amparo en revisiÓn 88/2020. quejoso y recurrente: …
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AMPARO EN REVISIÓN 88/2020. QUEJOSO Y RECURRENTE: ANDRÉS AYALA BRISEÑO.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIA: SELENE VILLAFUERTE ALEMÁN COLABORÓ: LOURDES GUTIÉRREZ ZÚÑIGA
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
*********** de ********** de dos mil veinte.
V I S T O S; Y R E S U L T A N D O:
(…)
C O N S I D E R A N D O:
(…)
QUINTO. Estudio de los agravios. Al margen de los
antecedentes del asunto, reseñados con anterioridad, corresponde a
esta Segunda Sala estudiar los agravios hechos valer por el
recurrente frente a la negativa del amparo que determinó el Juez de
Distrito.
En esa medida, se procede atender, en primer término, al
contenido del Primer agravio en donde se aduce, en esencia, que es
ilegal la sentencia pues la inconstitucionalidad o inconvencionalidad
del artículo 52, cuarto párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo no se pudo hacer valer ante la
responsable cuando aún no se cometía la violación de aplicar en su
perjuicio dicho precepto.
En ese sentido se desprende que el Juez de Distrito determinó
que en relación con el planteamiento de inconvencionalidad sus
conceptos de violación resultaban inoperantes, debido a que lo tuvo
que haber hecho valer ante la Décimo Primera Sala Regional
Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, ya que
al no haberlo efectuado así ello implicaba introducir argumentos
novedosos a la Litis de primera instancia.
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En correspondencia con lo expuesto, esta Segunda Sala
estima que dicho agravio se debe calificar como fundado pues,
como acertadamente lo apunta la parte quejosa, dicho
planteamiento de inconvencionalidad o inconstitucionalidad lo pudo
haber hecho valer en la demanda de amparo indirecto y no era
necesario impugnarlo desde el juicio de nulidad, por tanto, fue
incorrecta la determinación del Juez del conocimiento en ese
sentido, ya que dicho órgano jurisdiccional estaba en aptitud de
analizarlo, al tratarse de un órgano de control constitucional.
Por tanto, aún cuando no hubiese realizado el planteamiento
relativo en el procedimiento natural, se encuentra en posibilidad de
someter a control constitucional la oposición de la ley cuestionada
con la Constitución Federal o con los tratados internacionales en
materia de derechos humanos de los que México sea parte, al instar
la demanda de amparo indirecto, pues ha sido criterio de esta Sala
que el juicio de amparo se erige como el principal medio de
protección de estos derechos en el orden jurídico nacional.
Sirve de apoyo, en lo conducente, la jurisprudencia 2a./J.
2/2020 (10a.) cuyo rubro es el siguiente:
“CONTRATOS COLECTIVOS DE TRABAJO. EL PLANTEAMIENTO DE INCONSTITUCIONALIDAD O INCONVENCIONALIDAD DE SUS CLÁUSULAS PUEDE INTRODUCIRSE EN EL JUICIO DE AMPARO DIRECTO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE EN EL JUICIO LABORAL DE ORIGEN SE HAYA DEMANDADO SU NULIDAD.”1
1 Cuyo texto es el siguiente: “Tanto la reforma constitucional en materia de derechos humanos
como en la de amparo –ambas de junio de 2011– tienen como finalidad reforzar la posición
jurídica de los derechos humanos desde la perspectiva sustantiva y adjetiva, respectivamente, lo
que define la interpretación que debe darse a las disposiciones de la Ley de Amparo publicada
en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013. Así, si bien las cláusulas de los
contratos colectivos de trabajo no constituyen disposiciones generales en cuya creación haya
intervenido un órgano del Estado, lo cierto es que tienen una naturaleza materialmente
normativa, por lo que para efectos exclusivos del juicio de amparo directo, basta que se señale
como acto reclamado el laudo dictado en un juicio laboral en el que, a su vez, se haya planteado
alguna pretensión con base en una de esas cláusulas contractuales, para que su oposición con
la Constitución Federal o con los tratados internacionales en materia de derechos humanos de
los que el Estado mexicano sea parte pueda introducirse en el juicio de amparo,
independientemente de que en el juicio ordinario se haya demandado la nulidad respectiva. Lo
anterior, en el entendido de que para que proceda el estudio de esos temas, es indispensable que
el quejoso haga un planteamiento efectivo, cuando menos como causa de pedir advertida de los
argumentos opuestos en la demanda de amparo, pues sólo así surgirá la actualización de un
problema de constitucionalidad.” Publicada con los datos de identificación que a continuación
se invocan: Décima Época, Registro: 2021563, Instancia: Segunda Sala, Jurisprudencia, Fuente:
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 75, Febrero de 2020, Tomo I, Materia(s):
Laboral, Común, Tesis: 2a./J. 2/2020 (10a.) y página: 953.
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Ahora bien, una vez establecido que es
fundado el agravio esgrimido y advirtiendo que en la sentencia de
amparo tampoco se le dio respuesta a su planteamiento de
inconstitucionalidad se procederá a analizar éste, previo al de
inconvencionalidad, para efecto de responderlo.
