amparo directo en revisiÓn 2317/2018 quejosa: … · procedimiento administrativo, a raíz de...
TRANSCRIPT
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2317/2018
QUEJOSA: PRODUCCIONES MÓVILES, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE
MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ SECRETARIA: DOLORES RUEDA AGUILAR
En atención a lo dispuesto por el artículo 73, segundo párrafo, de la
Ley de Amparo, así como la jurisprudencia de rubro: “PROYECTOS
DE RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN Y DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO.
SÓLO DEBEN PUBLICARSE AQUELLOS EN LOS QUE SE
ANALICE LA CONSTITUCIONALIDAD O LA CONVENCIONALIDAD
DE UNA NORMA GENERAL, O BIEN, SE REALICE LA
INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO
CONSTITUCIONAL O DE UN TRATADO INTERNACIONAL EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.”1, a continuación se hace
público el fragmento del proyecto de sentencia del amparo directo en
revisión 2317/2018, en el cual se realiza el estudio de
constitucionalidad respectivo:
¿El artículo 73, fracción IV, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es violatorio del derecho de legalidad, seguridad jurídica y de acceso a la justicia?
1. La respuesta a dicha interrogante es sentido negativo y para
demostrarlo, es necesario mencionar que esta Suprema Corte ha
reconocido que el principio de seguridad jurídica garantizado en su
expresión genérica en los artículos 14 y 16 constitucionales, se
1 Jurisprudencia P./J. 53/2014 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Décima Época, Pleno, Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo I, Página: 61.
respeta por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de
observancia general que crean, por una parte, generan certidumbre a
los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta y,
por otra, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una
autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, en
forma tal que se impida a la respectiva autoridad actuar de manera
arbitraria o caprichosa.
2. En tal virtud, tratándose de normas que facultan a las autoridades
administrativas para aplicar una determinada sanción, para verificar si
la regulación relativa respeta el principio de seguridad jurídica debe
tomarse en cuenta si mediante ella el legislador encauzó el ámbito de
actuación de aquéllas dando lugar a que, por un lado, el gobernado
conozca cuál será la consecuencia de su conducta y, por otro, la
actuación de la respectiva autoridad se encuentre limitada en tal forma
que la afectación a la esfera jurídica de los gobernados no derive de
una actuación caprichosa o arbitraria sino, justificada por las
circunstancias que rodean la situación de hecho advertida por la
autoridad, que, en todo caso, deben expresarse por escrito como la
motivación de la actuación de esta última.
3. Dicho en otras palabras, la norma que prevé una sanción o afectación
cuya imposición corresponde a una autoridad administrativa, respeta
el principio de seguridad jurídica cuando el legislador acota de tal
manera la actuación de aquélla, que aun cuando le dé un margen que
le permita valorar las circunstancias en que aconteció la respectiva
infracción o conducta antijurídica, permite al gobernado conocer las
consecuencias de su actuar, e implique que la determinación adoptada
por la autoridad, dentro del margen legislativamente permitido, se
encuentre debidamente motivada, de manera tal que la decisión
tomada se justifique por las circunstancias en que se suscitó el hecho.
4. Finalmente, que para la evaluación sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de los preceptos que establecen las sanciones
administrativas, se debe analizar la ley de manera sistemática y
armónica. La determinación de la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de sus preceptos no puede ser realizada mediante
el análisis de los preceptos aislados, la ley puede contener la
definición de las conductas y los elementos para el acotamiento de la
conducta de la autoridad en otros artículos de la misma.
5. Dichas consideraciones tienen sustento en la jurisprudencia emitida
por esta Primera Sala de la Suprema Corte, de rubro siguiente:
“SANCIONES ADMINISTRATIVAS. LAS NORMAS QUE LAS
ESTABLECEN NO VULNERAN LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y
SEGURIDAD JURÍDICA, CUANDO EN DISTINTOS PRECEPTOS
LEGALES SE ENCUENTREN DEFINIDOS.” 2
2 [J]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXI, Enero de 2005; Pág. 377. 1a./J.
126/2004. De rubro siguiente: La norma que prevé una sanción o afectación cuya
imposición corresponde a una autoridad administrativa, respeta los principios de legalidad
y seguridad jurídica cuando el legislador acota de tal manera la actuación de aquélla, que
aunque le dé un margen que le permita valorar las circunstancias en que aconteció la
respectiva infracción o conducta antijurídica, el gobernado pueda conocer las
consecuencias de su actuar e implique que la determinación adoptada por la autoridad,
dentro del marco legislativamente permitido, se encuentre debidamente fundada y
motivada, a fin de que la decisión tomada se justifique por las circunstancias en las que se
suscitó el hecho. Por tanto, para la evaluación sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de los preceptos que establecen las sanciones administrativas, debe
6. En este contexto, es oportuno recordar que, en el caso concreto, como
se señaló anteriormente, la empresa recurrente fue sancionada por
haber entregado extemporáneamente los estados financieros y, el
pago de participaciones a la Dirección General de Juegos y Sorteos de
la Secretaría de Gobernación, en su carácter de permisionaria para la
organización de juegos. Al individuar la sanción le impuso a la persona
moral una multa de $************.
