

v. Resposta tardia das reclamações (pedidos de revisão do valor das indemnizações), fazendo com que alguns moradores do bairro da Malanga continuassem a viver no local, mesmo decorrendo as demolições das casas vizinhas.

Paralelamente, nos locais de destino das famílias reassentadas não foram implantadas infraestruturas sociais (escolas, hospitais, etc.), redes de transporte, nem foi levada a cabo qualquer iniciativa de promoção de actividades de geração de renda. Para muitas famílias, o reassentamento representa uma ruptura completa com o trabalho que desenvolviam na cidade de Maputo, um estrangulamento dos planos de educação dos filhos, e a impossibilidade de aceder a serviços públicos básicos.

iii

51

INTRODUÇÃO E MATÉRIA EM ANÁLISE

O presente trabalho debruça-se sobre o processo de reassentamento das comunidades dos bairros da Malanga, Luís Cabral e Gwachene resultante da construção da ponte Maputo-Ka Tembe (enquadrada no projecto Circular de Maputo) enquanto uma das componentes essenciais para o licenciamento ambiental. Sendo os membros das comunidades reassentadas titulares de direitos (sobre a terra, imóveis, bens imateriais, etc.) também foi analisado o processo de “desapossamento” desses mesmos direitos.

DADOS DE CONTEXTO

A Empresa de Desenvolvimento de Maputo Sul, E.P. (Maputo Sul) foi criada em 2010,1 com vista à construção e gestão da Ponte Maputo-kaTembe, das estradas de Maputo à Fronteira da Ponta do Ouro, Boane à Bela Vista e da Circular de Maputo. A obra empreendida pela Maputo Sul inclui mais de 200 quilómetros de estradas em três troços, nomeadamente:

• Maputo-kaTembe – Cerca de 35 km de estradas que inclui a requalificação de algumas das vias existentes; e a Ponte Maputo-KaTembe.

• kaTembe-Ponta do Ouro - Cerca de 109 km de estradas, incluindo a reabilitação/construção das estradas entre kaTembe e Bela Vista (R403); entre Bela Vista e África do Sul (N200).

• Troço 3 (Bela Vista-Boane) – Com 63 km de estradas, aqui está englobada a reabilitação/construção das estradas entre Bela Vista e Boane (actual N200).

O projecto está orçado em cerca de 725 milhões de dólares.

A concretização do empreendimento exige o reassentamento das comunidades residentes nos bairros da Malanga, Luís Cabral e Gwachene, totalizando aproximadamente 1200 famílias. Os locais de destino das populações reassentadas são Mahubo (Distrito de Boane); Tenga (Distrito da Moamba) e Chamissava (Distrito Municipal da Ka Tembe).2

1 Decreto nº31/2010, de 23 de Agosto (alterado pelo Decreto nº91/2014, de 31 de Dezembro).2 Até finais de Abril de 2016 tinham sido reassentadas 370 famílias do bairro da Malanga (segundo a página http://www.moz.life/reassentamento-atrasa-obras-da-ponte-maputo-katembe/acedida no dia 04 de Novembro de 2016.

62

METODOLOGIA

Neste trabalho foram seguidos os seguintes passos metodológicos:

i) Revisão da legislação aplicável, resumindo os princípios, regras e procedimentos, assim como a responsabilidade institucional para a concretização de cada fase do processo de reassentamento;

ii) Entrevistas a actores-chave com vista a recolher testemunhos sobre os processos em curso, num total de 26 pessoas. Assim, foram entrevistados membros das comunidades reassentadas, membros das comunidades acolhedoras da população reassentada, funcionários do governo distrital do Distrito da Moamba, funcionários do Conselho Municipal da Cidade de Maputo (Departamento de Gestão e Inspecção Ambiental) e a direcção da empresa Maputo Sul;3

iii) Paralelamente às entrevistas, foram contactadas várias famílias reassentadas, com as quais foram mantidas conversas informais. Estes contactos permitiram perceber melhor os dilemas que enfrentam, resultantes do reassentamento forçado;

iv) Visita às comunidades, tanto no local de origem (Malanga, Luís Cabral e Gwachene), como nos novos assentamentos (Mahubo, Tenga e Chamissava); e

v) Mesa redonda para a qual foram convidados os representantes da empresa Maputo Sul, membros das comunidades reassentadas, membros das comunidades acolhedoras (incluindo autoridades comunitárias locais), representantes da Direcção Nacional do OrdenamentoTerritorial e Reassentamento, representantes do Conselho Municipal da Cidade de Maputo, e funcionários da administração dos distritos de Boane e Moamba.4

Uma nota importante em relação ao processo de trabalho, é o facto de terem sido enfrentados grandes constrangimentos na recolha de informação relevante. Esta circunstância impossibilitou a obtenção de alguns dados oficiais e, consequentemente, uma melhor compreensão dos procedimentos observados no processo de reassentamento. Não foram disponibilizadas, por exemplo, as actas das reuniões com as comunidades, o estudo de avaliação de impacto ambiental, especialmente a componente relativa ao reassentamento (plano de reassentamento); eventuais pareceres e recomendações da Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento, apesar de pedidos formulados para o efeito, como mostram as cartas em anexo. Por outro lado, a Direcção Nacional do Ordenamento Territorial e Reassentamento, do MITADER, não concedeu entrevista, não obstante ter sido solicitada com insistência por carta e telefone.

3 A lista dos entrevistados é apresentada em anexo.4 Alista dos participantes na mesa redonda é apresentada em anexo

73

ANÁLISE

4.1 Situação dos Direitos Pré-existentes

Em Moçambique, a terra é propriedade do Estado. As pessoas singulares e colectivas poderão ser titulares de direitos de uso e aproveitamento da terra, nos termos previstos na Constituição da República e demais legislação5. A Constituição reconhece os direitos de uso e aproveitamento da terra (DUAT) adquiridos por herança ou ocupação, excepto se houver uma reserva legal ou se tiverem sido legalmente atribuídos a outra pessoa ou entidade.6

Concretizando estes comandos constitucionais, a Lei de Terras (Lei no 19/97 de 1 de Outubro) consagra três formas de aquisição de DUAT:7

i) Ocupação por pessoas singulares e pelas comunidades locais, segundo as normas e práticas costumeiras no que não contrariem a Constituição;

ii) Ocupação por pessoas singulares nacionais que, de boa fé, estejam a utilizar a terra há pelo menos dez anos;

iii) Autorização de pedido apresentado por pessoas singulares ou colectivas na forma estabelecida na presente Lei.

O Regulamento do Solo Urbano (Decreto nº 60/2006, de 26 de Dezembro) prevê, para além da aquisição por ocupação, as seguintes formas de aquisição de DUAT: deferimento da atribuição; sorteio; hasta pública; e negociação particular.8

No que particularmente respeita ao solo urbano, dever-se-á ter presente a necessidade de articulação entre as formas de aquisição do DUAT e os planos de ordenamento territorial, especialmente o Plano de Pormenor.9 É o Plano de Pormenor que define com detalhe a tipologia da ocupação das áreas urbanas, definindo a concepção do espaço, os usos do solo e as condições das edificações, o traçado das vias de circulação, etc.10 Um dos objectivos do Plano de Pormenor é precisamente identificar as eventuais expropriações a executar.11

Por isso, o Plano deve ser precedido de um inquérito com vista a identificar e recensear os ocupantes da zona do plano e identificar a situação jurídica dos terrenos por eles ocupados.12

Não dispomos de informação que nos permita aferir se terá sido aprovado e publicado

5 Artigos 109º e 110º da Constituição da República.6 Artigo 111º da Constituição da República.7 Artigo 12º da Lei de Terras.8 Não é objectivo deste trabalho descrever as formas de aquisição de DUAT.9 Não nos debruçamos neste trabalho sobre o processo de aprovação, ratificação e publicação de instrumentos de ordenamento de ordenamento territorial. Afirmamos, no entanto, que a sua actualização é fundamental, de modo a que possa acomodar novos projectos devidamente aprovados.10 Artigo 10º, nº5, alínea c) da Lei do Ordenamento do Território (Lei nº19/2007, de 18 de Julho) e artigo 5º, nº3 do Regulamento do Solo Urbano.11 Artigo 46º, alínea i) do Decreto nº23/2008, de 1 de Julho (Regulamento da Lei do Ordenamento do Território).12 Artigo 10º, nº1 do Regulamento do Solo Urbano.

