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AMPARO EN REVISIÓN 700/2016 QUEJOSAS: **********
MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ SECRETARIA: DOLORES RUEDA AGUILAR
En atención a lo dispuesto por el artículo 73, segundo párrafo, de la
Ley de Amparo, así como la jurisprudencia de rubro: “PROYECTOS
DE RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN Y DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO.
SÓLO DEBEN PUBLICARSE AQUELLOS EN LOS QUE SE
ANALICE LA CONSTITUCIONALIDAD O LA CONVENCIONALIDAD
DE UNA NORMA GENERAL, O BIEN, SE REALICE LA
INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO
CONSTITUCIONAL O DE UN TRATADO INTERNACIONAL EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.”1, a continuación se hace
público el fragmento del proyecto de sentencia del amparo en revisión
700/2016, en el cual se realiza el estudio de constitucionalidad
respectivo:
¿Los artículos 118 de la Ley de Petróleos Mexicanos y 121 de la
Ley de la Comisión Federal de Electricidad son inconstitucionales
por violar el derecho de igualdad jurídica?
63. Para responder la interrogante anterior, en primer lugar es necesario
precisar las razones que dieron origen a los artículos impugnados. Se
señalaron como motivos fundamentales, los siguientes:
La presente iniciativa se enmarca en lo que
constituye el paquete de legislación secundaria
1 Jurisprudencia P./J. 53/2014 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Décima Época, Pleno, Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo I, Página: 61.
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que deriva de la reciente reforma constitucional
en materia de energía, expedida mediante el
Decreto por el que se reforman y adicionan
diversas disposiciones de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
Materia de Energía, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 20 de diciembre de
2013.
(…)
La reforma constitucional señalada, representa
una profunda transformación y modernización
del modelo energético nacional y la ampliación
de las herramientas jurídicas con que contará el
Estado Mexicano, por un lado, para aprovechar
nuestros hidrocarburos y transformarlos en
riqueza que signifique mejores condiciones
sociales y económicas para los mexicanos y,
por el otro, generar un mercado eléctrico sólido
y competitivo que coadyuve al crecimiento
económico del país.
Entre las medidas previstas por el Constituyente
Permanente para lograr tales objetivos, se
ordenó la transformación de Petróleos
Mexicanos y de la Comisión Federal de
Electricidad en empresas productivas del
Estado. Sin duda alguna, dicho mandato
constituye uno de los pilares de la reforma
constitucional, pues la apertura de las industrias
eléctrica y de hidrocarburos a las nuevas formas
de participación del sector privado, debe ir
acompañada de un decidido fortalecimiento de
las empresas estatales con el fin de que
alcancen las condiciones necesarias para
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competir exitosamente en las actividades
señaladas.
(…)
Entre los principales aspectos señalados por el
Poder Constituyente, destaca que las empresas
tendrán por objeto la creación de valor
económico e incrementar los Ingresos de la
Nación, con sentido de equidad y
responsabilidad social y ambiental: que su
organización, administración y estructura
corporativa sean acordes con las mejores
prácticas a nivel internacional, asegurando su
autonomía técnica y de gestión, y que sus
órganos de gobierno cuenten con las facultades
necesarias para determinar su arreglo
institucional. Asimismo, que las empresas gocen
de un régimen especial en materia de
adquisiciones, arrendamientos, servicios y
obras; presupuestaria, deuda pública,
responsabilidades administrativas,
remuneraciones, contrataciones y demás que
requieran para la eficaz realización de su objeto.
(…)
Finalmente y en relación con ambos proyectos
de ley, se establece en cada una de sus leyes
que Petróleos Mexicanos, la Comisión Federal
de Electricidad y sus respectivas empresas
productivas subsidiarias estén exentas del
reparto de utilidades a sus trabajadores (PTU).
La exención se justifica en virtud de que
Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de
Electricidad son empresas propiedad del Estado
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Mexicano que tienen diferencias fundamentales
respecto a cualquier otra empresa privada.
En primer lugar, debe atenderse a la naturaleza
pública de las empresas productivas del Estado,
pues a diferencia de las empresas privadas,
aquéllas tienen su origen y fundamento en la
Constitución General; es decir, su razón de
existencia es la voluntad del constituyente
desarrollada en leyes públicas y no la de
particulares plasmada en documentos privados
para alcanzar intereses igualmente privados.
Una segunda diferencia fundamental es que los
trabajadores de las empresas productivas del
Estado son servidores públicos y no
trabajadores privados, como sucede en
cualquier otra empresa.
En tercer lugar, que los recursos que permiten
su operación son de origen público y no derivan
de patrimonios privados. Así, los fondos que son
utilizados para su constitución y para el
desarrollo de sus actividades derivan del dinero
de los mexicanos que son canalizados como
ingresos para el Estado, conforme a lo
establecido en las propias leyes de derecho
público.
(…)
En cuarto lugar, y en estrecha relación con el
punto anterior, las empresas productivas del
Estado se diferencian respecto de las empresas
privadas, en relación con el destino que
alcanzarán las utilidades que obtengan por el
desarrollo de sus actividades. Como se sabe,
existe un mandato constitucional expreso en el
transitorio vigésimo de la reforma energética a la
que se ha hecho mención, respecto a que
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Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de
Electricidad deberán transformarse en empresas
productivas del Estado y que tendrán por objeto
"la creación de valor económico e incrementar
los ingresos de la Nación, con sentido de
equidad y responsabilidad social y ambiental.
