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Este relatório, desenvolvido pela RPG, tem por base a informação disponibilizada pelo CRA
e demais informação recolhida. Desta forma, não deve ser imputado à Consultora
quaisquer responsabilidades pela qualidade, veracidade e exactidão da informação contida
no presente documento.
18 de Março de 2016
Elaborado pelo consultor RPG, Lda.
Análise das Práticas e do Quadro Regulatório
Review of Regulatory Framework and Practices
Manual de Governança e Substância Regulatórias
Manual of Regulatory Governance and Substance A Legislação mencionada neste Manual pode ser consultada no site do CRA
Julho 2016 Julho 2016
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Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 iii
Este relatório, desenvolvido pela RPG, tem por base a informação disponibilizada
pelo Conselho de Regulação de Águas e também pelas pessoas entrevistadas. Desta
forma, não deve ser imputado à Consultora quaisquer responsabilidades pela
qualidade, veracidade e exactidão da informação contida no presente documento.
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 v
Índice
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 1
2 ENQUADRAMENTO LEGAL E REGULATÓRIO ........................................ 5
2.1 Nota Introdutória .................................................................................................. 5
2.2 Enquadramento Legal ......................................................................................... 6
2.3 Enquadramento Institucional ....................................................................... 22
3 ESTRUTURA DE MERCADO E DESEMPENHO DO SECTOR DA ÁGUA
.............................................................................................................................. 31
3.1 Enquadramento .................................................................................................. 31
3.2 Estrutura de Mercado ...................................................................................... 32
3.3 Desempenho do Sector .................................................................................... 40
3.4 Desafios do Sector da Água de Moçambique ........................................... 53
4 GOVERNANÇA REGULATÓRIA .................................................................. 59
4.1 Nota Introdutória ............................................................................................... 59
4.2 Governança Regulatória do CRA .................................................................. 59
4.3 Quadro-resumo da Governança Regulatória do CRA ........................... 78
5 SUBSTÂNCIA REGULATÓRIA ..................................................................... 83
5.1 Nota Introdutória ............................................................................................... 83
5.2 Substância Regulatória do CRA .................................................................... 85
6 IMPACTO REGULATÓRIO ......................................................................... 142
6.1 Nota Introdutória ............................................................................................. 142
6.2 Sustentabilidade Financeira ........................................................................ 142
6.3 Sustentabilidade Social .................................................................................. 146
6.4 Sustentabilidade Técnica e Qualidade de Serviço ............................... 150
6.5 Governança Regulatória ................................................................................ 157
6.6 Conclusões .......................................................................................................... 159
7 SÍNTESE CONCLUSIVA E PRINCIPAIS DESAFIOS ........................... 162
7.1 Síntese Conclusiva ........................................................................................... 162
7.2 Principais Desafios .......................................................................................... 163
BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................... 168
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Índice de Figuras
Figura 1 – Sistemas sob gestão do FIPAG (CRA, 2015) 34
Figura 2 – Evolução do número de fornecedores de água privados novos (ÁguaGlobal, 2014) 39
Figura 3 – Níveis de serviço do abastecimento de água em Moçambique (com base em CRA,
2015) 42
Figura 4 – Qualidade de serviço dos serviços de abastecimento de água do FIPAG (2014) 44
Figura 5 – Indicadores de cobertura dos serviços de abastecimento de água (CRA, 2015) 47
Figura 6 – Cobertura de ligações domésticas e horas de abastecimento de água (CRA, 2015) 48
Figura 7 – Evolução do volume de água não-facturada (CRA, 2015) 48
Figura 8 – Evolução da qualidade do atendimento ao utilizador (CRA, 2015) 49
Figura 9 – Evolução das leituras reiais do contador (CRA, 2015) 50
Figura 10 – Evolução da conformidade dos parâmetros de qualidade da água (CRA, 2015) 51
Figura 11 – Nível médio de satisfação dos utilizadores (CRA, 2015) 51
Figura 12 – Evolução do IDER e suas componentes (CRA, 2015) 53
Figura 13 – Simbologia adoptada nos macroprocessos da substância regulatória do CRA 84
Figura 14 – Fluxograma da regulação directa do CRA 87
Figura 15 – Fluxograma da contratação dos ALC 88
Figura 16 – Fluxograma da regulação indirecta dos sistemas secundários 89
Figura 17 – Continuação do fluxograma da regulação indirecta dos sistemas secundários
regulados 90
Figura 18 – Fluxograma do regime de regulação dos serviços autónomos de saneamento nas
cidades dos sistemas principais 92
Figura 19 – Continuação do fluxograma do regime de regulação dos serviços autónomos de
saneamento nas cidades dos sistemas principais 92
Figura 20 – Fluxograma do regime de regulação consultiva dos sistemas não-autónomos 93
Figura 21 – Fluxograma do estabelecimento de AR entre o CRA e o FIPAG 94
Figura 22 – Fluxograma do estabelecimento de AR entre o CRA e a AIAS 95
Figura 23 – Fluxograma do estabelecimento dos QR dos sistemas principais do FIPAG 97
Figura 24 – Fluxograma do estabelecimento dos QR dos sistemas secundários da AIAS 97
Figura 25 – Fluxograma do procedimento de contrato de gestão delegada 99
Figura 26 – Fluxograma do procedimento de revisão periódica 100
Figura 27 – Fluxograma do pagamento da taxa de regulação nos sistemas principais 102
Figura 28 – Fluxograma do pagamento da taxa de regulação nos sistemas secundários 102
Figura 29 – Fluxograma do macroprocesso do reporte de informação periódica por parte das
entidades reguladas 105
Figura 30 – Continuação do fluxograma do macroprocesso do reporte de informação periódica
por parte das entidades reguladas 105
Figura 31 – Fluxograma do reporte de informação periódico dos operadores de sistemas
secundários, através do sistema TIC-RECO 108
Figura 32 – Fluxograma da recolha de informação diária junto dos utilizadores 109
Figura 33 – Fluxograma do processo do reporte de informação periódica por parte dos ALC 111
Figura 34 – Fluxograma do processo do reporte de informação periódica das CORAL 111
Figura 35 – Fluxograma do macroprocesso do reporte de informação periódica do CRA ao
Governo 114
Figura 36 – Fluxograma do macroprocesso do reporte de informação periódica do CRA ao
Tribunal Administrativo 114
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Figura 37 – Fluxograma do procedimento regulatório de estabelecimento de tarifas dos
serviços de abastecimento de água dos sistemas principais 119
Figura 38 – Fluxograma do procedimento regulatório de estabelecimento de tarifas dos
serviços de abastecimento de água dos sistemas secundários 122
Figura 39 – Continuação do fluxograma do procedimento regulatório de estabelecimento de
tarifas dos serviços de abastecimento de água dos sistemas secundários 122
Figura 40 – Fluxograma da regulação da qualidade de serviço 129
Figura 41 – Continuação do fluxograma da regulação da qualidade de serviço 130
Figura 42 – Continuação do fluxograma da regulação da qualidade de serviço (definição do
IDER) 131
Figura 43 – Fluxograma do tratamento de reclamações dos utilizadores dos sistemas
principais, por intermédio dos ALC 137
Figura 44 – Continuação do fluxograma do tratamento de reclamações dos utilizadores dos
sistemas principais, por intermédio dos ALC 137
Figura 45 – Fluxograma do tratamento de reclamações dos utilizadores dos sistemas
secundários, por intermédio dos CORAL 137
Figura 46 – Continuação do fluxograma do tratamento de reclamações dos utilizadores dos
sistemas secundários, por intermédio dos CORAL 138
Figura 47 – Matérias objecto de informação ao utilizador da boa prática regulatória 140
Figura 48 – Evolução das tarifas médias dos sistemas regulados pelo CRA 144
Figura 49 – Variação do rácio de cobertura dos custos operacionais dos sistemas regulados 145
Figura 50 – População e ligações de abastecimento disponíveis no sistema de Quelimane 149
Figura 51 – Distribuição de pesos dos indicadores que compõem o IQS 151
Figura 52 – Evolução da qualidade de serviço dos sistemas regulados (IQS) 152
Figura 53 – Variação da percentagem de respostas dadas às reclamações dos utilizadores 154
Figura 54 – Variação da percentagem de respostas dadas às reclamações dos utilizadores 155
Figura 55 – Nível de satisfação dos utilizadores sobre o desempenho dos sistemas (CRA, 2015)
156
Figura 56 – Paralelismo entre satisfação dos utilizadores e IDER dos sistemas (CRA, 2015) 157
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Índice de Quadros
Quadro 1 – Principais documentos relativos ao enquadramento legal do sector da água de
Moçambique 18
Quadro 2 – Recursos hídricos disponíveis nas bacias hidrográficas por ARA 33
Quadro 3 – Entidades responsáveis pela gestão dos sistemas do sector da água de Moçambique
33
Quadro 4 – Sistemas secundários de abastecimento de água da AIAS 37
Quadro 5 – Sistemas de saneamento de águas residuais da AIAS 38
Quadro 6 – Operadores dos serviços de abastecimento de água em Moçambique 40
Quadro 7 – Indicadores de desempenho da avaliação global da qualidade de serviço 44
Quadro 8 – Sistemas do FIPAG com melhor e pior avaliação da qualidade de serviço (2014) 45
Quadro 9 – Conjunto de indicadores de desempenho considerados no IDER 52
Quadro 10 – Síntese das observações sobre governança regulatória do CRA 78
Quadro 11 – Reporte de informação das entidades reguladas, estabelecido nos AR e QR 103
Quadro 12 – Tarifa média dos sistemas regulados pelo CRA (sistemas principais) 144
Quadro 13 – Estrutura tarifária dos sistemas regulados 147
Quadro 14 – Cobertura dos serviços de abastecimento de água principais 148
Quadro 15 – Desempenho dos sistemas nos indicadores da qualidade da água 152
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Lista de Abreviaturas e Acrónimos
AdeM – Águas de Moçambique / Águas da Região de Maputo
AdP – Águas de Portugal
AFD – Agência Francesa de Desenvolvimento
AFORAMO – Associação dos Fornecedores de Água de Moçambique
AMATI – Associação dos Fornecedores Privados de Água Subterrânea
AR – Acordo Regulatório
ARA – Administração Regional de Águas
ARA-Sul – Administração Regional de Águas do Sul
ARC – Autoridade Reguladora da Concorrência
BAD – Banco Africano de Desenvolvimento
BAQS – Boletins de Avaliação da Qualidade de Serviço
BEI – Banco Europeu de Investimento
BoPInc – Base of the Pyramid Innovation Center
BR – Boletim da República
CAPEX – Custos de Capital
CE – Concessões Empresariais
CHAEM – Centro de Higiene Ambiental e Exames Médicos
CIDA – Canadian International Development Agency
CNA – Conselho Nacional de Águas
CPAS – Conselho Provincial de Água e Saneamento
CPLP – Cooperação dos Países de Língua Portuguesa
CRA – Conselho de Regulação do Abastecimento de Água / Conselho de Regulação de Águas
DAS – Departamento de Água e Saneamento
DFID – Department for International Development
DNA – Direcção Nacional de Águas
DNAAS – Direcção Nacional de Abastecimento de Águas e Saneamento
DNGRH – Direcção Nacional de Gestão dos Recursos Hídricos
DNS – Direcção Nacional de Saúde
DPOPH – Direcção Provincial das Obras Públicas e Habitação
DSA – Departamento de Saúde Ambiental
EUA – Estados Unidos da América
FIPAG – Fundo de Investimento e Património de Abastecimento de Água
FPA – Fornecedores Privados de Água
IDER – Indicador de Desempenho das Entidades Reguladas
IFI – Instituição Financeira Internacional
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IIA – Instituto de Investigação em Águas
INE – Instituto Nacional de Estatística
INGC – Instituto Nacional de Gestão de Calamidades
IRD – International Relief & Development
ISF – Inginiería Sin Fronteras
IQS – Índice da Qualidade de Serviço
ISEF – Índice de Sustentabilidade Económico-Financeira
ISO – Índice de Sustentabilidade Operacional
IWA – International Water Association
JICA – Japan International Cooperation Agency
LNHAA – Laboratório Nacional de Higiene, Água e Alimentos
MAE – Ministério da Administração Estatal / Ministério da Administração Estatal e Função Pública
MCC – Millenium Challenge Corporation
MIC – Ministério da Indústria e Comércio
MICOA – Ministério para a Coordenação da Acção Ambiental
MINAG – Ministério da Agricultura e Pescas / Ministério da Agricultura e Segurança Alimentar
MINEC – Ministério dos Negócios Estrangeiros e Cooperação
MINED – Ministério da Educação / Ministério da Educação e Desenvolvimento Humano
MIPAR – Manual de Implementação de Projectos de Abastecimento de Água Rural
MIREME – Ministério dos Recursos Naturais e Energia
MISAU – Ministério da Saúde
MOPH – Ministério das Obras Públicas e Habitação
MOPHRH – Ministério das Obras Públicas, Habitação e Recursos Hídricos
MZN – Metical de Moçambique
ODM – Objectivos de Desenvolvimento do Milénio
ONG – Organização Não Governamental
OPEX – Custos de Operação e Manutenção
ORIO – Facility for Infrastructure Development
PAN-CSD - Plano de Acção Nacional de Combate à Seca e Desertificação
PARP – Plano de Acção para Redução da Pobreza
PARPA – Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta
PENA-ASR – Plano Estratégico de Água e Saneamento Rural
PGD – Projectos de Grande Dimensão
PNA – Política Nacional de Águas
PNDA – Programa de Desenvolvimento de Águas
POP – Pequenos Operadores Privados
PPP – Parceria Público-Privada
PRONASAR – Programa Nacional de Abastecimento de Água e Saneamento Rural
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PSAA – Pequenos Sistemas de Abastecimento de Água
PTA – Política Tarifária de Águas
QGD – Quadro de Gestão Delegada
QR – Quadro Regulatório
SANTOLIC – Saneamento Total Liderado pela Comunidade
SAUR – Société d’Aménagement Urbain et Rural
SDC – Swiss Agency for Development and Cooperation
SNV – Organização Holandesa de Cooperação
SINAS – Sistema de Informação Nacional de Água e Saneamento
UE – União Europeia
VEI – Vitens Evides International
WSUP – Water and Sanitation for the Urban Poor
Manual de Governança e Substância Regulatórias
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1 INTRODUÇÃO
O progresso e desenvolvimento sustentável do sector da água são tidos pelo
Governo de Moçambique como pilares-chave para a garantia do bem-estar e coesão
económica e social da população. Neste sentido, o Governo de Moçambique tem
vindo a desenvolver, ano após ano, inúmeros esforços no sentido de dotar o
Conselho de Regulação de Águas (CRA) com melhores capacidades e ferramentas,
para assegurar uma adequada actividade de regulação do sector da água em
Moçambique, centrada na defesa dos interesses dos utilizadores e na garantia da
sustentabilidade dos sistemas de abastecimento de água e de saneamento de águas
residuais. Neste contexto, insere-se o crédito (N.º IDA52900) do Projecto (N.º
P125120), da Associação Internacional de Desenvolvimento (IDA) do Banco
Mundial, que visa financiar o Projecto de Abastecimento de Água ao Grande Maputo,
cuja componente D é relativa à Assistência Técnica.
O presente Manual de Governança e Substância Regulatórias tem em conta os três
aspectos-chave da regulação (a saber, a governança, a substância e o impacto
regulatórios) e desenvolve o diagnóstico e avaliação do modelo regulatório do sector
da água vigente em Moçambique, incidindo, em particular, sobre a actividade
regulatória desenvolvida pelo CRA. O Manual identifica as interligações existentes
entre os stakeholders no sector da água de Moçambique, incluindo as vertentes da
política pública, da regulação e da prestação de serviços públicos de água.
A governança regulatória, i.e. o “como” da regulação, está directamente relacionada
com a legislação e o quadro institucional associado ao sistema regulatório e aos
processos da tomada de decisão. Por sua vez, a substância regulatória, i.e. o “quê” da
regulação, está relacionada com o contexto intelectual e técnico das decisões do
regulador nos âmbitos da regulação económica (e.g. revisão tarifária ou
contabilidade regulatória), da qualidade de serviço (e.g. indicadores de desempenho
e regulação sunshine) e da regulação social (e.g. considerações sociais e de género).
Por último, o impacto regulatório resulta da conjugação e interacção entre a
governança regulatória e a substância regulatória, e está associado ao resultado da
regulação em si (e.g. sustentabilidade financeira dos sistemas, fiabilidade das infra-
estruturas).Este Manual teve como base, numa primeira fase, a revisão e análise da
documentação relevante existente (e.g. documentação legal, relatórios, estudos,
entre outros) para uma primeira identificação das práticas regulatórias do CRA no
sector da água de Moçambique, atendendo às boas práticas da governança e
substância regulatórias, bem como a descrição do impacto regulatório resultante da
conjugação das duas.
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A informação recolhida foi ainda complementada com a realização de um conjunto
de entrevistas realizadas com o pessoal-chave do sector da água em Moçambique,
tendo sido desenvolvidas com o devido apoio do CRA. Neste sentido, foram
realizadas entrevistas com o Ministro da tutela e todos os quadros de chefia do CRA,
além dos principais cargos da Direcção Nacional de Abastecimento de Água e
Saneamento (DNAAS) e Direcção Nacional de Gestão dos Recursos Hídricos
(DNGRH). Este conjunto de entrevistas inclui ainda o pessoal-chave da
Administração Regional de Águas do Sul (ARA-SUL), do Fundo de Investimento e
Património de Abastecimento de Água (FIPAG), da Administração de Infra-
estruturas de Água e Saneamento (AIAS), Vitens Evides International (VEI),
COLLINS, Associação dos Fornecedores de Água de Moçambique (AFORAMO),
WaterAid, Water and Sanitation for the Urban Poor (WSUP), entre outros.
As entrevistas realizadas serviram o propósito de complementar e aprofundar o
conhecimento sobre o papel do CRA e o sector desempenho das suas funções. Assim,
permitiram identificar as práticas regulatórias do CRA, compreender melhor as
relações institucionais entre entidades intervenientes no sector da água de
Moçambique e o papel do CRA actual e potencial na promoção do seu
desenvolvimento sustentável.
As informações reportadas pelos diferentes intervenientes entrevistados e a
documentação relevante disponibilizada e pesquisada serviram de base para a
elaboração e produção do presente documento, o qual foi elaborado após a
identificação de gaps e das práticas regulatórias não documentadas pelo CRA.
O Manual de Governança e Substância Regulatórias do CRA é orientado para os
restantes stakeholders do sector da água de Moçambique e parceiros internacionais.
Com base nas boas práticas da regulação e no trabalho precedente desenvolvido
pelo consultor, o Manual compreende sete capítulos, incluindo ao presente
introdução.
O segundo capítulo incide sobre o enquadramento regulatório do sector da água de
Moçambique, o qual se encontra directamente relacionado com o quadro legal que
estabelece as metas e objectivos das políticas sectoriais. Nele são identificados os
documentos e instrumentos legais que enquadram a actuação do CRA no sector da
água de Moçambique, bem como os principais stakeholders identificados neste
sector e suas respectivas responsabilidades no progresso e desenvolvimento
sustentável do mesmo.
No terceiro capítulo, seguindo o enquadramento legal e institucional, é desenvolvida
uma breve caracterização do mercado dos serviços públicos de abastecimento de
água e de saneamento de águas residuais de Moçambique. Esta caracterização do
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sector da água incide, em particular, sobre as entidades reguladas pelo CRA,
apresentando alguns indicadores estatísticos relevantes para compreender a
dimensão e papel dos sistemas na promoção da coesão social em Moçambique. Com
base nos principais números e resultados atinentes do sector da água, a descrição
do desempenho do sector da água permite a compreensão da sua evolução, fruto das
políticas sectoriais implementadas no país desde a Lei de Águas de 1991 e o Quadro
de Gestão Delegada em 1998. O capítulo é finalizado com a identificação dos
principais desafios que persistem e metas por alcançar no desenvolvimento futuro
do sector da água em Moçambique.
O quarto capítulo aborda a governança regulatória do CRA, tendo em conta as boas
práticas regulatórias identificadas e a sua implementação pelo CRA. Nele, são
explicitados treze eixos da governança regulatória considerados fulcrais para a boa
prática regulatória no geral e em particular no sector da água. Na caracterização de
cada um dos eixos identificados é realizada uma introdução ao que se considera ser
a boa prática regulatória, seguida da identificação das práticas regulatórias do CRA
e como estas contribuem ou como podem ser melhoradas para assegurar a boa
governança regulatória no sector da água de Moçambique.
O quinto capítulo do manual é relativo à substância regulatória do CRA, onde são
abordadas a qualidade e a consistência das decisões, através da identificação das
práticas regulatórias do CRA, que definem a qualidade e a robustez das decisões
regulatórias. Neste capítulo são ainda identificadas as actividades regulatórias do
CRA no sector da água, descrevendo-se os procedimentos e sequências de
actividades inerentes à actuação do CRA nas diferentes vertentes da substância
regulatória (e.g. regulação da qualidade de serviço, determinação dos níveis
tarifários e tratamento de reclamações, entre outros).
Consequência da governança e substância regulatórias do CRA, o impacto
regulatório é referido no sexto capítulo, o qual incide sobre a evolução do
desempenho das entidades reguladas em função dos procedimentos regulatórios
adoptados pelo CRA no desempenho das suas funções de regulação do sector e
identificados nos capítulos precedentes. Em particular, neste capítulo é descrito o
equilíbrio entre a sustentabilidade financeira das entidades reguladas e a satisfação
dos utilizadores dos serviços públicos da água, incluindo também a qualidade de
serviço fornecida.
O sétimo, e último capítulo, do Manual sintetiza os principais contributos do Manual
e detalha os procedimentos regulatórios do CRA ao nível da governança, substância
e impacto regulatórios. Além disso, o mesmo contempla os principais desafios do
Manual e da própria regulação do CRA com vista ao desenvolvimento sustentável do
sector da água em Moçambique.
Manual de Governança e Substância Regulatórias
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O documento inclui ainda um anexo independente, relativo à principal legislação e
documentos que enquadram a actividade do CRA e o sector da água Moçambicano.
Nele, são incluídos os documentos mais relevantes da prática regulatória do CRA,
traduzidos para língua inglesa.
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2 ENQUADRAMENTO LEGAL E REGULATÓRIO
2.1 NOTA INTRODUTÓRIA
A presente secção do Manual incide sobre o enquadramento regulatório do sector
da água de Moçambique, o qual se encontra directamente relacionado com duas
vertentes: o enquadramento legal e o enquadramento institucional do sector dos
serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais.
O enquadramento legal identifica os documentos e instrumentos legais que
enquadram a actuação regulatória do CRA no sector da água de Moçambique. A
legislação do sector da água é encabeçada pela Lei de Águas de 1991, na qual o
Governo de Moçambique estabeleceu pela primeira vez os princípios e regras para
a gestão e utilização da água, fruto de uma reflexão profunda sobre os desafios e
importância do sector para o progresso e desenvolvimento sustentável do país. De
seguida referem-se as políticas sectoriais associadas à implementação do Quadro de
Gestão Delegada (QGD) e atribuição de responsabilidades e funções aos órgãos
criados no seu âmbito.
No enquadramento legal e regulatório são ainda identificados outros documentos e
instrumentos legais, associados a pacotes legislativos emitidos pelo Governo no
âmbito de reformas políticas em diversos sectores, que, de alguma forma, têm
influência na regulação do CRA no sector da água (e.g. por motivos de articulação
com outras entidades ou regulação de outros usos da água), sendo relevantes para
o actual enquadramento legal do sector.
O enquadramento institucional permite a identificação e a caracterização dos
principais stakeholders do sector da água em Moçambique. Estes, com funções e
responsabilidades de actuação distintas, são preponderantes para o progresso e
desenvolvimento sustentável do sector da água bem como para o enquadramento
regulatório da actuação do CRA e para o entendimento do relacionamento da
entidade reguladora com os outros actores do sector da água, em particular, os
relativos aos serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais.
Manual de Governança e Substância Regulatórias
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2.2 ENQUADRAMENTO LEGAL
2.2.1 A Lei de Águas e o Quadro de Gestão Delegada
Em Moçambique, até ao final da década de oitenta, as infra-estruturas de
abastecimento de água encontravam-se em elevado estado de degradação,
conduzindo a um desempenho dos serviços parco e insustentável, tanto do ponto de
vista económico como financeiro, pelos operadores dos serviços de abastecimento
de água. As dificuldades sentidas no país, devido à situação macroeconómica da
altura, assim como o afastamento entre os utilizadores e a gestão dos serviços,
resultante da política de gestão centralizada do sector da água, não permitiam o
aumento da cobertura e melhoria da qualidade dos serviços prestados.
Neste sentido, a partir da década de noventa, foi produzido um conjunto de diplomas
normativos com vista à restruturação e implementação de reformas políticas,
económicas e sociais no sector da água em Moçambique, com grande prioridade
para a descentralização de funções e recuperação e melhoria dos serviços públicos
de abastecimento de água e também dos de saneamento de águas residuais e de
drenagem de águas pluviais. As reformas propostas visavam, fundamentalmente,
aumentar a cobertura dos serviços no país, garantir o acesso de toda a população a
serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais, com
qualidade e a preços módicos, mas assegurando a sustentabilidade financeira e
económica dos sistemas através da promoção de sistemas tarifários adequados.
A responsabilidade de definição da estratégia nacional do sector da água em
Moçambique era do Ministério das Obras Públicas e Habitação (MOPH), através da
Direcção Nacional de Águas (DNA), cujo seu Regulamento Interno foi publicado pelo
Diploma Ministerial n.º 78/2001, de 23 de Maio, tendo sido mais tarde revogado
aquando da publicação do novo Regulamento Interno da DNA, a 11 de Julho de 2012.
O MOPH foi extinto pelo Decreto Presidencial n.º 1/2015, de 16 de Janeiro, que
atribuiu a responsabilidade da tutela do sector da água ao Ministério das Obras
Públicas, Habitação e Recursos Hídricos (MOPHRH). O Estatuto Orgânico do
MOPHRH foi aprovado pela Resolução n.º 19/2015, de 17 de Julho, o qual dividiu e
distribuiu as atribuições da DNA à Direcção Nacional de Abastecimento de Águas e
Saneamento (DNAAS) e à Direcção Nacional de Gestão dos Recursos Hídricos
(DNGRH).
A aprovação da Lei de Águas em 1991 (Lei n.º 16/91, de 3 de Agosto) iniciou o
processo de reformas do sector da água levado a cabo pelo Governo de Moçambique.
A Lei de Águas definiu, em primeira mão, os princípios de gestão e utilização da água
a ter em conta na implementação das reformas da água no país, sendo um
instrumento fundamental para a defesa dos interesses da população de
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 7
Moçambique. Nesta Lei, foi dada particular atenção à questão da sustentabilidade
ambiental com a definição dos princípios de utilização dos recursos hídricos do país
e dos direitos e obrigações dos utilizadores das águas de domínio público.
No mesmo ano, a 14 de Novembro, foram publicados o Decreto n.º 25/91 e o Decreto
n.º 26/91, que concretizaram as primeiras reformas previstas na Lei de Águas. O
primeiro decreto definiu a composição e funções do Conselho Nacional de Água
(CNA), previsto no Artigo n.º 17 da Lei de Águas e o segundo estabeleceu cinco
Administrações Regionais de Águas (ARA), responsáveis pela gestão dos recursos
hídricos de Moçambique nas várias regiões e previstas no Artigo 18º daquela lei.
A necessidade de uma maior sistematização das linhas de acção da Lei de Águas, com
o objectivo de concretizar as metas estabelecidas para a recuperação dos serviços
públicos de abastecimento de água potável e de saneamento de águas residuais nas
zonas urbanas, peri-urbanas e rurais, foi concretizada com a publicação da Política
Nacional de Águas em 1995, aprovada pela Resolução n.º 7/95, de 23 de Agosto, na
sequência da Lei de Águas de 1991 e das reformas democráticas praticadas no país.
A Política Nacional de Águas, que estabelece os princípios gerais comuns a todos os
subsectores da água no país (abastecimento de água, saneamento de águas
residuais, drenagem de águas pluviais e recursos hídricos), veio também promover
a introdução do sector privado na prestação dos serviços públicos associados, com
o objectivo de melhorar a qualidade dos serviços prestados, aumentando a
cobertura e qualidade dos serviços prestados e recuperando os custos de
investimento e de operação e manutenção, através de receitas resultantes de uma
operação sustentável dos sistemas, e também de melhorar a capacidade de
investimento no sector da água.
Em parceria com o Banco Mundial, o Governo de Moçambique desenvolveu em 1997
um programa de restruturação do sector da água, integrado nas políticas públicas
sectoriais. O primeiro Programa Nacional de Desenvolvimento de Águas (PNDA I)
definiu a estratégia adoptada para a integração e participação do sector privado no
desenvolvimento do sector da água nos anos seguintes, no âmbito das reformas
preconizadas pelo Governo Moçambicano. Entre 1998 e 1999 foi iniciada a
preparação do Segundo Programa Nacional de Desenvolvimento de Águas (PNDA
II), para a promoção da participação do sector privado através de contratos de
concessão, cessação de exploração ou contratos de gestão, consolidando assim as
reformas dos serviços públicos de água urbanos do país em curso.
Conforme preconizado pela Política Nacional de Águas de Moçambique de 1995, o
Decreto n.º 72/98, de 23 de Dezembro, estabeleceu a institucionalização e o
enquadramento legal do QGD dos serviços de abastecimento de água, que promoveu
a integração da gestão privada no sector da água em Moçambique, tido como
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condição necessária para a melhoria da qualidade e eficiência da gestão dos serviços
públicos de água do país. Este Decreto estabeleceu os princípios e regras que
enquadram a delegação da exploração e gestão dos sistemas de abastecimento de
água a entidades de direito privado, de acordo com os PNDA, tendo sempre como
prioridade a garantia da defesa dos interesses públicos e os investimentos
necessários para o desenvolvimento dos sistemas.
As reformas institucionais adoptadas pelo Governo de Moçambique no âmbito do
QGD resultaram no estabelecimento de duas entidades públicas autónomas, que,
desde então, têm um papel fundamental no desenvolvimento do sector da água
Moçambicano, respectivamente o Fundo de Investimento e Património de
Abastecimento de Água (FIPAG) e o Conselho de Regulação de Abastecimento de
Água (CRA).
O Decreto n.º 73/98, de 23 de Dezembro, estabeleceu o FIPAG como a entidade
detentora dos sistemas de abastecimento de água das grandes cidades do país e
responsável pela gestão do património, em conformidade com o previsto pela
Política Nacional de Águas. Esta entidade foi mandatada pelo Governo como
responsável pela gestão do programa de investimentos públicos nos sistemas de
abastecimento de água que lhe fossem sendo confiados.
Ocorreram algumas revisões do diploma original, tendo as atribuições e
responsabilidades da entidade sido redefinidas em duas alturas distintas. No final
de 2010, o Decreto n.º 63/2010, de 27 de Dezembro, reviu o Decreto n.º 73/98 e
alterou o Artigo 4º do mesmo, redefinindo as atribuições e responsabilidades do
FIPAG, atribuindo ao órgão a competência necessária para garantir a gestão e
exploração transitória de sistemas de abastecimento de água ainda não concedidos
ou sob contrato de gestão. Dois anos volvidos, o Decreto n.º 7/2012, de 10 de Maio,
acrescentou ao FIPAG a competência de propor a constituição de sociedades
comerciais, fundações ou associações, cujo objecto se prenda com o serviço público
de abastecimento de água, e das quais a maioria do capital accionista seja detido pelo
FIPAG. O mesmo diploma retirou competências de gestão e exploração dos serviços
de abastecimento de água ao FIPAG previstas no Decreto n.º 73/98, promovendo a
abertura total do sector da água à iniciativa privada, ficando o FIPAG, no entanto,
responsável pela gestão e operação transitória prevista no Decreto n.º 63/2010. O
Decreto n.º 48/2012, de 28 de Dezembro, aprovou o novo Estatuto Orgânico e de
funcionamento do FIPAG, revogando o Estatuto Orgânico aprovado em 1998.
Ainda no âmbito do enquadramento legal do QGD, o Decreto n.º 74/98, de 23 de
Dezembro, estabeleceu uma entidade reguladora independente dedicada ao sector
da água, o Conselho de Regulação de Abastecimento de Água [Conselho de Regulação
de Águas (CRA) desde 2011]. Esta foi estabelecida como a entidade responsável por
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assegurar a defesa dos interesses dos utilizadores e a sustentabilidade económica
das entidades por si reguladas, através da conciliação dos interesses de operadores
e utilizadores dos serviços públicos de abastecimento de água. Esta entidade tornou-
se, desta forma, responsável pela publicação de regulamentos específicos relativos
ao funcionamento do sector da água, nomeadamente, no que concerne, à regulação
económica, técnica e social dos serviços prestados. O Diploma Ministerial
n.º 92/2002, de 12 de Outubro, aprovou o Regulamento Interno do CRA, conforme
estabelecido e previsto no Decreto n.º 74/98.
A Política Nacional de Águas foi revista e actualizada cerca de uma década mais
tarde, aquando da publicação da Resolução n.º 46/2007, de 30 de Outubro. A revisão
dos objectivos e políticas do sector da água foi efectuada à luz da evolução dos
serviços públicos de águas, fruto das reformas neste sector entretanto concretizadas
(nomeadamente, a implementação do QGD e o estabelecimento do FIPAG e do CRA),
e das novas metas mundiais definidas para o desenvolvimento sustentável
económico e social. Em particular, a revisão de 2007 estabeleceu objectivos de
médio (2015) e longo prazo (2025) para o sector da água, com foco na utilização
eficiente e gestão responsável dos recursos hídricos, na garantia de acesso universal
a água potável, segura e fiável, e no melhoramento e acesso universal aos serviços
públicos de saneamento de águas residuais. Estes objectivos procuram reduzir o
número de pessoas sem acesso aos serviços públicos de abastecimento de água e de
saneamento de águas residuais para 50%, aumentar a cobertura dos serviços de
abastecimento de água para 70%, tanto em áreas rurais como em áreas urbanas e
peri-urbanas, e garantir a cobertura mínima dos serviços de saneamento de águas
residuais de 67% em áreas urbanas e de 60% em áreas rurais. A Política Nacional de
Águas foca-se também na promoção da conservação ambiental e na redução de
vulnerabilidade do país a cheias e secas, assim como no estabelecimento de acordos
abrangentes, de gestão coordenada, para a promoção da coesão económica e social
e da integração regional de Moçambique.
A 13 de Maio de 2009, pelo Decreto n.º 18/2009, o âmbito da actividade do QGD foi
alargado também aos sistemas públicos de saneamento de águas residuais para lá
dos sistemas públicos de distribuição de água. Assim, este Decreto preconizou o
alargamento progressivo do QGD visando a restruturação dos sistemas existentes,
de forma a garantir a sua auto-sustentabilidade e a integração dos serviços de
saneamento de águas residuais. Nele foi introduzida, pela primeira vez, em
Moçambique a classificação de sistemas, conforme as suas características,
distinguindo sistemas públicos urbanos de sistemas rurais e sistemas públicos
principais de sistemas públicos secundários. No mesmo documento foi também
previsto o alargamento do mandato do CRA para a regulação de todos os sistemas
públicos de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais. O Decreto
n.º 18/2009 estabeleceu também os Conselhos Provinciais de Água e Saneamento
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(CPAS), órgãos de consulta dos Governos Provinciais, que procuram viabilizar o
envolvimento das autoridades provinciais e locais no desenvolvimento dos sistemas
secundários e de saneamento.
A Administração de Infra-estruturas de Água e Saneamento (AIAS) foi estabelecida
pelo Decreto n.º 19/2009, de 13 de Maio, em simultâneo com a publicação do
Decreto n.º 18/2009. A AIAS foi criada como responsável pela gestão e
melhoramento dos sistemas secundários de abastecimento de água e dos sistemas
de saneamento de águas residuais do país, à semelhança do FIPAG para os sistemas
principais. O Estatuto Orgânico e o Regulamento Interno que regem a actuação desta
entidade foram aprovados, respectivamente, pela Resolução n.º 34/2009, de 31 de
Dezembro, e pelo Diploma Ministerial n.º 256/2011, de 14 de Novembro.
Após o alargamento do QGD e o estabelecimento da AIAS em 2009, foi publicado em
Boletim da República (BR) o Decreto n.º 23/2011, de 8 de Junho, que alterou a
designação do CRA para a actual denominação de Conselho de Regulação de Águas.
Este diploma reviu e clarificou os mecanismos e ferramentas legais de regulação que
legitimam a entidade reguladora, alargando as suas competências regulatórias para
a regulação de todos os sistemas públicos de abastecimento de água e de
saneamento de águas residuais, em regimes regulatórios adequados às condições
técnicas e de gestão específica dos sistemas. A entidade reguladora foi mandatada
como responsável por garantir o equilíbrio entre os interesses do Estado e dos
utilizadores, assegurando em simultâneo a qualidade dos serviços prestados e a
sustentabilidade económica dos operadores, elementos chave para o
desenvolvimento e coesão socioeconómica e para a redução da pobreza do país.
O mesmo Decreto previu a criação de um Conselho Consultivo como órgão de
consulta do CRA, com integração de diversos stakeholders do sector da água
(incluindo membros da sociedade civil) e atribuiu ao CRA o poder regulamentar
para a definição dos AR e Quadros Regulatórios (QR), instrumentos base de
regulação dos serviços públicos. Neste diploma foi também instaurado o regime de
repartição das taxas de regulação entre o CRA e o Estado, bem como a possibilidade
de delegação de competências do CRA a terceiros, excluindo as competências
exclusivas do Plenário.
Em Janeiro de 2012 foi publicada a Estratégia Nacional de Água e Saneamento
Urbano 2011-2025, cujas finalidades são garantir a continuidade da implementação
de medidas efectivas da Política das Águas e reforçar os objectivos e políticas
estabelecidas no mesmo âmbito. Esta estratégia definiu como metas de curto prazo
(2015) as relativas aos ODM, e de médio prazo (2025) a cobertura universal e a
sustentabilidade dos serviços de abastecimento de água potável e de saneamento de
águas residuais de Moçambique. Esta publicação, em consonância com a Política
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Nacional de Águas, definiu como fundamental para a sustentabilidade dos sistemas,
a separação de funções dentro do sector da água, conseguindo-se só assim o
crescimento sustentável do mesmo e a garantia de uma boa qualidade de prestação
dos serviços públicos, em conjunto com o fomento de investimentos contínuos
necessários ao desenvolvimento do sector.
O alargamento da abrangência do QGD aos sistemas públicos de água é estipulado
através de publicações em BR. Tal aconteceu por intermédio da publicação do
Diploma Ministerial n.º 67/2004, de 21 de Abril, que estendeu o QGD para os
sistemas de abastecimento das cidades de Xai-Xai, Chókwè, Inhambane e Maxixe,
passando a responsabilidade de gestão dos sistemas das autarquias locais para o
FIPAG. Mais tarde, o mesmo sucedeu para os sistemas de abastecimento de água das
cidades de Tete, Moatize, Chimoio, Manica, Gondola, Cuamba, Lichinga, Nacala e
Angoche, que também passaram a estar enquadrados no QGD a partir de 2009,
aquando da publicação dos Diplomas Ministeriais n.º 177/2009 e 178/2009, ambos
de 15 de Julho. O Diploma Ministerial n.º 237/2010, de 27 de Dezembro, identificou
em tabela os sistemas públicos secundários de distribuição de água e os sistemas
públicos de saneamento de águas residuais, cujas responsabilidades de gestão foram
transferidas das autarquias locais para a AIAS.
2.2.2 Políticas sectoriais e regulamentos do sector da água de Moçambique
Vários instrumentos legais foram definidos pelo Governo de Moçambique, que
suportam a actividade regulatória do CRA e enquadram as actividades do sector da
água. A Política Tarifária de Águas (PTA), aprovada e publicada pelo Conselho de
Ministros na Resolução n.º 60/98, de 23 de Dezembro, estabeleceu os princípios
fundamentais a considerar na definição de sistemas tarifários, com aplicação
particular nas diferentes utilizações dos recursos hídricos. As prioridades definidas
pelo documento instrumental referem-se à definição de tarifas social e
economicamente responsáveis para cada sistema tarifário, com objectivos de
recuperação dos custos de operação e manutenção (OPEX) dos sistemas a curto-
prazo e recuperação dos custos de investimento (CAPEX) a médio-prazo.
Para além do referido, o documento estabelece também os princípios fundamentais
a respeitar na definição de sistemas tarifários, promovendo a adopção de princípios
socialmente responsáveis na definição de tarifas. Nele identificam-se os princípios
do utilizador-pagador e do poluidor-pagador, os princípios da equidade, da
protecção ambiental e do uso eficiente de água, estimulando simultaneamente a
sustentabilidade dos sistemas e a gestão participativa através da descentralização
progressiva dos poderes de regulação e de gestão para as autarquias. Em suma, o
documento estabelece as bases para a definição dos sistemas tarifários referentes à
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água bruta, à água potável em zonas urbanas e zonas rurais, ao saneamento
convencional e de baixo custo e à água para irrigação.
Refira-se que foram promulgadas em 1999 as normas específicas relativas à
aplicação do Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) aos serviços públicos de
abastecimento de água potável pelo Decreto n.º 80/99, de 1 de Novembro.
As deliberações emitidas pela entidade reguladora sobre a tarifação dos sistemas
principais são publicadas em BR. Por exemplo, com a publicação da Resolução
n.º 2/2006, de 14 de Junho, o CRA aprovou a proposta submetida pelo FIPAG relativa
às Fórmulas de Indexação das Tarifas de Água. De acordo com a Lei n.º 6/2003, de
18 de Abril, referente ao período da Vacatio Legis, quaisquer decisões publicadas em
BR entram em vigor quinze dias após publicação, excepto se for fixada uma data
específica aquando da sua publicação.
Em 2010 foram publicadas três resoluções relativas ao sistema tarifário dos
sistemas do FIPAG. A Resolução n.º 1/2010, de 18 de Agosto, apresentou e divulgou
as Tarifas Médias de Referência dos sistemas principais de abastecimento de água
propostas pelo FIPAG, e aprovadas pelo Plenário do CRA após apreciação.
A Resolução n.º 2/2010, de 22 de Setembro, visou a implementação de medidas
específicas de alívio do custo de vida para a população, através da adopção de um
mecanismo de subsídio cruzado e/ou subsídio directo da taxa de ligação domiciliária
doméstica para os sistemas do FIPAG, em particular para as populações de mais
baixo rendimento nas periferias das cidades.
A Resolução n.º 3/2010, de 27 de Outubro, veio introduzir um mecanismo de
compensação do custo da taxa de novas ligações domésticas, que gera receitas
adicionais aos operadores por via da adopção de uma tarifa especial para alguns
consumos específicos. As receitas adicionais resultam da diferença entre a tarifa
geral e a tarifa especial, permitindo assim a angariação de receitas extra às entidades
gestoras dos serviços públicos de abastecimento de água. Mais recentemente, uma
nova proposta de ajustamento das tarifas de água potável foi aprovada pela
Resolução n.º 2/2015, de 10 de Agosto, definindo novas Tarifas Médias de
Referência, específicas a cada sistema, e fixadas por categorias e escalões de
consumo.
O Regulamento dos Sistemas Públicos de Distribuição de Água e de Drenagem de
Águas Residuais actualizou a regulamentação existente na altura, datada da década
de 1940, que se encontrava desajustada da realidade e do contexto do país. O novo
regulamento, aprovado pelo Decreto n.º 30/2003, de 1 de Julho, definiu as condições
técnicas a que os sistemas públicos de água devem corresponder para assegurar um
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bom funcionamento global e assim garantir a saúde pública e segurança de todos os
envolvidos na sua operação/utilização.
