amparo directo 187/2011 - scjn.gob.mx€¦ · demandarle el reconocimiento de paternidad y pensión...

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6718/2016

RECURRENTE: INSTITUTO DE SEGURIDAD SOCIAL DEL ESTADO DE MÉXICO Y MUNICIPIOS (TERCERA INTERESADA)

QUEJOSOS Y RECURRENTES ADHESIVOS: ********** Y OTRO, EN REPRESENTACIÓN DE SUS MENORES HIJOS

VO. BO. SEÑOR MINISTRO:

PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

COTEJÓ:

SECRETARIA: GABRIELA ELEONORA CORTÉS ARAUJO

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, en sesión correspondiente al, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la cual se resuelven los autos del amparo directo en revisión

6718/2016, interpuesto por el Instituto de Seguridad Social del Estado de

México y municipios, en contra la sentencia dictada por el Cuarto Tribunal

Colegiado en Materia Civil del Segundo Circuito, en el juicio de amparo

directo 372/2016.

La problemática jurídica a resolver por esta Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación consiste en analizar si en el asunto subsiste

cuestión constitucional que deba ser revisada en esta instancia, previa

satisfacción de los requisitos de procedencia para el recurso de revisión en

amparo directo.

I. ANTECEDENTES

1. De los datos que obran en autos1, el ********** **********, como

derechohabiente del Instituto de Seguridad Social del Estado de México y

1 Datos obtenidos del juicio 131/2015 del índice del Juzgado Cuarto Civil de Primera Instancia

adscrito al Distrito Judicial de Toluca, Estado de México.


2

Municipios (en adelante el “ISSEMYM”), ingresó al Hospital Materno Infantil

del mismo Instituto, donde fue programada por el cirujano ********** para ser

atendida de parto por cesárea dado su alto riesgo de embarazo.

2. A las 18:17 horas del mismo día se dio el nacimiento de su hijo varón,

saliendo del quirófano a las 19:03 horas. Asimismo, se expidió el certificado

de nacimiento número ********** por la doctora pediatra-neonatóloga

**********.

3. Por su parte, **********, también vinculada con estos hechos, fue

programada para parto por cesárea el ********** en el mismo hospital

referido en el párrafo previo y dio a luz a un hijo varón a las 17:18 horas.

4. Posteriormente, la enfermera identificada como ********** le entregó a su

bebé y le pidió a la madre que verificara que los datos contenidos en la

tarjeta azul fueran los correctos, cosa que realizó **********, confirmando

que los datos eran los que correspondían con los suyos.

5. **********, pareja de **********, se negó a apoyarla con sus gastos

alimenticios y los de su hijo, por lo que ********** acudió ante el Juzgado

Octavo de lo Familiar del Distrito Judicial de Toluca, Estado de México a

demandarle el reconocimiento de paternidad y pensión alimenticia.

6. Ante la negativa de **********, se ordenó la pericial de ADN, cuyos

resultados fueron entregados a finales de enero de dos mil trece y que

arrojaron que el menor ********** no era hijo biológico de **********, pero

tampoco de ********** como madre de aquél.

7. Derivado de lo anterior, el veinte de mayo de dos mil trece, personal de la

Policía Judicial del Estado de México entró al domicilio de la madre de

********** y suegra de **********, para avisarle que su hijo y su nuera debían

presentarse ante el Ministerio Público con urgencia, por lo que ambos se

presentaron ante la Procuraduría General del Estado de México, en donde

se les dijo que ********** había presentado una denuncia en contra de

quienes resultaran responsables por los posibles delitos cometidos en su

agravio, pues el hijo al que dio a luz no era el que le había sido entregado

en el hospital mencionado.


3

8. A pesar de que ********** y ********** manifestaron

sentirse seguros de la paternidad y maternidad,

respectivamente, del menor **********, se presentaron

para que se les recabara la prueba de genética en las

instalaciones de la Procuraduría en cuestión; peritaje

que arrojó que, efectivamente, ********** no era hijo biológico de la pareja.

9. En sentencia definitiva de nueve de enero de dos mil catorce, se declaró la

entrega del menor ********** a su madre biológica ********** por parte de

********** y **********; así como la entrega del menor ********** por parte de

********** a ellos. Lo anterior se materializó el cinco de noviembre de dos mil

catorce ante el Juez Octavo Familiar del Distrito Judicial de Toluca,

México2.

10. Posteriormente y derivado de lo anterior, por escrito presentado el diez de

diciembre de dos mil catorce3 ante la Oficialía de Partes Común de

Juzgados Civiles y Familiares de Toluca, Estado de México y turnado al día

siguiente al Juzgado Segundo Civil de Primera Instancia del Distrito Judicial

de Toluca, Estado de México, ********** y **********, por derecho propio y en

representación de sus menores hijos **********, ********** e **********, todos

de apellidos **********, demandaron en la vía ordinaria civil al ISSEMYM, a

la doctora **********, en su carácter de Directora del Hospital Materno

Infantil del Instituto arriba citado, a la doctora **********, al doctor

especialista en perinatología **********, a la doctora **********, a la jefa de

enfermeras **********, a la enfermera ********** y otros, de quienes reclamó,

entre otras, las siguientes prestaciones:

a) La declaración de responsabilidad civil extracontractual del

índole subjetivo, derivado del origen de hechos ilícitos, desplegados

por la conducta de irresponsabilidad y negligencia que fueron

realizados en su contra, por el cambio del recién nacido el día

********** en el Hospital Materno Infantil del Instituto de Seguridad

Social del Estado de México y Municipios;

2 Los anteriores hechos se encuentran asentados en las fojas 1513 a 1521 del cuaderno en cuestión. 3 Juicio de amparo directo 372/2016 del índice del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Segundo Circuito. Ibídem, foja 2 vuelta.


4

b) La declaración judicial respecto del pago de la cantidad de

$50’000,000.00 (cincuenta millones de pesos 00/100 M.N.) por

concepto de daños y perjuicios a su salud psicológica, física,

emocional, moral, económica y patrimonial;

c) La declaración judicial respecto de la indemnización por

concepto del daño moral ocasionado, y;

d) La declaración judicial de reparación de los daños y perjuicios.

11. Seguidos los trámites legales correspondientes, el dieciocho de enero de

dos mil dieciséis, el titular del Juzgado Cuarto Civil de Primera Instancia del

Distrito Judicial de Toluca, Estado de México, dictó sentencia en la que

absolvió a **********, **********, **********, **********, ********** y ********** de

las prestaciones reclamadas y declaró que el ISSEMYM, **********, **********

y ********** incurrieron en responsabilidad civil extracontractual subjetiva,

ocasionando daños y perjuicios y daño moral a la parte actora, por lo que

condenó al Instituto a reparar el daño ocasionado.

