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"Ponencia preparada para el X Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado por la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico y la Universidad

Catlica de Crdoba, Crdoba, 27 al 30 de julio de 2011"

Anlisis del impacto de la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUHPS)

sobre la situacin de la niez y sus familias.

Alejandra Beccaria (UNGS y FCS,UBA)1

y Javier Curcio (UNGS y FCE,UBA)2

Ponencia correspondiente al Panel Cerrado sobre Polticas Sociales

coordinado por Javier Moro

Resumen: En este trabajo se describen las principales caractersticas del nuevo subsistema de asignaciones familiares, denominado Asignacin Universal por Hijo Para Proteccin Social, dando cuenta del alcance de su cobertura tanto a nivel nacional como regional. Asimismo, se avanza en un anlisis acerca de los impactos que esta poltica tiene sobre el bienestar de los hogares y de sus integrantes, especialmente indagando por la capacidad que presenta para reducir la indigencia y la pobreza. Por ltimo, se presentan algunas conclusiones orientadas a identificar los lmites y potencialidades de esta medida. Abstract: This paper presents the main features of the new subsystem of family allowances, known as the "Universal Child Allowance for Social Protection. Its coverage both at national and regional levels, and its impacts on households and their members well being, are analyzed. Regarding the latter, the Allowance effects on poverty and extreme poverty reduction are examined. Lastly, some conclusions on the limits and potentialities of this policy are drawn.

1 E-mail: y . 2 E-mail: y .

Buenos Aires, Junio de 2011

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ndice de contenidos

1. Introduccin....................................................................................................................... 3

2. Antecedentes programas de transferencias directas a las familias en Amrica Latina ..................................................................................................................................... 4

3. Caracterizacin de la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUHPS) ............................................................................................................................. 11

4. Aproximacin al impacto efectivo de la AUHPS sobre la situacin de la niez y sus familias ....................................................................................................................... 18

5. Conclusiones preliminares............................................................................................... 27

6. Referencias bibliogrficas ............................................................................................... 29

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1. Introduccin

A finales de 2009 el gobierno nacional cre un nuevo subsistema de

asignaciones familiares, que fue denominado Asignacin Universal por Hijo Para

Proteccin Social (AUHPS). Esta poltica contempla la situacin de aquellos nios

menores de 18 aos que no cuentan con otra asignacin y que dependen de trabajadores

informales cuyo ingreso no sea superior al establecido por el Salario Mnimo Vital y

Mvil, de desocupados que no estn cubiertos por el seguro de desempleo, de

trabajadores que forman parte del rgimen especial de servicio domstico o de

monotributistas sociales. A diferencia del sistema tradicional de asignaciones familiares

-que se financia por medio de las contribuciones vinculadas al mercado de trabajo

formal-, este nuevo subsistema es de carcter no contributivo, en tanto es solventado a

travs de otros recursos que no se relacionan directamente con el trabajo.

El beneficio que otorga la AUHPS comprende una suma mensual de $ 220 pesos

por cada hijo y constituye el principal programa de transferencias directas de ingresos a

las familias vigente en el pas. De acuerdo con los datos disponibles, aproximadamente

3,5 millones de nios y adolescentes acceden a esta proteccin monetaria. Esa cifra

representa alrededor del 31% de total de menores de 18 aos que habitan el pas.

A partir de esta nueva iniciativa la cobertura -considerando los diferentes

subsistemas de proteccin monetaria a la niez- asciende al 91%. El 9% de nios o

adolescentes restante, que no es alcanzado por ninguno de los esquemas de cobertura

previstos, responde a situaciones diferentes entre las que se destacan algunos grupos

vulnerables con dificultades de acceso.

En ese marco, el objetivo de este trabajo se orienta a identificar los impactos de

la AUHPS en la situacin de los nios y sus familias, especialmente en la mejora de la

distribucin del ingreso y sobre la reduccin de la pobreza y la indigencia de la

poblacin y hogares. Para ello en la primera seccin que sucede a esta introduccin se

describe en forma resumida el estado del arte en relacin con las transferencias

dirigidas a las familias que apuntan a reducir la pobreza.

En el apartado siguiente se realiza una breve caracterizacin de la AUHPS y se

analiza su cobertura y alcance a nivel nacional y regional a partir de la informacin que

surge de los datos de registro de ANSES y otras fuentes disponibles. En la seccin

cuatro, se presenta una versin preliminar del anlisis del impacto que esta medida est

teniendo sobre el bienestar de los hogares y sus integrantes, utilizando los relevamientos

disponibles de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH-INDEC). Este ejercicio es un

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avance del trabajo ms amplio de investigacin que se viene realizando en el marco del

proyecto de investigacin La Seguridad Social en Argentina: diseo institucional y

capacidad de proteccin de distintas categoras de trabajadores, dirigido por Susana

Hintze y Claudia Danani. Finalmente se presentan unas conclusiones preliminares que

surgen del anlisis realizado.

2. Antecedentes programas de transferencias directas a las familias en Amrica

Latina

Los primeros Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas a las

Familias (PTM) implementados en Amrica Latina, comenzaron a ejecutarse a

mediados de la dcada de los 90 en Brasil, Mxico y Honduras y durante los primera

dcada del Siglo XXI se han diseminado en otros pases de la regin, constituyndose

en instrumentos centrales de las polticas de reduccin de pobreza en muchos de esos

casos. De todos modos, ms all del momento de inicio de implementacin actualmente

la mayora de los pases latinoamericanos cuenta con algn esquema de transferencias

de ingresos a los hogares.

Esos programas constituyeron una verdadera reforma en el mbito de los planes

de lucha contra la pobreza porque no adoptaron el modelo del seguro social y su

esquema contributivo y, a su vez, implicaron un alejamiento de la prctica dominante

hasta entonces de entregar bolsas de alimentos (Fonseca, 2006).

En trminos generales los PTM han sido empleados tanto para la atencin de

familias en situacin de pobreza persistente como de hogares afectados por shocks

econmicos. Ms all de sus diferencias, siguiendo a (Villatoro, 2007) puede decirse

que estas iniciativas tienen bases conceptuales comunes, entre las cuales destacan la

bsqueda simultnea de eficiencia y equidad (vinculacin entre alivio de pobreza en el

corto plazo y desarrollo del capital humano en el largo plazo), el nfasis en la correccin

de fallos de mercado a travs de la creacin de incentivos a la demanda

(condicionamiento de las transferencias), el empleo de un enfoque multidimensional y

sinrgico que requiere de la coordinacin de los actores institucionales implicados y que

se expresa en una intervencin sobre diferentes dimensiones del bienestar para toda la

familia, la entrega de un rol central a las mujeres beneficiarias con fines de

empoderamiento de stas, y la relevancia de los sistemas de monitoreo y evaluacin

para la gestin, el aprendizaje y el incremento de la transparencia.

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Los PTM son considerados innovadores por varios motivos, entre los que

pueden destacarse sus mecanismos de focalizacin, el establecimiento de prestaciones

en efectivo en lugar de en especie y, las condicionalidades exigidas en muchos

casos, en relacin con el desarrollo de ciertas acciones por parte de los destinatarios,

tales como la asistencia escolar de los nios del hogar, controles de salud y colocacin

de vacunas y refuerzos (Hailu y Veras Soares, 2009). De este modo, los PTM integran

objetivos de asistencia o reduccin de la pobreza en el corto plazo con la superacin de

la pobreza en el largo plazo mediante estrategias de acumulacin de capital humano.