A desactualização da regulamentação existente na altura e as reformas políticas
promovidas pelo Governo de Moçambique resultaram também na publicação do
Decreto n.º 15/2004, de 15 de Julho, que aprovou o novo Regulamento dos Sistemas
Prediais de Distribuição de Água e de Drenagem de Águas Residuais. Este
regulamento redefiniu as condições técnicas necessárias para garantir um
funcionamento adequado dos sistemas prediais de distribuição de água e de
saneamento para a preservação da segurança, higiene e conforto nos edifícios,
servindo também como critério de base para o seu licenciamento.
O Regulamento de Licenças e Concessões de Águas, aprovado pelo Decreto
n.º 43/2007, de 30 de Outubro, foi publicado na sequência da aprovação da
Estratégia Nacional de Gestão de Recursos Hídricos pelo Conselho de Ministros, a 21
de Agosto do mesmo ano. O documento normativo foi publicado com o objectivo de
implementar efectivamente o preconizado pela Política Nacional de Águas
relativamente à promoção da regulação da gestão dos recursos hídricos,
nomeadamente através do licenciamento ou concessão do direito de uso e
aproveitamento de águas interiores a pessoas singulares ou colectivas, públicas ou
privadas, nacionais ou internacionais autorizadas a actuar no sector da água em
Moçambique.
Este instrumento normativo determinou que é do Estado a responsabilidade da
gestão do sector das águas, através do Ministério que tutela o sector, e atribuiu aos
Governos Locais a responsabilidade de estabelecer as prioridades relativas ao
desenvolvimento de projectos estratégicos relativos ao uso da água. O mesmo
Regulamento atribuiu às ARA a responsabilidade de licenciamento ou concessão do
aproveitamento dos recursos hídricos. No âmbito da Estratégia Nacional de Gestão
de Recursos Hídricos de Moçambique, o Regulamento destacou ainda os princípios
de equidade e balanço do género no desenvolvimento e implementação de políticas
de gestão, promovendo assim o fortalecimento do papel da mulher na tomada de
decisões, planeamento, monitorização e gestão da operação e manutenção dos
sistemas de abastecimento de água.
O Modelo de Contrato de Fornecimento de Água Potável, aprovado pelo CRA na
Deliberação n.º 1/2008, de 4 de Junho, foi introduzido após realização de um
processo de auscultação pública aos utilizadores. O documento, designado por
Contrato de Adesão, estabelece as condições gerais do contrato de abastecimento de
água, definindo a relação entre os operadores e os utilizadores nos serviços públicos
de abastecimento de água. O documento é aplicado nos sistemas integrados no QGD,
desde a sua aprovação nesse ano. Em 2010, o MOPH publicou o Diploma Ministerial
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n.º 7/2010, de 6 de Janeiro, através do qual aprovou os Modelos de Licenças e
Concessões de Águas com o objectivo de uniformizar os mecanismos adoptados
pelas ARA no licenciamento e atribuição de concessões de uso privativo de águas.
O Manual de Implementação das Modalidades de Gestão dos Pequenos Sistemas de
Abastecimento de Água (PSAA) foi aprovado pelo Diploma Ministerial n.º 5/2006,
de 17 de Janeiro. O manual foi enquadrado pelo Manual de Implementação de
Projectos de Abastecimento de Água Rural (MIPAR), instrumento normativo e
regulador da implementação de projectos de abastecimento de água rural publicado
no Diploma Ministerial n.º 23/2002, de 13 de Março, que operacionaliza os
princípios estabelecidos na Política Nacional de Águas. Como tal, o manual de 2006
foi também estabelecido como um instrumento de operacionalização da Política
Nacional de Águas, desta feita com o objectivo de instrumentalizar o envolvimento
do sector de água privado na gestão de PSAA e de definir o sistema funcional de
abastecimento de água dos pequenos sistemas, tendo em conta a necessidade de um
controlo efectivo das actividades dos operadores. O manual incentivou a transição
para novas modalidades de gestão autónoma dos PSAA rurais.
Também no âmbito dos sistemas de abastecimento de água e de saneamento de
águas residuais em zonas rurais, foi aprovado o Programa Nacional de
Abastecimento de Água e Saneamento Rural (PRONASAR) com o Diploma
Ministerial n.º 258/2010, de 30 de Dezembro. Este documento, cujo propósito
principal constitui a redução do desequilíbrio existente na cobertura de serviços nas
províncias e distritos de Moçambique, propõe-se aumentar a provisão sustentável
dos serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais, através
da operacionalização e implementação de propostas delineadas no Plano
Estratégico de Água e Saneamento Rural (PENA-ASR), nos pilares estratégicos do
sector da água definidos pelo Governo nos Planos Quinquenais e no pilar do Capital
Humano do Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta II (2004-2011,
PARPA II). O PRONASAR resultou de um esforço conjunto entre o Governo de
Moçambique, os parceiros de desenvolvimento, organizações não-governamentais
(ONG) actuantes no país, os membros da comunidade e do sector privado e outras
partes interessadas.
Na sequência, e à semelhança do Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta
(PARPA), aprovado a 3 de Maio de 2011 em Conselho de Ministros, o Plano de Acção
para Redução da Pobreza (2011-2014, PARP), incide no combate à pobreza e
estabelece objectivos de desenvolvimento humano e social nos quais se encontram
a prestação de serviços associados ao sector da água. Os objectivos estabelecidos no
documento focam-se no aumento da disponibilidade e acesso ao serviço de
abastecimento de água e de saneamento de águas residuais em zonas rurais, urbanas
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e peri-urbanas, indo ao encontro do definido na revisão de 2007 da Política Nacional
de Águas.
2.2.3 Regulamentos e leis associadas ao sector da água
A Lei do Ambiente (Lei n.º 20/97, de 1 de Outubro) definiu as medidas e bases legais
necessárias para a gestão e utilização correcta dos recursos ambientais, essenciais
ao desenvolvimento sustentável do país, aplicáveis a todas as actividades públicas
ou privadas que possam ter influência directa ou indirectamente no ambiente. A Lei
do Ambiente promoveu a utilização e gestão racionais das componentes ambientais,
reforçando o papel da água no desenvolvimento sustentável do país. A mesma lei
incentivou também a igualdade e equidade de género ao acesso e uso dos recursos
naturais existentes em Moçambique.
O Regulamento sobre Padrões de Qualidade Ambiental e de Emissão de Efluentes,
aprovado pelo Decreto n.º 18/2004, de 2 de Junho, atribuiu ao Ministério para a
Coordenação da Acção Ambiental de Moçambique (MICOA) a responsabilidade de
fiscalização dos níveis admissíveis de concentração de poluentes em águas residuais
a serem descarregados em cursos de água. No documento foram estabelecidos os
parâmetros de avaliação da qualidade da água bruta, que variam de acordo com a
categoria da utilização das águas.
O Regulamento de Qualidade de Água para Consumo Humano foi estabelecido pelo
Ministério da Saúde (MISAU) pelo Diploma Ministerial n.º 180/2004, de 15 de
Setembro, no âmbito das responsabilidades que o Ministério tem no
desenvolvimento estratégico e implementação de políticas de saúde e higiene
pública no sector da água. O regulamento visa garantir o nível de qualidade da água
mínimo através da definição de parâmetros de qualidade de água e das modalidades
de realização de controlo adequadas nas diferentes etapas do sistema de
abastecimento de água, desde a captação à distribuição de água aos utilizadores.
O Governo de Moçambique aprovou o Regulamento sobre o Processo de Avaliação
do Impacto Ambiental através do Decreto n.º 45/2004, de 29 de Setembro. Este
regulamento especifica as condições de realização de avaliações de impacto
ambiental, nomeadamente em actividades públicas ou privadas com potencial
influência negativa no ambiente, incluindo projectos com características e
dimensões específicas no âmbito das infra-estruturas, designadamente sistemas
adutores, aquedutos e canais de água para consumo humano ou para indústria ou
outros usos, incluindo também instalações de tratamento de águas residuais.
Igualmente relevante para o desenvolvimento da actividade de regulação do sector
da água pelo CRA, o Regulamento para a Prevenção da Poluição e Protecção do
Ambiente Marinho e Costeiro foi publicado em BR, através do Decreto n.º 45/2006,
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de 30 de Novembro. Este documento estabeleceu os termos da actuação das
autoridades competentes no sentido da prevenção e mitigação da poluição
resultante das descargas de substâncias ilegais nas águas.
Hoje, sob a tutela da DNGRH, o Instituto Nacional de Gestão de Calamidades (INGC)
foi estabelecido pelo Decreto n.º 38/99, de 10 de Junho, na altura subordinado ao
Ministério dos Negócios Estrangeiros e Cooperação (MINEC). Em 2006, foi aprovado
pelo Conselho de Ministros o Plano Director para a Prevenção e Mitigação das
Calamidades Naturais, elaborado pelo INGC. Mais recentemente, a Lei n.º 15/2014,
de 20 de Junho, estabeleceu o regime jurídico da gestão das calamidades, incluindo
a prevenção, mitigação dos efeitos, desenvolvimento de acções de socorro e
assistência, que prevê a execução das acções de gestão de calamidades de forma
descentralizada. Entre outros, são considerados pela lei os Planos de Gestão de
Calamidades de cheias, inundações e seca, directamente relacionados com o sector
da água.
O Instituto de Investigação em Águas (IIA) foi criado pelo Decreto n.º 41/2010, de
20 de Outubro, com o propósito de desenvolver investigação científica no domínio
da água, melhorando a capacidade do país ao nível da pesquisa e investigação
científica no sector da água e ao nível do desenvolvimento de tecnologias
necessárias para o desenvolvimento social e económico de Moçambique de forma
sustentável.
A 13 de Outubro de 2015, na 36ª Sessão Ordinária do Conselho de Ministros, foi
implementado um Decreto que, por altura da sua publicação, aprova o Regulamento
do Licenciamento de Serviços de Abastecimento de Água Potável por Fornecedores
Privados. Este Regulamento resulta dos esforços que têm sido desenvolvidos para a
implementação de um quadro legal que considera os Fornecedores Privados de
Água (FPA) e assegure a coexistência harmoniosa dos serviços públicos e privados,
para protecção dos interesses dos utilizadores dos mesmos. Esse regulamento foi
publicado pelo Decreto n.º 51, de 31 de Dezembro, de 2015, e entrou em vigor em
28 de Junho de 2016.
2.2.4 Outros documentos legais com impacto no sector da água
Outros pacotes legislativos foram emitidos pelo Governo, no âmbito de outras
reformas políticas iniciadas na década de noventa. Algumas das leis publicadas
relacionam-se indirectamente com o sector da água, sendo, no entanto, relevantes
para o enquadramento legal que se verifica hoje neste sector.
A partir do ano de 1994, o Governo de Moçambique começou a emitir diversos
pacotes legislativos que aprovaram a legislação necessária para a gradual
descentralização de funções governativas. Com a publicação destas leis, os
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Municípios foram adquirindo mais competências, incluindo competências no
domínio dos sistemas de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais.
A Lei n.º 3/94, de 13 de Setembro, definiu o quadro institucional dos distritos
municipais, dotando-os de autonomia e personalidade jurídica. A Lei n.º 9/96, de 28
de Agosto, veio institucionalizar o Poder Local, promovendo o desenvolvimento
local e a descentralização administrativa e procurando envolver os cidadãos na
resolução de problemas das comunidades locais. Um ano depois, o Governo de
Moçambique instituiu as Autarquias Locais através da Lei n.º 2/97, de 18 de
Fevereiro, e das Leis nº 7, 8, 9 e 10/97, de 31 de Maio, e promulgou a competência
dos Municípios para a realização de investimentos em sistemas de abastecimento de
água e de saneamento locais na Lei n.º 11/97, de 31 de Maio (Lei de Finanças
Autárquicas).
Estas competências dos Municípios foram mais tarde reforçadas pela Lei n.º 8/2003,
de 19 de Maio, que estabeleceu novos princípios e normas de organização,
competência e funcionamento das autarquias locais, e pela Lei n.º 1/2008, de 16 de
Janeiro, que definiu o regime financeiro, orçamental e patrimonial dos Municípios,
atribuindo a estes poderes para a realização de investimentos públicos nas áreas do
saneamento básico, incluindo sistemas autárquicos de abastecimento de água e de
drenagem de águas residuais.
Em 1999, foi publicada em Moçambique a Lei n.º 11/99, de 8 de Julho, que
regularizou, actualizou e melhorou o quadro legal existente em Moçambique
referente à resolução de conflitos, reforçando como meios alternativos ao sistema
tradicional judicial o recurso a meios de arbitragem, conciliação e mediação.
O Governo de Moçambique publicou pelo Decreto n.º 54/2005, de 13 de Dezembro,
o Regulamento de Contratação de Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de
Bens e Prestação de Serviços ao Estado. Este regulamento estabeleceu o regime
jurídico a ser respeitado no âmbito de contratações públicas, cujo objectivo
contemple o fornecimento de bens e prestação de serviços ao Estado, incluindo
empreitadas, serviços de consultoria e concessões ou outras delegações. O Decreto
n.º 15/2010, de 24 de Maio, reviu o regulamento anterior com o propósito de tornar
mais céleres e flexíveis os procedimentos de contratação considerados. Este decreto
foi ainda recentemente revogado pelo Decreto n.º 5, de 8 de Março, do corrente ano
de 2016, com o propósito de atribuir maior transparência e assegurar a efectiva
implementação dos procedimentos de contratação.
Dois anos mais tarde, a Política de Concorrência Moçambicana, aprovada através da
Resolução n.º 37/2007, definiu a estratégia do Governo para a regulação da
concorrência em Moçambique. Em consequência, a Autoridade Reguladora da
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Concorrência (ARC) foi estabelecida como uma entidade independente, responsável
pela aplicação do regime jurídico da concorrência do país, por intermédio da Lei
n.º 10/2013, de 11 de Abril. O Estatuto Orgânico da ARC foi mais tarde aprovado
pelo Decreto n.º 37/2014, dotando a entidade com poderes regulatórios, de
supervisão e sancionatórios no que respeita às matérias da concorrência de
Moçambique. O Regulamento da Lei da Concorrência de Moçambique entrou em
vigor com a publicação do Decreto n.º 97/2014, de 31 de Dezembro, estabelecendo
as regras da concorrência a aplicar no mercado Moçambicano, e dotando a ARC com
as ferramentas necessárias ao desempenho da sua actividade.
Também têm influência no enquadramento das actividades do sector da água de
Moçambique as leis que visam um maior envolvimento do sector privado em
Projectos de Grande Dimensão (PGD), Concessões Empresariais (CE) e Parcerias
Público-Privadas (PPP). A Lei n.º 15/2011, de 10 de Agosto, estabeleceu as normas
orientadoras para os processos de contratação, implementação e monitorização
destes tipos de contratos, procurando assegurar maior qualidade, eficiência e
eficácia na exploração de recursos e na provisão de bens e de serviços à sociedade.
A Lei foi reforçada pelo Decreto n.º 16/2012, de 4 de Junho, que aprovou o
Regulamento da Lei sobre PPP, PGD e CE, proposto na Lei n.º 15/2011. Nela, foram
detalhadas as competências dos órgãos envolvidos nos processos de
estabelecimento de parcerias com o sector privado, nomeadamente relativamente à
tutela sectorial e financeira dos empreendimentos.
2.2.5 Principal legislação considerada
O quadro apresentado abaixo condensa toda a legislação Moçambicana considerada
e sintetizada no presente capítulo, por categoria e ordem cronológica de publicação.
Quadro 1 – Principais documentos relativos ao enquadramento legal do sector da água de
Moçambique
DOCUMENTO LEGAL TEMA
Lei n.º 16/91, de 3 de Agosto Lei de Águas
Decreto n.º 25/91, de 14 de Novembro Composição e Funções do CNA
Decreto n.º 26/91, de 14 de Novembro Criação das ARA
Diploma Ministerial n.º 134/93, de 17 de Novembro
Estatutos da ARA-Sul
Lei n.º 3/94, de 13 de Setembro Quadro Institucional dos Distritos Municipais
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DOCUMENTO LEGAL TEMA
Resolução n.º 7/95, de 23 de Agosto Política Nacional de Água
Lei n.º 9/96, de 28 de Agosto Institucionalização do Poder Local
Lei n.º 2/97, de 18 de Fevereiro Autarquias Locais
Leis nº 7, 8, 9 e 10/97, de 31 de Maio Competências dos Municípios para o sector da água
Lei n.º 11/97, de 31 de Maio Lei de Finanças Autárquicas
Lei n.º 20/97, de 1 de Outubro Lei do Ambiente
Decreto n.º 72/98, de 23 de Dezembro Institucionalização do QGD
Decreto n.º 73/98, de 23 de Dezembro Criação do FIPAG
Decreto n.º 74/98, de 23 de Dezembro Criação do CRA
Resolução n.º 60/98, de 23 de Dezembro
Política Tarifária de Águas
Decreto n.º 38/99, de 10 de Junho Criação do Instituto Nacional de Gestão de Calamidades (INGC)
Lei n.º 11/99, de 8 de Julho Arbitragem, Conciliação e Mediação
Decreto n.º 80/99, de 1 de Novembro Aplicação do IVA para o Fornecimento de Água Potável
Diploma Ministerial n.º 78/2001, de 23 de Maio
Regulamento Interno da DNA
Diploma Ministerial n.º 23/2002, de 13 de Maio
Manual de Implementação de Projectos de Abastecimento de Água Rural
Diploma Ministerial n.º 92/2002, de 12 de Outubro
Regulamento Interno do CRA
Lei n.º 6/2003, de 18 de Abril Período da Vacatio Legis
Lei n.º 8/2003, de 19 de Maio Princípios e Normas de Organização, Competência e Funcionamento das Autarquias Locais
Decreto n.º 30/2003, de 1 de Julho Regulamento para os Sistemas Públicos de Distribuição de Água e de Drenagem de Águas Residuais
Diploma Ministerial n.º 67/2004, de 21 de Abril
Alargamento do QGD: Transferência dos Sistemas de Xai-Xai, Chókwè, Inhambane e Maxixe para o FIPAG
Decreto n.º 18/2004, de 2 de Junho Regulamento sobre Padrões de Qualidade Ambiental e de Emissão de Efluentes
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DOCUMENTO LEGAL TEMA
Decreto n.º 15/2004, de 15 de Julho Regulamento para os Sistemas Prediais de Distribuição de Água e de Drenagem de Águas Residuais
Diploma Ministerial n.º 180/2004, de 15 de Setembro
Regulamento de Qualidade de Água para Consumo Humano
Decreto n.º 45/2004, de 29 de Setembro
Regulamento sobre o Processo de Avaliação do Impacto Ambiental
Decreto n.º 54/2005, de 13 de Dezembro
Regulamento de Contratação de Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviço ao Estado
Diploma Ministerial n.º 5/2006, de 17 de Janeiro
Regulamento para os Pequenos Sistemas / Manual de Implementação das Modalidades de Gestão dos PSAA
Resolução n.º 2/2006, de 14 de Junho Aprovação das Fórmulas de Indexação das Tarifas de Água (FIPAG)
Decreto n.º 45/2006, de 30 de Novembro
Regulamento para a Prevenção da Poluição e Protecção do Ambiente Marinho e Costeiro
Resolução n.º 37/2007, de 12 de Novembro
Política de Concorrência Moçambicana
Resolução n.º 43/2007, de 30 de Outubro
Regulamento de Licenças e Concessões de Águas
Resolução n.º 46/2007, de 30 de Outubro
Revisão da Política Nacional de Águas
Lei n.º 1/2008, de 16 de Janeiro Regime Financeiro, Orçamental e Patrimonial dos Municípios
Deliberação n.º 1/2008, de 4 de Junho Condições Gerais do Contrato de Adesão para o Abastecimento de Água
Decreto n.º 18/2009, de 13 de Maio Alargamento do QGD ao Abastecimento de Água em todos os Centros Urbanos e aos Sistemas de Saneamento
Decreto n.º 19/2009, de 13 de Maio Criação da AIAS
Diploma Ministerial n.º 177/2009, de 15 de Julho
Alargamento do QGD: Transferência dos Sistemas de Tete, Moatize, Chimoio, Manica e Gondola para o FIPAG
Diploma Ministerial n.º 178/2009, de 15 de Julho
Alargamento do QGD: transferência dos Sistemas de Cuamba, Lichinga, Nacala e Angoche para o FIPAG
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DOCUMENTO LEGAL TEMA
Resolução n.º 34/2009, de 31 de Dezembro
Estatuto Orgânico da AIAS
Diploma Ministerial n.º 7/2010, de 6 de Janeiro
Modelos de Licenças e Concessões de Águas
Decreto n.º 15/2010, de 24 de Maio
Revisão do Regulamento de Contratação de Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviços ao Estado
Resolução n.º 1/2010, de 18 de Agosto Ajustamento das Tarifas de Água Potável no âmbito do QGD
Resolução n.º 2/2010, de 22 de Setembro
Revisão de Taxas de Novas Ligações Domiciliárias Domésticas de água potável
Decreto n.º 41/2010, de 20 de Outubro Criação do Instituto de Investigação em Águas
Resolução n.º 3/2010, de 27 de Outubro
Mecanismo de Compensação do Custo da Taxa de Novas Ligações Domésticas
Decreto n.º 63/2010, de 27 de Dezembro
Alteração do Artigo 4º do Decreto n.º 73/98 de 23 de Dezembro
Diploma Ministerial n.º 237/2010, de 27 de Dezembro
Identificação dos Sistemas Públicos Secundários de distribuição de água e dos sistemas públicos de saneamento de águas residuais transferidos para a AIAS
Diploma Ministerial n.º 258/2010, de 30 de Dezembro
Programa Nacional de Abastecimento de Água e Saneamento Rural (PRONASAR)
Decreto n.º 23/2011, de 8 de Junho Alteração da Designação do Conselho de Regulação do Abastecimento de Água (CRA) para Conselho de Regulação de Águas (CRA);
Lei n.º 15/2011, de 10 de Agosto Implementação de PPP, PGD e CE
Diploma Ministerial n.º 256/2011, de 14 de Novembro Regulamento Interno da AIAS
Decreto n.º 7/2012, de 10 de Maio Alargamento de Competências do FIPAG
Decreto n.º 16/2012, de 4 de Junho Regulamento da Lei sobre PPP, PGD e CE
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DOCUMENTO LEGAL TEMA
Diploma Ministerial n.º 142/2012, de 11 de Julho
Revisão do Regulamento Interno da DNA
Decreto n.º 48/2012, de 28 de Dezembro
Novo Estatuto Orgânico e de Funcionamento do FIPAG
Estratégia Nacional de Água e Saneamento Urbano 2011-2025, de Janeiro de 2012
Lei n.º 10/2013, de 11 de Abril Criação da Autoridade Reguladora da Concorrência
Lei n.º 15/2014, de 20 de Junho Regime Jurídico da Gestão das Calamidades
Decreto n.º 37/2014, de 1 de Agosto Estatuto Orgânico da ARC
Deliberação n.º 6/2014, de 25 de Novembro
Revisão para a Extensão do Contrato de Cessão de Exploração Revisto do Serviço de Abastecimento de Água de Maputo
Decreto n.º 97/2014, de 31 de Dezembro
Regulamento da Lei da Concorrência de Moçambique
Decreto Presidencial n.º 1/2015, de 16 de Janeiro Extinção e Criação de Ministérios
Resolução n.º 19/2015, de 17 de Julho Aprovação do Estatuto Orgânico do Ministério das Obras Públicas, Habitação e Recursos Hídricos
Resolução n.º 2/2015, de 10 de Agosto Ajustamento das Tarifas de Água Potável no âmbito do QGD
Decreto n.º 51/2015, de 31 de Dezembro
Regulamento do Licenciamento de Abastecimento de Água Potável por Fornecedores Privados
Decreto n.º 5/2016 de 8 de Março Aprova o Regulamento de Contratação de Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviços ao Estado
2.3 ENQUADRAMENTO INSTITUCIONAL
2.3.1 Administração do sector da água de Moçambique
Conforme referido, actualmente o MOPHRH é o órgão do Governo com competências
sobre a aplicação das políticas públicas nos domínios das obras públicas, da
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habitação, do urbanismo, da indústria da construção e dos recursos hídricos do país.
A DNAAS e a DNGRH são as estruturas orgânicas do MOPHRH responsáveis pela
definição de gestão de políticas públicas no sector da água, incluindo a definição de
estratégias e mobilização de investimentos para a gestão de recursos hídricos e de
sistemas de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais tanto em
zonas rurais como urbanas. Estas entidades são igualmente responsáveis pela
coordenação dos diferentes intervenientes do sector da água, participando na
elaboração e produção de legislação, regulação e normas técnicas que promovem a
melhoria dos serviços públicos de abastecimento de água prestados à população e o
melhor aproveitamento e gestão dos recursos hídricos, assim como também a
descentralização das actividades do sector da água.
A DNAAS é assim a instituição do Governo Central, tutelada pelo MOPHRH, à qual
são atribuídas diversas funções concernentes aos sistemas e serviços de
abastecimento de água e de saneamento de águas residuais. Entre as onze funções
atribuídas à DNAAS, listadas no diploma normativo, incluem-se, por exemplo, a
função de propor e assegurar a implementação de políticas, estratégias, normas,
regulamentos e especificações técnicas para o abastecimento de água e para o
saneamento de águas residuais, a promoção de investimentos para a construção,
manutenção e expansão de infra-estruturas, a elaboração de normas de drenagem
de águas pluviais nos assentamentos rurais e urbanos, o estabelecimento e operação
de sistemas nacionais de informação sobre água e saneamento, e a prestação de
apoio técnico e metodológico no domínio de abastecimento de água e de saneamento
aos órgãos locais do Estado e autárquicos.
Por sua vez, a DNGRH é definida como o órgão do Ministério com responsabilidades
na formulação de propostas de políticas e estratégias de desenvolvimento,
conservação, uso e aproveitamento dos recursos hídricos das bacias hidrográficas
de Moçambique, assim como no desenvolvimento de propostas de legislação e do
quadro regulamentar sobre os recursos hídricos.
Como tal, entre outras funções, esta instituição deve garantir a disponibilidade de
água em quantidade e qualidade para os seus diferentes usos, assegurando a
participação e cooperação dos diferentes organismos envolvidos na partilha dos
recursos hídricos, bem como a fiscalização e cumprimento da legislação e
regulamentação em vigor. O planeamento estratégico para situações de calamidade
(secas ou cheias) é igualmente responsabilidade desta entidade.
A DNGRH é ainda responsável pela elaboração, implementação e monitorização dos
Planos de Bacia, os quais incidem sobre o planeamento de uso e aproveitamento,
conservação e melhoria dos recursos hídricos das bacias hidrográficas. A promoção
de investimentos necessários para assegurar a exploração sustentável dos recursos
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hídricos, através da construção e manutenção de meios estratégicos para gestão,
armazenamento, protecção e transporte de água, é igualmente responsabilidade
desta instituição, entre outras funções expostas na Resolução n.º 19/2015, de 17 de
Julho.
Instituído em 1995, na sequência da Lei de Águas de 1991 e do Decreto n.º 25/91,
de 14 de Novembro que o estabeleceu, o CNA foi criado como o órgão consultivo do
Conselho de Ministros e de coordenação interministerial para a política geral de
gestão das águas, sendo responsável pela emissão de pareceres sobre aspectos
relevantes da política sectorial. Aquando do seu estabelecimento, o CNA era
composto pelo MOPH, pelo Ministério da Agricultura e Pescas (MINAG)
(actualmente dividido no Ministério da Agricultura e Segurança Alimentar, e
Ministério do Mar, Águas Interiores e Pescas), pelo MINEC, pelo Ministério da
Indústria e Comércio (MIC), pelo Ministério dos Recursos Minerais e Energia
(MIREME), pelo Ministério da Administração Estatal (actualmente dividido no
Ministério da Administração Estatal e Função Pública, MAE e no Ministério da Terra,
Ambiente e Desenvolvimento Rural), pelo MISAU e pelo Ministério para a
Coordenação e Acção Ambiental (MICOA, actual Ministério da Terra, Ambiente e
Desenvolvimento Rural).
As ARA são instituições públicas dotadas de personalidade jurídica, estabelecidas
como as entidades responsáveis pela gestão e administração dos recursos hídricos,
organizadas na base de bacias hidrográficas regionais de Moçambique. Sob tutela do
MOPHRH, por intermédio da DNGRH, são responsáveis pela gestão operacional e
protecção dos recursos hídricos de Moçambique, incluindo a gestão da
monitorização da qualidade da água bruta e a gestão dos recursos hídricos
disponíveis nas bacias hidrográficas.
Entre as principais responsabilidades atribuídas às ARA, encontram-se o
planeamento, a garantia de disponibilidade e distribuição equilibrada do recurso
água da região, o controlo do uso e aproveitamento dos recursos hídricos, a
protecção do meio ambiente mediante controlo da descarga de efluentes, o
licenciamento e a concessão de uso e aproveitamento dos recursos hídricos e
imposição de taxas associadas, ou a rentabilização das infra-estruturas hidráulicas.
As áreas de jurisdição de cada uma das cinco ARA distintas existentes (do Norte, do
Centro Norte, do Zambeze, do Centro e do Sul) são definidas com base nas fronteiras
e bacias hidrográficas do país. A ARA-Sul, responsável pela gestão dos recursos
hídricos de quatro bacias hidrográficas da região Sul do país (Umbelúzi, Incomáti,
Limpopo e Save) foi a primeira das cinco ARA a ser estabelecida com a aprovação
dos seus Estatutos pelo Diploma Ministerial n.º 134/93, de 17 de Novembro.
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As Direcções Provinciais das Obras Públicas e Habitação (DPOPH), através dos
Departamentos de Água e Saneamento (DAS), representam o MOPHRH a nível
provincial. O planeamento local do sector da água é da responsabilidade dos
Governos Provinciais, operando sob supervisão das DPOPH, que detêm os sistemas
de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais rurais. Os órgãos de
consulta para o sector da água dos Governos Provinciais são denominados, como já
referido, de Conselhos Provinciais de Água e Saneamento (CPAS), criados no âmbito
do estabelecimento da AIAS, para viabilizar o envolvimento das autoridades
provinciais e locais nas actividades do sector da água.
2.3.2 Serviços públicos de abastecimento de água e de saneamento de águas
residuais
Como salientado, no âmbito do QGD, estabelecido em 1998, foram criadas duas
instituições de domínio público com funções distintas, o FIPAG e o CRA. Mais tarde,
com o alargamento do QGD a todos os sistemas públicos de abastecimento de água
e de saneamento de águas residuais, a AIAS foi criada como uma entidade de
domínio público, com funções específicas nos sistemas secundários de
abastecimento de água e nos sistemas de saneamento de águas residuais, ficando o
património dos sistemas principais sob responsabilidade do FIPAG.
Estabelecido inicialmente pelo Decreto n.º 73/98, de 23 de Dezembro, o FIPAG é o
órgão responsável pela gestão dos serviços públicos de abastecimento de água das
grandes cidades do país. O FIPAG é responsável por atrair e gerir investimentos para
o desenvolvimento das infra-estruturas das principais cidades de Moçambique e por
promover uma forte parceria entre os sectores público e privado. O FIPAG tem como
objectivo garantir a sustentabilidade económica dos sistemas de abastecimento de
água através da monitorização e acompanhamento do cumprimento das obrigações
contratuais de operadores privados nos serviços de abastecimento de água por si
delegados ou com contrato de cessão de exploração, conforme se verifica no caso do
abastecimento de água à região de Maputo, assegurado pelas Águas da Região de
Maputo (AdeM), antiga Águas de Moçambique.
O FIPAG é o principal player do sector da água de Moçambique, tendo a titularidade,
e sob sua gestão, quinze sistemas principais de abastecimento de água. Estes
distribuem-se em quatro regiões, nomeadamente a Região Norte (seis sistemas, com
os sistemas de Nampula, Nacala, Angoche, Lichinga, Cuamba e Pemba), a Região
Centro (quatro sistemas, com os sistemas de Beira-Dondo, Manica, Tete-Moatize e
Quelimane), a Região Sul (quatro sistemas, com os sistemas de Xai-Xai, Chókwè,
Inhambane e Maxixe) e a Região de Grande Maputo, cujo sistema de abastecimento
de água que serve as cidades de Maputo, Matola e Boane é da responsabilidade da
AdeM, através de um contrato de cessão de exploração.
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Criada em 2009 pelo Decreto n.º 19/2009, de 13 de Maio, a AIAS assume o papel de
gestão do património e do programa de investimento público nas infra-estruturas
de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais em cidades de menor
dimensão, como vilas e sedes de distritos fora da jurisdição do FIPAG, e de promoção
da melhoria dos serviços de saneamento de águas residuais. A AIAS é responsável
por promover, através da delegação a operadores privados ou a outras entidades, a
gestão operacional autónoma, eficiente e financeiramente sustentável dos sistemas
públicos secundários e de saneamento por si administrados. Em 2014,
encontravam-se sob jurisdição da AIAS cento e trinta e dois sistemas secundários de
abastecimento de água. Contrariamente à actividade do FIPAG, a base de actuação
da AIAS é efectuada em sistemas cujo investimento está associado a um grau de risco
económico muito superior.
Ao nível da regulação do sector da água de Moçambique, o CRA, inicialmente criado
pelo Decreto n.º 74/98, de 23 de Dezembro, e enquadrado pelo QGD, assume o papel
de entidade reguladora independente dos serviços públicos de abastecimento de
água potável e de saneamento de águas residuais em todos os centros urbanos de
Moçambique sob jurisdição do FIPAG e da AIAS, conforme mais tarde estabelecido
pelo Decreto n.º 23/2011, de 8 de Junho. Na sua actividade, o CRA é responsável pela
defesa dos interesses dos utilizadores e pela salvaguarda da sustentabilidade dos
operadores privados, através da regulação económica dos serviços de
abastecimento de água quanto ao regime tarifário e ao nível e qualidade do serviço,
e à regulação social, incluindo as práticas de boa governança. Assim, o CRA procura
equilibrar os interesses de todos os envolvidos no sector da água e promover um
serviço confiável, transparente, eficiente e justo.
O CRA tem como principais funções atribuídas a regulação económica do serviço
público de água, através da definição e acompanhamento do Quadro Regulatório
(QR), que compreende a fixação de tarifas e taxas de serviços assim como a definição
da qualidade do serviço prestado, a promoção da conciliação de interesses entre o
cedente e o operador, servindo de fórum de concertação pré-arbitral e com poderes
regulamentares para a aplicação de multas e outras sanções às entidades reguladas
por incumprimentos no âmbito das suas competências, e a identificação de
necessidades de desenvolvimento e expansão dos serviços, consoante as
necessidades dos utilizadores, actuais e futuros, assegurando a sustentabilidade
económica dos sistemas.
A AdeM – Águas da Região de Maputo é a uma das principais empresas responsáveis
pela prestação de serviços públicos de abastecimento de água em Moçambique,
actuando no país desde 1999, ano da sua criação. A AdeM foi inicialmente
estabelecida como Águas de Moçambique na sequência da implementação do QGD
do abastecimento de água em Moçambique. Na sua primeira constituição, a AdeM
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era uma estrutura societária que integrava o consórcio francês SAUR Internacional
(Société d’Aménagement Urbain et Rural) como sócio maioritário, a Águas de
Portugal (AdP) e a MAZI – Moçambique, uma entidade que integrava um conjunto
de empresas moçambicanas. Em 2002 a AdP tornou-se sócia maioritária da
empresa, aquando da saída da SAUR do consórcio, após acordo com o Governo de
Moçambique, o CRA e o Banco Mundial. A 28 de Dezembro de 2010, foi celebrado
pelo FIPAG o Acordo de Aquisição das Acções da AdP na AdeM, tornando-se assim
uma sociedade maioritariamente detida pelo FIPAG e alterando a designação para a
actual, Águas da Região de Maputo.
A AdeM gere o sistema de abastecimento de água que serve a área metropolitana de
Maputo/Matola/Boane, sob jurisdição do FIPAG, através de um contrato de cessão
de exploração, detendo funções comerciais, financeiras e administrativas associadas
às funções de operação e manutenção do sistema de acordo com as condições do
contrato assumido perante o FIPAG. O sistema de Maputo/Matola é gerido pela
AdeM desde 1999, sendo que a vila distrital de Boane passou a ser abrangida pelo
contrato a partir de 2011. A última revisão do contrato, realizada em 2014
(Deliberação n.º 6/2014, de 25 de Novembro), prolongou o contrato de cessão de
exploração do sistema de Maputo/Matola/Boane até 2019. Estima-se que em 2015
a AdeM servia cerca de 70% da população da área metropolitana.
Os FPA ou Pequenos Operadores Privados (POP) têm também grande relevância no
abastecimento de água da população peri-urbana de Maputo, não sendo, no entanto,
ainda reguladas pelo CRA. Estes pequenos operadores têm tendência a surgir e
actuar nas regiões onde o investimento público nas infra-estruturas não tem sido
suficiente para acompanhar o crescimento das cidades nem para satisfazer as
necessidades da população. Os FPA são representados por associações de pequenos
operadores, como a Associação dos Fornecedores de Água de Moçambique
(AFORAMO) ou da Associação dos Fornecedores Privados de Água Subterrânea
(AMATI), que juntos reúnem mais de 400 FPA. Ressalve-se que têm sido
desenvolvidos alguns esforços no passado recente para enquadrar legalmente as
actividades desenvolvidas pelos POP, para protecção dos interesses dos utilizadores
dos serviços.
À semelhança da AdeM, a Vitens Evides International (VEI), consórcio entre as
empresas de serviços de abastecimento de água holandesas Vitens e Evides Water
Company, foi responsável pela prestação de serviços e gestão de infra-estruturas de
abastecimento de água de quatro cidades do sul de Moçambique (Xai-Xai, Chókwè,
Inhambane e Maxixe) de 2003 a 2008, de cinco cidades do centro de Moçambique
(Chimoio, Gondola, Manica, Tete e Moatize) entre 2006 e 2009, tendo estendido e
ampliado o contrato para oito cidades (inclusão de Dondo, Beira e Quelimane) até
final de 2012, e de duas cidades do norte de Moçambique (Nampula e Angoche)
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entre 2011 e 2015. Prestou ainda assistência técnica ao FIPAG em regime de PPP,
entre 2012 e 2015.
Hoje, como parceira principal de um consórcio holandês entre a SNV (Organização
Holandesa de Cooperação), a World Waternet e BoPInc, a VEI presta apoio à AIAS
para a melhoria do acesso aos serviços de abastecimento de água e de saneamento
de águas residuais de quinze áreas peri-urbanas. Em Janeiro de 2015, a Vitens
celebrou um novo contrato de 5 anos com o FIPAG para a gestão dos serviços
públicos da cidade da Beira.
2.3.3 Outros Ministérios com responsabilidades sobre o sector da água
Para além do MOPHRH, responsável directo pelo progresso e desenvolvimento do
sector da água do país, outros ministérios do Governo de Moçambique,
nomeadamente o MISAU, o Ministério da Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural
(antigo MICOA), o MIREME, o Ministério da Educação e Desenvolvimento Humano
(MINED), e o MINAG (antigo Ministério da Agricultura e Pescas) têm também a si
atribuídas responsabilidades, no âmbito das actividades de desenvolvimento do
sector da água em Moçambique.
A Direcção Nacional de Saúde (DNS), sob tutela do MISAU, é mandatada como a
autoridade competente para a prossecução dos objectivos delineados pelo
Regulamento de Qualidade da Água para Consumo Humano que fixa os parâmetros
da qualidade da água utilizada para fins domésticos ou industriais, incluindo
produção alimentar, desde o seu estado original (rios e outras origens) até ao pós
tratamento. Assim, conforme estipulado pelo Diploma Ministerial n.º 180/2004, de
15 de Setembro, a Direcção Nacional de Saúde é a autoridade a quem compete
assegurar o controlo da qualidade da água.
As várias competências da entidade relativas à monitorização da qualidade da água,
através de inspecções às fontes e colheitas de amostras, são distribuídas pelos
diversos departamentos, sendo exercidas pelo Departamento de Saúde Ambiental
(DSA) e pelo Laboratório Nacional de Higiene de Águas e Alimentos (LNHAA) a nível
central, pelos Centros de Higiene Ambiental e Exames Médicos (CHAEM) e
Laboratórios Provinciais de Água a nível provincial, e pelos Centros de Saúde a nível
local.
Para além do referido, o MISAU tem também responsabilidades no desenvolvimento
estratégico e implementação de políticas de saúde e higiene pública, em particular
nos serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais, no
sector da água de Moçambique.
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O Ministério da Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural é responsável pela
monitorização da qualidade do ambiente e promoção do desenvolvimento e
utilização sustentável dos recursos naturais, nomeadamente através da
implementação do Regulamento sobre Padrões de Qualidade Ambiental e de
Emissões de Efluentes, assim como pelo desenvolvimento e implementação do Plano
de Acção Nacional de Combate à Seca e à Desertificação de Moçambique, no qual a
DNA se encontra também envolvida. Este ministério é também responsável pelo
desenvolvimento e implementação do Plano de Acção Nacional de Combate à Seca e
Desertificação (PAN-CSD) de Moçambique, iniciado pelo ainda MICOA, e no qual a
DNA se encontrava envolvida.
O MIREME desempenha também um papel importante na questão da gestão dos
recursos hídricos, sendo responsável pelo sector das energias renováveis, no qual se
inclui a energia hidroeléctrica. Já o MINED gere os serviços de saneamento de águas
residuais nas escolas, enquanto o MINAG tem sob sua responsabilidade o
abastecimento de água para irrigação na agricultura.
O Tribunal Administrativo de Moçambique é responsável pela auditoria anual das
actividades e contas do CRA, apresentadas anualmente pela entidade reguladora e
pela fiscalização das contas e contratos públicos.
2.3.4 Parceiros internacionais de desenvolvimento
Diversas Agências Bilaterais de Apoio ao Desenvolvimento desempenham um papel
importante no combate à pobreza em Moçambique nomeadamente através do
desenvolvimento de políticas, capacitação técnica de instituições e apoio ao
desenvolvimento de infra-estruturas de abastecimento de água e de saneamento de
águas residuais. As principais entidades a apoiar o desenvolvimento do sector da
água de Moçambique são a Millenium Challenge Corporation (MCC), agência
americana independente de ajuda externa, a CIDA (Canadian International
Development Agency), o DFID (Department for International Development) do Reino
Unido, a Ajuda Irlandesa (Irish Aid), a SDC (Swiss Agency for Development and
Cooperation), a ORIO (Facility for Infrastructure Development), financiada pelo
Ministério dos Negócios Estrangeiros da Holanda, a JICA (Japan International
Cooperation Agency), a Cooperação dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) e a
Agência Francesa de Desenvolvimento (AFD).
As ONG têm também participado activamente na supervisão dos planos e políticas
governamentais adoptadas no sector da água implementados em Moçambique, bem
como no fornecimento de assistência técnica institucional, com foco particular nas
áreas rurais, sendo importantes parceiros para desenvolvimento sustentável do
sector da água neste país. Entre as ONG envolvidas no sector da água de Moçambique
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P.027.15.R3 30
encontram-se, a título de exemplo, organizações como a Magariro, de Moçambique,
a WaterAid, a maior organização internacional a actuar no sector da água de
Moçambique, desde 1995, a espanhola ISF (Inginiería Sin Fronteras), a IRD
(International Relief & Development) dos EUA, e a WSUP (Water and Sanitation for
the Urban Poor), que tem vindo a desempenhar um papel fundamental no
desenvolvimento da regulação do subsector do saneamento de águas residuais.
O desenvolvimento do sector da água de Moçambique não seria possível sem o
essencial financiamento de cooperações multilaterais com Instituições Financeiras
Internacionais (IFI). As cooperações multilaterais com IFI representam
oportunidades de negócio e de desenvolvimento do sector da água bem como
oportunidades de concretizar parcerias internacionais para as empresas locais,
potenciando oportunidades para financiamentos de projectos de investimento,
aquisições de bens, obras e serviços através de concursos, e prestações de serviços
de consultoria e assistência técnica, essenciais ao desenvolvimento do sector da
água Moçambicano.