7. Lo anterior, de conformidad con el artículo 147 del Reglamento de la
Ley Federal de Juegos y Sorteos3, que establece que será la
Secretaría quien individualice las sanciones administrativas de
conformidad con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y
demás disposiciones aplicables, considerando las circunstancias
particulares del caso.
8. De este modo, es conveniente tomar en cuenta lo contenido en los
artículos 1, 70, 71 y 73 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, pues en lo que interesa, prevén lo siguiente.
analizarse la ley en forma sistemática y armónica, de manera que dicha evaluación no
puede realizarse mediante un análisis aislado de los preceptos legales, ya que puede
contener, en otros de sus artículos, la definición de elementos que sirvan para acotar la
conducta de la autoridad.
3 ARTÍCULO 147.- De conformidad con el artículo 17 de la Ley, las violaciones a la misma, al presente Reglamento o a los permisos que expida la Secretaría, serán sancionadas con: (…) La Secretaría individualizará las sanciones administrativas de conformidad con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y demás disposiciones aplicables, considerando las circunstancias particulares de cada caso. (…)
“LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
TÍTULO PRIMERO DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS GENERALES
CAPÍTULO ÚNICO
Artículo 1.- Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que México sea parte. El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.”
“TÍTULO CUARTO DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS
CAPÍTULO ÚNICO
Artículo 70.- Las sanciones administrativas deberán estar previstas en las leyes respectivas y podrán consistir en:
I. Amonestación con apercibimiento;
II. Multa;
III. Multa adicional por cada día que persista la infracción;
IV. Arresto hasta por 36 horas;
V. Clausura temporal o permanente, parcial o total; y
VI. Las demás que señalen las leyes o reglamentos.
Artículo 71.- Sin perjuicio de lo establecido en las leyes administrativas, en caso de reincidencia se duplicará la multa impuesta por la infracción anterior, sin que su monto exceda del doble del máximo.”
“Artículo 73.- La autoridad administrativa fundará y motivará su resolución, considerando:
I. Los daños que se hubieren producido o puedan producirse;
II. El carácter intencional o no de la acción u omisión constitutiva de la
infracción;
III. La gravedad de la infracción; y
IV. La reincidencia del infractor.”
9. De la transcripciones anteriores, se puede advertir que las normas
contenidas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo son
aplicables a los actos, procedimientos y resoluciones de la
Administración Pública Federal centralizada, así como también a los
organismos descentralizados de la Administración Pública Federal
Paraestatal, esto es, respecto a sus actos de autoridad, a los servicios
que el estado presta de manera exclusiva, y a los contratos que los
particulares celebran con el mismo.
10. También, que el Título Cuarto de dicha ley, prevé un Capítulo Único
denominado “De las infracciones y Sanciones Administrativas”, en el
cual se encuentra inserta una lista de las sanciones administrativas
(amonestación, multa, arresto etc.). En el que sin perjuicio de lo que
pueda preverse en las leyes administrativas, se establece que en caso
de reincidencia, se duplicará la multa impuesta por la infracción
anterior, sin que su monto exceda del doble del máximo.
11. Se prevé que al momento de que las autoridades administrativas
emitan sus resoluciones, lo harán considerando los siguientes
elementos, a saber: I) los daños que se hubieren producido o puedan
producirse; II) el carácter intencional o no de la acción u omisión
constitutiva de la infracción; III) la gravedad de la infracción; y IV) la
reincidencia del infractor.
12. Ahora bien, la disposición legal que la quejosa cuestiona, a saber, es
la fracción IV) del artículo 73 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, consistente en que al momento en que la autoridad
administrativa emita su resolución, lo hará de manera fundada y
motivada considerando, entre otros elementos, la reincidencia.
13. Respecto de la fracción del artículo en cuestión, la recurrente
esencialmente sostiene que es violatorio de los derechos de legalidad
y seguridad jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 de la
Constitución Federal, al no prever de manera expresa que el término
“reincidencia”, se refiere a una conducta acontecida con anterioridad
de la misma naturaleza a la que es sujeta a procedimiento y
sancionada u otras de distinta naturaleza, dejándose al arbitrio a las
autoridades administrativas determinarla.
14. Esta Primera Sala de esta Suprema Corte considera infundado su
argumento, ya que si bien la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo no define o da mayores elementos respecto a lo que
habrá de entenderse por “reincidencia”, ello no implica violación a los
derechos de legalidad y seguridad jurídica.
