analisis de implementacion educacion sexual. luis espinosa

ANALISIS DE

IMPLEMENTACION DE

EDUCACION SEXUAL EN

CHILE. Ley 20.418: Normas sobre Información, Orientación y Prestaciones

en Materia de Regulación de la Fertilidad

Profesora:

María Pía

Martin.

Luis Espinosa

Enfoques y modelos en análisis en políticas públicas.

El objetivo del presente trabajo es analizar, a

partir del marco de análisis de Sabatier y

Mazmanian (1993), la implementación de la

ley 20.418, cuyo contenido, en el primer y

segundo artículo, tratan sobre el derecho de

toda persona a recibir educación, información

y orientación en materia de regulación de

fertilidad.

ANALISIS DE IMPLEMENTACION DE EDUCACION SEXUAL EN CHILE.

1. Identificación del problema que la autoridad define como objeto de intervención.

El 2 de febrero del 2010 se promulga en Chile la ley de "Normas sobre información, orientación y prestaciones en materia de regulación de la fertilidad". Si bien su contenido trata sobre acciones tanto a nivel educativo como de planificación familiar, su tramitación (y discusión) estuvo centrada en esta última, específicamente la entrega de la "pastilla del día después" y sus posibles consecuencias abortivas.

Sin embargo, una de las ideas nacientes en el diseño de la política pública fue entender que sin una correcta política de educación sexual la utilización de los dispositivitos de planificación sexual no tendría la efectividad pensada, teniendo en mente los índices de embarazo juvenil, específicamente en los estratos más pobres.

De este modo el principal objetivo del proyecto es el reconocimiento legal, de parte del estado, de los derechos de las personas concernientes a la autorregulación de su fertilidad y, además, los deberes del estado entorno a la entrega de educación sexual sobre los diferentes métodos para lograrlo.

Objetivo del proyecto.Reconocer, legalmente, los derechos que tienen las personas en materia de regulación de su fertilidad y, como contrapartida, los deberes del Estado en la materia. Así, se entrega un nuevo fundamento, adicional a los actualmente existentes y basado en derechos, para las políticas públicas que en materia de regulación de la fertilidad se han desarrollado en el país desde hace más cuarenta años. Se trata de otorgar de complementar lo existente, no de sustituirlo.

(...)

En concreto, el proyecto otorga una habilitación general, más allá de las actuales, con fundamento legal o reglamentario, para que todos los órganos de la Administración del Estado realicen planes, programas y acciones para permitir que la población reciba información y orientación sobre regulación de la fertilidad, vida afectiva y sexual, y pueda elegir y acceder a los métodos de regulación de la fertilidad.

Informe de comisión de salud, martes 7 de julio del 2009.

Para este trabajo nos centraremos en el primer y segundo artículo de la ley 20.418, los que se refieren explícitamente sobre educación sexual. El objetivo principal será analizar su implementación, utilizando el marco de análisis de Sabatier y Mazmanian (1993). Por lo tanto, solo nos enfocaremos en su aspecto como política pública de educación sexual y su aceptación en las instituciones con subvención del estado.

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"Artículo 1°. Toda persona tiene derecho a recibir educación, información y orientación en materia de regulación de la fertilidad, en forma clara, comprensible, completa y, en su caso, confidencial. Dicha educación e información deberán entregarse por cualquier medio, de manera completa y sin sesgo, y abarcar todas las alternativas que cuenten con la debida autorización, y el grado y porcentaje de efectividad de cada una de ellas, para decidir sobre los métodos de regulación de la fertilidad y, especialmente, para prevenir el embarazo adolescente, las infecciones de transmisión sexual, y la violencia sexual y sus consecuencias, incluyendo las secundarias o no buscadas que dichos métodos puedan provocar en la persona que los utiliza y en sus hijos futuros o en actual gestación. El contenido y alcance de la información deberá considerar la edad y madurez psicológica de la persona a quien se entrega. Este derecho comprende el de recibir libremente, de acuerdo a sus creencias o formación, orientaciones para la vida afectiva y sexual. Un reglamento, expedido a través del Ministerio de Salud, dispondrá el modo en que los órganos con competencia en la materia harán efectivo el ejercicio de este derecho.

Sin perjuicio de lo anterior, los establecimientos educacionales reconocidos por el Estado deberán incluir dentro del ciclo de Enseñanza Media un programa de educación sexual, el cual, según sus principios y valores, incluya contenidos que propendan a una sexualidad responsable e informe de manera completa sobre los diversos métodos anticonceptivos existentes y autorizados, de acuerdo al proyecto educativo, convicciones y creencias que adopte e imparta cada establecimiento educacional en conjunto con los centros de padres y apoderados.