As principais IFI a actuar no sector da água de Moçambique são o Banco Mundial, o
Banco Europeu de Investimento (BEI) e o Banco Africano de Desenvolvimento
(BAD), todos com impacto significativo no aumento do acesso e uso dos serviços de
abastecimento de água e de saneamento de águas residuais. As que mais têm
contribuído, têm sido, sem dúvida, as instituições ligadas ao Banco Mundial.
Também a União Europeia (UE) participa activamente na promoção do
desenvolvimento do sector da água de Moçambique através do fundo Facilidade
para a Água, que financia o Projecto para o Abastecimento de Água a Maputo. De
referir que o CRA tem beneficiado muito da cooperação com o Banco Mundial, e que
suas as contas do CRA devido a esta parceria estão sujeitas a auditoria externa, para
além da auditoria realizada pelo Tribunal Administrativo de Moçambique.
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P.027.15.R3 31
3 ESTRUTURA DE MERCADO E DESEMPENHO DO SECTOR DA
ÁGUA
3.1 ENQUADRAMENTO
Segundo a mais recente estimativa pelo Instituto Nacional de Estatística (INE) de
Moçambique, o país apresenta uma população de cerca de 26,5 milhões de
habitantes em 2016, embora haja estimativas que apontem para um número
superior. Considerando o último recenseamento realizado em 2007 (20,5 milhões
de habitantes), tal significa que o país teve um crescimento médio anual de,
aproximadamente, 2,82% na última década. Estima-se que 68% da população
moçambicana habita em regiões rurais, distribuindo-se a restante população pelas
cidades do território, nomeadamente em Maputo, Matola, Beira e Nampula. Segundo
o INE, a esperança média de vida à nascença é de 53,5 anos.
Moçambique é considerado uma nação de desenvolvimento baixo, e encontra-se no
“top-10” dos países mais pobres do mundo, ocupando a posição 180 no ranking das
Nações Unidas do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), em 187 países
classificados. Tem-se registado um crescimento positivo no Produto Interno Bruto
(PIB) no passado recente, com crescimentos a rondar os 7% por ano, fruto da forte
influência de projectos de grande dimensão em execução nos vários sectores do país
que têm apoiado o crescimento económico do país. O forte potencial do país no
sector mineiro, devido à disponibilidade em termos de recursos minerais como o
carvão e o gás natural, poderá também contribuir positivamente para o crescimento
económico do país nos próximos anos.
Todavia, e apesar do forte crescimento económico que se tem vindo a verificar e da
implementação de programas de combate à pobreza, mais de metade da população
moçambicana continua a viver abaixo do limiar da pobreza, com menos de 1 dólar
por dia. Mais de 80% das famílias pobres habitam nas regiões rurais do país.
O território da República de Moçambique compreende 799.380 km2, dos quais
apenas cerca de 1,6% correspondem a águas interiores, equivalente a
aproximadamente 13.000 km2. A localização geográfica de Moçambique, voltada
para o Oceano Índico, sujeita o país a um clima tropical, caracterizado por períodos
de monções e secas ao longo do ano. A grande extensão do território na direcção
Norte-Sul (o país estende-se ao longo de mais de 2.500 km) em conjunto com a sua
localização numa zona intertropical influência diferenças a nível climatérico de
região para região. Assim, enquanto os períodos de clima tropical seco se prolongam
entre quatro a seis meses nas regiões Centro e Norte do país, o clima seco prolonga-
se até nove meses na região Sul, colocando, frequentemente, em causa a
disponibilidade de água para consumo humano em algumas regiões.
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P.027.15.R3 32
A orografia do país, caracterizada por faixas montanhosas nas fronteiras terrestres
(27% do território apresenta altitudes acima dos 1000 metros), conjugada com uma
extensa faixa costeira com altitudes inferiores a 200 metros (44% da área total de
Moçambique) e com o clima tropical que caracteriza o país dá origem a vários rios,
distribuídos em quinze bacias hidrográficas principais.
Mais de metade dos recursos hídricos disponíveis em Moçambique tem origem nos
países vizinhos (54%). A disponibilidade dos recursos hídricos, tendo em conta as
condições climatéricas e orografia do território, é variável de região para região,
estimando-se um escoamento superficial total de cerca de 216 km3/ano, o que
equivale a uma disponibilidade de, aproximadamente, 11.500 m3 por pessoa e por
ano, de acordo com os estudos disponíveis (ÁguaGlobal, 2014).
A precipitação anual média em Moçambique é de, aproximadamente, 1000 mm/ano,
tendo, no entanto, uma grande variação nos valores registados em diferentes anos.
A distribuição pluviométrica pelo país é variável de região para região, influenciada
também pela duração dos períodos de seca, atingindo valores entre 1000 e 2000
mm/ano na região Norte e entre 500 e 1000 mm/ano na região Sul. A região mais
seca do país, o Vale do Limpopo, na região Sul, tem uma precipitação anual média
variável entre 300 e 500 mm/ano.
A gestão e planeamento da utilização dos recursos hídricos, por parte das cinco ARA,
são fundamentais no sentido de assegurar a disponibilidade da água bruta
necessária para os diferentes tipos de uso do recurso água no país. O quadro 2
sintetiza as origens e disponibilidades médias anuais, bem como a capacidade de
armazenamento de cada uma das administrações responsáveis pela gestão da água
bruta em Moçambique.
3.2 ESTRUTURA DE MERCADO
Apesar das orientações da política sectorial da água em Moçambique para o
aumento da participação do sector privado, reforçadas no âmbito do QGD, a
titularidade, a gestão e a exploração dos serviços de abastecimento de água e de
saneamento de águas residuais no país permanecem, predominantemente,
prestados pelo sector público, ainda que nem sempre tenha sido assim.
No desenvolvimento do sector da água de Moçambique, destacam-se pela sua
dimensão e importância no sector, a participação do FIPAG e, mais recentemente, da
AIAS no sector. Resumidamente, a estrutura de mercado do sector da água em
Moçambique distribui-se, fundamentalmente pelas entidades que se apresentam no
quadro 3.
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Quadro 2 – Recursos hídricos disponíveis nas bacias hidrográficas por ARA
ESCOAMENTO ANUAL MÉDIO CAPACIDADE DE
ARMAZENAMENTO
Total
Origem: Moçambique (Volume útil)
Origem: Montante
ARA Sul
20,8 km3 3,8 km3 (18%)
4,07 km3 19,6% 17 km3 (82%)
ARA Centro
19,6 km3 18,4 km3 (94%)
1,88 km3 9,6% 1,2 km3 (6%)
ARA Zambeze
106 km3 18 km3 (17%)
39,2 km3 40,0% 88 km3 (83%)
ARA Centro-Norte
35,2 km3 35,2 km3 (100%)
0,059 km3 0,17% 0 km3 (0%)
ARA Norte
34,9 km3 24,9 km3 (71%)
0,026 km3 0,07% 10 km3 (29%)
TOTAL 216,5 km3
100,3 km3 (46%) 45,2 km3 20,9%
116,2 km3 (54%)
Quadro 3 – Entidades responsáveis pela gestão dos sistemas do sector da água de
Moçambique
FIPAG
Entidade titular e responsável pela gestão do património dos sistemas principais de abastecimento de água. Além disso, presta serviços de abastecimento de água às grandes cidades, com excepção das cidades de Maputo, Matola e Boane, cuja gestão é da responsabilidade da AdeM por meio de um contrato de cessão de exploração, ainda que também seja accionista desta empresa.
AIAS
Entidade titular e responsável pela gestão do património dos sistemas secundários de abastecimento de água. No âmbito do alargamento do QGD tem também sob sua responsabilidade os sistemas de saneamento de águas residuais. Responsável pela delegação dos serviços de abastecimento de água a operadores privados em pequenas cidades e vilas.
Comunid. Locais
Constituem o suporte dos serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais nas áreas rurais (e.g. iniciativa Saneamento Total Liderado pela Comunidade - SANTOLIC).
FPA e PSAA Operam principalmente em zonas periurbanas (FPA) e rurais (PSAA). Ultrapassam os 1300 (cerca de 500 FPA e 800 PSAA)1 e servem mais de 20% da população moçambicana.
1ÁguaGlobal, 2014
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3.2.1 FIPAG
Conforme já referido, o FIPAG corresponde ao principal player no sector da água de
Moçambique. O FIPAG é titular e tem sob a sua gestão quinze sistemas de
abastecimento de água, distribuídos por quatro regiões (Região do Grande Maputo,
Região Sul, Região Centro e Região Norte), tendo sido integrados no âmbito do QGD
em diferentes alturas, com um potencial de população servida a rondar os 5,5
milhões de habitantes, conforme detalhado mais adiante.
A Região do Grande Maputo comporta as cidades de Maputo, Matola e Boane, que
são abastecidas pelo sistema de abastecimento de água sob gestão privada (ainda
que por uma empresa pública) da Águas da Região de Maputo, S.A. – AdeM, ao abrigo
do Contrato de Cessão de Exploração celebrado com o FIPAG, desde 1999.
A responsabilidade do FIPAG na gestão dos sistemas de abastecimento de água nas
restantes regiões compreende quatro sistemas de abastecimento de água na Região
Sul (nas cidades de Xai-Xai, Chókwè, Inhambane e Maxixe), bem como na Região
Centro do país (Beira e Dondo, Moatize e Quelimane, Manica e Tete) e a gestão de
seis sistemas na Região Norte (Nampula, Nacala, Angoche, Lichinga, Cuamba e
Pemba).
A figura seguinte apresenta a localização e ano de integração no âmbito do QGD dos
sistemas de abastecimento de água sob responsabilidade do FIPAG.
Figura 1 – Sistemas sob gestão do FIPAG (CRA, 2015)
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No âmbito do QGD, os sistemas actualmente a cargo do FIPAG deveriam ter a sua
gestão sob a iniciativa privada. Todavia, a realidade demonstra que esta situação
ainda não se verifica na maioria destes sistemas. O FIPAG é o único titular do capital
social das empresas que operam nas regiões Norte, Centro e Sul do país, e é, também,
o responsável pela operação dos serviços de abastecimento de água. Nestes
sistemas, o FIPAG estabelece contratos baseados em resultados com o seu pessoal
para procurar melhorar os serviços e desempenho dos sistemas.
Na região de Maputo, a operação é realizada por meio de contratos de cessão de
exploração a operadores privados (a AdeM opera o sistema principal e o FIPAG tem
celebrados contratos de gestão com operadores privados, que actualmente operam
em dezasseis pequenos sistemas em zonas peri-urbanas de Maputo), ainda que a
AdeM à data tenha titularidade pública, cujo accionista maioritário é o próprio
FIPAG. Refira-se que a AdeM, por sua vez, celebrou com dois operadores privados,
contratos para a gestão da operação dos sistemas de abastecimento de bairros da
região de Maputo. Em particular, a EMA é responsável pela gestão do sistema do
Bairro da Liberdade, e a Machava é responsável pela gestão do sistema de Boane.
O FIPAG é o responsável pelo desenvolvimento do património dos sistemas de
abastecimento de água principais, cabendo aos operadores privados a exploração
dos serviços por tempo determinado, mediante a atribuição de contratos de cessão
de exploração dos sistemas por parte do FIPAG, desde que demonstrada a
capacitação do operador, necessária para gerir o sistema eficientemente e de acordo
com os pressupostos estabelecidos no contrato. Nestes casos, os operadores
privados são responsáveis pelo desenvolvimento das redes secundárias e terciárias
necessárias para o abastecimento da população, respeitando sempre os padrões
técnicos mínimos da regulamentação existente, bem como os parâmetros de
qualidade de serviço definidos no contrato.
3.2.2 AIAS
A criação da AIAS enquadrou-se no alargamento do QGD (com início em 2009) e no
esforço do Governo de transpor para esta entidade, à semelhança do que se verifica
no FIPAG, a capacidade de angariar e gerir os financiamentos para investimento
público nos sistemas de abastecimento de água das pequenas cidades e vilas de
Moçambique e nos serviços de saneamento de águas residuais urbanos, de modo a
expandir e melhorar a prestação destes serviços.
O Diploma Ministerial nº 237/2010, de 2 de Dezembro, identifica os sistemas de
abastecimento de água (sistemas secundários) e os sistemas públicos de drenagem
de águas residuais que serão transferidos para a AIAS no âmbito do QGD. Está
prevista a transferência gradual destes sistemas, tendo presente que até à data
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(Junho de 2016) foram transferidos para a jurisdição da AIAS os sistemas de
Mocímboa da Praia (na Província de Cabo Delgado), Ilha de Moçambique, Ribaué,
Nametil (na Província de Nampula), Mocuba, Mopeia (Província da Zambézia),
Ulónguè (na Província de Tete), Caia e Nhamatanda (na Província de Sofala) e
Chibuto e Praia do Bilene (na Província de Gaza) e Moamba (na Província de Maputo.
Estima-se que, no conjunto dos sistemas referidos, existe um potencial de mercado
em termos de população de cerca 305 mil habitantes. Em 2015 estes sistemas
apresentavam ainda níveis de cobertura muito reduzidos, variando entre os 44% no
sistema de Moamba e os 5% em Nhamatanda.
O quadro 4 apresenta os 132 sistemas secundários a serem transferidos para a AIAS.
Até ao momento (Junho de 2016), apenas 3 sistemas de abastecimento de água
possuem QR assinados, dois dos quais já foram subscritos em finais de 2011,
nomeadamente o da Ilha de Moçambique e o de Mocímboa da Praia, e o sistema de
Moamba foi subscrito no início de 2016. Destes sistemas, apenas o sistema da Ilha
de Moçambique e o de Moamba possuem operador (FIPAG na Ilha de Moçambique,
desde 2012, e Collins no sistema de Moamba, desde 2016). No entanto, refira-se que
está prevista a entrada de operadores privados na exploração dos vários sistemas
da AIAS, mediante celebração de QR entre a AIAS e o CRA para esses sistemas, muitos
dos quais já estão em actividade (e.g. Ulónguè, Mopeia e Mocuba).
No quadro 5 são também apresentados os sistemas públicos de saneamento de
águas residuais cuja gestão será, no futuro, também transferida para a titularidade
da AIAS, atendendo ao âmbito do alargamento do QGD para estes sistemas. Note-se
que os sistemas de saneamento de águas residuais das cidades da Beira e de
Quelimane já se encontram sob alçada da AIAS e regulação do CRA (mas ainda com
reduzida informação disponível).
3.2.3 Pequenos operadores privados
Para além da gestão privada dos sistemas de abastecimento de água principais e
secundários referidos (grandes cidades, pequenas cidades e vilas), prevista no
âmbito do QGD, presentemente, existem diversos operadores privados, tipicamente
de pequena dimensão, a prestar os serviços de abastecimento de água em várias
regiões de Moçambique, nomeadamente em meios peri-urbanos e rurais.
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Quadro 4 – Sistemas secundários de abastecimento de água da AIAS
PROVÍNCIAS CIDADES VILAS
Niassa
Metangula; Marrupa; Mandimba; Insaca; Unango; Chimbonila; Malanga; Maúa; Mavago; Metarica; Mecula; Muembe; Massangulo; Nipepe
Cabo Delgado
Montepuez
Mocímboa da Praia; Chiúre; Ibo; Macomia; Mueda; Ancuambe; Balama; Mecúfi; Meluco; Muidumbe; Namuno; Palma; Nangade; Metuge; Quissanga
Nampula Ilha de Moçambique
Monapo; Ribaué; Namapa; Malema; Mutuali; Meconta; Namialo; Nametil; Moma; Mossuril; Murrupula; Nacala-a-Velha; Rapale; Nacarôa; Lalaua; Mecuburi; Memba; Liupo; Muecate
Zambézia Mocuba; Gurue
Alto Molócuè; Milange; Chinde; Luabo; Maganja da Costa; Morrumbala; Namacurra; Pebane; Gilé; Ile; Inhamssunge; Lugela; Mopeia; Namarroi; Nicoadala
Tete Ulónguè; Songo; Namayabue; Luenha; Chifunde; Furancungo; Fíngoe; Tsangamo; Zumbo; Manje; Mphende
Manica Catandica; Machipanda; Messica; Guro; Chitobe; Macossa; Espungabera; Sussundenga; Nhacolo
Sofala Gorongosa; Marromeu; Buzi; Caia; Inhaminga; Nhamatanga; Chemba; Chibabava; Machanga; Marringué; Muanza
Inhambane
Massinga; Vilankulo; Nova Mambone; Homoíne; Inharrime; Inhassoro; Morrumbene; Quissico; Funhalouro; Jangamo; Panda; Mabote
Gaza Chibuto
Bilene Macia; Mandlakazi; Praia do Bilene; Eduardo; Mondlane; Chilembene; Caniçado; Chigubo; Mabalane; Massagena; Manssingir; Chongoene
Maputo Namaacha; Manhiça; Magude; Xinavane; Marracuene; Bela-Vista; Moamba; Ressano Garcia
O crescimento da actividade destes pequenos operadores privados no serviço de
abastecimento de água para consumo humano deve-se ao facto de o investimento
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público no país não ter acompanhado a evolução da procura pelos respectivos
serviços, sobretudo, atendendo ao forte crescimento demográfico verificado nas
cidades nos últimos anos, e pela consequente falta (de capacidade) de
disponibilização do serviço por parte das entidades públicas de Moçambique.
Quadro 5 – Sistemas de saneamento de águas residuais da AIAS
PROVÍNCIAS CIDADES VILAS
Niassa Lichinga; Cuamba
Metangula; Marrupa; Mandimba; Insaca; Unango; Chimbonila; Malanga; Maúa; Mavago; Metarica; Mecula; Muembe; Massangulo; Nipepe
Cabo Delgado
Pemba; Montepuez
Mocímboa da Praia; Chiúre; Ibo; Macomia; Mueda; Ancuambe; Balama; Mecúfi; Meluco; Muidumbe; Namuno; Palma; Metuge; Quissanga
Nampula Nampula; Nacala; Angoche; Ilha de Moçambique
Monapo; Ribaué; Namapa; Malema; Mutuali; Meconta; Namialo; Nametil; Moma; Mossuril; Murrupula; Nacala-a-Velha; Rapale; Nacarôa; Lalaua; Mecuburi; Memba; Liupo; Muecate
Zambézia Quelimane; Mocuba; Gurue
Alto Molócuè; Milange; Chinde; Luabo; Maganja da Costa; Morrumbala; Namacurra; Pebane; Gilé; Ile; Inhamssunge; Lugela; Mopeia; Namarroi; Nicoadala
Tete Tete Ulónguè; Songo; Namayabue; Moatize; Luenha; Chifunde; Furancungo; Fíngoe; Tsangamo; Zumbo; Manje; Mphende
Manica Chimoio; Manica Catandica; Gondola; Machipanda; Messica; Guro; Chitobe; Macossa; Espungabera; Sussundenga; Nhacolo
Sofala Beira; Dondo Gorongosa; Marromeu; Buzi; Caia; Inhaminga; Nhamatanda; Chemba; Chibabava; Machanga; Marringué; Muanza
Inhambane Inhambane; Maxixe
Massinga; Vilankulo; Nova Mambone; Homoíne; Inharrime; Inhassoro; Morrumbene; Quissico; Funhalouro; Jangamo; Panda; Mabote
Gaza Xai-Xai; Chókwè; Chibuto
Bilene Macia; Mandlakazi; Praia do Bilene; Eduardo; Mondlane; Chilembene; Caniçado; Chigubo; Mabalane; Massagena; Manssingir; Chongoene
Maputo Maputo; Matola; Boane
Manhiça; Magude; Xinavane; Marracuene; Bela-Vista; Moamba; Ressano Garcia
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Por outro lado, regra geral, os serviços públicos de abastecimento de água servem
apenas os centros das grandes cidades, enquanto a taxa de cobertura por rede nas
zonas peri-urbanas (e nas zonas rurais) é bastante mais reduzida. Os fornecedores
privados de água em Moçambique nas periferias das cidades principais são, na sua
grande maioria, de pequena dimensão, estimando-se que já existam mais de 500
operadores deste tipo em Moçambique (ÁguaGlobal, 2014), sem contabilizar os
operadores individuais (e.g. carro pipa) cujo número será ainda bastante superior.
Os pequenos operadores privados asseguram a distribuição de água em redes com
ligações, na sua grande maioria, equipadas com contadores. Os sistemas operados
por este tipo de fornecedores de serviços têm um número de ligações que varia entre
as 200 e as 2500 ligações, sendo que, as redes exploradas por estes operadores têm,
em média, cerca de 3 km e 1500 ligações.
A figura seguinte representa o surgimento de novos operadores desta tipologia em
Moçambique ao longo do tempo. É possível constatar na figura que o crescimento
dos operadores privados é mais substantivo a partir de 1998, coincidente portanto
com a implementação das reformas sectoriais, designadamente a implementação do
QGD do sector da água.
Figura 2 – Evolução do número de fornecedores de água privados novos (ÁguaGlobal, 2014)
Considerando os pequenos operadores privados, conjuntamente com os mais de
800 PSAA espalhados um pouco por todo o país nas zonas rurais, verifica-se que
estes representam o abastecimento de água a cerca de 600 mil habitantes, através
de mais de 190 mil ligações domésticas estabelecidas em todo o território
moçambicano. Apesar da dispersão que se verifica neste tipo de operadores, e de
alguma incerteza nas estatísticas avançadas, em termos de número, observa-se uma
forte concentração neste mercado, onde os seis maiores fornecedores privados de
água controlam cerca de 20% do mercado.
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A Vitens, empresa holandesa de abastecimento de água, opera em Moçambique
desde 2004, ano em que celebrou o primeiro contrato com o FIPAG para prestar
apoio aos serviços de gestão dos sistemas de quatro cidades do sul de Moçambique,
Xai-Xai, Chókwè, Inhambane e Maxixe. Desde então, a Vitens tem vindo a apoiar o
FIPAG prestando assistência técnica no desenvolvimento dos sistemas de gestão de
abastecimento de água noutras cidades, conforme referido no enquadramento
institucional do sector da água, e, recentemente, também a AIAS no âmbito dos
serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais de quinze
áreas peri-urbanas. Note-se, no entanto, que a Vitens não é um operador em strictus
sensus.
Nas zonas rurais (que não são ainda reguladas (directamente) pelo CRA), o serviço
de abastecimento de água é frequentemente efectuado com recurso a fontes
dispersas, como furos, poços e nascentes, e pequenos sistemas de abastecimento de
água. Em muitos casos, as infra-estruturas existentes encontram-se em estado
precário e não se encontram, de todo, preparadas para satisfazer as necessidades de
água da população, quer em quantidade, quer em termos de qualidade.
O quadro seguinte apresenta os sistemas de abastecimento de água nas áreas
urbanas por operador.
Quadro 6 – Operadores dos serviços de abastecimento de água em Moçambique
OPERADORES SISTEMAS
(N.º) TERRITÓRIO
FIPAG 15 18 cidades + 3 vilas
AIAS 132 5 cidades + 127 vilas
Operadores privados de Maputo (2011)
>450
Operadores privados de vilas (2007) 7
Empresas DNA (2007) 6
Empresas municipais (2007) 13
Empresas distritais (2007) 52
(Fonte: FIPAG e Proposta de Estratégia de Abastecimento de Água Urbano e Saneamento)
3.3 DESEMPENHO DO SECTOR
Apesar do progresso verificado desde o início da implementação de reformas
sectoriais na década de noventa e da evolução nos últimos anos, a verdade é que o
sector da água em Moçambique carece ainda de grandes desenvolvimentos ao nível
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do acesso aos serviços de abastecimento de água, e, principalmente, ao nível do
subsector do saneamento de águas residuais. A necessidade de desenvolvimento do
sector da água nas zonas rurais é ainda mais preponderante, que se justifica também
pela não actuação directa do CRA na regulação dos serviços de água locais. Também
por esta razão, a informação disponível sobre o acesso e qualidade de serviço nos
sistemas fora do âmbito de actuação do FIPAG, é muito escassa e difusa, não tendo
ainda o mesmo nível de tratamento daquela que é garantida e disponibilizada pelo
CRA nos sistemas do FIPAG (note-se que a regulação da qualidade de serviço dos
sistemas da AIAS não é ainda tratada da mesma forma que a dos sistemas do FIPAG,
denotando ainda reduzida informação disponível).
3.3.1 Cobertura dos serviços de abastecimento de água
As regiões cujos sistemas de abastecimento de água se encontram sob
responsabilidade do FIPAG abrangem, na sua totalidade, uma população estimada
em cerca de 5,4 milhões de habitantes, onde a região de Maputo é a mais
representativa, com cerca de 2,1 milhões de habitantes. Por outro lado, o sistema do
FIPAG de menor expressão neste domínio é o sistema de abastecimento de água de
Cuamba, o qual se localiza numa região com cerca de 107 mil habitantes. Em termos
de população servida pelo FIPAG, e no que concerne ao serviço de abastecimento de
água por rede, esta totaliza mais de 2,5 milhões de habitantes.
É estimado que o serviço de abastecimento de água por fontanário abasteça cerca
de 1,1 milhões de habitantes, o que, ainda assim, não deixa de ser bastante
representativo. Como seria expectável, o maior sistema de abastecimento de água
por rede é o da região de Maputo, com cerca de 1,4 milhões de habitantes servidos
(embora com uma taxa de cobertura que representa apenas 66%) e o sistema com a
maior população servida por fontanários é o sistema da Beira e Dondo, que serve
mais de 284 mil habitantes. No total, a população servida pelos sistemas do FIPAG,
tendo em consideração os dois tipos de serviços, é superior a 3,6 milhões. Ainda
assim, cerca de 1,8 milhões de habitantes têm de recorrer a fontes alternativas de
abastecimento de água, onde se incluem os POP.
A figura seguinte apresenta sumariamente a estimativa do nível de acesso ao
abastecimento de água da população das áreas servidas por sistemas sob gestão do
FIPAG.
Refira-se também que, em 2014, os sistemas de abastecimento de água sob a gestão
do FIPAG compreendiam uma rede de abastecimento de água com um comprimento
superior a 5,4 mil km, onde, mais uma vez, o sistema da região de Maputo era (e é)
o mais representativo, com um comprimento total superior a 1500 km. O sistema de
menor dimensão, neste domínio, dizia respeito ao sistema de Cuamba, com um
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comprimento total de cerca de 35 km. O serviço de abastecimento de água por
fontanário continua a ser bastante expressivo, sobretudo, tendo em conta a
incapacidade de resposta da rede fixa às necessidades e procura de água das
populações, totalizando em 2014, nos sistemas do FIPAG, um valor superior a 2,2
mil fontanários. O sistema da região de Maputo é, uma vez mais, o sistema com maior
peso, com mais de 380 fontanários em funcionamento, enquanto o sistema de
Cuamba tinha o menor número de fontanários por território, a par do sistema de
Inhambane, ambos apresentando 23 fontanários.
Figura 3 – Níveis de serviço do abastecimento de água em Moçambique (com base em CRA, 2015)
3.3.2 Volume de água facturada e não-facturada
Na sua globalidade, os sistemas de abastecimento de água do FIPAG considerados
representam um volume superior a 86 milhões de m3 de água vendida, o que revela
uma capitação média diária de cerca de 65 litros por habitante e por dia. Embora o
sistema da região de Maputo seja o mais relevante em termos de volume de água
facturada, atingindo um valor superior a 41 milhões de m3, o sistema de Inhambane
é o que evidencia a maior capitação, estimada em cerca de 89 litros por habitante e
por dia. Pelo contrário, o sistema de Cuamba é o sistema que compreende o menor
volume de água facturada, com cerca de 274 mil m3, enquanto o sistema de Angoche
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P.027.15.R3 43
configura o sistema com menor capitação entre os sistemas do FIPAG, tendo sido
registado em 2014, um valor médio de 25 litros por habitante e por dia.
O sistema da Região de Maputo, pelas razões já apresentadas, é também o sistema
que apresenta maiores necessidades de água, tendo entrado no sistema cerca de 76
milhões de m3 de água em 2014. Por sua vez, o sistema de Cuamba apresentou um
valor de 384 mil m3 de água entrada no sistema. Atendendo aos valores
evidenciados, o sistema da região de Maputo, a par do sistema de Nacala,
compreende o sistema que evidencia um maior nível de perdas de água, com um
valor superior a 46%, enquanto o sistema de Chókwè constitui o sistema que
apresenta o menor valor de água não-facturada, alcançando um valor próximo dos
19%. Note-se que, não se conhecendo a fiabilidades destes valores, o potencial de
volume de água não-facturado é maior do que os valores apresentados, dado que os
sistemas não estão pressurizados 24 horas.
3.3.3 Volume de negócios
Em termos financeiros, os sistemas do FIPAG representaram em 2014 um volume
de negócios de 2,3 mil milhões MZN (incluindo o IVA), para um total de custos
operacionais ligeiramente superior a 2 mil milhões MZN. Esta circunstância
representa uma recuperação de custos operacionais média de 1,17. O sistema com
melhores resultados financeiros nesse ano foi o sistema de Tete e Moatize, cuja
Tarifa Média de Referência, aprovada na Resolução n.º 2/2015, de 10 de Agosto, é
de 20,89 MZN/m3, que apresentou uma recuperação de custos operacionais de valor
próximo a 1,6, enquanto o pior resultado foi registado no sistema de Cuamba, cuja
Tarifa Média de Referência é de 20,03 MZN/m3, com o valor de 0,64.
3.3.4 Qualidade de Serviço
Na sua prática regulatória, o CRA regula a qualidade de serviço dos sistemas de
abastecimento de água mediante um conjunto de indicadores de desempenho,
estruturados de acordo com diferentes categorias de objectivos de desempenho. Em
particular, o CRA avalia o desempenho dos operadores relativamente aos níveis de
acesso aos serviços, a sustentabilidade das empresas, o nível de atendimento ao
utilizador e o nível da qualidade da água fornecida. O quadro 7 resume os
indicadores considerados pela entidade reguladora na avaliação de desempenho das
entidades reguladas. Nele são também indicados os valores de referência
considerados para cada um dos indicadores de desempenho.
A figura 4 apresenta os resultados agregados dos sistemas do FIPAG em relação a
alguns dos indicadores de desempenho considerados na aferição da qualidade do
serviço. Os valores apresentados correspondem à média do desempenho dos
sistemas principais do FIPAG regulados pelo CRA em 2014.
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Quadro 7 – Indicadores de desempenho da avaliação global da qualidade de serviço
INDICADORES VALOR DE
REFERÊNCIA UNIDADE
ACESSO AO SERVIÇO
Cobertura ≥60 %
Tempo de distribuição ≥16 horas/dia
SUSTENTABILIDADE DAS EMPRESAS
Água não contabilizada ≤35 %
Taxa de cobrança total ≤35 %
Trabalhadores por cada 1000 ligações ≤10 (nº/1000 l)
Rácio de cobertura de custos operacionais >1,15 -
ATENDIMENTO AO CONSUMIDOR
Reclamações respondidas ≥100 %
Tempo médio de respostas às reclamações ≤14 dias
Facturação feita com base em leituras reais ≥85 %
QUALIDADE DA ÁGUA
Parâmetros controlados ≥80 %
Conformidade dos parâmetros =100 %
Figura 4 – Qualidade de serviço dos serviços de abastecimento de água do FIPAG (2014)
Os dados apresentados no quadro de baixo sintetizam, para os mesmos indicadores
de desempenho considerados na figura anterior, os sistemas do FIPAG que
apresentaram melhor e pior desempenho, respectivamente, no ano de 2014.
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Genericamente, e para o contexto de Moçambique, os serviços de abastecimento de
água sob gestão do FIPAG apresentam uma qualidade de serviço aceitável, apesar de
evidenciarem a necessidade de melhorias ao nível dos volumes de água não
contabilizados, de respostas às reclamações dos utilizadores dos serviços e na
conformidade das análises em relação aos parâmetros de qualidade de água
adequada para o consumo humano.
Enquanto os últimos dois indicadores traduzem a margem de melhoria ao nível da
defesa dos interesses do utilizador, o indicador relativo à percentagem de água
não-facturada reflecte a eficiência operacional dos sistemas. Por conseguinte, o
potencial de melhoria dos sistemas sobre esta matéria terá consequências não só
numa maior fiabilidade dos sistemas (maior continuidade) como também na
poupança significativa de recursos financeiros (energia e reagentes, entre outros).
Quadro 8 – Sistemas do FIPAG com melhor e pior avaliação da qualidade de serviço (2014)
INDICADORES MELHOR DESEMPENHO PIOR DESEMPENHO
ACESSO AO SERVIÇO
Cobertura 100% (Xai-Xai, Chókwè, Inhambane)
18% (Cuamba)
Tempo de distribuição 24 h/dia
(Xai-Xai, Chókwè, Inhambane, Maxixe)
12 h/dia (Nacala)
SUSTENTABILIDADE DAS
EMPRESAS
Água não contabilizada 19% (Chókwè)
47% (Nacala)
Trabalhadores por cada 1000 ligações
3 (Maputo)
17 (Cuamba)
Cobertura de custos operacionais
1,60 (Tete e Moatize)
0,64 (Cuamba)
ATENDIMENTO AO CONSUMIDOR
Reclamações respondidas 100%
(Xai-Xai, Inhambane, Maxixe, Manica, Angoche)
29% (Chókwè)
Facturação feita com base em leituras reais
100% (Xai-Xai, Chókwè, Inhambane,
Maxixe, Manica, Angoche, Lichinga)
76% (Maputo)
QUALIDADE DA ÁGUA
Conformidade dos parâmetros 100% (Maputo, Xai-Xai, Chókwè, Maxixe)
12% (Cuamba)
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3.3.5 Evolução temporal do desempenho dos sistemas
A análise da evolução temporal de alguns dos indicadores de desempenho referidos,
no período compreendido entre os anos de 2009 e 2014, permite observar o impacto
da regulação nos serviços de abastecimento de água do país, sob responsabilidade
do FIPAG.
a) Acesso ao serviço
Apesar de se ter verificado uma tendência de crescimento na evolução da cobertura
total até 2012, fruto da campanha de investimentos do FIPAG para o aumento da
capacidade de produção dos sistemas e da extensão (expansão) das redes, constata-
se que houve um ligeiro retrocesso neste indicador nos anos seguintes. A evolução
do indicador, conforme observado na figura seguinte, deveu-se, fundamentalmente,
ao aumento substantivo do número de ligações domésticas que ocorreu até 2012,
ano a partir do qual a evolução estagnou. Paralelamente, verificou-se uma tendência
negativa na cobertura de fontanários a partir de 2011, fruto desse mesmo aumento
de ligações domésticas. Dado que a população de Moçambique continuou a
aumentar de forma significativa e, por conseguinte, resultou num ligeiro decaimento
do desempenho por esse indicador.
Note-se que o indicador de cobertura de fontanários aqui considerado é
determinado a partir de uma estimativa da população servida por fontanário, o que
poderá adulterar a análise do indicador de cobertura total. Aliás, estimando a
cobertura de fontanários a partir do volume de água facturada, correspondente à
taxa de cobertura total, a taxa decresce para cerca de 50% em vez dos quase 70%
apresentados na figura.
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Figura 5 – Indicadores de cobertura dos serviços de abastecimento de água (CRA, 2015)
O indicador de desempenho relativo ao número de horas de abastecimento de água
tem vindo também a apresentar uma tendência negativa, tendo mesmo atingido o
pico mínimo no ano de 2014, ano em que o número médio de horas de
abastecimento de água nas ligações domésticas, baseado na média ponderada dos
indicadores dos vários sistemas de abastecimento de água do FIPAG, rondou as 19,4
horas, mantendo-se acima do valor de referência de 16 horas.
Relativamente à cobertura do serviço por rede, conforme já referido, observa-se um
crescimento muito assinalável entre 2009 e 2012, tendo estagnado nos últimos
anos, em função da capacidade de realização de investimento público. A figura
seguinte apresenta a evolução dos indicadores de cobertura de ligações domésticas
e do número de horas diárias de abastecimento de água disponível entre 2009 e
2014.
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Figura 6 – Cobertura de ligações domésticas e horas de abastecimento de água (CRA, 2015)
b) Sustentabilidade das empresas
Ao nível do volume de água não contabilizada na facturação, denota-se uma
melhoria tendencial ao longo do período de análise. A única excepção prende-se com
o sistema da Beira que teve um aumento de mais de 100% face aos valores de 2013.
De qualquer modo, os resultados para o país não deixam de ser preocupantes, tendo
atingido valores superiores a 40% de água não contabilizada (perdas totais) em
2014. A figura abaixo apresentada ilustra a evolução do indicador de desempenho
relativo ao volume de água não-facturada entre os anos de 2009 e 2014.
Figura 7 – Evolução do volume de água não-facturada (CRA, 2015)
c) Atendimento ao utilizador
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Relativamente aos indicadores relativos à qualidade do atendimento ao utilizador,
tem-se verificado uma certa inconstância nos valores apresentados, conforme é
ilustrado na figura seguinte. A percentagem de reclamações respondidas, apesar de
ter apresentado bons desempenhos nos anos 2009 e 2011, tem estado
frequentemente abaixo dos 80%, com tendência negativa a partir de 2012. Em
sentido contrário, o número de dias sem resposta ao utilizador apresenta melhoria
a partir de 2012, face aos resultados dos anos anteriores, levando, em média, 5 dias
para dar resposta às reclamações atendidas.
Figura 8 – Evolução da qualidade do atendimento ao utilizador (CRA, 2015)
O número de facturas emitidas com base em leituras reais dos contadores tem tido
uma tendência crescente ao longo do tempo, mas de evolução díspar de sistema para
sistema. Enquanto o sistema da Beira apresenta valores estáveis a rondar os 95%,
os indicadores dos sistemas de Maputo e de Nampula têm apresentado
comportamentos antagónicos, conforme se verifica na figura seguinte.
O sistema de Nampula apresentou um crescimento considerável na percentagem de
facturas emitidas com base em leituras reais, para próximo dos 100% em 2014,
enquanto o sistema de Maputo, apesar de um ligeiro crescimento entre 2009 e 2010,
observou-se uma quebra significativa em 2011 e 2012, tendo recuperado um pouco
nos anos de 2013 e 2014.
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Figura 9 – Evolução das leituras reiais do contador (CRA, 2015)
d) Qualidade da água
A qualidade da água abastecida à população é avaliada em conformidade com o
estabelecido no QR de cada sistema. Assim, o número de parâmetros a avaliar,
definidos como requisitos mínimos, varia de sistema para sistema. Conforme se
pode verificar na figura seguinte, a evolução da conformidade das amostras
recolhidas nos sistemas de abastecimento de água do FIPAG tem apresentado uma
tendência decrescente, representando assim uma quebra considerável na qualidade
da água para consumo humano fornecida à população, e um cenário negativo na
promoção da saúde da população.
Contrariamente, a percentagem de parâmetros controlados tem vindo a crescer
desde 2011 até acima dos 80% em 2014, recuperando o desempenho do indicador
após a quebra verificada de 2010 para 2011.
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Figura 10 – Evolução da conformidade dos parâmetros de qualidade da água (CRA, 2015)
Em termos globais, a melhoria da qualidade de serviço no abastecimento de água de
Moçambique é percepcionada pelos seus utilizadores, sendo reflectida na avaliação
do grau de satisfação dos utilizadores com a qualidade dos serviços prestados pelos
operadores, e cujos principais resultados se apresentam na figura de baixo.
Figura 11 – Nível médio de satisfação dos utilizadores (CRA, 2015)
e) Índice de Desempenho das Entidades Reguladas (IDER)
O CRA introduziu em 2013 um método de avaliação integrada de desempenho das
entidades reguladas o qual é baseado num indicador composto por um total de doze
indicadores de desempenho. Os indicadores considerados pelo IDER são agregados
e harmonizados com o envolvimento das entidades reguladas, garantindo uma
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selecção de indicadores de forma consensual, de acordo com os pareceres dos
principais stakeholders avaliados (FIPAG e AdeM).
A harmonização das contribuições dadas pelos stakeholders no processo de
composição do IDER é realizada através de uma fórmula de agregação aditiva, em
três grandes grupos de indicadores: o ISEF (Índice de Sustentabilidade e
Financeira), o ISO (Índice de Sustentabilidade Operacional) e o IQS (Índice de
Qualidade de Serviço), que é, por sua vez, composto por critérios associados a
diferentes parâmetros de análise da qualidade de serviço. O quadro seguinte
apresenta os indicadores de desempenho integrados em cada um dos índices que
constituem por último o IDER.
Quadro 9 – Conjunto de indicadores de desempenho considerados no IDER
INDICADORES UNIDADE
ISEF
Taxa de Cobrança %
Cobertura de custos operacionais %
ISO
Trabalhadores por cada 1000 ligações (nº/1000 l)
Água não-facturada (perdas totais) %
IQS
SERVIÇO AO CONSUMIDOR
Cobertura total %
Trabalhadores por cada 1000 ligações (nº/1000 l)
Tempo médio de distribuição horas/dia
QUALIDADE DA ÁGUA
Parâmetros controlados %
Conformidade dos parâmetros controlados %
ATENDIMENTO AO CONSUMIDOR
Tempo médio de resposta às reclamações dias
Reclamações por ligação (n.º /100 ligações)
Reclamações respondidas %
A análise à evolução do IDER permite verificar que, apesar de uma quebra no
desempenho global dos sistemas regulados fruto da introdução dos sistemas de
Nacala, Angoche, Lichinga e Cuamba, a regulação dos serviços de abastecimento de
água levou a um ascendente no período entre 2010 e 2012, motivado
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essencialmente pela melhoria do ISO durante o mesmo período. Esta é, de resto, a
componente do IDER na qual os sistemas do FIPAG apresentam melhor
desempenho. Em contraste, observa-se uma forte quebra na qualidade de serviço a
partir de 2012. O incremento da sustentabilidade financeira representa um dos
principais desafios do sector da água de Moçambique, dado que este índice é o que
apresenta os resultados mais negativos, derivado da quebra que se tem verificado
nos últimos relativamente à recuperação dos custos operacionais dos sistemas.
A figura seguinte apresenta a evolução da avaliação integrada de desempenho das
entidades reguladas pelo CRA.
Figura 12 – Evolução do IDER e suas componentes (CRA, 2015)
3.4 DESAFIOS DO SECTOR DA ÁGUA DE MOÇAMBIQUE
O sector da água em Moçambique tem apresentado um desenvolvimento notável nos
últimos anos, onde se destacam os progressos ao nível do aumento da cobertura e
do acesso aos serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas
residuais, os ganhos de eficiência nos sistemas, a melhoria da qualidade de serviço
prestado e a maior sustentabilidade financeira das entidades envolvidas, entre
outros desenvolvimentos de relevância.
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As reformas políticas e institucionais que ocorreram no sector da água contribuíram
preponderantemente para a melhoria generalizada que se verificou no desempenho
do sector da água de Moçambique, em particular depois da publicação da Lei de
Águas e a subsequente implementação do QGD. No entanto, e mesmo centralizando
a análise no uso da água para consumo humano, o sector da água enfrenta ainda
diversos e muito importantes desafios para a melhoria e consolidação dos serviços
prestados e para assegurar um adequado progresso e desenvolvimento sustentável.
a) Universalização dos serviços
O Governo de Moçambique necessita de construir as infra-estruturas que permitam
ultrapassar o gap existente entre as necessidades da população e as infra-estruturas
existentes, designadamente ao nível das desigualdades elevadas reflectidas
sobretudo entre os sistemas em zonas urbanas, peri-urbanas e rurais, e entre a
prestação de serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais.
Neste sentido, a universalização dos serviços continua a ser o tema prioritário e que
continua a gerar grande discussão no sector da água, principalmente ao nível das
referidas zonas peri-urbanas e rurais e no saneamento de águas residuais.
b) Financiamento do sector
Para assegurar uma maior equidade ao nível dos serviços nas zonas urbanas,
peri-urbanas e rurais, tanto de abastecimento de água como de saneamento de águas
residuais, é necessário promover maior e melhor investimento no sector. Existe,
portanto, o desafio de seleccionar a melhor forma de garantir o seu financiamento
(Governo, utilizadores, sector privado, entidades de apoio multilateral, entre
outros).