Ello implica que el constituyente permanente
estableció en nuestra norma fundamental un
objetivo que deberá regir tanto el régimen
jurídico de nuestras empresas productivas del
Estado, como la operación de las mismas
empresas. Lo anterior, significa que su objetivo
constitucional (incrementar los ingresos de la
Nación), deberá tenerse presente en cada una
de las disposiciones que al efecto se diseñen,
pues ello se traducirá, en última instancia, en
mayores beneficios para todos los mexicanos.
Así, resulta claro que a diferencia de lo que
acontece con cualquier empresa de carácter
privado, los ingresos derivados de las
actividades empresariales que Petróleos
Mexicanos, la Comisión Federal de Electricidad
y sus empresas productivas subsidiarias
realicen, tendrán un destino nacional. Como es
comúnmente conocido, tratándose de empresas
privadas las utilidades o beneficios obtenidos en
un periodo determinado se destinan a beneficiar
a unos cuantos (los inversionistas). Por el
contrario, en el caso de las empresas
productivas del Estado, dado el mandato
constitucional ya referido, sus utilidades se
deberán destinar a incrementar los ingresos de
la Nación y con ello, al financiamiento del gasto
público. Ello implica que, en otras palabras, las
utilidades que dichas empresas obtengan no
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sólo serán aprovechadas para costear los
proyectos individuales de inversión que las
mismas requieran para su operación, sino
también y, sobre todo, para el mejoramiento de
los servicios educativos, de salud,
infraestructura, u otros que benefician a la
totalidad de los mexicanos, según se determine
en el Presupuesto de Egresos del año fiscal
correspondiente. Por ello, resulta razonable
establecer en ley todos aquellos mecanismos de
planeación económica que permitan maximizar
tales beneficios, en favor de la Nación y de los
mexicanos.
64. De la exposición de motivos de la Ley de Petróleos Mexicanos y de la
Ley de la Comisión Federal de Electricidad, se puede advertir que los
motivos principales por los que el legislador exentó del pago del
reparto de utilidades a los trabajadores a las empresas productivas del
Estado derivan de que éstas tienen diferencias fundamentales
respecto a cualquier otra empresa privada por su naturaleza pública,
ya que tienen su origen y fundamento en la Constitución General.
Asimismo los recursos que permiten su operación son de origen
público y no derivan de patrimonios privados y tienen un destino
nacional, el cual tiene por objeto la creación de valor económico e
incrementar los ingresos de la Nación.
65. Ahora, en aras de analizar correctamente los argumentos formulados
por la solicitante de la tutela federal aquí recurrente, es necesario
transcribir los artículos en cuestión, es decir, los artículos 118 de la
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Ley de Petróleos Mexicanos y 121 de la Ley de la Comisión Federal
de Electricidad:
Artículo 118. Las utilidades que obtengan
Petróleos Mexicanos y sus empresas
productivas subsidiarias tienen como fin
incrementar los ingresos de la Nación para
destinarlos al financiamiento del gasto público,
por lo que dichas utilidades no se repartirán
entre sus trabajadores. Lo anterior, sin perjuicio
de que conforme a la legislación laboral, puedan
otorgar a sus trabajadores cualquier incentivo,
compensación, bono, gratificación o comisión
por el desempeño de sus labores.
Artículo 121. Las utilidades que obtengan la
Comisión Federal de Electricidad y sus
empresas productivas subsidiarias tienen como
fin incrementar los ingresos de la Nación para
destinarlos al financiamiento del gasto público,
por lo que dichas utilidades no se repartirán
entre sus trabajadores. Lo anterior, sin perjuicio
de que, conforme a la legislación laboral,
puedan otorgar a sus trabajadores cualquier
incentivo, compensación, bono, gratificación o
comisión por el desempeño de sus labores.
66. Los artículos transcritos establecen que tanto Petróleos Mexicanos
como la Comisión Federal de Electricidad y sus subsidiarias tienen
como fin incrementar los recursos de la Nación para destinarlos al
gasto público, por lo que dichas empresas se encuentran exentas de
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realizar el reparto de reparto de utilidades entre sus trabajadores
(PTU).
67. En cuanto al único agravio de la recurrente, ésta estableció que la
sentencia del Juez es ilegal y resulta violatoria de los principios de
congruencia y exhaustividad. Esto, porque los argumentos que hizo
valer en su demanda de amparo fueron tendientes a demostrar la
inconstitucionalidad e inconvencionalidad de los artículos reclamados
al estimar que contravienen el derecho fundamental de igualdad y no
discriminación. Sin embargo, el Juez estudió los argumentos
planteados desde la perspectiva de la garantía de equidad tributaria,
prevista en el artículo 31, fracción IV constitucional.
68. Independientemente de si asiste la razón a la recurrente cuando
plantea que el Juez estudió su concepto de violación desde la óptica
del principio de equidad tributaria, esta Primera Sala advierte que aun
analizando los agravios de la recurrente desde la perspectiva de una
violación al derecho de igualdad, sus argumentos resultan
infundados.