84

por parte do município da cidade de Maputo algum instrumento de ordenamento territorial no âmbito do qual tenha sido levado a cabo um inquérito aos ocupantes das áreas abrangidas pelo projecto da ponte Maputo-Ka Tembe. Outra questão não menos importante a considerar na eventualidade de existirem planos que se sucedem no tempo (antes e depois da aprovação do projecto ponte) é o facto da lei, em regra, permitir a revisão dos planos apenas cinco anos após a sua entrada em vigor. E qualquer revisão deverá observar os procedimentos legais relativos à elaboração, aprovação, ratificação e publicação dos planos.13

Uma observação de extrema importância a propósito dos direitos pré-existentes, é o facto da lei afirmar expressamente que a ausência de registo não prejudica o direito de uso e aproveitamento da terra adquirido por ocupação pelas pessoas singulares e pelas comunidades locais, nem o adquirido pelas pessoas singulares que ocupem a terra há, pelo menos, dez anos.14 É, por isso, central distinguir o DUAT do título certificativo do direito. Às comunidades locais e ocupantes de boa fé é reconhecido o DUAT, independentemente do facto de serem detentores de um título escrito.

Tanto a Constituição, como a Lei de Terras, não estabelecem qualquer condicionamento ao reconhecimento do DUAT adquirido por ocupantes de boa fé. No entanto, para efeitos de titulação o que, como vimos, é diferente do reconhecimento do direito exige-se que a ocupação seja enquadrada nos planos de ordenamento da área.15

O que é importante realçar é que, em virtude desse reconhecimento constitucional, será sempre necessária a aprovação de um acto ou instrumento jurídico adequado para a extinção de direitos pré-existentes, ou sua reversão a favor do Estado ou de outra entidade.

O Artigo 30º do Regulamento do Solo Urbano prevê a possibilidade do Estado reverter para si o domínio directo de terrenos e expropriar as benfeitorias neles existentes, com vista à implementação de projectos de interesse nacional. No caso da cidade de Maputo, esta forma de “acesso extraordinário à terra”16 deve ser antecedido de uma consulta ao conselho municipal. Além do mais, e igualmente importante, deve ser observado o processo legal da expropriação de bens.

4.1.1 Sobre a Expropriação

Nos termos da Lei de Terras, o DUAT pode ser extinto mediante revogação com fundamento em motivos de interesse público. Essa extinção deve ser precedida do pagamento de justa indemnização e/ou compensação.17 A Lei do Ordenamento do Território estatui que “os instrumentos de ordenamento territorial, quando prevejam a implantação de projectos ou de empreendimentos públicos em terrenos urbanos ou rurais, que sejam objecto de 13 Artigo 64º do Regulamento da Lei do Ordenamento do Território.14 Artigo 14º, nº 2 da Lei de Terras. 15 Artigo 11º, alínea a) do Regulamento do Solo Urbano.16 Expressão utilizada na epígrafe do referido artigo 30º.17 Artigo 18º, nº 1, alínea b) da Lei de Terras.

95

concessão de uso e aproveitamento de privados ou de uso tradicional por comunidades locais, delimitadas ou não, procedem à identificação da área para efeitos de expropriação por interesse, necessidade ou utilidade pública, que é precedida da respectiva declaração, devidamente fundamentada, nos termos da Lei” (artigo 20º, nº 1). Por seu turno, o Regulamento do Solo Urbano também afirma que “a expropriação por utilidade pública dá direito ao pagamento de uma justa indemnização a ser calculada nos termos estabelecidos na lei” (artigo 30º, nº 2). Haverá, por isso, duas questões complementares a ter em conta, nomeadamente, o acto expropriatório em si e o pagamento das indemnizações.

A expropriação é sempre precedida da declaração do interesse, necessidade ou utilidade pública da área a expropriar, emitida pelo Governo, mediante proposta da entidade competente para aprovar o instrumento de ordenamento territorial (neste caso, o Município) e deve ser publicada no Boletim da República (RLOT nº1, artigo 69). Mas tratando-se de prédios urbanos, a iniciativa da expropriação poderá ser do Município ou dos órgãos centrais do Estado, neste caso quando os terrenos se destinem a fins por eles perseguidos.18

Nos termos do Regulamento da Lei do Ordenamento do Território, “o pedido de declaração do interesse ou utilidade pública deve ser apresentado pela entidade responsável pela elaboração do instrumento de ordenamento territorial em causa, acompanhada de provas documentais e das certidões legais relativas ao património a expropriar” (artigo 69º, nº 3).

A propósito dos documentos exigidos pelo Regulamento da Lei do Ordenamento do Território, é importante frisar que a lei não impede a apresentação de outros elementos de prova sobre a titularidade de direitos. Em nome da unidade e coerência do sistema jurídico, este será o entendimento correcto, até porque do ponto de vista jurídico é possível, por exemplo, a expropriação de DUAT adquiridos por ocupação (mas não titulado) e o subsequente pagamento de justa indemnização. Um entendimento contrário significaria recusar toda a matriz constitucional de reconhecimento de direitos. Aliás, a prática mostra que esse reconhecimento de direitos não certificados por escrito vai muito para além do DUAT, tendo a própria empresa Maputo Sul procedido ao pagamento de indemnizações em virtude da demolição de bens imobiliários. Significa que foi levado a cabo um processo de confirmação da titularidade dos bens.

A lei define um processo expropriatório que inicia com a notificação do direito sobre o bem a expropriar, informando intenção de expropriar o bem em causa. O documento notificatório deverá conter:

i) Cópia da publicação da declaração que deu competência para promoção da expropriação, com planta ou descrição dos bens e suas conformações;

18 Artigo 39º do Regulamento do Solo Urbano.

106

ii) Proposta dos termos de cálculo das indemnizações;iii) Modalidades e prazos para o pagamento das indemnizações;iv) Prazo para a toma de posse dos bens expropriados pela entidade expropriante; ev) Prazo para que o expropriado possa contestar os termos da indemnização e entrega

dos bens, se não concordar com a proposta do expropriante.

Conforme referido na secção anterior, não foi disponibilizada informação oficial sobre a existência de algum instrumento de ordenamento do território (no caso de um Plano de Pormenor actualizado que incluísse o projecto da estrada Maputo-Ka Tembe). No entanto, das informações colhidas junto da empresa Maputo Sul e da pesquisa feita nos Boletins da República, parece certo que não foi praticado qualquer acto formal de expropriação de bens. Aliás, o pronunciamento da direcção da empresa Maputo-Sul é elucidativo quanto a este aspecto:

“(…) não basta eu aparecer aí a falar - e as pessoas a dizer sim - é [um projecto] de utilidade pública. Passa por um processo de oficialização dessa utilidade pública que é atribuída pelo Conselho de Ministros. Então eu comecei este processo através do meu Ministério de tutela e do MITADER. Por favor, por favor, concedam-me a declaração de utilidade pública da Ponte Maputo-kaTembe e ficou logo claro que seguindo esse caminho essa declaração há-de vir quando a obra estiver pronta.”

Assim sendo, não existirá um acto jurídico que legitime o desapossamento dos bens dos membros das comunidades de Malanga, Luís Cabral e Gwachene.

4.1.2 Sobre a Indemnização

A lei determinada que a expropriação por interesse, necessidade ou utilidade pública dá lugar ao pagamento de uma justa indemnização a ser calculada de modo a compensar, entre outras:

i) a perda de bens tangíveis e intangíveis (vias de comunicação, acessibilidades, etc.); ii) a ruptura da coesão social (aumento da distância em relação às estruturas sociais e

do núcleo familiar habitual); iii) a perda de bens de produção.19

A lei prescreve princípios que ajudam a aferir o sentido de “justa indemnização”. Em primeiro lugar, o pagamento pode ser feito em dinheiro ou em espécie. Como diz a Directiva sobre o Processo de Expropriação para efeitos de Ordenamento Territorial,20 “quando a expropriação incide sobre edifícios ou construções habitacionais, a indemnização é efectuada através da construção de imóveis de valor equivalente” (parágrafo 4 da Directiva). Naturalmente, tendo em vista a perspectiva de melhoria das condições de vida das pessoas reassentadas, nada impedirá que sejam construídos imóveis de valor superior.