Ello se sustenta en la idea de que dado que las estrategias utilizadas por los ms pobres

para afrontar los shocks pueden llevar al desahorro en capital humano y a perpetuar la

pobreza, una accin que atienda simultneamente las consecuencias y causas de la

pobreza puede interrumpir su reproduccin intergeneracional (Villatoro, 2007).

Desde el punto de vista econmico los PTM tienen objetivos de eficiencia y de

correccin de fallas del mercado y, por este motivo, emplean incentivos por el lado de la

demanda en situaciones en las cuales las decisiones de las personas no se ajustan al

inters social o al de otros individuos (Das, Do y Ozler, 2005).

Desde una perspectiva ms amplia puede considerarse que los PTM fomentan la

corresponsabilidad de las familias beneficiarias, y dentro de stas, de las madres, para

alcanzar empoderamiento (De Janvry y Sadoulet, 2006). El recurso a la

corresponsabilidad no se limita a que las familias cumplan con las condicionalidades

establecidas sino tambin alude a que los beneficiarios sean protagonistas de las

acciones que les permitan mejorar sus condiciones de vida y alcanzar puertas de salida

de los programas.

Los PTM se han orientado a cumplir una gran variedad de objetivos. Siguiendo

a Villatoro (2007), los propsitos de los programas van desde elevar el capital humano

en el largo plazo e interrumpir la reproduccin de la pobreza, aliviar los efectos de crisis

socioeconmicas, prevenir prdidas de capital humano, desarrollar capacidades en

adultos en edad de trabajar y reducir la pobreza en el corto/mediano plazo.

Los destinatarios de estos programas son frecuentemente mujeres jefas de hogar,

ya que se asume que tendern a invertir los beneficios de manera de favorecer ms a sus

hijos. Adicionalmente, la entrega de las transferencias a stas apunta a maximizar el

impacto de las intervenciones en el capital humano y se orienta a afianzar el poder de

negociacin y autonoma de las mujeres al interior del grupo familiar. Adems, el papel

que tienen algunas mujeres en la ejecucin de actividades crticas para la operacin de

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yoINCENTIVOSPOR EL LADODEMANDA

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los PTM (mediacin entre el programa, los otros beneficiarios y las entidades locales)

les puede dar liderazgo y protagonismo dentro de sus comunidades, contribuyendo a

romper el aislamiento y la reclusin domstica de la cual han sido objeto habitualmente

las mujeres ms pobres (Villatoro, 2007).

Las discusiones conceptuales que se han argumentado a medida que se han ido

implementando estos programas abarcan distintos puntos que van desde cuestiones

relativas al diseo de los programas como la determinacin de las prestaciones, las

condicionalidades, la focalizacin, los mecanismos de egreso que ellos plantean as

como aspectos vinculados a su evaluacin de impacto y monitoreo y detalles de

implementacin como su financiamiento y gestin.

En cuanto al diseo, entre otros temas, se ha debatido la adecuacin o no de la

utilizacin de transferencias monetarias en oposicin a transferencias en especie

(alimentos, vestimenta, tiles escolares, etc.) a los hogares. El argumento a favor de las

transferencias en efectivo sostiene que la entrega de dinero preserva la libertad de

eleccin de los beneficiarios, es menos costosa que la prestacin en especie y se ajusta

mejor a la composicin de los hogares (Franco y Cohen, 2006). Asimismo, como se

seala en Marchionni y Conconi (2008) las transferencias en dinero permiten mayor

eficiencia en el consumo porque los individuos u hogares conocen mejor sus

necesidades y preferencias que el Estado, y la fungibilidad del efectivo permite una

adecuada asignacin de la transferencia a necesidades heterogneas y cambiantes.

Sin embargo, en aquellas situaciones en que los mercados de bienes no

funcionan correctamente las transferencias en especie son ms deseables. Lo mismo

ocurre cuando los bienes que se transfieren generan externalidades positivas para el

resto de la sociedad, como es el caso de las campaas de vacunacin.

Los programas de transferencias en especies, al entregar alimentos,

medicamentos, vestimenta o tiles a los hogares suelen ser mejor aceptados por la

sociedad, asumiendo una actitud paternalista sobre los beneficiarios bajo el argumento

de que las transferencias de dinero no siempre suelen orientarse al consumo de los

bienes prioritarios para el hogar. Sin embargo, entre las desventajas de utilizar estas

iniciativas se afirma que suelen ser ms costosas en trminos administrativos que la

entrega de efectivo y que estn sujetas a mayores distorsiones. Las transferencias en

especie pueden fomentar el surgimiento de mercados secundarios en los que se

comercializan los beneficios distribuidos por el programa. En tanto que, transferir

dinero abre las puertas para la adopcin de medios electrnicos de pago que permiten

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reducir tanto costos operativos como las posibilidades de manejo discrecional de los

fondos del programa (Marchionni y Conconi, 2008).

En cuanto a los montos de las transferencias, los pases de la regin han

empleado distintas aproximaciones. En algunos casos se combina una transferencia

plana, independientemente de la composicin del grupo familiar, y un aporte por nio,

mientras que en otros casos se emplean apoyos por familia, o bien sobre bases

individuales. En ciertas situaciones se proporciona un aporte fijo a las familias en

extrema pobreza y una transferencia variable que toma en cuenta la composicin del

hogar pero que es mayor para las familias ms pobres. En el caso de las transferencias

por nios, tambin se han incorporado ponderaciones segn sexo y edad de los

beneficiarios, con la intencin de contemplar el costo de oportunidad de la educacin en

cada caso. Por lo general, el valor de la transferencia plana suele determinarse en base a

un porcentaje de la lnea de pobreza (Villatoro, 2007).

Las condicionalidades o co-responsabilidades han sido un aspecto muy discutido

de los PTM. Consisten en la obligatoriedad por parte de los beneficiarios de dar

cumplimiento a ciertas condiciones que van desde la asistencia escolar de los nios, la

vacunacin, el cumplimiento de controles mdicos y de nutricin, la capacitacin, entre

otras acciones. Estas condicionalidades buscan crear incentivos a la formacin de

capital humano, promoviendo una mayor inversin en educacin, salud y nutricin,

como una forma de superar los mecanismos de reproduccin intergeneracional de la

pobreza. Adems, como seala Villatoro (2007) en algunos casos los programas deben

optar por suavizar las condiciones para algunas sub-poblaciones, como los adultos

mayores, los discapacitados y los indgenas, ya sea por los costos de transaccin

implicados como por los impedimentos fsicos que limitan las posibilidades de esas

personas.

Otro aspecto muy discutido refiere al mecanismo de focalizacin utilizado. El

debate se ha centrado en la necesidad de programas focalizados versus universales. Los

programas focalizados estn dirigidos a beneficiarios especficos, vinculados en general

con los sectores ms vulnerables de la poblacin; en cambio, los programas universales

se orientan a la poblacin en general sin considerar caractersticas econmicas,

personales o sociales de los individuos- (Bertranou y Bonari, 2003). En muchos casos,

los PTM suelen recurrir a la autofocalizacin (o autoseleccin) que permita identificar a

los destinatarios de manera descentralizada, y para definir los requisitos de ingreso al

programa se instrumenta la focalizacin por indicadores delimitando zonas geogrficas

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pobres, grupos vulnerables jefes de hogar con hijos a cargo y solicitando la

comprobacin de insuficiencia de ingresos.