15. Es cierto que no existe dentro del marco jurídico aplicable, disposición
legal alguna que expresamente haya definido dicho vocablo y que
desde luego, resulta deseable que en los ordenamientos jurídicos no
se incurra en vicios de redacción ni en imprecisiones.
16. Sin embargo, también existe la posibilidad de que al redactarse las
normas jurídicas concurran en su texto deficiencias de redacción o
imprecisiones, como en la especie ocurrió, al emplearse únicamente el
término “La reincidencia del infractor” —como elemento que deben
tomar en cuenta las autoridades administrativas al momento de
individualizar la sanción administrativa—, sin que el legislador
estableciera si se refiere a una conducta acontecida con anterioridad
de la misma naturaleza a la que es sujeta a procedimiento y
sancionada u otra distinta.
17. Ahora bien, por ese sólo hecho no puede derivarse la
inconstitucionalidad de dicho artículo, ya que sería incorrecto
pretender que se establezca la inconstitucionalidad de una norma
general, como la fracción IV) del artículo 73 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, a raíz de vicios en su redacción o
imprecisiones, pues el eventual desapego de una norma frente a los
lineamientos de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos debe basarse en aspectos objetivos que generalmente son
los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una
determinada acción de la autoridad en perjuicio de los particulares
gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su
función de gobierno.
18. Además, de los artículos 14, 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la
Constitución Federal, se advierte el reconocimiento, por parte de
nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de
interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y
oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales,
establezcan su sentido y alcance, pero sin condicionar su validez a
que sean claras en su redacción y en los términos que emplean.
19. Así lo ha sustentado esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a
través de las jurisprudencias emitidas por reiteración de criterios, que
resultan ser la número 2a./J. 92/20054 de la Segunda Sala de rubro
siguiente: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE
LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN E IMPRECISIÓN DE TÉRMINOS
EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR.”, así
como la diversa número 1a./J. 117/20075 de esta Primera Sala de
4 [J]; 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXII, Agosto de 2005; Pág. 310. 2a./J. 92/2005. De texto siguiente: Si bien la claridad de las leyes constituye un imperativo para evitar su ambigüedad, confusión o contradicción, ningún artículo constitucional exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en aquéllas, pues tal exigencia tornaría imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera oportunamente con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas. Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no definir un vocablo o por irregularidad en su redacción, pues la contravención a la Carta Magna se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, de los artículos 14, 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean.
5 [J]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVI, Septiembre de 2007; Pág. 267. 1a./J. 117/2007. De texto siguiente: Si bien es cierto que la claridad de las leyes constituye un imperativo para evitar su ambigüedad, confusión o contradicción, también lo es que ningún artículo constitucional exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en aquéllas, pues tal exigencia tornaría imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable e impráctica, provocando que no se cumpliera oportunamente con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas. Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no definir un vocablo o por irregularidad en su redacción, pues la contravención a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad contra los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, de los artículos 14, 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Constitución Federal, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades
rubro siguiente: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO
DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN E IMPRECISIÓN DE
TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA
INCURRIR.”, ambas, de mismo contenido substancial.
20. Luego, incluso considerando la mención del vocablo “reincidencia” en
la fracción IV) del artículo 73 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, en modo alguno permite establecer que tal precepto
realmente se refiera a una conducta acontecida con anterioridad de
distinta naturaleza a la que es sujeta a procedimiento y sancionada.
21. Lo anterior es así, ya que la aludida expresión no es ambigua, confusa
o contradictoria, pues es una palabra dotada de un significado propio
que se define por sí mismo, es decir, se puede decir que es de
entendimiento ordinario y de clara comprensión en el medio. Lo
anterior queda corroborado con el significado que de dicha expresión
se encuentra en el Diccionario de la Lengua Española de la Real
Academia Española:
“reincidencia
1. f. Reiteración de una misma culpa o defecto.
que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez a que sean claras en su redacción y en los términos que emplean.”.
2. f. Der. Circunstancia agravante de la responsabilidad
criminal, que consiste en haber sido el reo condenado antes por
un delito análogo al que se le imputa.” 6
22. En ese sentido, si reincidencia es la reiteración de una misma culpa o
defecto o con independencia de que una de las definiciones tengan su
enfoque desde la perspectiva en materia penal, esto es, derivado de
las conductas constitutivas de delito, en el sentido de que es una
agravante de responsabilidad consistente en haber sido condenado
antes por un delito análogo al que se le imputa, no se pierde de vista
que el vocablo, esencialmente, se refiere a la realización de una
conducta de la similar naturaleza, si esto es así, ahora, transpolado a
la materia administrativa sancionadora, en el caso que nos ocupa, se
puede entender a la reincidencia, como el incumplimiento de una
obligación administrativa de similar naturaleza.