12. En contra de lo anterior, ********** y **********, por su propio derecho y en

representación de sus menores hijos y el ISSEMYM; así como **********,

********** y **********4 interpusieron recursos de apelación.

13. La Segunda Sala Civil Regional de Toluca, mediante resolución de quince

de abril de dos mil dieciséis modificó la sentencia apelada, únicamente en

lo relativo a la cuantificación de la indemnización y la forma en que debían

responder por el daño los demandados condenados.

II. DEMANDA DE AMPARO

14. Inconformes con la anterior determinación, ********** y **********, por derecho

propio y en representación de sus menores hijos, promovieron demanda de

amparo5, de la cual conoció el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del

Segundo Circuito, cuyo presidente la admitió por auto de veinte de mayo de

dos mil dieciséis.

4 Ibíd. Fojas 236 vuelta. 5 Ibíd. Foja 237 vuelta


5

15. La tercero interesada **********, mediante escrito

presentado el trece de junio de dos mil dieciséis

promovió demanda de amparo adhesivo dentro de los

quince días concedidos por la ley6.

16. El Tribunal Colegiado en cuestión conoció del asunto y, seguidas todas las

etapas procesales, resolvió, en sesión de seis de octubre de dos mil

dieciséis, conceder el amparo y protección de la Justicia Federal a la parte

quejosa y negar el amparo a la quejosa adhesiva7.

III. INTERPOSICIÓN DE LOS RECURSOS DE REVISIÓN

17. Inconforme con la sentencia citada, por escrito presentado el veintiocho de

octubre de dos mil dieciséis8 ante el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia

Civil del Segundo Circuito, el ISSEMYM interpuso recurso de revisión.

18. Por auto de veintidós de noviembre de dos mil dieciséis9, el Presidente de

este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el recurso de revisión bajo el toca

6718/2016, lo admitió y turnó para su conocimiento al Ministro Alfredo

Gutiérrez Ortiz Mena. Asimismo, se ordenó dar vista al Procurador General

de la República, por conducto del Agente del Ministerio Público Federal

adscrito a este Alto Tribunal.

19. Posteriormente, mediante escrito presentado el quince de diciembre de dos

mil dieciséis10, ********** y **********, por derecho propio y en representación

de sus menores hijos, interpusieron recurso de revisión adhesivo ante la

Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte

de Justicia de la Nación11.

20. Finalmente, en proveído de nueve de enero de dos mil diecisiete12, la

Presidenta de esta Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto y

6 Ibíd. Foja 239. 7 Ibíd. Foja 278. 8 Ibídem, foja 308. 9 Ibídem, foja 19. 10 Ibídem, fojas 55 a 65. 11 Foja 55 vuelta del expediente en que se actúa 12 Ibíd. Foja 86.


6

ordenó enviar los autos a la ponencia del Ministro ponente para la

formulación del proyecto respectivo.

IV. COMPETENCIA

21. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es

competente para conocer del presente recurso de revisión, de conformidad

con lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, y 83 de la Ley de Amparo;

11, fracción V, y 21, fracción III, inciso a, de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación; 37 del Reglamento Interior de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación; así como en los puntos primero y tercero del

Acuerdo General Plenario 5/2013 publicado en el Diario Oficial de la

Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece.

22. Cabe señalar que no se estima necesaria la intervención del Tribunal Pleno

para conocer del presente asunto, en términos del punto Segundo, fracción

III, del citado Acuerdo, en virtud que la resolución del mismo no implica la

fijación de un criterio de importancia o trascendencia para el orden jurídico

nacional.

V. OPORTUNIDAD DE LOS RECURSOS

23. Por tratarse de un presupuesto procesal, cuyo análisis debe hacerse de

oficio, es necesario corroborar que la interposición del medio de defensa fue

oportuna.

24. El recurso de revisión planteado por la parte tercero interesada en el juicio

de amparo fue interpuesto en tiempo y forma, de conformidad con lo

dispuesto por el artículo 86 de la Ley de Amparo, pues de las constancias de

autos se advierte que la sentencia dictada por el Tribunal Colegiado de

Circuito le fue notificada por lista el once de octubre de dos mil dieciséis13 y

surtió efectos el día hábil siguiente. Por lo tanto, el plazo de diez días

previsto en la Ley de Amparo transcurrió del catorce al veintisiete de octubre

de ese año, sin incluir en el cómputo los días quince, dieciséis, veintidós y 13 Foja 279 vuelta del juicio de amparo.


7

veintitrés, por corresponder a sábados y domingos, en

términos del artículo 19 de la Ley de Amparo y 163 de la

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

25. En tales condiciones, dado que de autos se desprende

que el recurso de revisión fue presentado ante la Oficina de

Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia Civil del

Segundo Circuito el veintiséis de octubre de dos mil dieciséis14, se determina

que el medio de defensa fue presentado dentro del plazo de ley.

26. Por otra parte, la adhesión presentada por la parte quejosa en el juicio de

amparo resulta extemporánea, toda vez que el acuerdo por el cual se admitió

el recurso de revisión principal se notificó por lista a las partes el dos de

diciembre de dos mil dieciséis15 y surtió efectos el día hábil siguiente, por lo

que el plazo de cinco días, previsto en el artículo 82 de la Ley de Amparo

para presentar el recurso de revisión adhesivo, corrió del seis al doce de

diciembre de dos mil dieciséis, sin contar los días diez y once, por

corresponder a sábado y domingo.

27. Por lo tanto, si el recurso de revisión adhesivo fue presentado el quince de

diciembre de dos mil dieciséis16, su presentación resulta fuera de tiempo.

VI. LEGITIMACIÓN

28. En los términos del artículo 81, fracción II, de la Ley de Amparo, la parte

recurrente está legitimada para interponer el recurso, ya que fue la parte

tercera interesada en el juicio de amparo y a través de este medio de

defensa combate la resolución emitida por el Tribunal Colegiado de Circuito

del conocimiento, a través de la cual se concedió el amparo a la parte

quejosa; consecuentemente, es evidente que cuenta con interés para

solicitar la revisión de la sentencia emitida por la autoridad recurrida.

14 Ibídem, foja 295. 15 Foja 23 del expediente en que se actúa. 16 Ibídem, foja 56 vuelta.


8

VII. PROCEDENCIA

29. Para determinar la cuestión de procedencia del recurso de revisión, esta

Primera Sala señala que debe tenerse presente lo establecido por los

artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal, 81, fracción II, y último

párrafo, de la Ley de Amparo, 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a, de

la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación17 y los puntos Primero y

Segundo del Acuerdo General 9/2015 del Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce

de junio de dicho año; toda vez que el medio de defensa se distingue por

ser un recurso extraordinario y, por lo tanto, el estudio de procedencia debe

realizarse de manera previa al estudio de fondo.