En tales términos, esta Segunda Sala, con fundamento en el
artículo 93, fracción V, de la Ley de Amparo, procede al estudio del
concepto de violación que omitió analizar en su totalidad el Juez de
Distrito.
Al respecto, atendiendo a su causa de pedir se desprende que
lo que la parte quejosa en realidad planteaba desde la demanda de
amparo es que los requisitos para la procedencia del incidente de
indemnización son desproporcionales al condicionar la procedencia
a que se tuviera que esperar al cumplimiento de la sentencia, siendo
solo procedente ante la dilación de dar cumplimiento, pues para
ellos es suficiente para calcular el monto de la indemnización
apreciar las razones por las cuales fue declarado ilegal el acto
impugnado, esto es, en realidad van dirigidos a la transgresión al
principio de proporcionalidad en relación con la posible vulneración
del artículo 17 constitucional, vinculado con el acceso a la justicia.
Ilustra la conclusión alcanzada las jurisprudencias P./J.
68/2000 y 1a./J. 81/2002 (criterio que se comparte) cuyos rubros
son los siguientes:
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. PARA QUE SE ESTUDIEN, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA DE GARANTÍAS LA CAUSA DE PEDIR.” 2
2 Cuyo texto es el siguiente: “El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera
que debe abandonarse la tesis jurisprudencial que lleva por rubro "CONCEPTOS DE
VIOLACIÓN. REQUISITOS LÓGICOS Y JURÍDICOS QUE DEBEN REUNIR.", en la que, se
exigía que el concepto de violación, para ser tal, debía presentarse como un verdadero
silogismo, siendo la premisa mayor el precepto constitucional violado, la premisa menor los
actos autoritarios reclamados y la conclusión la contraposición entre aquéllas, demostrando
así, jurídicamente, la inconstitucionalidad de los actos reclamados. Las razones de la
separación de ese criterio radican en que, por una parte, los artículos 116 y 166 de la Ley de
Amparo no exigen como requisito esencial e imprescindible, que la expresión de los conceptos
de violación se haga con formalidades tan rígidas y solemnes como las que establecía la aludida
jurisprudencia y, por otra, que como la demanda de amparo no debe examinarse por sus partes
aisladas, sino considerarse en su conjunto, es razonable que deban tenerse como conceptos de
violación todos los razonamientos que, con tal contenido, aparezcan en la demanda, aunque
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“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. AUN CUANDO PARA LA PROCEDENCIA DE SU ESTUDIO BASTA CON EXPRESAR LA CAUSA DE PEDIR, ELLO NO IMPLICA QUE LOS QUEJOSOS O RECURRENTES SE LIMITEN A REALIZAR MERAS AFIRMACIONES SIN FUNDAMENTO.”3
Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
establecido que para verificar si algún derecho humano reconocido
por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o por
los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte
se ha transgredido, el juzgador puede emplear diversos métodos o
herramientas argumentativas que lo ayuden a constatar si existe o
no la violación alegada, estando facultado para decidir cuál es, en
su opinión, el más adecuado para resolver el asunto sometido a su
conocimiento a partir de la valoración de los siguientes factores,
entre otros: a) el derecho o principio constitucional que se alegue
violado; b) si la norma de que se trata constituye una limitación
gradual en el ejercicio del derecho, o si es una verdadera restricción
o impedimento en su disfrute; c) el tipo de intereses que se
encuentran en juego; d) la intensidad de la violación alegada y e) la
naturaleza jurídica y regulatoria de la norma impugnada.
Para lo cual, entre los métodos más comunes para solucionar
esas problemáticas, se encuentra el test de proporcionalidad que,
junto con la interpretación conforme, el escrutinio judicial y otros
métodos interpretativos, constituyen herramientas igualmente útiles
para dirimir la violación a derechos.
no estén en el capítulo relativo y aunque no guarden un apego estricto a la forma lógica del
silogismo, sino que será suficiente que en alguna parte del escrito se exprese con claridad la
causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el quejoso estima le causa el acto,
resolución o ley impugnada y los motivos que originaron ese agravio, para que el Juez de
amparo deba estudiarlo.” Con los datos de identificación siguientes: Época: Novena Época,
Registro: 191384, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Tomo XII, Agosto de 2000, Materia(s): Común, Página: 38. 3 Cuyo texto es el siguiente: “El hecho de que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación haya establecido en su jurisprudencia que para que proceda el estudio de los
conceptos de violación o de los agravios, basta con que en ellos se exprese la causa de pedir,
obedece a la necesidad de precisar que aquéllos no necesariamente deben plantearse a manera
de silogismo jurídico, o bien, bajo cierta redacción sacramental, pero ello de manera alguna
implica que los quejosos o recurrentes se limiten a realizar meras afirmaciones sin sustento o
fundamento, pues es obvio que a ellos corresponde (salvo en los supuestos legales de suplencia
de la queja) exponer razonadamente el por qué estiman inconstitucionales o ilegales los actos
que reclaman o recurren. Lo anterior se corrobora con el criterio sustentado por este Alto
Tribunal en el sentido de que resultan inoperantes aquellos argumentos que no atacan los
fundamentos del acto o resolución que con ellos pretende combatirse.” Con los datos de
identificación siguientes: Época: Novena Época, Registro: 185425, Instancia: Primera Sala, Tipo
de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI,
Diciembre de 2002, Materia(s): Común, Página: 61.