117

Em segundo lugar, nos termos da lei, por justa indemnização entende-se não só aquela que cobre o valor real e actual dos bens expropriados, à data do pagamento, como também os danos emergentes e os lucros cessante dos proprietários, decorrentes do despojamento do seu património.21

Em terceiro lugar, para o cálculo do valor da compensação pela perda de bens intangíveis e pela a ruptura da coesão social, deve ser aplicado um factor (“y”) que traduz o grau dos danos sofridos e que deverá variar entre 0 a 20% do valor do imóvel. O valor exacto será fixado com base em negociações entre a entidade expropriante e o expropriado.

A fórmula que serve de base ao cálculo da indemnização pela expropriação de imóveis inclui critérios (alguns dos quais muito subjectivos) como tipo de imóvel, localização, idade, valor à data da construção, valor actual, qualidade da construção, importância do imóvel, etc.

A proposta inicial avançada pela Maputo Sul consistia no pagamento de uma indemnização por espécie. A empresa comprometeu-se a construir unidades habitacionais (apartamentos) para acolherem famílias reassentadas. A construção de apartamentos implicaria necessariamente proceder à urbanização da área, dotando-a de infraestruturas e serviços que proporcionassem uma vida digna às famílias reassentadas. A Direcção da Maputo Sul, citada pelos órgãos de informação, indicavam que as obras teriam início no mês de Abril de 2015.22

A empresa Maputo Sul abandonou a proposta de pagamento em espécie, alegadamente devido a problemas administrativos internos, a dificuldades orçamentais (o custo da construção dos apartamentos estava inscrito no Orçamento do Estado), acrescidos pela pressão para concluir a obra no prazo previsto. Consequentemente, desencadeou o processo de pagamento de indemnizações em dinheiro. Este processo acarretou um conjunto de problemas que passamos a enumerar:

i) Divergências quanto à avaliação dos bens, especialmente no que respeita a critérios que mobilizam uma certa subjectividade. Desde logo o próprio conceito de “imóvel para habitação” conduziu a avaliações divergentes por parte da Maputo Sul e dos membros das comunidades reassentadas. Estes últimos tomam como ponto de referência o uso que fazem dos imóveis e não as características que os mesmos apresentam;

ii) Os valores das indemnizações têm como base o preço de mercado fixado no ano 2010, data da aprovação da Directiva sobre o Processo de Expropriação para Efeitos de Ordenamento do Territorial. Entretanto as condições do mercado

19 Artigo 20º, nº 3 da Lei do Ordenamento do Território; e artigo 39º, nº 3 do Regulamento do Solo Urbano. 20 Directiva sobre o Processo de Expropriação para efeitos de Ordenamento Territorial foi aprovada pelo Diploma Ministerial nº 181/2010, de 3 de Novembro.21 Artigo 70º, nº 3 do Regulamento da Lei do Ordenamento Territorial.22 Ver, por exemplo, “Notícias Online” de 26 de Setembro de 2014. http://www.jornalnoticias.co.mz/index.php/capital/23792-obras-da-ponte-maputo-catembe-mil-apartamentos-para-reassentados.html (página acedida no dia 3 de Setembro de 2016).

128

sofreram uma alteração drástica em Moçambique. Certamente que o pagamento de indemnizações no valor de 200 mil Meticais não permite que uma família reassentada construa uma nova residência e retome a sua vida. No entanto, deve se ter presente que, como visto, a lei impõe que a indemnização cubra o valor real e actual dos bens expropriados, à data do pagamento, como também os danos emergentes e os lucros cessante dos proprietários. Esta questão relaciona-se também com o ponto que se segue;

iii) Distância temporal muito grande entre o censo (levantamento e registo dos bens existentes) e o pagamento efectivo das indemnizações. O censo foi realizado em 2012, tendo os pagamentos das indemnizações sido feito em 2016. Por um lado, é compreensível que nesse intervalo algumas famílias tivessem realizado investimentos ou reparações nos respectivos imóveis, mesmo que tivessem sido aconselhadas a não fazê-lo. Por outro lado, é do conhecimento geral que o preço dos bens tem vindo a subir de forma acentuada em Moçambique. Significa que o valor real das indemnizações recebidas será inferior ao que seria expectável na data do censo realizado em 2012;

iv) Parte do valor disponibilizado às famílias reassentadas deveria cobrir as despesas de transporte para os locais de destino, assim como todos os custos associados com o desbravamento e limpeza dos terrenos, compra de água, etc.

v) Conforme vimos, o valor exacto da compensação pela perda de bens intangíveis e pela ruptura da coesão social deve ser fixado com base em negociações entre a entidade expropriante e o expropriado. No entanto, não temos conhecimento de ter ocorrido algum processo de negociação nesse sentido.

vi) Resposta tardia das reclamações (pedidos de revisão do valor das indemnizações) fazendo com que alguns moradores do bairro da Malanga continuassem a viver no local, mesmo decorrendo as demolições das casas vizinhas. Esses moradores passaram a viver no meio de escombros, em situações mais precárias.23

O depoimento de LM é um testemunho da ausência de negociação entre a empresa e os moradores dos bairros, especialmente quanto aos bens intangíveis e à ruptura da coesão social:

Vieram e “filmaram” a casa: se tinha árvores, anotavam. Eu só tinha uma casa de banho. Não tinha mais nada ali porque era uma área livre. Não negociámos nada, só disseram vai receber “x”. Recebi 154 912,00MT. Fui levantar o cheque e depositei no Banco.24

139

Quanto ao valor da indemnização, o tempo de espera para o receber, e o agravamento das condições de vida, JC expressa um sentimento generalizado entre as famílias contactadas:

Eu vivia na Malanga. Pagaram-me uma indemnização, mas é muito baixa. Pode-se dizer que é muito dinheiro só de boca. Eu vivia perto do hospital, perto da escola, perto do serviço. Deram dinheiro, mas passaram mais de quatro meses para entregarem o terreno. Agora estou no mato. Não tem energia eléctrica, não tem água. Trabalho em Maputo. Tenho duas filhas que estudam na cidade, uma de noite e outra à tarde. O que dizer? É o governo que nos está a tirar.25

Parece claro que o pagamento de indemnizações acarretou muitas dificuldades que comprometem a qualidade do processo de reassentamento. O pagamento por espécie teria conferido maior dignidade ao processo de reassentamento das famílias, contribuindo substancialmente para a melhoria das suas condições de vida. Contudo, conforme explica a direcção da empresa Maputo Sul, os valores inscritos no Orçamento do Estado para o reassentamento não foram utilizados

“simplesmente porque não foram criadas as condições para que fossem construídos os condomínios”.

4.2 Sobre o Reassentamento

O reassentamento é a deslocação ou transferência da população afectada de um ponto do território nacional para outro, acompanhada da restauração ou criação de condições iguais ou superiores às que tinham.26 Trata-se, portanto, de um processo de recolocação da chamada “população afectada”, isto é, das pessoas que vivem na área abrangida por uma determinada actividade pública ou privada que seja susceptível de provocar a sua deslocação, observando o princípio da coesão social.

A aprovação dos planos de reassentamento é da competência do Governo do Distrito, devendo ser precedida da emissão de parecer favorável por parte do sector superintendente da área do ordenamento territorial (actualmente o MITADER), ouvidos os sectores da agricultura, administração local e obras públicas e habitação.27 No entanto, cabe ao proponente da actividade (no caso concreto à empresa Maputo Sul), a responsabilidade de

23 A um dos moradores foi dada a alternativa de arrendar uma casa por um mês, correspondente à moratória que recebera para abandonar o local. Tendo identificado uma casa, cuja renda era de 10 mil Meticais, foi informado pela empresa Maputo Sul que iria poder pagar este custo mensal pela casa arrendada.24 Excerto da entrevista a LM, realizada em Chamissava-kaTembe no dia 08 de Agosto de 2016, conduzida por Lino Manuel.25 Opinião de JC apresentada no dia 18 de Outubro de 2016, na mesa redonda de apresentação e discussão dos resultados preliminares do trabalho.26 Definição do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas (aprovado pelo Decreto nº 31/2012 de 8 de Agosto). 27 Artigo 9º e 11º, alínea b) do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas.