Finalmente, se debe considerar que los programas pueden ser implementados,

financiados y ejecutados por diferentes niveles de gobierno. A su vez, los gobiernos

pueden delegar la provisin de los beneficios y/o la gestin de los programas en

organizaciones no gubernamentales u otras entidades. La asignacin de

responsabilidades entre distintos niveles de gobierno se basa en diferentes aspectos, que

van desde razones histricas, institucionales, acuerdos polticos, entre otros factores. Si

bien histricamente y de acuerdo con lo que aconseja la teora, la poltica de asistencia

social y reduccin de la pobreza se ha concentrado en manos de los gobiernos centrales,

en los aos noventa ante el contexto de creciente vulnerabilidad en el empleo y en un

marco de incremento en los niveles de pobreza y desempleo de la poblacin, muchos

gobiernos subnacionales comenzaron a implementar sus propios programas de

reduccin de la pobreza, acudiendo en algunos casos a PTM. Ello se tradujo en una

creciente superposicin de intervenciones que seala la necesidad de aumentar el grado

de coordinacin en la poltica social entre distintos niveles de gobierno. Adems,

plantea un problema de equidad horizontal entre distintas jurisdicciones, puesto que son

justamente las jurisdicciones ms ricas las que cuentan con las capacidades y recursos

necesarios para implementar programas de este tipo.

En el caso especfico de Argentina, los primeros PTM comenzaron a

implementarse desde mediados de la dcada de 1990, incluyendo generalmente

contraprestaciones laborales o a veces complementadas con otras modalidades, tales

como terminalidad educativa (Repetto, F. y Potenza Dal Masetto, 2011). El antecedente

ms relevante fue el programa Trabajar, que se implement desde 1996 en el mbito del

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, dependiente del gobierno nacional,

la Nacin hasta finales de 2001. Ese programa fue acompaado con otras iniciativas

similares pero, en todos los casos, su cobertura fue reducida.

Luego de las consecuencias de la grave crisis socioeconmica experimentada

hacia el final del siglo anterior y comienzos del presente, a principios de 2002 esa

misma cartera ministerial dise y puso en marcha el Plan Jefes y Jefas de Hogar

Desocupados (PJJHD), con el objeto de paliar las dificultades relacionadas con el

ingreso de las familias ms pobres, que fueron afectadas en ese marco. El programa

alcanz en sus inicios a alrededor de 2 millones de beneficiarios, constituyendo un

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alcance en trminos de cobertura sin precedentes hasta entonces en polticas de

asistencia social en el pas.

A partir de all es posible destacar una serie de acciones de transferencias

monetarias directas (de carcter no contributivo) enmarcadas en el esquema de

proteccin social implementado por el gobierno nacional. Hasta finales del ao 2009

entre esas iniciativas era posible destacar a los siguientes programas: Plan Familias por

la Inclusin Social, Pensiones no Contributivas, Plan Jefas y Jefes de Hogar

Desocupados, Programa de Empleo Comunitario y Seguro de Capacitacin y Empleo,

entre otros.

El Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJyJHD) fue creado en el ao

2002 con el objetivo de morigerar los efectos que la crisis socioeconmica imperante

tena sobre los grupos ms vulnerables. El programa brindaba proteccin a los hogares a

travs de un ingreso mensual de $150 a jefas o jefes de hogar desocupados con hijos de

hasta 18 aos (incluyendo algn miembro del hogar en estado de gravidez) o

discapacitados de cualquier edad. Dentro de los objetivos especficos del PJyJHD se

incluan asegurar la concurrencia escolar de los hijos de los beneficiarios y el control de

su salud, la incorporacin de los beneficiarios a la educacin formal, la participacin en

cursos de capacitacin que ayuden en la futura reinsercin laboral y la incorporacin de

los beneficiarios en proyectos productivos o en servicios comunitarios.

El Plan Familias por la Inclusin Social (PFIS) comenz a implementarse en el

ao 2005, absorbiendo buena parte de los participantes del PJyJHD que decidieran optar

por el traspaso a este nuevo programa. La iniciativa se dise para asistir a familias en

situacin de pobreza e indigencia con hijos menores de 19 aos o discapacitados,

mujeres embarazadas que no perciban ningn tipo de subsidio econmico por parte del

Estado ni asignaciones familiares. Mediante el componente Proteccin e Ingresos se

otorga una asignacin a familias con un hijo a cargo de $155; la cual aumenta $45 por

hijo adicional, con un lmite de 6 hijos y $380 por familia. Tambin dentro de este

componente se brinda una asignacin por embarazo, por promocin educativa y por

terminalidad educativa y formacin profesional.

El Seguro de Capacitacin y Empleo (SCyE), creado en 2006, tiene por objetivo

brindar apoyo a los trabajadores desocupados en la bsqueda activa de empleo, en la

actualizacin de sus competencias laborales y en su insercin en empleos de calidad.

Brinda a sus beneficiarios una ayuda econmica mensual no remunerativa por un

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perodo mximo de 24 meses. Durante los primeros 18 meses el monto de la prestacin

es de $225 y se reduce a $200 durante los 6 meses restantes.

El Programa de Empleo Comunitario (PEC), creado en 2003, tiene por objetivo

brindar ocupacin transitoria a trabajadores desocupados de baja calificacin laboral a

travs de la ejecucin de distintos tipos de actividades que tiendan a mejorar las

condiciones de empleabilidad de los mismos y/o la calidad de vida de la poblacin de la

comunidad a la que pertenecen. Los participantes del programa reciben una ayuda

econmica mensual no remunerativa de $150, y slo puede ser beneficiario del

programa un miembro del grupo familiar.

Los programas de pensiones no contributivas y asistenciales (PNC) consisten en

prestaciones monetarias con el objetivo principal combatir la pobreza e indigencia de

los grupos ms vulnerables de la poblacin. Su caracterstica distintiva se refiere a que

las condiciones de adquisicin estn generalmente desvinculadas de la trayectoria

laboral y el financiamiento proviene de impuestos de los ingresos generales. A travs de

esta iniciativa se otorgan siete tipos de beneficios: i) por vejez; ii) por invalidez, iii) a

madres de siete o ms hijos, iv) graciables otorgados por el Congreso Nacional; v) a ex-

combatientes de la guerra de Malvinas, vi) a familiares de desaparecidos durante el

gobierno militar y, vii) otros por leyes especiales. Los tres primeros programas son

tambin denominados "pensiones asistenciales".

Las condiciones de acceso para los beneficios asistenciales contemplan algunos

de los siguientes factores dependiendo del tipo de pensin: falta de cobertura previsional

alternativa, ausencia de subsidios de cualquier tipo, falta de ingresos laborales, riesgo

mdico-social, vejez, soledad, ausencia del progenitor o desempleo de ste para las

madres de familia numerosa, desempleo, presencia y cantidad de hijos menores,

incapacidad permanente y desamparo institucional.