69. Para estar en posibilidad de abordar el análisis de los artículos
combatidos a la luz del derecho de igualdad, debe realizarse una
precisión respecto al test de proporcionalidad,2 puesto que es un
2[TA]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro VII, Abril de 2012; Tomo 1; Pág. 882. 1a. LIII/2012 (10a.). De rubro: TEST DE PROPORCIONALIDAD DE LAS LEYES FISCALES. EN ATENCIÓN A LA INTENSIDAD DEL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LAS MISMAS, SU APLICACIÓN POR PARTE DE LA SUPREMA CORTE REQUIERE DE UN MÍNIMO Y NO DE UN MÁXIMO DE JUSTIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS QUE LO CONFORMAN. El principio de proporcionalidad, como instrumento metodológico, es un procedimiento interpretativo para la resolución de conflictos entre los contenidos esenciales de las disposiciones normativas fundamentales, que encuentra asidero constitucional en los diversos principios de igualdad e interdicción de la arbitrariedad o exceso, previstos en los artículos 1o., 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dicho principio opera principal, mas no exclusivamente,
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instrumento metodológico que establece un procedimiento
interpretativo para la resolución de conflictos, que encuentran asidero
constitucional en los diversos principios de igualdad e interdicción de
la arbitrariedad o exceso, y que este opera cuando se aduce alguna
violación al principio de igualdad. Este se integra de dos pasos:
Un juicio de igualdad. La equiparación de supuestos de hecho que permitan verificar si existe o no un trato injustificado, esto a partir del término de comparación proporcionado, en la medida en que el derecho a la igualdad es fundamentalmente instrumental y siempre se predica respecto de alguien o algo. Así, debe verificarse si el
cuando se aduce la violación al principio de igualdad o equidad tributaria como manifestación específica de éste, pues en ese caso se requiere llevar a cabo, en primer lugar, un juicio de igualdad mediante la equiparación de supuestos de hecho que permitan verificar si existe o no un trato injustificado, esto a partir de un término de comparación, en la medida en que el derecho a la igualdad es fundamentalmente instrumental y siempre se predica respecto de alguien o algo. Así, para verificar si el tratamiento desigual establecido por el legislador resulta constitucionalmente válido, en segundo lugar, el principio de proporcionalidad se conforma de tres criterios, de conformidad con la jurisprudencia 1a./J. 55/2006, consistentes en: a) que la distinción legislativa persiga una finalidad objetiva y constitucionalmente válida; b) que la distinción establecida resulte adecuada o racional, de manera que constituya un medio apto para conducir al fin u objetivo perseguido, existiendo una relación de instrumentalidad medio-fin y, c) la distinción debe ser proporcional, es decir, no es válido alcanzar objetivos constitucionalmente legítimos de un modo abiertamente desproporcional. Ahora, en materia tributaria la Suprema Corte consideró en la jurisprudencia 1a./J. 84/2006, que la intensidad del escrutinio constitucional, a la luz de los principios democrático y de división de poderes, no es de carácter estricto, sino flexible o laxo, en razón de que el legislador cuenta con una amplia libertad en la configuración normativa del sistema tributario sustantivo y adjetivo, de modo que a fin de no vulnerar la libertad política del legislador, en campos como el mencionado, en donde la propia Constitución establece una amplia capacidad de intervención y regulación diferenciada del Estado, considerando que, cuando el texto constitucional establece un margen de discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que las posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada. Consecuentemente, la aplicación del principio de proporcionalidad por parte de la Suprema Corte en su carácter de Tribunal Constitucional, implica que el cumplimiento de los criterios que lo integran requiere de un mínimo y no de un máximo de justificación, es decir, basta que la intervención legislativa persiga una finalidad objetiva y constitucionalmente válida; la elección del medio para cumplir tal finalidad no conlleva a exigirle al legislador que dentro de los medios disponibles justifique cuál de todos ellos cumple en todos los grados (cuantitativo, cualitativo y de probabilidad) o niveles de intensidad (eficacia, rapidez, plenitud y seguridad), sino únicamente determinar si el medio elegido es idóneo, exigiéndose un mínimo y no máximo de idoneidad y, finalmente, debe existir una correspondencia proporcional mínima entre el medio elegido y el fin buscado que justifique la intervención legislativa diferenciada entre los sujetos comparables.
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tratamiento desigual establecido por el legislador resulta constitucionalmente válido.
El principio de proporcionalidad o el juicio de razonabilidad. Éste se integra a su vez de tres pasos: A) Que la distinción persiga una finalidad constitucionalmente válida; B) Que sea adecuada o racional y, C) Que sea proporcional o ponderable. Al respecto, es aplicable la jurisprudencia 1a./J. 55/2006.3
70. El referido test implica, en principio, realizar dos pasos de razón
práctica para determinar si una norma se adecúa al principio de
proporcionalidad. Esto es, el primer paso consiste en elegir el término
de comparación apropiado, que permita comparar a los sujetos desde
un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se
encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros
individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con
base en el propio término de comparación, es diferente.
71. Este paso tiene como objeto determinar si existe igualdad entre dos
situaciones jurídicas, es decir, si entre ambas razones existe identidad
y después, debe valorase si el trato desigual es razonable. En caso de
que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de
manera desigual, no habrá violación al referido principio.