1410

elaborar e implementar o plano de reassentamento, assim como de suportar os encargos resultantes do processo.

É importante ter presente que a aprovação do plano de reassentamento deve anteceder a emissão de licença ambiental, devendo aquele ser parte integrante do Processo de Avaliação Ambiental, de acordo com o artigo 15º do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas.

4.2.1 Principais Intervenientes 4.2.1.1 Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento

O processo de reassentamento requer a existência de uma Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão composta por representantes dos seguintes sectores: dois membros do sector do ordenamento territorial;

• Um membro do sector da administração local;• Um membro do sector de obras públicas e habitação;• Um membro do sector de agricultura;• Um membro do governo provincial;• Um membro do governo distrital

Podem, ainda, ser convidados a participarem nas sessões da comissão representantes de outros sectores, especialistas e indivíduos de reconhecido mérito, sempre que a natureza do trabalho o justifique.

Participam, ainda, no processo de reassentamento os seguintes actores:

• Cinco representantes da população afectada;• Um representante da sociedade civil;• Três líderes comunitários; e• Dois representantes do sector privado.

Estas entidades, para além da mobilização, sensibilização da população, consciencialização sobre os direitos e obrigações, cumprem funções de fiscalização, podendo inclusivamente comunicar às autoridades competentes as irregularidades detectadas no processo de reassentamento.28

Entre as funções da Comissão Técnica, destacamos as seguintes: • Acompanhar, supervisionar e dar recomendações metodológicas sobre todo o

processo de reassentamento; • Emitir parecer técnico sobre os planos de reassentamento;• Elaborar relatórios de monitoria e avaliação do processo de reassentamento; e • Propor a notificação do proponente de uma actividade para prestar esclarecimentos

sobre o decurso do processo de reassentamento.29

1511

Cada membro da Comissão Técnica tem responsabilidade específicas relacionadas com área de actividade que representa. Destaca-se o governo distrital que, para além de garantir a disponibilização de espaços para o reassentamento da população afectada e a regularização da ocupação de terras, fiscalizar os processos de implantação dos planos de reassentamento e disponibilizar espaços para a prática de actividades de subsistência.30

O Diploma Ministerial no 155/2014, de 29 de Setembro (que aprova o Regulamento da Comissão Técnica) fixa as seguintes regras:31

• O valor e a tomada de deliberações da Comissão: emite deliberações vinculativas, tomadas por maioria simples;

• A obrigatoriedade de submissão de relatórios técnicos trimestrais ao Ministro que superintende a área do ordenamento do território. Esses relatórios devem conter informações sobre os processos de reassentamento;

• A composição dos órgãos de apoio da Comissão (comissões provinciais e distritais de reassentamento) e respectivas competências.

4.2.1.2 O Proponente do Projecto

Ao proponente do projecto que fundamente o reassentamento são impostas as seguintes responsabilidades:

• Elaborar e implementar o plano de reassentamento;• Participar, sempre que convocado, nas reuniões da Comissão Técnica de

Acompanhamento e Supervisão; • Implementar o projecto de reassentamento de acordo com o Plano de

Reassentamento aprovado, regulamentos específicos e de acordo com as recomendações decorrentes do processo;

• Suportar os encargos decorrentes do processo de elaboração e implementação do Plano de Reassentamento;

• Facilitar as acções de monitoria e avaliação do processo de reassentamento pela Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão.

Significa que, não obstante existirem entidades fiscalizadoras e outras cuja intervenção é imprescindível no processo de reassentamento, o sucesso da implementação depende sobretudo da actuação e postura do proponente do projecto. Deve ser do interesse deste assegurar a participação de todos actores conforme a lei, assim como respeitar estritamente os procedimentos previstos na lei.

28 Artigo 8º do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas. 29 Artigos 6º e 7º do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas.30 Artigo 12º do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas.31 O Diploma Ministerial no 155/2014 de 29 de Setembro foi publicado no Boletim da República no 76, I Série de 19 de Setembro de 2014.

1612

4.2.2 Procedimentos para a Elaboração do Plano de Reassentamento

A lei define os procedimentos e fases a seguir na elaboração do plano, bem como o modelo de reassentamento, as características ambientais e critérios de escolha dos talhões, os elementos a ter em conta no processo de implementação, e as regras básicas para assegurar a participação pública.32

4.2.2.1 O Plano de Reassentamento

O Plano de Reassentamento equipara-se ao Plano de Pormenor definido nos termos da legislação de ordenamento territorial.33 Deste modo o Plano de Reassentamento deverá integrar os seguintes elementos:34

• Relatório que fundamenta a solução urbana adoptada e explicita a observância das regras estabelecidas pelos Planos Gerais e/ou Parciais de urbanização para a sua área de intervenção;

• Definição de regras e normas de ocupação do solo; • Planta de implantação da área do Plano de Reassentamento; • Plantas, perfis e secções e todos outros desenhos de pormenor, com todas as

indicações gráficas e escritas necessárias à completa compreensão das intenções do plano e suficientemente pormenorizadas, em todos os aspectos técnicos e dimensionais, para evitar qualquer ambiguidade na sua interpretação; e

• Programa de acções necessárias para a execução do plano, estimativas orçamentais e plano de financiamento para a sua materialização.

4.2.2.2 Modelo de Reassentamento

Nos termos da lei, o reassentamento deve ser feito numa parcela habitacional e infraestuturada, construída com material convencional e de acordo com o projecto aprovado, que deve obedecer às características sociais e culturais do local de reassentamento. O processo de reassentamento deve ser acompanhado pela implantação de vias de acesso, sistemas de abastecimento de água, saneamento do meio, electrificação, postos de saúde, posto policial, escolas, locais de lazer, de prática de desporto, de culto, etc. Tão importante quanto as infraestruturas sociais, é a necessidade de assegurar a continuidade do exercício de actividades de subsistência ou definir programas de geração de renda nos locais de reassentamento.35

32 Capítulo II do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas.33 Artigo 15, no 3 do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas.34 Nos termos do artigo do Regulamento da Lei do Ordenamento do Território, aprovado pelo Decreto no 23/2008, de 1 de Julho. 35 Artigo 16º do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas.

17

Por isso, devem ser reservadas áreas para a prática de agricultura, pecuária ou outras actividades, responsabilidade esta que é, como visto, do Governo Distrital.

4.2.3 Fases para Elaboração do Plano de Reassentamento

A elaboração do plano de reassentamento obedece três fases complementares, nomeadamente, colecta e análise de dados físicos e sócio-económicos, preparação do plano de reassentamento, e elaboração do plano de acção da implementação do projecto de reassentamento. São os seguintes, os elementos a ter em conta em cada uma das fases:

Colecta e análise de dados. Deverão ser recolhidos os seguintes dados:

• Identificação e delimitação da área de intervenção, considerando sempre que possível as zonas mais próximas da área do projecto ou empreendimento;

• Quantificação das famílias afectadas e seu perfil socioeconómico. Aqui deve-se tomar em consideração a situação actual da população afectada, a organização social e estrutura de liderança da comunidade em que estão inseridos, os grupos vulneráveis, características das famílias (incluindo a descrição da organização do sistema de produção e dos modos de vida);

• Caracterização físico-ambiental.

É importante realçar que, nos termos da lei, a descrição da situação da população afectada implica fazer o levantamento dos níveis de produção e de rendimentos obtidos nas actividades económicas formais e informais, assim como dos padrões de vida, incluindo o estado de saúde da população a deslocar; a dimensão das perdas totais ou parciais esperadas; as formas de acesso à terra e serviços públicos; o tempo de resistência do imóvel; o número dos agregados, as relações familiares e os vínculos sociais existentes; etc.