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Lo referido tiene sustento en la jurisprudencia
2a./J. 10/2019 (10a.) cuyo rubro es el siguiente:
“TEST DE PROPORCIONALIDAD. AL IGUAL QUE LA INTERPRETACIÓN CONFORME Y EL ESCRUTINIO JUDICIAL, CONSTITUYE TAN SÓLO UNA HERRAMIENTA INTERPRETATIVA Y ARGUMENTATIVA MÁS QUE EL JUZGADOR PUEDE EMPLEAR PARA VERIFICAR LA EXISTENCIA DE LIMITACIONES, RESTRICCIONES O VIOLACIONES A UN DERECHO FUNDAMENTAL.”4
En ese sentido, esta Segunda Sala considera entonces que sí
es procedente analizar la regularidad constitucional de tal medida
bajo el método de interpretación conforme, por tanto, ahora
corresponde examinar el precepto reclamado bajo dicha óptica.
Bajo esa tesitura, el derecho bajo el cual se pretende analizar
si se transgredió es el contenido en el artículo 17 de la Constitución
Federal, el cual señala lo siguiente:
“Artículo. 17.- Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será
4 Cuyo texto es el siguiente: “Para verificar si algún derecho humano reconocido por la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o por los tratados internacionales de los
que el Estado mexicano es parte se ha transgredido, el juzgador puede emplear diversos
métodos o herramientas argumentativas que lo ayuden a constatar si existe o no la violación
alegada, estando facultado para decidir cuál es, en su opinión, el más adecuado para resolver el
asunto sometido a su conocimiento a partir de la valoración de los siguientes factores, entre
otros: a) el derecho o principio constitucional que se alegue violado; b) si la norma de que se
trata constituye una limitación gradual en el ejercicio del derecho, o si es una verdadera
restricción o impedimento en su disfrute; c) el tipo de intereses que se encuentran en juego; d)
la intensidad de la violación alegada; y e) la naturaleza jurídica y regulatoria de la norma
jurídica impugnada. Entre los métodos más comunes para solucionar esas problemáticas se
encuentra el test de proporcionalidad que, junto con la interpretación conforme, el escrutinio
judicial y otros métodos interpretativos, constituyen herramientas igualmente útiles para dirimir
la violación a derechos. En este sentido, esos métodos no constituyen, por sí mismos, un derecho
fundamental, sino la vía para que los Jueces cumplan la obligación que tienen a su cargo, que
se constriñe a decidir, en cada caso particular, si ha existido o no la violación alegada. Sobre
esas bases, los Jueces no están obligados a verificar la violación a un derecho humano a la luz
de un método en particular, ni siquiera porque así se lo hubieran propuesto en la demanda o en
el recurso, máxime que no existe exigencia constitucional, ni siquiera jurisprudencial, para
emprender el test de proporcionalidad o alguno de los otros métodos cuando se alegue violación
a un derecho humano.” Publicada con los datos de identificación siguientes: Décima Época,
Registro: 2019276, Instancia: Segunda Sala, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario
Judicial de la Federación, Libro 63, Febrero de 2019, Tomo I, Materia(s): Común,
Constitucional, Tesis: 2a./J. 10/2019 (10a.) y Página: 838.
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gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. Siempre que no se afecte la igualdad entre las partes, el debido proceso u otros derechos en los juicios o procedimientos seguidos en forma de juicio, las autoridades deberán privilegiar la solución del conflicto sobre los formalismos procedimentales. El Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen las acciones colectivas. Tales leyes determinarán las materias de aplicación, los procedimientos judiciales y los mecanismos de reparación del daño. Los jueces federales conocerán de forma exclusiva sobre estos procedimientos y mecanismos. Las leyes preverán mecanismos alternativos de solución de controversias. En la materia penal regularán su aplicación, asegurarán la reparación del daño y establecerán los casos en los que se requerirá supervisión judicial. Las sentencias que pongan fin a los procedimientos orales deberán ser explicadas en audiencia pública previa citación de las partes. Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones. La Federación y las entidades federativas garantizarán la existencia de un servicio de defensoría pública de calidad para la población y asegurarán las condiciones para un servicio profesional de carrera para los defensores. Las percepciones de los defensores no podrán ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Público. Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil.”
En dicho precepto se encuentra consagrado el derecho de
acceso a la justicia respecto del cual este Alto Tribunal ha sostenido
establece, entre otras cosas, que: “(…) Toda persona tiene derecho
a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos
para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo
sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su
servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las
costas judiciales. (…)”.
Así, se advierte que toda persona tiene derecho al acceso
efectivo a la impartición de justicia, lo que se traduce en que las
autoridades encargadas de su impartición resuelvan de manera
pronta, completa, imparcial y gratuita las controversias que ante
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ellas se planteen, sin que ello implique que dicha
impartición, haga procedente un medio de defensa,
que no lo es, de acuerdo con la normativa
aplicable.