Siguiendo a Beccaria, A. y Curcio, J. (2011) puede afirmarse que los niveles de

las prestaciones de PNC estn mayoritariamente vinculados a la jubilacin mnima y el

beneficio promedio difiere para las categoras establecidas. El crecimiento de los

ltimos aos comenz a desarrollarse con ms ritmo en 2004, en el que la serie aument

21% respecto del ao anterior (pas de 345.000 a 415.000 beneficiarios

aproximadamente). Durante 2009 se alcanz un nuevo nivel mximo de prestaciones

que ascienden a 923.220 casos y representan un aumento del 28,3% respecto del ao

anterior.

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El inventario de principales PTM implementados en el pas se completa con la

creacin de la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUHPS) en

octubre de 2009, como nuevo pilar no contributivo incorporado al Rgimen de

Asignaciones Familiares establecido por la Ley Nacional N 24.714, cuyo objetivo

general se orienta a atender la situacin de aquellos nios menores de 18 aos

pertenecientes a grupos familiares que no se encuentren amparados por el Rgimen o

Sistema de Asignaciones Familiares vigente a ese momento.

3. Caracterizacin de la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social

(AUHPS)

El sistema de Asignaciones Familiares en la Argentina surgi en la dcada de

1930 con el subsidio a la maternidad y se formaliz en 1957 mediante la creacin de

cajas compensadoras establecidas por convenios colectivos1. La fuente de

financiamiento de las cajas compensadoras provena de un aporte patronal de entre 4%

y 5% de la masa salarial, el cual luego ascendi al 10% y 12% y a mediados de 1985 se

redujo a 9%.

En 1991 el aporte destinado a asignaciones familiares disminuy a 7,5% de la

masa salarial y se destin el 1,5% restante a la creacin del Fondo Nacional de Empleo.

En ese ao se disolvieron las cajas y se unificaron las prestaciones de la seguridad social

(excepto Obras Sociales), incluido el sistema de Asignaciones Familiares bajo la rbita

de la ANSES. El Sistema nico de la Seguridad Social (SUSS) tom a su cargo todas

las funciones que tenan las Cajas de Subsidios Familiares y stas fueron disueltas. La

meta buscada por el modelo de recaudacin unificada fue el control por parte del estado

y bajo un nico sistema centralizado de la totalidad de los aportes a la Seguridad Social

especialmente los correspondientes a las Obras Sociales y las Asignaciones Familiares

(Rofman y otros, 2001).

En 1996 se plante una reforma del sistema de Asignaciones Familiares con el

objetivo de lograr mayor equidad. Esta reorganizacin concentra los beneficios y

excluye de los mismos a los trabajadores con salarios superiores a $1.500, con

1 La primera parte de este captulo se basa en una versin resumida y actualizada de Curcio, J. (2011) y Beccaria, A. y Curcio, J.(2011). Para una descripcin histrica ms amplia del sistema de asignaciones familiares vase Hintze, S. y Costa, M. I. (2011).

12

excepcin de las transferencias en concepto de maternidad o hijo discapacitado que

alcanzan a todos los trabajadores.

Dentro del esquema de prestaciones, actualmente pueden reconocerse dos

subsistemas que implican transferencias de ingresos a los hogares. En ambos casos se

encuentran definidas por las caractersticas laborales de las personas (bsicamente el

tipo de relacin laboral y los ingresos). El primer subsistema es de base contributiva y el

segundo, de ms reciente creacin a partir de la implementacin de la mencionada

AUHPS en el ao 2009, de base no contributiva. Ambos se encuentran administrados

por la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES).

El subsistema de asignaciones familiares de base contributiva comprende

diferentes beneficios, entre los cuales estn la asignacin por nacimiento, por

maternidad, por adopcin, por matrimonio, la asignacin prenatal, la asignacin para

hijos menores de 18 aos, para hijos con discapacidad y una ayuda escolar. Estas

asignaciones familiares de base contributiva consisten en el pago de una suma de dinero

mensual, anual o por acontecimiento (dependiendo del beneficio) dirigida estrictamente

a los asalariados que se encuentran registrados en la seguridad social bajo la modalidad

de relacin de dependencia2. El monto del beneficio est en relacin directa con la carga

de familia que los trabajadores sostienen, el nivel de salarios y la zona geogrfica en

donde residen.

Con respecto al subsistema de asignaciones familiares no contributivo, la

implementacin de la AUHPS implic la extensin de una parte de los beneficios

anteriormente mencionados a amplios sectores de la sociedad que no se encontraban

cubiertos. Concretamente, el subsistema no contributivo est dirigido a menores de 18

aos que no cuenten con otra asignacin y que dependan de trabajadores informales

cuyo ingreso no sea superior al establecido por el Salario Mnimo Vital y Mvil, de

desocupados que no estn cubiertos por el seguro de desempleo, de trabajadores que

forman parte del rgimen especial de servicio domstico o de monotributistas sociales.

Con posterioridad, la ANSES incluy entre los destinatarios de la AUHPS a los

trabajadores de temporada, eventuales y no permanentes3 que prestan servicios en

2 En rigor, este subsistema cubre a su vez a los jubilados y pensionados y a los receptores del seguro de desempleo con dependientes a su cargo. Por su parte se destaca que dentro del grupo de trabajadores en relacin de dependencia solamente estn habilitados a recibir las asignaciones familiares contributivas aquellos empleados que perciben una remuneracin bruta de hasta 4.800 pesos (con excepcin de la ayuda escolar para hijo con discapacidad que no tiene tope de ingresos). 3 El artculo 96 de la Ley N 20.744 establece que existe contrato de trabajo de temporada cuando la relacin entre las partes, originada por actividades propias del giro normal de la empresa o explotacin, se

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relacin de dependencia. Mediante las Circulares GAFyD N 04/11 y 09/11 la ANSES

dispuso incluir desde el mes de diciembre de 2010 a estos trabajadores como

destinatarios de la AUHPS en los meses en que no se encuentran con prestacin efectiva

de servicios y figuran declarados por su empleador en el Sistema Integrado Previsional

Argentino (SIPA) con la marca reserva de puesto de trabajo. Esta medida permite que

trabajadores rurales que participan de cosechas temporarias y eventuales de la

construccin, entre otros, perciban asignaciones familiares o AUHPS durante los doce

meses del ao.

A su vez, a partir de mayo de 2011 se ampli la cobertura de la AUHPS a las

mujeres embarazadas en situacin de vulnerabilidad, definidas como desocupadas o con

empleo informal. La nueva prestacin, establecida mediante el Decreto N 446/2011,

fue definida como Asignacin por Embarazo para Proteccin Social y tiene como

objetivo brindar proteccin social a las madres en situacin de vulnerabilidad

socioeconmica desde el estado de gestacin, de forma tal de ofrecerles servicios

pblicos de diagnstico y tratamiento oportuno, a los fines de disminuir los ndices de

mortalidad materna, perinatal, neonatal e infantil que se encuentran asociados a

problemas en el acceso a los servicios de salud.

El beneficio que otorga la AUHPS comprende una suma mensual cuyo monto es

de 220 pesos4 por cada hijo. Esta prestacin se divide en dos partes: una asignacin que

se abona mensualmente y que es equivalente al 80% del monto total y una segunda

parte que se compone del 20% restante que se acumula en una caja de ahorro y cuyo

cobro queda sujeto a la verificacin del cumplimiento de un conjunto de requisitos

establecidos como condicionalidades.