A capacidade de atrair financiamento, em particular do sector privado, é outro dos
grandes desafios que o sector da água de Moçambique apresenta. O financiamento
do sector é assim, naturalmente, um ponto de grande relevância, e onde o sector
privado desempenha um papel importante, ficando o desafio de encontrar formas
alternativas de financiamento para o progresso e desenvolvimento sustentável do
sector.
Embora as questões da atractividade para o sector privado ultrapassem quase
sempre a dimensão sectorial e esteja muito associada ao risco que o próprio país
envolve, o seu sucesso depende de um conjunto diverso de factores e razões, entre
as quais a credibilidade e estabilidade do quadro regulatório. Assim, para a
dimensão dos investimentos necessários torna-se improvável que o sector de água
de Moçambique consiga atingir os patamares de desempenho pretendidos sem o
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 55
referido recurso ao sector privado, não só para a realização de investimentos, como
também para a própria gestão e exploração dos serviços de abastecimento de água
e de saneamento de águas residuais, seja qual for a modalidade do seu envolvimento.
O incremento de investimento no sector é absolutamente necessário tanto para
aumentar a cobertura e o acesso aos serviços, como também para incrementar o
nível da qualidade de serviço, onde se destaca, por exemplo, a necessidade de
melhorar a continuidade do serviço, que requer mais investimentos para aumentar
a capacidade e a robustez e resiliência das infra-estruturas e equipamentos. Os
investimentos são necessários para a construção de novas infra-estruturas mas
também o são para remodelar, reabilitar e ampliar as existentes que, fruto de uma
gestão de activos menos conseguida ao longo do tempo, se encontram em muitos
casos degradadas e em evidente mau estado.
c) Qualidade da água
Também a disponibilidade (produção de água segura) e a qualidade da água, entre
outros pontos, que afectam significativamente o bem-estar dos cidadãos e a sua
coesão económico-social do país, requerem investimentos significativos. Ao nível da
qualidade da água é, por exemplo, ainda necessário desenvolver mais esforços para
garantir a protecção das fontes de abastecimento de água e identificar novas fontes
de águas seguras. A inexistência de drenagem e do tratamento das águas residuais
assume também um papel fundamental neste desafio para o desenvolvimento do
sector da água.
d) Eficiência operacional
Um outro ponto a destacar prende-se com o necessário aumento da eficiência
operacional nos serviços de abastecimento de água em zonas urbanas bem como em
zonas peri-urbanas e rurais, em particular, em relação às perdas de água dos
sistemas. O volume de água não-facturada está relacionado, entre outras matérias,
não só com a operação e manutenção das infra-estruturas e equipamentos, mas
também com a capacidade financeira para a remodelação das redes de
abastecimento de água existentes e substituição dos contadores.
Este factor está também associado à falta de capacitação do pessoal das entidades
responsáveis pelos serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas
residuais, designadamente para a operação e manutenção dos sistemas, a qual se
reflecte não só no indicador de perdas de água mas também noutras vertentes
igualmente relevantes, como a eficiência energética e a inexistente ou inadequada
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gestão de activos, que resulta na degradação geral das infra-estruturas e
equipamentos hidráulicos do país.
e) Sustentabilidade financeira
A sustentabilidade financeira dos sistemas é também um factor a destacar. À partida,
analisando não só a disponibilidade das populações (willingness-to-pay) para pagar
pelos serviços prestados, que tem impacto nos níveis de satisfação dos utilizadores,
mas também, e não menos importante, a sua capacidade para pagar pela utilização
dos serviços prestados (tendo por base no seu rendimento líquido), os sistemas nas
zonas urbanas apresentam características que permitem normalmente a aplicação
de tarifas mais elevadas do que as aplicadas na zonas peri-urbanas e rurais.
Neste sentido, há que garantir o acesso ao serviço pelos utilizadores mais
carenciados. Na realidade, a potencialidade do subsídio cruzado nos sistemas
urbanos é muito maior e muito mais efectiva que nos sistemas peri-urbanos e rurais.
Esta matéria passa, necessariamente, pela restruturação do sistema tarifário
actualmente adoptado no país, e, também, pela implementação de mecanismos de
subsidiação mais eficientes e mais eficazes e da universalização da regulação para
estes sistemas.
f) Implementação efectiva do QGD
Em termos institucionais existem também diversos desafios, particularmente, na
necessidade de continuar a reforma legal e institucional em curso, e alargar
efectivamente os poderes de regulação do CRA a todos os sistemas de abastecimento
de água e de saneamento de águas residuais abrangidos pelo QGD, incluindo os
sistemas secundários. Reconhece-se, no entanto, que essa circunstância impõe uma
forte expansão da dimensão dos recursos do CRA, tanto financeiros como de
recursos humanos.
Os desafios existentes associados à implementação efectiva do QGD prendem-se
também com a já referida necessidade de criar condições mais atractivas (com
menos risco) para a participação do sector privado na realização de investimentos e
na gestão e exploração dos serviços, quer nas zonas urbanas, quer nas zonas
peri-urbanas e zonas rurais.
g) Qualidade de informação e capacitação de recursos humanos
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A atractividade do sector da água será, igualmente, tanto maior quanto mais elevado
for o grau de conhecimento sobre os sistemas de abastecimento de água e de
saneamento de águas residuais. Neste sentido, subsiste ainda a necessidade de
definir mecanismos que garantam a existência e qualidade da informação reportada.
A título de exemplo, salienta-se que um sistema dificilmente terá 100% de cobertura
de serviço, ou atingirá níveis de perdas de água reduzidos, sem um conhecimento
profundo do cadastro das infra-estruturas associadas. A operacionalização do
Sistema de Informação Nacional de Água e Saneamento (SINAS) constituirá um
desafio muito importante e que, se bem-sucedido, terá externalidades muito
positivas em todo o sector da água.
Os desafios elencados não serão possíveis de serem alcançados caso não exista um
reforço, qualificação e capacitação dos recursos humanos, tanto ao nível das
entidades gestoras, como ao nível da entidade reguladora e demais instituições
relacionadas com o sector da água em Moçambique.
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 59
4 GOVERNANÇA REGULATÓRIA
4.1 NOTA INTRODUTÓRIA
A governança regulatória corresponde ao “como” da regulação, e refere-se ao
enquadramento legal e institucional do sistema regulatório bem como ao framework
a partir do qual são realizados os processos e procedimentos que determinam as
decisões regulatórias. Em suma, a governança regulatória define a eficácia e
eficiência da regulação, determina as entidades, acções e parâmetros que são
regulados, e envolve considerações sobre a independência, autonomia decisional e
responsabilização da entidade reguladora.
Também as entidades governamentais, que têm participação nas decisões
regulatórias, a transparência dos processos regulatórios, a previsibilidade dos
processos decisórios e os recursos e informação disponível são factores
considerados na governança regulatória. No âmbito da boa prática da governança
regulatória, são considerados um total de treze domínios que importam abordar na
caracterização da actividade regulatória do CRA no sector da água de Moçambique.
O presente capítulo aborda cada um desses domínios, caracterizando a prática do
CRA e identificando os pontos a melhorar pelo mesmo no sentido de melhorar a
governança regulatória, face ao que é tido como boa prática da regulação do sector
da água.
4.2 GOVERNANÇA REGULATÓRIA DO CRA
4.2.1 Âmbito da regulação
O âmbito da regulação deve ser claramente definido e enquadrado, tanto a nível legal
como institucional para garantir a clareza dos objectivos, poderes, funções e
responsabilidades regulatórias atribuídas à entidade reguladora, tanto para a sua
própria actuação como para os restantes stakeholders. Tal permite reduzir a
existência potencial de conflitos e incompatibilidades entre os vários actores,
prejudiciais ao bom funcionamento do sector do sector da água.
O enquadramento legal da entidade reguladora deve especificar distintamente o
propósito da sua existência e discriminar e explicitar claramente as metas que esta
deva alcançar. O grau de objectividade dos seus propósitos tem influência não só na
responsabilização, transparência e previsibilidade da regulação, mas também na
definição de prioridades (e seu contexto) por parte do regulador. Na presença de
Manual de Governança e Substância Regulatórias
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objectivos pouco claros, a subjectiva interpretação dos mesmos pode criar
incertezas e indefinições quanto às prioridades da actividade regulatória,
potenciando cenários de instabilidade no sector regulado.
O enquadramento legal e institucional do CRA encontra-se definido no âmbito das
reformas do sector da água iniciadas pela Lei de Águas de 1991 e enquadrado pelo
QGD, implementado em 1998. No entanto, fruto dos desafios do sector da água e
mesmo para o desenvolvimento socioeconómico de Moçambique, é considerado por
diversos stakeholders que a regulação dos serviços públicos de abastecimento de
água dever-se-á estender para lá dos sistemas públicos actualmente e efectivamente
regulados (serviços públicos urbanos de água e de saneamento de águas residuais
do país), regulando também os sistemas localizados nas zonas peri-urbanas e rurais,
conforme se verifica em outros países da região.
A melhoria dos serviços públicos em regiões peri-urbanas e rurais, e, em particular,
a regulação da actuação dos FPA, com vista à coexistência harmoniosa dos serviços
públicos e privados e o cumprimento dos níveis mínimos técnicos e de qualidade,
poderá passar pelo alargamento da actividade regulatória do CRA a estas entidades
gestoras. Contudo, para que tal seja possível, é necessário, numa primeira fase,
assegurar quadros suficientes e o equilíbrio financeiro da entidade reguladora para
que esta possa implementar uma regulação efectiva a todos os sistemas sob sua
responsabilidade.
Apesar dos largos desenvolvimentos, a actividade regulatória do CRA nos sistemas
da AIAS evidencia ainda grande margem de progressão, especialmente nos sistemas
de saneamento de águas residuais. O desenvolvimento desta vertente do âmbito da
regulação é uma das prioridades estratégicas da entidade a curto prazo. Neste
domínio será igualmente necessário garantir a conjugação dos interesses públicos e
privados, bem como assegurar uma melhor definição dos papéis das Autoridades
Locais e da entidade reguladora nos serviços de saneamento de águas residuais, e a
conjugação da gestão comunitária com a gestão profissional nas áreas rurais.
A regulação dos sistemas secundários carece ainda também da definição
metodológica (clara e transversal) para o estabelecimento de tarifas adequadas a
cada sistema de abastecimento de água. Actualmente, constatam-se grandes
disparidades na definição de sistemas tarifários dos diferentes sistemas regulados,
principalmente no que concerne à recuperação de custos operacionais. Também a
questão do reporte de informação obrigatório dos sistemas da AIAS é menos
consistente, não estando ainda bem definido (e implementado) o processo de
reporte e de monitorização da informação das entidades reguladas.
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P.027.15.R3 61
A regulação do sector de saneamento de águas residuais, apesar de contemplada no
âmbito da regulação do CRA desde 2011, necessita ainda de planeamento e de uma
implementação efectiva de um quadro institucional adequado, que clarifique as
competências dos Municípios na gestão destes sistemas e que incentive a
implementação da prática regulatória.
Em suma, apesar de o âmbito da regulação do CRA estar legalmente definido e
enquadrado, na prática, a regulação do CRA, não se encontra ainda devidamente
implementada, na sua plenitude, e mesmo clarificada, havendo ainda um largo
caminho a percorrer até assegurar o funcionamento adequado dos subsectores de
abastecimento de água e do saneamento de águas residuais. Apenas quando
estiverem definidas as prioridades da actividade regulatória, os poderes, funções e
responsabilidades do CRA nos sistemas principais e secundários (e também nos
restantes), actualmente sob sua jurisdição de uma forma clara, é que se poderá
alargar novamente o âmbito da regulação do CRA às áreas rurais e peri-urbanas.
Contudo, também não se prevê a concretização da implementação da regulação dos
serviços de saneamento de águas residuais urbanas no curto prazo.
4.2.2 Estrutura organizacional
O modelo organizacional adoptado por uma entidade reguladora está relacionado
com a natureza das funções e do sector regulado. Apesar de o funcionamento de uma
estrutura organizacional estar fortemente dependente de diversos factores de
contexto do país (como o enquadramento legal, institucional e económico existente),
na regulação do sector da água é tipicamente adoptado um modelo de estrutura
organizacional que assenta na existência de um Conselho de Administração onde
todos os membros podem ou não ter funções executivas. Este órgão é responsável
pela orientação estratégica e preparação do desenvolvimento de políticas da
entidade reguladora.
A estrutura organizacional da entidade reguladora deve ser definida no seu
Regulamento Interno, através de um documento legal, o qual deve também indicar,
de forma clara, as respectivas competências. A constituição da entidade reguladora
deve compreender membros credíveis, de reputação pública, e abrangidos por
regimes de exclusividade, de impedimentos e de incompatibilidades com a posição
desempenhada. A escolha dos membros da entidade reguladora deve, portanto,
responder a critérios (e.g. técnicos), com apresentação e audiência pública dos
nomeados.
A consideração de um Conselho Fiscal com funções de fiscalização interna,
responsável por zelar pelo cumprimento da lei e dos estatutos, bem como por emitir
pareceres sobre orçamentos, relatórios de actividades e contas da entidade
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 62
reguladora é também tida como boa prática de regulação. O mesmo se sucede com a
existência de um Conselho Consultivo na estrutura organizacional, que assegure a
realização de processos regulares de consulta pública nos processos de
tomada-de-decisão.
O Plenário do CRA é o órgão deliberativo e de instância máxima da estrutura
organizacional da entidade reguladora do sector da água de Moçambique. Em
conformidade, o Plenário do CRA é sempre responsável por dar o último parecer nos
processos de tomada-de-decisão regulatórios e por emitir a deliberação final antes
da publicação da decisão ou informação ao Ministro da tutela. Note-se que o CRA é
tutelado pelo Ministro directamente e não pelo seu Ministério. O Plenário do CRA
tem previstas reuniões mensais para discussão das actividades regulatórias da
entidade reguladora, sendo, por vezes, realizadas reuniões extraordinárias em caso
de necessidade. O Secretário Executivo do CRA participa nas reuniões do Plenário,
sem, no entanto, direito de voto.
Contudo, observa-se que, apesar de prevista na legislação a existência de um órgão
de consulta do Plenário do CRA (vide Decreto n.º 23/2011, de 8 de Junho), cuja
composição integra representantes dos diversos interesses afectados pela regulação
do sector da água (incluindo membros da sociedade civil), o Conselho Consultivo
não é ainda parte efectiva da estrutura organizacional da entidade reguladora. De
facto, cinco anos passados desde a instrução de carácter vinculativo emitida pelo
Conselho de Ministros, o Conselho Consultivo não foi ainda nomeado pelo Plenário.
Na prática, tal significa que a governança regulatória do CRA, neste domínio, não
corresponde ainda ao pressuposto pelo enquadramento legal.
A legislação em vigor não considera a existência de um Conselho Fiscal ou órgão
equiparado para a estrutura organizacional da entidade reguladora. Como tal, a
inexistência de um órgão responsável pela auditoria interna das actividades e contas
não corresponde, ao que se considera ser, a boa prática da governança regulatória.
4.2.3 Princípios
Os princípios que regem a actuação da entidade reguladora devem estar articulados
com os objectivos da regulação. Estes indicam os valores que regem a actividade da
entidade reguladora na prossecução dos objectivos definidos.
Três princípios fundamentais devem ser considerados na boa prática da governança
regulatória, sem os quais o sistema regulatório nunca poderá ser eficaz e
sustentável. O princípio da credibilidade deve ser assegurado para promoção de
confiança nos investidores do sector da água, relativamente ao cumprimento de
compromissos assumidos. O princípio da legitimidade deve ser também assegurado,
para que os utilizadores e demais stakeholders possam confiar no papel da entidade
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 63
reguladora na defesa dos seus interesses. Por último, o terceiro princípio
fundamental surge como pilar basilar para os dois anteriores, ou seja, o sistema
regulatório deve primar pela transparência, para que todos os stakeholders possam
compreender e confiar no funcionamento do mesmo.
A actividade regulatória do CRA, entre outros pontos, foca-se no fomento de um
serviço universal e de qualidade, pela prática de um preço justo e que salvaguarde a
sustentabilidade das entidades gestoras. Segundo os valores e princípios defendidos
pelo CRA, a sua actividade regulatória baseia-se na participação e no pragmatismo,
bem como na consistência e confiabilidade, na prestação de contas e na
transparência. Os princípios fundamentais da boa prática regulatória encontram-se,
portanto, implícitos nos valores e princípios da entidade reguladora do sector da
água de Moçambique.
Apesar de especificado nos valores e princípios defendidos pelo CRA, e também nos
diplomas que o norteiam, observa-se que a entidade reguladora ainda não
implementa medidas que visam uma participação pública efectiva. A título de
exemplo, identifica-se que os utilizadores (ou outros stakeholders) ainda não têm a
possibilidade de comentar ou dar parecer nos processos regulatórios de
estabelecimento de tarifas, dado que não são promovidas pelo CRA consultas ou
audiências públicas para apresentação de comentários e contraditório sobre as
tomadas-de-decisão.
Considera-se também que o foco da actividade do CRA por vezes, é demasiado
disperso, o que contraria o princípio do pragmatismo promovido pela própria
entidade. Tal observação deriva do facto de alguns temas fulcrais da intervenção
regulatória, como a definição de princípios e regras de financiamento,
licenciamento, monitorização da qualidade dos serviços ou o estabelecimento de
modelos para (melhor) inclusão das populações mais carenciadas, não serem
aparentemente prioritários na prática regulatória do CRA, que, por vezes, se
traduzem em reduzidos impactos práticos no desenvolvimento e coesão do sector
da água.
Por outro lado, a aproximação que se tem vindo a verificar nos últimos anos dos
consumidores à entidade reguladora, em particular devido à descentralização de
funções através de agentes locais (ALC ou CORAL) tem contribuído para o aumento
da confiança dos consumidores no trabalho desenvolvido pela entidade reguladora.
A promoção da defesa dos interesses dos utilizadores é um eixo central dos
objectivos da regulação do CRA, sendo um efeito resultante da consistência e
credibilidade da entidade reguladora.
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Já a prestação de contas e a transparência da entidade reguladora é assegurada, em
particular, perante o Tribunal Administrativo e perante o Ministro da tutela e, por
consequência, junto do Governo de Moçambique. No entanto, identificam-se
algumas lacunas nos procedimentos regulatórios do CRA relativos ao princípio da
transparência, nomeadamente referentes à disponibilização pública e divulgação de
conteúdo relevante para os restantes stakeholders. A promoção e implementação
efectiva deste princípio da regulação é vital para melhorar também,
significativamente, a responsabilização e legitimidade da entidade reguladora.
Também se identifica como lacuna associada à governança regulatória do CRA,
relativa a este ponto, a inexistência de um Código de Ética e/ou Conduta que
estabeleça o conjunto de princípios e valores de ética profissional a respeitar pelos
colaboradores do CRA, e que sustente a credibilidade e legitimidade da entidade na
prática regulatória do sector.
4.2.4 Transparência
A transparência do processo regulatório é fundamental para assegurar a
credibilidade e legitimidade do sistema de regulação implementado pela entidade
reguladora. A acessibilidade de toda a informação regulatória relevante,
nomeadamente através da divulgação de documentação actualizada no website da
entidade reguladora, permite assegurar aos stakeholders as ferramentas necessárias
à verificação e entendimento dos processos de decisão que regulam o sector da água.
Por conseguinte, nenhum documento desenvolvido pela entidade reguladora deverá
ser tomado à partida como confidencial, a menos que o seu conteúdo assim o seja
considerado legalmente. A própria entidade reguladora deve, portanto, divulgar, em
antemão, os critérios e regras considerados na decisão de não-divulgação de
determinada informação. Deve ser também do conhecimento público a forma ou
local de consulta da respectiva documentação, bem como a frequência e
oportunidade da disponibilização da informação.
Dentro dos factores inerentes à transparência do processo regulatório, consideram-
se como pontos-chave, entre outros, a transparência relativa à disponibilização de
informação financeira referente à actividade da entidade reguladora, a divulgação
de atas de reuniões do Conselho de Administração, a publicação de informação sobre
o pessoal da entidade reguladora e a elaboração e divulgação de planos de
desenvolvimento estratégicos e de outros planos ou estudos que tenha desenvolvido
sobre a actividade regulatória. No âmbito da boa prática da regulação, a entidade
reguladora deve também divulgar, em local de consulta pública próprio, a
informação e legislação sectorial relevante para os stakeholders, bem como toda a
informação relativa à actividade de monitorização e supervisão do sector
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P.027.15.R3 65
(procedimentos e resultados) em termos de regulação económica, da qualidade de
serviço e social.
Como tal, toda a documentação relevante relativa a processos de tomada-de-decisão
deve ser tornada acessível para o público em geral. A transparência da entidade
reguladora sobre as políticas e regras do sector da água contribui para o bom
funcionamento do sistema regulatório e sensibiliza tanto as entidades reguladas
como os utilizadores dos serviços para a compreensão dos seus direitos e
obrigações, em termos de participação, verificação e avaliação da actividade
regulatória.
O CRA tem a transparência como um dos seus princípios básicos da regulação.
Todavia, apesar de serem divulgados publicamente os resultados da actividade
regulatória, no formato de Relatórios Anuais relativos ao desempenho das entidades
reguladas, e da legislação relevante do sector da água, uma parte da informação
referente aos processos de tomada-de-decisão do CRA são ainda mantidos
inacessíveis ao público em geral. Os critérios e regras utilizados na definição das
políticas de regulação do sector da água não são disponibilizadas (e.g.
estabelecimento de tarifas e QR), o que contribui para a não existência de ciclos de
contraditório associados à participação pública ou à revisão das decisões
regulatórias. Por exemplo, observa-se que os valores de referência dos indicadores
de desempenho acordados entre o CRA e as entidades reguladas responsáveis pela
prestação de serviços, que são do interesse comum, não são disponibilizados
publicamente.
Também se verifica que o CRA não disponibiliza diversas outras componentes
relevantes que contribuem para a transparência de uma entidade reguladora e para
a boa prática regulatória, nomeadamente os Relatórios de Contas e resultados das
auditorias externas, minutas sobre decisões do Plenário, avaliações de desempenho
do próprio CRA ou informações relativas às habilitações e competências dos
membros da entidade. Por outro lado, o CRA preocupa-se em divulgar a legislação e
informação relativa ao sector, tanto no seu website como nos Relatórios Anuais.
Contudo, a indisponibilidade do Plano Estratégico do CRA impossibilita os
stakeholders de aceder a outra informação igualmente relevante para as suas
actividades, reduzindo a transparência das suas práticas regulatórias.
De acordo com o referido anteriormente, na eventualidade de se prever a não
divulgação de determinada informação por motivos de confidencialidade, a opção
de não disponibilização deveria ser justificada e divulgada perante o público, algo
que ainda não se verifica na prática regulatória do CRA (mas que também não é
prática corrente de outros reguladores da região). Por outro lado, o CRA poderia
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P.027.15.R3 66
disponibilizar informação parcial, aquela que não fosse mais sensível, o que
permitira tornar o processo regulatório mais inclusivo e transparente.
4.2.5 Previsibilidade
A previsibilidade do processo regulatório é sinónimo de maior estabilidade e
segurança no sector regulado e garante maior solidez e confiança aos investimentos
realizados por entidades privadas, reduzindo substancialmente o risco regulatório.
O enquadramento regulatório deve, portanto, garantir a solidez e estabilidade ao
longo do tempo em relação aos princípios e regras que regem o sector da água, ou
seja, assegurar coerência entre as diferentes decisões regulatórias tomadas.
Assim, e de acordo com a boa prática regulatória, as alterações às “regras do jogo”
deverão ocorrer apenas após consulta pública extensiva, calendarizada, na qual os
stakeholders tenham oportunidade de participar efectivamente no processo
decisório antes da implementação da mudança proposta. Tais alterações, se
aprovadas, deverão ser sempre implementadas de forma progressiva e procurando
não colocar em causa eventuais direitos garantidos ou adquiridos, prevenindo, desta
forma, a desestabilização do sector da água e assegurando o equilíbrio dos
interesses dos diferentes stakeholders.
A prática regulatória do CRA não considera procedimentos de consulta ou audiência
pública. Em caso de necessidade ou proposta de alteração às “regras do jogo”, não se
encontram definidos pelo CRA os procedimentos previstos e a respectiva
calendarização referentes à boa prática regulatória. Ademais, o CRA não tem ainda
estabelecido prazos regulamentares associados a muitos dos procedimentos
regulatórios, a não ser, de forma parcial, no estabelecimento de tarifas, na
elaboração e disponibilização do Relatório anual ao Governo e no tratamento de
reclamações dos consumidores, ainda que muitas vezes estes internamente existam.
De qualquer modo, verifica-se que o CRA veio assegurar maior estabilidade aos
ciclos regulatórios com a implementação dos AR e QR, no âmbito do Decreto n.º
23/2011, de 8 de Junho, definindo à partida os principais termos e condições para a
regulação dos serviços públicos de abastecimento de água. Em particular, a definição
das matérias alvo de regulação e as responsabilidades das partes envolvidas são
perfeitamente definidas nestes documentos, assegurando maior estabilidade e
segurança ao processo regulatório e contribuindo também para uma maior solidez
e confiança dos stakeholders.
4.2.6 Consistência e proporcionalidade
A actividade regulatória deve ser desenvolvida assegurando a consistência
relativamente aos seus objectivos ao longo do tempo, e a proporcionalidade das
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P.027.15.R3 67
intervenções da entidade reguladora em relação às suas obrigações. A entidade
reguladora deve, portanto, restringir-se à mínima intervenção necessária para
assegurar o funcionamento e desenvolvimento equilibrado e sustentável do sector
da água, de acordo com os objectivos definidos para a sua actividade.
A prática regulatória da entidade reguladora deve ser sempre proporcional às
necessidades e, consequentemente, a actividade regulatória deve ser sujeita a
consulta e discussão pública para revisão periódica da relevância das actividades
desenvolvidas e métodos aplicados. O quadro regulatório e desempenho da entidade
reguladora deve também ser sujeito a auditorias de autoridades competentes, com
o objectivo de identificar eventuais necessidades de alteração aos instrumentos
legais vigentes, e correspondente publicação de conclusões e recomendações
resultantes das análises efectuadas no âmbito da auditoria.
A entidade reguladora deve também ter devidamente identificados todos os custos
associados à sua actividade regulatória, de forma a garantir a minimização dos
mesmos, tanto para seu próprio interesse como para o das entidades reguladas. Por
conseguinte, em casos que se justifiquem, a actividade regulatória poderá até ser
delegada a outras instituições ou entidades regionais/locais, devidamente
enquadradas pelo quadro regulatório vigente, mantendo-se a entidade reguladora
responsável de última instância pelo desempenho das empresas reguladas.
O CRA implementa diferentes tipos de regimes regulatórios consoante a dimensão e
características dos sistemas regulados (regime de regulação directa nos sistemas de
abastecimento de água principais do FIPAG, regulação indirecta nos sistemas de
abastecimento secundários e de saneamento de águas residuais da AIAS, e regulação
consultiva nos sistemas não-autónomos de saneamento). A intervenção da entidade
reguladora no sector da água de Moçambique é, portanto, proporcional à dimensão
dos sistemas, promovendo, quando justificável, também a participação do poder
local, mais conhecedor das diferentes realidades e necessidades locais. A celebração
dos AR e QR com as entidades reguladas contribui também para a consistência da
prática regulatória do CRA nos sistemas regulados ao longo do tempo, definindo
para cada ciclo regulatório as responsabilidades e condições da relação entre as
diferentes entidades bem como as matérias objecto de regulação.
A introdução da descentralização do poder regulatório, através da criação de
agentes locais e a celebração de acordos (Convénios de Colaboração) com as
autoridades locais, veio contribuir positivamente para a minimização dos custos da
regulação bem como para um aumento do nível de participação dos envolvidos e
monitorização dos serviços prestados pelos operadores desses sistemas. A
aproximação da actividade regulatória às realidades locais levou também a uma
maior preponderância das autoridades locais e dos utilizadores na monitorização da
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 68
qualidade dos serviços prestados pelas entidades reguladas, sendo consultados
pelos agentes locais de regulação sobre o desempenho dos operadores.
Contudo, julga-se ser ainda necessário garantir maior consistência nos
procedimentos de reporte de informação periódica dos agentes locais em sistemas
secundários da AIAS (CORAL), dado que não têm ainda obrigatoriedade de reporte
de informação ao CRA, contrariamente ao que se verifica no caso dos ALC que
actuam junto dos sistemas principais do FIPAG.
4.2.7 Integridade
A boa prática da regulação dita que tanto as entidades responsáveis pela prática da
regulação, como a actividade regulatória por elas praticada, deve ser ética, honesta
e recta. Como tal, as regras associadas à definição de valores e métodos adoptados
nos procedimentos regulatórios de uma entidade reguladora devem ser explicitadas
e certificar o profissionalismo, rigor, imparcialidade, honestidade e honradez com
que esta entidade exerce na sua actividade.
A integridade na prática regulatória diz também respeito à demonstração de
idoneidade dos membros da entidade reguladora, e, em particular, do Conselho de
Administração. Neste âmbito, a integridade deve ser igualmente assegurada através
do controlo de despesas e da assiduidade ao serviço dos membros do Conselho de
Administração.
O CRA não disponibiliza informação relativa à integridade dos seus colaboradores,
nem dos membros do Plenário nem dos membros dos diferentes departamentos da
entidade reguladora. Em especial, refere-se que as habilitações e experiência
relevante que validam a capacidade e idoneidade dos colaboradores deste
organismo deveriam ser disponibilizadas (principalmente dos membros do
Plenário), reforçando também a transparência da entidade reguladora. Observa-se
também que o CRA não disponibiliza publicamente informação relativa aos custos
de actividade da entidade, não havendo, portanto, provas sobre a execução de
controlos de despesas dos diversos departamentos, inclusive do Plenário.
A inexistência de um Código de Ética e de Conduta do CRA também contribui para a
existência de lacunas neste eixo da governança na prática regulatória do CRA.
Todavia, e apesar de o Código de Ética e de Conduta não existir, o CRA desenvolve
alguns esforços no sentido de assegurar a integridade dos seus colaboradores, pelo
menos a nível dos agentes locais de regulação, nomeadamente, através do
estabelecimento de “Termos de Referência da Contratação de ALC” e de “Requisitos
de Elegibilidade e Incompatibilidades para o Membro da CORAL”, onde são
especificados os requisitos pessoais e profissionais aos quais os candidatos devem
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P.027.15.R3 69
corresponder para serem considerados elegíveis para poderem desempenhar
funções no CRA.
Em prol da boa prática da regulação, acções de formação e de capacitação do pessoal
do CRA sobre ética e deontologia devem também ser promovidas periodicamente,
de forma a garantir a integridade, profissionalismo e rigor, que se requer para
exercer a actividade regulatória. Outra forma de garantir uma maior integridade na
prática regulatória do CRA poderá passar pela publicação de declarações de
interesse dos colaboradores, de forma a comprovar publicamente a inexistência de
possíveis ocorrências de conflitos de interesse no desempenhar de funções.
4.2.8 Clareza das regras
O enquadramento legal e institucional que sustenta o processo regulatório vigente
no sector regulado deve ser claro e específico quanto à atribuição de funções e
responsabilidades de actuação das diferentes entidades envolvidas. Assim, a clareza
das regras do “jogo” em que os stakeholders estão envolvidos, desde os princípios e
metodologias adoptados na definição de tarifas ou da regulação da qualidade de
serviço, aos incentivos ou sanções aplicados no sector da água, devem ser
assegurados através de documentos publicados atempadamente.
Os princípios, objectivos, responsabilidades, direitos, expectativas e consequências
a que os stakeholders estão sujeitos devem ser explícitos e compreensíveis,
assegurando maior previsibilidade ao desenvolvimento do sector e promovendo a
confiança dos interessados.
O Decreto n.º 74/98, de 23 de Dezembro, o qual estabelece a entidade reguladora do
sector da água de Moçambique, atribuiu as suas responsabilidades e competências
regulatórias específicas, no sentido de assegurar o equilíbrio entre a qualidade dos
serviços prestados, os interesses dos utilizadores e o desenvolvimento económico
sustentável dos sistemas de abastecimento de água. Mais tarde, o alargamento da
actividade regulatória do CRA aos sistemas de saneamento de águas residuais, pelo
Decreto n.º 23/2011, de 8 de Junho, definiu-lhe novos objectivos regulatórios e
responsabilidades. Todavia, o enquadramento legal e institucional do sector da água
de Moçambique apresenta ainda algumas lacunas relativamente à actuação do CRA,
designadamente no que concerne aos poderes regulamentares e sancionatórios e,
em particular, no subsector do saneamento de águas residuais em relação às suas
responsabilidades e interacção com as autoridades locais.
Os princípios e metodologias adoptados na prática regulatória do CRA deveriam
também ser revistos e clarificados, em particular, na definição de tarifas dos
sistemas secundários de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais.
Tal permitiria assegurar que as tarifas se adequam aos pressupostos que sustentam
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o seu estabelecimento, actualmente muitas vezes tidos como dúbios ou inadequados
pelos stakeholders.
No sentido de melhorar este aspecto da governança regulatória do CRA, o
enquadramento legal e institucional do saneamento de águas residuais necessita ser
revisto para que os serviços autónomos de saneamento de águas residuais passem
a ser definidos e considerados pela legislação vigente no país.
Os poderes regulamentares e poderes sancionatórios atribuídos ao CRA devem ser
igualmente definidos para que seja possível um controlo mais rigoroso sobre o
(in)cumprimento do mandato da entidade reguladora bem como dos pressupostos
estabelecidos nos QR ou outros documentos normativos equiparados, pelas
entidades por si reguladas.
4.2.9 Articulação regulatória
O sistema regulatório de um país é frequentemente constituído por entidades com
diferentes âmbitos de regulação, que podem actuar sobre o mesmo sector, mas com
responsabilidades regulatórias distintas. Exemplificam-se, neste caso, a
possibilidade de coexistência de entidades reguladoras da concorrência, de
protecção dos consumidores, do ambiente, ou dos recursos hídricos, que também
actuam (ou podem actuar) no sector da água, com propósitos distintos ao do
regulador económico mas que podem afectar ou influenciar a sua actividade.
O bom funcionamento de um determinado sector depende sempre do
enquadramento legal e institucional do mesmo, e de como é estabelecida a
articulação e coordenação de funções entre as diferentes entidades envolvidas. Os
stakeholders devem entender de forma clara as suas responsabilidades, no sentido
de evitar a duplicação de funções ou criação de conflitos entre as diferentes
entidades.
A compatibilização de diferentes entidades e prevenção de duplicação de funções e
de responsabilidades legais deve ser assegurada através da existência de
mecanismos legais e da criação de instrumentos de regulação coordenados, que
assegurem a harmonização e articulação entre reguladores e demais entidades.
No sector da água de Moçambique, no domínio dos serviços públicos de saneamento
de águas residuais, constata-se a atribuição de responsabilidades similares ou
sobrepostas entre as autoridades locais e ao CRA. A falta de clareza e articulação
entre estas entidades não tem contribuído para a harmonização da actividade
regulatória, contribuindo negativamente para o desenvolvimento deste subsector.
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Existem também alguns condicionamentos entre o CRA e o FIPAG, cuja proporção
aumentou quando o último passou a deter também responsabilidades na operação
dos sistemas de abastecimento de água, para além da gestão do património. O
conflito de interesses resultante da duplicação de funções do FIPAG, como entidade
cedente e entidade gestora, tem levado a falhas na transmissão de informação entre
as entidades reguladas e o CRA, comprometendo a eficiência dos procedimentos
regulatórios por este executados.
Como tal, é necessário que os procedimentos de reporte de informação periódica
sejam revistos, de forma a evitar possíveis desentendimentos relativos às
responsabilidades dos envolvidos na regulação do sector da água, contribuindo
assim para a optimização e garantia de qualidade da regulação dos serviços de
abastecimento de água e de saneamento de águas residuais.
Neste sentido, são estabelecidos Convénios de Colaboração entre o CRA e as
autoridades locais no âmbito da descentralização dos poderes regulatórios relativos
à regulação dos serviços de abastecimento de água, que estabelecem a coordenação
e colaboração interinstitucional entre ambas as partes, para a criação de agentes
locais de regulação. Este instrumento é um exemplo positivo de uma prática do CRA
na promoção da articulação regulatória, definindo as responsabilidades legais dos
envolvidos na regulação e supervisão da prestação de serviços associados aos
sistemas de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais e
contribuindo também para uma maior clareza do papel do regulador na salvaguarda
da defesa dos interesses dos consumidores e da melhoria dos serviços públicos do
sector.
O sector da água de Moçambique necessita também de garantir uma maior
articulação entre as entidades responsáveis por assegurar a disponibilidade dos
recursos hídricos, em particular em alturas de crise ou catástrofes naturais (e.g.
períodos de seca). A integração do CRA nas tomadas-de-decisão sobre a gestão dos
recursos hídricos do país poderia ser uma possível solução para o problema. O CRA
passaria a ser parte activa na procura de soluções preventivas e de mitigação da
redução da disponibilidade de água bruta, em vez de apenas participar no processo
a jusante (como ocorre actualmente), quando ocorrem problemas de abastecimento
de água nos sistemas das entidades por si reguladas.
Refere-se que, apesar de ter sido aprovada a Lei da Concorrência de Moçambique
em 2007, pela Resolução n.º 37/2007 e estabelecida a ARC em 2013, não se
encontrou qualquer referência à articulação regulatória entre as duas entidades
reguladoras actuantes em Moçambique.
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Não existe também até à data articulação entre as associações de consumidores e o
CRA.
4.2.10 Poderes de acção
Segundo a boa prática regulatória, as competências da entidade reguladora devem
estar definidas de forma clara e enquadrar os poderes de acção da entidade
reguladora na prossecução dos objectivos da sua actuação no sector regulado,
designadamente, devem ser-lhe atribuídos vastos poderes, incluindo os
regulamentares, os executivos e os sancionatórios.
Neste sentido, devem ser atribuídos poderes à entidade reguladora para definir o
sistema tarifário das entidades reguladas, para estabelecer, alterar e monitorizar as
regras de mercado e de qualidade de serviço vigentes nos sistemas regulados, e para
responder adequadamente às necessidades e problemas de mercado. Devem-lhe ser
também atribuídos poderes que permitam o exercer de funções administrativas
normais, bem como investigar, julgar ou mediar reclamações dos utilizadores do
sector regulado e providenciar meios para a resolução de conflitos entre entidades
reguladas. A entidade reguladora deve, igualmente, deter poderes de polícia e a
autoridade necessária para exigir a prestação de informações e dados por parte das
empresas reguladas, como também para implementar e acompanhar a execução das
suas decisões regulatórias, ou, quando necessário, aplicar sanções para o
solucionamento de problemas existentes.
No âmbito da regulação dos sistemas de abastecimento de água, considera-se que os
poderes executivos do CRA estão relativamente bem definidos e em conformidade
com o que se considera ser a boa prática regulatória, apesar de haver alguma falta
de esclarecimento e definição no que concerne aos poderes regulamentares e
sancionatórios da entidade reguladora.
No entanto, ao nível do saneamento de águas residuais, a actuação do CRA carece
ainda da clarificação dos poderes regulatórios a si atribuídos, o que é evidenciado
pela existência de alguma incompatibilidade entre os municípios e o CRA neste
subsector. Tal deve-se essencialmente à falta de legislação referente à
obrigatoriedade de regulação dos serviços não-autónomos, o que resulta na
necessidade de melhorar os QR dos serviços de saneamento de águas residuais para
o adequado progresso e desenvolvimento sustentável deste segmento do sector da
água.
4.2.11 Autonomia
As melhores práticas de regulação no sector da água estão directamente ligadas às
características legais e institucionais, que enquadram a actuação da entidade
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reguladora e a capacitam a actuar de forma independente. O grau de independência
atribuído à entidade reguladora, isto é, o grau de autonomia financeira, orgânica e
funcional da entidade reguladora, determinam o nível de independência do processo
da tomada-de-decisão no sector da água, evitando a imprevisibilidade dos processos
regulatórios e aumentando a credibilidade e aceitabilidade do sistema regulatório
do sector da água junto dos stakeholders. A autonomia decisória da entidade
reguladora é, igualmente, fundamental para a boa prática regulatória.
A autonomia financeira de uma entidade reguladora está directamente relacionada
com a independência do seu financiamento, que lhe confere a autonomia orçamental
e a necessária suficiência de receitas para a cobertura dos seus custos. A autonomia
financeira é normalmente assegurada através da implementação de taxas (e.g. taxas
de regulação) às entidades reguladas, que podem ou não ser repercutidas
directamente aos utilizadores.
Actualmente, o grau de autonomia financeira do CRA é tido como um dos pontos
fracos da sua governança regulatória. Existem várias razões que justificam esta
circunstância, nomeadamente, a imposição de uma retenção de 40% a favor do
Estado sobre as receitas da taxa de regulação, que até 2011 não existia, em
simultâneo com o alargamento das responsabilidades regulatórias do CRA aos
sistemas secundários de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais,
que muitas vezes não têm a capacidade financeira para pagar a taxa de regulação.
O facto de o CRA não ter ainda regulamentado a aplicação de sanções e multas às
entidades reguladas, conferido pelo Decreto n.º 23/2011, de 8 de Junho, contribui
negativamente para a possível redução do défice da taxa de regulação. É, portanto,
vital para a recuperação da autonomia financeira do CRA, a elaboração de um
Regulamento que clarifique os direitos do CRA sobre as entidades reguladas em caso
de incumprimento do pagamento de taxas de regulação no prazo previsto
estipulado, ou então criar um sistema de subsidiação entre as entidades de forma a
garantir a sustentabilidade do CRA e equidade no pagamento por parte das
entidades reguladas.
A autonomia orgânica de uma instituição separa a estrutura organizacional da
entidade reguladora do poder e influência do Estado. A independência e
credibilidade do quadro orgânico da instituição devem ser asseguradas através de
processos de nomeação abertos, transparentes e justos, para períodos longos e não
coincidentes com ciclos políticos e alternados entre si. Para além disso, o quadro
orgânico deve ser protegido da eventualidade de demissões sem justa causa, por
vontade arbitrária de entidades governamentais, ou outros organismos.
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Apesar de não deter total autonomia orgânica, dado que os membros do Plenário
são nomeados pelo Conselho de Ministros para mandatos de três anos, renováveis,
o CRA acaba por deter alguma autonomia no que concerne à sua estrutura, cabendo
à própria entidade reguladora a responsabilidade de proceder à contratação e
gestão dos colaboradores, de acordo com as necessidades de recursos humanos para
o adequado desempenho regulatório da entidade reguladora e as verbas
disponíveis. Note-se que o Governo não tem poder para demitir os membros do
Plenário, a não ser na ocorrência de alguma falta grave comprovadamente cometida
pelo membro, no desempenho das suas funções ou quaisquer outras obrigações
associadas ao seu cargo. Após saída do Plenário, os indivíduos cumprem um ‘período
de nojo’ de dois anos, precavendo a existência de conflitos de interesse dentro do
sector da água.
A autonomia funcional de uma entidade reguladora deve ser assegurada através da
garantia da ausência de orientações governamentais ou supervisão política da
actividade regulatória, ou seja, a entidade deve ser sujeita apenas a um regime de
tutela de legalidade e nunca de mérito, e não deve estar sujeita a superintendência.
Por um lado, a ausência de tutela de mérito significa que os directores da entidade
reguladora não podem ser dispensados se as suas decisões ou os resultados da
regulação não agradar ao Governo. Por outro lado, a inexistência de
superintendência traduz-se pela não obrigatoriedade dos directores da entidade
reguladora terem de seguir as instruções ou directrizes do Governo ou do Ministro
que tutela o sector regulado.
Uma entidade reguladora independente ou com autonomia decisória não deverá,
portanto, ser sujeita a pressões políticas externas, não devendo ser necessária a
aprovação de entidades governamentais para a implementação e prossecução de
decisões regulatórias. Naturalmente, o mesmo se deve referir relativamente a outros
interesses externos sobre as decisões regulatórias.