Artículo 2 ° . Toda persona tiene derecho a elegir libremente, sin coacción de ninguna clase y de acuerdo a sus creencias o formación, los métodos de regulación de la fertilidad femenina y masculina, que cuenten con la debida autorización y, del mismo modo, acceder efectivamente a ellos, en la forma señalada en el artículo 4°. Sin embargo, en aquellos casos en que el método anticonceptivo de emergencia sea solicitado por una persona menor de 14 años, el funcionario o facultativo que corresponda, sea del sistema público o privado de salud, procederá a la entrega de dicho medicamento, debiendo informar, posteriormente, al padre o madre de la menor o al adulto responsable que la menor señale.

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2. Antecedentes y análisis empíricos de la política pública.

Uno de los principales antecedentes acerca de la educación sexual en Chile democrático ocurre en 1991, en la creación de un comité consultivo, origen de la política de educación sexual de 1993. Sin embargo, pese a tal iniciativa "...la educación sexual no fue explícitamente obligatoria dentro del ordenamiento jurídico chileno, quedando la implementación de los respectivos programas a merced de la libertad de enseñanza de cada escuela" (Dides et al, 2011). En 1995 se lleva a cabo una de las principales iniciativas al respecto, las Jornadas de Conversación sobre afectividad y sexualidad (JOCAS), la cual tuvo gran aceptación, ya que propuso un dialogo amplio entre estudiantes, profesores y apoderados acerca de la sexualidad. Tal dinámica, implícitamente, presento una manera ciudadana de participación y, además, visualizo a los jóvenes como sujetos de derechos, con alto grado de autonomía en su vivencia sexual. Ambos rasgos resultaron controvertidos para ciertos sectores sociales, tanto por el contexto de "democracia protegida" de aquella época, como por grupos conservadores en temas sexuales.

Tan plan se mantiene hasta el año 2000, dejando un espacio bastante fuerte sobre políticas públicas del tema. En el año 2005 se realiza una nueva comisión la cual entrega un "Plan de educación en sexualidad y afectividad", vigente hasta el 2010, el cual no tuvo la cobertura esperada. De este modo, es posible inferir que la educación sexual era vista como algo "optativo" o "de segundo orden" frente a los demás conocimientos en el sistema educativo, entendiendo que tales programas, por una parte, eran optativos y, además, quienes deciden aceptarlos, no tienen ningún tipo de fiscalización al respecto, tanto a nivel de contenido como de aplicación.

En tal contexto la ley 20.418 señala un cambio fuerte, pues pasa a considerar la educación sexual como un derecho y, además, cada establecimiento educacional del país que reciba subvención deberá contar e implementar un programa de educación sexual. Dado que la ley fue promulgada el 2 de febrero del 2010, su implementación quedo en manos del gobierno de Sebastián Piñera. En septiembre de tal año el Sernam y Mineduc cotejan diferentes programas de educación sexual, ante lo cual Palma narra (2013):

"Para la selección de los programas institucionales, el Mineduc creó una comisión de profesionales integrada por un psiquiatra infanto-juvenil, una doctora en psicología y especialista en medicina fam iliar del niño y salud pública, y el director del programa Iniciativa América del Hogar de Cristo y vicepresidente de la Fundación para la Superación de la Pobreza, además de algunos profesionales gubernamentales. No participó nadie del campo de la educación, ningún académico del campo de estudios de la sexualidad o de género, tampoco de organismos internacionales especializados. Esto es nuevo en la política pública en este campo de la educación sexual en Chile, cuando lo habitual había sido la convocatoria a un grupo transversal de expertos para que aportaran al diseño de la política, tal como se hizo

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ANALISIS DE IMPLEMENTACION DE EDUCACION SEXUAL EN CHILE

en las comisiones formadas para tal efecto a principio de la década de los noventa y mediados del 2000."

Hasta la fecha no se conoce bien cuál fue el mecanismo para elegir tales programas, pero la postura del ministerio fue la de preservar la libertad de enseñanza de cada establecimiento, presentando siete programas diferentes para que cada colegio, dependiendo de su proyecto educativo, lo eligiera. Se debe destacar que los programas presentan amplia variabilidad, tanto en los temas, enfoques y metodologías del como capacitar a los profesores involucrados (por ejemplo, la mitad de ellos son semi presenciales), como podemos observar en la tabla desarrollada por Dides et al (2013):

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Cabe notar también que, por otro lado, si bien la misma ley señala que será el ministerio de salud quien confeccionará un reglamento acerca del tema, tal cosa nunca sucedió. Como veremos, la relación entre ambos ministerios, al no estar totalmente reglamentada en el diseño de la ley, provoco varios problemas a la hora de implementar.