Por ltimo, aunque no forma parte del sistema de Seguridad Social, es necesario

hacer referencia a otro mecanismo que, indirectamente, brinda proteccin a los nios y

adolescente menores de 18 aos. Se trata de la deduccin de un monto de dinero al

cumpla en determinadas pocas del ao solamente y est sujeta a repetirse en cada ciclo en razn de la naturaleza de la actividad. A su vez, la Ley N 20.744 establece que existe trabajo eventual cuando la actividad del trabajador se ejerce bajo la dependencia de un empleador para la satisfaccin de resultados concretos, tenidos en vista por ste, en relacin a servicios extraordinarios determinados de antemano o exigencias extraordinarias y transitorias de la empresa, explotacin o establecimiento, toda vez que no pueda preverse un plazo cierto para la finalizacin del contrato. Por ltimo los trabajadores no permanentes corresponden, de acuerdo con lo establecido en la Ley N 22.248, a contratos de trabajo agrario celebrado por necesidades de la explotacin de carcter cclico o estacional, o por procesos temporales propios de la actividad pecuaria, forestal o de las restantes actividades reguladas por esa ley, as como las que se realizaren en ferias y remates de hacienda. 4 Este monto est vigente desde el mes de septiembre de 2010. Al momento de su implementacin, el monto corresponda a 180 pesos mensuales, como en el caso de las Asignaciones Familiares contributivas de los grupos de mayores ingresos.

14

pagar el impuesto a las ganancias en concepto de asignaciones familiares, que puede

ser considerado como otra forma de brindar una transferencia monetaria a los hogares

con nios. En este caso, la administracin del beneficio est a cargo de la

Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP).

De acuerdo con los datos que surgen del registro de ANSES, el total de

beneficiarios de la AUHPS es de aproximadamente 3,5 millones de nios, nias y

adolescentes, en promedio mensual desde su inicio (vase Grfico 1). Ese alcance fue

logrado casi en su totalidad durante los primeros meses de implementacin, alcanzando

un mximo de 3,7 millones en el mes de mayo de 2010.

Grfico 1: Evolucin mensual de la cobertura de la AUHPS

Datos actualizados a Marzo de 2011

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2.500.000

3.000.000

3.500.000

4.000.000

no

v-20

09

dic-

2009

ene

-20

10

feb-

2010

mar

-20

10

abr-

2010

may

-20

10

jun-20

10

jul-20

10

ago

-20

10

sep-

2010

oct-2

010

no

v-20

10

dic-

2010

ene

-20

11

feb-

2011

mar

-20

11

Nios cubiertosFamilias cubiertas (titulares)

Fuente: Elaboracin propia en base a base a liquidaciones de ANSES.

Los nios alcanzados durante el perodo para el que se dispone informacin

(noviembre de 2009 hasta marzo de 2011) corresponden a 1,8 millones de familias que

se constituyen como titulares de la prestacin (promedio mensual). Ello implica que los

hogares participantes del programa tienen en promedio 1,9 nios menores de 18 aos y

perciben $ 311.- mensuales en concepto de AUHPS.

15

El monto total transferido a las familias en este concepto alcanza a $ 572,3

millones mensuales (promedio segn liquidaciones de ANSES) y ello representa un

acumulado para los diecisiete meses de implementacin disponibles de $ 9.728,7

millones ($ 6.727,6 millones para todo el ao 2010).

Siguiendo el esquema general de cobertura de asignaciones familiares descripto

anteriormente, que implica tres vas alternativas de alcance a los menores de 18 aos,

queda configurado un escenario de proteccin monetaria a esta franja etaria que puede

observarse en el Grfico 2. All surge que si se considera el subsistema contributivo, el

no contributivo y la deduccin contemplada en el impuesto a las ganancias, la cobertura

alcanza aproximadamente al 91% de los nios y adolescentes.

El 9% de nios o adolescentes restante, que no cuenta con ningn esquema de

proteccin en este sentido, responde a situaciones diferentes: por un lado, quienes

estando en condiciones de acceder a la AUHPS, no han obtenido dicho beneficio; los

nios dependientes de monotributistas, los nios dependientes de trabajadores que no

estn registrados en la seguridad social y perciben un ingreso superior al salario mnimo

vital y mvil (Beccaria, A. y Curcio, J., 2011 y Hintze, S. y Costa, M. I., 2011).

Grfico 2: Cobertura a los menores de 18 aos (2010)

Fuente: Beccaria, A. y Curcio, J. (2011) en base a datos del la EPH y datos de registro de ANSES (sep. 2010).

Segn puede verse en el Grfico 3 y en el Cuadro 1, la cantidad de nios y

familias cubiertos por la AUHPS difiere en forma significativa entre las diferentes

provincias. Las jurisdicciones que poseen la mayor cantidad de prestaciones son la

Total de Menores

de 18 aos: 12.100.000

Menores cubiertos por el subsistema contributivo: 6.700.000 (55%)

Menores cubiertos por el subsistema no contributivo:

3.700.000 (31%)

Menores cubiertos por la deduccin de ganancias: 600.000

(5%)

Menores sin cobertura: 1.100.000 (9%)

16

Provincia de Buenos Aires, seguida de Crdoba y Santa Fe. El conjunto de estas tres

provincias comprende al 48% del total de prestaciones.

Las provincias que menos beneficios reciben son Tierra del Fuego, Santa Cruz,

San Luis, La Rioja, Chubut, Catamarca y Neuqun, totalizando un 4,8% de los nios

beneficiarios. Los montos transferidos en el mes bajo anlisis (marzo 2011, ltimo

perodo disponible) totalizan 629,6 millones de pesos y su distribucin se corresponde

con la cantidad de beneficiarios por jurisdiccin.

Si bien las familias titulares de las prestaciones guardan cierta relacin con los

menores de 18 aos destinatarios del programa; la cantidad de nios por titular, que en

promedio asciende a 1,87, oscila entre 2,12 chicos por familia incorporada a la AUHPS

para el caso de la Provincia de San Luis y 1,57 en la Ciudad Autnoma de Buenos

Aires.

Grfico 3: Nios y familias cubiertos por la AUHPS, distribucin por provincia

Datos correspondientes a Marzo de 2011

0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000

Ciudad de Buenos Aires

Buenos Aires

Catamarca

Chaco

Chubut

Crdoba

Corrientes

Entre Ros

Formosa

Jujuy

La Pampa

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuqun

Ro Negro

Salta

San Juan

San Luis

Santa Cruz

Santa Fe

Santiago del Estero

Tierra del Fuego

Tucumn

Desconocida

Nios Cubiertos

Familias cubiertas (Titulares)

Fuente: Elaboracin propia en base a base a liquidaciones de ANSES.

Si se compara la cantidad de prestaciones correspondientes a cada provincia con

la cantidad de nios menores de 18 aos que habitan en esas jurisdicciones se obtiene

una relacin que representa desde el 8,3% de beneficiarios en el total de habitantes en la

17

Ciudad Autnoma de Buenos Aires, hasta el 40,1% del total de menores que

corresponden a la Provincia de Santiago del Estero.

Esas proporciones seguramente estn relacionadas con la situacin de desempleo

e informalidad laboral en las diferentes provincias. Yendo un paso ms all puede

observarse que existe una relacin inversa marcada entre la proporcin de poblacin

menor alcanzada por la AUHPS y el nivel de ingreso estimado de cada provincia5

(vase Grfico 4).