O Plenário do CRA é o órgão responsável pela deliberação final sobre os
procedimentos de tomada-de-decisão regulatórios da entidade reguladora. As
deliberações do Plenário do CRA podem estar sujeitas a aprovação formal ou tácita
do Ministro da tutela ou mesmo do Conselho de Ministros de Moçambique. Por
conseguinte, o CRA está sujeito a um regime de tutela do Governo com participação
reduzida, embora materializada através da notificação das decisões deliberativas do
Plenário ao Ministro da tutela, ou da partilha de informação ao Conselho de
Ministros, para apreciação dos resultados da regulação.
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4.2.12 Participação pública
A participação pública na actividade regulatória é essencial para a boa prática da
regulação e fomenta a confiança na actividade do regulador, tanto por parte dos
utilizadores como por parte das entidades reguladas. A troca de informação de
forma transparente, sujeitando as propostas e decisões regulatórias à possibilidade
do contraditório, sugestões, comentários e críticas aumenta a credibilidade do
regulador, bem como a transparência do processo e a co-responsabilização dos
envolvidos, incluindo a aceitação das decisões regulatórias, por parte das empresas
reguladas.
As melhores práticas de regulação contemplam o estabelecimento de mecanismos
de promoção da participação pública nos processos de tomada-de-decisão,
procurando assegurar o envolvimento de todas as partes interessadas. Em
conformidade, estes devem assegurar a participação efectiva dos stakeholders e
contemplar medidas para evitar a captura da regulação ou a formação de conflitos
de interesse.
Neste âmbito, diferentes formas de promoção da participação pública podem ser
adoptadas (e.g. processos de consulta formal ou informal). Em especial, referem-se
processos de consulta formal, como audiências ou consultas públicas, que na boa
prática da regulação devem apresentar um papel fulcral em todo o processo
regulatório, contribuindo, assim, para a redução da contestação da regulação e para
o aumento do conhecimento público sobre o sector da água e seus objectivos de
desenvolvimento. O nível e tipo de envolvimento público no processo regulatório
dependerão sempre do propósito desse mesmo envolvimento. Ou seja, a
participação pública deverá ser mais activa em decisões estratégicas ou relativas à
qualidade de serviços prestados, do que propriamente em decisões normativas.
Independentemente dos mecanismos e ferramentas utilizados para a promoção da
participação pública, estes devem sempre estar institucionalmente estruturados de
forma a garantir as bases necessárias para o envolvimento público no processo
regulatório. A transparência da participação pública deve ser assegurada, i.e. os
processos deverão ser inclusivos e contra o favorecimento de interesses
particulares. Devem ser elaborados e publicados documentos de consulta que
informem as partes envolvidas relativamente às responsabilidades e prazos
definidos para cada uma no processo regulatório. Tal prática assegura tempo
suficiente para os processos de consulta e garante uma plataforma para a
manifestação de dúvidas, opiniões e comentários por parte dos stakeholders. Assim,
toda a documentação referente a procedimentos de consulta pública deve ser
acessível ao público, garantindo aos stakeholders maior transparência e confiança
no processo regulatório.
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A existência de um órgão consultivo e de participação, representativo dos
stakeholders e estabelecido e enquadrado legalmente (e.g. Conselho Consultivo), é
também exemplo de boa prática na regulação no domínio da participação pública. A
existência de tal órgão permite a participação pública na discussão, aprovação e
tomada-de-decisão de assuntos submetidos à apreciação do Conselho de
Administração da entidade reguladora.
A consulta pública dos processos decisórios não é ainda prática corrente na
actividade regulatória do CRA devido às circunstâncias e contexto do país, dado que
os processos de democratização procedimental não são ainda adoptados. Esta é
identificada como uma potencial oportunidade para o CRA se tornar pioneiro em
Moçambique, caso promova a participação pública nos processos e actividades de
regulação do sector da água em paralelo com uma maior divulgação e publicitação
dos processos e actividades regulatórias.
A promoção da participação pública na actividade regulatória do sector da água de
Moçambique, conforme referido, deverá ser assegurada pelo CRA, dado que este
eixo desempenha um papel fulcral na boa prática da governança regulatória. A
participação dos stakeholders nos processos de tomada-de-decisão regulatórios
(apesar de previsto na legislação o Conselho Consultivo ainda foi implementado),
tanto no estabelecimento de tarifas como na definição dos indicadores de
desempenho e/ou de valores de referência associados aos pressupostos e
parâmetros definidos no âmbito dos QR, deverá ter prazos definidos, publicados e
divulgados, que assegurem o conhecimento atempado dos vários stakeholders sobre
as suas responsabilidades e direitos previstos no âmbito da participação pública na
regulação do sector da água de Moçambique, que podem e devem incluir o direito a
resposta.
A criação de grupos de voluntários a nível local para monitorização dos serviços,
para o envolvimento dos consumidores no processo regulatório e na partilha de
informação, contribuindo para a melhoria da capacidade de resposta do sector da
água às necessidades dos consumidores é também componente importante da
promoção da participação pública na actividade regulatória de um sector. Neste
sentido, o projecto TIC-RECO do CRA poderá também tornar-se um importante
passo para o fomento da participação pública na regulação dos serviços de
abastecimento de água e de saneamento de águas residuais de Moçambique.
4.2.13 Responsabilização
A actividade da entidade reguladora visa a prossecução de objectivos estratégicos
de interesse público definidos pelo Governo. As responsabilidades atribuídas à
entidade reguladora devem ser claras e objectivas e a existência de um sistema de
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P.027.15.R3 77
responsabilização ou prestação de contas (accountability) é necessária para definir
como o regulador deve ser responsabilizado pelas suas acções.
Mecanismos de responsabilização e contestação de decisões contribuem para a
verificação das actividades regulatórias da entidade reguladora. Perante o Governo,
e no cumprimento das suas funções, esta deve reportar e submeter periodicamente
o seu desempenho a auditorias externas. A responsabilização da entidade
reguladora perante os stakeholders deve também ser promovida através da
existência de mecanismos judiciais que possibilitem o controlo dos seus actos, tanto
seja através de órgãos de apelo como dos Tribunais Judiciais, bem como o controlo
financeiro e orçamental, através do Tribunal de Contas.
A existência de instrumentos e mecanismos de contestação de decisões (direito de
apelo), que possibilitem aos stakeholders, em caso de contraditório, o recurso a
entidades externas independentes, bem como a existência de um Conselho
Consultivo e de obrigações éticas e procedimentais, também contribui para a
prestação de contas da entidade reguladora e assegura maior eficiência, eficácia e
credibilidade à governança regulatória. A participação de entidades externas na
revisão do desempenho da entidade (ou no recurso a decisões da entidade
reguladora) funciona, igualmente, como medida de responsabilização e de prestação
de contas, com contribuição positiva para a melhoria da qualidade dos processos de
tomada-de-decisão do regulador.
As entidades reguladoras devem também proceder a avaliações de desempenho
internas (auto-avaliações) focadas na eficiência e eficácia dos processos e
procedimentos adoptados na actividade regulatória. No mesmo contexto, as
entidades reguladoras devem também proceder periodicamente a análises das
práticas e do quadro regulatório vigente, após revisão ou implementação de novas
medidas de regulação.
O sistema de prestação de contas do CRA carece ainda da elaboração de um Relatório
de Contas que sustente e contextualize os recursos utilizados anualmente pela
entidade no sistema de reporte de informação financeira ao Tribunal
Administrativo. A governança regulatória ao nível da responsabilização requer
também o estabelecimento e disseminação de mecanismos de responsabilização e
contestação pública de decisões, que complementem as auditorias financeiras do
Tribunal Administrativo (ou auditores externos) correntemente realizadas.
Refira-se que, relativamente a esta última, a nomeação do Conselho Consultivo
previsto no Decreto n.º 23/2011, de 8 de Junho, bem como a abertura para a
participação de entidades externas para a revisão do desempenho da entidade
reguladora, poderão contribuir para o desenvolvimento da governança regulatória
relativa à responsabilização.
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De contribuição positiva para o desempenho do CRA neste eixo da governança
regulatória, observa-se que a entidade realiza avaliações de desempenho internas,
em particular, relativas ao desempenho dos seus colaboradores, a nível horizontal e
vertical. As avaliações de desempenho consideram diversos critérios, tais como a
assiduidade do pessoal, a capacidade de trabalho e o cumprimento de metas,
permitindo simultaneamente a avaliação de desempenho dos chefes por parte dos
seus subordinados e a avaliação de desempenho dos colegas por pessoal da mesma
categoria. Os resultados da avaliação de desempenho, resultante da aplicação deste
modelo de avaliação, regem a progressão de carreira do pessoal do CRA, dado que
as promoções dependem directamente das notas de avaliação obtidas na escala
considerada.
4.3 QUADRO-RESUMO DA GOVERNANÇA REGULATÓRIA DO CRA
O quadro seguinte sintetiza as observações realizadas ao longo do presente capítulo,
relativamente à governança regulatória do CRA.
Quadro 10 – Síntese das observações sobre governança regulatória do CRA
Âmbito da Regulação
Apesar de legalmente definida e enquadrada, na prática, a regulação do CRA, não se encontra ainda devidamente implementada em todas a sua plenitude, e mesmo clarificada, havendo ainda um importante caminho a percorrer até assegurar completamente o funcionamento adequado dos subsectores de abastecimento de água e do saneamento de águas residuais. Apenas, posteriormente, se poderá alargar efectivamente o âmbito da regulação do CRA às áreas rurais e peri-urbanas.
Estrutura Organizacional
O Plenário do CRA é o órgão deliberativo e de instância máxima da estrutura organizacional do CRA, responsável por dar o último parecer nos processos de tomada-de-decisão regulatórios, e por emitir a deliberação final antes da publicação da decisão ou informação ao Ministro da tutela. Apesar de previsto na legislação, o Conselho Consultivo (que integra representantes dos diversos interesses afectados pela regulação do sector da água, incluindo membros da sociedade civil) não foi ainda nomeado pelo Plenário. Não é considerado um Conselho Fiscal ou órgão equiparado para a estrutura organizacional do CRA, o que não vai ao encontro do que se considera ser boa prática regulatória.
Princípios
Os princípios fundamentais da boa prática regulatória (credibilidade, legitimidade e transparência) encontram-se, implícitos nos valores e princípios do CRA pois a sua actividade regulatória baseia-se na participação e no pragmatismo, bem como na consistência e confiabilidade, na prestação de contas e na transparência. Contudo, observa-se que a entidade reguladora ainda não implementa medidas que visam uma participação pública
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efectiva e que o foco da actividade do CRA é, por vezes, demasiado disperso, contrariando o seu princípio do pragmatismo. Identificam-se também algumas lacunas nos procedimentos regulatórios do CRA relativos ao princípio da transparência, nomeadamente referentes à disponibilização pública e divulgação de conteúdo relevante para os restantes stakeholders.
Transparência
São divulgados publicamente os resultados da actividade regulatória (desempenho das entidades reguladas) em formato de Relatórios Anuais, os quais também divulgam outras informações relevantes sobre o sector. A legislação do sector é divulgada no website do CRA. Contudo, os critérios e regras utilizados na definição de medidas de regulação não são disponibilizados (e.g. estabelecimento de tarifas e QR), não existindo também ciclos de contraditório associados à participação pública ou à revisão das decisões regulatórias. O CRA também ainda não disponibiliza outras componentes relevantes deste eixo (e.g. relatórios de Contas, resultados de auditorias externas, minutas de decisões, avaliação do próprio desempenho ou informações sobre o pessoal da estrutura organizacional).
Previsibilidade
A definição das matérias objecto de regulação e as responsabilidades dos stakeholders são perfeitamente definidas nos AR e QR, e asseguram maior estabilidade e segurança ao processo regulatório. Contudo, o CRA não tem ainda definido procedimentos e respectiva calendarização de consulta/audiência pública para alterações às “regras do jogo”. Também não há prazos regulamentares associados a muitos dos procedimentos regulatórios, a não ser, de forma parcial, no estabelecimento de tarifas, na elaboração e disponibilização do Relatório anual ao Governo e no tratamento de reclamações dos consumidores, ainda que muitas vezes estes internamente existam.
Consistência e Proporcionalidade
O CRA implementa diferentes tipos de regimes regulatórios consoante a dimensão e características dos sistemas regulados, e, portanto, a sua intervenção no sector da água de Moçambique é proporcional à dimensão dos sistemas. Os AR e QR contribuem também para a consistência da prática regulatória do CRA ao longo do tempo, definindo para cada ciclo regulatório as responsabilidades e condições da relação entre as diferentes entidades bem como as matérias objecto de regulação. A descentralização do poder regulatório contribui positivamente para a minimização dos custos de regulação e para o aumento do nível de participação dos envolvidos e monitorização dos serviços regulados.
Integridade
A inexistência de um Código de Ética e de Conduta do CRA contribui para a existência de lacunas neste eixo da governança na prática regulatória do CRA. Todavia, o CRA desenvolve alguns esforços no sentido de assegurar a integridade dos seus colaboradores, especificando os requisitos pessoais e profissionais aos quais os candidatos devem corresponder para poder desempenhar funções no CRA. No entanto o CRA não disponibiliza publicamente informação relativa à integridade dos seus colaboradores, nem
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demonstra a existência de controlos de despesas dos diversos departamentos, inclusive do Plenário. A publicação de declarações de interesse dos colaboradores poderá ser uma medida para assegurar uma melhor governança regulatória no eixo da integridade.
Clareza das Regras
A legislação existente atribuiu ao CRA as responsabilidades e competências regulatórias específicas com o propósito de assegurar o equilíbrio entre a qualidade dos serviços prestados, os interesses dos utilizadores e o desenvolvimento económico sustentável dos sistemas de abastecimento de água. Todavia, o enquadramento legal e institucional do sector da água de Moçambique apresenta ainda algumas lacunas relativamente à actuação do CRA, designadamente no que concerne aos poderes regulamentares e sancionatórios e, em particular, no subsector do saneamento de águas residuais em relação às suas responsabilidades e interacção com as autoridades locais.
Articulação Regulatória
Apesar de a ARC ter sido criada em 2013 no âmbito da Lei da Concorrência de Moçambique, não se encontrou qualquer referência à articulação regulatória entre o CRA e a ARC assim como as associações de defesa dos consumidores. Não existindo uma entidade reguladora do ambiente, o sector da água de Moçambique necessita também de garantir uma maior articulação entre as entidades responsáveis por assegurar a disponibilidade dos recursos hídricos, em particular em alturas de crise ou catástrofes naturais (e.g. períodos de seca), com a integração do CRA nas tomadas-de-decisão sobre a gestão dos recursos hídricos do país. Os Convénios de Colaboração entre o CRA e as autoridades locais definem as responsabilidades legais dos envolvidos na regulação e supervisão da prestação de serviços públicos da água, sendo um exemplo positivo de articulação regulatória no sector.
Poderes de Acção
Os poderes executivos do CRA estão relativamente bem definidos e em conformidade com o que se considera ser a boa prática regulatória (e.g. definição do sistema tarifário, estabelecimento e monitorização das regras de mercado e qualidade de serviço, funções administrativas normais, investigação, julgamento e mediação de reclamações, resolução de conflitos entre entidades reguladas, autoridade para exigir às entidades reguladas a prestação de informações e dados). Verifica-se, contudo, alguma falta de esclarecimento e definição no que concerne aos poderes regulamentares e sancionatórios da entidade reguladora, principalmente ao nível do subsector do saneamento de águas residuais.
Autonomia
O grau de autonomia financeira do CRA é tido como um dos pontos fracos da sua governança regulatória, muito devido à retenção de 40% das receitas da taxa de regulação a favor do Estado, desde 2011. O problema não permite a sustentabilidade financeira do CRA e, consequentemente, inviabiliza o adequado progresso e desenvolvimento do sector. O CRA detém alguma autonomia orgânica, gerindo os recursos humanos, de acordo com as suas necessidades. Contudo, não detém total autonomia orgânica dado
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que os membros do Plenário são nomeados pelo Conselho de Ministros, para mandatos de três anos, renováveis. Estes não podem ser demitidos pelo Governo, a não ser na ocorrência de alguma falta grave comprovadamente cometida pelo membro no desempenho das suas funções. Após saída do Plenário, estes cumprem um ‘período de nojo’ de dois anos. O Plenário é o órgão responsável pela deliberação final sobre os procedimentos de tomada-de-decisão regulatórios. As deliberações do Plenário podem estar sujeitas a aprovação formal ou tácita do Ministro da tutela ou mesmo do Conselho de Ministros.
Participação Pública
A consulta e audiência públicas dos processos decisórios não são ainda práticas correntes na actividade regulatória do CRA, podendo este tornar-se pioneiro em Moçambique neste domínio. A participação dos stakeholders nos processos de tomada-de-decisão (e.g. Conselho Consultivo, consulta / audiência pública), tanto no estabelecimento de tarifas como na definição dos indicadores de desempenho e/ou dos valores de referência deverá ter prazos definidos, publicados e divulgados que assegurem o conhecimento atempado dos vários stakeholders sobre as suas responsabilidades e direitos previstos no âmbito da participação pública na regulação do sector, que podem e devem incluir o direito a resposta.
Responsabilização
O sistema de prestação de contas do CRA carece ainda da disponibilização pública de um Relatório de Contas e Actividades que sustente e contextualize a informação submetida anualmente ao Tribunal Administrativo. A governança regulatória requer também o estabelecimento e disseminação de mecanismos de responsabilização e contestação pública de decisões, que complementem as actuais auditorias financeiras do Tribunal Administrativo (ou auditores externos). Relativamente a esta última, a nomeação do Conselho Consultivo bem como a abertura para a participação de entidades externas para a revisão do desempenho da entidade reguladora, poderão contribuir para o desenvolvimento da governança regulatória relativa à responsabilização. A realização por parte do CRA de avaliações de desempenho internas, a nível horizontal e vertical, contribui positivamente para o seu desempenho neste eixo da governança regulatória.
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5 SUBSTÂNCIA REGULATÓRIA
5.1 NOTA INTRODUTÓRIA
A substância regulatória corresponde ao conteúdo da regulação, ao “quê” da
regulação, ou seja, o contexto intelectual e técnico das decisões regulatórias. Esta diz
respeito, portanto, ao racional que fundamenta as decisões tomadas pelas entidades
reguladoras, mais ou menos explícitas, e que confere qualidade e robustez às
decisões regulatórias, quando confrontadas ou sujeitas a análise independente.
Tipicamente, sustância regulatória está associada às decisões relativas à estrutura e
níveis tarifários, padrões de qualidade de serviço, tratamento de reclamações,
reporte e disseminação de informação, entre outras matérias.
O presente capítulo aborda cada um dos nove eixos da substância regulatória
considerados relevantes no âmbito da caracterização da prática regulatória do CRA,
tendo presente o que são consideradas boas práticas regulatórias. Como tal, e neste
âmbito, são abordadas as actividades regulatórias, a definição da estrutura e dos
níveis tarifários, o papel do regulador na aprovação de novos investimentos e na
resolução de conflitos, a regulação da qualidade de serviço, o papel do regulador no
tratamento de reclamações dos utilizadores, as considerações sociais da entidade
reguladora na sua actividade regulatória e a disseminação de informação pública. Os
procedimentos e práticas regulatórias que caracterizam a qualidade e robustez das
decisões regulatórias do CRA são descritas através de fluxogramas, cujo propósito é
ilustrar, esquematicamente, a substância regulatória desta entidade que é
responsável pela regulação do sector da água em Moçambique.
Na apresentação dos macroprocessos associados à substância regulatória do CRA,
estes aparecem representados por três órgãos complementares, designadamente o
Plenário, o Secretariado Executivo e as Unidades Técnicas Regionais (UTR). Esta
divisão permite compreender melhor a interacção entre as unidades orgânicas da
entidade reguladora nos procedimentos analisados. O Plenário do CRA é o órgão
deliberativo de instância máxima da entidade reguladora, constituído por um
Presidente e dois Vogais. A este órgão são atribuídas competências para a aprovação
de actos normativos, formulação de políticas com os demais entidades
intervenientes no QGD, bem como competências de fiscalização e de gestão global
do CRA.
Ao Secretariado Executivo do CRA compete assegurar a gestão do expediente
necessário para garantir a operacionalização das deliberações e decisões do
Plenário. O Secretariado Executivo é liderado pelo Secretário Executivo do CRA e é
composto por quatro unidades orgânicas, a saber: o Gabinete de Coordenação,
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Planeamento e Controlo de Gestão, o Departamento de Estudos, Mercado e
Colaboração, o Departamento de Operações e o Departamento de Serviços Gerais. O
Secretariado Executivo do CRA é responsável pela preparação prévia de todos os
processos, anteprojectos e matérias para análise do Plenário, pela coordenação da
execução de actividades do CRA e pela elaboração e publicação das decisões do
Plenário, entre outras responsabilidades.
As UTR são os escritórios regionais do Departamento de Operações do CRA, às quais
os ALC e CORAL reportam periodicamente. As UTR permitem ao CRA acompanhar e
monitorizar de perto o desempenho das entidades reguladas, de uma forma
descentralizada, com recursos distribuídos pelo país, com vista a uma melhor gestão
dos recursos disponíveis.
Os fluxogramas apresentados ao longo do capítulo são compostos por uma
sequência de diferentes processos que representam os passos percorridos nos
processos de tomada-de-decisão da actividade regulatória, protagonizados pelas
diversas entidades envolvidas, conforme apresentado na figura seguinte.
Figura 13 – Simbologia adoptada nos macroprocessos da substância regulatória do CRA
Em cada fluxograma são apresentados como “Entrada” os procedimentos ou
necessidades que motivam/justificam o processo desenrolado, e como “Saída” os
resultados finais do procedimento, sejam estes a produção de documentos ou a
concretização de objectivos regulatórios. Consideram-se como “Decisão” todas as
actividades que requeiram a validação ou aprovação, por parte de um stakeholder,
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P.027.15.R3 85
para que o processo possa prosseguir para a fase seguinte. “Interacção” corresponde
a situações em que o processo pressuponha a possibilidade de reajustes numa
determinada actividade, mediante inputs ou pareceres das entidades
correspondentes, até obtenção de validação ou aprovação da entidade responsável
pela mesma. A uma “Sequência Positiva” corresponde um resultado positivo
decorrente de uma determinada actividade (e.g. resolução de um conflito) enquanto
a uma “Sequência Negativa” corresponde a não conclusão de determinada
actividade, que resulta na prossecução de uma actividade distinta (necessidade de
recorrer a um passo intermédio no processo regulatório).
5.2 SUBSTÂNCIA REGULATÓRIA DO CRA
5.2.1 Actividades
As actividades regulatórias desenvolvidas pela entidade reguladora devem ser
caracterizadas em meios legais, definindo de forma transparente as
responsabilidades e competências da entidade reguladora no sistema regulatório do
sector da água. No âmbito do QGD implementado em 1998 e na sequência das
reformas do sector da água iniciadas pelo Governo de Moçambique com a Lei de
Águas de 1991, o Decreto n.º 23/2011, de 8 de Junho, alargou o mandato do CRA
para a regulação de todos os sistemas públicos de distribuição de água e de
drenagem de águas residuais. A ampliação e reforço das atribuições do CRA
pressupuseram o estabelecimento de regimes regulatórios adequados ajustados às
condições técnicas e de gestão específica de cada sistema.
Tipicamente encontram-se associadas à boa prática da regulação as actividades de
regulamentação, de implementação e supervisão bem como a actividade
sancionatória, e a resolução e mediação de conflitos entre stakeholders. A actividade
de regulamentação corresponde ao desenvolvimento de instrumentos normativos,
os quais permitem definir as regras do sector (e.g. estabelecimento de preços,
qualidade de serviço ou a relação entre stakeholders). Assim, a entidade reguladora
deve ser legalmente capaz de produzir e publicar documentos normativos que
governem o funcionamento do sistema regulado.
Instrumentos executivos estão associados à actividade de implementação e
supervisão da execução das regras estabelecidas (e.g. controlo de preços ou
monitorização de desempenho das entidades reguladas). A estes instrumentos
executivos devem estar associados poderes que permitam a execução de actividades
de investigação e inspecção, no âmbito da supervisão da aplicação das normas
definidas, o chamado poder de polícia. Já a actividade sancionatória está associada a
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P.027.15.R3 86
instrumentos sancionatórios da entidade reguladora, fundamentais para a
prevenção e punição de condutas impróprias, mediante a aplicação de sanções ou
multas (ou de prémios, em caso contrário), consoante o desempenho ou o
comportamento dos stakeholders envolvidos no sector regulado. A entidade
reguladora deve ser capaz de, por exemplo, aplicar coimas ou suspender licenças, de
acordo com os procedimentos administrativos definidos legalmente.
Os instrumentos normativos e executivos que regem a actividade regulatória do CRA
nos sistemas regulados definem, de forma clara, as funções e poderes da entidade
reguladora e dos seus colaboradores para a prossecução de actividades de
implementação de regras e de investigação e inspecção na monitorização do
cumprimento dos pressupostos definidos para os sistemas e serviços públicos de
abastecimento de água. Em particular, as responsabilidades do CRA e as
competências por si delegadas, no âmbito da descentralização do poder regulatório,
são explicitadas em cada um dos regimes regulatórios implementados nos
diferentes sistemas regulados, sendo as competências de cada uma das partes
envolvidas definidas nos AR, QR e Convénios de Colaboração.
As actividades relativas à aplicação de sanções pelo CRA às entidades reguladas
carecem de instrumentos apropriados que sustentem o poder regulamentar
sancionatório da entidade reguladora.
Seguidamente são descritos, em termos genéricos, os diferentes tipos de regimes
regulatórios através dos quais o CRA exerce a actividade regulatória no sector da
água. Incluem-se também as descrições das sequências de actividades associadas à
definição dos documentos instrumentais, que estabelecem o ambiente-quadro que
estabelece as matérias objecto de regulação por parte do CRA nos sistemas
regulados, bem como a relação entre as entidades titulares dos sistemas e a própria
entidade regulada. Ademais, são igualmente referidas outras actividades exercidas
pelo CRA, no âmbito da regulação do sector da água de Moçambique, com impacto
no seu desempenho, em particular na relação entre as diferentes entidades
envolvidas nas actividades dos serviços de abastecimento de água e de saneamento
de águas residuais no país.
a) Regulação directa
No caso dos sistemas principais com gestão delegada ou com serviços autónomos,
cuja gestão de património e investimento é da responsabilidade do FIPAG, o CRA
tem implementado um regime regulatório directo. Neste método de regulação, e
conforme se ilustra no fluxograma da imagem seguinte, o CRA é responsável pelo
desenvolvimento dos AR e dos QR tendo em atenção a legislação em vigor, sendo
apoiado depois na sua implementação localmente pelos ALC. O AR e os QR
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 87
celebrados entre o CRA e o FIPAG prevêem as matérias de regulação destes sistemas,
cujo cumprimento é assegurado pelo FIPAG por via contratual com as entidades
operadoras.
Figura 14 – Fluxograma da regulação directa do CRA
O cumprimento das normas regulatórias estipuladas pelo CRA nos sistemas é
monitorizado localmente pelos ALC, que têm a responsabilidade de realizar visitas
de rotina aos sistemas, obter informação periódica sobre o cenário e as condições de
prestação de serviço junto dos operadores e utilizadores e resolução de conflitos
entre utilizadores e operadores. A delegação de poderes regulatórios aos ALC é
iniciada pela celebração de um Convénio de Colaboração entre o CRA e a respectiva
autoridade local onde o sistema se localiza, o qual estabelece uma parceria entre
ambas as partes para a implementação de um regime regulatório local para
salvaguarda da defesa dos interesses dos utilizadores e para melhoria do serviço
público.
A contratação dos agentes locais é de total responsabilidade do CRA e é realizada
mediante lista de candidatos proposta pelo município. O candidato seleccionado
celebra um contrato de prestação de serviços, em regime livre, com duração de dois
anos. Após formação pelo CRA para capacitação adequada do colaborador para o
cumprimento das suas funções e obrigações como agente local do CRA, este é
alocado ao município onde o sistema se encontra para o desempenho das suas
funções. O regime regulatório vigente nos sistemas principais pressupõe ainda a
avaliação da qualidade de serviço e de desempenho dos operadores dos sistemas,
Manual de Governança e Substância Regulatórias
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localmente pelos ALC, e a nível central pelo CRA sede. O fluxograma seguinte
evidencia o processo de contratação dos ALC.
Figura 15 – Fluxograma da contratação dos ALC
Uma cerimónia de premiação das entidades reguladas dos sistemas principais é
realizada desde 2013, a qual premeia os operadores que apresentam melhor
desempenho anual, baseado no reporte de informação periódico dos operadores ao
FIPAG e relatórios dos ALC ao CRA. Na esfera deste regime regulatório directo,
encontram-se actualmente os 15 sistemas principais sob alçada do FIPAG.
Verifica-se, contudo, que neste tipo de regime regulatório os ALC não procedem
ainda a investigações profundas junto dos operadores para averiguação de falhas no
fornecimento dos serviços públicos e a sua prevenção, actuando antes
(principalmente) de forma reactiva, na procura da resolução imediata dos
problemas que motivam a apresentação de reclamações por parte dos utilizadores.
b) Regulação indirecta
Também no âmbito do QGD, o Decreto n.º 19/2009, de 13 de Maio, criou a AIAS como
a entidade responsável pela gestão do património e investimento dos sistemas
secundários e de saneamento de águas residuais. O alargamento das competências
do CRA a estes sistemas levou à adopção de um regime regulatório indirecto para a
prossecução das suas actividades regulatórias. A descentralização do poder
regulatório, através de um regime de regulação indirecta, resultou de uma reflexão
do CRA sobre o modelo de governação da regulação adequado para o cenário de
Manual de Governança e Substância Regulatórias
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Moçambique, tendo em conta as especificidades das condições técnicas e de gestão
de cada sistema e as limitações financeiras da própria entidade reguladora.
O CRA assegura assim a regulação dos serviços públicos de água, a custos
controlados, com o envolvimento dos Governos Locais. Desta forma, nos sistemas
secundários da AIAS regulados, as normas regulatórias através do AR e dos QR são
emitidas pelo CRA e impostas a nível local pelas CORAL, cuja responsabilidade de
nomeação é do Poder Local. O AR e os QR estabelecidos para os sistemas da AIAS
(que, neste caso, têm duração mínima de 3 anos, em vez dos 5 anos dos QR dos
sistemas principais) são sempre anexados ao Caderno de Encargos dos documentos
de contratação pública dos operadores para os sistemas secundários. As actividades
regulatórias desenvolvidas pelo CRA, no âmbito deste regime de regulação, são
ilustradas esquematicamente nos dois fluxogramas seguintes.
Figura 16 – Fluxograma da regulação indirecta dos sistemas secundários
A monitorização da qualidade de serviço e desempenho dos operadores é
assegurada localmente pelas CORAL, cujo processo de contratação para delegação
de poderes do CRA é iniciado com a celebração de Convénios de Colaboração entre
o CRA e as autoridades locais. Ao contrário do que acontece nos sistemas principais
do FIPAG, os Convénios de Colaboração estipulam que compete ao Poder Local a
designação dos membros que farão parte da CORAL, que irá assegurar a
implementação de um regime regulatório adequado às necessidades da realidade
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P.027.15.R3 90
local. A nomeação dos três indivíduos que integram a CORAL depende de validação
prévia, por parte do CRA, antes da celebração de contrato.
Figura 17 – Continuação do fluxograma da regulação indirecta dos sistemas secundários regulados
Outra actividade regulatória que difere entre os sistemas principais e secundários
regulados pelo CRA prende-se com o estabelecimento de tarifas dos serviços de
abastecimento de água dos mesmos. De facto, actualmente o CRA define uma “Tarifa
Normativa Inicial”, igual para todos os sistemas secundários da AIAS, a qual é revista
para o estabelecimento de uma tarifa base para cada sistema, após seis meses de
operação com as condições pré-estabelecidas no QR durante os quais os operadores
são responsáveis pela recolha da informação de gestão, para que a tarifa definida se
adeqúe aos custos e especificidades da operação de cada sistema.
A regulação indirecta dos sistemas secundários encontra-se ainda numa fase inicial,
pelo que ainda não existe um sistema de reporte de informação tão robusto, como o
dos sistemas principais. Actualmente os operadores dos sistemas secundários
também não são ainda alvo de medidas de incentivos, dado que ainda só há três
sistemas regulados indirectamente pelo CRA (Ilha de Moçambique, Mocímboa da
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Praia e Moamba), ainda que vários outros estejam em fase de início da regulação
(Junho de 2016).
Na sequência do alargamento da regulação a todos os sistemas públicos de
distribuição de água e de saneamento de águas residuais urbanas, o CRA tem
também como actividade regulatória a regulação dos sistemas autónomos de
saneamento, embora este processo ainda se encontre numa fase bastante
embrionária. O mecanismo de regulação indirecta adoptado nestes sistemas,
designadamente através de regulação descentralizada pelas ALC/CORAL, é também
estabelecido pelos QR celebrados com a AIAS e com a autoridade local onde os
sistemas se localizam.
Estes QR, enquadrados pelo AR celebrado entre o CRA e a AIAS, estabelecem as
condições de implementação do regime regulatório que regula os serviços prestados
pela entidade responsável pelos serviços de saneamento de águas residuais às
populações locais. Em conformidade, a emissão de normas é da responsabilidade do
CRA, cabendo à autoridade local (com apoio da AIAS) a implementação das mesmas
através da entidade gestora. O cumprimento dos indicadores de desempenho é
monitorizado por parte do CRA através das CORAL, que têm responsabilidades
directas na monitorização do desempenho da entidade regulada, conforme
acordado no Convénio de Colaboração entre o CRA e a autoridade local
correspondente. O pagamento das tarifas de saneamento de águas residuais por
parte dos utilizadores é realizado através da aplicação de um percentual sobre a
factura do serviço de abastecimento de água emitida pela entidade gestora deste
serviço, a qual transfere o valor correspondente à operadora dos serviços de
saneamento de águas residuais no final de cada mês.
A conjugação da informação submetida pela autoridade local sobre as actividades
da entidade gestora, numa base periódica definida no QR, com o reporte de
informação da ALC, permite ao CRA acompanhar e avaliar o desempenho dos
serviços de saneamento de águas residuais regulados, garantindo a sua
conformidade com o estabelecido no QR. No final de cada ciclo regulatório (três
anos), os níveis de desempenho demonstrados pelas entidades reguladas são
considerados na actualização dos QR, em particular na definição de valores de
referência e de tarifas para cada sistema regulado. De acordo com o definido no QR,
mediante o desempenho da entidade gestora, o CRA poderá ainda determinar
incentivos ou penalidades a aplicar.
A actividade regulatória do CRA prestada nos serviços autónomos de saneamento
de águas residuais (actualmente apenas aplicado nos sistemas de saneamento das
cidades da Beira e de Quelimane, encontrando-se em estudo a implementação do
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mesmo tipo de regime nos sistemas de Matola e de Maputo) é resumida
esquematicamente pelas figuras seguintes.
Figura 18 – Fluxograma do regime de regulação dos serviços autónomos de saneamento nas cidades dos sistemas principais
Figura 19 – Continuação do fluxograma do regime de regulação dos serviços autónomos de saneamento nas cidades dos sistemas principais
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c) Regulação consultiva
O regime de regulação consultiva é aplicável nos casos em que o Governo Local é a
entidade titular e não possui serviços públicos de água autónomos (i.e. serviços não-
autónomos ou integrados). Neste caso, a elaboração de normas regulatórias, se
existirem, é da responsabilidade do Poder Local, sendo que o CRA apenas intervirá
na regulação dos sistemas se assim for solicitado pelo Governo Local (podendo,
inclusive, a sua participação não ser solicitada). Em suma, a actividade do CRA na
regulação destes sistemas é meramente consultiva e de carácter não vinculativo, e
as normas são emitidas e impostas localmente, não havendo qualquer
obrigatoriedade legal para a regulação. A ilustração esquemática deste regime
regulatório é introduzida pela figura seguinte.
Figura 20 – Fluxograma do regime de regulação consultiva dos sistemas não-autónomos
d) Acordos Regulatórios
O AR é definido como o instrumento base de regulação, a partir do qual se define o
QR específico a cada sistema regulado, de abastecimento de água, principal ou
secundário, ou de saneamento de águas residuais. Nele são definidos os principais
termos, condições e responsabilidades para a regulação do CRA, incluindo as
matérias de regulação a incluir nos contratos com as entidades gestoras, bem como
as obrigações do CRA e das entidades titulares em termos de matéria de regulação.
O AR entre o FIPAG e o CRA é outorgado entre as partes no âmbito do
enquadramento legal estabelecido pelos Decretos n.º 73/98, de 23 de Dezembro, e
n.º 23/2011, de 8 de Junho. O Secretariado Executivo do CRA é responsável pela
elaboração de uma proposta de AR, que é submetida para apreciação do FIPAG.
Considerando o contributo do FIPAG, o Secretariado Executivo elabora a proposta
de AR e submete o documento para aprovação do Plenário. Depois da aprovação do
AR por parte do Plenário, o documento é devolvido ao Secretariado Executivo para
elaboração do AR final, que entrará em vigor na data de assinatura. O acto de
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assinatura do AR é realizado pelo Secretário Executivo do CRA e pelo Director
Executivo do FIPAG. A aprovação do AR é publicada no BR.
A celebração do AR geral entre o CRA e a AIAS difere ao nível do enquadramento
legal. Neste caso, o AR é definido pelos Decretos n.º 19/2009, de 13 de Maio, que
criou a AIAS, e n.º 23/2011, de 23 de Dezembro, o qual alargou o âmbito da
actividade regulatória do CRA.
O prazo de vigência dos AR tem duração indeterminada. No entanto, os AR podem
ser revistos durante o período de vigência, mediante apresentação de proposta de
revisão por qualquer uma das partes envolvidas. Em caso de interesse de revisão do
AR, a submissão das propostas de modificação deve ser efectuada com uma
antecedência de seis meses em relação à data pretendida para entrada em vigor do
novo AR. Observa-se que a sequência de procedimentos para aprovação da proposta
de revisão do AR será igual à sequência de procedimentos do AR inicial.
As figuras seguintes representam as sequências de actividades e procedimentos
associados à definição dos AR para os sistemas principais do FIPAG e para os
sistemas secundários e de saneamento de águas residuais sob alçada da AIAS.
Figura 21 – Fluxograma do estabelecimento de AR entre o CRA e o FIPAG
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Figura 22 – Fluxograma do estabelecimento de AR entre o CRA e a AIAS
e) Quadros Regulatórios
Os AR estabelecem as regras gerais, termos e condições da regulação dos sistemas e
definem as matérias a considerar no estabelecimento dos QR de cada um dos
sistemas regulados. Por sua vez, os QR determinam especificamente as matérias de
regulação a considerar, nomeadamente no que se refere à qualidade de serviço, à
eficiência e ao desempenho das entidades gestoras, à definição de tarifas, taxas e
encargos por serviços, à protecção dos utilizadores e à disponibilização de
informação. Sintetizando, os QR são documentos instrumentais definidos
especificamente para cada sistema, nos quais as definições e orientações base das
matérias objecto da regulação do CRA são estabelecidas.
Os QR dos sistemas principais do FIPAG têm duração mínima de cinco anos a partir
do momento de assinatura. A proposta de QR é apresentada ao CRA pelo FIPAG, após
celebração do respectivo AR. Note-se que, na elaboração das propostas de QR, o
FIPAG pode solicitar o parecer das autoridades locais para a definição dos objectivos
de serviço, do plano de investimento e do nível de desempenho dos serviços. No
entanto, a solicitação de parecer às autoridades locais não possui cariz obrigatório.
O QR proposto pelo FIPAG é analisado pelo Secretariado Executivo, que, por sua vez,
submete a sua proposta de QR para apreciação e deliberação final do Plenário. O
Plenário do CRA é responsável por notificar o Ministro da tutela sobre a aprovação
dos QR, no momento em que transmite o aval ao Secretariado Executivo para
elaboração da versão final do QR do sistema considerado.
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Os QR tornam-se vinculativos a partir do momento de assinatura do Secretário
Executivo do CRA e do Director Executivo do FIPAG. Em última instância, o FIPAG,
como entidade titular dos sistemas, é responsável por fazer cumprir o AR e QR em
cada sistema. Como representantes locais do CRA que contribuem para a
monitorização da qualidade de serviço e do desempenho das entidades gestoras, os
ALC sempre são informados sobre as condições de operação definidas nos QR dos
respectivos sistemas.
Durante a implementação dos QR, os operadores têm o direito de solicitar a revisão
dos QR que regem a sua actividade, após um mínimo de seis meses de operação sob
as condições definidas inicialmente. A solicitação de revisão por parte dos
operadores justifica-se apenas na eventualidade de se verificarem grandes variações
face aos pressupostos definidos no QR (i.e. indicadores de desempenho, valores de
referência, metas anuais de qualidade de serviço ou requisitos de qualidade da
água).
Também qualquer uma das partes, FIPAG ou CRA, poderá solicitar a revisão dos QR
vigentes, desde que notificando a outra parte, por escrito, ao fim do segundo ano de
vigência do QR. A solicitação de revisão do QR deverá ser preparada e apresentada
à outra entidade interessada dentro de um período de três meses (noventa dias),
após a celebração do segundo aniversário de implementação do QR. A avaliação de
uma eventual proposta de revisão do QR segue o mesmo procedimento adoptado na
definição do QR inicial.
Já no caso dos sistemas secundários de abastecimento de água e dos sistemas de
saneamento de águas residuais sob alçada da AIAS, apesar de a sequência de
procedimentos para implementação de QR em cada sistema ser semelhante à dos
sistemas principais, as autoridades locais já são necessariamente consideradas no
processo. Como tal, a proposta inicial dos QR é elaborada com consulta às
autoridades locais, com foco na definição dos níveis de qualidade de serviço
esperados, planos de investimento e desempenho dos sistemas.
As figuras seguintes representam as sequências de actividades associadas à
definição e estabelecimento dos QR dos sistemas principais do FIPAG e dos QR
específicos, aplicados em cada sistema regulado da AIAS.
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Figura 23 – Fluxograma do estabelecimento dos QR dos sistemas principais do FIPAG
Figura 24 – Fluxograma do estabelecimento dos QR dos sistemas secundários da AIAS
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f) Aprovação de Contratos de Gestão Delegada
Como entidade reguladora do sector da água de Moçambique, o CRA tem a
responsabilidade de aprovação de contratos de exploração dos sistemas de
abastecimento de água realizados com operadores privados. Por norma, estes
devem respeitar os pressupostos de exploração estabelecidos no âmbito dos QR dos
respectivos sistemas.
Cabe ao FIPAG, como entidade titular das infra-estruturas de abastecimento de água
dos sistemas principais de Moçambique, gerir o programa de investimento público
dos sistemas de abastecimento de água sob sua alçada. Em conformidade com as
prioridades de desenvolvimento económico e social definidas no Programa
Quinquenal do Governo, relativas à busca de novas soluções para responder aos
desafios de desenvolvimento do sector da água, a entidade titular do sistema é a
responsável pela identificação de oportunidades de delegar os serviços, por
exemplo, através de cessão de exploração com operadores privados.
Por conseguinte, o FIPAG é responsável por iniciar o processo de contratação
pública com a preparação, planeamento e definição clara do objecto de contrato, de
forma focalizada e participativa, e com o parecer e colaboração das autoridades
locais onde os sistemas se localizam e do Plenário do CRA.
O projecto de cessão de exploração ou de outro modelo de delegação,
nomeadamente o processo de licitação e os termos da delegação, é submetido pelo
FIPAG para análise e validação do Secretariado Executivo do CRA, que, por sua vez,
é responsável pela preparação do acordo prévio do contrato e sua submissão para o
Plenário para aprovação. Após validação dos termos do contrato com o FIPAG, o
Plenário analisa a proposta de acordo prévio. Após aprovação da proposta pelo
Plenário, o CRA, através do Secretariado Executivo, procede à formalização dos
termos do QR a introduzir na celebração do contrato.
Após concurso público para selecção do operador privado, o contrato de gestão
delegada é celebrado o FIPAG e o operador privado seleccionado após aprovação do
CRA. Consequentemente, o Ministério da tutela procede à homologação do contrato.