Luego de debates acerca del modo en que cada colegio obtendría los recursos necesarios para implementar el plan (incluso se llegó a proponer que se extrajeran de la subvención escolar preferencial), se decide que el Mineduc pondrá a disposición de los sostenedores para un fondo -Fondo para capacitación en sexualidad, afectividad y género- que contraten Programas de formación en Sexualidad, Afectividad y género. Cercanos a los 330.000 pesos por colegio, los recursos permitirían capacitar a tres profesores por establecimiento. Los recursos del fondo para marzo del 2011 fueron de 300 millones, pasando a agosto del mismo año a 600 millones de pesos. Claramente el mecanismo principal es de mercado, donde cada sostenedor elegiría el plan que más se acomode a su ideario, lo cual, como veremos, tiene problemáticas intrínsecas acerca de cuáles son los incentivos de los sostenedores para elegir uno u otro plan.

Existe poca información actualizada acerca de la utilización de los recursos de parte de los establecimientos. Solo es posible obtener información del año 2012, en donde se puede observar que se utilizó solo un 12,5% de los recursos disponibles, 221 de 467 establecimientos que cumplían las condiciones los utilizaron y menos de 500 profesores lograron capacitarse ese año, de un estimado de 1.818.

Finalmente, es necesario recapitular ciertos elementos importantes acerca de la fiscalización del cumplimiento del derecho a tener educación sexual de parte de los alumnos. En junio del 2013, siendo cuestionado el MINEDUC acerca de cuantos establecimientos cumplen la ley y cuantos han sido sancionados por su falta, responden en narrativa de Arenas (2014)"el reglamento de la Ley N°20.418 enmarca los planes y programas sobre sexualidad sólo para los centros de salud pública" y que la Superintendencia de Educación podrá fiscalizar una vez que se aprueben las nuevas Bases Curriculares que incluye sexualidad; pero "a la fecha no existe registro de establecimientos educacionales que no hayan cumplido con la Ley de Salud". Mineduc, en julio del 2014, señala que la educación sexual, efectivamente, será abordada de dos maneras dentro de los planes y programas: en la asignatura de biología (séptimo básico y segundo medio) y además en orientación. Cabe destacar que el bloque de orientación corresponde a 19 horas anuales, es decir dos horas pedagógicas al mes. Es decir, se plantea la educación sexual como un contenido transversal, sin carácter propio, como para ser desarrollado por una asignatura en particular.

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3. Modelo de análisis de la implementación de la política pública.

Para analizar la implementación de la política en educación sexual, utilizar el marco de análisis presentado por Paul Sabatier y Daniel Mazmanian (1993) en el texto "La implementación de la política pública. Un marco de análisis", además de algunas recomendaciones desarrolladas en el texto "Implementing public policy" (Pulzl y Treib, 2007). Sin embargo, para efectos de este trabajo, solo destacare algunos elementos del siguiente esquema propuesto por Sabatier-Mazmanian.

Comenzaremos el análisis por la capacidad de la ley para estructurar el proceso de implementación, frente a lo cual los autores nos señalan "La ley tiene la capacidad de "estructurar" el proceso total de implementación a través de la selección de las instituciones responsables, a través de la influencia que puede ejercer sobre la orientación política de los funcionarios y finalmente mediante la regulación de las oportunidades de participación que otorgue a actores no pertenecientes a las agencias” . (Sabatier, Mazmanian, 1993). Claramente en nuestro caso, nos encontramos con una política diseñada e implementada de manera Top- Down, pero con amplia autonomía de los "burócratas de nivel callejero", dada la poca fiscalización y control que ejercer la autoridad frente a su correcta implementación. Estos elementos serán algo estructural, como veremos en los puntos que destaco a continuación

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Capacidad de la ley para estructurar el proceso de implementación.

a. Objetivos claros y coherentes.

Los autores señalan que existen tres razones para tener claros objetivos normativos. Primero, cuando ellos son precisos, pueden ser utilizados para evaluar si se está implementando correctamente la política misma. En segundo lugar, sirven como directrices que "marcan el camino" de la implementación y, finalmente, pueden ser utilizados por los partidarios del estatuto o ley, en el sentido de que, si son criticados, ellos pueden señalar que solo se limitan a seguir sus instrucciones. Ahora bien, los objetivos de la ley, a nivel educativo, son fácilmente apreciables. Otorgar el derecho a cada ciudadano de tener una educación sexual de forma integral, sin sesgos. Para ello, cada centro educativo con subvención del estado deberá disponer de un plan de educación sexual, acorde a sus principios, dentro del ciclo de enseñanza media, acordado en conjunto con los padres y apoderados.

Sin embargo, cabe destacar lo difícil que es, en el caso educativo, concretizar los conceptos antes señalados, pues se generan muchas situaciones difusas. ¿Qué ocurre si un colegio tiene un plan de educación sexual, pero no utiliza suficientes horas aula para enseñarlo?, ¿A que llamamos educación sexual "sin sesgos" ?, ¿Qué consideramos "acordar en conjunto con padres y apoderados"? La existencia de diferentes planes de formación en sexualidad tampoco resuelve el problema, pues, dada su amplia variabilidad en enfoques y metodologías de preparación al profesorado, hacen dudar de su equivalencia en cuanto calidad. Es decir, no hay una correcta concretización de los conceptos introducidos, lo cual, obviamente, hace que cada institución interprete de manera diferente lo que entendemos por "educación sexual".

b. Incorporación de la teoría causal adecuada.

