3. beccaria maurizio

7/28/2019 3. Beccaria Maurizio

1/42

EXPLORANDO UN ENFOQUE DEREGULACIONES LABORALES Y

PROTECCIN SOCIAL PARA AMRICA LATINA*

Luis Beccaria**Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Roxana Mauriio**Universidad Nacional de General Sarmiento y CONICET

RESUMENEste documento pretende contribuir a la reflexin sobre enfoques de polticasque garanticen derechos econmicos y sociales bsicos a los ciudadanos en Am-rica Latina. Se aboga a favor de una estrategia que privilegie polticas orienta-das a lograr el pleno empleo formal y a consolidar esquemas de regulacioneslaborales protectoras pero que se articulen con otras polticas especialmentesociales para que, en conjunto, aseguren el acceso universal a servicios sociales

bsicos de calidad homognea as como a niveles de ingresos adecuados, inclu-so durante el desempleo y luego del retiro de la vida activa. La coordinacinentre ambos tipos de intervenciones es especialmente analiada.

ABSTRACTThis paper aims to contribute to the discussion about public policy approachesaiming at ensuring basic economic and social rights to citiens in Latin America.It pleads for a strategy that privileges policies aimed at achieving full formalemployment and strengthening protective labor regulations that should be arti-

culated with other policies mainly social policies in order to insure universalaccess to basic social services of homogeneous quality and also guarantee ade-quate income levels for the whole population, also during unemployment andafter retirement from the working life. Coordination between the two types ofpublic interventions is analyed.

* Se agradecen los comentarios de Janine Berg, Javier Lindenboim, Hctor Palomino, Pablo Villatoro y

Guillermo Cruces, como as tambin de los participantes en las Jornadas de Discusin Dinmica de la

pobreza, mercado de trabajo y polticas pblicas en Amrica Latina realizadas en Buenos Aires los das

25 y 26 de octubre de 2010.

** La opinin de los autores no compromete a las instituciones.

REV. DE ECONOMA POLTICA DE BS. AS.| Ao 4 | Vols. 7 y 8 | 2010 | 103-144 | ISSN 1850-6933


2/42

REVISTA DE ECONOMA POLTICA DE BUENOS AIRES104 |

I. Introduccin

El objetivo de este artculo es contribuir a la reflexin acerca de los

enfoques de polticas destinadas a garantiar los derechos econmicosy sociales bsicos a los ciudadanos. El acceso efectivo a, entre otros,

servicios de educacin y salud de calidad, a condiciones de trabajo

apropiadas y a ingresos monetarios a lo largo del ciclo de vida que ase-

guren niveles adecuados de consumo, es una obligacin tica cuando

no est incorporada en compromisos polticos y constitucionales de

los Estados. En una sociedad con pleno empleo formal, la mayora

de estos derechos se podra alcanar a travs de una combinacin demecanismos de seguridad social y normas laborales protectoras. Sin

embargo, el pleno empleo formal no ha resultado ser la situacin nor-

mal de las economas capitalistas, incluso las desarrolladas. Ms an,

el mismo no resulta incompatible con marcadas brechas entre los in-

gresos de distintos grupos de trabajadores, lo que puede traducirse

en diferencias en el tipo de bienes y servicios a los que efectivamente

acceden, realidad que adems tiende a reproducirse intergeneracio-nalmente. Para atender tales situaciones los Estados de las economas

avanadas han desplegado tradicionalmente regmenes de provisin

de bienestar con algunos componentes no contributivos buscando, en-

tonces, que el logro de esos derechos no dependa exclusivamente de la

situacin laboral de los ciudadanos.

Pero este esquema de proteccin, en el cual las medidas universa-

les resultan complementos del ncleo constituido por la seguridad so-cial, ha estado sujeto a diversos cuestionamientos. Ellos estuvieron en

buena medida motivados por la persistencia de la desocupacin y la

cronicidad que asuma en el caso de ciertos grupos de trabajadores.1

Pero ciertas propuestas alternativas al enfoque de la seguridad social

tambin responden a una perspectiva diferente a la implcita en aquel

arreglo al plantear que debe brindarse un amplio rango de libertad

efectiva a los ciudadanos, incluso respecto a la decisin de trabajar

1. Tambin por otros factores como los problemas de sostenibilidad scal.


3/42

BECCARIA / MAURIzIO | 105

(para el mercado) y con qu intensidad hacerlo. A partir de all se

identifican diferentes enfoques, pero uno que cabe destacarse es el del

ingreso ciudadano o garantido o bsico, transferencia irrestric-ta que debera recibir toda persona independientemente de cualquier

otro criterio, incluso la situacin laboral. Ms adelante se volver a

mencionar esta propuesta.

En Amrica Latina, y en la mayora del mundo en desarrollo, la

brecha de pleno empleo formal es extremadamente amplia y se expre-

sa, preferentemente, en una alta incidencia de las ocupaciones infor-

males, en el sentido que no estn cubiertas por la seguridad social.2Una elevada proporcin de los hogares de estas naciones, entonces,

obtienen sus ingresos de esta fuente. En este contexto, y ms all de

la perspectiva que se tenga, resulta indudable que los esfueros por

asegurar la plena vigencia de los derechos econmicos y sociales no

pueden recaer exclusivamente sobre la seguridad social y las regula-

ciones laborales.

El artculo aboga a favor de la conveniencia de implementar unaestrategia que se base, por un lado, en polticas destinadas a la conse-

cucin del pleno empleo formal y a consolidar un esquema de regu-

laciones laborales protectoras, medios para alcanar ingresos y con-

diciones laborales apropiadas (en trminos, entre otros, de duracin

de la jornada, estabilidad, atencin a los riesgos de enfermedades y

accidentes laborales, ejercicio de la libertad sindical) y para facilitar la

integracin social. Por el otro lado, en un conjunto articulado de diver-sas polticas sociales que garanticen el acceso universal a servicios de

salud y educacin de calidad homognea y aseguren niveles de ingre-

sos adecuados, incluso durante eventos como el desempleo y luego del

retiro de la vida activa.

El nfasis en la articulacin entre polticas que promuevan la creacin

de ms y mejor empleo y un esquema de proteccin social que apunte a

2. A lo largo del documento se har referencia al concepto de empleo informal que plantea la OIT, o sea,

el que no cumple con las regulaciones laborales (asalariados) o de otro tipo (no asalariados) (Hussmanns,

2004).


4/42


asegurar el acceso universal a bienes y servicios bsicos de calidad, res-

ponde a la bsqueda de un camino que haga posible el efectivo ejercicio

de los derechos econmicos y sociales por parte de todos los ciudada-nos. Intentar avanar exclusivamente por medio de polticas que apun-

ten al desarrollo econmico implicara la idea de producir primero y

distribuir despus. Incluso, cuando este proceso es acompaado por

polticas sociales focaliadas, la experiencia muestra que se mantienen

amplias diferencias entre los servicios bsicos (como salud o previsin)

a los que acceden los ocupados en puestos formales (y sus hogares) y los

que sirven a los empleados sin proteccin, o a los adultos mayores sinjubilacin. Si, en cambio, la preocupacin se sesga hacia polticas socia-

les, sin considerar el incremento de la productividad y el empleo, tarde

o temprano se enfrentarn dificultades para sostener el esquema de pro-

teccin. Ms an, en la medida que el trabajo constituye un mecanismo

de integracin social de la mayor relevancia en nuestras sociedades, un

mercado laboral con elevada proporcin de desocupados y empleos in-

formales est usualmente acompaado de una alta rotacin espuria einserciones laborales de corta duracin, lo cual impide que ese mecanis-

mo opere plenamente con lo que se afecta negativamente la posibilidad

de integracin social.

Este enfoque difiere tanto de aquel que plantea polticas sociales bsi-

camente de carcter focaliado como del basado en esquemas tipo ingre-

so ciudadano. Ello quedar ms claro al discutir el tipo de instrumentos

que se estn proponiendo y su articulacin. Sin embargo, vale sealarque el objetivo de universalidad que aqu se promueve no significa me-

ramente alcanar niveles mnimos de acceso a determinados bienes y

servicios asociados a los derechos econmicos y sociales bsicos sino el

de avanar hacia un alto grado de homogeneidad en la calidad y canti-

dad de los mismos. Ellos no resultan, entonces, meros componentes de

una safety net. Por su parte, el esquema aqu planteado se acerca a las

propuestas tipo ingreso garantido en tanto contempla transferencias noligadas a la situacin laboral, pero se diferencia radicalmente al plantear


5/42


que ello no constituye el ncleo del esquema de proteccin y asigna re-

levancia a la generacin de empleos de calidad as como al acceso uni-

versal de bienes y servicios como la salud, la educacin, y otros que nodeberan asegurarse exclusivamente a travs del mercado.

El resto del artculo avana en la discusin de los lineamientos de una

suerte de esquema de proteccin basado en esta perspectiva. Si bien ex-

plicita tipos de polticas y programas que constituiran algunos de sus

componentes, el planteo se mantiene necesariamente en un elevado grado

de generalidad. Un aspecto particular que se enfatia es el papel de las

regulaciones laborales en una estrategia de proteccin de esta naturalea.En la seccin 2 se discuten los lmites de los sistemas de proteccin

basados en el empleo formal mientras que en la siguiente se describen

algunas tendencias hacia esquemas no contributivos operadas en la re-

gin en aos recientes. En la seccin 4 se enuncian los componentes bsi-

cos de la estrategia de proteccin que puede considerarse relevante para

las realidades econmicas y sociales de los pases de Amrica Latina.

En la seccin 5 se presentan y discuten diversos argumentos en relacinal rol de las regulaciones laborales en contextos de universaliacin de

la proteccin social. En la seccin 6 se avana en la descripcin de los

pilares sobre los cuales se considera conveniente construir un sistema

integrado de proteccin social con vocacin universal con eje en el mer-

cado de trabajo. Por ltimo, en la seccin 7 se incluyen las reflexiones

finales del artculo.