No fim do processo de contratação, é dever do CRA informar o respectivo município
sobre o resultado do processo de gestão delegada do sistema de abastecimento de
água local.
O fluxograma da figura seguinte representa o macroprocesso da atribuição de
contrato de gestão delegada de um sistema sob regulação do CRA.
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Figura 25 – Fluxograma do procedimento de contrato de gestão delegada
Periodicamente, ao fim de cada ciclo regulatório, o CRA revê os termos do contrato,
caso tal seja vontade de ambas as entidades reguladas (FIPAG e operador) de acordo
com o apresentado no fluxograma da figura seguinte que especifica para a Águas de
Maputo. Todo o processo é acompanhado pelo CRA que irá aprovar a revisão
periódica e por um Avaliador Independente. O processo começa com a compilação
da informação por parte do operador privado e da sua submissão para o cedente que
a analisa e define orientações estratégicas para a entidade gestora. O operador
privado elabora um relatório preliminar que é submetido ao FIPAG para análise e
que depois dará origem a uma proposta de relatório final que depois é enviado
novamente ao FIPAG e ao Secretariado Executivo para validação e posterior envio
para o Plenário para aprovação. O FIPAG e o Avaliador Independente submetem
pareceres sobre a proposta de relatório final para o Secretário Executivo para ajudar
na sua validação.
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Figura 26 – Fluxograma do procedimento de revisão periódica
g) Cobrança da taxa de regulação
O Decreto n.º 23/2011, de 8 de Junho, sujeitou as entidades reguladas ao pagamento
de uma taxa de regulação ao CRA, que contribui para a recuperação dos custos
associados à actividade de regulação assegurada pelo CRA aos respectivos sistemas
(na realidade, as taxas de regulação foram inicialmente instituídas pelo Decreto
74/98, de 23 de Dezembro). Cabe assim ao CRA actuar junto das entidades reguladas
para assegurar o pagamento da respectiva taxa de regulação.
Os operadores concessionários, como é o caso da AdeM, no sistema da região de
Maputo, estão sujeitos ao pagamento de uma renda ao FIPAG, que corresponde ao
valor estipulado no contrato de cessão de exploração para que a entidade possa
utilizar e explorar o sistema do cedente, são os responsáveis pelo pagamento da taxa
de regulação.
O FIPAG (enquanto operador dos sistemas principais) deve pagar até ao quinto dia
de cada mês um valor equivalente a uma fracção mensal constante de 2% da sua
receita anual bruta em cada sistema. Contudo, caso se verifique não haver
informação histórica suficiente para estimar a taxa de regulação aplicável no início
da exploração de determinado sistema, a taxa de regulação é fixada em função da
receita média anual previsível. Em função da evolução da receita anual bruta, a taxa
de regulação é actualizada a cada dois anos, desde que a receita real seja superior à
receita média anual previsível. O valor pago pelo FIPAG ao CRA não é, portanto, igual
para todos os sistemas, variando consoante a dimensão e condições técnicas de cada
sistema, a qual determina o seu nível de receitas.
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O mesmo se aplica às empresas que operam nos sistemas secundários da AIAS,
conforme previsto nos AR e QR, e disposto no contrato com a AIAS para a exploração
dos serviços dos sistemas de abastecimento de água. Os operadores destes sistemas
são responsáveis pelo pagamento da taxa de regulação directamente ao CRA, a partir
do final do primeiro semestre de exploração. Similarmente aos operadores do
FIPAG, os operadores destes sistemas devem pagar a taxa de regulação, equivalente
a 2% da sua receita bruta, até ao quinto dia de cada mês.
Caso o CRA verifique que a entidade regulada não efectuou o pagamento dentro do
prazo previsto, o Secretariado Executivo procede ao envio de uma carta à entidade
visada solicitando o pagamento da dívida. Nesta altura, é dado um prazo para que a
entidade regulada regularize o pagamento em falta (normalmente até 30 dias após
a data limite de pagamento), que, em caso de persistência do não pagamento da taxa
de regulação, recebe um ultimato por parte do CRA para a regularização da dívida.
Em qualquer uma das situações, o Plenário do CRA é sempre informado pelo
Secretário sobre o incumprimento da entidade regulada.
Se a entidade regulada não realizar o pagamento da taxa de regulação até ao prazo
estipulado no ultimato, o Plenário do CRA tem o direito de proceder com a aplicação
de uma multa a aplicar à entidade que, segundo o Decreto n.º 23/2011, será
equivalente a 0,5% da receita média semanal, por cada sete dias de atraso, após a
data de vencimento do prazo de pagamento. No caso dos sistemas principais do
FIPAG, o Plenário do CRA pode convocar o Presidente do FIPAG para regularizar a
situação, mediante a elaboração de um memorando sobre os pagamentos em falta.
Independentemente do tempo decorrido até à facturação do pagamento da taxa de
regulação, o CRA é sempre obrigado a ceder 40% do valor efectivamente cobrado ao
Governo de Moçambique até ao décimo dia de cada mês, conforme estipulado pelo
Artigo 11º do Decreto n.º 23/2011, de 8 de Junho.
As figuras seguintes ilustram a sequência de processos e entidades envolvidas no
processo de facturação do pagamento das taxas de regulação por parte das
entidades reguladas.
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Figura 27 – Fluxograma do pagamento da taxa de regulação nos sistemas principais
Figura 28 – Fluxograma do pagamento da taxa de regulação nos sistemas secundários
h) Reporte periódico das entidades reguladas
O reporte periódico de informação por parte das entidades reguladas é tido como
uma das actividades regulatórias fundamentais para a boa prática da regulação. Em
conformidade, os AR e QR definem a periodicidade de reporte sobre padrões de
qualidade de serviço. Os AR também estabelecem as obrigações do FIPAG e da AIAS
em matéria de regulação, dando particular ênfase às obrigações de apresentação
periódica de informação e relatórios de desempenho ao CRA.
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O quadro apresentado abaixo identifica as obrigações de reporte de informação ao
CRA das duas entidades cedentes, de acordo com o estabelecido na Cláusula 10ª dos
respectivos AR, que estabelece as obrigações das entidades em matéria de regulação,
e no apêndice dos QR, relativo a procedimentos e formato de reportagem. Refira-se,
no entanto, que a informação contida no quadro ainda não é prática corrente do CRA,
apesar de explicitada nos AR e QR. Em prol da boa prática regulatória seria adequado
o cumprimento do estipulado nestes documentos instrumentais.
Quadro 11 – Reporte de informação das entidades reguladas, estabelecido nos AR e QR
As entidades reguladas são responsáveis pela compilação de informação relevante
sobre as suas actividades de exploração nos sistemas, relativa a apresentações de
reclamações por parte dos utilizadores, a indicadores de qualidade da água e de
serviço e a custos operacionais. A informação enviada às entidades cedentes é
também directamente enviada pelos operadores aos representantes locais do CRA,
ALC ou CORAL, em conformidade com o estabelecido no âmbito dos Convénios de
Colaboração entre o CRA e as autoridades locais.
Anual
- Relatório de Actividade da Entidade Gestora AR
- Plano de Negócios QR
- Balanço de Contas e Demonstração de Resultados QR
- Plano de Investimentos QR
Mensal
- Relatório de Actividade da Entidade Gestora AR
- Indicadores de Desempenho QR
- Qualidade de Água QR
- Projecção Tarifária, taxas e outros Encargos por Serviços Complementares ao Abastecimento de Água QR
Ciclo Regulatório
- Relatório Sumário sobre os Investimentos Pprevistos durante o Período de Vigência do QR AR
- Relatório Sumário sobre a Implementação e Conclusão dos Investimentos AR
Por ocorrência
- Interrupções por Períodos Maiores que 12h por dia QR
Anual
- Relatório Sumário sobre Investimentos AR
- Relatório Sumário sobre a Implementação e Conclusão dos Investimentos Programados AR
- Relatório Sumário sobre a Exploração AR
- Plano de Negócios QR
- Balanço de Contas e Demonstração de Resultados QR
- Plano de Investimentos QR
Trimestral
- Relatório de Actividade da Entidade Gestora AR
Mensal
- Indicadores de Desempenho QR
- Custos operacionais QR
FIPAG
AIAS
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Os ALC ou as CORAL, consoante o sistema de abastecimento de água em questão, são
responsáveis por analisar a informação recebida e submeter o seu parecer às
entidades gestoras, cedentes e ao escritório do CRA a que respondem. O parecer dos
agentes locais é tido em conta pelo CRA na validação do reporte de informação das
entidades gestoras. Contudo, note-se que a regulação dos sistemas secundários
encontra-se numa fase inicial pelo que não há ainda grande consistência de
procedimentos regulatórios nestes sistemas.
Após recepção da informação, o FIPAG ou a AIAS, são responsáveis por analisar o
relatório de exploração submetido pelas entidades gestoras e validar a informação
recebida. Já contabilizando o parecer dos agentes reguladores locais, as entidades
cedentes têm até ao final de Março para submeter o Relatório Anual ao CRA-sede.
Após uma primeira revisão da informação, o Secretariado Executivo submete a
informação recebida às UTR nas quais os operadores analisados actuam para análise
e validação da informação por eles submetida. Os coordenadores das UTR são quem
verifica e valida a informação, antes de o Departamento de Estudos e Projectos do
CRA proceder ao cálculo dos indicadores de desempenho dos sistemas sob sua
regulação.
Antes da submissão da informação para apreciação e aprovação do Plenário, as
entidades reguladas são notificadas sobre os resultados da análise e discussão,
tendo direito a um período de duas semanas para apresentação de contraditório. Em
caso de recepção de contraditório, o Secretariado Executivo analisa a resposta antes
de compilar os relatórios dos sistemas regulados de cada região, e apresentar e
discutir os relatórios com o Plenário do CRA. O Plenário é responsável por efectuar
uma última análise aos relatórios, antes de aprovar a elaboração do relatório final.
O relatório é finalizado dentro do prazo limite de 30 de Junho, data em que o Plenário
do CRA deve enviar o relatório para o Ministro da tutela.
No período de 60 dias, que decorre entre a submissão do relatório ao Ministro e a
publicação no website do CRA, o Ministro da tutela aprecia e submete o relatório
para tomada de conhecimento por parte do Conselho de Ministros. Observe-se que
o Conselho de Ministros apenas se pronuncia sobre o conteúdo do relatório em casos
extraordinários.
As figuras seguidamente apresentadas representam o fluxo de processos associados
ao reporte de informação periódico obrigatório por parte das entidades reguladas,
conforme estipulado pelo CRA no âmbito do estabelecimento dos AR e QR.
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Figura 29 – Fluxograma do macroprocesso do reporte de informação periódica por parte das entidades reguladas
Figura 30 – Continuação do fluxograma do macroprocesso do reporte de informação periódica por parte das entidades reguladas
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i) Implementação de sistema TIC para reporte periódico de informação
O CRA tem vindo a desenvolver um novo sistema baseado em Tecnologias de
Informação e Comunicação (TIC) para o reporte periódico de informação, de modo
a facilitar a execução desta actividade, mais especificamente nos sistemas
secundários de abastecimento de água. O CRA espera que este sistema prove ser um
método de agilização do processamento de informação. O projecto TIC-RECO
encontra-se neste momento em fase de experiência-piloto e é constituído por dois
subsistemas (sistema “O” e sistema “C”), que se complementam em termos de
informação, mas cujos alvos de reporte são distintos. Enquanto o primeiro é
direccionado ao reporte de informação dos operadores, o segundo é orientado para
o reporte de informação por parte de alguns utilizadores específicos (escritórios
municipais, restaurantes, etc.).
O conjunto de informações recolhido pelo sistema permite ao CRA verificar o
desempenho dos operadores de forma regular e mais eficaz, através do cruzamento
de informação actualizada. Ademais, o cruzamento da informação submetida em
ambos os subsistemas permite ao CRA conferir a fiabilidade e qualidade dos dados
submetidos, relativos à operação dos sistemas.
O sistema “O” baseia-se em dois sistemas de reporte de periodicidades distintas: um
semanal, baseado na troca de mensagens via SMS com o sistema TIC, e um mensal,
baseado no preenchimento de um formulário a partir de uma aplicação para
smartphones, especificamente desenhado para o reporte de dados operacionais de
rotina. Em paralelo à submissão electrónica da informação, os operadores
continuam a ter a obrigação de submeter relatórios periódicos em formato físico.
O sistema envia uma mensagem SMS ao operador, semanalmente, instruindo-o para
o envio de resposta. A mensagem do operador deverá corresponder ao template
descrito nas instruções, que pressupõe a submissão de oito registos relativos ao
reporte de reclamações e a dados de operação do sistema (e.g. volume de água
produzida, ocorrência de interrupções no abastecimento e testes de qualidade da
água, entre outros). Após a submissão da informação via SMS, os operadores
recebem uma resposta automática que confirma a submissão, até trinta minutos
depois do envio. No entanto, pode ocorrer que a informação submetida não esteja
perceptível para o sistema. Nesse caso, pode ser requerido que o operador proceda
com uma nova submissão de dados, ou, em último caso, o centro regional do CRA
entra em contacto com o operador, num prazo de dois dias úteis.
Quando verificada a conformidade dos dados submetidos com o template
estabelecido para o efeito, um resumo do relatório é devolvido ao operador, e uma
mensagem de correio electrónico é gerada e enviada automaticamente para a
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delegação regional do CRA. Mensalmente (a cada quatro semanas), o Secretariado
Executivo recebe um resumo dos relatórios semanais, submetido pelas UTR do
Departamento de Operações.
Mensalmente, o operador também recebe do sistema uma mensagem SMS que o
alerta para o seu dever de proceder ao preenchimento e envio do relatório mensal
também relativo a dados operacionais, mas mais detalhado. O operador deve então
proceder ao preenchimento do formulário no smartphone, especialmente
desenvolvido para o propósito.
A informação submetida através dos formulários é processada automaticamente
pelo sistema, o qual produz um relatório sumário dos dados submetidos. A
confirmação do sucesso da operação é enviada por SMS ao operador, juntamente
com o relatório, que lhe é enviado por e-mail. Um resumo do relatório é também
enviado, tanto para a delegação regional do CRA como para a sede em Maputo. Este
sistema de recolha de informação funciona em modo contínuo, dado que caso o
operador não submeta alguns dados num determinado mês, os mesmos ser-lhe-ão
pedidos no mês seguinte.
O preenchimento mensal bem-sucedido do formulário de dados operacionais do
sistema permite ao operador solicitar ao CRA o código mensal, por intermédio de
SMS. Se se confirmar a submissão dos dados necessários por parte do operador, o
CRA gera o código, enviado por SMS ao operador, que lhe permite proceder à
facturação dos serviços prestados.
A figura seguinte ilustra a sequência de actividades associadas ao reporte periódico
de informação dos operadores através do novo sistema TIC-RECO.
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Figura 31 – Fluxograma do reporte de informação periódico dos operadores de sistemas secundários, através do sistema TIC-RECO
O reporte de informação por parte dos operadores no sistema TIC-RECO é
complementado com a recolha de informação diária junto dos utilizadores, que
torna mais eficaz a validação da informação submetida pelos operadores. A
informação recolhida pelo Sistema “C” é transmitida aos reguladores locais, bem
como ao escritório regional do CRA.
Uma mensagem SMS, gerada automaticamente, é enviada aos utilizadores
integrados no sistema, instruindo-os relativamente ao modo de submissão da
informação requerida. Os utilizadores reportam informação básica referente à
qualidade dos serviços utilizados, nomeadamente quanto à ocorrência de
interrupções do abastecimento normal de água. Em resposta ao envio da SMS, o
utilizador recebe uma SMS de confirmação e agradecimento pela informação
reportada, a qual é enviada também à CORAL e ao escritório regional do CRA. A
partir da informação recolhida, a UTR cruza os resultados com a informação
reportada pelos operadores dos sistemas secundários.
A figura abaixo apresenta esquematicamente a sequência de processos associados à
recolha de informação junto dos utilizadores através do sistema “C” do sistema TIC-
RECO, para comparação com a informação submetida pelos operadores.
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Figura 32 – Fluxograma da recolha de informação diária junto dos utilizadores
j) Reporte periódico de informação dos ALC e CORAL
No âmbito do alargamento das responsabilidades do CRA e da descentralização da
actuação da entidade reguladora, o CRA adoptou a solução do recurso a agentes
reguladores locais (ALC nos sistemas do FIPAG e CORAL nos sistemas da AIAS). A
solução de delegação de competências adoptada, descentralizando parte da
actividade regulatória, visa a minimização do custo da regulação, simultaneamente
com a massificação da actuação regulatória em sistemas onde o CRA não está
fisicamente representado, promovendo uma regulação mais eficaz, a menores
custos.
Os ALC são os representantes locais do CRA, que desempenham actividades
localmente, em articulação com as UTR do CRA e coordenadas pelo CRA sede. Assim,
em conformidade com o estabelecido em contrato com os ALC e nos Convénios de
Colaboração com as autoridades locais, os ALC têm a responsabilidade de
acompanhar as actividades e monitorizar o prescrito nos QR dos sistemas, para além
de prestar o apoio necessário à defesa dos interesses dos utilizadores locais.
De acordo com as funções e obrigações designadas aos ALC, os agentes locais
reúnem-se com os operadores que actuam nos locais sob sua responsabilidade com
uma frequência mensal. Os ALC devem monitorizar, pelo menos uma vez por mês, a
qualidade do serviço observável nesses sistemas, podendo, para tal efeito, proceder
a visitas aos sistemas e acompanhamento das análises realizadas pelo operador à
qualidade da água. As autoridades locais e os utilizadores são também envolvidos
no processo, por motivos de validação da informação recolhida junto dos
operadores, sobretudo no que concerne a qualidade do serviço (interrupções,
pressão da água, etc.).
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A informação compilada é submetida à UTR do CRA através de relatórios de
actividades mensais, nos quais são transmitidos os registos das actividades por si
desempenhadas no mês decorrido, bem como recomendações que tenham para a
promoção da melhoria dos serviços prestados pelo operador. Como definido no
Convénio de Colaboração, a autoridade local recebe também um relatório mensal
simples, a partir do qual é informada sobre as constatações e actividades do ALC.
Os coordenadores das UTR são responsáveis pela análise e validação da informação
recebida de todos os ALC sob sua alçada, e pela submissão trimestral ao CRA sede
de um relatório que contemple toda informação relevante recebida. Em caso de
dúvidas ou ambiguidades na informação analisada, o Secretariado Executivo do CRA
pode devolver o relatório às UTR, para que a informação submetida seja revista e
reenviada em definitivo. Note-se que, todavia, embora esteja prevista a submissão
de informação por parte das UTR ao CRA com frequência trimestral, na prática, esta
encontra-se a ser realizada mensalmente.
O novo quadro de regulação adoptado pelo CRA para os sistemas secundários da
AIAS baseia-se num método de regulação indirecta. Para estes sistemas, o CRA
estabelece os princípios e normas regulatórias que são implementadas localmente
pelas CORAL. As CORAL funcionam como um instrumento de descentralização que
promove uma parceria eficaz entre o CRA e as autoridades locais, contribuindo para
uma maior capacitação local e um maior impacto no desenvolvimento dos serviços
nesses locais. No entanto, os procedimentos da regulação nos sistemas secundários
não são ainda tão consistentes como nos sistemas principais, pelo que os
procedimentos de reporte de informação das CORAL não se encontram ainda
devidamente consolidados.
De forma semelhante aos ALC, as CORAL reportam mensalmente ao escritório
regional do CRA o registo das actividades regulatórias realizadas, nomeadamente as
constatações e recomendações resultantes das actividades de monitorização ao
desempenho do operador. Para além de serem submetidos aos escritórios regionais
do CRA, os relatórios mensais das actividades das CORAL são também enviados para
as autoridades locais, em conformidade com o estabelecido nos acordos de
colaboração celebrados por estas com o CRA.
Uma vez recebida a informação, a UTR do CRA analisa e valida a informação recebida
antes de compilar e submeter trimestralmente um relatório sobre as actividades
regulatórias exercidas pelas entidades locais de regulação para informação do
Departamento de Operações do Secretariado Executivo do CRA. Ressalve-se que,
actualmente, não é ainda realizada efectivamente a avaliação de desempenho dos
operadores dos sistemas secundários.
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As sequências de actividades inerentes ao reporte periódico de informação, por
parte dos ALC nos sistemas do FIPAG e das CORAL nos sistemas sob alçada da AIAS,
conforme estabelecido nos Convénios de Colaboração, são apresentadas,
respectivamente, nas figuras seguintes.
Figura 33 – Fluxograma do processo do reporte de informação periódica por parte dos ALC
Figura 34 – Fluxograma do processo do reporte de informação periódica das CORAL
k) Reporte periódico de informação do CRA
O reporte periódico de informação, por parte da entidade reguladora, faz parte das
boas práticas da regulação, promovendo a responsabilização e prestação de contas,
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bem como uma maior transparência à actividade do regulador. Conforme
estabelecido no âmbito do QGD, um dos mecanismos de prestação de contas do CRA
prende-se com a submissão à apreciação do Governo de um relatório anual, onde
devem ser descritos os objectivos estratégicos e principais realizações conseguidas
durante o período anual decorrido, bem como uma súmula com as receitas e
despesas da actividade regulatória do CRA. Os relatórios anuais incluem também o
sumário do desempenho das entidades reguladas no ano decorrido, conforme os
indicadores estimados na análise da qualidade de serviço dos sistemas. O reporte
periódico do CRA ao Governo é disponibilizado ao público, o que permite assegurar
uma maior confiança por parte dos utilizadores nos serviços públicos do sector da
água.
O CRA tem também a obrigação de submeter anualmente a Conta de Gerência ao
Tribunal Administrativo. Este, se assim o decidir, pode proceder a uma auditoria
financeira, de forma a verificar a veracidade dos valores reportados pelo CRA. A
auditoria poderá corroborar os resultados apresentados e funcionar como medida
de reforço para a transparência e credibilidade da entidade reguladora e do sector
da água aos olhos dos restantes stakeholders. Por opção do CRA, os resultados
financeiros anuais não são disponibilizados publicamente.
O procedimento relativo ao reporte de informação do CRA ao Governo inicia-se com
a submissão da informação da operação dos sistemas por parte dos operadores às
entidades cedentes. Conforme será descrito no macroprocesso relativo à regulação
da qualidade de serviço, compete às entidades cedentes proceder a uma primeira
revisão e validação da informação submetida. As entidades cedentes têm como
prazo limite de submissão dos dados o mês de Março, mês a partir do qual os UTR
devem proceder, por sua vez, à verificação da informação recebida.
Com apoio dos chefes regionais do departamento, o Departamento de Operações do
CRA procede à elaboração do relatório anual, o qual, após conclusão, é entregue ao
Secretário Executivo para discussão do trabalho com o Plenário. Após aprovação do
esboço do Relatório por parte do Plenário do CRA, em finais de Abril, os operadores
são notificados sobre o início de um período de duas semanas para apresentação de
contraditório ao CRA. Findo o período de contraditório, compete ao Secretariado
Executivo analisar a informação de contraditório submetida pelas entidades visadas,
devendo o Plenário do CRA aprovar o início da elaboração do relatório final. O
Secretariado Executivo tem então até ao final do mês de Junho para o elaborar e
submeter para apreciação do Plenário, antes de este o submeter ao Ministro da
tutela entre os meses de Julho e Agosto.
O Ministro da tutela procede ao envio do documento para tomada de conhecimento
do Conselho de Ministros que, a não ser em situações extraordinárias, não se
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P.027.15.R3 113
pronuncia sobre o documento. O documento final é publicado, com acesso ao
público, pelo Secretariado Executivo, a partir do website do CRA, num prazo de até
dois meses depois da submissão do documento ao Governo.
O processo relativo ao reporte de contas anual é enquadrado pelo Cenário Fiscal de
Médio Prazo do CRA, elaborado para períodos trimestrais, entre os meses de Abril e
Junho. Semestralmente, é realizado o balanço do plano do cenário fiscal e do
orçamento, os quais incluem a previsão de receitas e despesas do CRA durante o
período de 3 anos considerado, a fim de se realizarem as medidas correctivas
necessárias para a elaboração do orçamento do ano seguinte.
Note-se que a informação financeira não é ainda contextualizada e compilada num
documento específico, dado que o CRA não elabora ainda Relatórios de Actividade e
Contas. Antes, apenas as Contas de Gerência são submetidas através de um layout
estabelecido para o efeito pelo Governo, de acordo com a informação requerida pelo
Tribunal Administrativo. No entanto, o fluxograma apresentado na presente secção
considera também a existência de um Relatório de Contas, em conjunto com as
Contas de Gerência, como medida de promoção da transparência e
responsabilização a adoptar na actividade regulatória do CRA, de acordo com as
boas práticas da regulação.
O processo de reporte ao Tribunal Administrativo é iniciado quando o Secretariado
Executivo, designadamente o Departamento de Administração e Finanças, organiza
e compila os elementos necessários para a elaboração e apresentação da Conta de
Gerência do CRA, no final do ano fiscal.
Após aprovação do Plenário, o Secretariado Executivo procede à submissão das
Contas de Gerência ao Tribunal Administrativo até ao término do mês de Março,
mediante preenchimento de um formulário tipo estabelecido especificamente para
o efeito. No caso de o Tribunal Administrativo proceder à auditoria financeira, em
princípio, esta decorre entre os meses de Abril e Maio. Aquando da elaboração
efectiva de um Relatório de Contas, os mesmos prazos deverão ser respeitados,
sendo que o documento contextualizará e suportará as Contas de Gerência
submetidas ao Tribunal Administrativo.
As contas do CRA são também sujeitas a auditoria externa, em concordância com os
acordos de apoio financeiros firmados com o Banco Mundial. Como tal, a informação
submetida ao cuidado do Tribunal Administrativo é também enviada para os
auditores externos designados. Em caso de auditoria, os resultados das auditorias
financeiras serão por fim, apreciados pelo Plenário para motivos de contraditório, e
que os terá em conta na elaboração do novo orçamento e Cenário Fiscal do CRA.
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P.027.15.R3 114
As figuras seguintes reflectem as sequências de actividades realizadas pelo CRA e
demais entidades envolvidas nos processos de reporte de informação periódica
obrigatória do CRA ao Governo e ao Tribunal Administrativo de Moçambique.
Figura 35 – Fluxograma do macroprocesso do reporte de informação periódica do CRA ao Governo
Figura 36 – Fluxograma do macroprocesso do reporte de informação periódica do CRA ao Tribunal Administrativo
5.2.2 Estrutura tarifária
A regulação económica é um dos propósitos centrais da actividade das entidades
reguladoras no sector da água. Como tal, estas devem ser responsáveis pela
definição de um conjunto de regras de cálculo que defina os princípios do
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P.027.15.R3 115
estabelecimento das tarifas que irão permitir a recuperação dos custos associados à
operação dos sistemas regulados. Em conformidade, o procedimento regulatório do
estabelecimento de tarifas dos serviços de abastecimento de água e de saneamento
de águas residuais é parte fundamental da regulação económica assegurada pelo
CRA.
A estrutura tarifária descreve o modo como são cobrados os custos dos serviços de
abastecimento de água e de saneamento de águas residuais aos diferentes
utilizadores destes serviços. Os princípios associados ao estabelecimento de tarifas
devem procurar a maximização do bem-estar social e enviar os sinais correctos para
o mercado, permitindo a sua sustentabilidade financeira, social e ambiental.
Segundo a boa prática da regulação, a entidade reguladora deve também ser
responsável pela disponibilização pública da estrutura tarifária vigente.
A estrutura tarifária pode considerar componentes fixas e variáveis, consoante o
volume de água consumido, bem como diferentes tipos de utilizadores dos serviços.
Em particular, refere-se que o estabelecimento de tarifas deve considerar critérios
volumétricos para a definição de escalões, consoante o tipo de utilizador
considerado (doméstico, industrial, comercial, etc.) e reflectir os níveis de serviço
disponibilizados aos utilizadores, bem como os seus padrões de consumo e taxas de
utilização.
A consideração de diferentes tipos de utilizadores dos serviços é necessária para
assegurar tarifas equitativas e justas, sem imposição de custos adicionais a
determinadas categorias de utilizadores. No sentido de maximizar o bem-estar
social, as entidades reguladoras devem ter ainda a si atribuídas competências para,
entre outros pontos de relevância, lidar com questões relativas à subsidiação de
tarifas, cujo propósito é o da protecção dos utilizadores mais carenciados e
maximizar o acesso universal, e que permite o fornecimento de serviços a preços
adequados ou especiais, cobrindo em simultâneo os custos de funcionamento dos
sistemas.
O modelo tarifário em vigor no serviço de abastecimento de água potável em
Moçambique procura assegurar a sustentabilidade económico-financeira dos
sistemas, no sentido de garantir a cobertura de custos de operação das entidades
reguladas em função da sua eficiência. O Governo é responsável pela definição da
política tarifária vigente, enquanto o regulador é responsável pela aprovação das
tarifas e taxas de serviço específicas a cada sistema. Por conseguinte, o CRA deve
justificar as tarifas e as taxas aprovadas perante os stakeholders e, em particular, que
está em linha com programação tarifária aprovada pelo Governo
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 116
Na estrutura tarifária definida e aprovada pelo CRA, o valor da tarifa que o utilizador
paga pretende recuperar um montante correspondente à soma de duas parcelas
distintas. Uma corresponde a um valor que visa a cobertura de todos os custos de
exploração do operador e outra é uma componente relativa ao serviço da dívida das
entidades titulares dos sistemas, cujo propósito é o de sustentar a obrigação das
entidades em investir nas infra-estruturas, de forma a viabilizar o quadro de negócio
do operador dos serviços.
A tarifa do utilizador em Moçambique é escalonada e diferenciada de acordo com
escalões sociais e categorias dos utilizadores, consoante o tipo de utilizador
considerado, seja ele doméstico ou geral (comercial, público ou industrial). A
estrutura tarifária estabelecida pelo CRA procura também proteger os utilizadores
de mais baixo rendimento, com a consideração de escalões sociais que beneficiam
de um subsídio-cruzado, que visa a redução do seu valor de factura.
Verifica-se que face à alteração dos padrões de consumo, devido, sobretudo, à
extensão da rede para bairros peri-urbanos, em conjunto com o aumento dos pesos
dos escalões sociais no sector da água, tem-se vindo a colocar em causa a
efectividade do subsídio nas tarifas. Como tal, a questão da subsidiação-cruzada
deverá ser revista, estando o CRA inclusive com uma consultoria em curso para essa
finalidade. As próprias classes de utilizadores consideradas na estruturação das
tarifas poderão também ser revistas e optimizadas face às alterações dos padrões de
consumo que se têm verificado.
5.2.3 Níveis tarifários
A boa prática da regulação dita também que as entidades reguladoras devem ter as
competências necessárias para a definição ou aprovação de tarifas, salvaguardando
tanto os interesses dos utilizadores como das entidades gestoras. O regulador é
assim, normalmente, responsável pela definição da metodologia de cálculo das
tarifas, que deve procurar assegurar a sustentabilidade financeira das entidades
gestoras responsáveis pela prestação de serviços no sector da água, em simultâneo
com a coesão social da população.
Para que a regulação seja eficaz no controlo das tarifas praticadas, a publicação de
uma metodologia de estabelecimento de preços e de tarifas não é suficiente. É
também requerido que seja desenvolvido um plano de negócio coerente e
economicamente viável, baseado num plano de investimentos adequado às
necessidades que suporte o sistema de fixação de tarifas definido e que o modelo
estabelecido considere mecanismos de subsidiação de tarifas em situações em que
tal seja necessário. Acima de tudo, é necessário salvaguardar a sustentabilidade das
entidades reguladas e que todos os stakeholders envolvidos estejam familiarizados
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 117
com os métodos utilizados no estabelecimento dos níveis tarifários vigentes, para
assegurar a confiança dos actores do sector no sistema regulatório.
O regulador deve também definir o período regulatório durante o qual as tarifas
definidas estão em vigor. Similarmente, a entidade reguladora deve estabelecer as
condições em que tanto o próprio regulador como as entidades reguladas podem
solicitar a revisão dos níveis tarifários definidos.
O CRA é responsável pela aprovação dos níveis tarifários praticados pelas entidades
reguladas, tendo por base a informação dos seus custos operacionais e o parecer do
Ministério da tutela. O processo regulatório de definição dos níveis tarifários difere
consoante o tipo de sistema considerado. Todavia, contrariamente ao que se
considera a boa prática da regulação, o CRA ainda não promove a participação
pública através de consultas ou audiências públicas durante o processo de definição
dos níveis tarifários.
De seguida descrevem-se as sequências de actividades e procedimentos associados
ao processo de definição de tarifas nos diferentes sistemas de abastecimento de água
e de saneamento de águas residuais regulados pelo CRA.
a) Definição de tarifas nos sistemas de abastecimento de água do FIPAG
O processo de definição dos níveis tarifários dos serviços de abastecimento de água
dos sistemas principais inicia-se com a definição da Programação Multianual de
Tarifas, correspondente a um ciclo regulatório de cinco anos, conforme estabelecido
pelo QR destes sistemas. Antes do início de um novo ciclo regulatório, articulando
com o Governo de forma a ter em conta as políticas sectoriais vigentes, as
informações relativas aos custos de operação dos sistemas e o seu Modelo
Financeiro e Plano de Negócios, o FIPAG submete para apreciação do CRA um
Projecto de Programação Tarifária até ao final do mês de Julho.
Após recepção da proposta, o Departamento de Estudos e Projectos do Secretariado
Executivo do CRA procede à revisão e validação da proposta do FIPAG durante o mês
de Agosto. O parecer do Secretariado Executivo é submetido para aprovação do
Plenário, antes da submissão da proposta ao Ministro da tutela, normalmente em
Dezembro, para aprovação dos critérios de base e dos cenários de ajustamento
considerados.
O Ministro da tutela tem ao seu dispor cerca de dois meses para proceder à
apreciação da proposta submetida face às políticas do sector. Em caso de
necessidade o Ministro pode recorrer ao Conselho Consultivo do actual MOPHRH,
por motivos de assessoria. Após apreciação da proposta, o Ministro submete o seu
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 118
parecer para análise detalhada da proposta por parte do Conselho de Ministros para
aprovação. O processo de análise dos órgãos do Governo decorre ao longo de cerca
de três/quatro meses, com um prazo máximo até ao final do mês de Junho.
Os pareceres resultantes da apreciação dos órgãos do Governo são transmitidos ao
CRA, tendo o Plenário, no âmbito das competências a si atribuídas pelo QGD e demais
legislação sectorial, a responsabilidade de analisar os contributos recebidos e emitir
a deliberação final sobre o Programa Multianual de Tarifas. Como tal, o Plenário tem
até dia 15 de Outubro para aprovar a Programação Tarifária que vigorará durante o
novo ciclo regulatório. Os principais intervenientes, FIPAG e operadores, são
informados dos resultados da deliberação sobre a proposta e, após publicação em
BR, a nova programação tarifária é implementada, passando a ser uma das
ferramentas que rege o valor da tarifa ao longo do ciclo regulatório.
A Programação de Tarifas para os sistemas do FIPAG contempla ajustamentos
anuais de tarifas, em conformidade com o previsto pelos AR e QR dos sistemas
principais, que ocorrem anualmente ao longo do ciclo regulatório. O ajustamento
tarifário tem como base a actualização dos pressupostos do estabelecimento de
tarifas (e.g. actualização cambial e custos energéticos) e os Relatórios de Contas dos
operadores, do exercício fiscal anterior. Tal significa que os Relatórios de Contas dos
operadores funcionam como base para a justificação da necessidade ou não de
ajustamento de tarifas, em determinado ano.
O processo de ajustamento tarifário inicia-se com a submissão dos Relatórios de
Contas das entidades gestoras ao FIPAG, anualmente, entre os meses de Junho e
Julho. Depois da recepção e análise dos Relatórios de Contas, e após articulação
prévia com o MOPHRH, o FIPAG procede à elaboração de uma Proposta inicial de
Ajustamento Tarifário, que deve ser submetida para apreciação do CRA até ao final
do mês de Outubro.
O Departamento de Estudos e Projectos do Secretariado Executivo do CRA é
responsável por analisar a proposta de ajustamento anual submetida pelo FIPAG e
de transmitir o seu parecer ao Plenário, que detém o poder deliberativo sobre o
assunto. Caso o Secretariado Executivo não valide a proposta do FIPAG, esta
entidade é solicitada a apresentar contraditório, num processo interactivo que se
prolonga até validação da proposta por parte do Secretariado Executivo. Após
validação da Proposta de Ajustamento Tarifário, o Plenário analisa então o
fundamento da proposta validada pelo Secretariado Executivo e, mediante
aprovação final da proposta de sistema tarifário, notifica o Ministro da tutela sobre
a sua decisão de ajustamento. Caso o ajustamento tarifário aprovado suscite
dúvidas, o Ministro pode solicitar esclarecimentos ao Secretariado Executivo para
apoio na decisão.
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 119
Finalmente, o Plenário autoriza o Secretariado Executivo a proceder à divulgação do
novo Ajustamento Tarifário, que é publicado em BR entre os meses de Dezembro e
Janeiro. O ajustamento tarifário é, por fim, implementado pelo FIPAG nos sistemas
principais, 15 dias após publicação no BR, em conformidade com a Lei n.º 6/2003,
que estabelece o período da Vacatio Legis. O CRA possui a responsabilidade de
publicitar as novas tarifas junto dos utilizadores, através da afixação de cartazes
informativos nas lojas do FIPAG.
O ciclo descrito para o ajustamento tarifário repete-se anualmente, ao longo do ciclo
regulatório, com novas avaliações de Relatório de Contas dos prestadores de
serviços entre os meses de Junho e Agosto, por parte do FIPAG. Ao fim de cinco anos,
no final de cada ciclo regulatório, é prevista uma nova revisão da Programação
Multianual de Tarifas, para aplicação no ciclo regulatório consecutivo, tendo em
conta não só as políticas sectoriais como também os Relatórios de Contas do ciclo
regulatório predecessor.
A figura abaixo apresentada representa esquematicamente a sequência de
processos associados ao estabelecimento de tarifas dos sistemas principais do
FIPAG.
Figura 37 – Fluxograma do procedimento regulatório de estabelecimento de tarifas dos serviços de abastecimento de água dos sistemas principais
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 120
b) Definição de tarifas nos sistemas de abastecimento de água da AIAS
O estabelecimento de tarifas para sistemas da AIAS é realizado para cada sistema de
forma independente, não havendo, portanto, uma programação tarifária transversal
aos sistemas da AIAS, ao contrário do que se sucede no caso dos sistemas principais
do FIPAG.
A AIAS detém a gestão do património dos sistemas sob sua alçada, pelo que
finalizados os trabalhos de investimento nos sistemas, a entidade é responsável por
lançar um concurso público para a contratação de um operador, que decorre num
período de 60 dias, ao abrigo do regulamento relativo às contratações públicas do
Decreto n.º 15/2010, de 24 de Maio.
O QR correspondente ao sistema considerado é anexado ao Caderno de Encargos do
processo de contratação. O QR estabelece os serviços mínimos que o operador terá
de respeitar, bem como o valor da Tarifa Normativa Inicial, transversal a todos os
sistemas secundários regulados pelo CRA, e aplicável durante os primeiros seis
meses de operação. Esta tarifa base é proposta pela AIAS e aprovada pelo Plenário
do CRA, que tem em conta o parecer transmitido pelo Departamento de Estudos e
Projectos do Secretariado Executivo. Correntemente, a Tarifa Normativa Inicial tem
o valor de 18 MZN/m3, estabelecida e aprovada pelo Presidente do Plenário.
Após o lançamento do concurso público para selecção do operador, a AIAS negoceia
o contrato com o melhor candidato, notificando o CRA para validação do contrato
estabelecido. O Secretariado Executivo é responsável por, em primeira mão, analisar
o contrato negociado entre a entidade cedente e o operador, antes de o submeter a
validação final por parte do Plenário. Após validação do contrato, cabe ao Ministério
da tutela homologar o contrato para a prestação dos serviços no respectivo sistema
da AIAS.
O operador contratado pela AIAS fica incumbido do registo da informação
necessária para a Revisão da Informação de Gestão, relativa aos custos de
exploração do sistema durante os primeiros seis meses de actividade. Findo este
período, a informação de gestão recolhida pelo operador é submetida para análise
da AIAS que, com base na validade dos dados, é responsável pela elaboração de uma
proposta de ajustamento tarifário para o sistema de abastecimento de água em
questão. Também os Relatórios e Contas do operador, submetidos mensalmente à
AIAS, são por si tidos em conta na elaboração da proposta de ajustamento tarifário.
A preparação da proposta de ajustamento da Tarifa Média de Referência e da
Estrutura Tarifária de cada sistema é de total responsabilidade da AIAS. Contudo,
antes da submissão da proposta de adenda do QR à entidade reguladora, a AIAS deve
articular o processo de definição da proposta de ajustamento tarifário com o
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 121
Ministério da tutela, Governos Provinciais e autoridades locais, conhecedores das
realidades locais, com o intuito de assegurar a harmonização das visões para o
desenvolvimento do sector da água nos vários municípios.
Cabe ao Secretariado Executivo do CRA, nomeadamente ao Departamento de
Estudos e Projectos, analisar a proposta submetida pela AIAS antes de submeter o
seu parecer para aprovação final da proposta por parte do Plenário do CRA. Uma vez
aprovada, a proposta é devolvida à AIAS para que a adenda do QR, assinada pelo CRA
e pela AIAS, seja incorporada no contrato com o operador, com tarifa ajustada
incluída. Nesta fase, o Ministério da tutela e o Governo Provincial são informados
pela AIAS sobre o resultado da deliberação do CRA, bem como o são o respectivo
operador e a comissão reguladora local (CORAL). Posteriormente, as tarifas são
também publicadas em jornal público com o propósito de informar os utilizadores.
O sistema tarifário dos sistemas secundários de abastecimento de água da AIAS não
é ainda publicado em BR por não haver ainda consenso sobre o que deve ser
publicado; se apenas as novas tarifas, ou o próprio QR. No entanto, caso venham a
ser publicadas em BR, à semelhança do que acontece com as tarifas dos sistemas
principais, estas deverão entrar em vigor após 15 dias da sua publicação. Por agora,
a cobrança das tarifas é implementada num prazo de 60 dias após assinatura do QR.
O operador fica obrigado a registar e compilar toda a informação relevante sobre a
operação do sistema para submissão mensal à AIAS, para análise sobre a justificação
de abertura de novo processo com vista ao reajuste tarifário no ano seguinte.
Os ajustamentos anuais às tarifas vigentes nos sistemas de abastecimento de água
da AIAS são realizados em conformidade com a fórmula de ajustamento. Esta baseia-
se na variação do Índice de Preços no Consumidor (IPC), podendo também
considerar um factor relacionado com os custos de energia reportados no Relatório
de Contas anual dos operadores.
O fluxograma apresentado nas figuras seguintes representa o processo de
estabelecimento de tarifas dos sistemas secundários de abastecimento de água sob
gestão da AIAS.
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Figura 38 – Fluxograma do procedimento regulatório de estabelecimento de tarifas dos serviços de abastecimento de água dos sistemas secundários
Figura 39 – Continuação do fluxograma do procedimento regulatório de estabelecimento de tarifas dos serviços de abastecimento de água dos sistemas secundários
c) Definição de tarifas dos serviços autónomos de saneamento
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 123
O critério adoptado pelo CRA na definição da cobrança dos serviços públicos de
saneamento de águas residuais considera a aplicação de uma taxa,2 de valor
percentual fixo, sobre o valor do consumo de água. A regulação do subsector do
saneamento é um processo que se encontra ainda numa fase muito inicial, sendo que
em 2014 a tarifação dos serviços de saneamento de águas residuais encontrava-se
vigente em apenas duas cidades, ainda em fase de transição. O processo de
estabelecimento de tarifas dos serviços de saneamento de águas residuais carece
ainda de clarificação em relação ao papel da AIAS e dos municípios.