23. Se reafirma lo anterior, si advertimos que en el contexto en el que se
encuentra inserta la fracción reclamada; establece que las autoridades
administrativas al momento en que emitan sus resoluciones, además
de considerar la reincidencia, deberán tomar en cuenta I) los daños
que se hubieren producido o puedan producirse; II) el carácter
intencional o no de la acción u omisión constitutiva de la infracción, III)
la gravedad de la infracción. Es decir, todos los elementos a
6Lo anterior es consultable en la siguiente dirección: http://dle.rae.es/srv/search?m=30&w=reincidencia
considerar para la individualización de la sanción, están relacionados,
únicamente, a la conducta desplegada constitutiva de infracción a la
que es sujeto a procedimiento y sancionado. De esta manera, debe
entenderse en el caso de “reincidencia” —como cuarto elemento—
una conducta acontecida con anterioridad de la misma naturaleza a la
que es sujeta a procedimiento y sancionada.
24. No es óbice para establecer lo anterior, el alegato acerca de que si en
las fracciones II y III, del propio artículo 73, se aprecia que la materia
para la imposición de una sanción, es la conducta desplegada —lo
cual dice—, nos debe llevar a la conclusión, de que la reincidencia
debe realizarse en relación a la propia conducta desplegada y que la
misma había acontecido en el pasado y si el artículo tildado de
inconstitucional, no lo previó, acotó o circunscribio, dejándose al
arbitrio a las autoridades administrativas determinar cuándo es o no
reincidente, esta Primera Sala de la Suprema Corte, considera que
precisamente en eso estriba la deficiencia en la redacción cuya
existencia, si bien se reconoce, resulta inconducente para establecer
su inconstitucionalidad. Además de que por si misma se define como
se sostuvo con anterioridad.
25. Así, como se adujo anteriormente, esta Suprema Corte ya se ha
pronunciado en diversas tesis jurisprudenciales, en el sentido de que
la inconstitucionalidad de las leyes no depende de los vicios en la
redacción e imprecisión de los términos en que el legislador ordinario
puede incurrir, ya que en la Constitución Federal no se exige que el
legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en las normas
generales, puesto que no condiciona su validez al hecho de que no
sean claras en su redacción y en los términos utilizados en su texto.
26. Ello es así, porque las leyes no son diccionarios y la exigencia del
citado requisito tornaría imposible la función legislativa, en vista de que
la redacción de las leyes se traduciría en una labor interminable y
nada práctica, provocando que no se cumpliera, de manera oportuna,
con la finalidad que se persigue con dicha función, consistente en
regular y armonizar las relaciones humanas.
27. De ahí que sea incorrecto afirmar que cualquier norma se aparte del
texto de la Ley Suprema al incurrir en una deficiencia de definición o
irregularidad en su redacción, pues como se sostuvo anteriormente, la
contravención a ésta se basa en aspectos objetivos que generalmente
son los principios consagrados en ella. Lo anterior tiene sustento en la
tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte, de rubro siguiente:
“LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS
VICIOS EN LA REDACCIÓN Y PRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE
EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR” 7
7 [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XII, Agosto de 2000; Pág. 145. P. CIV/2000 De texto siguiente: Si bien la claridad de las leyes constituye uno de los imperativos apremiantes y necesarios para evitar o disminuir su oscuridad, ambigüedad, confusión y contradicción, de una lectura integral de la Constitución Federal, se aprecia que ninguno de los artículos que la componen establece, como un requisito para el legislador ordinario, el que en cada uno de los ordenamientos secundarios defina los vocablos o locuciones ahí utilizados. Ello es así, porque las leyes no son diccionarios y la exigencia del citado requisito tornaría imposible la función legislativa, en vista de que la redacción de las leyes se traduciría en una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera, de manera oportuna, con la finalidad que se persigue con dicha función, consistente en regular y armonizar las relaciones humanas. De ahí que sea incorrecto afirmar que cualquier norma se aparte del texto de la Ley Suprema al incurrir en una deficiencia de definición o irregularidad en su redacción, pues la contravención a ésta se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, del análisis de lo dispuesto por los artículos 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Carta Magna, se advierte el reconocimiento, por
28. Por otra parte, también resulta infundado el argumento relativo a que
el artículo tildado de inconstitucional es violatorio del artículo 17 de la
Constitución Federal, toda vez que en modo alguno condiciona o limita
la interposición de un recurso sencillo y rápido ante los jueces o
tribunales competentes que la ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la
convención. Ello, ya que de autos se desprende que la quejosa
interpuso recurso de revisión en contra de la resolución por la cual le
fue impuesta la multa, inconforme con la decisión promovió juicio de
nulidad ante la Sala del Tribunal Federal de Justicia Administrativa,
disconforme con la sentencia que le recayó promovió amparo directo
ante el Tribunal Colegiado.
parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridad que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean”.