En la discusin de este artculo no abordaremos la temtica de la edu-cacin as como tampoco la de otros derechos como vivienda o recrea-

cin cuyo cumplimiento no ha estado tradicionalmente ligado, aunque

sea parcialmente, a mecanismos de seguridad social.

II. Proteccin social basada en el empleo y la informalidad en los

mercados de trabajo

Los mercados de trabajo de muchos pases del mundo en desarrollo,incluidos los de Argentina y el resto de Amrica Latina, se caracterian,


6/42


entre otros aspectos, por tener un amplio estrato de empleos informales,

esto es, asalariados no cubiertos por las regulaciones laborales y traba-

jadores independientes, especialmente por cuenta propia, que no cum-plen con las normas previsionales. Tal como se muestra en el Cuadro 1,

alrededor de la mitad de los ocupados en Amrica Latina no se encuen-

tran cubiertos por el rgimen de seguridad social.

Este rasgo se asocia mayormente a una estructura productiva con

una elevada presencia de unidades productivas pequeas, no estructu-

radas, entre las cuales resulta ms frecuente, y factible, el encubrimiento

de relaciones laborales.

Cuadro 1: Ocupados con cobertura en la seguridad social*/**

(en porcentajes)

Alrededor de

1990 2000 2006

Argentina 59,8 49,2 52,8

Bolivia 15,1 15,6Brasil 5 3,3 46,7 49,5

Chile 65,9 63,5 66,7

Costa Rica 69,3 64,4 65,2

Ecuador 37,5 32,1 33,1

El Salvador 25,3 29,3 28,9

Mexico 50,4 54,8 52,1

Nicaragua 25,3 17,6 17,4

Panam 53,4 47,8

Paraguay 2 4,6 22,6

Per 1 2,9 13,7

Uruguay 63,0 61,1

Venezuela 61,5 39,3

Amrica Latina **/

(excluye Argentina) 51,8 48,8 4 9,6

Fuente: CEPAL, Panorama Social 2008 y estimaciones propias para Argentina

*/Las cifras pueden no ser estrictamente comparables entre los pases.

**/ Promedio ponderado.


7/42


En ltima instancia, ello se deriva de la insuficiente capacidad de

generacin de empleo del sector de empresas estructuradas. El cuadro

tambin permite apreciar que durante los aos noventa, cuando variospases flexibiliaron sus regulaciones laborales,3 la cobertura de la se-

guridad social se redujo y el tamao relativo del empleo informal se

increment en la mayora de ellos, lo que pone al menos en entredicho

el argumento segn el cual sera la estricte de la normativa laboral una

de las causas de la elevada informalidad.

Es importante entonces la proporcin de trabajadores (y sus hoga-

res) que no resultan elegibles para goar de los beneficios asociados ala condicin de asalariado formal y que los protegen (o les mitigan los

efectos) de ciertos eventos laborales, como los seguros o subsidios frente

al desempleo o los relacionados con los accidentes y enfermedades. Sus

empleos no estn regulados por las normas de salario mnimo, ni por las

relativas a la jornada laboral, ni las correspondientes a la proteccin al

despido. Tampoco se encuentran incorporados a los sistemas obligato-

rios de previsin social que les garantian un ingreso durante la veje oaquellos que les permiten acceder a bajo costo a los servicios de salud de

mejor calidad que los pblicos.

Los trabajadores informales (asalariados o trabajadores independien-

tes) se encuentran, entonces, en una clara desventaja respecto de los for-

males. Para algunos de esos riesgos no existe (dada su naturalea) la po-

sibilidad de adquirir seguros en el mercado, como sera el riesgo frente

al desempleo. Los individuos, por otra parte, en las etapas iniciales delciclo de vida no tienden a ahorrar voluntariamente una proporcin de

sus ingresos que sustente sus requerimientos durante la veje. Asimis-

mo, en el caso de la salud la demanda de aseguramiento privado suele

ser limitada entre aquellos que obtienen bajos ingresos.

Debe tenerse en cuenta que en muchos pases los sistemas de segu-

ridad social estn diseados de forma tal que sean financiados por los

trabajadores, los empresarios y tambin el Estado en varios casos. Sin

3. Proceso que incluso haba comenzado antes en algunos de ellos.


8/42


embargo, los recursos fiscales suelen tener que contribuir a enjugar los

dficits incluso en casos donde slo trabajadores y empleadores son los

sostenedores bsicos del sistema. Pero puede argumentarse que ancuando los trabajadores formales terminen finalmente pagando por

esos seguros y aportes con una remuneracin neta menor a aquella que

recibiran si no existiesen estos costos no salariales (esto es, estos costos

se trasladan plenamente hacia atrs), el resultado es que ahorrarn

ms para la veje, demandarn ms servicios de salud y tendrn mayor

proteccin ante ciertos eventos que los informales, an si estos tuviesen

un salario neto mayor que el de los formales (por la diferencia de latraslacin de los costos no salariales). Sin embargo, tal como se muestra

en el Cuadro 2, las remuneraciones netas de los asalariados informales

son significativamente ms bajas que la de los formales, considerando

en la comparacin una similitud en las otras caractersticas de los traba-

jadores.4

Cuadro 2: Ecuaciones de MincerBrecha de ingresos horarios netos entre

empleos asalariados informales y formales

Argentina Brasil Chile Mxico Per

-0,542*** -0,278*** -0,299*** -0,448*** -0,383***

[0,0102] [0,00411] [0,00594] [0,00971] [0,0148]

Errores estndar entre parntesis*** p


9/42


El costo de los seguros (o, directamente, de los servicios) de salud es-

tara fuera del alcance de muchos trabajadores por lo que el cofinancia-

miento con los empleadores y/o el Estado resulta necesario para accedera servicios mnimos de calidad. As, por ejemplo, en Argentina, tal como

se muestra en el Cuadro 3, los seguros de salud privado son adquiridos

bsicamente por miembros de hogares de ingresos medio-altos y altos,

que incluso cuentan con la cobertura de la seguridad social. Slo el 1,7%

de la poblacin perteneciente al 10% de hogares ms pobres est cubier-

to exclusivamente por seguros privados de salud, cifra que se eleva al

14% entre los hogares del ltimo decil.

Cuadro 3: Tipo de cobertura mdica

segn decil del ingreso familiar

Argentina, II trimestre de 2010 (en porcentajes)

Tipo de cobertura Decil del Ingreso Per Cpita Familiar

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Obra social 21,3 37,0 52,0 59,7 66,9 72,6 77,7 78,1 80,4 71,7 57,4Mutual/Prepaga 1,7 2,5 3,1 3,8 3,8 3,8 5,2 6,6 5,8 14,1 4,3Planes y seguros pblicos 1,4 0,9 0,2 0,3 0,2 0,1 0,2 0,2 0,1 0,1 0,4No paga ni le descuentan 75,2 58,7 43,6 34,4 26,5 20,8 14,0 11,7 8,2 4,6 35,3

Ns./Nr. 0,3 0,3 0,1 0,0 0 ,2 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1Obra social y

mutual/prepaga 0,1 0,6 1,1 1,6 2,3 2,5 2,8 3,2 5,4 9,2 2,3Otras combinaciones 0,0 0,0 0,0 0,2 0,3 0,0 0,0 0,2 0,1 0,3 0,1

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fuente: Elaboracin propia en base a EPH.

Esa es la ran por la cual los Estados han provisto tradicionalmente

servicios de salud con vocacin universal, gratis o a bajo precio, para cu-

brir a quienes no cuentan con otras alternativas. Pero en muchos casos,

estos enfrentan limitaciones cuantitativas de oferta y/o sus prestaciones

son de muy baja calidad. Precisamente, la falta de acceso a un sistema

de aseguramiento en salud incluida la seguridad social est asociada

a un menor uso de los servicios (Cuadro 4).


10/42


Cuadro 4: Indicadores de uso de servicios y productos mdicos

Argentina, 2001 (en porcentajes)

Obra social Mutual o prepaga Sector pblico Total

hogares quehabiendo percibidomalestar y noconsultaron, no lohicieron por faltade dinero

11,6 8.1 28,0 20,1

personas que

le recetaronmedicamentos y nocompraron ninguno

13,3 8,1 45,4 23,3

Fuente: Elaboracin propia en base a la Encuesta de Condiciones de Vida

En definitiva, los ocupados informales no slo estn expuestos a una

ms baja estabilidad laboral6 y, por tanto, de ingresos,7 y a remunera-

ciones inferiores, sino que tienen menor acceso a beneficios de diferentetipo y no se encuentran asegurados contra eventos como los accidentes

y las enfermedades laborales.8 En relacin a estos ltimos, cabe tener

en cuenta que las unidades productivas no estructuradas (con mayor

incidencia de trabajo informal) suelen tambin caracteriarse por tener

condiciones y medio ambientes de trabajo peores que en las formales,

por lo que sus trabajadores enfrentan mayores riesgos de este tipo.

La informalidad, y por tanto las consecuencias recin descriptas, nose difunden homogneamente entre diferentes tipos de trabajadores sino

que afectan con mayor intensidad a aquellos con menores calificaciones

(Cuadro 5). La falta de cobertura de los beneficios asociados a la forma-

lidad acenta, entonces, la desigualdad con la que ya se distribuyen los

ingresos monetarios.

6. Beccaria y Maurizio (2003), Kugler (2000) y Paes de Barros y Leite Corseuil (1999), entre otros

estudios para la regin.

7. Beccaria y Groisman (2006),Albornoz y Menndez (2002), Fields et al. (2006).

8. En el caso de los asalariados informales, pueden tambin recibir un tratamiento menos equitativo por

parte de los empleadores debido a la nula o escasa agremiacin.


11/42


Cuadro 5: Proporcin de empleo informal

entre ocupados de diferente nivel educativo

Nivel educativo Argentina Brasil Chile Mxico Per

Bajo 53,0 44,3 32,8 76,3 76,6

Medio 31,0 22,7 20,2 52,6 56,6

Alto 15,3 14,2 10,7 27,6 26,9

TOTAL 36,1 32,1 22,6 52,8 52,7

Fuente: Elaboracin propia en base a encuestas de hogares (Beccaria y Groisman, 2006;Albornoz y

Menndez, 2002, Fields et al., 2006).