Robusteciendo lo anterior, con la tesis de jurisprudencia emitida por
3 Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, septiembre de
2006, página 75, de rubro: IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL
LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.
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esta Primera Sala de este Alto Tribunal de rubro: IGUALDAD.
DELIMITACIÓN CONCEPTUAL DE ESTE PRINCIPIO.4
72. En este orden de ideas, lo procedente es analizar si efectivamente
existe el trato diferencial alegado por la recurrente, para lo cual, en
primer lugar debe determinarse si el término de comparación
propuesto resulta idóneo para tal fin, esto es, debe realizarse un juicio
de igualdad o equiparación entre los sujetos, respecto de los que se
aduce el trato desigual para verificar si se pueden comparar u
homologar —una vez que se advierta esta situación, se estará en
aptitud de verificar si la existencia del elemento diferenciador guarda
congruencia con la norma—. Para efectuar dicho análisis, es
importante atender a las características que distinguen a cada una de
las entidades o sujetos.
73. La recurrente aduce que ella como empresa privada se encuentra en
un plano de igualdad con respecto a Petróleos Mexicanos y la
Comisión Federal de Electricidad. Esto, porque tanto las empresas
[TA]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXII, Noviembre de 2005; Pág. 40.
1a. CXXXVIII/2005. De texto: El derecho fundamental a la igualdad instituido por la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no pretende generar una igualdad
matemática y ciega ante las diferentes situaciones que surgen en la realidad, sino que se
refiere a una igualdad de trato ante la ley. Si bien el emisor de la norma puede prever
situaciones fácticas que requieren un trato diferente, éste debe sustentarse en criterios
razonables y objetivos que lo justifiquen, sin dejarlo al capricho o voluntad del legislador.
Además, la igualdad designa un concepto relacional y no una cualidad intrínseca, ya que
es una relación que se da al menos entre dos personas, objetos o situaciones, y siempre
es resultado de un juicio que recae sobre una pluralidad de "términos de comparación",
los cuales, así como las características que los distinguen, dependen de la determinación
por el sujeto que efectúa dicha comparación, según el punto de vista del escrutinio de
igualdad. Así, la determinación del punto desde el cual se establece cuándo una
diferencia es relevante será libre más no arbitraria, y sólo a partir de ella tendrá sentido
cualquier juicio de igualdad.
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productivas del Estado como las empresas privadas se encuentran
obligadas al pago del impuesto sobre la renta, así como a determinar
su utilidad o renta gravable con base en las disposiciones de la Ley del
Impuesto sobre la Renta, por lo que es evidente que se encuentran en
un plano de igualdad. Así, otorgar la exención del reparto de utilidades
única y exclusivamente a Petróleos Mexicanos y a la Comisión Federal
de Electricidad resulta en una violación al principio de igualdad y no
discriminación contemplado en el artículo 1° constitucional.
74. Para demostrar lo infundado del argumento de la recurrente en primer
lugar es necesario determinar la naturaleza jurídica así como los fines
de las empresas productivas del Estado, tal como lo son Petróleos
Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad.
75. En primer lugar, cabe recordar que el veinte de diciembre de dos mil
trece, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el
que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Energía. Esta
reforma modificó los artículos 25,5 276 y 287.
5 Artículo 25. (…) El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar. (…) 6 Artículo 27. (…)
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76. De los artículos 25, 27 y 28 constitucionales podemos observar que
las empresas productivas del Estado son entes públicos propiedad del
Estado, los cuales desarrollan actividades estratégicas para Éste.
Además de los ya mencionados artículos constitucionales que fueron
modificados mediante el Decreto, existen una serie de artículos
transitorios, los cuales establecieron diversas obligaciones para el
Congreso de la Unión, específicamente el artículo Vigésimo
Transitorio.8
Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. (…) 7 Artículo 28. (…) El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado. (…)
8 Vigésimo. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto de este Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para regular a las empresas productivas del Estado, y establecerá al menos que:
I. Su objeto sea la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental.
II. Cuenten con autonomía presupuestal y estén sujetas sólo al balance financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta de la Secretaría del ramo en materia de Hacienda, apruebe el Congreso de la Unión. Su régimen de remuneraciones será distinto del previsto en el artículo 127 de esta Constitución.
III. Su organización, administración y estructura corporativa sean acordes con las mejores prácticas a nivel internacional, asegurando su autonomía técnica y de gestión, así como un régimen especial de contratación para la obtención de los mejores resultados de sus actividades, de forma que sus órganos de gobierno cuenten con las facultades necesarias para determinar su arreglo institucional.
IV. Sus órganos de gobierno se ajusten a lo que disponga la ley y sus directores sean nombrados y removidos libremente por el Titular del Ejecutivo Federal o, en su caso, removidos por el Consejo de Administración. Para el caso de empresas productivas del Estado que realicen las actividades de exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos en términos de lo previsto por el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, la ley deberá establecer, entre otras disposiciones, que su Consejo de Administración se conforme de la siguiente manera: cinco consejeros del Gobierno Federal, incluyendo el Secretario del Ramo en materia de Energía quien lo presidirá y tendrá voto de calidad, y cinco consejeros independientes.