17 Los preceptos legales citados disponen lo siguiente: Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: […] IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; […]. Artículo 81. Procede el recurso de revisión: […] II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras. Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: […] III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito, cuando habiéndose impugnado la inconstitucionalidad de una ley federal, local, del Distrito Federal o de un tratado internacional, o cuando en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dichas sentencias decidan u omitan decidir sobre tales materias, debiendo limitarse en estos casos la materia del recurso a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales; […]. Artículo 21. Corresponde conocer a las Salas: […] III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito: a) Cuando habiéndose impugnado la constitucionalidad de un reglamento federal expedido por el Presidente de la República, o de reglamentos expedidos por el gobernador de un Estado o por el Jefe del Distrito Federal, o en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en estas materias, se haya decidido o se omita decidir sobre la misma inconstitucionalidad o interpretación constitucional; y […].


9

30. Ello es así, porque de conformidad con lo dispuesto en

los numerales antes referidos, para la procedencia del

recurso de revisión en amparo directo, es necesario

que se reúnan ciertos requisitos:

a) Que en la sentencia recurrida se haya realizado un

pronunciamiento sobre la constitucionalidad de normas generales o se

establezca la interpretación directa de una norma constitucional o de

los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de

los que el Estado Mexicano sea parte o que, habiéndose planteado

alguna de esas cuestiones en la demanda de amparo, se haya omitido

su estudio en la sentencia respectiva; y

b) De haber un problema de constitucionalidad, éste debe entrañar

la fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia, a juicio

de la Sala respectiva.

31. En lo que se refiere al segundo de los requisitos antes mencionados, el

punto Segundo del Acuerdo General 9/201518 señala que no se surten los

requisitos de importancia y trascendencia cuando se advierta que el estudio

del recurso de revisión no dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de

relevancia para el orden jurídico nacional, o cuando lo decidido en la

sentencia recurrida no pueda implicar el desconocimiento de un criterio

sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con

alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra

de dicho criterio o se hubiese omitido su aplicación.

32. Por tanto, las interrogantes a responder para concluir si el presente amparo

directo en revisión es procedente de acuerdo con los requisitos anteriores,

se constriñen a determinar:

18 SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un

criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional. También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.


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a) Si en la demanda de amparo se planteó el estudio de alguna

cuestión de constitucionalidad, esto es, el análisis de algún precepto o

norma general a la luz de algún derecho humano reconocido en la

Constitución Federal o en los instrumentos internacionales en la

materia, o bien se solicitó directamente la interpretación de algún

derecho humano o precepto constitucional.

b) Si el Tribunal Colegiado realizó el estudio de algún

planteamiento formulado en la demanda de amparo o introdujo motu

proprio un análisis que pudiera actualizar una cuestión de

constitucionalidad y, a fin de cumplir con el segundo requisito relativo a

la importancia y trascendencia, dilucidar si los agravios formulados en

la revisión atacan la determinación del Tribunal Colegiado en la

sentencia recurrida.

33. Bajo este marco contextual, se advierte que el presente recurso de revisión

resulta procedente, por las razones que se exponen a continuación.

34. De la lectura a la demanda de amparo promovida por los quejosos, aquí

recurrentes adhesivos, se advierte que formularon conceptos de violación

dirigidos a combatir la sentencia emitida por la Sala de apelación que

decidió absolver a algunos de los demandados, esencialmente, con base

en: i) la falta de valoración de pruebas para demostrar que los servidores

públicos administrativos y de salud tenían responsabilidad en el intercambio

de los menores recién nacidos; ii) la omisión de indemnizar a cada uno de

los miembros de la familia **********; iii) que la Sala responsable debió

declarar procedente la acción contra la responsabilidad administrativa del

Estado por la actividad irregular de sus trabajadores; iv) que la Sala omitió

aplicar el artículo 109 constitucional por encima de cualquier otro

ordenamiento; v) la resolución carece de fundamentación y motivación; vi) el

artículo 7.172 del Código Civil del Estado de México fue aplicado de forma

incorrecta en perjuicio de los quejosos, pues la responsabilidad de los

demandados es directa y no subsidiaria como incorrectamente lo resolvió la

Sala de apelación.

35. Sobre tales cuestiones, el tribunal colegiado de circuito determinó que, en

atención al interés superior del niño que tutela el artículo 4° constitucional,


11

así como los diversos 3° de la Convención sobre los

Derechos del Niño y 3, 4, 6 y 7 de la Ley para la

Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y

Adolescentes, procedía la suplencia de la queja

deficiente en el amparo.

36. Conforme a lo anterior, el órgano colegiado, previo estudio oficioso de

cuestiones procesales, calificó de fundados los conceptos de violación

propuestos por los quejosos, con base en los razonamientos siguientes:

a) Ninguna constitución ni ley locales pueden estar por encima de

la Constitución Federal, en los términos del numeral 133 de este último

Máximo Ordenamiento.

b) En términos del actual artículo 109, último párrafo, de la

Constitución Federal (antes 113, segundo párrafo), el artículo 7.172 se

opone al mandato constitucional, en tanto dispone que el Estado de

México, sus municipios y respectivos organismos descentralizados

tienen obligación de responder de los daños causados por sus

servidores públicos en ejercicio de sus funciones, la cual será

subsidiaria cuando el servidor público responsable directo no tenga

bienes o lo que tenga no sean suficientes para responder al daño

causado; mientras que la Norma Fundamental impone que, con motivo

de la actividad administrativa irregular, la responsabilidad de los

servidores públicos que la causen será objetiva y directa.

Por ende, la Sala de apelación debió ajustar su sentencia a lo

dispuesto en el artículo 109, último párrafo, de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos y no a lo que prevé el código civil

local.

c) Aunado a lo anterior, la Sala estaba obligada a elegir la norma

más favorable a la persona en términos del artículo 1° constitucional y,

al interpretarla, preferir el sentido que produjera la protección más

amplia a la persona; consecuentemente, la actividad irregular del

ISSEMYM deriva en una responsabilidad objetiva y no subsidiaria.


12

d) El artículo 109 constitucional sólo prevé un derecho sustantivo

de las personas, pero no establece la vía por la cual este pueda

exigirse, pues para ello se dejó al legislador prever la que considerara

pertinente; no obstante, a falta de vía específica, la persona puede

exigir el derecho a través de la que más le convenga, como es la civil,

aun cuando el legislador no hubiera dispuesto esta para tal fin.

e) La Sala de apelación soslayó que la jueza de primera instancia,

al establecer el mecanismo para cuantificar la indemnización, no

atendió los parámetros establecidos en el artículo 7.159 del Código

Civil para el Estado de México para determinar la capacidad económica

del ISSEMYM en función de sus activos y pasivos, y de conformidad

con los derechos lesionados, el grado de responsabilidad, la situación

económica de la responsable y de la víctima y las demás

circunstancias del caso.

f) Luego, no se justifica que la indemnización por el daño causado

se cuantificara en ejecución de sentencia y en la vía incidental, pues a

pesar de que el artículo 1.197 del Código de Procedimientos Civiles del

Estado de México, que establece como obligación inicial la de fijar en la

sentencia el importe en cantidad líquida de los frutos, daños o

perjuicios relativos a la condena, en tanto que la posibilidad de

establecer sólo las bases con arreglo a las cuales deba hacerse la

liquidación, constituye una opción cuando ello no es posible hacerlo en

el fallo relativo, lo que no aconteció en el caso, porque los derechos

lesionados y el grado de responsabilidad se encuentran definidos,

mientras que la situación económica del responsable no resulta

determinante.

g) El daño causado, entonces, es el que determina la

indemnización, su naturaleza y su monto dependen del daño

ocasionado, de manera que las reparaciones no puedan implicar ni

enriquecimiento ni empobrecimiento para la víctima o sus sucesores y

no teniendo como única referencia la capacidad económica del

obligado a responder, los cuales resultan ajenos a la controversia y

pueden limitar el derecho a recibir una justa indemnización.