III. Movimientos hacia la ampliacin de la cobertura de la

proteccin social en Amrica Latina

Frente a este panorama, han sido frecuentes las voces que plantean la

conveniencia de reformular el modelo de proteccin social como el que

prevalece en Argentina y en la mayor parte de Amrica Latina, orien-

tndolo hacia un esquema que permita un aumento de la cobertura en

trminos de servicios de salud, la obtencin de un ingreso mnimo ade-

cuado (incluso durante la veje) y el aseguramiento de ciertos riesgos

(desempleo, por ejemplo). Tal ampliacin puede lograrse a travs del

relajamiento de las condiciones de acceso de los esquemas contributi-

vos como as tambin del establecimiento de otros no contributivos que

permitan el acceso a determinadas prestaciones que no se encuentren

relacionados con la condicin de asalariado formal.

Comenando con el anlisis del riesgo frente a la desocupacin, cabe

sealar que los seguros para los trabajadores formales se encuentran

escasamente desarrollados en Amrica Latina: Argentina, Brasil, Chile,

Ecuador, Uruguay y Veneuela son los nicos pases de la regin que

incluyen dentro de sus sistemas de seguridad social la institucin del

seguro de desempleo. Pero incluso en esos pases, la cobertura del mis-

mo es reducida: se benefician del mismo entre el 10% y el 20% de los

desocupados (Velsque Pinto, 2010).Durante los ltimos aos se han registrado algunos avances hacia


12/42


la ampliacin de estos seguros dentro del conjunto de los asalariados

registrados, los que han sido importantes en algunos pases. En ciertos

casos, se ha extendido la cobertura hacia colectivos de trabajadorescomo los rurales, de la construccin y con contratos eventuales. Por

ejemplo, en Argentina y en Brasil pasaron a ser elegibles los trabaja-

dores agrcolas temporales y ocasionales; en Uruguay y Veneuela se

avan hacia la incorporacin de las trabajadoras domsticas mientras

que en Chile existe un sistema especial para los trabajadores contra-

tados con plao definido. Por su parte, en Argentina, Brasil y Chile

el sistema no cubre a los asalariados del sector pblico los que suelencontar con regmenes especiales de estabilidad en el empleo y de com-

pensaciones por despido.9

Salvo experiencias parciales (que se describen ms abajo) los tra-

bajadores que pierden un empleo informal no estn cubiertos por un

beneficio por desocupacin, an en los pases antes mencionados que

disponen de un seguro asociado a este evento para los trabajadores

formales. La posibilidad de extender esta institucin a los ocupadosno registrados enfrenta problemas de implementacin, an cuando

se contase con los recursos fiscales necesarios para financiarlo. Espe-

cficamente, la posibilidad de exterioriar la situacin de desempleo

resulta difcil para esos trabajadores dado que en los hechos no es fac-

tible diferenciar la situacin de desempleo de la de informalidad o,

incluso, de la inactividad.

Quis una de las experiencias de relativamente mayor envergadurase presenta en Argentina que ha intentado explcitamente atender los

eventos de desempleo de trabajadores no cubiertos por el rgimen de se-

guridad social a travs del Seguro de Capacitacin y Empleo.10 Al menos

en lo que hace a su diseo, est destinado a los desocupados no elegibles

9. Los seguros son nanciados principalmente con los aportes de los empleadores o, empleadores y tra-

bajadores. Pero tambin en algunos casos el Estado contribuye sea directamente a travs de aportes

establecidos en la normativa o indirectamente, cuando cubre sus dcits operativos.

10. El Plan Jefes, tambin de Argentina y que se estableci en 2002, pareci apuntar en esta direccin

pero su diseo implicaba un tpico programa anti-pobreza. Precisamente este Seguro estuvo destinado a

reemplazar parcialmente a este programa.


13/42


para el seguro del rgimen contributivo,11 a los que se les transfiere un

monto fijo mensual equivalente al 15% del salario mnimo y al 62% del

mximo del seguro de desempleo.12 Durante la permanencia en el Segu-ro que tiene un mximo de dos aos, los beneficiarios deben realiar

actividades de capacitacin. El programa tambin brinda un conjunto

de servicios destinados a apoyar la bsqueda activa de empleo a travs

de las Oficinas y Agencias de Empleo del pas. Dos aspectos resultan

particularmente relevantes. El primero es que el tiempo que el beneficia-

rio permanece en el programa es computado para la jubilacin futura. El

segundo tiene que ver con que el beneficiario puede cobrar la prestacinparalelamente a estar trabajando por un perodo de hasta seis meses si el

puesto es en el sector privado y hasta un ao en el caso del sector pbli-

co. Ello tiene por objetivo disminuir el potencial desincentivo a aceptar

un empleo sobre el cual se tiene incertidumbre sobre su duracin.

Existen otros ejemplos de programas que brindan capacitacin a per-

sonas desempleadas o subempleadas en Mxico y Chile. En estos casos,

suelen tener en general duraciones ms acotadas y/o o estar destinados atrabajadores de ciertas actividades y/o focaliados entre aquellos que ya

son sujetos de programas especficos de superacin de pobrea.

La generacin directa de empleo por parte del Estado, y otras polti-

cas activas como las de promocin del autoempleo, tambin pueden con-

siderarse como mecanismos para atender situaciones de desocupacin

o subocupacin. Incluso, una de las lneas del Seguro argentino recin

descripto apunta a promover el trabajo independiente.13 En la regin hahabido varios ejemplos de programas de generacin de empleo, espe-

cialmente durante los noventas. Pero salvo excepciones, su cobertura ha

sido relativamente acotada.

En el caso de la previsin social, la experiencia reciente de la regin

11. En la prctica, sin embargo, la cobertura del programa es restringida ya que abarc slo a los que eran

beneciarios del Plan Jefes, comentado en la nota anterior.

12. Los beneciarios del Seguro de Capacitacin y Empleo perciben $250 durante los primeros 18 meses

y luego se reduce a $200 durante los ltimos 6 meses.

13. Otorgando en una cuota el total de lo que se recibira durante el perodo de duracin del benecio.


14/42


muestra diversos esfueros por incrementar la cobertura. Ello se ha en-

carado a travs de la creacin de pilares no contributivos, o mediante la

reduccin de los requerimientos para que los individuos puedan incor-porarse de alguna manera a los regmenes contributivos. Esto es, se ha

extendido la cobertura hacia personas que no acumularon los aportes

requeridos por los sistemas previsionales tradicionales porque estuvie-

ron, durante determinada cantidad de aos, desocupadas y/o inactivas

y/o trabajando en la informalidad.

As, en Argentina, el Plan de Inclusin Previsional es un ejemplo

del segundo de los caminos. Uno de sus componentes permiti que laspersonas que se encontraban en edad jubilatoria14 y no haban realiado

aportes, o les faltaban aos de aportes, ingresasen a una moratoria que

les permita acceder a la jubilacin. Quienes se acogieron a ella reciben el

haber mnimo menos la cuota mensual correspondiente a la deuda que

el individuo tiene para llegar al mnimo, de acuerdo a un determinado

plan de pago que se elige. El otro componente permiti que accediesen

anticipadamente al rgimen contributivo las personas que haban logra-do acumular 30 aos de aportes sin alcanar la edad mnima de retiro,

pero que por su edad se encontraban en una situacin de difcil reinser-

cin laboral. La puesta en marcha de este plan permiti aumentar la tasa

de cobertura de los adultos mayores de 60 (en el caso de las mujeres) o

65 aos (en el caso de los varones) del mnimo histrico de alrededor del

63% en 2004 a 80% en 2008 (Grushka, 2010; Beccaria y Curcio, 2010).

En Chile, hacia 2008, se comen a aplicar, de manera progresiva,un nuevo pilar no contributivo que reempla algunos programas que

atendan a la poblacin no cubierta por el sistema contributivo (incluso

el que garantiaba una pensin mnima a quienes haban contribuido

con 20 aos pero cuyos aportes no les permita llegar a ese umbral). Son

beneficiarios del mismo quienes nunca hayan aportado, o lo hayan he-

cho durante una cantidad de aos que resulta insuficiente para lograr

14. El sistema previsional argentino requiere 30 aos de servicios con aportes para acceder a la prestacin

por vejez, adems de acreditar 60 aos de edad en el caso de las mujeres y 65 en el caso de los varones.


15/42


determinado monto mnimo, y que pertenecan al 60% ms pobre de la

poblacin. El resultado alcanado es que aproximadamente 50% de la

poblacin de 65 aos y ms no recibe pensiones contributivas, y de esegrupo, algo menos del 60% es beneficiario de algn esquema de benefi-

cio no contributivo (Rofman et. al., 2010).

Asimismo, en salud se ha avanado en algunos casos en la ampliacin

y mejoramiento de la calidad de las prestaciones del sistema pblico (o

pblicamente financiado). El objetivo es acercar el grado de cobertura y

la calidad de los servicios que reciben los asalariados no registrados y

los no asalariados sin capacidad para contratar servicios privados a laque alcanan los asalariados formales (o los trabajadores informales que

cuentan con esa capacidad). Este resultado, sin embargo, no siempre ha

sido logrado en una alta proporcin.

En trminos de las transferencias de ingresos con alcance amplio y

no ligadas a la compensacin de determinados eventos, cabe mencionar

al menos tres ejemplos recientes de extensin del beneficio de las asig-

naciones familiares que cobran los trabajadores registrados en la segu-ridad social a subconjuntos de hogares con miembros que no trabajan

en puestos formales. Se trata de los correspondientes a pases del Cono

Sur Chile, Uruguay y Argentina. En este ltimo caso, se espera que

la Asignacin Universal por Hijo (AUH) implementada a fines de 2009

alcance a la casi totalidad de los menores no cubiertos por el pilar contri-

butivo evidenciando el carcter prcticamente universal que tendra (al

momento en que todos aquellos que cumplan con los requisitos para ac-ceder a la AUH la perciban efectivamente) el sistema actual alcanado a

partir de la extensin del rgimen contributivo a todos aquellos hogares

que estaban excluidos del mismo por estar fuera del mercado de trabajo

formal (Bertranou, 2010).