4.2.4 A Directiva Técnica do Processo de Elaboração e Implementação dos Planos de Reassentamento

O Diploma Ministerial no 156/2014, de 29 de Setembro aprova a directiva técnica relativa ao processo de elaboração e implementação dos planos de reassentamento.36 Reconhecendo que na prática tem havido disparidades de actuação nos processos de reassentamento, potencialmente originando conflitos, a Directiva procura harmonizar os princípios e procedimentos subjacentes a esses processos.

Embora não introduzindo, e não podendo introduzir, nada de novo no regime do reassentamento, a Directiva pretende condensar as regras e procedimentos definidos no Decreto no 31/2012, de 8 de Agosto (que aprova o Regulamento sobre o processo

36 Diploma Ministerial no 156/2014, de 29 de Setembro foi publicado no Boletim da República no 76, I Série de 19 de Setembro de 2014

13

1814

de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas), compatibilizando-o com o Regulamento sobre o Processo de Avaliação do Impacto Ambiental (aprovado pelo Decreto nº 45/2004) e com a Directiva sobre o Processo de Expropriação para Efeitos de Ordenamento do Território (aprovado pelo Diploma Ministerial nº 181/2010).

Assim, a Directiva reafirma:

• A composição e as funções da Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão (como vimos foi aprovado o Regulamento da Comissão Técnica);

• Direitos da população afectada (indemnização, informação, participação);• Processo de elaboração dos planos de reassentamento, remetendo para o Decreto

nº 31/2012;• Conteúdo dos planos de reassentamento;• Processo de consulta e registo das respectivas reuniões;• Processo de implementação do plano de reassentamento;• Monitoria e fiscalização da implementação.

Uma nota importante é que a Directiva fornece orientação para intervenção no caso de reassentamentos involuntários. Como diz o próprio texto, “providencia as linhas mestres para que o Governo e os outros intervenientes no processo alinhem a planificação de reassentamento físico com a planificação do processo sócio-económico, com vista à integração das famílias e comunidades involuntariamente deslocadas dos seus territórios actuais, à restituição dos meios de vida perdidos e à inserção no desenvolvimento económico local”. Nesta perspectiva, está em harmonia com os padrões internacionais relativos ao reassentamento.

4.2.5 Padrões Internacionais: Princípios Orientadores da International Finance Corporation

A proibição da deslocação compulsiva dos cidadãos é uma regra geral do direito internacional, resultando de um conjunto de instrumentos normativos, nomeadamente, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, o Pacto Internacional sobre Direitos Económicos, Sociais e Culturais, a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, etc.

Reconhecendo que a aquisição de terras, ou de direitos sobre a terra, relacionada com o desenvolvimento de actividades económicas pode ter impactos adversos sobre as comunidades e sobre as pessoas que ocupam a terra, a International Finance Corporation (IFC)37 adoptou princípios orientadores (Padrão de Desempenho 5) para os casos em que

37A IFC é uma instituição do Banco Mundial, criada em 1950.

1915

aquisição implique reassentamento (deslocamento físico ou simples perda de fontes ou meios de subsistência).

Os princípios em causa aplicam-se exclusivamente aos casos de reassentamento involuntário, isto é, quando as pessoas ou comunidades afectadas não têm, do ponto de vista legal, o direito de impedir a aquisição da terra ou as restrições ao seu uso.

No entanto, mesmo para os casos em que os proponentes do projecto de investimento disponham de meios jurídicos para adquirir a terra sem o consentimento dos proprietários ou titulares de outro tipo de direitos sobre a mesma, recomenda-se que aqueles privilegiem a obtenção de acordos para o desenvolvimento dos projectos que têm em vista.

Assim, os princípios da IFC aplicam-se a todas situações de restrições ao acesso ou uso da terra ou de outros recursos naturais. Não se aplica, por isso, ao reassentamento resultante de transacções voluntárias.

A IFC reconhece que, pelos riscos que envolve - na maior parte das vezes resultando no empobrecimento da população afectada - quando não seja possível, em absoluto, evitar o reassentamento, este deve ser minimizado e criterioso, de modo a que sejam mitigados os impactos causados não só à população deslocada, mas também às comunidades acolhedoras.

Os princípios gerais a ter em conta são: • Evitar, e quando não for possível, minimizar o deslocamento explorando elaborações

alternativas do projecto; • Evitar o despejo forçado; • Prever e evitar ou, quando não for possível, minimizar os impactos ambientais e

sociais adversos decorrentes da aquisição de terra ou de restrições a seu uso (i) por meio da indemnização por perda de bens pelo custo de reposição e (ii) certificando-se de que as actividades de reassentamento sejam executadas após a divulgação apropriada de informações, e de consulta e a participação informada das partes afectadas;

• Aperfeiçoar ou recuperar os meios de subsistência e os padrões de vida das pessoas deslocadas; e

• Melhorar as condições de vida das pessoas fisicamente deslocadas mediante o fornecimento de habitação adequada, com garantia de propriedade nos locais de reassentamento;

• Importante neste contexto será o entendimento de “custo de reposição” e o cálculo do valor das indemnizações.

2016

De acordo com a IFC, custo de reposição é o valor de mercado dos bens (desconsiderando a depreciação das estruturas e bens), acrescido dos custos de transacção.

Quanto à questão da recuperação dos meios de subsistência, a IFC recomenda que, para além da indemnização pela perda de bens, as pessoas economicamente deslocadas devem receber oportunidades para melhorar ou, no mínimo, recuperar os meios de que dispunham antes, os níveis de produção e padrões de vida. Se necessário, deverão ser oferecidas oportunidades alternativas de obtenção de renda, como linhas de crédito, formação, dinheiro ou oportunidades de emprego.

Na verdade, a legislação moçambicana, nomeadamente o Decreto 31/2012, de 8 de Agosto está alinhado com os princípios orientadores da IFC.

Uma nota importante é o facto de a IFC reconhecer, mesmo no caso de reassentamentos involuntários, a possibilidade dos cidadãos e comunidades afectadas não só recusarem os termos da indemnização que lhes são apresentados, como também encetar os mecanismos legais disponíveis para fazerem valer os seus direitos. Diz a IFC que “se as famílias ou as comunidades afectadas rejeitarem uma oferta de indemnização [...] e, como resultado, a desapropriação ou outros procedimentos legais forem iniciados, os órgãos governamentais responsáveis poderão oferecer uma indemnização às famílias ou comunidades afectadas.” Ainda assim, reconhece a IFC que a indemnização, por si, não garante a recuperação ou melhoria das condições de subsistência e bem-estar das famílias e comunidades deslocadas. Será necessário assegurar a continuidade da vida social e cultural das populações afectadas, incluindo as comunidades receptoras. Assim, os valores das indemnizações deverão articular-se com o acesso a uma diversidade de bens e serviços interligados: terra, florestas (com recursos madeireiros e não madeireiros) recursos marinhos e aquáticos, água potável, áreas de pastagem, áreas de caça e recolecção, serviços públicos, emprego, etc.

O princípio da participação é transversal aos documentos orientadores da IFC, embora sejam especificamente desenvolvidos no Padrão de Desempenho 1, referente à avaliação e gestão de riscos e impactos ambientais e sociais. A principal preocupação é evitar que os processos de participação redundem no mero cumprimento burocrático de uma obrigação, mas que sejam um mecanismo para assegurar a participação livre e informada de cidadãos e comunidades. Dever-se-á ter presente a necessidade de incluir medidas diferenciadas para assegurar a efectiva participação dos grupos desfavorecidos ou vulneráveis.

Para a IFC, são as seguintes algumas das principais características de que se devem revestir os processos de participação:

• Continuidade (devendo ter início o mais cedo possível no arranque do projecto e continuar durante a vida do mesmo);

2117

• Livre de manipulação, interferência, coerção ou intimidação externa - participação significativa (alargada) dos membros da comunidade;

• Veiculação de informações oportunas, relevantes, compreensíveis e acessíveis, e num formato culturalmente apropriado;

• Utilização de línguas locais; • Implantação de mecanismos de reclamação contra o proponente do projecto e

informação às comunidades afectadas sobre a sua existência e meios de utilização; • Não impedimento de recurso às instâncias judiciais ou administrativas.