13

h) El juez que conoce de las particularidades del

caso, será quien esté en aptitud de cuantificar la

indemnización con justicia y equidad, sin que sea óbice

el hecho de que el Estado siempre se presuma

solvente, pues esto sólo revela la capacidad de cubrir el

monto reclamado y el cálculo de la indemnización deberá atender el

resto de los factores indicados para alcanzar el estándar de “reparación

integral” y que las autoridades competentes garanticen de forma

adicional la satisfacción, rehabilitación o garantías de no repetición

necesarias y suficientes para reparar integralmente a las personas por

los daños materiales o inmateriales derivados de la actividad

administrativa irregular del Estado.

37. En razón de lo señalado con antelación, el tribunal colegiado de circuito

ordenó a la Sala de apelación dejar insubsistente el fallo reclamado y dictar

otro en el que analizara los agravios formulados por los quejosos en

relación con el monto de la indemnización y, con plenitud de jurisdicción,

resolviera lo que estimara conducente, para lo cual debía inaplicar el

artículo 7.172 del Código Civil del Estado de México dada su

inconstitucionalidad.

38. Por último, el órgano recurrido también señaló que, contrario a lo referido

por los quejosos no se excluyó a los menores ********** y ********** ambos

de apellidos ********** del derecho a recibir una indemnización, pues se

estableció que tanto el ISSEMYM como **********, ********** y **********

incurrieron en responsabilidad civil extracontractual subjetiva, ocasionando

daños y perjuicios a todos los miembros de la familia quejosa, por lo que se

les condenó a indemnizar a los actores por el daño causado.

39. El tribunal colegiado de circuito estableció que no les había sido negado el

derecho a recibir una indemnización justa y equitativa en una cantidad no

menor a los $15´000,000.00 (quince millones de pesos 00/100 M. N.) por

cada uno de los miembros de la familia, pues ello dependería del análisis

que en su caso formulara la responsable a partir de los agravios que se

hubieren planteado en la apelación y que la responsable dejó de estudiar y


14

en cuya sentencia en cumplimiento no deberá atender lo que indica el

artículo 7.172 del Código Civil del Estado de México que establece la

responsabilidad civil subsidiaria, sino acatar el mandato constitucional en

cuanto a la responsabilidad objetiva y directa del Estado y en los términos

que señala el diverso numeral 7.159 del código procesal del Estado de

México.

40. Ahora bien, de la síntesis realizada hasta este punto, esta Primera Sala

concluye que los quejosos no formularon concepto de violación de

constitucionalidad y/o convencionalidad alguno en relación con determinada

norma secundaria, ni solicitaron la interpretación de cierto precepto

constitucional que satisficiera, en principio, el primer requisito de

procedencia para el amparo directo en revisión.

41. Empero, como se indicó, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del

Segundo Circuito señaló motu proprio que el artículo 7.172 del Código Civil

del Estado de México “se opone” a lo que manda el actual artículo 109,

último párrafo, constitucional (antes 113, párrafo segundo), por lo que

ordenó su inaplicación a la sala responsable al momento de emitir su fallo

en cumplimiento.

42. En estas condiciones, debe establecerse que el citado órgano jurisdiccional

llevó a cabo, de forma oficiosa, la interpretación del otrora artículo 113,

párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, para luego señalar que el artículo 7.172 del código civil local

resultaba contrario a lo que aquélla ordena. De ahí que se actualice la

cuestión constitucional en esta sede.

43. Se concluye lo anterior, porque de conformidad con el artículo 1°, párrafo

segundo, de la Constitución Política, los derechos humanos se interpretarán

de conformidad con la propia Constitución y con los tratados internacionales

de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más

amplia, de donde deriva que los tribunales federales, en los asuntos de su

competencia, deben realizar el estudio y análisis ex officio sobre la

constitucionalidad y convencionalidad de las normas aplicadas en el

procedimiento, o en la sentencia o laudo que ponga fin al juicio, siempre que

se advierta que la norma secundaria contraviene derechos humanos, aun


15

cuando no haya sido impugnada, porque con su

ejercicio oficioso se garantiza la prevalencia de los

derechos humanos frente a las normas ordinarias que

los contravengan.

44. De lo contrario, el ejercicio de constitucionalidad y convencionalidad de

normas generales no tendría sentido ni beneficio para el quejoso, y sólo

propiciaría una carga, en algunas ocasiones desmedida, en la labor

jurisdiccional de los Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito.

45. Para sostener lo anterior, se invocan los criterios 1a./J. 4/2016 “CONTROL

DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO.