Cuadro 1: Nios y familias cubiertas por la AUNPS, distribucin por provincia

Datos correspondientes a Marzo de 2011

Jurisdiccin Nios

cubiertos Titulares

Relacin nios/

titulares

Monto transferido (en millones

de $)

Distribucin porcentual

de beneficiarios

Proporcin de Nios que

reciben AUHPS

Ciudad de Buenos Aires 56.777 36.178 1,57 10,29 1,6% 8,3% Buenos Aires 1.173.279 638.672 1,84 209,52 33,3% 26,7% Catamarca 36.161 19.241 1,88 6,44 1,0% 24,8% Chaco 155.700 78.843 1,97 27,55 4,4% 39,8% Chubut 26.622 15.407 1,73 4,79 0,8% 17,8% Crdoba 268.911 142.246 1,89 48,66 7,6% 28,4% Corrientes 127.103 65.086 1,95 22,51 3,6% 34,8% Entre Ros 104.064 53.983 1,93 18,53 3,0% 26,0% Formosa 78.241 38.776 2,02 13,88 2,2% 36,9% Jujuy 69.123 38.229 1,81 12,33 2,0% 27,4% La Pampa 24.012 13.319 1,80 4,33 0,7% 24,2% La Rioja 29.089 15.946 1,82 5,16 0,8% 24,2% Mendoza 151.823 78.563 1,93 27,26 4,3% 27,9% Misiones 136.996 66.785 2,05 24,22 3,9% 31,7% Neuqun 40.050 22.476 1,78 7,19 1,1% 22,1% Ro Negro 44.567 25.637 1,74 8,02 1,3% 23,4% Salta 147.668 77.093 1,92 26,28 4,2% 30,9% San Juan 70.938 34.996 2,03 12,62 2,0% 29,6% San Luis 23.206 10.960 2,12 4,13 0,7% 15,1% Santa Cruz 9.911 5.883 1,68 1,79 0,3% 12,6% Santa Fe 254.706 135.056 1,89 45,76 7,2% 27,7% Santiago del Estero 126.014 63.855 1,97 22,42 3,6% 40,1% Tierra del Fuego 4.599 2.847 1,62 0,84 0,1% 10,3% Tucumn 162.621 83.611 1,94 28,79 4,6% 32,1% Desconocida 205.346 108.485 1,89 36,32 5,8% Totales 3.527.527 1.872.173 1,87 629,62 100,0% 28,8%

Fuente: Elaboracin propia en base a base a liquidaciones de ANSES y estimacin de cantidad de nios por Provincia INDEC.

5 No obstante debe considerarse que el ltimo dato disponible de PBG per capita corresponde al ao 2004 y el ingreso provincial puede haber cambiado considerablemente en algunos casos durante los ltimos aos.

18

Grfico 4: Proporcin beneficiarios AUHPS (Marzo 2011) y PBG per capita (2004) clasificados por provincia

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

45,0%Ci

uda

d de

Bu

en

os Ai

res

Tie

rra

de

l Fu

ego

San

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San

Lu

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Entre

R

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Bue

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Ai

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Jujuy

San

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San

Jua

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Salta

Mis

ion

es

Tucu

mn

Corr

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tes

Form

osa

Cha

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San

tiago

de

l Est

ero

0

50

100

150

200

250

300

350

Proporcin de nios que reciben AUHPSIndice PBG per capita (eje derecho)*

Aclaracin: (*) ndice PBG per cpita (datos de 2004, ndice promedio nacional =100) Fuente: Elaboracin propia en base a base a liquidaciones de ANSES y datos de PBG extrados de Gatto, Francisco (2008).

4. Aproximacin al impacto efectivo de la AUHPS sobre la situacin de la niez y

sus familias

En esta seccin se propone presentar evidencia emprica que permita

aproximarse al impacto que la implementacin de la AUHPS tuvo sobre el bienestar de

los hogares y sobre el de sus integrantes. Bsicamente, se presentar informacin que

refiera al impacto que esta poltica tuvo sobre la reduccin de la pobreza y la indigencia

y el modo en que impact sobre los niveles de ingresos.

Asimismo, es de significativa importancia identificar las desigualdades

regionales que existen respecto de esta situacin; por ello, los anlisis sobre la

incidencia de la pobreza y la indigencia referirn tanto al conjunto nacional como a las

seis diferentes regiones del pas. Cabe aclarar que para dar cuenta de este objetivo se

utilizaron, en todos los casos, datos provenientes de la EPH-INDEC.

19

4.1 Nota metodolgica

Antes de avanzar con el anlisis emprico de la incidencia que tuvo la AUHPS

sobre las diferentes dimensiones referidas anteriormente, es necesario hacer una

aclaracin metodolgica. Como ya se mencion, en esta seccin se trabaja con la

informacin que provee la EPH-INDEC y para ello se utilizaron un conjunto de

supuestos que se explicitarn a continuacin.

Debido a que no es posible reconocer a los beneficiarios de la AUHPS de modo

directo, ya que en la encuesta no existe ninguna variable especfica que refiera a esta

situacin, se identificaron un grupo de caractersticas de los hogares que nos permitiran

captarlos (estas caractersticas coinciden en su mayora con las condiciones definidas

para acceder a esta poltica). Concretamente, entonces, se trabajar con hogares (y sus

respectivos miembros) que cumplan con las siguientes caractersticas:

En donde haya al menos un menor de dieciocho aos;

Cuyo jefe o cnyuge no sea un asalariado registrado en la Seguridad Social;

Que perciban ingresos por subsidios o ayuda social (en dinero) del gobierno,

iglesias, etc.

Que los ingresos del jefe o cnyuge (en caso de estar ocupados y no ser

asalariados registrados) no sean superiores a los establecidos por el Salario

Mnimo Vital y Mvil.

Es decir, que consideramos como poblacin beneficiaria de la AUHPS a

aquellos sujetos que se encuentran en hogares en donde hay presencia de al menos un

menor de dieciocho aos, cuyo jefe o cnyuge no sea un asalariado registrado en la

Seguridad Social y cuyos ingresos -en caso de estar ocupados- no superen al salario

mnimo vital y mvil y, al mismo tiempo, reciban ingresos considerados como

provenientes de una ayuda social o subsidio. En definitiva, la variable clave es la

que refiere a la percepcin de ingresos en concepto de ayuda.

No puede afirmarse con total certeza que los hogares que renen estas

condiciones sean beneficiarios reales de la AUHPS, sin embargo, se realizaron un

conjunto de pruebas que permitiran corroborarlo. En el siguiente grfico, se presenta la

proporcin de hogares que perciban ayuda (de acuerdo a los parmetros definidos

anteriormente) tanto en el momento previo a la implementacin de la AUHPS (tercer

trimestre de 2009) como pasados unos meses de la misma (tercer trimestre de 2010).

20

Grfico 5: Proporcin de hogares que reciben ayuda del Estado - Total Aglomerados

9%

2%

16%

26%

13%

2%

26%

42%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Hogares totales

III 09 III 10

Sin Menores Con Menores Con Menores y NR

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la EPH INDEC.