O processo de definição das tarifas de saneamento de águas residuais, cobradas
através da aplicação de uma sobretaxa das facturas de água, encontra-se definido no
QR de saneamento. O processo é iniciado através da apresentação de uma proposta
de taxa a aplicar sobre o valor da facturação dos sistemas de abastecimento de água
por parte da AIAS, em adenda ao QR. A proposta apresentada ao CRA resulta da
articulação e harmonização desta entidade com o Ministério da tutela e, em
particular, com as autoridades locais, responsáveis pelo serviço de saneamento de
águas residuais nos municípios. À semelhança do que acontece com as tarifas dos
sistemas secundários, também nos sistemas de saneamento de águas residuais as
taxas são definidas para cada sistema.
As taxas correspondentes à cobrança dos serviços de saneamento de águas residuais
nos municípios são definidas tendo por base duas categorias distintas de
utilizadores, definidas no QR. A tarifa de categoria “A” corresponde à sobretaxa
aplicável a todos os utilizadores residentes em zonas servidas por redes de
colectores, enquanto a tarifa de categoria “B”, de valor mais reduzido, é aplicável aos
utilizadores das zonas não servidas por essas mesmas redes. No âmbito do QR, as
tarifas são ainda subdividas noutros quatro níveis, que procuram promover a
equidade nos diferentes municípios. Estes níveis distintos equivalem a clientes
domésticos cujo consumo de água mensal é superior ou inferior a 10 m3, clientes
industriais ou clientes comerciais, públicos ou municipais.
A proposta final da AIAS é submetida para análise do Departamento de Estudos e
Projectos do CRA. Novamente, e à semelhança do procedimento de definição de
tarifas dos serviços de abastecimento de água para os sistemas secundários, a
proposta de taxa de saneamento de águas residuais apenas é submetida para
apreciação do Plenário do CRA sob condição de validação e emissão de parecer sobre
a proposta por parte do Secretariado Executivo. O resultado da deliberação do
Plenário é finalmente comunicado ao Secretariado Executivo que, em caso de
2 Rigorosamente, estas taxas correspondem a tarifas, dado que o seu valor depende da utilização do serviço.
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P.027.15.R3 124
necessidade de reajuste da proposta, procede à realização dos ajustes necessários e
submete de novo a proposta (reajustada) para apreciação final do Plenário.
Aquando da aprovação final da proposta de taxa de saneamento, o Plenário informa
o Ministério da tutela sobre a decisão tomada e concede o aval para integração das
taxas definidas nos QR dos serviços de saneamento de águas residuais, assinados
pelo Secretário Executivo, Director Executivo da AIAS e Presidente do Conselho
Municipal a que o serviço pertence. Por fim, as tarifas definidas para o ciclo
regulatório são implementadas pelas autoridades locais, através dos serviços
autónomos municipais de saneamento, entrando em vigor sessenta dias após a
assinatura formal do QR. A divulgação das tarifas praticadas aos utilizadores é da
responsabilidade do Poder Local. Sempre que durante o ciclo regulatório é realizada
uma actualização de taxa, é efectuada uma adenda ao QR inicial.
5.2.4 Novos investimentos
Os investimentos do sector das infra-estruturas denotam, tipicamente, custos muito
elevados, de longa duração e irrecuperáveis (sunk costs). O risco associado a tais
investimentos é consequentemente muito elevado, resultante das incertezas quanto
à procura, custos de operação ou evolução tecnológica, o que, por sua vez, funciona
como barreira à entrada de investidores privados no sector da água.
A actividade de regulação deve, portanto, estar também associada ao controlo e
aprovação de investimentos de entidades reguladas (e de investidores privados) em
infra-estruturas novas ou existentes, de forma a garantir a segurança dos
investimentos realizados e o desenvolvimento sustentável do sector da água.
Saliente-se que os recursos financeiros são escassos, pelo que fazer investimentos
num determinado local implica a não realização em outros e como os investimentos
serão sempre pagos e desejavelmente pelos utilizadores, a sua definição deve ser
efectuada com parcimónia, isto é, os investimentos devem ser ‘used’ e ‘useful’.
A prática regulatória do CRA denota ainda algumas insuficiências ao nível da
definição sobre quem possui a responsabilidade de aprovação de investimentos ou
da sua gestão no sector da água de Moçambique, algo que tem vindo a gerar alguns
conflitos. Apesar de a obrigação de emissão de pareceres e recomendações sobre a
planificação de investimentos nos sistemas de abastecimento de água estar prevista
nos AR, na realidade, o CRA não realiza na sua plenitude a desejada verificação
formal da necessidade de investimentos nos sistemas. Aliás, apenas a AdeM submete
no âmbito das suas obrigações estabelecidas no contrato de cessão o seu plano de
investimentos.
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 125
Como resultado, as responsabilidades do CRA associadas ao controlo e aprovação de
novos investimentos no âmbito dos AR e QR são ainda limitadas e, por vezes, dúbias
para as entidades reguladas. O CRA deve clarificar os stakeholders sobre se é
efectivamente responsável ou não pela aprovação dos planos de investimentos e de
negócios das entidades reguladas.
5.2.5 Qualidade de serviço
A regulação da qualidade de serviço é um dos focos principais da actividade
regulatória, com o objectivo de supervisionar e melhorar a qualidade do serviço
prestada ao utilizador final. A qualidade de serviço, e, em particular, no caso do
sector da água, não diz apenas respeito à quantidade, qualidade ou pressão da água
fornecida, mas também à relação dos fornecedores com os utilizadores dos serviços
e ao desempenho dos fornecedores para com a sociedade (por exemplo, o número
de ligações) e para com o ambiente (e.g. poluição).
A acção do regulador é fundamental para assegurar o equilíbrio do binómio
preço/qualidade. Se tal não fosse, a procura dos utilizadores, por preços reduzidos,
em paralelo com a abertura do mercado a investidores privados, e, portanto, maior
concorrência no sector da água, poderia levar ao descuramento em relação à
qualidade do serviço prestado. Em sentido contrário, quanto maior for a qualidade
de serviço, mais elevados tendem a ser os preços, podendo, no entanto, ameaçar a
capacidade de pagamento dos utilizadores. Logo, por um lado, é função do regulador
assegurar o equilíbrio necessário ao serviço universal com qualidade adequada em
defesa dos utilizadores, e, por outro lado, deve ser assegurado o equilíbrio
necessário para a gestão e desenvolvimento sustentável dos sistemas, em defesa dos
interesses das entidades gestoras e da promoção do desenvolvimento do sector da
água, no geral.
Como boa prática, neste âmbito, a entidade reguladora deve ser responsável pela
definição dos padrões mínimos de qualidade de serviço a que os utilizadores têm
direito e que as entidades reguladas têm de respeitar no exercício das suas funções,
com risco de perdas financeiras, sanções ou perda de licença. O estabelecimento de
níveis mínimos de desempenho previne a redução da qualidade do serviço prestado
aos utilizadores, na busca das entidades reguladas pela redução dos custos
operacionais, de forma a aumentar os respectivos lucros.
Dois métodos de regulação da qualidade de serviço são geralmente considerados na
regulação do sector da água. O método directo consiste na inclusão de um parâmetro
representativo da qualidade do serviço nas equações das fórmulas de regulação
económica. Neste caso, este parâmetro, ou índice de qualidade, é considerado nas
fórmulas de cálculo dos preços a praticar. Consequentemente, a entidade gestora
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 126
tem liberdade na gestão da qualidade de serviço prestada, desde que garanta os
limites mínimos definidos, tendo em conta a sua interacção com os preços
praticados e o limite de preços definido.
Na abordagem indirecta, reconhecida como uma das formas de regulação mais
eficazes para a promoção e estímulo do aumento da qualidade de serviço (mesmo
sem poder coercivo), a entidade reguladora deve assegurar a publicação formal de
regras e directrizes de níveis de serviço que garantam o seu conhecimento público,
bem como a publicação periódica e sistemática de relatórios sobre o desempenho
das entidades reguladas e eventualmente até da sua publicitação e discussão
pública. A publicação de informações sobre o desempenho das entidades reguladas
também estimula a qualidade de serviço ao permitir a comparação de desempenho
entre entidades gestoras. O regulador deve ainda promover a melhoria da qualidade
de desempenho, através do reconhecimento do bom desempenho das entidades
reguladas, nomeadamente através da utilização de incentivos de desempenho, por
exemplo, por atribuição de prémios. O estabelecimento de indicadores de
desempenho quantificáveis é uma das soluções para o acompanhamento da
evolução da actividade das entidades reguladas e uma forma de incentivo para a
promoção da sua melhoria do desempenho quando os seus resultados são
reflectidos em benefícios tarifários.
As regras definidas para a regulação da qualidade de serviço devem ser de
conhecimento público. Estas devem não só incluir os padrões mínimos de qualidade
de serviço expectáveis, como também a periodicidade de revisão dos mesmos, a
forma de monitorização da qualidade do serviço, e as sanções aplicáveis pela
entidade reguladora em caso de não cumprimento dos acordos estabelecidos, entre
outros aspectos de relevância. A informação pública deve também permitir aos
utilizadores estabelecer os fundamentos para a formulação e apresentação de
reclamações junto da entidade reguladora.
O CRA implementa na regulação da qualidade de serviço a abordagem indirecta
atrás referida. Conforme estabelecido no âmbito dos QR, as entidades reguladas
devem proceder ao reporte periódico de informação ao CRA durante o ciclo
regulatório. A informação recebida pelo CRA é posteriormente submetida a uma
análise cujo propósito é o de estimular a melhoria do desempenho das entidades
gestoras, em termos de qualidade de serviço, através da identificação dos pontos
fortes e fracos de cada sistema regulado. Tal é realizado através do cálculo de um
conjunto de indicadores estabelecidos para o efeito. Contudo, o CRA ainda não
partilha o racional considerado na definição dos indicadores e/ou dos seus valores
de referência, não correspondendo ao que se considera ser as melhores práticas da
regulação.
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P.027.15.R3 127
O processo de regulação da qualidade de serviço inicia-se após a assinatura do QR
específico de cada sistema que, no contexto do AR, estabelece o acordo entre o CRA
e a entidade cedente relativo às matérias objecto de regulação. Nos sistemas
principais, o FIPAG é requerido a apresentar relatórios mensais de actividade das
entidades gestoras, bem como um relatório anual, em Março. Já a AIAS, nos sistemas
secundários, apresenta apenas um relatório sumário da actividade, não havendo
ainda um procedimento organizado e eficiente estabelecido para o reporte de
informação relativa à qualidade de serviço de sistemas secundários sob regime de
regulação indirecta.
Observa-se que à data (Julho de 2016) apenas o sistema secundário da Ilha de
Moçambique tem uma regulação da qualidade de serviço semelhante à dos sistemas
principais, por ser um sistema operado pelo FIPAG. Tal deve-se a um acordo
estabelecido entre a AIAS e o FIPAG, fruto do interesse turístico da ilha, que levou à
necessidade de se encontrar um operador experiente para assumir e assegurar a
gestão adequada daquele sistema.
Os dados referentes aos indicadores de desempenho definidos pelo CRA são
recolhidos e enviados pelos operadores para as entidades cedentes que, numa
primeira instância, num processo de validação dos dados, verificam a necessidade
de ajustes à qualidade dos mesmos. Note-se que, no caso de sistemas, cuja gestão se
encontra ainda sob o encargo do FIPAG ou da AIAS, a própria entidade é responsável
por uma auto-avaliação dos dados recolhidos.
Os serviços prestados e a qualidade da água dos sistemas de abastecimento são
também monitorizados pelos agentes locais do CRA, os quais têm o direito de
receber directamente a informação submetida pelos operadores ao FIPAG, por
motivos de comparação da informação. Por sua vez, a respectiva autoridade local
tem também o direito a ser informado mensalmente pelos ALC ou CORAL sobre o
desempenho dos serviços públicos. Observe-se que, apesar do seu envolvimento na
regulação da qualidade de serviço, as autoridades locais e os ALC/CORAL não se
encontram representadas nos fluxogramas apresentados mais adiante, sendo antes
apresentados mais adiante nos macroprocessos de reporte periódico de informação.
Os departamentos regionais do FIPAG são responsáveis pela recolha, validação e
compilação dos dados enviados pelos operadores dos sistemas sob sua jurisdição,
antes do envio da informação ao CRA-sede, anualmente. É importante observar que
este tem sido um ponto de discordância entre as duas entidades, que tem vindo a
causar alguma entropia no sector da água. Tem-se vindo a verificar que a informação
enviada pelo FIPAG não corresponde, muitas vezes, aos dados reportados pelos
operadores. As alterações e discrepâncias verificadas têm levado a que os
operadores não se revejam nos dados recolhidos. O CRA, como entidade reguladora,
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 128
pretende que os operadores lhe transmitam a informação da operação dos sistemas
directamente, considerando que não existe a necessidade do fluxo de informação
passar em primeiro lugar pelo FIPAG sede.
Após verificação e validação da informação, o Secretariado Executivo do CRA
procede ao cálculo de indicadores de desempenho com vista à classificação e
interpretação dos pontos fortes e fracos de cada sistema regulado, bem como a
análise da sua evolução. Esta apreciação envolve o processamento de dados e a
interpretação dos resultados para cada sistema. Após período de contraditório das
entidades gestoras, os dados recolhidos e análises realizadas, que resultam nos
indicadores de desempenho dos sistemas, são, por fim, consolidados. Os resultados
da avaliação efectuada aos dados submetidos são então aglomerados, publicados e
divulgados anualmente, sob o formato de Boletins de Avaliação da Qualidade de
Serviço (BAQS).
Note-se que também neste ponto, em particular, se tem verificado algum conflito
entre as duas entidades, fruto das discrepâncias entre os dados dos operadores e a
informação transmitida pelo FIPAG. Por vezes, após a primeira análise e o
tratamento de dados por parte do CRA, o FIPAG submete dados não concordantes
com os anteriores durante o período de contraditório, o que obriga a nova análise
da informação, por parte do CRA, tornando o processo pouco eficiente.
O Plenário do CRA é responsável pela aprovação final dos resultados da avaliação do
desempenho das entidades reguladas antes da elaboração final do relatório por
parte do Secretariado Executivo. O documento final do Relatório Anual ao Governo
é enviado pelo Plenário ao Ministro da tutela até ao final do mês de Junho. Por sua
vez, o Ministro da tutela partilha o Relatório com o Conselho de Ministros para
informação do Governo sobre o desempenho anual do sector da água, podendo este,
após apreciação do documento, solicitar quaisquer informações relativas ao
documento ao CRA. Sessenta dias após a submissão do Relatório ao Governo, o
documento é divulgado publicamente pelo Secretariado Executivo aos restantes
stakeholders do sector da água através do website da entidade reguladora.
Desde 2013, por iniciativa do CRA, para além da publicação dos resultados obtidos
através da análise dos dados dos padrões de qualidade de serviço, os resultados da
avaliação do desempenho anual das entidades reguladas resultam na premiação
daquelas com melhor desempenho. Mediante a análise dos resultados anuais de
desempenho dos operadores, o Secretariado Executivo apresenta ao Plenário uma
proposta justificada dos operadores a premiar. A organização da “Cerimónia Anual
de Premiação das Entidades Gestoras do Abastecimento de Água” é da
responsabilidade do Plenário. A cerimónia tem como objectivo incentivar a melhoria
do desempenho das entidades gestoras, tanto na gestão dos sistemas como na
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 129
qualidade do serviço prestada aos utilizadores. O próprio Ministro da tutela é
convidado a participar na cerimónia de entrega de prémios aos operadores.
Todavia, a efectividade do método de benchmarking promovido pelo CRA para
comparação dos operadores, e utilizado como promotor da sua qualidade de
desempenho pode ainda ser melhorado, dado que, na verdade, as entidades
reguladas consideradas no método de avaliação se encontram sob responsabilidade
da mesma entidade (FIPAG).
Os fluxogramas apresentados nas figuras seguintes resumem a actividade do CRA
no eixo de qualidade de serviço da substância regulatória.
Figura 40 – Fluxograma da regulação da qualidade de serviço
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P.027.15.R3 130
Figura 41 – Continuação do fluxograma da regulação da qualidade de serviço
A selecção e definição inicial dos indicadores utilizados no desenho do indicador
composto para a realização da análise integrada do desempenho e evolução do
sector (IDER), é responsabilidade do Secretariado Executivo do CRA. Para uma
selecção consensual dos indicadores a considerar, o CRA promove o envolvimento
das entidades reguladas na definição do indicador composto, nomeadamente o
FIPAG e a AdeM.
Após a selecção dos indicadores de desempenho relevantes, o Secretariado
Executivo normaliza os indicadores através da técnica de normalização “Min-Max”
(baseada na utilização de valores mínimos e máximos) e de acordo com as metas de
desempenho estabelecidas nos QR das entidades reguladas. A contribuição do FIPAG
e da AdeM é também considerada aquando da atribuição de pesos dos indicadores,
mediante ponderação e agregação das importâncias relativas dos indicadores de
desempenho seleccionados, segundo as opiniões de peritos de cada entidade. Por
meio de uma fórmula de agregação aditiva, as contribuições dadas pelo FIPAG e pela
AdeM ao CRA são harmonizadas, através da criação de três grupos de indicadores
compostos.
Os três conjuntos de indicadores base estabelecidos são relativos à sustentabilidade
económica e financeira (ISEF), à sustentabilidade operacional das empresas (ISO), e
à qualidade de serviço (IQS). A integração ponderada destes três grupos de
indicadores, também mediante agregação aditiva, estabelece o Índice de
Desempenho das Entidades Reguladas (IDER). O Plenário do CRA é responsável por
validar e aprovar os indicadores de base desenvolvidos para a análise integrada do
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 131
desempenho dos operadores no final de todo o processo, apresentada na figura
seguinte. Posteriormente, a sua aprovação é comunicada ao FIPAG e à AdeM.
Figura 42 – Continuação do fluxograma da regulação da qualidade de serviço (definição do IDER)
Note-se que, em paralelo à análise dos dados recolhidos pelas entidades gestoras de
cada sistema, o CRA realiza também avaliações periódicas sobre o grau de satisfação
dos utilizadores em relação à qualidade dos serviços prestados pelos operadores,
bianualmente. Esta iniciativa, de cariz não obrigatório, pretende identificar e
atender as necessidades actuais e futuras dos utilizadores em relação aos serviços
públicos prestados.
Esta análise visa a avaliação da satisfação dos utilizadores dos serviços públicos de
água relativamente à qualidade da água fornecida, o número de horas de
abastecimento de água, a pressão da água, o atendimento ao utilizador e a percepção
geral dos utilizadores sobre a qualidade dos serviços fornecidos. Esta abordagem de
avaliação da qualidade dos serviços permite também fazer um paralelismo entre a
percepção subjectiva dos utilizadores e o nível de qualidade dos serviços prestados
pelas entidades reguladas, conforme medido pelos indicadores de desempenho.
5.2.6 Resolução de conflitos
A entidade reguladora deve ter poder de actuar na resolução de conflitos entre
stakeholders através de mecanismos de conciliação, mediação ou arbitragem,
devendo, inclusive, ter poder para tomar decisões vinculativas, sem possibilidade de
recurso a entidades externas.
Note-se, contudo, que a utilização desta alternativa de resolução de conflitos, sem
recurso ao sistema judicial, surge como válida apenas em casos de diferendos
comerciais, nos quais não estejam implícitos interesses de terceiros (e.g. utilizadores
dos serviços). Em conflitos que envolvam directa ou indirectamente políticas
públicas nos quais o Estado está necessariamente envolvido, os mecanismos de
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 132
resolução de conflitos das entidades reguladoras não serão passíveis de ser
utilizados. Tais casos devem ser explicitados de forma clara na lei, no sentido de
prevenir conflitos sobre a jurisdição entre tribunais e a entidade reguladora.
O CRA detém efectivamente responsabilidades não deliberativas na resolução de
conflitos entre as entidades cedentes e as entidades gestoras, mediante um modelo
de resolução alternativa de litígios baseado na arbitragem, suportado pelo Decreto
n.º 11/99, de 8 de Julho. Não foram, no entanto, encontradas referências a este
aspecto da substância regulatória que permitam sustentar ou avaliar a actividade do
CRA neste domínio, apesar de a resolução de conflitos estar prevista no âmbito dos
AR.
Nos AR em particular, está explicito que as partes integrantes do acordo devem
procurar a resolução de qualquer conflito existente resultante de diferentes
interpretações ou (in)cumprimento do estipulado no AR, mediante resolução
amigável ou de acordo com a legislação de arbitragem vigente. Tanto no caso dos
sistemas do FIPAG como da AIAS, quaisquer resultados dos processos de resolução
de conflitos são comunicados ao ministério da tutela, o MOPHRH.
O papel do CRA como mediador na resolução de conflitos está também patente no
Estatuto Orgânico do organismo, o qual explicita que o CRA tem as competências
necessárias para servir de mediador na procura de soluções para a promoção da
conciliação de interesses entre as entidades cedentes e as entidades gestoras,
sempre que solicitado por ambas as partes.
Contudo, ressalva-se que para assegurar a boa prática regulatória, o CRA deveria
explicitar publicamente os procedimentos a adoptar por qualquer uma das partes
na ocorrência de um conflito de interesses e eventualmente regulamentar o seu
procedimento de actuação.
5.2.7 Reclamações
Apesar de, a priori, se pretender que as entidades reguladas resolvam por si mesmas
as possíveis reclamações por parte dos utilizadores, em muitos casos a própria
entidade reguladora é chamada a intervir no tratamento de reclamações. Como um
dos objectivos centrais da regulação, a defesa dos interesses dos utilizadores
pressupõe a existência de procedimentos de reclamação dos utilizadores dos
serviços públicos.
A participação da entidade reguladora na resolução de conflitos entre utilizadores e
entidades reguladas é fundamental para assegurar a defesa dos interesses dos
utilizadores, pois, caso contrário, o recurso a meios judiciais, por parte dos
utilizadores, levaria à sua desistência face aos custos elevados dos procedimentos
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 133
judiciais. A boa prática da regulação recomenda o fácil acesso dos utilizadores a
plataformas de apresentação de reclamações, sendo dever da entidade reguladora
servir de intermediária no processo.
A entidade reguladora deve também manter um registo histórico das reclamações
apresentadas, por tipo de reclamação (e.g. erros de facturação, interrupções de
serviço, etc.) e comparar os seus registos de reclamações com os registos das
entidades reguladas, com publicação periódica dos resultados, contribuindo, assim,
para a promoção da transparência e credibilidade do sistema perante o público.
Mesmo quando as reclamações são improcedentes, este registo é positivo, pois ajuda
a identificar áreas com potencial melhoria de funcionamento.
O CRA, como entidade reguladora, e em conformidade com as boas práticas de
substância regulatória, tem o dever de lidar com as reclamações apresentadas,
servindo de mediador na resolução de conflitos entre operadores e utilizadores.
Consequentemente, a eficiência e eficácia do tratamento de reclamações dos
utilizadores resultam no aumento da confiança destes na entidade reguladora e no
sector da água em geral.
Entre outros, indicadores como o número de reclamações recebidas, o número de
reclamações tratadas ou o tempo médio de resposta a reclamações podem servir de
base para a avaliação da qualidade do serviço prestado neste âmbito, por parte da
entidade reguladora. A celeridade do processo de resolução de reclamações dos
utilizadores é fundamental para o bom funcionamento do sector da água, dado que
contribui para o aumento da confiança dos utilizadores nos serviços públicos
prestados pelos operadores e na actuação da entidade reguladora.
O procedimento regulatório adoptado pelo CRA dita que, em caso de insatisfação
com o serviço prestado pelos operadores dos serviços públicos de água regulados,
os utilizadores devem em primeira instância apresentar a sua reclamação
directamente aos prestadores de serviço. As entidades reguladas são assim
requeridas a disponibilizar contactos para esse propósito. Após submissão de
reclamação, os operadores devem notificar o utilizador num prazo máximo de 48
horas se irão proceder às diligências necessárias para a resolução do conflito.
Na situação de o operador dar seguimento ao requerimento do utilizador dentro
desse prazo, este tem então um prazo máximo de 14 dias para a apresentação de
resposta à reclamação ao reclamante. Caso o operador não satisfaça a solicitação do
utilizador no prazo definido, aquele tem então o direito de recorrer à entidade
reguladora para prosseguir com a apresentação da reclamação.
A apresentação de recurso ao CRA, por parte dos utilizadores, requer um
comprovativo de apresentação prévia de reclamação, bem como uma prova de não
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 134
obtenção de resposta satisfatória do operador. Na prática, o procedimento de
apresentação de reclamação ao CRA, por parte dos utilizadores, varia consoante se
trate dos sistemas principais e secundários ou da AdeM, em Maputo. Tal deve-se à
maior proximidade dos delegados locais do CRA (ALC ou CORAL) aos sistemas
principais ou secundários, que não o de Maputo, onde se localiza a sede do CRA.
O CRA disponibiliza aos utilizadores quatro formas alternativas para apresentação
de apelo. Assim, um utilizador insatisfeito pode recorrer ao apoio do ALC ou da
CORAL para auxílio na redacção da reclamação e sua consequente formalização,
pode endereçar uma carta directamente ao CRA sede, apresentar recurso via correio
electrónico, ou preencher um formulário de reclamações disponibilizado em local
próprio no website da entidade reguladora.
No caso dos serviços públicos de abastecimento de água dos sistemas principais e
secundários, prevê-se que em primeiro lugar os utilizadores apresentem recurso ao
CRA, por intermédio dos representantes locais. Os ALC são responsáveis pela
mediação da resolução da reclamação junto do operador, mantendo o reclamante
informado sobre os procedimentos adoptados. Em caso de necessidade, os ALC ou
as CORAL têm a possibilidade de recorrer à respectiva UTR para emissão de parecer
e esclarecimento de dúvidas no processo de mediação da resolução do conflito. No
entanto, tal procedimento é opcional, sendo que os ALC/CORAL podem resolver a
situação de conflito sem recorrer ao parecer da UTR. Nessa situação, os ALC/CORAL
deverão apenas dar conhecimento à UTR sobre a sua decisão na resolução do
processo.
Caso se entenda de imediato que o cliente tem razão, o processo dá-se por finalizado
após submissão de instruções ao operador, para que este possa tomar as medidas
necessárias para solucionar o problema. Tanto os ALC como as CORAL deverão
notificar a respectiva UTR sobre a sua deliberação. Por outro lado, se se verificarem
existir motivos para a existência de um conflito entre as partes, o qual necessite
consenso, os ALC ou CORAL prosseguem com o processo de mediação da situação
junto dos operadores.
Já no caso dos clientes da AdeM, a reclamação é apresentada directamente ao CRA
na situação de resposta insatisfatória por parte da AdeM ou mesmo por ausência de
resposta dentro do prazo previsto. O procedimento é semelhante ao tomado pelos
ALC ou CORAL, na circunstância dos sistemas principais e secundários, i.e. caso o
CRA considere que o cliente tem total razão na apresentação da reclamação, o CRA
instrui a AdeM para que a entidade proceda à adopção das medidas necessárias para
a solução do conflito. Caso se verifique que é necessário proceder para a mediação
do processo, ambas as partes são notificadas.
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P.027.15.R3 135
Um exemplo de uma situação em que o CRA dá por concluído o processo de
tratamento de reclamações sem proceder à sua mediação é quando, por ausência de
leituras por parte do operador, o utilizador é confrontado com um valor de factura
elevado, por não consideração de escalonamento do consumo total. Nesta situação,
torna-se evidente para o CRA que o conflito existente é exclusivamente da
responsabilidade do operador e, portanto, o utilizador tem o direito de pagar o
volume de água consumido, de acordo com a tabela tarifária vigente. Em
conformidade, o CRA instrui o operador a proceder ao escalonamento do volume
mensal consumido, como deveria ter ocorrido em primeira mão.
A partir do momento em que o regulador considere necessário proceder a mediação,
o prestador de serviços em questão é requerido a submeter uma posição formal e
apresentar uma solução razoável num prazo máximo de 5 dias. Caso o operador
reporte, dentro do prazo previsto, os resultados da mediação do agente local junto
do operador são transmitidos ao utilizador num prazo máximo de uma semana (5-7
dias). Se na deliberação do regulador a resposta do operador for considerada como
satisfatória, o processo dá-se por encerrado, sendo o seu resultado registado pelo
operador e pelo agente local do CRA. Este último tem o dever de transmitir os
resultados do processo no seu reporte periódico à sede do CRA.
No caso dos sistemas principais e secundários, se o utilizador não ficar satisfeito com
a solução encontrada, tem a possibilidade de proceder à submissão do assunto ao
Secretariado Executivo do CRA, para que este actue em conformidade com o seu
pedido. O Secretariado Executivo do CRA poderá ser também solicitado a participar
no processo, se o ALC ou a CORAL considerar que o operador não tomou as medidas
necessárias para discutir e responder à solicitação dentro do prazo definido.
Se após deliberação sobre a posição formal submetida pelo operador a entidade
reguladora não tiver ainda chegado a uma solução satisfatória aos olhos do
utilizador, o CRA deverá marcar com o utilizador uma visita ao local num prazo de
48 horas, notificando o operador sobre a visita com uma antecedência de 5 dias. Por
último, após recolha da informação necessária para a deliberação no decorrer da
visita ao operador, o CRA tem ao seu dispor um prazo de 5 dias para análise das
circunstâncias da apresentação de reclamação e tomar uma posição em relação à
resolução do conflito entre o utilizador e o operador.
O resultado da deliberação final da mediação do conflito é, por fim, indicado tanto
ao utilizador como ao operador. O resultado final é registado pelo CRA e a
informação recolhida serve para avaliação futura do desempenho da entidade
regulada relativamente ao atendimento ao utilizador. Na incapacidade de obtenção
de um consenso na resolução do conflito entre operador e utilizador, o utilizador
tem o direito de, em última instância, proceder ao reencaminhamento da reclamação
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para instâncias judiciais, e procurar a resolução do diferendo em julgamento nos
tribunais.
Em prol da boa prática regulatória, o CRA deveria manter e tornar público o registo
histórico dos tratamentos de reclamações, tanto do resultado dos processos de
mediação como da motivação dos utilizadores para a apresentação de reclamações.
Tal prática contribuiria para a prevenção e mitigação das principais causas,
contribuindo também para a transparência e credibilidade da actividade regulatória
perante os stakeholders.
Observa-se também que, apesar de as entidades reguladas terem prazos específicos
para a realização de determinadas actividades associadas à resolução de
reclamações, o mesmo não acontece para o CRA. Como tal, o CRA deve
complementar a divulgação dos procedimentos relativos ao tratamento de
reclamações do seu website com a divulgação dos prazos previstos para a sua
actuação em cada uma das fases do tratamento de reclamações, contribuindo assim
para uma maior celeridade nos processos de tratamento de reclamações, factor
fundamental para o bom funcionamento do sector da água.
As figuras seguintes apresentam esquematicamente os procedimentos regulatórios
da resolução de reclamações dos utilizadores, tanto para os utilizadores dos serviços
públicos dos sistemas principais e secundários como dos da AdeM. Note-se que,
conforme referido, os prazos apresentados para actuação por parte do CRA não se
encontram ainda implementados, apesar de serem sustentados pelo estudo sobre o
quadro de regulação para os sistemas secundários urbanos, elaborado pela parceria
Nathan Associates & AustralCOWI para o CRA, em 2011.
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Figura 43 – Fluxograma do tratamento de reclamações dos utilizadores dos sistemas principais, por intermédio dos ALC
Figura 44 – Continuação do fluxograma do tratamento de reclamações dos utilizadores dos sistemas principais, por intermédio dos ALC
Figura 45 – Fluxograma do tratamento de reclamações dos utilizadores dos sistemas secundários, por intermédio dos CORAL
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Figura 46 – Continuação do fluxograma do tratamento de reclamações dos utilizadores dos sistemas secundários, por intermédio dos CORAL
5.2.8 Social
A boa prática de regulação deve ter em conta as necessidades das populações mais
carenciadas. Tal pode ser efectuado, por exemplo, através da promoção do acesso
universal e equitativo, e da definição de preços de serviços suportáveis por todos os
utilizadores (até determinado nível). Essencialmente, é indispensável para a boa
prática regulatória ter em conta a capacidade e disponibilidade de todos os
utilizadores para pagar pelos serviços prestados, incluindo a população mais
carenciada ou com necessidades especiais.
Como tal, e apesar de as questões relativas aos subsídios ou subsidiação cruzada
serem de responsabilidade do Governo, a entidade reguladora deve desempenhar
um papel activo na protecção da população mais desfavorecida. A sua actuação,
neste sentido, pode ser realizada, por exemplo, através da definição de tarifas
progressivas e diferenciadas entre escalões e tipos de utilizadores, que assegurem a
eficiência do sistema de subsidiação em vigor e que promovam o acesso universal
dos serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais.
Desta forma, o CRA trabalha também em parceria com algumas ONG no sentido de
definir modelos de regulação que protejam os interesses das populações de menor
rendimento, compreendendo mecanismos de subsidiação adequados às realidades
do país. O escalonamento tarifário vigente no sector da água considera tarifas
especiais para os utilizadores de menor rendimento. No entanto, o escalonamento
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 139
dos utilizadores pode ainda ser optimizado e o sistema de subsidiação-cruzada
necessita de ser revisto. Tal deve-se às alterações que se têm vindo a verificar nos
padrões de consumo nos sistemas regulados e na estrutura social da população nos
últimos anos.
5.2.9 Disseminação de informação
A disseminação de informação pública na plataforma digital da entidade reguladora
deve ser realizada periodicamente e de forma sistematizada, de acordo com os
princípios de prestação de contas e transparência da entidade reguladora.
Consequentemente, a entidade estará a assegurar a promoção da defesa dos
interesses dos utilizadores dos serviços públicos. A partilha de informação relevante
sobre o desempenho do sector regulado é também fundamental para o aumento da
credibilidade e de competição por comparação no mesmo, e contribui positivamente
para o aumento da confiança dos utilizadores bem como para a melhoria da
qualidade dos serviços públicos prestados.
O aumento da participação pública nos processos de tomada-de-decisão é também
positivamente influenciado pela disseminação de informação, sendo dever de uma
entidade reguladora informar atempadamente os stakeholders sobre os temas e
decisões em discussão. Neste âmbito, a divulgação pública dos procedimentos e
calendarização dos processos de tomada-de-decisão deve também ser assegurada.
A informação disponibilizada serve como base para a apresentação de contraditório
em relação a decisões regulatórias e, simultaneamente, legitima o processo
regulatório e reduz a exposição do utilizador a possíveis assimetrias de informação
relativas ao desempenho e resultados dos operadores. Desta forma, conclui-se que
todos os documentos relevantes para o funcionamento do sistema regulatório,
elaborados pela entidade reguladora, e desde que não protegidos por regimes de
confidencialidade (conforme definido por lei), devem ser disponibilizados para
consulta pública.
Este eixo da substância regulatória do CRA pode ainda melhorar, designadamente
no que concerne o último ponto referido, relativo à disseminação de informação
referente aos processos de tomada-de-decisão. A comunicação ao utilizador
aumenta a transparência e credibilidade da entidade reguladora e do próprio sector
da água, contribuindo para um ambiente de confiança nos serviços de abastecimento
de água e de saneamento de águas residuais e sentido de responsabilização das
entidades reguladas. Também a previsibilidade do processo regulatório é
positivamente influenciada pela disponibilização de informação ao público,
garantindo maior estabilidade e segurança aos investimentos realizados no sector
da água.
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 140
A melhoria do desempenho do CRA, neste domínio, da substância regulatória, está
também dependente da melhoria de aspectos relativos à governança regulatória,
incluindo à promoção da participação pública na discussão e tomada-de-decisão.
Apenas quando a governança regulatória da entidade contemplar a participação
pública efectiva nos procedimentos regulatórios, é que a disseminação de
informação poderá também incluir a divulgação dos procedimentos e
calendarização dos períodos de consulta e audiência públicas e apresentação de
contraditório dos stakeholders, em participar, no processo regulatório, relativo à
definição de tarifas dos serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas
residuais.
A figura seguinte apresenta esquematicamente a informação que o CRA já
disponibiliza publicamente no seu website, bem como informação que se sugere que
venha a ser disponibilizada no futuro, fruto da revisão das boas práticas regulatórias
de outras entidades reguladoras do sector, e em prol do progresso e
desenvolvimento do sector da água e melhoria da substância regulatória e
transparência (governança regulatória) do CRA.
Figura 47 – Matérias objecto de informação ao utilizador da boa prática regulatória
• Legislação em vigor• Regulação económica (características e princípios das tarifas)
• Simulação de cálculo do valor referente ao consumo de água
• Direitos e deveres dos utilizadores
• Procedimentos de apresentação e tratamento de reclamações
• Educação sobre o uso racional da água
• Educação ambiental
MATÉRIAS
OBJECTO DE
INFORMAÇÃO
AOS
UTILIZADORES
• Justificação das tomadas-de-decisão/deliberações do CRA
• Actas de reuniões
• Regulamentos do sector e calendarização de disseminação de informação
• Mecanismos de consulta pública de procedimentos regulatórios
• Códigos de conduta
• Procedimentos de monitorização e vistoria às entidades reguladas
• QR (valores de referência dos indicadores)
• Relatórios de Contas
• Informação de gerência/informação contabilística
• (...)
MATÉRIAS
PASSÍVEIS DE SER
OBJECTO DE
INFORMAÇÃO
AOS
UTILIZADORES
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P.027.15.R3 142
6 IMPACTO REGULATÓRIO
6.1 NOTA INTRODUTÓRIA
O impacto regulatório corresponde aos resultados obtidos pela conjugação da
governança e substância regulatórias da entidade reguladora. O impacto regulatório
deve reflectir o equilíbrio dos interesses dos stakeholders, tanto das entidades
reguladas como dos utilizadores dos serviços públicos, incidindo em particular
sobre o nível de cobertura dos serviços, a eficiência operacional, as tarifas
praticadas, a coesão económica e social, a eficiência de recuperação de custos, o
cumprimento de contratos ou o desenvolvimento do sector. Em suma, o impacto
regulatório está directamente associado à sustentabilidade financeira das entidades
reguladas e à sustentabilidade social dos serviços e também à qualidade de serviço
prestada.
Seguidamente são apresentados um conjunto de métricas e indicadores de
desempenho que procuram reflectir o impacto regulatório da actividade do CRA no
sector da água de Moçambique nas suas várias dimensões, tanto financeira, como
social e técnica e de qualidade de serviço.
Note-se, no entanto, que embora a actividade regulatória também actue junto dos
sistemas da AIAS, e se acredite que o impacto regulatório seja relevante neste
segmento (sobretudo nas cidades secundárias), por falta de informação disponível,
não foi possível analisar o desempenho dos sistemas da AIAS da mesma forma e, por
conseguinte, o impacto regulatório neste segmento, de acordo com as métrica e
indicadores de desempenho desenvolvidos pelo CRA. Por essa razão, os resultados
relativos ao impacto regulatório são analisados, principalmente para os sistemas
sob titularidade do FIPAG.
6.2 SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA
6.2.1 Estrutura tarifária
Os princípios associados à definição da estrutura tarifária dos serviços públicos de
água regulados pelo CRA procura não só maximizar o bem-estar social, mas também
garantir a sustentabilidade financeira das entidades reguladas, enviando a
mensagem correcta para o mercado (utilizadores). As componentes fixas e variáveis
bem como as diferentes categorias de utilizadores devem reflectir e ter em
consideração a elasticidade do consumo e os níveis de serviço disponibilizados e
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 143
também os padrões de consumo e taxas de utilização serviços por parte dos
utilizadores.
A estrutura tarifária actualmente em vigor em Moçambique, apesar de procurar
assegurar a sustentabilidade económico-financeira dos sistemas, não permite a
optimização das receitas obtidas e, por conseguinte, não maximiza o progresso e o
desenvolvimento dos serviços prestados por falta de capacidade das entidades
reguladas, em termos financeiros, para assegurar os gastos de exploração e o nível
de investimentos necessários. A não optimização das receitas, através de uma
estrutura tarifária mais adequada, tem também um impacto negativo na
atractividade do sector da água para o investimento privado, reduzindo assim a
capacidade de investimento disponível.
6.2.2 Nível tarifário
A evolução dos valores médios tarifários, resultante dos ajustamentos realizados às
tarifas cobradas aos utilizadores e aprovados pelo CRA, tem contribuído
positivamente para o incremento das receitas das entidades reguladas, o que se tem,
igualmente, reflectido na melhoria do indicador de recuperação de gastos, no
sentido de promover a sustentabilidade financeira das entidades gestoras.
Analisando a evolução da tarifa média dos sistemas regulados e para os quais
existem registos históricos dos serviços de abastecimento de água, nomeadamente
em relação aos volumes e valores facturados, verifica-se que a prática regulatória do
CRA tem permitido uma evolução gradual crescente das tarifas. Esta evolução dos
valores da tarifa média nos sistemas torna-se particularmente evidente, observando
a variação percentual que ocorreu entre 2009 e 2014, conforme apresentado no
quadro seguinte, a preços correntes.
O aumento da tarifa média não permite por si só aumentar o rácio de cobertura dos
custos operacionais. Por isso, o CRA analisa também os Relatórios de Contas das
entidades reguladas, e daí ser fundamental estes registarem os pesos das diferentes
componentes da exploração do sistema nos custos totais de operação do serviço de
abastecimento de água. Os custos operacionais dos sistemas, entre outros,
dependem dos custos de produção de água potável, dos custos da energia eléctrica
e dos produtos químicos utilizados no tratamento da água e da mão-de-obra
utilizada na gestão dos sistemas.
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Quadro 12 – Tarifa média dos sistemas regulados pelo CRA (sistemas principais)
REGIÃO SISTEMA TARIFA MÉDIA (MZN/m3) VARIAÇÃO (%)
2009 2014 2009- 2014
Sul
Maputo 16,11 29,73 +84,5%
Xai-Xai 14,06 21,57 +53,4%
Chókwè 14,31 22,94 +60,3%
Inhambane 14,68 23,90 +62,9%
Maxixe 12,94 25,84 +99,7%
Centro
Beira e Dondo 16,90 28,41 +68,1%
Manica 17,09* 21,95 +28,5%
Tete e Moatize 16,35* 21,67 +32,5%
Quelimane 12,84 25,43 +98,1%
Norte
Nampula 15,09 25,40 +68,3%
Nacala 20,51* 22,55 +9,9%
Angoche 17,91* 19,30 +7,8%
Pemba 15,33 26,26 +71,3%
Lichinga 17,45* 22,77 +30,5%
Cuamba 16,51* 20,94 +26,9%
*2010 (primeiros dados disponíveis)
O aumento da tarifa média dos sistemas ao longo do tempo é apresentado, por
região, na figura seguinte.
Figura 48 – Evolução das tarifas médias dos sistemas regulados pelo CRA
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P.027.15.R3 145
As tarifas aprovadas pelo CRA têm por objectivo assegurar (ou, pelo menos, tender
para) a sustentabilidade financeira das entidades reguladas, dado que o seu
estabelecimento tem por base a cobertura integral de custos operacionais, em
simultâneo com a procura do serviço universal do abastecimento de água. Contudo,
e como é possível verificar no conjunto de gráficos apresentados na figura seguinte,
o rácio de cobertura de custos ao longo dos anos é bastante variável. Todavia, a
partir de 2012, na generalidade dos sistemas verificou-se um aumento do
desempenho das entidades reguladas ao nível da recuperação de custos, por via do
sistema tarifário, que poderá ter resultado do incentivo do CRA, implementado nos
QR nos sistemas do FIPAG a partir de 2012 e do acompanhamento local da operação
dos sistemas por agentes de regulação locais.
Figura 49 – Variação do rácio de cobertura dos custos operacionais dos sistemas regulados
6.2.3 Investimentos / Cobertura dos serviços
Conforme observado, os sistemas da Região Sul são aqueles que, em média,
registaram uma maior variação da tarifa média do serviço. Estes sistemas
correspondem também aos que apresentam uma maior taxa de cobertura do serviço
de abastecimento de água, considerando a cobertura de serviço assegurada através
de ligações domésticas por rede e também por fontanários.