"Toda reforma importante contiene, por lo menos implícitamente, una teoría causal respecto a la manera de alcanzar los objetivos de una política. De hecho, una de las principales contribuciones que puede hacer el análisis de la implementación, a diferencia de la teoría de la administración y de la organización pública, es su planteamiento de una teoría general sobre la obtención de los cambios deseados.” (Sabatier, Mazmanian, 1993).

Si quisiéramos explicitar la cadena causal implícitamente en la ley, claramente deberíamos seguir la siguiente narración ideal. Cada comunidad educativa elegirá (sostenedores y apoderados), a partir de los siete programas presentados, capacitar hasta tres docentes de la escuela quienes generen o imparten un programa de educación sexual. La institución los implementará, de acuerdo a su criterio propio, a lo largo del año escolar desde primero a cuarto medio. Los alumnos, al participar de tales actividades, llegaran a una comprensión de las diferentes maneras en como planificar su sexualidad y los riesgos asociados a cada una. Como se apreciará en las conclusiones, la poca capacidad de fiscalizar tal cadena causal representa el principal peligro de porque la implementación de la política pública fallo.

c. Recursos financieros.

Siempre es preciso un mínimo de financiamiento para lograr los objetivos, pero, además, nos señalan Sabatier y Mazmanian, es necesario para llevar a cabo análisis técnicos relacionados a reglamentación, administración y supervisión. Los recursos otorgados al plan de educación sexual han sido suficientes (e incluso han aumentado a lo largo del tiempo). Sin embargo, el

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principal problema ha sido la poca utilización de los mismos. De todos modos, debemos apreciar que la ley misma no otorga incentivos para que los profesores se capaciten. A fin de cuentas, es un proceso en el cual gastarán horas propias, pues se realiza fuera de su jornada laboral y no representa ningún tipo de mejoría salarial.

d. Integración jerárquica y reglas de decisión.

"Por lo tanto, uno de los atributos más importantes de cualquier ley es lograr integrar jerárquicamente a las agencias encargadas de la implementación. Si el sistema queda vagamente integrado, se puede prever que habrá variaciones muy considerables en el grado de obediencia y aceptación de la política por parte de los funcionarios responsables y de los grupos objetivo...” (Sabatier, Mazmanian, 1993).

La ley claramente tiene dos componentes centrales: La relación entre el ministerio de salud y el de educación. Lamentablemente, el de salud no realizo el reglamento de educación sexual, por lo que es posible observar una vaga integración. Cabe destacar que el ministerio de educación no posee ningún tipo de facultad para imponer sanciones por la falta del reglamento. De igual modo, desde sus inicios, en la ley no queda claro si es materia del ministerio de educación o de salud fiscalizar la correcta aplicación de la ley. Resolver tal problemática fue lo buscado en julio del 2013, pues "... Como respuesta a un programa de televisión que abordó la temática de la educación sexual, la Ministra de Educación declaró a la prensa que la Superintendencia de Educación fiscalizaría los planes de Educación Sexual durante el segundo semestre; y el encargado de la fiscalización, Diego Sotomayor declaró que todos los colegios deben tener programas de educación sexual." Sin embargo, tal como hemos mencionado anteriormente, existen serias dificultades para fiscalizar algo tan difuso como poseer un plan de educación sexual, teniendo en mente la amplia variabilidad de ellas y su correcta ejecución. El punto anterior hace que, efectivamente, no existan claras normas de decisión que las dependencias encargadas de la implementación puedan seguir, ya que no existe una institución con potestad y claros mecanismos que busque fiscalizar la aplicación. Por ejemplo, algunos podrían considerar que por programas de educación sexual se consideren efectivamente los contenidos de 2do medio en biología (o su contraparte en orientación), pero ello resulta bastante lejano de una educación sexual y afectiva que aborde, de manera integral, las necesidades de los alumnos.

e. Asignación del programa a las agencias y funcionarios comprometidos con los objetivos normativos.

Los autores destacan la amplia necesidad de que los funcionarios designados para implementar la ley se encuentren comprometidos, ya que ello permitiría que no solo tengan una posición neutral, sino también generen nuevos reglamentos que permitan llevar a cabo, efectivamente, lo que han sido mandatados. Además, que dentro de la institución responsable de la implementación el programa posea alta prioridad. Teniendo en mente lo anteriormente señalado, es posible inferir que el plan de educación sexual, desde sus comienzos, no tuvo la prioridad necesaria, pues es ampliamente observable que ni siquiera se estipulo, de manera concreta, que ministerio llevaría cada tarea en específico a cabo.