Se afirma lo anterior, pues de conformidad con lo sostenido por
esta Segunda Sala, el derecho humano de acceso a la impartición de
justicia, prevé en favor de los gobernados los siguientes principios:
1. De justicia pronta, que se traduce en la obligación de las
autoridades encargadas de su impartición de resolver las
controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos
que para tal efecto establezcan las leyes;
2. De justicia completa, consistente en que la autoridad que
conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada
uno de los aspectos debatidos y cuyo estudio sea necesario y
garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que,
mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le
asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela
jurisdiccional que ha solicitado;
3. De justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una
resolución apegada a derecho, sin favoritismo respecto de alguna de
las partes o arbitrariedad en su sentido; y,
4. De justicia gratuita, que estriba en que los órganos del
Estado encargados de su impartición, así como los servidores
públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a
las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese
servicio público.
Lo anterior, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia
2a./J. 192/2007, cuyo rubro es el siguiente: “ACCESO A LA
IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE
INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA
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OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE
REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES”.5
Asimismo, dentro de dicho principio se vincula el derecho a
que las sentencias dictadas se ejecuten plena y cabalmente, pues
de otra forma no sería posible entender que exista un fallo completo,
si no es ejecutado y materializado con hechos como se determinó
en la sentencia respectiva.
Sirve de sustento a lo anterior la tesis 2a. XXI/2019 (10a.) cuyo
rubro es el siguiente: “DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL
EFECTIVA. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE JUSTICIA COMPLETA
RESPECTO AL CUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS.”6
Una vez ubicado el planteamiento a la luz del derecho que se
estima transgredido se procederá a estudiar las normas que el
quejoso indica como reclamadas, bajo el método de interpretación
conforme.
Para ello resulta pertinente traer a colación el contenido del
artículo cuya inconstitucionalidad se cuestiona, en ese tenor, el
artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo refiere lo siguiente:
“ARTÍCULO 52.- La sentencia definitiva podrá: I. Reconocer la validez de la resolución impugnada. II. Declarar la nulidad de la resolución impugnada. III. (DEROGADA, D.O.F. 13 DE JUNIO DE 2016) IV. Siempre que se esté en alguno de los supuestos previstos en las fracciones II y III, del artículo 51 de esta Ley, el Tribunal declarará la nulidad para el efecto de que se reponga el procedimiento o se emita nueva resolución; en los demás casos, cuando corresponda a la pretensión deducida, también podrá indicar los términos conforme a los cuales deberá dictar su resolución la autoridad administrativa.
5 Cuyos datos de publicación son los siguientes: Novena Época, Registro: 171257, Instancia:
Segunda Sala, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo
XXVI, Octubre de 2007, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a./J. 192/2007 y Página: 209. 6 Publicada con los datos de identificación siguientes: Décima Época, Registro: 2019663,
Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Libro 65, Abril de 2019, Tomo II, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a. XXI/2019 (10a.) y
Página: 1343.
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En los casos en que la sentencia implique una modificación a la cuantía de la resolución administrativa impugnada, la Sala Regional competente deberá precisar, el monto, el alcance y los términos de la misma para su cumplimiento.
Tratándose de sanciones, cuando dicho Tribunal aprecie que la sanción es excesiva porque no se motivó adecuadamente o no se dieron los hechos agravantes de la sanción, deberá reducir el importe de la sanción apreciando libremente las circunstancias que dieron lugar a la misma. V. Declarar la nulidad de la resolución impugnada y además: a) Reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de la obligación correlativa. b) Otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos afectados. (REFORMADO, D.O.F. 10 DE DICIEMBRE DE 2010) c) Declarar la nulidad del acto o resolución administrativa de carácter general, caso en que cesarán los efectos de los actos de ejecución que afectan al demandante, inclusive el primer acto de aplicación que hubiese impugnado. La declaración de nulidad no tendrá otros efectos para el demandante, salvo lo previsto por las leyes de la materia de que se trate. (ADICIONADO, D.O.F. 12 DE JUNIO DE 2009) d) Reconocer la existencia de un derecho subjetivo y condenar al ente público federal al pago de una indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos. (REFORMADO, D.O.F. 13 DE JUNIO DE 2016) Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, conforme a lo dispuesto en la fracción IV, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses tratándose del Juicio Ordinario o un mes tratándose del Juicio Sumario de conformidad con lo previsto en el artículo 58-14 de la presente Ley, contados a partir de que la sentencia quede firme. Dentro del mismo término deberá emitir la resolución definitiva, aún cuando, tratándose de asuntos fiscales, hayan transcurrido los plazos señalados en los artículos 46-A y 67 del Código Fiscal de la Federación. Si el cumplimiento de la sentencia entraña el ejercicio o el goce de un derecho por parte del demandante, transcurrido el plazo señalado en el párrafo anterior sin que la autoridad hubiere cumplido con la sentencia, el beneficiario del fallo tendrá derecho a una indemnización que la Sala que haya conocido del asunto determinará, atendiendo el tiempo transcurrido hasta el total cumplimiento del fallo y los perjuicios que la omisión hubiere ocasionado, sin menoscabo
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de lo establecido en el artículo 58 de esta Ley. El ejercicio de dicho derecho se tramitará vía incidental. Cuando para el cumplimiento de la sentencia, sea necesario solicitar información o realizar algún acto de la autoridad administrativa en el extranjero, se suspenderá el plazo a que se refiere el párrafo anterior, entre el momento en que se pida la información o en que se solicite realizar el acto correspondiente y la fecha en que se proporcione dicha información o se realice el acto. (REFORMADO, D.O.F. 13 DE JUNIO DE 2016) Transcurridos los plazos establecidos en este precepto, sin que se haya dictado la resolución definitiva, precluirá el derecho de la autoridad para emitirla salvo en los casos en que el particular, con motivo de la sentencia, tenga derecho a una resolución definitiva que le confiera una prestación, le reconozca un derecho o le abra la posibilidad de obtenerlo. En el caso de que se interponga recurso, se suspenderá el efecto de la sentencia hasta que se dicte la resolución que ponga fin a la controversia. La sentencia se pronunciará sobre la indemnización o pago de costas, solicitados por las partes, cuando se adecue a los supuestos del artículo 6o. de esta Ley.”