V. Se coordinen con el Ejecutivo Federal, a través de la dependencia competente, con objeto de que sus operaciones de financiamiento no conduzcan a un incremento en el costo de
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77. De conformidad con la reforma constitucional mencionada, Petróleos
Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad se transformaron en
empresas productivas del Estado encargadas de las actividades
estratégicas de exploración y extracción del petróleo y demás
hidrocarburos, así como la planeación y el control del sistema eléctrico
nacional y del servicio público de transmisión y distribución de energía
eléctrica, respectivamente. Asimismo, el Congreso emitió la Ley de
Petróleos Mexicanos, así como la Ley de la Comisión Federal de
Electricidad, por mandato constitucional.
78. Los artículos 2° de la Ley de Petróleos Mexicanos9 y de la Ley de la
Comisión Federal de Electricidad10 establecen respectivamente que
ambas son empresas productivas del Estado de propiedad exclusiva
del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y
gozarán de autonomía técnica, operativa y de gestión.
79. Por lo tanto, del marco normativo expuesto es posible concluir que
Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal son empresas productivas
financiamiento del resto del sector público o bien, contribuyan a reducir las fuentes de financiamiento del mismo.
VI. Cuenten, en términos de lo establecido en las leyes correspondientes, con un régimen especial en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, presupuestaria, deuda pública, responsabilidades administrativas y demás que se requieran para la eficaz realización de su objeto, de forma que les permita competir con eficacia en la industria o actividad de que se trate.
Una vez que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, y Comisión Federal de Electricidad, se conviertan en empresas productivas del Estado de conformidad con las leyes que se expidan para tal efecto en términos del transitorio tercero de este Decreto, no les serán aplicables las disposiciones relativas a la autonomía contenidas en las fracciones anteriores, sino hasta que conforme a las nuevas disposiciones legales se encuentren en funciones sus consejos de administración y estén en operación los mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas. 9 Artículo 2.- Petróleos Mexicanos es una empresa productiva del Estado, de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozará de autonomía técnica, operativa y de gestión, conforme a lo dispuesto en la presente Ley (…) 10 Artículo 2.- La Comisión Federal de Electricidad es una empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozará de autonomía técnica, operativa y de gestión, conforme a lo dispuesto en la presente Ley (…)
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del Estado, lo cual implica que son entes públicos propiedad del
Estado con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozarán de
autonomía técnica, operativa y de gestión, los cuales desarrollan
actividades estratégicas de exploración y extracción del petróleo y
demás hidrocarburos, así como la planeación y el control del sistema
eléctrico nacional y del servicio público de transmisión y distribución de
energía eléctrica, respectivamente.
80. De igual manera, se establece que como empresas productivas del
Estado tienen como finalidad la creación de valor económico así como
de incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de equidad y
responsabilidad social y ambiental. En este sentido, la Ley de
Petróleos Mexicanos11 y la Ley de la Comisión Federal de
Electricidad12 prevén la figura mediante la cual el Gobierno Federal
11 Artículo 97.- Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas subsidiarias entregarán anualmente al Gobierno Federal un dividendo estatal, conforme a lo siguiente: I. En el mes de julio de cada año, el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos enviará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público un reporte sobre: a) La situación financiera de la empresa y de sus empresas productivas subsidiarias, y b) Los planes, opciones y perspectivas de inversión y financiamiento en el ejercicio inmediato siguiente y los cinco años posteriores, acompañado de un análisis sobre la rentabilidad de dichas inversiones, y la proyección de los estados financieros correspondientes; II. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, considerando la información a que se refiere la fracción anterior y previa opinión favorable del Comité Técnico del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, determinará la propuesta de monto que Petróleos Mexicanos, así como cada una de sus empresas productivas subsidiarias, deberán entregar al Gobierno Federal como dividendo estatal; III. Los montos señalados en la fracción anterior se incluirán en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal que corresponda, para su aprobación por parte del Congreso de la Unión, mismos que sólo podrán revisarse a la baja, y IV. Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas subsidiarias enterarán el dividendo estatal aprobado en la Ley de Ingresos de la Federación a la Tesorería de la Federación, en la forma y términos que señale la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Artículo 98.- El remanente del monto que no se entregue como dividendo estatal en términos del artículo anterior, será reinvertido conforme a las decisiones que adopte el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos. 12 Artículo 99.- La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias entregarán anualmente al Gobierno Federal un dividendo estatal, conforme a lo siguiente: I. En el mes de julio de cada año, el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad enviará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público un reporte sobre: a) La situación financiera de la empresa y de sus empresas productivas subsidiarias, y
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determinará el monto que estas empresas deberán entregarle al
Estado por concepto de dividendo estatal, adicionalmente al pago del
impuesto sobre la renta.