CONDICIONES GENERALES PARA SU EJERCICIO19” y 1a.CCCIII/2014

“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LAS REGLAS PARA SU

PROCEDENCIA DEBEN EXTENDERSE A LA IMPUGNACIÓN DE

NORMAS GENERALES POR CONTRAVENIR CONVENCIONES O

TRATADOS INTERNACIONALES VINCULANTES PARA EL ESTADO

MEXICANO20”, así como la jurisprudencia 2a./J. 69/2014 “CONTROL DE

19 Texto: “La autoridad judicial, para ejercer el control ex officio en los términos establecidos en el expediente Varios 912/2010 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe asegurarse que se ha actualizado la necesidad de hacer ese tipo de control, es decir, en cada caso debe determinar si resulta indispensable hacer una interpretación conforme en sentido amplio, una en sentido estricto o una inaplicación, lo cual ocurre cuando se está en presencia de una norma que resulta sospechosa o dudosa de cara a los parámetros de control de los derechos humanos. De este modo, cuando una norma no genera sospechas de invalidez para el juzgador, por no parecer potencialmente violatoria de derechos humanos, entonces no se hace necesario un análisis de constitucionalidad y convencionalidad exhaustivo, porque la presunción de constitucionalidad de que gozan todas las normas jurídicas no se ha puesto siquiera en entredicho. Lo anterior es así, porque como se señaló en el citado expediente Varios, las normas no pierden su presunción de constitucionalidad sino hasta que el resultado del control así lo refleje, lo que implica que las normas que son controladas puedan incluso salvar su presunción de constitucionalidad mediante la interpretación conforme en sentido amplio, o en sentido estricto”, publicada en la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 27, febrero de 2016, tomo I, página 430. 20 Texto: “Los criterios sobre la procedencia de la revisión en amparo directo, derivados de la interpretación de los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 83, fracción V, de la Ley de Amparo abrogada (81, fracción II, de la vigente), y 10, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, no han sido modificados en lo esencial por la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, ni por las pautas interpretativas establecidas en la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a propósito de los artículos 1o. y 133 constitucionales, al resolver el expediente varios 912/2010. Esto es, las reglas de la procedencia referida se mantienen incólumes en lo esencial y deben, en consecuencia, ser entendidas de la misma forma en que se han aplicado históricamente, con la única variable de que, con el llamado "nuevo paradigma constitucional", también es posible considerar como cuestión de constitucionalidad, para efectos de la procedencia de la revisión en amparo directo, aquellos planteamientos hechos para intentar demostrar que alguna norma general es contraria a la Convención Americana sobre Derechos Humanos o algún otro tratado o instrumento internacional que resulte vinculante para el Estado Mexicano. Asimismo, las solicitudes de interpretación directa de algún precepto constitucional o el ejercicio oficioso de los Tribunales Colegiados de Circuito a este respecto, así como todas las reglas que para ello se han elaborado jurisprudencialmente, deben extenderse a los referidos

http://sjf.scjn.pjf.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?id=23183&Clase=DetalleTesisEjecutorias

http://sjf.scjn.pjf.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?id=23183&Clase=DetalleTesisEjecutorias


16

CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD. CONDICIONES PARA

SU EJERCICIO OFICIOSO POR LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES

FEDERALES21”, que esta Primera Sala comparte.

46. Las consideraciones resultan relevantes en el caso, porque es el tercero

interesado y quejoso adhesivo en el juicio de amparo quien acude a la

revisión, el cual tiene la calidad de parte en el juicio constitucional y, por

ende, para interponer el recurso de revisión; pues en términos de lo previsto

en el artículo 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente desde el tres de

abril de dos mil trece y como quedó precisado en la jurisprudencia 1a./J.

20/2002 de rubro “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL TERCERO

PERJUDICADO ESTÁ LEGITIMADO PARA INTERPONER DICHO

RECURSO22”, la ejecutoria dictada por el tribunal colegiado le causa una

instrumentos internacionales. Consecuentemente, cuando en los conceptos de violación no se plantee una cuestión de constitucionalidad o convencionalidad, y el Tribunal Colegiado de Circuito no haga pronunciamiento al respecto, lo conducente, con independencia de lo que se alegue en el recurso de revisión, es desecharlo por improcedente; es decir, es innecesario analizar los agravios, pues el desechamiento tiene lugar con el solo estudio de la demanda y la sentencia de amparo”, tesis aislada publicada en la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 9, agosto de 2014, tomo I, página 534. 21 Texto: “El párrafo segundo del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la propia Constitución y con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, de donde deriva que los tribunales federales, en los asuntos de su competencia, deben realizar el estudio y análisis ex officio sobre la constitucionalidad y convencionalidad de las normas aplicadas en el procedimiento, o en la sentencia o laudo que ponga fin al juicio. Ahora, esta obligación se actualiza únicamente cuando el órgano jurisdiccional advierta que una norma contraviene derechos humanos contenidos en la Constitución Federal o en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, aun cuando no haya sido impugnada, porque con su ejercicio oficioso se garantiza la prevalencia de los derechos humanos frente a las normas ordinarias que los contravengan. De otra manera, el ejercicio de constitucionalidad y convencionalidad de normas generales no tendría sentido ni beneficio para el quejoso, y sólo propiciaría una carga, en algunas ocasiones desmedida, en la labor jurisdiccional de los Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito”, visible en la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 7, junio de 2014, tomo I, página 555. 22 Texto: “Los artículos 5o. y 83, fracción V, de la Ley de Amparo establecen, respectivamente, que son partes en el juicio constitucional, el agraviado o agraviados, la autoridad o autoridades responsables y el tercero o terceros perjudicados, pudiendo intervenir con ese carácter, entre otros, la contraparte del agraviado cuando el acto reclamado emane de un juicio o controversia que no sea de orden penal y que el recurso de revisión procede contra las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito cuando decidan sobre la constitucionalidad de leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados o cuando establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal, supuestos en los que, conforme al segundo párrafo de la citada fracción V, la materia del recurso se limitará, exclusivamente, a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales. Ahora bien, del análisis relacionado de los aludidos preceptos se concluye que en el caso de que el recurso de revisión se interponga por la parte tercero perjudicada debe considerarse que se encuentra legitimada para ello, pues deben observarse invariablemente los principios de equilibrio e igualdad procesal entre las partes, esto es, si a través del recurso la parte inconforme con el fallo tiene como pretensión que se haga una revisión de su legalidad, a fin de que se modifique o revoque, en virtud de la afectación directa que sufre en su esfera jurídica, esa circunstancia implica el derecho subjetivo del que proviene la legitimación procesal de la parte tercero perjudicada, que la faculta, en su calidad de parte en el juicio constitucional, para interponer


17

afectación directa a su esfera jurídica, en la medida que

concedió el amparo a los quejosos, entre otras razones,

a través de un control difuso de constitucionalidad y,

derivado de ello, se declararon infundados sus

conceptos de violación en la adhesión.

47. En efecto, al margen de los planteamientos expresados en el recurso de

revisión, no puede generarse una barrera que impida el acceso a un recurso

por desconocer la legitimación del recurrente a partir del contenido de sus

agravios, es decir, apriorísticamente no existe en la Ley de Amparo

limitación alguna de la legitimación del tercero interesado para acudir al

recurso de revisión, cuando se ha concedido el amparo a la quejosa, en

virtud de que éste tiene el reconocimiento pleno como parte en el juicio de

amparo y en ese sentido, será al analizar el fondo del asunto que se

examine la eficacia o ineficacia de sus planteamientos; máxime en

tratándose de una cuestión constitucional.