Ahora bien, del precepto anterior se advierte que se
contemplan los sentidos que podrá tener la sentencia definitiva,
siendo de importancia para el presente asunto el contenido del
párrafo cuarto, en donde se establece el derecho que tiene el
actor a una indemnización cuando:
a) La sentencia cuyo cumplimiento se pretenda implique el
ejercicio o goce de un derecho.
b) Hubiere transcurrido el plazo señalado por la ley para el
cumplimiento de la sentencia.
Esto es, la porción reclamada pretende resarcir al particular,
que obtuvo una sentencia favorable y cuyo cumplimiento implique el
ejercicio o goce de un derecho, de los perjuicios ocasionados con
motivo de la dilación de la responsable en su cumplimiento.
El fin perseguido por la norma es acorde al derecho tutelado
por el artículo 17 constitucional, en la medida en que maximiza el
acceso pleno a una justicia pronta y expedita, resarciendo de los
perjuicios causados a quien se ve afectado por la demora en el
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cumplimiento de una sentencia que entraña el
ejercicio o goce de un derecho por el actor.
Asimismo, el precepto indica que la
indemnización referida se determinará atendiendo al tiempo
transcurrido hasta el total cumplimiento del fallo y los perjuicios que
la omisión hubiere ocasionado.
Al tenor de ello se puede válidamente afirmar que para efecto
de solicitar la indemnización, a que hace alusión el precepto en
cuestión, en primer lugar debe estar acreditado que en la sentencia
que se está tratando de cumplir tenga dispuesto el ejercicio o goce
de un derecho, que pretende hacer exigible quien obtuvo dicha
sentencia favorable, ya que de lo anterior dependerá si se analiza la
procedencia de la indemnización.
El requisito en mención resulta razonable en la medida en que
del derecho que trae aparejada la sentencia depende o implica que
se genere un perjuicio por su falta de cumplimiento al actor, por
tanto, dicho perjuicio es el que se va a solventar con el cálculo de la
indemnización correspondiente.
En segundo lugar, se precisa otro requisito de procedencia
para efectos de poder analizar la indemnización correspondiente,
que es el consistente en que hubiere transcurrido el plazo señalado
en la ley para el cumplimiento de la sentencia.
Para dilucidar este punto debemos traer a colación el
contenido de los artículos 52, 53, 57 y 58-14 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo que son del tenor
siguiente:
“ARTÍCULO 52.- La sentencia definitiva podrá: …. (REFORMADO, D.O.F. 13 DE JUNIO DE 2016) Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, conforme a lo dispuesto en la fracción IV, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses tratándose del Juicio Ordinario o un mes tratándose del Juicio Sumario de conformidad con lo previsto en el artículo 58-14 de la presente Ley, contados a partir de que la sentencia quede firme…” “ARTÍCULO 53.- La sentencia definitiva queda firme cuando:
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I. No admita en su contra recurso o juicio. II. Admitiendo recurso o juicio, no fuere impugnada, o cuando, habiéndolo sido, el recurso o juicio de que se trate haya sido desechado o sobreseído o hubiere resultado infundado, y III. Sea consentida expresamente por las partes o sus representantes legítimos. (REFORMADO, D.O.F. 13 DE JUNIO DE 2016) A partir de que quede firme una sentencia y cause ejecutoria, correrán los plazos para el cumplimiento de las sentencias, previstos en los artículos 52 y 58-14 de esta Ley.” “ARTÍCULO 57.- Las autoridades demandadas y cualesquiera otra autoridad relacionada, están obligadas a cumplir las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, conforme a lo siguiente: I. En los casos en los que la sentencia declare la nulidad y ésta se funde en alguna de las siguientes causales: a) Tratándose de la incompetencia, la autoridad competente podrá iniciar el procedimiento o dictar una nueva resolución, sin violar lo resuelto por la sentencia, siempre que no hayan caducado sus facultades. Este efecto se producirá aun en el caso de que la sentencia declare la nulidad en forma lisa y llana. b) Si tiene su causa en un vicio de forma de la resolución impugnada, ésta se puede reponer subsanando el vicio que produjo la nulidad; en el caso de nulidad por vicios del procedimiento, éste se puede reanudar reponiendo el acto viciado y a partir del mismo. En ambos casos, la autoridad demandada cuenta con un plazo de cuatro meses para reponer el procedimiento y dictar una nueva resolución definitiva, aún cuando hayan transcurrido los plazos señalados en los artículos 46-A y 67 del Código Fiscal de la Federación. En el caso previsto en el párrafo anterior, cuando sea necesario realizar un acto de autoridad en el extranjero o solicitar información a terceros para corroborar datos relacionados con las operaciones efectuadas con los contribuyentes, en el plazo de cuatro meses no se contará el tiempo transcurrido entre la petición de la información o de la realización del acto correspondiente y aquél en el que se proporcione dicha información o se realice el acto. Igualmente, cuando en la reposición del procedimiento se presente alguno de los supuestos a que se refiere el tercer párrafo del artículo 46-A del Código Fiscal de la Federación, tampoco se contará dentro del plazo de cuatro meses el periodo por el que se suspende el plazo para concluir las visitas domiciliarias o las revisiones de gabinete, previsto en dicho párrafo, según corresponda.