Puede observarse que este ejercicio fue realizado para hogares que presentan

diferentes caractersticas y, al mismo tiempo, puede notarse que los resultados varan

muy significativamente en cada uno de los casos propuestos. De hecho, si se evala el

crecimiento de la percepcin de ingresos en concepto de ayuda, se confirma aquello

que se mencionaba ms arriba: el incremento ms significativo se registra en los

hogares con presencia de menores y cuyos jefe o cnyuge no son asalariados registrados

en la Seguridad Social. Este aumento de poco ms de 15 puntos porcentuales, se debe,

muy probablemente a que los mismos pasaron a percibir la AUHPS.

4.2 Anlisis emprico del impacto

De acuerdo a los objetivos propuestos, a continuacin se exhiben los resultados

empricos de las consecuencias que tuvo la implementacin de la AUHPS en el

bienestar de los hogares y de sus integrantes (es decir, se presentarn los resultados en el

nivel de las personas y de los hogares)6.

6 Es necesario aclarar que para todos los clculos referidos a pobreza e indigencia en este trabajo fueron utilizados los ndices de inflacin oficial de 7 provincias (IPC 7 provincias). Los aglomerados correspondientes a las provincias incluidas en este ndice de precios son Jujuy, Neuqun, Paran,

21

El anlisis de la evolucin de la incidencia de la indigencia en el mediano plazo

(perodo que abarca los aos 2003 2010) muestra una fuerte reduccin tanto en el caso

de los hogares como en el de las personas. De hecho, en estos aos, en el promedio

nacional la tasa de indigencia en hogares cay un 61% y en las personas lo hizo en un

59%. Al desagregar esta mirada entre los hogares sin presencia de menores y aquellos

identificados como beneficiarios, la cada tambin se registra aunque con algunas

diferencias. En los primeros, la indigencia cae un 68% en hogares y un 70% en

personas, mientras que en el segundo caso (el de los beneficiarios), la cada es mucho

ms moderada (27% en hogares y 26% en personas).

Grfico 6: Evolucin de la Tasa de Indigencia (Hogares) - Total Pas

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

III 03 III 04 III 05 III 06 IV 07 III 08 III 09 III 10

Hogares totales sin menores con menores NR que reciben ayuda

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la EPH INDEC.

Rawson/Trelew, Salta, Santa Rosa y Viedma. La utilizacin de este ndice alternativo de inflacin se debe a los cuestionamientos que pesan sobre el ndice oficial elaborado por el INDEC, desde el ao 2007. El principal cuestionamiento que se le hace al IPC oficial se relaciona con la subestimacin del comportamiento del incremento de los niveles de precios. Este ndice ha sido elaborado por el Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino (CENDA), procesando los datos de las Direcciones Provinciales de Estadsticas de las provincias mencionadas. La eleccin de estas provincias est fundada en que ellas no estaban incluidas en la primera etapa del programa IPC-Nacional y, por lo tanto, estuvieron excluidas de las modificaciones llevadas a cabo por el IPC oficial que calcula el INDEC. De acuerdo al CENDA, este ndice se calcula a partir de la ponderacin de los ndices de cada aglomerado de acuerdo al peso del gasto de consumo de los hogares de cada provincia. Es importante tener en cuenta que a pesar de que el IPC oficial y el de cada una de estas provincias seleccionadas presentaban algunas divergencias en su clculo, hasta 2006, la evolucin del mismo era muy similar.

22

Si este mismo anlisis se refiere al corto plazo (perodo que responde al objetivo

propuesto para evaluar el impacto de esta poltica), se observa que las cosas difieren

significativamente. Tal como se observa en el grfico 6, entre 2010 y 2009, son los

hogares definidos como beneficiarios de la AUHPS los que evidencian una mayor cada

de la tasa de indigencia (27%). Si bien en el total de hogares y en aquellos sin menores

tambin se reduce la incidencia de la indigencia en trminos interanuales, se observa

que el descenso es mucho menor (2% y 7%, respectivamente). La situacin

correspondiente a las personas presenta una evolucin muy similar (cae un 26% en los

hogares beneficiarios, un 2% en el total y un 14% en aquellos sin menores).

Con respecto a la evolucin de la pobreza y al modo en que la Asignacin

Universal favoreci a la salida de la misma, la evidencia emprica muestra que si bien

tambin se observa una reduccin en los hogares definidos como perceptores, la

intensidad es significativamente menor (vase grfico 7).

Grfico 7: Evolucin de la Tasa de pobreza (Hogares) - Total Pas

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

III 03 III 04 III 05 III 06 IV 07 III 08 III 09 III 10

Hogares totales sin menores con menores NR que reciben ayuda

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la EPH INDEC.

Como es de esperar, al igual que en el caso de la indigencia, los niveles de

afectacin de la pobreza son mucho mayores en los hogares beneficiarios, debido

justamente, a las condiciones que los hacen elegibles para acceder a esta poltica. De

23

hecho, en el tercer trimestre de 2010, un 68% de estos hogares eran pobres, mientras

que esa misma situacin se reduca ms de tres veces al observar el total de los hogares

(21% de los mismos se ubicaban bajo la lnea de pobreza). Por su parte, en el caso de

aquellos hogares en donde no se registra presencia de nios y/o adolescentes, esta

problemtica es mucho menor (10% de estos hogares eran pobres en el tercer trimestre

de 2010). Claramente, esto ltimo est asociado al tamao de los hogares, ya que en este

tipo de unidades los tamaos promedio son significativamente ms reducidos (en el

perodo de anlisis, el tamao medio de los hogares sin menores era de 2,09, mientras

que en el caso de los hogares que reciben la AUHPS ascenda a 5,94; por su parte, el

tamao medio del total de hogares corresponde a 4,54).

A pesar de la mejor situacin relativa en trminos de incidencia de la pobreza

que evidencian el total de los hogares y aquellos sin menores, una mirada al

comportamiento dinmico de la misma muestra que solamente los hogares que reciben

el subsidio lograron reducir esta problemtica en trminos interanuales, aunque de

manera muy moderada (vase grfico 7). En el total de los hogares, se registra un

incremento de la tasa de pobreza del 12%, mientras que entre aquellos que no tienen

presencia de menores el aumento fue del orden del 14%. Si se observa esto mismo

referido al universo de personas que habitan en estas unidades, las tendencias son

exactamente las mismas7.

Una vez analizados estos datos que permiten aproximarse al impacto que la

AUHPS tuvo en la capacidad de reducir la indigencia y la pobreza, cabe proponer

algunas reflexiones. La primera de ellas tiene que ver con la llamativa limitacin que se

evidencia con respecto a la morigeracin de la pobreza. Una posible explicacin a esta

situacin tiene que ver con la distancia que existe entre el ingreso total de los hogares y

el valor de la lnea definida como umbral mnimo de pobreza (Lnea de pobreza), es

decir, lo que suele denominarse como brecha de la pobreza. En otras palabras, se

puede afirmar que previo a la implementacin de esta iniciativa, la distancia que separa

a los ingresos totales de los hogares que recibiran este beneficio y la lnea de pobreza,

era mayor al monto que sera percibido en concepto de esta asignacin familiar. De

hecho, en el tercer trimestre de 2009, un 71% de los hogares pobres que presentaban las

condiciones para percibir la AUHPS tenan una brecha de pobreza superior al monto

7 La reduccin de la tasa de pobreza, tambin de manera atenuada, solamente se registra entre las personas que habitan en los hogares que reciben la AUHPS (2%); en el total de la poblacin y entre aquellos que pertenecen a hogares sin menores, se observa un incremento (10% en el primer caso y 16% en el segundo).