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f. Participación de externos.

"Por lo tanto las leyes que tienen mayor probabilidad de alcanzar sus objetivos son aquellas que promueven reglamentariamente la participación de los ciudadanos, permitiéndoles intervenir en los procedimientos de la dependencia o exigir una investigación judicial, que pueda culminar en órdenes que obliguen a los funcionarios a cumplir cabalmente con las disposiciones legales" (Sabatier, Mazmanian, 1993)

¿Qué sucede en los casos donde, los alumnos, reconozcan que no están recibiendo una educación sexual? Claramente la ley no contempla ni los mecanismos, sanciones o incluso la misma autoridad que debe fiscalizar. Tampoco contempla un criterio claro para discernir que es una "educación sexual" y cuál es, simplemente, un contenido anexo de otra materia. En otro sentido, si bien la ley, en su diseño, contempla la idea de que sea el centro educativo, en base a su proyecto educativo, junto con los padres y apoderados quienes decidan el plan o enfoque de educación sexual, tampoco se deja en claro el mecanismo en particular de llevar a cabo tal acción.

Ahora bien, tomemos en consideración algunas variables no normativas que influyen en la implementación.

a. Condiciones socioeconómicas y tecnología.

Los autores destacan cuatro variables exógenas que pudiera afectar los objetivos normativos de la política pública, a saber: que las variaciones de las condiciones socioeconómicas pudieran cambiar la percepción de la importancia relativa de la ley, que afecten la implementación local, que los implicados en la ley tengan diferente situación de base y que, en el caso de políticas con esencial énfasis tecnológico, suceda un tipo de adelanto que deje obsoleto el conocimiento o herramienta utilizado.

En nuestro caso, si bien pueden existir claras variables exógenas que afectan la implementación, como, por ejemplo, un alarmante aumento en los índices de embarazo juvenil o de enfermedades sexuales, creo que existe otro contexto mucho más importante y que determina de manera radical la implementación: El sistema de voucher de nuestro sistema educativo y las diferentes mediciones de calidad (en especial Simce y PSU).

El sistema de voucher plantea que los colegios reciben su financiamiento, en parte, de acuerdo a la asistencia media que tiene el recinto, pues el estado les entrega una subvención acorde. Es decir, sus ingresos dependen, de manera esencial, de la cantidad de alumnos matriculados. El ideal implícito es que cada familia pueda elegir, frente a la variabilidad de colegios, aquel que se acomode de mejor manera a sus propios ideales y posibilidades. De este modo, cada colegio debe competir con otros para obtener alumnos y así poder "sobrevivir". Un mercado educativo.

Por otro lado, desde la década del 80 existen en Chile un sistema de medición de la calidad, las cuales, entre otras funciones, tienen por objetivo entregar información útil a cada familia para que pueda elegir quien entrega "mejor educación", entendiendo por tal obtener un mayor puntaje promedio en las herramientas confeccionadas, principalmente Simce y Psu. Dado que se hace público el puntaje promedio que obtiene cada colegio, según el nivel,

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permite reducir, de manera bastante superficial, lo que entendemos por "buena educación" a solo un ámbito de la educación: responder bien a tales test.

Combinar ambos elementos contextuales da como resultado que cada establecimiento se concentrará en aquellos saberes, actividades o metodologías que más hagan subir sus puntajes de las pruebas estandarizadas, pues ello mismo dará una imagen de "colegio de calidad" y cada familia los elegirá para educar a sus hijos lo que, finalmente, repercute en el financiamiento disponible. Esto es igual tanto en colegios municipales como subvencionados, pues si bien en el primero no existe la posibilidad de lucro del sostenedor, aun así, necesitan obtener recursos para subsistir. De este modo, es posible inferir que existe un elemento contextual estructural de desincentivo, de parte de los sostenedores, a dar una educación sexual de calidad.

b. Participación de los medios y variaciones en el apoyo público a los objetivos normativos.

"Los medios de comunicación masiva son importantes para el proceso de implementación cuando menos por dos razones. En primer lugar, constituyen una variable crucial que media entre los cambios en las condiciones socioeconómicas y las percepciones que de esos cambios tiene el público en general y en menor medida las elites políticas"

(...)

"En segundo lugar, la tendencia de la mayoría de los canales de televisión y de los periódicos a explotar un asunto en cualquier otro tema, es un obstáculo real para concitar el apoyo político de los que de suyo muy difusos beneficiarios de los programas de protección del ambiente y al consumidor". (Sabatier, Mazmanian, 1993)

Los medios de comunicación han sido muy importantes a la hora de llevar a la agenda pública la política de educación sexual. En primer lugar, en el año 2013 Contacto presentó un reportaje en el cual se demostraba el poco manejo de contenido en torno a temas sexuales tanto de parte de los estudiantes como de sus padres. Tal revuelo publico adquirió el programa que la misma ministra de educación de ese entonces, Carolina Schmidt, tuvo que impulsar que la superintendencia fiscalizara los planes de educación sexual, aunque como hemos visto, no con grandes resultados.