Si bien no siguen la lgica de la bsqueda de una cobertura univer-

sal o muy amplia, no puede dejar de mencionarse una de las experien-

cias de polticas sociales ms extendidas en la regin: los programas detransferencias monetarias condicionadas. En efecto, estos se ubican, es-


16/42


trictamente, en el contexto de una estrategia tpica de dcadas anteriores

basadas en intervenciones focaliadas. Sin embargo, podran entenderse

en el marco de una estrategia que los articule con otras polticas comouna de las medidas que apuntan a asegurar niveles de ingresos adecua-

dos a quienes, o no generan ingresos laborales o ellos son suficientemen-

te reducidos debido a su insercin precaria.

Estos programas tienen diseos, alcances, procedimientos adminis-

trativos, marcos legales, condicionalidades y criterios de elegibilidad

diferentes. El objetivo ms inmediato, en general, es reducir los ndices

de pobrea e indigencia mientras que el de ms largo plao es romperla transmisin intergeneracional de la pobrea. Consistente con ello, en

su mayora tienen condicionalidades (o corresponsabilidades) relacio-

nadas con ciertos objetivos en materia de nutricin, educacin y salud,

especialmente en el caso de los menores.

Las experiencias ms conocidas, y tambin con una amplia cobertu-

ra, son el Progresa en Mxico y el Bolsa Familia en Brasil. Sin embargo,

en la actualidad casi la totalidad de los pases de la regin cuenta conalgn esquema de transferencias monetarias no contributivas a los ho-

gares convirtindose en dispositivos importantes de la poltica social y

de las estrategias de reduccin de la pobrea a nivel regional.15

IV. Los componentes bsicos del esquema de proteccin

Se sealaba en la Introduccin que una estrategia de proteccin que pa-

rece relevante para las realidades econmicas y sociales de pases deAmrica Latina, y Argentina en particular, debera contemplar:

la vigencia de esquemas de seguridad social en ciertos mbitos, como

en el caso de pensiones y otros, tal como se explicita ms abajo;

un conjunto de polticas de diferentes tipos (productivas, financie-

ras, fiscales, cambiarias, comerciales, etc.) que apunten a la promo-

cin del empleo formal;

15. Estos programas estn presenten en 17 pases de la regin y alcanzan a ms de 22 millones de fami-

lias, lo que corresponde a alrededor de 100 millones de personas, 17% de la poblacin de Amrica Latina

y el Caribe (CEPAL, 2010).


17/42


la consolidacin de un conjunto de regulaciones laborales pro-

tectoras, medios para alcanar ingresos y condiciones laborales

apropiadas (en trminos, entre otras, de duracin de la jornada,estabilidad, atencin a los riesgos de enfermedades y accidentes

laborales, ejercicio de la libertad sindical) y para facilitar la inte-

gracin social; e,

instituciones que aseguren el acceso universal a servicios de salud

y educacin de calidad homognea as como niveles de ingresos

adecuados, incluso durante eventos como el desempleo y luego

del retiro de la vida activa.Ms all que los mecanismos orientados a asegurar la cobertura uni-

versal pasaran a constituirse en elementos primordiales del esquema

de proteccin, el empleo formal como fuente de bienestar de las perso-

nas debera continuar siendo un componente central. En este sentido,

y si bien no se discutir aqu, no parece realista plantearse un camino

hacia la consolidacin de este u otro sistema de proteccin aislado de

los esfueros por generar las bases econmicas que lo hagan viable. Enparticular, sin la preocupacin por acelerar la generacin de empleo de

calidad y disminuir la desigualdad de la distribucin primaria del in-

greso.

De manera ms especfica, el esquema debera asegurar que toda la

poblacin acceda de manera permanente a un nivel adecuado de bie-

nes y servicios y apuntar a reducir las desigualdades en lo que hace a

este acceso. Para ello los individuos tendran garantiado, por fuera delmercado de trabajo, el acceso a determinados bienes y servicios segura-

mente, salud y educacin, pero tambin otros de calidad y pertinencia.

Adicionalmente, se protegera a los individuos durante su vida activa

de ciertos eventos en el plano laboral procurndose que ello ocurra in-

dependientemente de las caractersticas del puesto, especialmente de su

grado de formalidad. En ese perodo, los individuos tambin recibiran

asignaciones monetarias no ligadas a su situacin laboral. A su ve, seaseguraran ingresos monetarios adecuados a todos aquellos en edad de


18/42


jubilacin sin que se tenga en cuenta su historia ocupacional previa.

Salud y educacin constituyen, entonces, los tpicos mbitos donde

los esfueros deberan encaminarse a cubrir a toda la poblacin con ser-vicios de elevada y homognea calidad, y que no se vincule a los niveles

de recursos de los hogares. Esto significa que la seguridad social no pa-

rece un esquema apropiado para el primero de esos mbitos.

Las regulaciones laborales deberan continuar protegiendo a los tra-

bajadores ante eventos como los asociados a los accidentes y enfermeda-

des laborales, tambin contra el despido y asegurar remuneraciones m-

nimas. Pero estas normas slo podrn abarcar a las relaciones laboralesformales, con escasas posibilidades que puedan extenderse al resto de

los trabajadores. Uno de los riesgos tpicamente laborales cuya cobertu-

ra debera procurar ser extendida al conjunto de los trabajadores es el

desempleo. Sobre este aspecto se volver ms adelante.

Las transferencias monetarias contribuiran a asegurar niveles ade-

cuados de ingresos a lo largo del ciclo de vida. Entre aquellos que alcan-

an la edad legal de retiro, los montos deberan asegurar un acceso ade-cuado a los bienes y servicios que se obtienen en el mercado, protegiendo

entonces a quienes no reciben jubilaciones o pensiones de la seguridad

social, o a aquellos que lo hacen en montos muy bajos debido a la escasa

acumulacin de contribuciones a lo largo de su historia laboral.

Convendra enfatiar nuevamente que el esquema de proteccin que

aqu se esboa debera resultar de la articulacin de los mecanismos de

seguridad social junto con una pluralidad de programas y polticas queen conjunto apuntaran a asegurar la cobertura universal de los derechos

econmicos y sociales. Difcilmente en muchas reas pueda considerarse

un nico dispositivo que permita alcanar ese objetivo. Los ingredientes

especficos y la importancia relativa que adquieran las diversas insti-

tuciones dependern de la realidad de cada pas y sern seguramente

cambiantes en el tiempo. Esta necesaria combinacin de varias acciones

obedece a dos raones, por un lado, a que cuestiones de eficiencia y tam-bin de realismo poltico llevarn a que en ciertas reas se mantengan


19/42


instrumentos de la seguridad social, los que se combinaran con progra-

mas no contributivos. En segundo lugar, a que el objetivo universalis-

ta requerir seguramente de instrumentos que focalicen determinadasacciones o prestaciones en ciertos grupos, precisamente aquellos ms

desventajados y que requieran de atenciones especiales.

No cabe abundar en los enormes desafos que enfrentara todo in-

tento de avanar hacia la concrecin de un sistema de proteccin social

como aquel, cuyos rasgos bsicos se sintetiaron brevemente en los p-

rrafos anteriores de esta seccin. Sin duda, el requerimiento bsico es

casi una obviedad sealarlo es que el mismo resulte compatible con,o se inscriba en, un proyecto econmico y social polticamente susten-

tado. Aun cuando ello suceda, tambin deber superar restricciones de

diferente tipo, como las institucionales y financieras. En los siguientes

apartados se avanar en alguna medida en la discusin de algunas ca-

ractersticas de las polticas y dispositivos consistentes con esta orienta-

cin, los cuales plantean en muchos casos diferentes complicaciones a la

hora de su eventual puesta en prctica. Pero an al nivel de generalidado abstraccin con el que se viene discutiendo en esta seccin, existe una

particular dificultad que concierne al objetivo de asegurar que todos los

individuos (o sus hogares) cuenten con ingresos monetarios adecuados

durante la vida activa.

La propuesta es procurar una transferencia de alcance universal, no

condicionada a la participacin econmica de las personas. Dado el pa-

pel clave que se contina asignando al mercado de trabajo como provee-dor de ingresos e integrador social, esta transferencia deber ser insufi-

ciente para adquirir todos los bienes y servicios que se obtienen a travs

del mercado y que son necesarios para alcanar los derechos bsicos. Se

plantea entonces que los individuos aseguraran la adquisicin de esos

bienes y servicios cuando obtengan ingresos por su insercin en el mer-

cado laboral. Sin embargo, si sta fuera la nica dacin monetaria que

recibiesen los individuos durante la vida activa, algunos no llegaran alograr niveles totales de ingresos compatibles con el logro de los dere-


20/42


chos bsicos. En particular, los desocupados que no acceden al seguro

de desempleo contributivo enfrentaran carencias de este tipo.

Cabe argumentar, entonces, a favor de un dispositivo que permitaatender a los desocupados no elegibles para el beneficio de la seguridad

social. El mismo debera incluir un mecanismo que permita exterioriar

la condicin de desocupado (vase lo sealado en la seccin 3 y tambin

en la 6). Sin embargo, precisamente por las caractersticas mismas de los

mercados laborales de las economas como las de Amrica Latina, no

existe una plena diferenciacin o discontinuidad entre la desocupacin

abierta y el empleo en ciertos puestos de unidades no estructuradas, in-formales. Estos ltimos resultan frecuentemente refugios frente al des-

empleo abierto, generando muy bajos ingresos que, en muchos casos,

tampoco les asegura acceder a los bienes y servicios asociados al disfrute

de los derechos bsicos.