4.3 Considerações sobre o Reassentamento no Âmbito do Projecto de Construção da Ponte

Em primeiro lugar, pelo que foi possível apurar, nem todos as entidades previstas na lei estiveram representadas na Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento no âmbito da implementação do projecto Maputo-kaTembe. Não intervindo no processo de reassentamento, resulta que estará condicionado (ou mesmo impossibilitado) o cumprimento de algumas funções adstritas àquela Comissão.

Em segundo lugar, conforme referido, não houve acesso a qualquer plano de reassentamento, nem outra documentação relevante, não estando criadas por isso condições de se avaliar se efectivamente os procedimentos prescritos por lei foram observados por parte da empresa Maputo Sul. De qualquer modo, tratando-se de documentos públicos e o facto de não terem sido disponibilizados, indicia que, de facto, não foram cumpridos os procedimentos.

Terceiro, ficou registado que a empresa Maputo Sul optou pelo pagamento de indemnizações em dinheiro, em detrimento do pagamento por espécie que implicaria implantar infraestruturas urbanas e sociais nos locais de destino das comunidades dos bairros da Malanga e Luís Cabral. A indemnização contemplou apenas casas e outros imóveis particulares, não tendo sido considerada a reposição de infra-estruturas sociais. Esta opção trouxe consequências negativas ao processo de reassentamento, vendo-se as famílias obrigadas a abrir vias de acesso, desbravar terrenos, retirar os troncos, etc. Ademais, os locais de destino não dispunham de água, nem de corrente eléctrica, o que obrigou as famílias reassentadas a comprarem água (para consumo e para construção) a preços exorbitantes.

Paralelamente, faltam nos locais de reassentamento um conjunto de serviços públicos, nomeadamente escolas, hospitais, polícia e transportes. Por exemplo, existindo entre os membros das comunidades reassentadas estudantes do ensino secundário, técnico e universitário, debatem-se actualmente com a questão de saber como garantir a continuidade dos estudos. O caso de F. é exemplar:

2218

A escola é lá na estrada lá. Mesmo apanhando chapa, é longe. Por exemplo, o meu filho entra às 6:45 horas. Ele está na sétima classe. A outra menina está na décima, na escola secundária. Aqui não há escola secundária, também não tem sétima classe. Tenho que tirar dinheiro todas semanas enquanto eu aqui sou mãe e pai ao mesmo tempo. Não trabalho, não faço nada. Lá em Gwachene o meu trabalho era de fazer tranças às pessoas. Eu tinha os meus clientes que vinham trançar. Aqui demorei para apanhar energia. Passámos um ano sem energia.38

Alguns chefes de família viram-se constrangidos a distribuir os filhos (ou outros dependentes) por familiares ou amigos que vivam na cidade de Maputo ou próximo dela.

Mas para algumas famílias a questão não é precisamente a falta de escola em si, mas o facto de não ter sido devidamente articulado o reassentamento com o calendário escolar:

Um dos meus filhos sai de casa às 4.30 da manhã para a paragem dos chapas para apanhar o primeiro barco. Quando chega a outra margem, o dinheiro já não é suficiente para apanhar outro chapa ate à escola. Tem que fazer a distância a pé. No regresso paga cinco Meticais para atravessar até kaTembe e da kaTembe paga mais 9 Meticais para chegar a casa. Portanto a escola é um grande problema. Já canalizámos esta preocupação e disseram que depois das provas que estão a fazer serão atribuídas as notas semestrais e só depois poderão ser transferidos para kaTembe. A Escola aqui já confirmou existirem vagas para receber os reassentados.39

Problema semelhante coloca-se em relação às pessoas que prestam trabalho dependente na cidade de Maputo ou que aqui desenvolvem alguma outra actividade económica. Estas viram-se privadas de fontes de rendimento, sem que a empresa Maputo Sul tivesse criado ou fomentado actividades alternativas de geração de renda nos locais de reassentamento. Portanto, não foi observado o princípio da manutenção ou melhoria da renda, sendo, deste modo, violado um dos direitos elementares assistidos às populações reassentadas.40

Finalmente, destacam se os constrangimentos enfrentados pelas comunidades de Tenga e Chamissava, comunidades acolhedoras da população reassentada. Na verdade, o reassentamento despoletou um conjunto de problemas:

38 Excerto de entrevista a F., realizada em Chamissava-Ka Tembe no dia 08 de Agosto de 2016 por Lino Manuel.39 Excerto de entrevista a G. realizada em Chamissava-Ka Tembe no dia 8 de Agosto de 2016 por Lino Manuel.40 Artigo 10º do Decreto nº 31/2012, de 8 de Agosto.

2319

• Agravamento de conflitos de terra (especialmente em Tenga onde já se registavam alguns conflitos);

• Ocupação de terras nas proximidades de lugares sagrados (cemitérios): Tendo em conta os quadros culturais em que vive a população reassentada, a proximidade entre cemitérios públicos e as residências tem se reflectido de forma negativa na relação que algumas famílias estabelecem com o bairro (Chamissava), chegando algumas a equacionar o abandono dos talhões;

• Ocupação de terras “pertencentes” às comunidades locais e destinadas à agricultura e recolha de recursos florestais (Chamissava) o que reduz a disponibilidade de terra e recursos florestais como lenha, carvão, etc. afectando também negativamente as famílias receptoras;

• Reivindicação, por parte das comunidades acolhedoras, de alguns benefícios ou serviços que, entretanto, foram chegando para as famílias reassentadas (água canalizada, por exemplo);

• Incumprimento (ou cumprimento parcial) por parte da empresa Maputo Sul da contrapartida solicitada pelas comunidades acolhedoras - construção de uma estrada que ligue o Posto Administrativo à uma estrada principal - em troca da cedência de terrenos a favor das famílias reassentadas.

No que respeita às expectativas das comunidades acolhedoras, vejamos o seguinte depoimento:

Nós não fomos invadidos. Fomos reunidos e informados que haverá necessidade de utilizar determinadas áreas para reassentar pessoas. A pergunta que fizemos foi “qual é o nosso benefício?”. O governo e a empresa Maputo Sul disseram que nós deveríamos dizer o que queremos. Pedimos estradas, energia e água. Disseram que iam abrir seis estradas, mas até aqui só abriram duas, mas a segunda só ficou a meio. A estrada deveria vir da Matola-Gare até Tenga. Não temos energia, nem água.41

Em relação às questões apresentadas pelas comunidades acolhedoras de Tenga, os Serviços Distritais de Planeamento e Infraestruturas de Moamba teceram alguns esclarecimentos:

As pessoas foram reassentadas em terrenos que tinham DUAT. Entrámos em contacto com o titular do DUAT para negociar a cedência de parte dos terrenos (…). Mas no local houve vários parcelamentos. Houve “parcelamento” feitos pelos Secretários de Bairro, e outros feito por um senhor Z. que também vendeu terra.

41 Opinião de V. expressa na mesa realizada no dia 18 de Outubro de 2016.

2420

Havia parcelas com dois ou três donos. Tivemos que negociar. (…) Quanto à tubagem de água, a população estragou essa tubagem e disseram que eles próprios iam meter água até as suas residências. (…) A comunidade acolhedora não está abrangida pela energia eléctrica porque os seus terrenos ainda não foram parcelados. 42

Não se sabe até que ponto os problemas e constrangimentos aqui elencados poderão ter contribuído para a não atribuição da licença ambiental à empresa Maputo Sul. O que parece ser factual é que a empresa apresentou o plano de reassentamento e outros documentos ao MITADER, mas que não recebeu qualquer resposta por parte daquele organismo licenciador, conforme explica a direcção da Maputo Sul:

“Quando surgiu este barulho, o actual MITADER enviou uma notificação a Maputo-Sul dando-nos três dias para apresentarmos o plano da acção de reassentamento aprovado. Vejam só como é interessante. Eu estou à espera que eles forneçam os documentos aprovados e eles estão a exigir-me esses mesmos documentos. E aqui eu tenho que fechar parênteses porque não tenho outros detalhes, mas eu estou perante uma obra de interesse público, de utilidade pública. Eu respondi dentro dos prazos mais uma vez, fornecendo-lhes os tais CDs que eu já tinha entregue por minha iniciativa. Escrevi e disse no dia tal deste ano mandámos uma informação”.