En segundo lugar, han sido bastante conocidos los casos de videos sexuales con menores de edad, lo cual trae a la palestra, nuevamente, el nivel de formación que están adquiriendo los adolescentes frente a tales temas y si se están implementando efectivamente. Además, durante el 2012 se promulga una ley con el fin de prevenir y sancionar la discriminación arbitraria, entre otras razones, por sexo, orientación sexual e identidad de género (ley 20609). Palma et al (2013) señala sobre su contexto "Esta ley tiene como referencia más inmediata el horror que produjo en la sociedad chilena la golpiza que sufrió un joven gay por parte de jóvenes homofóbicos, que terminó con su muerte, y concitó una dura crítica política desde los movimientos gays, y a partir de esto, la presión sobre el sistema político en demanda de su aprobación".

De todos modos, es necesario destacar que una de las ideas principales de los autores -la poca estabilidad en el tratamiento de un tema en los medios de comunicación masivos- también se10 •


puede apreciar en la problemática sexual, pues es normal que la atención decaiga luego de un par de semanas de análisis, lo que promueve solo una visión superficial del problema.

c. Compromiso y calidad de liderazgo de los funcionarios responsables partidarios de la ley.

" .e l compromiso que asumen los funcionarios frente a la realización de los objetivos normativos. Este factor incluye por lo menos dos componentes: el primero es la orientación y la prioridad que tengan tales objetivos en la escala de preferencias de los funcionarios; el segundo es la capacidad de los funcionarios para dar cumplimiento a esas preferencias, es decir, su capacidad para ir más allá de lo que se podría esperar razonablemente en el uso de los recursos disponibles" (Sabatier, Mazmanian, 1993)

". después de todo, los análisis de implementación han mostrado que los actores administrativos tienen sus propios objetivos políticos y que ellos usan considerable y frecuentemente para seguir tales más que los objetivos prescritos por el esquema político..." (Pulzl y Treib, 2007).

En la política de educación sexual, si bien no está explicito, el principal actor es el sostenedor de cada colegio. ¿Por qué? Pues justamente en su poder se encuentra, primero, la elección del programa de educación sexual a seguir, dado que no existen mecanismos claros de participación de los padres y apoderados en tal elección. Además, debemos entender que, dadas las condiciones estructurales, ellos no tienen ningún tipo de incentivo para llevar a cabo un plan integral de educación sexual, y tampoco existen mecanismos claros de como los alumnos (o padres) pueden exigir su derecho a las escuelas.

Otro de los importantes factores a considerar es la importancia de la iglesia católica en el sistema educativo chileno. La información que entrega Ciper el certera en este aspecto:

"CIPER solicitó al Ministerio de Educación (Mineduc) la base de datos del año 2013 con los antecedentes de todos los colegios particulares subvencionados de la Región Metropolitana y pudo constatar que de los 2.076 colegios que reciben fondos estatales, 190 establecimientos (9,1 % del total) tiene un vínculo directo con un obispado, una congregación o una obra apostólica de laicos que se declara colaboradora de una diócesis u orden religiosa. Quedan fuera de esta nómina los colegios que, aunque se declaran confesionales, pertenecen a un sostenedor privado que no tiene vínculo administrativo con entidades de iglesia.

En términos de matrícula, los colegios ligados a la Iglesia Católica educan a 159 mil alumnos de un total de 831 mil estudiantes del sistema particular subvencionado de la Región Metropolitana" (Ramirez et al, 2014)

La iglesia ha defendido una posición conservadora frente a las garantías y derechos sexuales de los ciudadanos. Incluso, en la misma discusión del proyecto de ley 20.418 se podemos leer lo siguiente:

"Para que las políticas sanitarias sean efectivas se requiere educar y proteger el desarrollo moral adolescente, fortaleciendo en esta dimensión el apoyo de la familia y de la escuela. Al Estado le cabe la responsabilidad de respetar la procreación, proteger a las familias en

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la acogida de sus hijos, apoyarlas en los medios materiales que permitan su desarrollo. También le cabe al Estado, junto a las familias, velar para que los jóvenes aprendan a valorar el matrimonio, la familia y la procreación en el contexto de una paternidad y una maternidad responsables." (Biblioteca nacional, 2010).

Claramente los sostenedores de colegios de índole confesional no buscaran, dado su ideario, promover los diferentes métodos anticonceptivos y su eficacia, violando el derecho que promueve la ley. Sin embargo, tal como se ha mencionado, ello es sumamente difícil de fiscalizar.