81. La entrega de este dividendo se realiza anualmente, mediante el
procedimiento señalado en las respectivas leyes. Durante el mes de
junio, el Consejo de Administración debe enviar a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público un reporte sobre la situación financiera de
la empresa y sus subsidiarias; así como los planes, opciones y
perspectivas de inversión y financiamiento para el ejercicio inmediato
siguiente y los cinco años posteriores, acompañado de un análisis
sobre la rentabilidad de dichas inversiones y la proyección de los
estados financieros a futuro. La Secretaría de Hacienda y Crédito
Público determinará los montos que deberán entregar al Gobierno
Federal como dividendo estatal, los cuales se incluirán en la Iniciativa
de Ley de Ingresos de la Federación para su aprobación por parte del
Congreso de la Unión. El dividendo estatal aprobado en la Ley de
Ingresos de la federación será enterado a la Tesorería de la
b) Los planes, opciones y perspectivas de inversión y financiamiento en el ejercicio inmediato siguiente y los cinco años posteriores, acompañado de un análisis sobre la rentabilidad de dichas inversiones, y la proyección de los estados financieros correspondientes. II. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, considerando la información a que se refiere la fracción anterior, determinará la propuesta de monto que la Comisión Federal de Electricidad, así como cada una de sus empresas productivas subsidiarias, deberán entregar al Gobierno Federal como dividendo estatal; III. Los montos señalados en la fracción anterior se incluirán en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal que corresponda, para su aprobación por parte del Congreso de la Unión, y IV. La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias enterarán el dividendo estatal aprobado en la Ley de Ingresos de la Federación a la Tesorería de la Federación, en la forma y términos que señale la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Artículo 100.- El remanente del monto que no se entregue como dividendo estatal en términos del artículo anterior, será reinvertido conforme a las decisiones que adopte el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad.
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Federación y el remanente de dicho monto podrá ser reinvertido
conforme lo determine el Consejo de Administración de cada empresa.
82. El procedimiento anterior deja en clara evidencia que la finalidad de
estas empresas es incrementar los ingresos de la Nación mediante el
pago de un dividendo estatal, además del pago del impuesto sobre la
renta al cual se encuentran obligadas las empresas privadas.
Asimismo, es necesario mencionar que las ganancias que puedan
obtener las empresas productivas del Estado se reinvierten por lo que
no existe un lucro por parte de éstas; a diferencia de cualquier otro tipo
de empresas cuyas ganancias incrementan su patrimonio, existiendo
un fin lucrativo.
83. De igual forma, con respecto a Petróleos Mexicanos, el artículo
Segundo Transitorio13 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos
establece que si los ingresos del Fondo Mexicano del Petróleo para la
Estabilización y el Desarrollo son superiores a los estimados en un
ejercicio, descontando pagos y rendimientos de la reserva del Fondo,
el Gobierno Federal entregará a las entidades federativas y municipios
una cantidad equivalente al monto que les correspondería como
participaciones. 13 Segundo.- I. Cuando los ingresos observados totales del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo en el ejercicio correspondiente sean superiores a los ingresos estimados para el mismo año de que se trate, en ambos casos descontando los pagos establecidos en la fracción I del artículo 16 de la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo y los rendimientos de la Reserva del Fondo, el Gobierno Federal entregará a las entidades federativas y municipios, con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación del siguiente ejercicio fiscal, una cantidad equivalente al monto que les correspondería como participaciones de considerar participable, en términos de la Ley de Ingresos del año de que se trate, el monto que resulte de descontar del excedente que se registre entre los ingresos observados y los ingresos estimados, la diferencia existente entre el monto observado correspondiente a la transferencia del Fondo Mexicano del Petróleo a que se refiere el artículo 93 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la estimación por el mismo concepto contenida en la Ley de Ingresos de la Federación del año de que se trate.
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84. Conforme lo expuesto, resulta inobjetable el carácter público que pese
a la reforma energética siguen teniendo Petróleos Mexicanos y
Comisión Federal de Electricidad, así como su finalidad de
incrementar la riqueza y los ingresos de la Nación.
85. Importa mencionar que ambas están dirigidas y administradas por un
Consejo de Administración y un Director General. El primero integrado,
en caso de Petróleos Mexicanos, por diez consejeros; el titular de la
Secretaría de Energía, quien lo presidirá y tendrá voto de calidad y el
titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; tres consejeros
del Gobierno Federal designados por el Ejecutivo Federal, y cinco
consejeros independientes designados por el Ejecutivo Federal y
ratificados por el Senado de la República;14 y, tratándose de la
Comisión Federal de Electricidad, cuatro consejeros designados por el
Ejecutivo Federal y uno designado por los trabajadores de dicha
Comisión.15 Por su parte, el Director General es nombrado por el
Ejecutivo en ambos casos.16
14 Artículo 15.- El Consejo de Administración estará integrado por diez consejeros, conforme a lo siguiente: I. El titular de la Secretaría de Energía, quien lo presidirá y tendrá voto de calidad y el titular
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; II. Tres consejeros del Gobierno Federal designados por el Ejecutivo Federal, y III. Cinco consejeros independientes, designados por el Ejecutivo Federal y ratificados por el
Senado de la República, quienes ejercerán sus funciones de tiempo parcial y no tendrán el carácter de servidores públicos (…)
15 Artículo 14.- El Consejo de Administración estará integrado por diez consejeros, conforme a lo siguiente:
I. El titular de la Secretaría de Energía, quien lo presidirá y tendrá voto de calidad y el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
II. Tres consejeros del Gobierno Federal designados por el Ejecutivo Federal; III. Cuatro Consejeros Independientes designados por el Ejecutivo Federal y ratificados
por el Senado de la República, quienes ejercerán sus funciones de tiempo parcial y no tendrán el carácter de servidores públicos, y
IV. Un consejero designado por los trabajadores de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias.
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86. De igual manera, de conformidad con el artículo 25 constitucional,
cuentan con un régimen especial de remuneraciones para su
personal, distinto del previsto en el artículo 127 constitucional,17 por su
propia naturaleza de empresas productivas del Estado es evidente que
sus fines son muy distintos, ya que Petróleos Mexicanos y Comisión
Federal de Electricidad no tienen una actividad lucrativa, sólo buscan
generar valor económico y rentabilidad para el Estado mexicano como
su propietario y actúan procurando el mejoramiento de la productividad
para contribuir al desarrollo nacional.