Debido a esta situacin, no parece posible disear un programa que

alcance exclusivamente a los desocupados no cubiertos por el sistema

contributivo ya que tambin ser atractivo para muchos que trabajan enuna ocupacin informal y obtengan ingresos muy bajos. Esto presenta

un serio desafo al intento de extender la cobertura frente el evento de

desempleo, pero se trata de un aspecto de la mayor relevancia en un

esquema de proteccin con vocacin universal.

Pero una cuestin quis ms significativa de la diferencia entre estos

mercados de trabajo y los correspondientes al de los pases desarrolla-

dos, es que el desempleo resulta en aquellos un fenmeno mayormentede tipo estructural y no coyuntural. El seguro de desempleo tpico que

se plantea en el mundo industrialiado busca bsicamente menguar las

fluctuaciones de los ingresos asociados a baches transitorios en la ocupa-

cin, derivados de cuestiones sistmicas o idiosincrticas. Por tanto, son

dispositivos que benefician a los trabajadores slo por algn tiempo.

La respuesta que se orientara a atender esa situacin de desocupa-

cin y subocupacin en pases como los de Amrica Latina (AL) seraun apoyo durante un perodo prolongado a los desempleados que no


21/42


provengan de un puesto formal y a los subocupados informales. Esto

podra efectuarse a travs de un complejo de diferentes programas. Por

ejemplo, un mecanismo tipo seguro de desempleo para los no cubiertospor la seguridad social (como el Seguro de Empleo y Capacitacin de

Argentina), de una extensin relativamente prolongada, junto con po-

lticas de generacin directa de empleo. Claramente, la cobertura sera

incompleta pero significara un avance importante, especialmente en

tanto se los vaya implementando de manera progresiva y junto con un

avance, tambin sostenido, del empleo formal.

Una ve ms cabe insistir que este esquema cuyos traos gruesos aca-ban de plantearse representa un objetivo de mxima y de largo plao.

El derrotero desde la configuracin actual de proteccin social de los

pases hacia aquel (o hacia cualquier otro enfoque que plantee avances

en la proteccin) as como las caractersticas y alcances que se puedan

finalmente consolidar, dependern de mltiples restricciones y oportu-

nidades, aarosas algunas.

V. Proteccin social universalista y regulaciones laborales

Tanto en la Introduccin como en la seccin anterior se explicitaron los

rasgos bsicos de la estrategia de proteccin social por la que se aboga

en este documento y que est basada en la articulacin de polticas socia-

les que aseguren el acceso universal a determinados bienes y servicios

y aquellas que promuevan empleo de calidad. En esta seccin, y antes

de avanar en el planteo de algunos rasgos de los programas y polticasconsistentes con esta orientacin, se considera conveniente abordar una

temtica que permitir otorgarle mayor claridad a la propuesta. Se trata

de la discusin en torno a los posibles conflictos que pueden existir entre

los componentes de esta estrategia. En efecto, sta considera un enfoque

de poltica social que aspira a asegurar a los ciudadanos el pleno dis-

frute de sus derechos econmicos y sociales independientemente de su

situacin laboral y del ciclo de vida en el cual se encuentren. Entonces,si los derechos se garantian en ltima instancia por fuera del mercado


22/42


de trabajo: Cul sera la necesidad de promover la creacin de empleo

y, ms importante an, de empleo protegido por diversas regulaciones

que asegure, entre otros objetivos, niveles adecuados de estabilidad la-boral y remuneraciones mnimas?

En varios esquemas que plantean el otorgamiento de recursos mni-

mos o bsicos de manera universal suele considerarse que la preocupa-

cin por asegurar, al menos algunas, condiciones de los empleos dejara

de ser relevante. Los argumentos que se esgrimen son variados. Tener

los derechos garantiados brindara una mayor libertad al individuo lo

que le permitira ser (ms) selectivo en el tipo de empleo que acepte; estoes, le eleva el salario de reserva. De la misma manera, al brindarse cierto

aseguramiento al ingreso al disminuir su variabilidad cuando transita

entre el empleo, el desempleo y la inactividad el perjuicio de la ines-

tabilidad laboral se morigera. Por tanto, se podra reducir la proteccin

a travs de las normas laborales, flexibilindolas, y disminuyendo o

incluso eliminando, el salario mnimo, lo cual redundara en un creci-

miento del empleo. En definitiva, la existencia de un ingreso mnimoy/o polticas de proteccin por fuera del mercado de trabajo dejan de

requerir, y es ms amplia que, la garanta que brindaran las regulacio-

nes laborales.

Algunos de estos argumentos se han utiliado y se utilian en pases

en desarrollo para sustentar el esquema de flexiseguridad. En efecto,

quienes lo impulsan indican que un seguro de desempleo que reduca la

variabilidad de los ingresos hace redundante determinadas normas labo-rales como aquellas sobre seguridad en el empleo. Lo importante, dadas

raones de eficiencia, es asegurar el ingreso y no el empleo. La discusin

alrededor de ese planteo constituye, entonces, una controversia sobre di-

ferentes configuraciones de instituciones laborales. Es, por tanto, menos

comprensiva que aquella que al contraponer diversos esquemas de pro-

teccin, se refiere a la existencia o no de complementariedad entre polti-

cas sociales con un objetivo de universalidad y regulaciones laborales. Sibien la flexiseguridad destaca la conveniencia de reducir los costos sala-


23/42


riales, reconoce la preocupacin por asegurar la existencia de puestos de

trabajo adecuados y la promocin de las calificaciones de los individuos

para facilitar su continua participacin en el mercado laboral. En cam-bio, y como acaba de sealarse, esa preocupacin por la proteccin que

proveera el empleo est menos presente entre quienes sostienen que ella

debera basarse exclusivamente en polticas sociales de alcance universal.

Incluso, un aspecto que ellos valoran es que aumenta la efectiva libertad

de aquellos individuos que no desean integrarse al mercado de trabajo y

preferiran ocupar una parte importante del tiempo en otras actividades

como, por ejemplo, tareas de tipo comunitarias.Pero ms all de estas diferencias entre la discusin alrededor del

modelo de regulaciones laborales y la que se plantea entre enfoques de

proteccin social, cabe enfatiar la similitud en algunos argumentos. En

particular, en ambas controversias se cuestiona el objetivo de reducir la

inestabilidad laboral y por ende las instituciones que operaran en este

sentido debido a las ineficiencias que conllevara el desaliento a la con-

tratacin, la limitacin a la introduccin de tecnologa y el debilitamientode la movilidad en respuesta a cambios en la distribucin sectorial y/o

regional de la produccin. Asimismo, las indemniaciones por despido

podran en ciertos casos no ser efectivamente pagadas en tanto las firmas

no cuenten con la capacidad de pago si atraviesan dificultades financie-

ras en el momento del despido. Pero las dificultades seran an mayores

porque el sistema de beneficios crecientes segn la antigedad no guarda

relacin con el riesgo de desempleo asociado a la fase del ciclo econmi-co (Velsque Pinto, 2010). Esto ltimo tambin desincentiva el despido

de trabajadores de mayor antigedad y, por ende, hara recaer el costo

del ajuste mayormente sobre los trabajadores ms jvenes. En cambio, la

rotacin laboral permitira aumentos de productividad debido a la difu-

sin de saberes y a la mejor asignacin del factor trabajo. Asimismo, la

desocupacin, como estado que facilita la bsqueda de empleo conduci-

ra a una movilidad ascendente con aumentos de salarios y a una mayoreficiencia asignativa. Lo mismo sucedera con los cambios de puestos de


24/42


trabajo donde el individuo necesita transitar hacia otra ocupacin luego

de adquirir cierta experiencia para mejorar su insercin laboral.

En resumen, se desprende que en ambas controversias el argumentocentral a favor de sistemas de proteccin que descansen en el seguro de

desempleo (en el caso de la flexiseguridad) o en un ingreso universal o

garantido y/o la universaliacin del acceso a determinados servicios

bsicos, es el impacto favorable de la disminucin del costo laboral so-

bre la eficiencia asignativa y la generacin de empleo.16 Sin embargo,

ello est lejos de ser una conclusin que se sostenga por la evidencia

emprica disponible. Al menos existe paralelamente una amplia disputaacerca de los efectos de las experiencias flexibiliadoras sobre los niveles

y calidad del empleo. En Amrica Latina, desde comienos de la dca-

da de los noventa (y en algunos casos con anterioridad) se produjeron

reformas desregulariadoras que disminuyeron los costos laborales no

salariales. Sin embargo, estos cambios no constituyeron una estrategia

efica para lograr elevadas y sostenibles tasas de crecimiento con au-

mentos en la productividad ni mejoras en la competitividad sistmicade estas economas.

Las diferencias entre ambas controversias incluso se desdibujan en el

caso de las economas en desarrollo en tanto, y como ya ha sido comen-

tado ms arriba, el seguro de desempleo el mecanismo que suavia el

ingreso monetario en el esquema de flexiseguridad no sera, en prin-

cipio, aplicable a una elevada proporcin de los desempleados en tanto

ellos provienen de puestos informales.Pero ms all de la evaluacin de aquellas experiencias, se desea en-

fatiar que la disminucin de los costos laborales no debera ser el ob-

jetivo central que persigan las polticas tendientes a la universaliacin

de la proteccin. Esta orientacin est enraiada en principios bsicos,

como el de los derechos de los ciudadanos que plantea que el ejercicio

pleno de los mismos requiere el acceso a determinados recursos bsicos.

16. El argumento es, como se seal ms arriba, que la indemnizaciones desincentivan la contratacin ya

que el empleador debera computar el costo de un eventual despido.


25/42


Los ciudadanos son titulares de derechos y la sociedad debe establecer

mecanismos que permitan que ellos sean efectivamente ejercidos.

Esta perspectiva basada en derechos se orienta a establecer y conso-lidar mecanismos que permitan la ms amplia cobertura de los benefi-

cios de salud, atencin al desempleo y a la veje, y que tambin doten

de ingresos universales adecuados. En este contexto, el diseo de las

regulaciones laborales debe hacerse teniendo en cuenta los meritos rela-

tivos de sus diferentes componentes en lo que hace a diversos aspectos,

entre ellos, cmo contribuyen a elevar el bienestar de los trabajadores.