Tratabilidad del problema.

a. Disponibilidad de teorías y tecnologías probadas.

Los autores destacan que, muchas veces, es muy difícil (y a veces imposible) poder evaluar de manera fehaciente los cambios que se buscan mediante la política pública y en esa línea mencionan "Cualquier programa regulativo presupone que el problema se reducirá si se logran modificaciones en el comportamiento de los grupos objetivos" (Sabatier, Mazmanian, 1993Claramente la política sobre educación sexual es regulativa, ya que, si bien podríamos cuantificar su papel tomando en cuenta, por ejemplo, tasas de embarazo adolescente a partir de su aplicación, ello reduciría la educación sexual solo a un aspecto de fertilidad. De este modo, encontramos dos problemas importantes relativos a las tecnologías probadas y su fiscalización:

a. Dificultad de fiscalizar un programa de educación sexual sin definir, de manera inicial, que consideraremos como tal.

b. Dificultad de fiscalizar, nuevamente sin especificar, que consideraremos por participación de los padres y apoderados.

c. Dificultad de fiscalizar que, efectivamente, los alumnos reciban educación sexual.

b. Diversidad de comportamiento del grupo objetivo.

"Mientras mayor sea la diversidad del comportamiento que se desea regular, más difícil será formular reglamentos claros y, por lo tanto, será menos probable la consecución de los objetivos normativos” .

Tal como se ha podido vislumbrar en el tratamiento de la ley, existen diversas miradas acerca de la educación sexual, las cuales también se corresponden con diversos proyectos institucionales que posee cada establecimiento. De este modo, es entendible el interés, de parte del Mineduc, de presentar diferentes planes de formación. Sin embargo, ello provoca caer en el "eterno" debate en torno a al papel de la libertad de enseñanza con el derecho a la educación, por lo que, en definitiva, se afecta demasiado la posibilidad de fiscalizar el cumplimiento de la ley.

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4. Establecer los principales factores que condicionan el éxito o fracaso de la política

Factores de fracaso de la política de educación sexual.

Si bien, dado lo escrito, es posible inferir algunas de las críticas a la ley, creo que las principales falencias, a nivel de implementación y diseño, son las siguientes:

a. Compleja relación MINSAL-MINEDUC.

Desde sus inicios, no quedo completamente estipulada el "modus operandi" de la implementación misma, llegando al extremo que la misma contraloría tuvo que dirimir quien era el responsable por la fiscalización. Además, el Minsal no confecciono, hasta la fecha, ningún instructivo o manual acorde a las necesidades de la ley (y el Mineduc tampoco tiene atribuciones para fiscalizar tal proceder) por lo que, realmente, los actores no tienen muchos incentivos, salvo la presión pública por los medios de masas, para buscar una solución en conjunto.

b. Externalización de servicios y variabilidad de calidad. Mecanismos de mercado.

En su intento de unir libertad de enseñanza con derecho a la educación, el Ministerio, de manera arbitraria, eligió los siete programas antes señalados. El principal problema es que, al no compartir ni metodologías ni enfoques, es dudoso que sean de calidad equivalente. Menos aún es posible, bajo el esquema propuesto, evaluar la efectividad comparada. Este punto abre otra arista no antes analizada y se refiere a cuál será el incentivo que tendrá el sostenedor (y los profesores participantes) de elegir aquellos programas que sean más difíciles que otros (o por lo menos, no presenciales).

c. No existe confluencia de intereses en la implementación.

Alumnos, sostenedores, padres y profesores pueden (y tienen) intereses bastante diferentes en torno a la educación sexual. El principal problema es que, mientras el diseño de la política si contempla que tales intereses se deban alinear, en la implementación no deja claro ningún método o herramienta para escuchar a actores, salvos a los sostenedores, quienes eligen, de manera arbitraria, el programa de capacitación que ellos estimen conveniente.

d. No existe un proceso de control de gestión (fiscalización).

Uno de los principales problemas es la falta de fiscalización. El punto tiene profundas preguntas relacionadas: ¿De qué manera fiscalizar a cada colegio?, ¿Por poseer simplemente un programa?, ¿Y si realmente no se está llevando a cabo?, ¿De dónde se obtendrán los dineros para fiscalizar?, ¿Qué pasa si un colegio no cumple? Todas estas preguntas demuestran que el diseño no tuvo en cuenta la implementación efectiva de la educación sexual contenida en la ley.

e. No existe evaluación ni capacitación continua.

Al tener amplia variabilidad los programas se torna difícil evaluarlos equitativamente. Pero, además, resulta también difícil evaluar la efectividad de la política pública misma, pues, como hemos mencionado, los objetivos son demasiado amplios y no se logran concretizar en la implementación de la política. Al no poder constatar los resultados, es muy probable que

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pierda legitimidad bajo la lupa social, pese a que sus objetivos sean bien aceptados por el colectivo.

f. No se tuvo en cuenta el contexto estructural de la implementación. No existen incentivos en los actores principales para implementar la ley.