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Si la autoridad tiene facultades discrecionales para iniciar el procedimiento o para dictar una nueva resolución en relación con dicho procedimiento, podrá abstenerse de reponerlo,
siempre que no afecte al particular que obtuvo la nulidad de la resolución impugnada. Los efectos que establece este inciso se producirán sin que sea necesario que la sentencia lo establezca, aun cuando la misma declare una nulidad lisa y llana. c) Cuando la resolución impugnada esté viciada en cuanto al fondo, la autoridad no podrá dictar una nueva resolución sobre los mismos hechos, salvo que la sentencia le señale efectos que le permitan volver a dictar el acto. En ningún caso el nuevo acto administrativo puede perjudicar más al actor que la resolución anulada. Para los efectos de este inciso, no se entenderá que el perjuicio se incrementa cuando se trate de juicios en contra de resoluciones que determinen obligaciones de pago que se aumenten con actualización por el simple transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país o con alguna tasa de interés o recargos. d) Cuando prospere el desvío de poder, la autoridad queda impedida para dictar una nueva resolución sobre los mismos hechos que dieron lugar a la resolución impugnada, salvo que la sentencia ordene la reposición del acto administrativo anulado, en cuyo caso, éste deberá reponerse en el plazo que señala la sentencia. (REFORMADA, D.O.F. 13 DE JUNIO DE 2016) II. En los casos de condena, la sentencia deberá precisar la forma y los plazos en los que la autoridad cumplirá con la obligación respectiva, conforme a las reglas establecidas en el artículo 52 de esta Ley. Cuando se interponga el juicio de amparo o el recurso de revisión, se suspenderá el efecto de la sentencia hasta que se dicte la resolución que ponga fin a la controversia. (DEROGADO PENÚLTIMO PÁRRAFO, D.O.F. 13 DE JUNIO DE 2016) (DEROGADO ÚLTIMO PÁRRAFO, D.O.F. 13 DE JUNIO DE 2016)” “ARTÍCULO 58-14.- Si la sentencia ordena la reposición del procedimiento administrativo o realizar un determinado acto, la autoridad deberá cumplirla en un plazo que no exceda de un mes contado a partir de que dicha sentencia haya quedado firme de conformidad con el artículo 53 de esta Ley.”
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De acuerdo con lo anterior se advierte que para efecto de
analizar la procedencia del incidente de indemnización es pertinente
que la sentencia ya sea firme, lo cual sucede cuando no admita
recurso, o admitiéndolo no fuera impugnada o el recurso fuera
desechado o sobreseído, o en el supuesto en que fuera consentida
por las partes.
El hecho de que la sentencia esté firme y ya hubiere causado
ejecutoria resulta un requisito de procedencia indispensable, toda
vez que de ello depende que se empiecen a correr los plazos para
que la autoridad de cumplimiento, por lo que es la premisa de la cual
parte el cumplimiento de las sentencias, ya que sin dicha condición
no se puede obligar a la autoridad a dar acatamiento en los plazos
señalados en la ley.
Para tal objeto la ley establece de forma clara y precisa los
plazos con que cuenta la autoridad para obedecer las sentencias ya
firmes, cuando el efecto implique la obligación de la autoridad de
actuar de determinada forma, es decir, efectuar un acto o iniciar un
procedimiento, para lo cual refiere al tipo de juicio.
Así, tratándose del juicio ordinario la ley establece, de acuerdo
a las reglas de cumplimiento, que se dará en el plazo de cuatro
meses, mientras que tratándose del juicio sumario será en el plazo
de un mes.