Percebe-se a solicitação do MITADER porque a aprovação do Plano de Reassentamento é da competência do governo do distrito, sendo a aquele ministério competente para efeitos de emissão da licença ambiental.

Significa que a empresa Maputo Sul está efectivamente a desenvolver o projecto da ponte Maputo- kaTembe (e o processo de reassentamento que lhe é associado) à margem da lei.

42 Maria Isaura. Mesa Redonda de 18 de Outubro de 2016.

2521

CONCLUSÕES

Por tudo quanto exposto, em conclusão, considera se que:

i) Não foram observados os procedimentos legais com vista à reversão da terra e dos bens das famílias dos bairros da Malanga, Luís Cabral e Gwachene para o Estado. Consequentemente, a empresa Maputo Sul não detém nenhum instrumento jurídico que legitime o reassentamento forçado daquelas famílias. Em virtude do reconhecimento constitucional e legal dos direitos pré-existentes, seria necessário um acto ou instrumento jurídico adequado para a extinção desses direitos e sua reversão a favor do Estado ou de outra entidade;

ii) Não existe um plano de reassentamento aprovado de acordo com os procedimentos legais vigentes na república de Moçambique;

iii) Os mecanismos de informação não foram eficazes, havendo um desconhecimento sobre os direitos assistidos às comunidades reassentadas, sobretudo no que respeita aos critérios das indemnizações, à possibilidade de reacção jurídica no caso de discordância, às instituições ou entidades independentes onde possam ser canalizadas as reclamações;

iv) A distância temporal entre o censo (levantamento e registo dos bens existentes) e o pagamento efectivo das indemnizações, e o facto do valor não ter sido actualizado à data do pagamento, contribuiu para a erosão das indemnizações, isto é, para que o valor real das somas recebidas fosse substancialmente mais baixo. Este constrangimento prejudicou a capacidade de reposição dos bens por parte das famílias expropriadas;

v) Verificou-se uma desconsideração de elementos que deveriam integrar a indemnização, como é o caso dos bens intangíveis e ruptura da coesão social;

vi) A empresa Maputo Sul optou pelo pagamento de indemnizações em dinheiro, sem que, contudo, tivesse planificado devidamente essa alternativa. O processo de reassentamento desenvolveu-se, por isso, de forma precária e sofrida para as famílias reassentadas. Estas confrontaram-se com a difícil realidade de ter que, a custos próprios, abrir vias de acesso, desbravar terrenos, retirar os troncos, etc., para dar início à construção de casas;

vii) Os locais de destino não dispunham de condições mínimas para receber as famílias

2622

reassentadas. Tratava-se de terrenos sem qualquer infraestrutura instalada. Para além do mais, as famílias não tinham (ou não têm) água canalizada, nem energia eléctrica;

viii) Para além de infraestruturas urbanas mínimas, os novos locais de reassentamento não dispõem de serviços públicos básicos como escolas,43 hospitais, polícia e transportes. O acesso à cidade de Maputo para trabalhar, estudar ou cumprir outra actividade, tornou-se muito difícil ou mesmo impossível;

ix) Não foram equacionadas as possibilidades de criação de projectos alternativos de trabalho ou de geração de rendimento para as pessoas que se viram obrigadas a abandonar as suas actividades por força do reassentamento, o que contribui para o agravamento das condições de vida das famílias reassentadas;

x) A fraca preparação social das comunidades reassentadas e das comunidades acolhedoras contribuiu para o nascimento ou recrudescimento de conflitos (conflitos de terra; conflitos entre vizinhos; conflitos resultantes do facto das comunidades acolhedoras verem frustradas as “promessas do reassentamento”);

xi) Para as famílias reassentadas, tendo em conta o conjunto de questões colocadas no presente trabalho, o reassentamento causado pelo projecto de construção da ponte Maputo-kaTembe representa um agravamento das condições de vida, contrariando-se os princípios subjacentes à legislação moçambicana.

43 Em Tenga foram montadas algumas tendas que funcionam como escola. Contudo, não são leccionadas todas as classes, o que impede que algumas crianças continuem os estudos.

2723

RECOMENDAÇÕES

Face ao exposto e às constatações que resultam do presente trabalho, são avançadas as seguintes recomendações, muitas das quais se reconduzem à necessidade de cumprimento da lei:

a) Em relação a Maputo Sul

i) O reassentamento, enquanto uma das componentes importantes para o licenciamento ambiental, é questão pública. Como tal, a participação pública e o acesso à informação devem ser assegurados a todos os cidadãos. Por isso, é necessário que os promotores do projecto disponibilizem a documentação relevante para efeitos de consulta por parte dos cidadãos interessados.

Será necessário ter presente o artigo 14º do Decreto nº 31/2012, de que afirma expressamente o seguinte:

“As partes interessadas e afectadas têm direito à informação sobre os conteúdos dos estudos referentes aos processos de reassentamento” (nº 1)

“(…) os responsáveis pela sua elaboração devem divulgar os principais aspectos do plano em questão, através dos meios de informação adequados a cada contextos, e facultar toda documentação relevante para consulta pelos interessados” (nº 2)

“Os órgãos de Administração Pública têm o dever de responder aos pedidos de esclarecimento referidos no número anterior, pela forma que lhes for endereçado (…)” (nº 3)

ii) Necessidade de formalização jurídica dos processos, observando estritamente a legislação. O que está em causa não será, naturalmente, a mera formalização, mas a necessidade de respeitar os princípios subjacente à legislação relativa ao ordenamento do território nomeadamente:

• Princípio da participação pública e consciencialização dos cidadãos, através do acesso à informação, permitindo assim a sua intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação, bem como na revisão dos instrumentos de ordenamento territorial.

• Princípio da igualdade no acesso à terra e aos recursos naturais, infra-estruturas, equipamentos sociais e serviços públicos por parte dos cidadãos, quer nas zonas urbanas quer nas zonas rurais.

2824

• Princípio da precaução, com base no qual a elaboração, execução e alteração dos instrumentos de ordenamento territorial deve priorizar o estabelecimento de sistemas de prevenção de actos lesivos ao ambiente, de modo a evitar a ocorrência de impactos ambientais negativos, significativos ou irreversíveis, independentemente da existência da certeza científica sobre a ocorrência de tais impactos.

• Princípio da responsabilidade das entidades públicas ou privadas por qualquer intervenção sobre o território que possa ter causado danos ou afectado a qualidade do ambiente e assegurando a obrigação da reparação desses mesmos danos e a compensação dos prejuízos causados à qualidade de vida dos cidadãos.

• Princípio da segurança jurídica como garantia de que na elaboração, alteração e execução dos instrumentos de ordenamento e de gestão territorial sejam sempre respeitados os direitos fundamentais dos cidadãos e as relações jurídicas validamente constituídas, promovendo-se a estabilidade e a observância dos regimes legais instituídos;

•Princípio da publicidade dos instrumentos de ordenamento territorial, através da sua publicação no Boletim da República, afixação nos locais de estilo das administrações distritais e das autarquias e por outros meios de publicidade, para amplo conhecimento dos cidadãos.

iii) Encurtar, o máximo possível, o tempo que separa o censo e o pagamento das indemnizações das famílias ainda por reassentar; onde isto não seja possível, o censo bem como os valores a pagar pelos bens deve ser actualizado à data do pagamento das indemnizações.

iv) Privilegiar a compensação das habitações em espécie, de modo a assegurar a reposição dos bens e a permitir que os locais de destino das famílias reassentadas estejam devidamente infraestruturados e que respeitem as regras de ordenamento do território.