24

que les correspondera recibir por dicha poltica (teniendo en cuenta la cantidad de

menores en cada unidad domstica). Por su parte, en el caso de la brecha de indigencia,

la situacin se ve invertida: solamente un 9% de estos hogares presenta una brecha

superior al monto que percibiran con la llegada de la AUHPS.

Si se avanza con una mirada regional, se puede observar la misma situacin que

se refera ms arriba respecto de la reduccin de la pobreza e indigencia: claramente,

entre 2010 y 2009, en todas las regiones cay la poblacin indigente (vase grfico 8).

Las regiones de GBA y Patagonia redujeron la indigencia en los hogares

beneficiarios del subsidio de un modo ms intenso que en el promedio nacional. Por su

parte, Cuyo y la regin Pampeana muestran una cada inferior a la del total. En el caso

del noroeste y noreste, se registran cadas menos significativas (4% y 3%,

respectivamente).

Grfico 8: Variacin interanual de la Tasa de Indigencia en hogares con beneficiarios de la AUHPS

-3%-4%

-14%

-23%

-33%

-27%

-43%

-50%

-45%

-40%

-35%

-30%

-25%

-20%

-15%

-10%

-5%

0%

GBA NOA NEA cuyo pampeana patagnica Total

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la EPH INDEC.

Sin embargo, en el caso de la evolucin interanual de la pobreza, se observan

disparidades ms marcadas. Como ya fue mencionado, la muy leve reduccin de la

pobreza (1%) que se registra entre 2010 y 2009 entre los hogares beneficiarios de la

AUHPS, presenta diferencias al desagregar el anlisis en trminos regionales. En este

sentido, tal como se puede ver en el grfico 9, la regin Pampeana, Cuyo y Patagonia

25

muestran cadas superiores al promedio nacional, mientras que los hogares beneficiarios

del noreste, noroeste y GBA vieron incrementada esta problemtica.

Grfico 9: Variacin interanual de la Tasa de Pobreza en hogares con beneficiarios de la AUHPS

1% 1%

3%

-1%

-7%

-1%

-1%

-8%

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

GBA NOA NEA cuyo pampeana patagnica Total

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la EPH INDEC.

Tal como se propuso al inicio de esta seccin, otra de las dimensiones que se

aborda con el fin de analizar el impacto de la AUHPS, es la del impacto en los ingresos

de las familias. En esta lnea, al considerar la distribucin de los hogares que se

encuentran cubiertos por decil de ingreso per cpita familiar (IPCF), se pone en

evidencia una concentracin muy superior en aquellos hogares de ingresos ms bajos,

dando cuenta de un direccionamiento claramente progresivo de la transferencia (vase

Grfico 10).

26

Grfico 10 Distribucin de los Hogares cubiertos por la AUHPS por decil de IPCF - Tercer trimestre de 2010 (Total de aglomerados)

27%

13%

8%

4%3%

1% 0% 0% 0%

43%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la EPH INDEC.

Constatada esta situacin, es posible profundizar este anlisis considerando la

variacin interanual de los ingresos medios del primer decil, en donde se concentra

alrededor de un 43% de los hogares beneficiarios. En este sentido, se observa que entre

el tercer trimestre de 2009 y el mismo perodo de 2010, los ingresos medios de los

hogares que perciben la AUHPS aumentaron casi un 50%, comportamiento que super

al total de los hogares, que incrementaron sus ingresos promedio en un 42%.

Por otro lado, si se considera la evolucin interanual de los ingresos medios

totales, tambin se evidencia que son los hogares beneficiarios los que experimentaron

un mayor aumento (48%) respecto de los hogares totales (42%) y de aquellos sin

presencia de menores (34%).

27

Cuadro 2: Variacin del IPCF medio (Primer decil y Total)

Hogares Beneficiarios48%

Hogares sin menores34%

Total de hogares42%

Variacin del IPCF medio del 1 Decil (III 10 / III 09)

Hogares Beneficiarios44,6%

Hogares sin menores26,1%

Total de hogares25,6%

Variacin del IPCF medio (III 10 / III 09)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la EPH INDEC.

5. Conclusiones preliminares

La creacin de la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social

(AUHPS) en octubre de 2009, como nuevo pilar no contributivo incorporado al

Rgimen de Asignaciones Familiares establecido por la Ley Nacional N 24.714,

constituye un avance importante en trminos de diseo de polticas sociales dirigidas a

nias, nios y adolescentes y una iniciativa central en el campo de la proteccin social

en los ltimos aos en la Argentina.

A partir de este programa, que se enmarca en otras experiencias exitosas de

transferencias de ingresos a las familias desarrolladas en Amrica Latina, se avanza en

la bsqueda de respuestas a muchas demandas sociales vigentes relacionadas con la

superacin de la pobreza y la reduccin de las desigualdades.

El anlisis de los datos provenientes de la EPH-INDEC que permiten

aproximarse al impacto de la AUHPS sobre el bienestar de las familias en los primeros

trimestres de implementacin, indica una limitada morigeracin de la pobreza por parte

de este instrumento. Ello podra explicarse mediante la distancia existente entre el

ingreso total de los hogares y el valor definido como lnea de pobreza. De hecho, en el

28

tercer trimestre de 2009, un 71% de los hogares pobres que presentaban las condiciones

para percibir la AUHPS tenan una brecha de pobreza superior al monto que les

correspondera recibir por dicha poltica. Otro argumento que permitira explicar parte

de esta situacin es el traspaso de algunos beneficiarios de otros programas sociales

previos que ya eran captados por la EPH-INDEC en ondas anteriores.

En el caso de la brecha de indigencia, la situacin es muy diferente ya que

solamente un 9% de los hogares en situacin de pobreza extrema presentaba en el tercer

trimestre de 2009 una brecha superior al monto que percibiran con la llegada de la

AUHPS y ello se refleja en un marcado impacto en la reduccin de esta problemtica.

A partir del anlisis preliminar realizado sobre la informacin disponible, se

desprende que esta poltica presenta una indudable capacidad para incidir de manera

favorable en el bienestar material de los hogares y de sus integrantes. Por un lado, se

evidencia que los beneficiarios estn claramente concentrados en los hogares de

menores ingresos, generando una potencia significativa para reducir los niveles de

indigencia en todas las regiones del pas.

Por otra parte tambin es posible reconocer un conjunto de limitaciones a tener

cuenta para mejorar el desempeo y sostenibilidad de esta medida en el mediano y largo

plazo. En este sentido, queda pendiente extender la cobertura a aquella proporcin que

se seal como aun no cubierta por ningn mecanismo vigente, haciendo el esfuerzo de

incorporar a los sectores ms vulnerables dentro de este grupo.

A su vez, es necesario identificar con mayor precisin las dificultades que

presenta este instrumento en relacin con su capacidad de incidencia en la reduccin de

la pobreza, de manera de permitir una mejor incidencia en la superacin de ese flagelo.

Probablemente el aumento de los precios sin el acompaamiento de un incremento

peridico en los montos de las prestaciones profundice esta situacin. Por ltimo,

pueden mencionarse a las desigualdades regionales como otra limitacin que no debe

desatenderse en el objetivo de profundizar el alcance y la capacidad de proteccin de

esta iniciativa.

29

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