48. Ello, con base en la tesis 1a.CCCLXXXII/2014 de rubro “REVISIÓN EN

AMPARO DIRECTO. LA LEGITIMACIÓN DEL TERCERO INTERESADO

PARA INTERPONER DICHO RECURSO NO ESTÁ CONDICIONADA AL

CONTENIDO DE SUS AGRAVIOS23”, que derivó del amparo directo en

el recurso de revisión previsto en el artículo 83, fracción V, citado, precepto que no hace distingo alguno a favor de determinada parte”, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federaciòn y su Gaceta, tomo XV, abril 2002, página 66. 23 Texto: “Todo recurso contra una decisión judicial exige la concurrencia de cinco presupuestos: legitimación, personería, interés, plazo y forma. En cuanto a la legitimación para recurrir, basta que la misma aparezca en el proceso o derive de la situación invocada, lo que se presenta cuando, en términos de los artículos 5o., 81, fracción II, y 88 de la Ley de Amparo, el agraviado es parte en el juicio y, con motivo de la sentencia de amparo, ha sufrido una afectación en su esfera jurídica, pues es a partir de lo anterior que surge su derecho para pedir la revisión del fallo que estima lesivo de sus intereses, a fin de que se modifique o se revoque. En ese tenor, cuando el recurrente es el tercero interesado en el juicio de amparo y la ejecutoria dictada por el Tribunal Colegiado de Circuito le causa una afectación directa a su esfera jurídica, goza de legitimación para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 81, fracción II, de la Ley de Amparo, esto al margen de los planteamientos que exprese en vía de agravios, pues no puede generarse una barrera que impida el acceso a un recurso a partir del contenido de sus inconformidades; además, no existe en la Ley de Amparo disposición alguna que permita calificar ex ante los agravios para desconocer la legitimación del tercero interesado en el recurso de revisión cuando se concede el amparo a la quejosa, antes bien, éste tiene el reconocimiento pleno como parte en el juicio relativo. En esas circunstancias, si bien el derecho a formular planteamientos sobre la inconstitucionalidad de leyes se origina con la aplicación del precepto en perjuicio de quien promueve el juicio de amparo y la omisión de examinar tales planteamientos sólo perjudica a quien los hace valer (quejoso), ello no implica desconocer la legitimación del tercero interesado para impugnar la sentencia de amparo directo ya que, en su caso, será al analizar la procedencia del recurso o el fondo del asunto, cuando se examine la eficacia o ineficacia de sus planteamientos”, publicada en la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro 12, noviembre de 2014, tomo I, página 730.


18

revisión 1018/2014, fallado por esta Primera Sala en sesión de nueve de

julio de dos mil catorce por unanimidad de cuatro votos.

49. Por otra parte, como se precisó con anterioridad, la procedencia del recurso

de revisión en amparo directo se somete a la existencia de una cuestión

constitucional, lo que envuelve que en el amparo directo que se impugna, el

quejoso principal hubiera planteado la inconstitucionalidad de preceptos

contenidos en ordenamientos y que el Tribunal Colegiado de Circuito realice

un pronunciamiento al respecto, omita hacerlo o interprete el contenido y

alcance de una norma constitucional.

50. Tales requisitos resultan igualmente aplicables, cuando el tercero interesado

es también quejoso adhesivo en el juicio de amparo, pues las reglas para

interponer el recurso de revisión le aplican de igual manera.

51. El amparo directo adhesivo se incorporó en el artículo 107, fracción tercera,

inciso a, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el

seis de junio de dos mil once, en vigor a partir del cuatro de octubre de ese

año y, dada su naturaleza, tiene como objetivo preponderante mejorar las

consideraciones del acto reclamado, hacer valer violaciones procesales y

combatir los puntos decisorios que le perjudiquen; pudiendo, además,

combatir o desvirtuar los conceptos de violación del amparo principal, con el

objeto de reforzar los motivos que sostienen la resolución que le beneficia.

52. Conforme a esto, si el quejoso principal solicita el estudio constitucional de

cierto precepto, el adherente puede formular conceptos de violación

dirigidos a sostener la regularidad constitucional de la norma, en tanto esta

circunstancia es la que mantiene la resolución que se impugna, por ser

conforme a sus intereses; pero, si el órgano colegiado determinara acceder

a la petición del quejoso principal y declara la inconstitucionalidad de la

norma, esta actuación perjudica al adherente, lo que originará la posibilidad

de que este último recurra esa decisión a través de la revisión.

53. Por el contrario, si en el amparo directo principal el quejoso únicamente

sometió a escrutinio del tribunal colegiado cuestiones de mera legalidad y,

conforme a esto, dicho ente jurisdiccional ciñó su determinación a las

mismas, el recurso de revisión que al efecto interponga cualquiera de las


19

partes en el juicio de amparo –quejoso principal, tercero

interesado y/o quejoso adhesivo– será improcedente a

falta de materia de constitucionalidad que pueda ser

revisada por este Alto Tribunal.

54. Derivado de lo anterior, en el caso concreto, debe recordarse la quejosa

principal no cuestionó la constitucionalidad de norma alguna en la demanda

de amparo; sin embargo el órgano colegiado llevó a cabo pronunciamiento

ex officio de constitucionalidad y, conforme al cual, el órgano colegiado

concedió la protección constitucional.

55. Conforme a lo hasta aquí expuesto, el instituto recurrente combate la

interpretación constitucional efectuada por el Cuarto Tribunal Colegiado en

Materia Civil del Segundo Circuito, por lo que se colma el segundo requisito

para la procedencia del amparo directo en revisión; es decir, la importancia

y trascendencia, toda vez que el asunto pudiera dar lugar a la emisión de un

pronunciamiento excepcional y relevante para el orden jurídico nacional.

VIII. ESTUDIO DE FONDO

56. En su escrito, el ISSEMYM plantea tres agravios en los que aduce,

medularmente, lo siguiente:

57. Primer agravio:

a) La resolución es inconstitucional al contravenir los artículos 1,

16 y 17 de la Constitución Federal, porque el tribunal colegiado de

circuito condena al recurrente de forma solidaria al pago de la

indemnización por el daño moral ocasionado a los quejosos, sin tener

en consideración que el artículo 2 de la Ley de Seguridad Social para

los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios, el instituto

tiene naturaleza de organismo descentralizado por lo que tiene

obligación de responder únicamente de forma subsidiaria por los daños

causados por servidores públicos en ejercicio de sus funciones.

b) El colegiado interpreta de forma incorrecta lo previsto en el


20

artículo 109 in fine, porque este sólo regula entes públicos federales, lo

que genera que la sentencia esté indebidamente fundada y motivada,

ya que el tribunal colegiado de circuito confunde la naturaleza jurídica

del organismo descentralizado regido por normas locales.

c) El tribunal colegiado soslaya que la contienda tiene carácter de

civil, por lo que estaba imposibilitado para dictar una sentencia que

tenga como efectos condenar la responsabilidad del estado, porque se

está reclamando una indemnización por daño moral.

d) El tribunal utiliza una ley positiva que no resulta aplicable, ya

que la Constitución sólo prevé la responsabilidad patrimonial a

instituciones de carácter federal, mientras que el recurrente forma parte

del ejecutivo local del Estado de México, por lo que no debe dar

cumplimiento a una responsabilidad objetiva y directa.