87. La recurrente aduce que Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal
de Electricidad, a pesar de ser empresas productivas del Estado, al
igual que ésta como empresa privada, se encuentran obligadas a
determinar y pagar el impuesto sobre la renta, en términos de la Ley
respectiva, por lo que es evidente que se encuentran en situación de
igualdad. Esto, porque aun cuando las empresas privadas también
destinen parte de sus recursos a incrementar los ingresos de la
Nación, éstas si se encuentran obligadas a pagar a su trabajadores el
(…)
16 Artículo 47 de la Ley de Petróleos Mexicanos y artículo 45 de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad. 17 Ley de Petróleos Mexicanos: Artículo 72.- En términos de lo dispuesto en los artículos 25, párrafo cuarto, de la Constitución y Vigésimo Transitorio, fracción II, del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013, Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas subsidiarias cuentan con un régimen de remuneraciones especial, distinto del previsto en el artículo 127 constitucional. (…) Ley de la Comisión Federal de Electricidad: Artículo 74.- En términos de lo dispuesto por los artículos 25, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y Vigésimo Transitorio, fracción II, del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013, la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias cuentan con un régimen de remuneraciones especial, distinto del previsto en el artículo 127 constitucional. (…)
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reparto de utilidades, por lo que se viola el derecho de igualdad y no
discriminación.
88. De todo lo anteriormente expuesto y conforme a las características
principales de cada una de las entidades en comparación (naturaleza,
objeto, órganos de representación, remuneraciones, aportaciones a
los ingresos de la federación, entre otros) es evidente que no existe la
posibilidad de una homologación entre los sujetos (empresas
productivas del Estado y empresas privadas), en consecuencia, son
infundados de los argumentos de la recurrente.
89. Para clarificar lo anterior se muestra el siguiente recuadro:
EMPRESAS PRODUCTIVAS
DEL ESTADO (PEMEX Y CFE)
EMPRESAS PRIVADAS
NATURALEZA: Persona moral
de propiedad exclusiva del
Gobierno Federal, con
personalidad jurídica y patrimonio
propios, así como con autonomía
técnica, operativa y de gestión.
NATURALEZA: Persona moral
de derecho privado.
OBJETO:
PEMEX: La exploración y
extracción del petróleo y de los
carburos de hidrógeno sólidos,
líquidos o gaseosos, así como su
recolección, venta y
comercialización.
OBJETO: El que se establezca
en su acta constitutiva que
deberá estar permitido por la
Constitución y la Ley.
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CFE: La planeación y el control
del sistema eléctrico nacional, y
del servicio público de
transmisión y distribución de
energía eléctrica.
Ambas empresas buscan obtener
ingresos para el Estado que
contribuyan al desarrollo de largo
plazo de la Nación.
ÓRGANOS DE
REPRESENTACIÓN: Consejo de
Administración y Director General
Consejo de Administración
PEMEX: Diez consejeros:
el titular de la Secretaría de
Energía, quien lo preside y tiene
voto de calidad y el titular de la
Secretaría de Hacienda y Crédito
Público; tres consejeros del
Gobierno Federal designados por
el Ejecutivo Federal y cinco
consejeros independientes
designados por el Ejecutivo
Federal y ratificados por el
Senado de la República
ÓRGANOS DE
REPRESENTACIÓN:
Nombrados de acuerdo a la
normativa interna de cada
empresa.
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CFE: Diez consejeros:
el titular de la Secretaría de
Energía, quien lo preside y tiene
voto de calidad y el titular de la
Secretaría de Hacienda y Crédito
Público; tres consejeros del
Gobierno Federal designados por
el Ejecutivo Federal; cuatro
Consejeros Independientes
designados por el Ejecutivo
Federal y ratificados por el
Senado de la República y; uno
designado por los trabajadores
de dicha Comisión.
Director General
Nombrado por el Ejecutivo
Federal en ambos casos.
RÉGIMEN LABORAL: Artículo
123, apartado B de la
Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, Ley
Federal del Trabajo, y cuentan
con un régimen de
remuneraciones especial, distinto
del previsto en el artículo 127
constitucional.
RÉGIMEN LABORAL: Artículo
123, apartado A de la
Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y la
Ley Federal Del Trabajo.
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APORTACIONES DE
INGRESOS A LA
FEDERACIÓN:
PEMEX y CFE: Pago del
impuesto sobre la renta y el
dividendo estatal.
PEMEX ADICIONALMENTE:
Aportaciones al Fondo Mexicano
del Petróleo para la Estabilización
y el Desarrollo.
APORTACIONES DE
INGRESOS A LA
FEDERACIÓN: Pago del
impuesto sobre la renta.