Este diseo no resulta, por cierto, independiente del correspondiente alos mecanismos de proteccin, como los de salud y previsin. Sin ser-

vicios de salud y pensin con vocacin universalista las propuestas de

flexiseguridad podran llevar a fuertes variaciones de la calidad de vida

de los trabajadores. Sin embargo, el balance entre los componentes que

promueven la estabilidad en el empleo y los que proveen seguridad del

ingreso debera evaluarse en trminos de los objetivos y efectos de cada

uno de ellos. Si bien el desincentivo al despido que buscan los primeroseleva la estabilidad del flujo de remuneraciones, objetivo similar al de

los seguros de desempleo o un ingreso bsico, las normas sobre seguri-

dad en el empleo apuntan a un conjunto de metas ms amplio, tanto en

el plano del bienestar como en el de la eficiencia productiva.

As, en lo referente al bienestar de los individuos, la prdida de un

empleo acarrea a muchos de ellos una situacin no deseada derivada

de la ruptura de laos importantes de sociabilidad que se verifican en elmundo del trabajo. Un empleo es ms que una fuente de recursos eco-

nmicos para la persona, constituye uno de sus mbitos de socialiacin

ms significativos, el que organia su cotidianeidad y la de sus hogares,

y les garantia un lugar en esta sociedad. Consecuentemente, la mayor

rotacin del empleo que implican las normas de despido poco estrictas

tiene un indudable efecto negativo sobre la posibilidad de afianar rela-

ciones sociales slidas.Pero la estabilidad en el empleo tambin ejerce una influencia po-


26/42


sitiva sobre la productividad. Si bien se han subrayado los impactos

negativos de la legislacin sobre la seguridad en el empleo, especial-

mente sobre la generacin total de puestos de trabajo y, en particular,de aquellos de calidad (registrados en la seguridad social), la evidencia

emprica es, cuanto menos, poco conclusiva. En cambio, escaso nfasis

se ha brindado a la ventaja que generan las relaciones laborales de largo

plao sobre la eficiencia en tanto resultan consistentes con un mayor

grado de capacitacin en el puesto de trabajo que aquellas ms efmeras

y, adems, promueven una relacin ms cooperativa entre trabajadores

y empleadores. Si bien las empresas podran decidir per se una mayorestabilidad, la existencia de costos o limitaciones al despido constituyen

incentivos dirigidos a influenciar el comportamiento de las firmas en la

direccin de promover relaciones laborales ms estables.

Esta hiptesis del impacto positivo de la estabilidad sobre la eficien-

cia es, sin embargo, cuestionada ya que se seala que la realidad del apa-

rato productivo requiere crecientes grados de movilidad laboral. Se est

acabando el mundo de los empleos de por vida como consecuencia dela mayor rapide que registra el avance tecnolgico, que acorta la vigen-

cia de productos y procesos y, consecuentemente, de las competencias

que han adquirido los trabajadores. En el mismo sentido, se sostiene que

mercados ms competitivos en parte debido a la globaliacin van a

requerir una rpida modificacin de las variedades de bienes y servicios

a ofrecer, y esta situacin contribuira a acelerar las obsolescencias de

las calificaciones. Ms an, los mercados internacionaliados estaranexpuestos a shocks frecuentes y, para mantener la competitividad, los

niveles de empleo oscilaran con mayor amplitud. De acuerdo a esta

perspectiva entonces, el incremento de la productividad est asociado

a una mayor rotacin laboral. Se justificara de esta manera el reclamo

por eliminar o reducir las regulaciones laborales que dificultan los ajus-

tes de personal. En definitiva, la mayor inestabilidad no solo sera un

rasgo inherente de las economas de estos tiempos y de aquellos porvenir, sino que adems resultara deseable, desde la perspectiva de la


27/42


competitividad de las economas nacionales, que existiera una mayor

fluctuacin del empleo.

Sin embargo, la necesidad de mantener niveles adecuados de pro-teccin al despido no resulta incompatible con la idea de empleos no

de por vida. La promocin de la estabilidad simplemente desincenti-

vara estrategias de gestin del trabajo basadas en una elevada rotacin,

donde resultan numerosas las duraciones de empleos extremadamente

reducidas (pocos meses). Precisamente, en los pases de Amrica Latina,

la rotacin resulta muy elevada entre los puestos formales lo cual no

parece derivarse de los requerimientos tecnolgicos.Una transferencia que garantice un nivel mnimo de ingresos a los ho-

gares tambin suele ser vista como un sustituto de las actualiaciones re-

gulares del salario mnimo o, incluso, de la institucin misma. Para qu

presionar por una dada remuneracin si ese objetivo ya se cumplira

al menos parcialmente con la transferencia universal? Nuevamente, la

opcin ms eficiente es que el mercado fije el nivel de remuneraciones y

se alcance el pleno empleo. Si el salario de equilibrio resulta insuficientepara garantiar un nivel de vida adecuado al hogar del trabajador, la

brecha sera cubierta por aquel instrumento.

Ms an, el salario mnimo no slo impedira el logro del pleno em-

pleo sino que generara efectos negativos adicionales. Provocara una

sustitucin de ciertos tipos de trabajadores por otros, por ejemplo, de

no calificados por calificados, de jvenes por adultos y de mujeres por

varones, dado que es ms probable que los salarios de los primeros seaniguales o cercanos al salario mnimo.

Sin embargo, el impacto efectivo que stos tengan sobre el empleo

depender de la forma de la funcin de demanda de empleo en el rango

del salario mnimo. De acuerdo a Freeman (2008), los estudios para Es-

tados Unidos y para otros pases desarrollados encuentran, en general,

un bajo o nulo impacto negativo del salario mnimo sobre los niveles de

empleo agregado (Card y Krueger, 1997; Neumark y Wascher, 2006).Otros estudios para la regin tambin parecen avalar esta afirmacin


28/42


(por ejemplo: Lemos, 2007; Gindling y Terrell, 2007a y 2007b). Al mis-

mo tiempo, el hecho de que la mayora de los estudios encuentren elas-

ticidades significativamente menores a la unidad sugieren que sta esbaja y que, por lo tanto, los incrementos en los mnimos constituyen una

herramienta potencialmente efica para reducir la pobrea (Freeman,

2009).17

Asimismo, tal como argumentan Eyraud y Saget (2008), existen di-

ferentes factores que podran reducir el potencial efecto negativo del

salario mnimo sobre el empleo e, inclusive, invertirlo. Desde el lado de

la oferta, podra suceder que frente a incrementos en los mnimos losempresarios se vieran en la necesidad de realiar cambios en la organi-

acin del trabajo que deriven en ganancias de productividad. Desde

el lado de la demanda, incrementos salariales a trabajadores con baja

propensin a ahorrar pueden generar un incremento en el consumo do-

mstico con efectos positivos sobre la creacin global de empleo. Asi-

mismo, el efecto depender de la medida en la que los incrementos del

salario mnimo se trasladen a toda la escala salarial. Por ltimo, estanorma puede tener un impacto positivo sobre la distribucin del ingreso

si beneficia a los trabajadores de menores remuneraciones reduciendo,

de esta manera, la brecha salarial.18

Si bien, entonces, es raonable evaluar la relacin entre salario m-

nimo y nivel de empleo, en los pases en desarrollo que cuentan con

una amplia oferta excedente de trabajo (no slo reflejada en el desem-

pleo abierto) no resultara adecuado eliminar el salario mnimo o dejarloerosionar a niveles muy reducidos, incluso por raones de eficiencia.

Parece escasamente atractiva una estrategia de desarrollo que base el

crecimiento del empleo en salarios bajos.

Para recapitular, se ha argumentado que los avances hacia la universa-

17. Los resultados encontrados en Lustig y McCleod (1997) sobre de la relacin entre el salario mnimo

y pobreza en 22 pases en desarrollo sugieren efectivamente que incrementos reales del salario mnimo se

asocian a reducciones en los niveles de pobreza.

18. Algunos estudios encuentran que el salario mnimo tiene impactos tambin sobre las remuneraciones

del sector informal (Gindling and Terrell, 2005; Lemos, 2004; Neri et al. 2001).


29/42


liacin de los derechos econmicos y sociales bsicos de los ciudadanos

no pueden constituirse automticamente en el justificativo para eliminar

o hacer ms laxas las regulaciones laborales. En el marco de la aplicacinde esa estrategia, las normas del mercado de trabajo pueden requerir de

adecuaciones, pero no deben perderse de vista los efectos globales de es-

tas normas, tanto en el plano de la eficiencia como de la equidad.

VI. Algunos rasgos de la arquitectura de los instrumentos de

proteccin con orientacin universal

En esta seccin se discutirn los rasgos principales de algunas polticas,instituciones o programas en los cuales se expresa el sistema de pro-

teccin social cuyos objetivos y traos bsicos fueron planteados en la

Introduccin y en la seccin 4.

Cabe reiterar que la implementacin del esquema a partir del des-

pliegue de ciertos dispositivos y/o la adecuacin de otros slo podra

efectuarse de manera paulatina. Fundamentalmente, por la necesidad

de ir afianando un proyecto poltico que lo haga suyo; pero tambinporque deben superarse restricciones de diverso tipo: financieras, insti-

tucionales o las derivadas de la resistencia de sectores econmicos y/o

sociales que tienen intereses ligados a la configuracin de los mecanis-

mos de proteccin que se desean adecuar.