i) Revisão dos critérios de cálculo das indemnizações, estabelecendo um sistema que privilegie (a) pagamento em espécie (evitando-se transferir o ónus de recolocação para o expropriado); (b) que seja suficientemente flexível para permitir a actualização do valor a pagar em harmonização com as dinâmicas do mercado; (c) que reduza a subjectividade e elimine a arbitrariedade por parte da empresa na avaliação dos bens; e que permita que o reassentamento se traduza, de facto, numa oportunidade para melhorar as condições de vida dos cidadãos reassentados. Paralelamente, deverão ser claros os procedimentos para a formalização das negociações que levadas a cabo,

2925

com vista ao pagamento de bens tangíveis e intangíveis e pela ruptura da coesão social (o que poderá implicar a necessidade de prestação de assessoria jurídica às comunidades);

vii) Necessidade de planificar devida e previamente os processos de reassentamento, elaborando os planos de reassentamento acautelando todas as componentes necessárias, em todas as fases do processo;

viii) Concepção de projectos de reassentamento alternativos, tendo em conta os possíveis cenários em que os processos podem se desenvolver;

ix) Promover, juntamente com o governo e parceiros sociais vocacionados, fontes alternativas de geração de rendimento e a implantação de infraestruturas e serviços sociais.

x) Constituição de equipas multissectoriais e multidisciplinares que contribuam para uma abordagem holística do reassentamento;

xi) Inclusão das despesas relacionadas com os estudos de impacto ambiental, desenho e implementação de planos de reassentamento nos custos do projecto.

b) Em relação ao MITADER

i) Necessidade de dar resposta fundamentada aos pedidos de licenciamento ambiental, ainda que o proponente seja uma entidade do Estado, e mesmo que eventualmente seja uma rejeição do licenciamento;

ii)Necessidade cumprir as funções de orientação metodológica dos processos de reassentamento, prestar assistência técnica aos órgãos de implementação, monitorar os processos e disseminar as boas práticas;43

iii)Necessidade de cumprir, nos termos da lei, a função fiscalizadora dos projectos ou empreendimentos susceptíveis de provocar danos ambientais.44

iv)Recomenda-se ainda que leve a cabo urgentemente acções que permitam corrigir os erros cometidos, apoiando a empresa a trabalhar com as pessoas afectadas e reassentadas na definição de implementação de medidas que permitam o restabelecimento ou melhoria do nível e padrão de vida das pessoas afectadas.

43 Artigo 12º do Decreto 31/2012, de 8 de Agosto.44 Ver, por exemplo, artigos 24º e seguintes do Decreto 31/2012, de 8 de Agosto.

3026

c) Em relação ao Município de Maputo

i) Necessidade de publicar (e publicitar) os instrumentos de ordenamento territorial que sejam aprovados, assim como os instrumentos (resultados dos inquéritos, relatórios, etc.) que lhes servem de base;

ii) Necessidade de promover infraestruturas e serviços sociais nas áreas de reassentamento que estejam sob a sua jurisdição.

d) Em relação à Procuradoria-Geral da República

i) Enquanto defensor da legalidade, necessidade de assumir uma postura proactiva na defesa dos direitos colectivos e difusos;

ii) Utilizar os mecanismos jurídicos previstos na Constituição (como, por exemplo, o direito de acção popular) e na lei para acautelar a violação de direitos colectivos e difusos ou promover a sua reparação.

e) Em relação às Administrações de Boane e Moamba

i) Exigir e assegurar a participação efectiva dos representantes do governo local nas Comissões Técnicas de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento.

ii) Aprovar os planos de reassentamento, mediante parecer do sector que superintende o sector do Ordenamento do Território;45

iii) Monitorar e fiscalizar os processos de implementação do reassentamento;46

iv) Reservar áreas para a prática de actividades de geração de renda (agricultura, pecuária, etc.) e para a implantação de infraestruturas sociais nos lugares de reassentamento.

f) Opção para as Famílias Reassentadas

Como visto, as comunidades reassentadas, assim como as comunidades acolhedoras são titulares de direitos legítimos. Como tal, podem recorrer a todos os mecanismos processuais disponíveis para, de forma individual ou colectiva ou, ainda, fazendo-se representar por advogados ou associações, para os fazer valer. Desde logo, a Constituição da República consagra o direito de acção popular, conferindo uma legitimidade processual activa alargada, nos seguintes termos: “todos os cidadãos têm, pessoalmente ou através de associações de defesa de interesses em causa, o direito de acção popular, nos termos da lei”.47 Este direito compreende, entre outros, o direito de requerer indemnizações, e o direito de promover a prevenção ou cessação de infrações contra o ambiente. Não obstante o facto

3127

45 Artigo 8º e 9º do Decreto nº 31/2012, de 8 de Agosto.46 Artigo 12º, nº 2 do Decreto nº 31/2012, de 8 de Agosto.47 Artigo 81º da Constituição da República.

do direito de acção popular não estar regulamentado, poderão as comunidades afectadas ou associações que actuem na área do ambiente propor junto das autoridades judiciais acções com vista à salvaguarda dos seus direitos.

Entende se que, no seu conjunto, seguir as recomendações e, mais importante, observar rigorosamente a lei poderá evitar que os cidadãos sejam “atropelados pela ponte” (expressão utilizada por um dos interlocutores).

32

3329

Lista de EntrevistadosNome Instituição/Local da entrevista

Amélia Hobjana Tenga

Ana Machava Mahubo

Ana Shirley Departamento de Gestão e Inspecção

Ambiental, Município da Cidade de

Maputo

Carlota Tivane Mahubo

Delfina Tembe Malanga

Elita Machel Chamissava - Ka Tembe

Eulália Augusto Mahubo

Florinda Chirindza Gwachene – Ka Tembe

Francisco Zimola Chamissava – Ka Tembe

Hilário Arlindo Mahubo

Isabel Silva Tenga

Jeremias Nhavotso Tenga

Jossias Cumaio Malanga

Lídia Simango Chamissava – Ka Tembe

Maria Macuacua Mahubo

Maria Quefasse Mahubo

Paulino Tchamo Malanga

Raquel Muchanga Tenga

Raúl Chilaule Departamento de Gestão e Inspecção

Ambiental, Município da Cidade de

Maputo

Rosa Zaqueu Tenga

Rosita Ngwenha Mahubo

Silva Magaia Empresa de Desenvolvimento de

Maputo Sul

Vicente João Malanga

Virgínia Alexandre Gwachene – Ka Tembe

Xadreque Rafael Malanga

ANEXOS

3430

Lista de Presenças na Mesa Redonda

Nome Proveniência/InstituiçãoAlberto Nhabanga TengaAlice Xadreque TengaDaniel Maposse TengaDinis Mandevane CTVElias Matola MahuboFelizarda Armando MahuboFlorinda Chirindza GwacheneIvone Conselho TengaIvone dos Anjos TengaJosé Chaúque Ka TembeJosé Cossa MahuboJosé Marrengule Maputo Sul E.P.Leonor dos Anjos TengaLídia Simango ChamissavaMaria Isaura SPDI – MoambaMário Pinto MahuboMassango Nito TengaMiguel Laice Maputo Sul E.P.Nito Vilanculos TengaSarmento Salvador SDPI – MoambaWetela Jone DNOTER - MITADER

3531

Cópia de cartas de pedido de informação e marcação de encontros

3632

3733

3834

3935

4036

As últimas casas. Vivendo no meio de escombros. Esperando o pagamento da indemnização. (Foto: André Cristiano)

Vivendo no meio de escombros. Arrumações antes da partida. (Foto: André Cristiano)

4137

Vivendo no meio de escombros. Lavando a roupa. (Foto: André Cristiano)

Vivendo no meio escombros. Bebendo água através de um tubo rebentado. (Foto: André Cristiano)

4238

Vivendo no meio de escombros. Cereais. (Foto: André Cristiano)

Vivendo no meio de escombros. Cozinha improvisada. (Foto: André Cristiano)

4339

Terra por desbravar. (Foto: André Cristiano)

Casa em construção. (Foto: André Cristiano)

4440

Casas em construção. (Foto: André Cristiano)

Casa em construção. Tanque de água comprado pela família reassentada. (Foto: André Cristiano)

4541

Cozinha improvisada. (Foto: André Cristiano)

Improvisando uma fonte de energia eléctrica. (Foto: André Cristiano)