Bajo lo apuntado, se puede aseverar que el segundo requisito
de procedencia es idóneo, ello es así, si tomamos en cuenta que la
medida y obligación impuesta guarda una justa proporción con el fin
perseguido por el legislador, esto es, que procede el incidente
únicamente respecto de sentencias firmes que no se hubieren
cumplido en el plazo que señala la ley para tal efecto, términos que
se califican como razonables debido a la operatividad administrativa
con la cual se implementaron dichos plazos.
Ahora bien, una vez referidos los que se pueden considerar
como requisitos de procedencia para tener derecho a la
indemnización se procede a analizar lo que al efecto señala el
artículo 52, párrafo cuarto, del ordenamiento jurídico en cita en el
sentido de cómo se debe llevar a cabo el cálculo de la
indemnización, para lo cual se hace referencia a que ésta se
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determinará atendiendo al tiempo transcurrido
hasta que la autoridad hubiese efectuado el total
cumplimiento del fallo y los perjuicios que la
omisión le hubiere ocasionado.
En relación con este punto, el propio artículo 52, cuarto
párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo señala lo siguiente: “Si el cumplimiento de la
sentencia entraña el ejercicio o el goce de un derecho por parte del
demandante, transcurrido el plazo señalado en el párrafo anterior
sin que la autoridad hubiere cumplido con la sentencia, el
beneficiario del fallo tendrá derecho a una indemnización que la
Sala que haya conocido del asunto determinará, atendiendo el
tiempo transcurrido hasta el total cumplimiento del fallo y los
perjuicios que la omisión hubiere ocasionado, sin menoscabo de lo
establecido en el artículo 58 de esta Ley. El ejercicio de dicho
derecho se tramitará vía incidental.”
De ello se desprende que el beneficiario del fallo tiene derecho
a la indemnización y la forma en la cual se determinará o calculara
será entre el tiempo transcurrido de cuando se debió cumplir el fallo,
conforme al segundo requisito de procedencia, hasta que exista total
cumplimiento de la sentencia.
Bajo esa tesitura, debemos entender que la interpretación
literal del artículo 52, párrafo cuarto, de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo establece el
cumplimiento total de la sentencia como presupuesto para llevar a
cabo el cálculo del incidente de indemnización con lo cual se busca
fijar los perjuicios ocasionados por la falta de acatamiento en el fallo,
en los plazos que al respecto regula la ley (cuatro meses o un mes,
respectivamente), esto es, debemos entender que la intención de
dicha condición es sancionar el retardo en el cumplimiento por parte
de la autoridad.
Sin embargo, también es cierto que tal interpretación no
satisface el imperativo constitucional contenido en el artículo 17, en
relación con el acceso a la justicia que implica la ejecución de
sentencias,7 debido a que el generar perjuicios no se ocasiona
7 Recordemos que incluso durante el proceso legislativo que generó la emisión de la Ley Federal
de Procedimiento Contencioso Administrativo publicada el primero de diciembre de dos mil
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solamente por el retardo en el cumplimiento sino también por la
omisión total del mismo, ello atendiendo a que justamente el objeto
de la indemnización es cubrir los perjuicios ocasionados por la
autoridad durante el tiempo que no cumplió, no obstante ello,
también podemos advertir que se generan perjuicios al actor al
omitir de forma total el acatamiento del fallo.
Por tanto, esta Segunda Sala realizando una interpretación
conforme estima que, en primer lugar, el hecho de que el artículo
52, párrafo cuarto, del ordenamiento jurídico en cita, señale que el
incidente de indemnización se determinará atendiendo al tiempo
transcurrido “hasta el total cumplimiento del fallo”, no constituye un
requisito de procedibilidad.
Esto es, el elemento consistente en la necesidad que exista el
cumplimiento total de la autoridad, no se puede calificar como un
requisito de procedencia para poder analizar un incidente de
indemnización, sino que es un elemento para el cálculo que permite
determinar o fijar la indemnización en atención a los perjuicios
ocasionados, siendo únicamente requisitos de procedencia: a) que
la sentencia cuyo cumplimiento se pretenda implique el ejercicio o
goce de un derecho; y, b) que hubiere transcurrido el plazo señalado
por la ley para el cumplimiento de la sentencia.
En segundo lugar, de una interpretación conforme del artículo
referido podemos decir que si lo que se busca es sancionar el
incumplimiento en tiempo de las sentencias, entonces debemos
entender que dicho precepto no solo tiene la intención de sancionar
el retardo en el cumplimiento sino también puede actualizarse el
derecho a la indemnización por la omisión total del cumplimiento, ya
que aún en este último supuesto apuntado también se generan
perjuicios a quien obtuvo una sentencia favorable y no se le cumple
en los plazos previstos al efecto.
cinco se buscó hacer eficiente el cumplimiento de las sentencias, tal como se desprende de la
exposición de motivos que al efecto señaló lo siguiente:
“4. De la sentencia y su cumplimiento.
Atendiendo a la competencia ampliada del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
y toda vez que actualmente dicho Tribunal es de plena jurisdicción, con base en la reforma del
Artículo 237 del Código Fiscal de la Federación del 31 de diciembre del 2000, es necesario
incorporar un nuevo procedimiento para el efecto de hacer más efectivo el cumplimiento de sus
propias resoluciones, incluyendo las resoluciones en materia de suspensión.