90. De todo lo anteriormente expuesto y conforme a las características
principales de cada una de las entidades en comparación es evidente
que no existe la posibilidad de una homologación entre los sujetos
(empresas productivas del Estado y sus subsidiarias y empresas
privadas), en consecuencia, son infundados de los argumentos de las
empresas quejosas recurrentes.
91. Lo anterior es así, ya que el argumento por el cual la recurrente alega
que existe similitud entre ella y las empresas productivas
92. del Estado, gira en torno a que ambas son sujetos del impuesto sobre
la renta, de conformidad con la Ley de la materia, por lo que es
violatorio al derecho de igualdad el hecho de que se exente a las
segundas del pago de utilidades a sus trabajadores. Si bien comparten
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el hecho de ser sujetos del impuesto sobre la renta, debe sostenerse
que las características relevantes de cada uno de estos entes, las
cuales ya han sido analizadas, no pueden ser comparables en forma
alguna.
93. En esa tesitura, si bien el reparto de utilidades es el derecho
constitucional que tiene el trabajador a participar en las ganancias que
obtiene una empresa o patrón por la actividad productiva o los
servicios que ofrece en el mercado, debe ponderarse precisamente el
régimen en que operan Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de
Electricidad como entes públicos de propiedad exclusiva del Gobierno
Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, así como con
autonomía técnica, operativa y de gestión, encargadas de la
realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o
prioritarias del Estado.
94. Asimismo es fundamental tomar en cuenta que su objeto es la
creación de valor económico para así incrementar los ingresos de la
Nación. Por lo que a pesar de que Petróleos Mexicanos y la Comisión
Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias
generen utilidades, que pudieran estar afectas al impuesto sobre la
renta, al igual que otro tipo de empresas, lo cierto es que como se
indicó, en el caso de las primeras las ganancias se reinvierten y no
hay crecimiento particular; empero, tratándose de cualquier otro tipo
de empresas dichas ganancias incrementan su patrimonio particular y
el de sus socios, por ende, éstas sí se encuentran obligadas al reparto
de utilidades a sus trabajadores. Adicionalmente las empresas
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productivas del Estado, además del pago del impuesto sobre la renta,
se encuentran obligadas al pago de un dividendo estatal.
95. Las empresas productivas del Estado de que se trata por razones de
política económica y social, se consideran relevantes para el interés
nacional pues buscan la satisfacción de las necesidades colectivas, de
ahí que por virtud de su naturaleza, deba otorgárseles una cierta
preferencia, y así poder maximizar los recursos de la Nación.
96. Retomando todas las características mencionadas podemos concluir
que son personas morales de derecho público, de propiedad del
Gobierno Federal y controladas por éste, que forman parte de la
Administración Pública Federal, cuentan con personalidad jurídica,
patrimonio propio, y autonomía técnica, operativa y de gestión; cuyo
objeto es el desarrollo de un área estratégica, mediante el desarrollo
de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales
en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad
para el Estado Mexicano como su propietario.
97. En este sentido, ambas entidades no se encuentran en una situación
comparable con las empresas privadas, ya que no existen similitudes
en su naturaleza, en su objeto, en su régimen laboral ni en sus
obligaciones en cuanto a las aportaciones que deben realizar a los
ingresos de la Federación. En consecuencia, no es procedente el
análisis de los demás pasos que deben de estudiarse para comprobar
la existencia de alguna violación al derecho de igualdad, ya que debe
de existir una situación comparable, para entrar al análisis de los
demás pasos establecidos en el test de proporcionalidad. Así, es
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evidente que los artículos 118 de la Ley de Petróleos Mexicanos y 121
de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad no son violatorios del
derecho de igualdad y no discriminación, por otorgar un trato
diferenciado en cuanto al pago del reparto de utilidades a los
trabajadores. Por ello, es infundado el agravio de la recurrente, ya
que las entidades mencionadas no son similares, y por lo tanto no
pueden ser comparables.
98. En similares consideraciones se resolvió el amparo en revisión
1426/2015, en sesión del veinticuatro de agosto de dos mil dieciséis
por la Segunda Sala de este Alto Tribunal.18
99. Por cuanto hace al argumento de la recurrente relativo a que existe
una violación a los derechos de los trabajadores de las empresas
productivas del Estado, ya que el reparto de utilidades es un derecho
laboral que se les está negando, debe declararse inoperante, ya que
la recurrente no cuenta con interés jurídico para acudir a este órgano
jurisdiccional en defensa de los derechos de los trabajadores de las
empresas productivas del Estado. En todo caso, correspondería a los
propios trabajadores acudir a los medios de defensa que estimen
pertinentes para la defensa de sus derechos.
100. En este sentido, cabe precisar que el presente asunto no corresponde
a la materia laboral, en virtud de que los derechos cuya violación
aducen las empresas recurrentes no están relacionados directamente
con aquellos reconocidos en el artículo 123 de la Constitución Federal,
18En el cual fue ponente la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos y fue aprobado por unanimidad de cinco votos.
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pues exclusivamente plantean la vulneración de sus derechos de
igualdad y no discriminación. Además de que el cálculo de las
participaciones de los trabajadores en las utilidades de las empresas
se calculan conforme a la Ley del Impuesto sobre la Renta,
ordenamiento de naturaleza propiamente fiscal y las leyes impugnadas
son de índole administrativa.