Tal poderá ser explicado pelo facto de a obtenção de maiores receitas possibilitar a
realização de novos investimentos e, simultaneamente, o aumento da cobertura dos
serviços, permitindo mais receitas e maior capacidade de realização de novos
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 146
investimentos, gerando assim um ciclo positivo. A realização de novos
investimentos potencia também o incremento do número de habitantes com acesso
aos serviços públicos de abastecimento de água, com efeitos positivos que se
reflectem no aumento da coesão e sustentabilidade social, conforme observado mais
adiante.
6.3 SUSTENTABILIDADE SOCIAL
6.3.1 Estrutura tarifária
A actividade regulatória do CRA pretende garantir o desenvolvimento sustentável
do sector da água, com vista à obtenção de um serviço universal, a um preço módico,
equitativo e inclusivo. Como tal, o impacto regulatório do CRA, ao nível da estrutura
tarifária vigente em Moçambique, contempla um mecanismo de subsidiação cruzada
para a protecção dos utilizadores mais carenciados, conforme referido no capítulo
anterior. Os princípios de base na definição da estrutura tarifária estão estabelecidos
na Política Tarifária de Água e a evolução dos padrões de consumo dos utilizadores
dos diferentes sistemas estabelecem a base para a definição dos blocos de consumo
considerados na estrutura tarifária vigente.
A estrutura tarifária definida pelo CRA sofreu alterações em 2009, quando se
adoptou a eliminação gradual dos escalões de consumo domésticos mais elevados,
face ao aumento do peso dos escalões de menor consumo, ao nível do perfil de
consumo. Nessa mesma revisão da estrutura tarifária, também o consumo mínimo
mensal foi ajustado de 10 m3 para 5 m3, fruto da elevada representatividade da
população de baixo rendimento, que tinha um peso superior a 50% no volume
consumido, procurando desta forma, com tarifas mais baixas, alcançar o maior
número de utilizadores possíveis. Foi possível também com esta alteração aumentar
a arrecadação sem onerar os encargos médios para os utilizadores dos serviços de
abastecimento de água.
À luz da alteração dos padrões de consumo de água, derivada da evolução
demográfica registada no passado recente em zonas peri-urbanas, as classes e
escalões de utilizadores actualmente considerados na estrutura tarifária, binomial
(tarifa fixa e variável), identificados no quadro seguinte, deverão ser novamente
revistos e melhorados para assegurar a efectividade da subsidiação cruzada dos
escalões sociais.
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 147
Quadro 13 – Estrutura tarifária dos sistemas regulados
CATEGORIA DE
UTILIZADOR CARACTERÍSTICAS DA ESTRUTURA TARIFÁRIA
Consumo doméstico
Escalonado em blocos de consumo (<5 m3, 5-10 m3, >10 m3)
- Tarifa fixa comum aos três blocos
- Tarifa variável, crescente com o consumo mensal
Baixo-rendimento Tarifa subsidiada (social) sobre os consumos em fontanários públicos
Comércio/Público
Consumo mínimo de 25 m3 por mês
- Tarifa fixa
- Tarifa variável uniforme
Industrial
Consumo mínimo de 50 m3 por mês
- Tarifa fixa
- Tarifa variável uniforme
Apesar de o escalonamento tarifário vigente considerar tarifas especiais para os
utilizadores de menor rendimento, observa-se que mesmo as populações de menor
rendimento não têm direito a consumo de sobrevivências nem a ligações gratuitas.
A adopção de um sistema de subsidiação cruzada que assegure uma redistribuição
de recursos, de tal modo que seja possível a protecção das populações abaixo do
limiar da pobreza, poderá resultar numa estrutura tarifária que preveja consumos
quase gratuitos para estas populações, assegurando assim o aumento da
acessibilidade dos serviços públicos da água em Moçambique a toda a população. A
disponibilização de serviços públicos da água suportáveis por todos os utilizadores
terá um importante impacto no desenvolvimento socioeconómico do país.
Também os custos de novas ligações dos sistemas regulados têm preços máximos
definidos pelo CRA (4900 MZN/ligação nos sistemas da AIAS e 2000 MZN/ligação
nos sistemas do FIPAG), que os utilizadores podem pagar a prestações, e cujo
objectivo é o de estimular a adesão dos utilizadores aos sistemas, principalmente em
zonas peri-urbanas.
6.3.2 Cobertura
A evolução da cobertura nos vários sistemas é algo inconstante e deriva
essencialmente da variação demográfica e de capacidade de resposta (capacidade
de investimento) às necessidades da população, por parte da entidade responsável
pelo sistema. A variação da cobertura dos sistemas regulados é apresentada no
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P.027.15.R3 148
quadro seguinte (a região Sul que contém sistemas com taxa de cobertura estimada
em 100%).
Quadro 14 – Cobertura dos serviços de abastecimento de água principais
REGIÃO SISTEMA COBERTURA TOTAL (%) VARIAÇÃO (%)
2009 2014 2009- 2014
Sul
Maputo 36% 66% +83,3%
Xai-Xai 75% 100% +33,3%
Chókwè 81% 100% +23,5%
Inhambane 100% 100% +0,0%
Maxixe 65% 87% +33,8%
Centro
Beira e Dondo 68% 90% +32,4%
Manica 21%* 66% +214,3%
Tete e Moatize 54%* 93% +72,2%
Quelimane 71% 71% 0,0%
Norte
Nampula 57% 50% +0,0%
Nacala 41%* 32% +9,9%
Angoche 33%* 38% +7,8%
Pemba 75% 84% +34,3%
Lichinga 23%* 29% +30,5%
Cuamba 16%* 18% +26,9%
*2010 (primeiros dados disponíveis)
A título de exemplo, refira-se o sistema de Quelimane, o qual apresentava uma taxa
de cobertura do serviço de abastecimento de água de 71% em 2009, tendo uma
evolução positiva do indicador até 2011, ano em que atingiu uma cobertura
estimada em 81%. Contudo, atendendo ao aumento da população na área de
intervenção do sistema, que não foi acompanhado pelo aumento correspondente do
número de ligações por rede (houve inclusive um decréscimo do número de ligações
nos últimos dois anos), a taxa de cobertura registada, em 2014, foi equivalente à que
se registava cinco anos antes.
A situação descrita é ilustrada na figura seguinte e realça a necessidade do
planeamento adequado dos investimentos e, por isso, da realização do plano
estratégico para o sector da água de Moçambique, onde os investimentos
necessários são previstos e efectuada a sua priorização, procurando para dar
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 149
resposta, entre outros objectivos, às necessidades de acesso e às mudanças
demográficas do país (os dados relativos ao número de ligações em 2014 não se
encontram disponíveis).
Figura 50 – População e ligações de abastecimento disponíveis no sistema de Quelimane
6.3.3 Cobertura em zonas peri-urbanas e rurais
O desenvolvimento do sector da água de Moçambique nas zonas peri-urbanas e
rurais é um dos objectivos sectoriais do país, indo também ao encontro dos ODM.
Contudo, este é ainda um dos principais desafios, e um assunto que carece de maior
discussão entre os stakeholders.
O CRA deverá ter um papel relevante no seu desenvolvimento, mas a contenção da
actividade regulatória do CRA derivada da perda de autonomia financeira não
contribui para o que é pretendido pelo MOPHRH. As ONG actuantes no território têm
encetado esforços relevantes para o desenvolvimento dos serviços nestas regiões,
com a realização de estudos e de investimentos para o desenvolvimento dos mesmos
e participação comunitária na gestão dos sistemas. À partida, este será um dos
desafios a ter em conta na implementação da actividade regulatória em zonas peri-
urbanas e rurais. Será necessário encontrar meios adequados para conjugar a gestão
comunitária com a gestão profissional e, simultaneamente, garantir a definição do
papel das autoridades locais nestes sistemas.
Em suma, para assegurar a coexistência dos serviços público e privado, e o
cumprimento de níveis mínimos de qualidade e técnicos nos sistemas localizados
em zonas peri-urbanas e rurais, é necessário ainda assegurar o equilíbrio financeiro
da entidade reguladora e, em simultâneo, iniciar a discussão sobre o alargamento da
regulação a estes sistemas com o envolvimento dos stakeholders relevantes,
incluindo as comunidades locais.
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 150
6.3.4 Regulação dos serviços de saneamento de águas residuais
Apesar de contemplado no Decreto n.º 23/2011, de 8 de Junho, no âmbito do
alargamento das funções e responsabilidades do CRA, a regulação dos serviços de
saneamento de águas residuais em Moçambique encontra-se ainda numa fase muito
embrionária, carecendo ainda do planeamento adequado de um quadro
institucional do subsector do saneamento, não havendo ainda previsões para a
existência de regulação efectiva destes sistemas a curto-prazo (cinco anos).
O progresso e desenvolvimento do subsector do saneamento de águas residuais
carecem também de investimentos elevados para que possa responder
adequadamente às necessidades da população. A necessidade de avultados níveis de
investimento para o desenvolvimento destes sistemas irá, previsivelmente, levantar
problemas na definição de tarifas e da sua estrutura, pelo que o envolvimento de
todos os stakeholders relevantes será fundamental para a resolução desta
problemática.
A AIAS, como entidade responsável pelos sistemas secundários e de saneamento de
águas residuais, terá um papel preponderante neste domínio. Actualmente a
actuação da entidade é feita de forma reduzida no subsector do saneamento de
águas residuais, mas a sua actividade deverá ir além da instalação de sanitários
públicos, criando condições para a fiscalização e garantia do cumprimento de
critérios de higiene e de saneamento nestes sistemas.
Apesar de embrionário, existe já um modelo de QR definido para os serviços de
saneamento de águas residuais. No entanto, um novo modelo deverá ser estudado
no futuro próximo fruto da complexidade da regulação dos municípios e da
existência de conflitos de interesse derivados da autonomia que os municípios
detêm na prestação destes serviços. Apesar de já existirem alguns serviços
autónomos de saneamento, estes não estão ainda definidos em concreto na
legislação, o que ilustra a necessidade do enquadramento institucional adequado do
subsector do saneamento de águas residuais.
6.4 SUSTENTABILIDADE TÉCNICA E QUALIDADE DE SERVIÇO
6.4.1 Qualidade de serviço
Apesar de ter apenas entrado em vigor como prática regulatória do CRA a partir de
2013, a consideração do IDER e a estimativa do desempenho neste indicador
composto dos sistemas regulados em anos anteriores é possível a partir dos dados
recolhidos no âmbito da regulação da qualidade de serviço praticada pelo CRA. Um
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P.027.15.R3 151
dos indicadores base que compõem o IDER é de particular relevância para a análise
do impacto regulatório do CRA na qualidade de serviço, o IQS.
A estimativa do IQS agrega dados também considerados nos BAQS, relativos à
qualidade do serviço ao utilizador. Assim, no que concerne ao serviço ao utilizador,
o IQS agrega a cobertura total do serviço na região do sistema, o tempo médio de
distribuição diária e a percentagem de facturação baseada em leituras reais.
Também os indicadores de qualidade de serviço relativos ao atendimento dos
utilizadores também são considerados, em termos de número de reclamações por
ligação, tempo médio de resposta das entidades reguladas aos utilizadores e a
percentagem total de reclamações respondidas. A qualidade da água, outro factor
relevante no que respeita à qualidade do serviço prestado pelas entidades reguladas,
é também considerada através da percentagem de parâmetros controlados e da
percentagem de parâmetros em conformidade com o estipulado nos respectivos QR.
Note-se que o indicador composto tem em consideração os diferentes pesos
atribuídos pelo CRA, pelo FIPAG e pela AdeM, aos diferentes indicadores que o
compõem. Dos indicadores de desempenho referidos e considerados no IQS, o
indicador de maior peso é relativo à conformidade dos parâmetros controlados na
qualidade da água, que tem um peso superior a 1/5 (22,8%) no cálculo do IDER. O
peso relativo dos indicadores considerados no IQS é apresentado na figura seguinte.
Figura 51 – Distribuição de pesos dos indicadores que compõem o IQS
Observa-se que os sistemas regulados da Região Sul são aqueles que apresentam, na
sua generalidade, melhor qualidade de serviço. Refira-se também que o sistema da
região de Maputo tem apresentado melhorias significativas no que toca à qualidade
do serviço desde 2011. Os sistemas localizados na Região Centro apresentaram uma
9,94%
10,50%
8,62%
2,44%
3,58%
5,07%
15,73%
44,12%
IQS
Cobertura
Tempo distribuição
Leituras reais
Reclamações
Tempo de resposta
Reclamações respondidas
Parâmetros controlados
Conformidade parâmetros
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P.027.15.R3 152
quebra significativa em 2013 do nível da qualidade do serviço prestado, tendo, no
entanto, apresentado bons resultados em 2012, logo após a entrada em vigor dos
QR. Nos sistemas regulados da Região Norte observa-se uma quebra geral no nível
da qualidade de serviço a partir de 2012, excepto no sistema de Angoche, que
contraria a tendência observada nestes sistemas. As tendências de evolução dos
sistemas neste indicador base do IDER encontram-se apresentadas no conjunto de
gráficos da figura seguinte.
Figura 52 – Evolução da qualidade de serviço dos sistemas regulados (IQS)
Fruto do elevado peso dos indicadores relativos à qualidade da água dos sistemas,
que no total têm um peso de cerca de 3/5 no IQS, verifica-se que a maioria dos
sistemas, que apresentam um desempenho reduzido na qualidade da água, tem
associados fracos desempenhos, no que concerne à percentagem de parâmetros de
qualidade controlados e, em particular, na conformidade dos parâmetros
controlados com o estipulado no âmbito nos QR. A tabela seguinte apresenta a
percentagem de parâmetros controlados, de acordo com os níveis de qualidade da
água exigidos, dos sistemas regulados.
Quadro 15 – Desempenho dos sistemas nos indicadores da qualidade da água
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P.027.15.R3 153
REGIÃO SISTEMA
Parâmetros controlados (%)
Conformidade dos parâmetros controlados (%)
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Região Sul
Maputo 100% 78% 76% 90% 100% 100%
88% 92% 90% 92% 97% 100%
Xai-Xai 100% 100% 100% 100% 100% 100%
100% 100% 100% 100% 100% 100%
Chókwè 100% 100% 100% 100% 92% 100%
100% 100% 100% 100% 91% 100%
Inhambane 100% 100% 100% 100% 100% 100%
100% 100% 100% 100% 100% 99%
Maxixe 100% 100% 100% 100% 100% 100%
100% 100% 100% 98% 100% 100%
Região Centro
Beira e Dondo 52% 52% 58% 71% 72% 80%
100% 99% 69% 93% 62% 67%
Manica - - 18% 100% 41% 80%
- 100% 70% 100% 11% 59%
Tete e Moatize - - 18% 55% 66% 92%
- - 70% 100% 68% 87%
Quelimane 48% 70% 55% 64% 64% 72%
100% 100% 70% 100% 100% 60%
Região Norte
Nampula 45% 39% 52% 82% 83% 88%
98% 99% 100% 56% 52% 74%
Nacala - - 17% 71% 56% 75%
- 100% 100% 96% 77% 75%
Angoche - - 17% 34% 92% 100%
- 100% 100% 92% 96% 99%
Pemba 21% 30% 52% 81% 64% 84%
100% 100% 100% 100% 65% 83%
Lichinga 17% 16% 33% 40%
100% 100% 100% 33% 40%
Cuamba 17% 17% 22% 26%
100% 100% 50% 22% 12%
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6.4.2 Reclamações
A percentagem de reclamações respondidas e resolvidas pelas entidades reguladas
é um dos indicadores de desempenho que traduz o nível de desempenho das
entidades reguladas relativamente ao atendimento prestado aos utilizadores dos
serviços públicos da água. Também neste indicador são observadas grandes
oscilações ao longo do período analisado, o que vem demonstrar a necessidade de
uma regulação mais eficaz, por parte do CRA, junto dos operadores.
O facto de as reclamações não serem atendidas dentro do prazo previsto justifica e
implica, portanto, a intervenção dos agentes locais de regulação junto das entidades
reguladas para defesa dos interesses dos utilizadores, no sentido de fomentar a
resposta das reclamações apresentadas e de servirem de mediadores no processo
consequente de procura da resolução do conflito. Em 2014, dos quinze sistemas
regulados analisados, apenas quatro operadores responderam a todas as
reclamações apresentadas pelos utilizadores dos seus serviços (Inhambane, Maxixe,
Manica e Angonche). Contudo, não está disponível o número de reclamações que
foram apresentadas às respectivas entidades gestoras.
Figura 53 – Variação da percentagem de respostas dadas às reclamações dos utilizadores
O valor de referência estipulado para que o utilizador obtenha da entidade regulada
a primeira resposta à reclamação apresentada, e de acordo com o processo
regulatório de resposta às reclamações, é de catorze (14) dias. Em média, todos os
operadores dos sistemas regulados respondem aos reclamantes dentro do prazo
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P.027.15.R3 155
definido para o procedimento. Contudo, no sistema de Maputo, esta circunstância
apenas começou a acontecer após 2012.
Apesar da melhoria verificada neste indicador de desempenho, esta melhoria está
também (directamente) relacionada com a redução do número de reclamações
atendidas verificada a partir do mesmo ano. O mesmo se observa nos sistemas da
Região Norte, que, na sua generalidade, se registaram tempos médios de resposta
inferiores a anos anteriores. A figura seguinte demonstra a evolução do tempo
médio de resposta registado nos sistemas regulados entre 2009 e 2014.
Figura 54 – Variação da percentagem de respostas dadas às reclamações dos utilizadores
6.4.3 Satisfação dos utilizadores dos serviços públicos de água
A defesa dos interesses dos utilizadores dos serviços públicos do sector da água é
um dos principais propósitos da actuação do CRA em Moçambique. A percepção dos
utilizadores sobre a qualidade dos serviços prestados pelas entidades reguladas é,
por isso, um eixo importante na avaliação do impacto regulatório do CRA. A
realização de inquéritos junto dos utilizadores não é ainda prática recorrente (nem
obrigatória) do CRA, tendo, no entanto, já sido realizados alguns esforços pela
entidade para a avaliação do grau de satisfação dos utilizadores em alguns dos
sistemas regulados.
A primeira avaliação do grau de satisfação dos utilizadores foi realizada em oito
sistemas das três regiões: Maputo, Xai-Xai e Inhambane (Região Sul), Beira e Dondo,
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Tete e Moatize e Quelimane (Região Centro) e Nampula e Pemba (Região Norte).
Nesta avaliação foram inquiridos um conjunto de 4347 utilizadores dos vários
sistemas, tendo-se verificado algumas disparidades na satisfação dos utilizadores
dos vários sistemas analisados.
Conforme se observa na figura seguinte, que apresenta o grau de satisfação dos
utilizadores consultados, em apenas três dos sistemas avaliados mais de 60% dos
utilizadores se consideram satisfeitos (nível de serviço bom, pelo menos) com o
nível de qualidade dos serviços prestados pelas entidades reguladas. Inclusive, em
dois dos sistemas avaliados (Nampula e Pemba), mais de metade da amostra da
população inquirida não considera sequer que o serviço prestado é de “bom” nível.
Do topo para a base, a figura ordena também os sistemas de acordo com os
resultados do grau de satisfação dos utilizadores (até ao nível bom).
Figura 55 – Nível de satisfação dos utilizadores sobre o desempenho dos sistemas (CRA, 2015)
Pode ser argumentado que o nível de satisfação dos utilizadores sobre os serviços
prestados pelas entidades reguladas possa ser considerado subjectivo. Contudo,
verifica-se que, no geral, o resultado da avaliação do índice de desempenho das
entidades reguladas (IDER), através da metodologia de análise integrada com um
indicador composto, encontra paralelo com o índice de satisfação dos utilizadores,
conforme é ilustrado na figura abaixo.
5%
11%
3%
9%
4%
22%
6%
33%
30%
37%
47%
42%
47%
51%
77%
51%
17%
32%
36%
23%
37%
16%
17%
14%
32%
15%
9%
21%
7%
11%
17%
5%
5%
0% 25% 50% 75% 100%
Pemba
Nampula
Beira e Dondo
Tete / Moatize
Maputo
Quelimane
Inhambane
Xai Xai
Muito bom Bom Mais ou menos Mau Muito mau NS/NR
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Figura 56 – Paralelismo entre satisfação dos utilizadores e IDER dos sistemas (CRA, 2015)
6.4.4 Sistemas secundários e sistemas de saneamento de águas residuais
Observe-se que, não obstante a recente expansão da actividade regulatória do CRA
aos sistemas sob alçada da AIAS, designadamente os sistemas secundários de
abastecimento de água e os sistemas de saneamento, estes sistemas não têm ainda
sidos avaliados, por falta de dados operacionais dos respectivos serviços. Conforme
já referido, tal impossibilita a análise do impacto regulatório nestes sistemas, apesar
de a regulação do CRA contribuir para a melhoria da sustentabilidade das entidades
reguladas e a defesa dos interesses dos utilizadores, mediante os QR que definem as
matérias objecto de regulação.
Nos QR dos serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais
de sistemas da AIAS são estipulados níveis mínimos de desempenho (ou valores de
referência) que as respectivas entidades gestoras se comprometem a cumprir
aquando da celebração de contrato. Todavia, ao contrário dos sistemas de
abastecimento de água do FIPAG, não é possível avaliar os indicadores de
desempenho apresentados anteriormente.
6.5 GOVERNANÇA REGULATÓRIA
Nampula
Beira e Dondo
Quelimane
Maputo
Pemba
Tete / Moatize
Inhambane
Xai-Xai
Satisfação geral IDER
11 0,5 0 0,5
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6.5.1 Transparência do sector
No cumprimento do seu mandato de regulação do sector das águas de Moçambique,
o CRA tem vindo a desenvolver medidas de promoção da transparência das
actividades desenvolvidas, não só por si mas também pelas entidades reguladas.
Estas medidas, que se expressam nos Relatórios Anuais disponíveis publicamente,
disponibilizados no website da entidade reguladora desde 2009, permitem aos
interessados aferir o impacto regulatório do CRA no sector da água e a evolução da
qualidade de serviço.
Apesar de, como referido no subcapítulo relativo à disseminação de informação,
parte da documentação potencialmente relevante sobre a prática regulatória do CRA
não ser disponibilizada integralmente, os Relatórios Anuais são um meio de
divulgação sobre as principais acções do CRA na regulação do sector da água no ano
precedente e explicitam as pretensões da entidade reguladora para o
desenvolvimento do sector a curto-prazo.
Há, contudo, ainda espaço a melhorar na prática regulatória do CRA neste âmbito da
regulação, nomeadamente no que se refere à disponibilização pública dos AR e QR
que definem as matérias objecto de regulação e que são, portanto, umas das
principais ferramentas da regulação do CRA no sector da água de Moçambique.
6.5.2 Participação Pública
A ausência de procedimentos de promoção da participação pública nos processos de
tomada-de-decisão regulatórios é considerada uma das principais fraquezas da
prática regulatória do CRA. A existência de processos oficiais de consulta ou
audiência pública que permitisse o contraditório das partes interessadas, incluindo
dos próprios utilizadores dos serviços públicos da água seria sinónimo de maior
transparência, credibilidade e legitimidade da regulação do CRA no sector da água
de Moçambique.
A promoção efectiva da participação pública requer, no entanto, quebrar a inércia
existente em Moçambique nos processos de democratização procedimental. Uma
maior divulgação e publicitação dos processos e actividades de regulação do CRA
junto dos stakeholders sobre diversos temas da regulação, desde o estabelecimento
de tarifas à definição de indicadores de desempenho e valores de referência, é
necessária para assegurar o conhecimento atempado dos vários stakeholders sobre
os seus direitos e obrigações no envolvimento público nas tomadas-de-decisão do
sector.
Apesar de a participação pública não ser ainda efectivamente promovida, o CRA tem
desenvolvido em conjunto com outras entidades actuantes no sector (ONG), com
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impacto positivo, acções de auscultação junto dos utilizadores para avaliar a
disposição dos mesmos para pagar pela utilização dos serviços, cujos resultados têm
impacto directo na definição de tarifas.
6.6 CONCLUSÕES
A actividade regulatória do CRA tem tido claramente um impacto positivo no
desenvolvimento do sector da água de Moçambique. O mesmo é observável na
evolução dos indicadores de desempenho dos serviços de abastecimento de água,
tanto na sustentabilidade financeira das entidades reguladas, como na melhoria da
sustentabilidade social, designadamente ao nível da cobertura dos serviços, e na
qualidade dos serviços prestados.
Todavia, verifica-se que o enquadramento regulatório do CRA, que condiciona a
governança e a substância regulatórias da entidade reguladora, tem influência
directa no seu impacto regulatório no sector da água. A perda de autonomia
financeira com a introdução da taxa de retenção sobre as receitas do CRA derivadas
da taxa de regulação, ou a falta de definição sobre os podres sancionatórios do CRA,
têm causado alguns constrangimentos ao progresso e desenvolvimento sustentável
do sector da água, fruto de alguma inconsistência na prática regulatória do CRA (e.g.
falta de pagamento da taxa de regulação, por parte de algumas entidades reguladas,
conjugada com a incapacidade de impor sanções em caso de incumprimento).
A regulação dos sistemas secundários de abastecimento de água, e principalmente,
dos sistemas de saneamento de águas residuais necessita ainda de grandes
desenvolvimentos, desde a implementação efectiva dos QR à monitorização do
desempenho das entidades responsáveis pela prestação dos serviços.
Apesar de a descentralização dos poderes regulatórios do CRA ter contribuído
positivamente para a optimização dos custos de regulação, é ainda necessária maior
capacitação técnica, económica e contabilística do pessoal responsável pela
regulação do sector da água, e assegurar uma maior organização e maior volume de
dados sobre os sistemas regulados para potenciar o desenvolvimento da qualidade
dos serviços.
A participação dos utilizadores na recolha de dados e o reporte periódico (semanal
ou mensal), que o CRA se encontra a desenvolver (sistema TIC-RECO) trará
certamente benefícios aos intervenientes no sector da água, e, em particular, aos
utilizadores dos serviços.
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A regulação do sector da água de Moçambique beneficiará o desenvolvimento do
sector se for assegurada uma maior articulação entre os stakeholders, que possibilite
a redução de conflitos (e.g. municípios e CRA nos sistemas de saneamento não-
autónomos) e uma maior coordenação entre as entidades envolvidas (e.g.
transmissão de informação entre FIPAG e CRA). Contudo, o contexto político e
socioeconómico que se verifica no país poderá dificultar a curto prazo a
implementação de novas Leis de Base referentes a um Quadro de Regulação dos
Serviços Públicos e dos Serviços de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas
Residuais, que assegure um melhor relacionamento entre stakeholders do sector e,
consequentemente, uma melhor governança regulatória do CRA, necessariamente
com impacto regulatório positivo no sector.
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7 SÍNTESE CONCLUSIVA E PRINCIPAIS DESAFIOS
7.1 SÍNTESE CONCLUSIVA
O Manual de Governança e Substância Regulatórias representa o produto principal
da Revisão do Quadro e das Práticas Regulatórias, inserido no crédito (N.º
IDA52900) do Projecto (N.º P125120) da IDA/Banco Mundial, que financia o
Projecto de Abastecimento de Água ao Grande Maputo.
O presente documento pretende ser uma ferramenta de base para a melhoria futura
dos procedimentos regulatórios do CRA e de informação para os restantes
stakeholders no país, bem como para parceiros internacionais. Com a identificação e
descrição do que é considerado boa prática nos principais eixos da governança e
substância regulatórias, o Manual serve de suporte à identificação das práticas de
regulação do CRA e identificação dos pontos a melhorar, bem como para o desenho
e definição de metas a alcançar no sector da água de Moçambique.
O primeiro passo de elaboração do Manual de Governança e Substância Regulatórias
do CRA consistiu na elaboração de uma revisão documental, a qual incidiu sobre o
enquadramento regulatório do CRA, nomeadamente o enquadramento legal e
institucional.
Os principais documentos e instrumentos legais que regem as actividades do sector
da água de Moçambique foram identificados no enquadramento legal, que incidiu,
em particular, na legislação de Moçambique que enquadra a prática regulatória do
CRA, nomeadamente a Lei de Águas e o QGD, as políticas sectoriais e regulamentos
vigentes no sector da água de Moçambique, bem como outros documentos legais de
relevância, que exercem aí influência e directa ou indirectamente sobre a actividade
regulatória do CRA.
O enquadramento institucional do sector da água em Moçambique identificou os
principais stakeholders do sector da água Moçambicano e as respectivas funções no
seu desenvolvimento, com destaque para as entidades efectivamente responsáveis
pela prestação dos serviços de abastecimento de água para consumo humano e dos
serviços de saneamento de águas residuais no país, nas quais se incluem o MOPHRH,
o CRA, o FIPAG, a AIAS, as diversas entidades financiadoras, entre outras.
Ao nível da estrutura de mercado e desempenho do sector da água em Moçambique,
uma breve caracterização da realidade socioeconómica bem como das
características geográficas e territoriais do país, permitiu enquadrar a identificação
da estrutura de mercado dos serviços públicos de água, decorrente da
Manual de Governança e Substância Regulatórias
P.027.15.R3 163
implementação do QGD a partir de 1998. O desempenho geral do sector da água de
Moçambique foi igualmente abordado, permitindo assim obter uma visão geral
sobre o seu funcionamento através dos principais indicadores de desempenho no
país, com a identificação dos sistemas com melhores e piores desempenhos nos
mesmos, em 2014, último ano com dados disponíveis.
A análise da evolução temporal do desempenho dos sistemas regulados precedeu a
identificação de alguns dos principais desafios com que o sector da água de
Moçambique se depara, presentes e futuros, os quais requerem uma maior
capacitação das entidades envolvidas e uma regulação mais eficiente e eficaz,
identificando pontos a melhorar na regulação do CRA, com vista ao cumprimento
das metas definidas para o sector.
A identificação das boas práticas de regulação e o cruzamento das mesmas com a
prática regulatória do CRA permitiu realizar um “diagnóstico” sobre a prática
regulatória do CRA em termos de governança e substância regulatórias. A descrição
da prática regulatória do CRA nestes dois domínios da regulação foi elaborada com
base nas entrevistas realizadas ao pessoal-chave do sector da água de Moçambique
e do CRA, e na documentação existente e disponibilizada pela entidade reguladora.
Na substância regulatória em particular, a definição das sequências de
procedimentos regulatórios e práticas de regulação do CRA, realizada em estreita
colaboração com elementos-chave desta entidade, permitiu estabelecer a base
necessária para uma melhor compreensão por parte dos restantes stakeholders,
sobre o sistema regulatório vigente, bem como das suas motivações, propósitos e
desafios.
A análise do impacto regulatório da actividade do CRA no sector, que resulta da
conjugação da governança e substância regulatórias da entidade reguladora
focou-se avaliação e evolução da sustentabilidade financeira, social e técnica, e na
qualidade de serviço prestado pelas entidades reguladas incluindo as suas práticas
de governança, isto é da eficácia da regulação.
A disponibilização pública do presente documento permitirá reforçar a
transparência, a responsabilização e credibilidade da entidade reguladora dos
serviços públicos da água de Moçambique.
7.2 PRINCIPAIS DESAFIOS
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O Manual de Governança e Substância Regulatórias será uma ferramenta
disponibilizada para todos os stakeholders, no sentido de apresentar a actuação do
CRA na regulação do sector da água em Moçambique, incluindo também as boas
práticas ainda não aplicadas (mas que são um objectivo) e os desafios futuros,
compreendendo os subsectores do abastecimento de água potável e de saneamento
de águas residuais.
Conforme descrito no documento, apesar do papel muito meritório para o sector da
água em Moçambique, a actuação do CRA carece ainda de progressos relevantes,
sobretudo, de alargamento do âmbito da regulação aos sistemas de abastecimento
secundários e, principalmente, dos sistemas de saneamento de águas residuais. De
facto, a maioria dos pontos fracos identificados na realização das entrevistas bem
como na revisão da documentação de suporte prendem-se com a (ainda) reduzida
eficácia da regulação do CRA nestes sistemas.
A falta de enquadramento legal do subsector do saneamento de águas residuais e
indefinição existente sobre as responsabilidades dos diversos intervenientes no
desenvolvimento dos sistemas nestes serviços do país (e.g. autoridades locais e CRA)
faz com que a regulação destes sistemas se encontre em fase ainda muito precária, a
necessitar de grandes esforços de planeamento, financiamento e desenvolvimento.
Apesar de já ter sido estabelecido um QR para os serviços autónomos de
saneamento, os elevados investimentos necessários previstos para o
desenvolvimento deste subsector poderá levar à necessidade de revisão do QR e dos
pressupostos base utilizados na definição de tarifas para estes serviços.
A regulação indirecta dos sistemas secundários de abastecimento de água da AIAS
necessita também de melhor definição de alguns dos procedimentos regulatórios,
nomeadamente ao nível da definição de tarifas (em particular da Tarifa Normativa
Inicial) e do reporte e análise de informação e dos indicadores de desempenho. De
facto, ao contrário do que se sucede nos sistemas do FIPAG, cujo desempenho é
avaliado anualmente, os sistemas da AIAS ainda não são sujeitos a avaliação de
desempenho consistente pelo CRA, também devido à menor capacidade das
entidades gestoras em recolher toda a informação necessária e com a mínima
qualidade.
Existe, no entanto, a expectativa de que a implementação efectiva do novo sistema
TIC-RECO para recolha de dados operacionais dos sistemas regulados possa ser um
passo importante para uma maior fiabilidade dos dados recolhidos nos sistemas. A
recente descentralização de funções de monitorização aos ALC/CORAL, apesar de
ainda necessitar de melhorias ao nível da uniformização de procedimentos e
alocação de recursos, tem igualmente contribuído para uma maior eficiência da
regulação do CRA nos sistemas de abastecimento de água.
Manual de Governança e Substância Regulatórias
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Um outro factor identificado para melhoria da governança regulatória do CRA
prende-se com a promoção efectiva da participação pública nos processos de
tomada-de-decisão. Apesar de previsto na legislação, o CRA ainda não tem nomeado
um Conselho Consultivo, o qual deverá integrar diversos stakeholders, incluindo
membros da sociedade civil. A necessária introdução de procedimentos
calendarizados de consulta ou audiência públicas é identificada como um dos
principais desafios à melhoria da prática regulatória do CRA. Refira-se que a
inexistência de tradição da participação pública em processos de decisão do CRA
pode causar constrangimentos na implementação efectiva do modelo regulatório.
A recuperação da autonomia financeira do CRA é identificada também como um dos
principais desafios à evolução da actividade regulatória do CRA. O constrangimento
causado pela retenção de 40% das receitas provenientes da taxa de regulação por
parte do Estado, conjuntamente com a expansão da regulação aos sistemas de
abastecimento de água secundários e de saneamento de águas residuais, os quais,
tipicamente, não têm capacidade para pagar a respectiva taxa, torna evidente que
esta situação necessita ser revista. A falta de definição da regulamentação existente
sobre os poderes sancionatórios do CRA é também vista como uma fraqueza do
sistema regulatório vigente.
Apesar de ter sido demonstrado que o Plenário do CRA é responsável pela
deliberação final nos principais procedimentos regulatórios de tomada-de-decisão,
o facto de este estar sujeito, por vezes, a aprovação formal ou tácita do Ministro da
tutela reduz o nível de independência que uma entidade reguladora deve ter
atribuído. Uma maior autonomia decisória do CRA seria proveitosa para a sua
credibilidade e menor risco regulatório, pois reduziria o nível de pressões políticas
sobre o CRA, principalmente em momentos de contexto socioeconómico e político
com alguma instabilidade.
Aponta-se também como factor preponderante para a melhoria da prática
regulatória do CRA a importância da capacitação técnica do pessoal do CRA para
garantir maior integridade, profissionalismo e rigor que se requer para uma prática
eficaz da regulação. De facto, a maior capacitação dos colaboradores do CRA e a troca
de experiências entre agentes locais (ALC/CORAL) poderá ter um impacto positivo
e decisivo para o desenvolvimento dos serviços nos sistemas de abastecimento de
água e de saneamento de águas residuais. A boa prática da regulação pressupõe
também a existência de um Código de Ética e de Conduta que garanta a integridade
dos membros da entidade reguladora, ou a publicação de declarações de interesse
dos colaboradores, prevenindo a ocorrência de conflitos no desempenhar de
funções no sector.
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Note-se também que a disponibilização pública de outra documentação relevante
sobre a regulação do sector da água por parte do CRA, a par deste Manual, e em
conformidade com a boa prática da regulação, permitirá aumentar
consideravelmente a transparência da actividade regulatória do CRA, e
consequentemente a sua credibilidade e legitimidade perante os stakeholders.
O aumento da confiabilidade e atractividade do sector da água poderá ser um factor
fundamental para a atracção do investimento do sector privado, que é considerado
como absolutamente necessário para a prossecução dos objectivos sectoriais
definidos não só pela Lei das Águas mas também pelo QGD, que enquadra todo o
sector da água de Moçambique.
O desenvolvimento económico do país e, em particular, do sector da água levará a
que, mais tarde ou mais cedo, o CRA expanda a actividade regulatória aos sistemas
rurais e peri-urbanos. A inclusão dos pequenos operadores privados no âmbito da
regulação do CRA incrementará, incontornavelmente, os desafios do CRA para uma
regulação efectiva do sector da água.
O CRA tem assim o desafio de, a curto/médio prazo, melhorar os procedimentos
regulatórios relativos à boa governança e substância regulatórias, de forma a
assegurar o cumprimento do Plano Estratégico 2015-2020 do CRA. Além disso, a
elaboração de um Plano Director de Desenvolvimento da Regulação de (Médio)
Longo Prazo poderá representar um contributo com vista à identificação de soluções
a adoptar para assegurar a compatibilidade entre a melhoria dos procedimentos
regulatórios do CRA e o alcance de metas de desenvolvimento do CRA e do próprio
sector da água em Moçambique.
Manual de Governança e Substância Regulatórias
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municipais;
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Decreto n.º 72/98, de 23 de Dezembro – Institucionalização do QGD;
Decreto n.º 73/98, de 23 de Dezembro – Criação do FIPAG;
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Resolução n.º 60/98, de 23 de Dezembro – Política Tarifária de Águas;
Decreto n.º 38/99, de 10 de Junho – Criação do Instituto Nacional de Gestão
de Calamidades (INGC)
Lei n.º 11/99, de 8 de Julho – Arbitragem, conciliação e mediação;
Decreto n.º 80/99, de 1 de Novembro – Aplicação do IVA para o
fornecimento de água potável;
Diploma Ministerial n.º 78/2001, de 23 de Maio – Regulamento Interno da
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do CRA;
Lei n.º 6/2003, de 18 de Abril – Período da Vacatio Legis;
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competência e funcionamento das autarquias locais;
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Decreto n.º 30/2003, de 1 de Julho – Regulamento para os Sistemas
Públicos de Distribuição de Água e de Drenagem de Águas Residuais;
Diploma Ministerial n.º 67/2004, de 21 de Abril – Alargamento do QGD:
transferência dos sistemas de Xai-Xai, Chókwè, Inhambane e Maxixe para o
FIPAG;
Decreto n.º 18/2004, de 2 de Junho – Regulamento sobre Padrões de
Qualidade Ambiental e de Emissão de Efluentes;
Decreto n.º 15/2004, de 15 de Julho – Regulamento para os Sistemas
Prediais de Distribuição de Água e de Drenagem de Águas Residuais;
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Serviço ao Estado;
Diploma Ministerial n.º 5/2006, de 17 de Janeiro – Regulamento para os
Pequenos Sistemas / Manual de Implementação das Modalidades de Gestão
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Indexação das Tarifas de Água (FIPAG);
Decreto n.º 45/2006, de 30 de Novembro – Regulamento para a Prevenção
da Poluição e Protecção do Ambiente Marinho e Costeiro;
Resolução n.º 37/2007, de 12 de Novembro – Política de Concorrência
Moçambicana;
Resolução n.º 43/2007, de 30 de Outubro – Regulamento de Licenças e
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Resolução n.º 46/2007, de 30 de Outubro – Revisão da Política Nacional de
Águas;
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abastecimento de água em todos os centros urbanos e saneamento;
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Decreto n.º 19/2009, de 13 de Maio – Criação da AIAS;
Diploma Ministerial n.º 177/2009, de 15 de Julho – Alargamento do QGD:
transferência dos sistemas de Tete, Moatize, Chimoio, Manica e Gondola
para o FIPAG;
Diploma Ministerial n.º 178/2009, de 15 de Julho – Alargamento do QGD:
transferência dos sistemas de Cuamba, Lichinga, Nacala e Angoche para o
FIPAG;
Resolução n.º 34/2009, de 31 de Dezembro – Estatuto Orgânico da AIAS;
Diploma Ministerial n.º 7/2010, de 6 de Janeiro – Modelos de Licenças e
Concessões de Águas;
Resolução n.º 1/2010, de 18 de Agosto – Ajustamento das Tarifas de Água
Potável no âmbito do QGD;
Resolução n.º 2/2010, de 22 de Setembro – Revisão de Taxas de Novas
Ligações Domiciliárias Domésticas de água potável;
Decreto n.º 41/2010, de 20 de Outubro – Criação do Instituto de
Investigação em Águas;
Resolução n.º 3/2010, de 27 de Outubro – Mecanismo de compensação do
custo da Taxa de Novas Ligações Domésticas;
Decreto n.º 63/2010, de 27 de Dezembro – Alteração do Artigo 4º do
Decreto n.º 73/98 de 23 de Dezembro;
Diploma Ministerial n.º 237/2010, de 27 de Dezembro – Identificação dos
sistemas públicos secundários de distribuição de água e dos sistemas
públicos de saneamento de águas residuais transferidos para a AIAS;
Diploma Ministerial n.º 258/2010, de 30 de Dezembro – Programa Nacional
de Abastecimento de Água e Saneamento Rural (PRONASAR);
Decreto n.º 23/2011, de 8 de Junho – Alteração da designação do Conselho
de Regulação do Abastecimento de Água (CRA) para Conselho de Regulação
de Águas (CRA);
Lei n.º 15/2011, de 10 de Agosto – Implementação de PPP, PGD e CE;
Diploma Ministerial n.º 256/2011, de 14 de Novembro – Regulamento
Interno da AIAS;
Decreto n.º 7/2012, de 10 de Maio – Alargamento de competências do
FIPAG;
Decreto n.º 16/2012, de 4 de Junho – Regulamento da Lei sobre PPP, PGD e
CE;
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Diploma Ministerial n.º 142/2012, de 11 de Julho – Revisão do Regulamento
Interno da DNA;
Decreto n.º 48/2012, de 28 de Dezembro – Novo Estatuto Orgânico e de
funcionamento do FIPAG;
Lei n.º 10/2013, de 11 de Abril – Criação da Autoridade Reguladora da
Concorrência;
Lei n.º 15/2014, de 20 de Junho – Regime jurídico da gestão das
calamidades;
Decreto n.º 37/2014, de 1 de Agosto – Estatuto Orgânico da ARC;
Deliberação n.º 6/2014, de 25 de Novembro – Revisão para a Extensão do
Contrato de Cessão de Exploração Revisto do Serviço de Abastecimento de
Água de Maputo;
Decreto n.º 97/2014, de 31 de Dezembro – Regulamento da Lei da
Concorrência de Moçambique;
Decreto Presidencial n.º 1/2015, de 16 de Janeiro – Extinção e Criação de
Ministérios;
Resolução n.º 19/2015, de 17 de Julho – Aprovação do Estatuto Orgânico do
Ministério das Obras Públicas, Habitação e Recursos Hídricos;
Resolução n.º 2/2015, de 10 de Agosto – Ajustamento das Tarifas de Água
Potável no âmbito do QGD;
Estratégia Nacional de Água e Saneamento Urbano 2011-2025, de Janeiro
de 2012;
Decreto n.º 51/2015, de 31 de Dezembro – Aprova o Regulamento do
Licenciamento de Abastecimento de Água Potável por Fornecedores
Privados;.
Decreto n.º 5/2016, de 8 de Março – Aprova o Regulamento de Contratação
de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviços ao Estado.