El examen de algunos componentes que aqu se efectuar slo pre-

tende contribuir a aclarar aspectos del esquema global, por lo que el

mismo no pretende ser exhaustivo ni abordar cuestiones de detalle. Enparticular, se explayar en mayor medida sobre algunos casos en los

cuales se considera que la universaliacin de la proteccin debera im-

plicar la articulacin de instrumentos de la seguridad social con otros

que atiendan a los que estn excluidos de su alcance. Si bien se busca

avanar hacia el logro de la mayor homogeneidad posible en la protec-

cin, en ciertas circunstancias parece ms conveniente como ha sido

mencionado contar con instituciones (y niveles de beneficio) algo dis-tintos entre esos dos grupos de individuos. Ello no debera, sin embargo,


30/42


derivar en una segmentacin marcada entre la proteccin que obtienen

unos y otros.

Respecto del caso de la salud, la realidad actual se caracteria porla existencia de amplios sectores de la poblacin con importantes di-

ficultades de acceso a los servicios sanitarios, los que tambin exhiben

una amplia heterogeneidad en trminos de calidad. Resultan ser preci-

samente aquellos grupos de hogares no cubiertos por la seguridad so-

cial, y de bajos recursos, los que encuentran ms obstculos. El esquema

que podra atender esta situacin y asegurar prestaciones universales y

relativamente homogneas sera un sistema nacional que cubra a todoslos individuos, independientemente de la situacin laboral, la edad o el

gnero. Avanar en esta direccin enfrenta obvias dificultades de finan-

ciamiento y tambin de economa poltica en tanto los sectores que

cuentan actualmente con subsistemas que brindan prestaciones de bue-

na calidad a bajos costos tendern a resistir la reorganiacin del siste-

ma sanitario existente. Una etapa hacia la meta de un sistema integrado

sera el mejoramiento de la calidad de los servicios prestados a aquellossin cobertura de seguridad social ni privada, lo cual requerir de un

incremento del gasto pblico en salud. Tal proceso se beneficiara de la

elevacin del grado de coordinacin entre los subsistemas (en general,

privado, pblico y seguridad social), lo cual posibilitara el estableci-

miento de redes conformadas por efectores de los diversos componen-

tes. Se podra mejorar de esta manera la asignacin del conjunto de los

recursos, en particular, facilitar el acceso a las personas sin cobertura aprestaciones que actualmente no proveen los efectores pblicos.

Debe reconocerse, sin embargo, que esta estrategia de articular sub-

sistemas de salud con lgicas propias de funcionamiento, an cuando

logre el objetivo de asegurar el acceso a un paquete bsico de prestacio-

nes a toda la poblacin, no eliminara las diferencias en la gama y cali-

dad de los servicios a los que acceden los diferentes grupos de poblacin

en Argentina, los afiliados a la seguridad social, los que financian losservicios con ingresos propios (fundamentalmente, a travs de seguros


31/42


privados / pre-pagas) y los que seran financiados por el sector pblico.

De cualquier manera, el alcanar aquella meta significara un avance

trascendente respecto de la situacin actual. El grado de heterogeneidaddepender de la eficacia con la que se alcance la coordinacin y se acen-

ten los subsidios cruados.

Ya se argument en la seccin 4 que, a fin de mantener la igualdad

horiontal y que, en la prctica, implica igualdad vertical un segu-

ro de desempleo tpico que cubre a los trabajadores formales debera

ir acompaado, como un elemento central del sistema de proteccin,

de un mecanismo que proteja a los individuos ante el evento de des-empleo proveniente de la prdida de un puesto precario. Este ltimo

sera un instrumento que transfiera ingresos a los que experimentan tal

situacin, y que provea similares incentivos que el seguro asociado a la

prdida de un puesto formal. Por las diversas raones que se comenta-

rn inmediatamente, no sera posible adecuar los seguros contributivos

para que cubran a los trabajadores informales y debera contemplarse,

por tanto, un dispositivo especfico.Un aspecto crucial que debe considerarse en el diseo del mismo es

cmo identificar la condicin de desocupado. Una alternativa sera re-

querir que el beneficiario realice alguna actividad durante el perodo

que est cubierto (capacitacin u ocupacin) y que revele aquella con-

dicin.19 Precisamente, este es el esquema planteado por el Seguro de

Capacitacin y Empleo en Argentina. En cuanto al monto del beneficio,

debera ser algo menor que el mnimo del seguro contributivo para noafectar ciertas decisiones de oferta.

A su ve, debe recordarse lo analiado en la seccin 4 en el sentido

que los ocupados de puestos informales de bajos ingresos seran tam-

bin elegibles para este dispositivo. Tal programa, por tanto, estara

cumpliendo el objetivo de asegurar un determinado nivel de ingreso

(inferior tanto al salario mnimo como al monto del seguro de desem-

19. No debe perderse vista que, aunque en menor medida, la necesidad de desarrollar mecanismos que

buscan constatar la situacin efectiva de falta de empleo es tambin enfrentada por los sistemas contri-

butivos de pases desarrollados.


32/42


pleo contributivo) a todos los que deseen trabajar y no encuentren una

ocupacin que les permita lograr ese nivel. En tanto la cantidad de solici-

tantes resulte amplia (esto es, la informalidad laboral permaneca eleva-da), este objetivo difcilmente se cumpla plenamente con un dispositivo

como el comentado, entre otras cosas, por las dificultades que pueden

preverse relativas a su gestin. En ese sentido, podra complementarse

con programas tpicos de generacin directa de empleo, que atenderan

a la misma situacin. En realidad, si la condicin que se impone a las

personas que solicitan el beneficio para exterioriar su condicin de des-

ocupado es el desempeo de un puesto de trabajo, el dispositivo no sediferencia sustancialmente de un programa activo de empleo.

No se desea abundar en los argumentos vertidos ms arriba, pero cabe

insistir que la duracin del beneficio no podra ser muy corta o, ms es-

trictamente, fijada bajo la consideracin que la desocupacin y la subocu-

pacin asociada a la informalidad, sean fenmenos coyunturales o asocia-

dos a una etapa de ajuste entre un empleo que se perdi y otro que se est

buscando. La naturalea estructural de la subocupacin en pases comolos de AL requerira de una proteccin algo ms prolongada.

Tanto la elevada demanda potencial de estos programas, como la

necesidad que su duracin no resulte corta, implicaran una carga muy

significativa sobre los recursos fiscales. Por lo tanto, y como en el caso de

muchos otros de los programas propuestos, su aplicacin sera progre-

siva. El monto de la asignacin constituir un parmetro bsico ya que

la auto-focaliacin llevar a que cuanto menor sea ste, ms reducidaser la proporcin de ocupados en puestos informales que solicitaran

ingresar al sistema. Tambin podran considerarse ciertos criterios de

entrada por ejemplo, cubrir inicialmente a jefes de hogar con ciertas

caractersticas, tal ve un bajo nivel educativo los cuales podran irse

relajando de manera progresiva.

Para alcanar el objetivo de asegurar niveles de ingresos adecuados a

todos los adultos mayores deberan establecerse dispositivos que cubrana aquellos que durante su vida activa no contribuyeron a la previsin so-


33/42


cial o que lo hicieron slo durante una escasa cantidad de aos. En este

sentido, parece conveniente estructurar un sistema con varios compo-

nentes adicionales al contributivo ya existente en prcticamente todos lospases, Uno de estos nuevos pilares brindara una prestacin asistencial a

quienes no hayan realiado ningn aporte a la seguridad social. En otro,

seran elegibles quienes lo hayan hecho durante una cantidad de tiempo

que no le permite alcanar un haber mnimo a definir. Esos ltimos recibi-

ran una prestacin asistencial pero se les reconocera, adicionalmente, un

monto que se calculara en funcin de los aportes realiados.

Este enfoque de atender a las personas no elegibles por el sistemaprevisional contributivo a travs del agregado de componentes total o

parcialmente no contributivos al sistema de seguridad social implica

que este continuara siendo reconocido como su pilar principal. Ello per-

mite mantener cierto incentivo al trabajo y a la registracin. De cualquier

manera la diferencia de las prestaciones entre ambos componentes no

debera ser muy amplia ya que debe reconocerse que la no elegibilidad

para el contributivo resulta en muchos casos de trayectorias laboralesque implicaron movimientos bsicamente involuntarios.

Nuevamente por raones fiscales, parecera que un cambio en esta

direccin proceder generalmente de manera progresiva.

En resumen, en el esquema hasta ahora descripto se garantia un in-

greso monetario mnimo a todas las personas u hogares a partir de un

sistema jubilatorio con pilares contributivos y no contributivos, el salario

mnimo para los trabajadores formales, el seguro de desempleo contri-butivo y una transferencia a los desocupados y trabajadores informales

de bajos ingresos. Los montos de estas transferencias deberan tomar en

cuenta la situacin familiar del beneficiario, en particular, la cantidad de

dependientes y, especialmente, de hijos. Este complejo de dispositivos,

sin embargo, deja sin proveer daciones monetarias a las personas en edad

activa que sin tener un impedimento fsico no deseen trabajar. Como tal

situacin podra obedecer a que estos individuos realicen tareas de cui-dado y/o comunitarias, se propone tambin un subsidio bsico universal


34/42


a todas las personas u hogares. Su monto no pretende cubrir los requeri-

mientos bsicos, los que slo se atenderan con el agregado de esta trans-

ferencia a los seguros de desempleo o al salario mnimo.Dadas las dificultades que pueden preverse en el proceso de amplia-

cin de la cobertura de los beneficios arriba comentados para los ocupa-

dos y desocupados informales y para los inactivos, quis convendra

avanar hacia el objetivo de asegurar un ingreso mnimo a los individuos

en edades activas (y a sus hogares) por medio de una combinacin de esos

con otro dispositivo: una transferencia universal incondicionada. Se est

haciendo referencia a un esquema similar al implementado recientementeen Argentina y Uruguay (vase seccin 2), que extiende la asignacin fa-

miliar a los hogares sin empleados formales o a un subgrupo prioritario,

como el de hogares con hijos. Como el aumento de la cobertura de un

programa de este tipo resulta, al menos desde el punto de vista de la ges-

tin, ms sencillo se podra tener como objetivo universaliar la cobertura

del mismo y avanar de manera ms paulatina con la aplicacin de la

transferencia para desocupados, ocupados informales e inactivos.En este esquema de proteccin, las transferencias monetarias focali-

adas condicionadas a la demostracin de medios (means tested) no for-

maran parte del mismo dado el entramado propuesto de dispositivos de

este tipo que terminaran teniendo una cobertura universal. Sin embargo,

dado precisamente lo comentado en el prrafo anterior y lo sealado en

diversos puntos de esta seccin respecto a que los elementos que se estn

describiendo resultan un objetivo de mxima y de largo plao, la focalia-cin tendra un papel instrumental en un proceso que ser seguramente

progresivo. En efecto, algunas de esas transferencias se aplicaran de ma-

nera progresiva sobre conjuntos de poblacin cada ve ms amplios. Esto

es, deberan considerarse criterios de focaliacin.