Para reflejar este punto me gustaría citar Dides et al (2011), relativo a la manera en cómo se pensó en financiar, en sus inicios, la educación sexual:

"El segundo mecanismo fue vincular la contratación de los programas con los fondos SEP de cada escuela, lo que tampoco dio los resultados esperados, ya que la prioridad de la utilización de estos fondos son técnicos asociados al SIMCE."

Ya sea por su método de financiamiento, como por las presiones y regulaciones para mantenerse como institución formadora, el sostenedor no tiene incentivos para implementar un programa de tales características. El profesor tampoco, pues no obtiene mucho de sacrificar horas fuera de su jornada laboral en algo que, someramente, podrá entregar en un par de horas de orientación. Además, como antes he señalado, existen bonos y regalías para las escuelas que logren puntajes sobresalientes, incluyendo a los profesores (SNED). Creo que el principal problema de esta política es no tomar en cuenta los incentivos que el sistema educativo impone, estructuralmente, a los actores, para no implementar iniciativas que no sean útiles al obtener mejores resultados en pruebas estandarizadas.

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5. Recomendaciones.

En primer lugar, creo que debemos comprender y aceptar los elementos estructurales que desincentivan la implementación de parte de los actores. La educación sexual es un caso, pero perfectamente podría pasar con educación cívica, si se propone un sistema semejante de diseño. Por lo tanto, es necesario modificar los incentivos a las escuelas para solo concentrarse en las evaluaciones de tal tipo. No se lograría nada si efectivamente los colegios adoptan obligatoriamente un programa, pero no lo llevan a cabo de manera completa. Por ejemplo, pese a que hace algunos años se encontraba prohibida la selección escolar hasta sexto básico, fue solo "letra muerta". Al aceptar que los incentivos del sistema no están enfocados en generar actividades que, si bien son valiosas, resultan un "desperdicio" para la escuela pues su costo alternativo es demasiado alto (en esas horas se podría hacer un taller PSU), será la primera piedra para cambiar el sistema. Además, deben existir incentivos hacia los profesores en formación. Ello no necesariamente puede significar mejoras salariales, pero si podría ser un paso que el perfeccionamiento se considere dentro del horario de clase, y se útil para avanzar en la carrera docente.

Relativo a la política misma, es claro que su principal defecto es haber separado el proceso de diseño al de implementación, llegando a la irrisoria situación de que la contraloría tuviera que dirimir de quien es la responsabilidad fiscalizadora. Además, no tuvo en cuenta los diferentes intereses de los actores del sistema educativo. Para resolver tal cosa, creo que es necesario fortalecer ciertas jornadas de discusión relativos a educación sexual, semejantes a las JOCAS, pues pareciera ser la única manera en que, mediante el juego democrático, se pudiera confluir los diversos enfoques sobre la educación sexual, preservando el derecho a la educación de cada joven. En este sentido, sería bastante enriquecedor que el ministerio de educación juegue un papel garante de tal dialogo, con el fin de introducir mínimos en el currículo de educación sexual (a nivel de horas lectivas y contenidos de los programas), los cuales puedan ser contrastados, obviamente, con los proyectos educativos en específico de la institución. Sin embargo, preservando que el dialogo se ejecute, y no se caiga en una "censura por omisión".

En tercer lugar, es esencial generar un claro sistema de rendición de cuentas de los programas de sexualidad, así como también criterios de "correcta aplicación" en cada colegio. No tiene sentido mantener una política pública que: no se sabe si se aplica, como se aplica ni quien lo hace. Aunque resulta sumamente necesario que esa discusión se realice de manera conjunta, toda la comunidad, pues, si se hace con una metodología top-down, ocurrirá lo mismo de siempre: nadie la aplicara porque no es un valor en sí para ellos.

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Bibliografía:

1. Dides, Benavente, Sáez. (2011) "Seguimiento a la ley 20.418. Prevención del embarazo adolescente, educación sexual y anticoncepción de emergencia.

2. Sabatier, Mazmanian, (1993) "La implementación de la política pública. Un marco de análisis".

3. Palma, Reyes, Moreno (2013). "Educación sexual en Chile: Pluralismo y libertad de elección que esconde una propuesta gubernamental conservadora".

4. Biblioteca nacional, (2010). "Historia de la ley 20.418".5. Pulzl y Treib, (2007). "Implementing public policy".6. Arenas, (2014). "¿EXISTE EN CHILE OBLIGACIÓN DE IMPARTIR EDUCACIÓN SEXUAL?".7. Ramírez, Arcos, Rodríguez, (2014). "El peso de la Iglesia Católica en la reforma: Recibe

un 18% de las subvenciones a privados en la RM".

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analisis de implementacion educacion sexual. luis espinosa

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