Lo anterior implica un gran paso para lograr una auténtica justicia administrativa, y de esta
manera avanzar en el tan anhelado camino de la optimización de la administración de justicia
en nuestro país.”
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En el orden apuntado, no constituye un
requisito de procedencia para el incidente en
cuestión, que la sentencia se encuentre cumplida,
ya que el elemento del momento en que se verifica el cumplimiento
total, solo es útil para el cálculo del monto a indemnizar.
Entenderlo de otra manera implicaría que dejara de tener
eficacia la figura de la indemnización cuando la autoridad ha omitido
dar cumplimiento, siendo que la intención del precepto es sancionar
la falta de cumplimiento oportuno de las sentencias por parte de la
autoridad como consecuencia de los perjuicios que ocasiona dicho
actuar, cuando la sentencia entraña un derecho al particular, siendo
que el momento de cumplimiento total, un elemento para cuantificar
el quantum de la indemnización.
Por lo cual, una interpretación conforme del precepto conduce
a concluir que si se castiga el retardo en el cumplimiento, por
mayoría de razón también debe comprenderse el supuesto en que
la autoridad ha omitido cumplir, sin esperar a que el cumplimiento
total se verifique, pues habrá casos con que el solo incumplimiento
demostrado genere perjuicios cuantificables por el tiempo ya
transcurrido, sin perjuicio que se continúen generando hasta que se
obtenga el total cumplimiento.
En ese tenor, el precepto en comento también comprende el
supuesto en el que existe omisión total del cumplimiento de
sentencias que entrañan un derecho, en atención a que de no
hacerlo se dejaría sin sanción a la autoridad por la falta de
cumplimiento y sin modo de que la parte actora, que obtuvo una
sentencia favorable en donde se le reconoció un derecho, detente
medio alguno para lograr obtener los perjuicios que ocasiona el
actuar de la autoridad, lo cual es acorde con la tutela que pretende
el artículo 17 de la Constitución Federal tratándose del acceso a la
justicia que se corona con la ejecución expedita y pronta de la
sentencias.
En virtud de lo expuesto, en atención a lo razonado en los
párrafos que anteceden y derivado de la interpretación que hizo esta
Segunda Sala del artículo 52, párrafo cuarto, de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, se estima que dicho
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precepto es constitucional, siempre y cuando se interprete en el
sentido señalado.
Consecuentemente, la interpretación anunciada sustenta la
constitucionalidad del artículo 52, párrafo cuarto, de la Ley Federal
de Procedimiento Contencioso Administrativo, señalado como acto
reclamado en el juicio de amparo y, en vía de consecuencia, la
negativa del amparo vinculada con el mismo.
SEXTO. Análisis del acto de aplicación. Ahora bien,
derivado de la interpretación dada por esta Segunda Sala al artículo
52, párrafo cuarto, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, la cual resulta opuesta a la establecida en el acto de
aplicación reclamado, y que se sustentó la resolución de diecinueve
de febrero de dos mil diecinueve; esta Segunda Sala concluye que
resulta ilegal dicha resolución.
Lo anterior es así, ya que la autoridad responsable realizó una
interpretación inexacta del artículo 52, párrafo cuarto, de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
En mérito de las consideraciones precedentes, se impone
conceder el amparo y protección de la Justicia Federal a
Andrés Ayala Briseño, respecto de su primer acto de aplicación
reclamado, siendo innecesario el estudio de los restantes conceptos
de violación pues se estima suficiente el analizado para los efectos
conducentes.
Consecuentemente, conforme a las consideraciones
expuestas, al haber resultado parcialmente fundados los agravios
formulados por el recurrente, procede modificar la sentencia
recurrida.
SÉPTIMO. Efectos de la sentencia de amparo. En atención
a lo razonado en el considerando que antecede y derivado de la
interpretación conforme que hizo esta Sala del artículo 52, párrafo
cuarto, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, procede conceder el amparo y protección a
Andrés Ayala Briseño respecto de su primer acto de aplicación
para el efecto de que la Décimo Primera Sala Regional
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Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa lleve a cabo lo siguiente:
a) Dejé insubsistente la sentencia de trece de
febrero de dos mil diecinueve dictada en el incidente de
indemnización formado con motivo de la tramitación del
juicio contencioso administrativo 5354/17-17-11-7; y, en su
lugar;
b) Dicte otra en la que admita el incidente de indemnización
presentado por el quejoso, atendiendo a la interpretación
conforme que esta Sala llevó a cabo del numeral 52,
párrafo cuarto, de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se modifica la
sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
Andrés Ayala Briseño por el artículo 52, párrafo cuarto, de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, por las
razones expuestas en el considerando quinto.
TERCERO. La Justicia de la Unión ampara y protege a
Andrés Ayala Briseño, por los motivos y para los efectos
precisados en el último considerando de esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los
autos al Tribunal Colegiado de origen y, en su oportunidad,
archívese el expediente como asunto concluido.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.