58. Segundo agravio:

a) El tribunal colegiado emite una resolución inconstitucional al

actuar de forma oficiosa en temas de estricto derecho, por lo que no

debió suplir la deficiencia de la queja de los quejosos.

b) Al tratarse de una obligación derivada de la responsabilidad civil

subjetiva del estado, da lugar a la reparación del daño moral

ocasionado en términos del artículo 7.172 del Código Civil del Estado

de México como aplicable en el caso, pues la responsabilidad derivó de

la negligencia médica que regula dicho dispositivo.

c) El artículo 7.172 no se opone a lo previsto en el numeral 113,

párrafo segundo, de la Constitución Federal, ahora 109 in fine, prevé

responsabilidad civil por daño moral y no administrativa.

59. Tercer agravio:

a) En la sentencia se hizo control difuso oficioso de

constitucionalidad, sin que el apelante lo manifestara en sus agravios y,

con base en ello, determinó que derivado de la reforma constitucional

en la que se adicionó el segundo párrafo al artículo 113 constitucional

que entró en vigor el trece de junio de dos mil cuatro, la federación y


21

las entidades debían expedir la ley reglamentaria a la

hipótesis adicionada y que, por esa razón, el poder

legislativo del Estado de México había sido omiso en

establecer ley que previera la competencia y

procedimientos para hacer exigible la responsabilidad

patrimonial objetiva y directa del Estado por la actuación irregular de

servidores públicos.

b) Relacionado con esto, el artículo 7.172 del Código Civil

establece un derecho del particular para demandar el resarcimiento del

daño provocado por el servidor público causante y al Estado,

instituyendo un vínculo jurídico en el cual el particular se coloca como

acreedor del Estado y cuya regularización era propia del derecho

privado y competencia de tribunales civiles.

c) Al comparar el contenido de los artículos 1, fracciones I, III y IV,

4, 43 y 72 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos

del Estado de México y Municipios y 117 del Código de Procedimientos

Administrativos, lo que se establecía era determinar la responsabilidad

administrativa de los servidores públicos del Estado de México y sus

municipios en los que el estado se erige como contralor para

sancionarlos y exigirles el pago de una indemnización a favor del erario

público o del particular afectado y, con tal finalidad, se fincaba una

relación jurídica entre el Estado y el servidor público, sujeta a

regulación de carácter público y se sustancia en un procedimiento ante

la autoridad administrativa que correspondiera, lo que deriva en una

institución con mayores similitudes al texto constitucional que se previó

en el referido artículo 7.172 del código civil local.

60. Precisados los motivos de disenso del recurrente, esta Primera Sala

procede al análisis conjunto de los agravios propuestos, los cuales resultan

en parte inoperantes en parte e infundados en otra, como se explica en

párrafos subsecuentes.

61. Respecto a las manifestaciones vertidas por el recurrente relativas,

medularmente, a las leyes que debió aplicar el tribunal colegiado y su


22

naturaleza con base en las leyes administrativas locales, debe señalarse

que al constituir temas de legalidad que no pueden formar parte de la

revisión en amparo directo en los términos de los artículos 107, fracción IX,

de la Constitución Federal y 81, fracción II, de la Ley de Amparo contrario

sensu, por lo que deben declararse inoperantes24.

62. El resto de los argumentos vertidos por el recurrente son infundados.

63. En primer lugar, como se adelantó en el apartado que antecede, contrario a

lo señalado por el recurrente, independientemente de lo acertado del órgano

colegiado para suplir la queja deficiente en términos del artículo 79, fracción

II, de la Ley de Amparo, por ser el interés superior del niño el tema toral en

la contienda, lo cierto es que ello atendió, además, al deber constitucional

que los operadores jurídicos llevan a cabo de forma oficiosa el control de

constitucionalidad y/o convencionalidad de normas que pudieran ser

contrarias a los derechos humanos.

64. En efecto, esta Primera Sala al resolver el amparo directo en revisión

3200/2012 en sesión de ocho de mayo de dos mil trece, señaló que en

términos del expediente Varios 912/2010, el artículo 1o. de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos todas las autoridades del país

están obligadas en el ámbito de sus competencias a velar por los derechos

humanos contenidos en la Constitución Federal y en instrumentos

internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la

interpretación más favorable al derecho humano de que se trate (principio

pro personae).

65. Al respecto, el Tribunal Pleno determinó que estos mandatos deben

interpretarse junto con lo establecido en el artículo 133 constitucional, lo que

se traduce en que los jueces están obligados a preferir los derechos

humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales,

incluso a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en

24 Con base también en la jurisprudencia 1a../J. 56/2007 “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. SON INOPERANTES LOS AGRAVIOS QUE ADUZCAN CUESTIONES DE MERA LEGALIDAD. Conforme a los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 83, fracción V, de la Ley de Amparo, relativos al recurso de revisión en amparo directo, es competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en esta instancia el estudio de cuestiones propiamente constitucionales. Por tanto, si se plantean tanto agravios sobre constitucionalidad de normas generales o de interpretación directa de preceptos de la Constitución, como argumentos de mera legalidad, éstos deben desestimarse por inoperantes”, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, mayo de 2007.


23

cualquier norma inferior, en cuyo caso, los jueces están

obligados a dejar de aplicar las normas inferiores dando

preferencia a las contenidas en la Constitución y en los

tratados en la materia.

66. Estas afirmaciones quedaron redactadas en el criterio P.LXVII/2011

“CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE

CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD25”.

67. Así, los jueces como cualquier otra autoridad en el ámbito de sus

competencias tienen que cumplir con dos tipos de obligaciones concretas:

1) velar por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal y

en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano,

adoptando la interpretación más favorable (principio pro personae); y 2)

preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los

tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que

se encuentren en cualquier norma inferior, pudiendo en estos casos dejar

de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las contenidas en la

Constitución y en los tratados en la materia.

68. Ahora, para cumplir el referido mandato, se dispuso que en los términos del

criterio P. LXIX/2011 “PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN

25 Texto: “De conformidad con lo previsto en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, sino también por aquellos contenidos en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la doctrina como principio pro persona. Estos mandatos contenidos en el artículo 1o. constitucional, reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011, deben interpretarse junto con lo establecido por el diverso 133 para determinar el marco dentro del que debe realizarse el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial, el que deberá adecuarse al modelo de control de constitucionalidad existente en nuestro país. Es en la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133 en relación con el artículo 1o. constitucionales, en donde los jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior. Si bien los jueces no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las contenidas en la Constitución y en los tratados en la materia”, Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, diciembre de 2011, tomo 1, página 535.


24

MATERIA DE DERECHOS HUMANOS26” los jueces, antes de aplicar una

norma, deben realizar un control ex officio que pasa por tres momentos

claramente diferenciados:

a) Una interpretación en sentido amplio, del orden jurídico a la luz y

conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en

los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea

parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección

más amplia.

b) Una interpretación conforme en sentido estricto, que tendrá lugar

cuando haya varias interpretaciones jurídicamente válidas; la misma

deberá llevarse a cabo partiendo de la presunción de constitucionalidad

de las leyes, y prefiriendo la interpretación que haga la ley acorde a los

derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados

internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar

incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y

c) Inaplicación de la ley, cuando las alternativas anteriores no sean

posibles.