Pero tambin, la focaliacin como ya se seal cumple otro papel ya

que de manera sistemtica, o al menos durante perodos que pueden ser

prolongados, la efectiva homogeneidad en el acceso y calidad de los satis-factores requerir de polticas que atiendan especialmente a determinados


35/42


grupos que vienen enfrentando las mayores dificultades. Por ejemplo, el

tipo de apoyo requerido para asegurar la permanencia escolar y las me-

joras en la calidad dificultades identificadas ms arriba debera ser msintenso para ciertos segmentos de la poblacin que para otros grupos.

En lo que hace al establecimiento de estos criterios de focaliacin

o prelacin que guiaran el proceso de ampliacin de los beneficios, la

existencia de nios en los hogares aparece como uno particularmente

relevante. Este constituye el grupo etario con mayor incidencia de la

pobrea, lo cual facilita su transmisin intergeneracional. Precisamente,

este fenmeno no se ver afectado sustantivamente sin una poltica inte-grada como la que se est planteando aqu, en la cual la dacin moneta-

ria no condicionada resulta un componente importante. La elegibilidad

a las recin comentadas asignaciones familiares, as como a cualquier be-

neficio focaliado o no que se ponga en marcha, no debera estar con-

dicionada a ciertas metas en trminos de educacin o salud que deban

cumplir los nios y/o sus padres tal como es usual en las experiencias

de la regin. El acceso a esos y otros servicios bsicos se lograra a travsde los otros componentes del sistema de proteccin que avanan hacia

la universaliacin. En efecto, no basta elevar los ingresos monetarios

ya que slo se asegurar el derecho de los nios y adolescentes a benefi-

ciarse de tales satisfactores si, entre otras cosas, se cuenta con la oferta de

centros de salud y de educacin que brinden servicios de calidad en las

onas de residencia de los beneficiarios. Asimismo, dimensiones tales

como una adecuada nutricin infantil y materna, cuidado de los nios,inequidad de gnero, trabajo infantil y maltrato a los nios deberan ser

prioritariamente consideradas en la construccin de un sistema integral

de proteccin social a los menores y sus familias.

Para terminar esta seccin, cabe efectuar unos comentarios sobre

ciertos cuestionamientos a las transferencias monetarias que, como se

desprende de la discusin realiada en esta seccin y en anteriores,

constituyen elementos claves de la propuesta que se est discutiendo.En particular, suele argumentarse que ellas pueden desincentivar la par-


36/42


ticipacin en el mercado de trabajo de algunos de sus miembros debido

al incremento que produce en los ingresos familiares. Ante esta situa-

cin, algunos individuos decidiran trabajar menos o incluso dejar detrabajar, sugiriendo una curva de oferta de trabajo con pendiente nega-

tiva. No obstante, la teora predice esta relacin slo a niveles altos de

ingresos. Por lo tanto, parece raonable considerar que para que esta

posibilidad se verifique el monto de la transferencia que recibe el indi-

viduo o el hogar debera ser relativamente elevado como para generar

efectivamente un efecto desincentivo al trabajo.

En este mismo sentido, podra argumentarse que si los montos deestas transferencias son lo suficientemente importantes como para ge-

nerar desincentivos a participar en el mercado de trabajo tambin existe

la posibilidad de que aquellas tengan el efecto contrario. O sea, que la

percepcin de este beneficio permita levantar barreras a la entrada

a ciertas actividades que de otra manera no seran factibles de llevar a

cabo. Por ejemplo, facilitando nuevos arreglos intra-familiares que acti-

ven decisiones de participacin econmica o ayuden a iniciar emprendi-mientos productivos.

Por ltimo, no necesariamente la reduccin en la participacin en el

mercado de trabajo es siempre un hecho negativo. La evaluacin en es-

tos trminos deber tener en cuenta otros aspectos como, por ejemplo,

cul es el miembro del hogar que reduce su participacin en el merca-

do de trabajo y la calidad del puesto y tipo de tarea a la que renuncia.

Respecto de lo primero, no parece ser un aspecto negativo que frente ala percepcin de esta transferencia los jvenes o nios del hogar deci-

dan abandonar el mercado de trabajo, especialmente (en el caso de los

jvenes) si se desarrollan en puestos de trabajo que no cumplen con los

requisitos mnimos como para ser considerados trabajos decentes.20

20. Existe una amplia literatura que sugiere una correlacin negativa entre la participacin en el merca-

do de trabajo y la asistencia escolar en el caso de los jvenes. En particular, se verica que aquellos pro-

venientes de hogares de bajos recursos se enfrentan con la necesidad de aportar a los ingresos familiares

insertndose, por ello, tempranamente en el mercado de trabajo y desertando de la escuela. Vase, para

el caso de Argentina, por ejemplo, Jacinto (1996), Feldman (1996), Filmus et al. (2001), Marchionni et

al. (2007).


37/42


VII. Reexiones fnales:

Hacia un sistema integrado de proteccin social

La elevada desigualdad del bienestar que caracteria a Amrica Latinarefleja una marcada concentracin de la distribucin primaria de los in-

gresos monetarios as como la presencia de sistemas de proteccin que,

por insuficientes y segmentados, no permiten moderar los efectos de

aquella, y en muchos casos, los refueran. Esto obedece, en parte, a que

tales sistemas responden, en buena medida, a mecanismos de seguridad

social, los que naturalmente no cubren a la amplia porcin de la pobla-

cin no ligada, o slo dbilmente ligada, al empleo formal.Como respuesta a esta situacin, pero tambin a perspectivas e ideo-

lgicas diversas cuyos argumentos no dependen exclusivamente de las

caractersticas de los mercados de trabajo, se ha venido discutiendo la

conveniencia de avanar en el rediseo de los sistemas de proteccin.

Ciertos enfoques, precisamente algunos planteados en el mundo de-

sarrollado, se orientan a modificar completamente la arquitectura de

aquellos basados en la seguridad social. Otros apuntan a contar con unared que orle al ncleo de la seguridad social y atienda a determinados

grupos que enfrentan las condiciones ms difciles. En este documen-

to se han planteado los rasgos generales de un enfoque que implica

avanar hacia la cobertura universal de servicios de salud, previsin,

compensacin contra el desempleo y obtencin de ingresos adecuados

recurriendo tanto a mecanismos contributivos como no contributivos y

que, en conjunto, aseguran que toda la poblacin goce de los derechoseconmicos y sociales bsicos.

Se considera que tal perspectiva resultara para la regin un avance

de gran significacin y uno de los instrumentos claves de una estrate-

gia de aumento del bienestar y reduccin de las desigualdades. Pero

de la misma manera que se enfatia la necesidad de proceder a lo largo

de un camino de incremento de la cobertura a travs de diferentes ins-

trumentos y polticas de proteccin social, tambin se subraya el papelrelevante que tiene el mercado de trabajo como eje de integracin social.


38/42


De all la importancia que se asigna a la estabilidad macroeconmica

y, fundamentalmente, al dinamismo del empleo decente como medio

para mejorar el nivel de bienestar de la poblacin y reducir la inequi-dad. Cabe tener en cuenta, que las estrategias de universaliacin pro-

puestas incluso las sugeridas en este documento, no eliminarn todas

las brechas existentes entre la calidad de vida de los trabajadores for-

males e informales. Algunas diferencias podrn ser temporarias, hasta

que se vayan ajustando las caractersticas de los servicios o el monto de

las prestaciones. Pero otras se mantendran de manera ms persistente,

como las derivadas de la dificultad de extender la cobertura de ciertosriesgos como los de seguridad e higiene laboral. Ms an, la arquitectura

recomendable para ciertos componentes de una estrategia universalista

(como el previsional y el relativo a la cobertura de desempleo) recono-

cera la existencia de diferencias entre los beneficios y prestaciones que

obtendran estos tipos de trabajadores.

Por lo tanto, el avance hacia la universaliacin de la proteccin de-

bera ir acompaado, por un lado, de regulaciones que mantengan, y sies posible, eleven, las condiciones de trabajo de las ocupaciones forma-

les. Por el otro, de polticas que fomenten el crecimiento de los puestos

de buena calidad en trminos de estabilidad, condiciones de trabajo y

productividad. Las enormes diferencias que persisten en la calidad de

los empleos en la regin requiere actuar sostenidamente en la distribu-

cin primaria del ingreso como va para reducir la inequidad y permitir

que la obtencin de un empleo sea un mecanismo efectivo de salida dela pobrea y una puerta de entrada a la proteccin.

En este sentido resulta importante tener en cuenta el origen y prop-

sitos que llevaron al desarrollo de las regulaciones laborales en los dife-

rentes pases a la ve que recordar que los objetivos de estas instituciones

proteger la salud de los trabajadores y sus familias a travs del lmite a

la jornada laboral, reducir la pobrea y la desigualdad estableciendo sa-

larios mnimos, brindar apoyo financiero a los desocupados por mediodel seguro y otorgar poder y derechos de expresin a los trabajadores


39/42


va las negociaciones colectivas y la libertad de afiliacin sindical no

slo siguen siendo vlidos sino que se vuelven an ms pertinentes en el

contexto actual de globaliacin econmica (Berg y Kucera, 2008).La discusin realiada en estas pginas alrededor de un blue-print o

esquem

3. beccaria maurizio

Documents