69. No obstante lo anterior, ex officio no significa que siempre y sin excepción,

los jueces deban hacer de manera obligatoria el control de

constitucionalidad de los derechos contenidos en la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales en los que

el Estado Mexicano sea parte; más bien, implica que ese tipo de control lo

pueden hacer por virtud de su cargo de jueces aun cuando no sean jueces

26 Texto: “La posibilidad de inaplicación de leyes por los jueces del país, en ningún momento

supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el contraste previo a su aplicación. En ese orden de ideas, el Poder Judicial al ejercer un control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, deberá realizar los siguientes pasos: a) Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los jueces del país -al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano-, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia; b) Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y, c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Lo anterior no afecta o rompe con la lógica de los principios de división de poderes y de federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte”, publicada en la Décima Época


25

de control constitucional y aun cuando no exista una

solicitud expresa de las partes y [N]o implica que ese

control deba ejercerse siempre, sin considerar otros

presupuestos formales y materiales de admisibilidad y

procedencia de ese tipo de acciones27.

70. Lo anterior supone que los jueces, en el ámbito de su competencia, antes

de proceder al control ex officio en los tres pasos, debieron haber resuelto o

despejado cualquier problema relacionado con presupuestos de

procedencia o admisibilidad.

71. En otro orden de ideas, no debe pasarse por alto que los criterios del

Tribunal Pleno surgidos del análisis del Expediente Varios 912/2010 están

dirigidos a interpretar las obligaciones contenidas en el artículo 1°

constitucional vigente a partir del diez de junio de dos mil once, consistentes

en que todas las autoridades del país, incluyendo las judiciales, deberán

velar por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal y en

los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano,

adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se

trate, de conformidad con el principio pro persona.

72. A partir de lo anterior, es posible afirmar que la obligación de los jueces de

velar por los derechos humanos mediante el control ex officio de los

derechos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales en

los que el Estado Mexicano sea parte, se cumple cuando la norma que va a

aplicarse generó en el juzgador algún tipo de sospecha de violación a los

derechos humanos, para lo cual se hizo necesario llevar a cabo una

interpretación conforme en sentido amplio, una en sentido estricto o, si fuere

el caso, una inaplicación; o bien, cuando fue solicitado en amparo por el

quejoso.

73. Además, en dicho precedente se señaló que en cuanto a la obligación de

preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los

tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que

27 Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C No. 158, párrafo 128.


26

se encuentren en cualquier norma inferior (deber de inaplicación), debe

decirse que no todo ejercicio de control ex officio de constitucionalidad de

los derechos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales

de los que el Estado mexicano sea parte, lleva necesariamente a la

inaplicación, porque, como señaló el Tribunal Pleno en el Expediente Varios

912/2010, las normas no pierden su presunción de constitucionalidad sino

hasta que el resultado del control así lo refleje.

74. En el caso, sin embargo, el tribunal colegiado de circuito optó por la

inaplicación de la norma a través del control difuso de constitucionalidad;

por lo que es menester de esta Primera Sala deberá revisar si dicho

pronunciamiento se encuentra apegado a derecho.

75. Lo anterior, aun cuando no pasa desapercibida la doctrina jurisprudencial de

esta Suprema Corte en relación con la responsabilidad administrativa del

Estado, pues lo cierto es que, sobre el artículo declarado inconstitucional en

el amparo directo, no existe pronunciamiento alguno; de ahí que se proceda

al análisis del artículo 7.172 del Código Civil del Estado de México a la luz

del artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución Federal, por ser el

texto constitucional vigente al momento de acontecer los hechos que dieron

lugar a la responsabilidad del Estado.

76. El catorce de junio de dos mil dos fue publicada en el Diario Oficial de la

Federación la adición de un párrafo segundo al artículo 113 constitucional,

cuya redacción se mantuvo así hasta la diversa reforma de veintisiete de

mayo de dos mil quince28 en los términos siguientes:

Art. 113. […] La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.

77. El párrafo segundo transcrito fue producto de la reflexión que el poder

reformador tuvo alrededor de la responsabilidad que tiene el Estado frente a

los particulares cuando deriva de una actividad irregular e ilícita.

78. Así, en la exposición de motivos para la reforma constitucional, se señaló:

28 Con la reforma referida se modificó en su totalidad el texto del artículo 113, por lo que el párrafo

segundo en mención se trasladó al numeral 109 constitucional como último párrafo.


27

[L]os mexicanos hemos incorporado nuevos derechos fundamentales a la Constitución de 1917 y contamos con leyes que integran un amplio sistema jurídico. Sin embargo, tenemos que reconocer que nuestro marco normativo e institucional aún debe responder de mejor manera a las expectativas y a las condiciones de nuestro tiempo.

Se ha considerado que para hablar propiamente de un Estado de Derecho, es necesario el cumplimiento de los siguientes requerimientos: a) La existencia de un orden jurídico estructurado, al que se encuentren sometidas las actuaciones del Estado; b) El reconocimiento de los derechos públicos subjetivos -o garantías individuales- de los gobernados; c) El establecimiento de medios idóneos para la defensa de esos derechos; y d) Un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado. A ochenta y un años de la promulgación de la Constitución Política de 1917, no hemos logrado consolidar un mecanismo que permita resolver satisfactoriamente el problema que se presenta cuando, a consecuencia de la actividad que realiza el Estado -sea ésta regular o irregular, lícita o ilícita- se ocasionan daños y perjuicios a un particular o gobernado, sin que éste tenga la obligación jurídica de soportarlos; es decir, no se ha edificado un auténtico sistema de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo y directo, que colme tal deficiencia. […] La insuficiencia legislativa actual y general en materia de responsabilidad patrimonial del Estado es manifiesta, pues para estar en posibilidades de iniciar una acción de responsabilidad extracontractual contra el Estado -que es el supuesto de la responsabilidad como aquí es entendida-, es menester que previamente se logre la identificación del servidor público causante del daño reclamado, la demostración de su culpabilidad directa, así como la acreditación en juicio de la insolvencia del servidor público respectivo. Sólo agotados todos estos requisitos podría iniciarse una acción de responsabilidad subsidiaria contra el Estado, exclusivamente por hechos o actos ilícitos; en la inteligencia de que a partir de las reformas de 1994 al Código Civil del Distrito Federal, se prevé adicionalmente el supuesto de la responsabilidad solidaria del Estado, cuando ante el hecho o acto ilícito haya habido dolo. Cabe apuntar que dicha reforma no resuelve completamente el problema, toda vez que son posiciones hoy superadas por la doctrina más actualizada sobre tan importante y trascendente tema para el Derecho Administrativo, ya que la responsabilidad "solidaria" postula que el perjudicado pueda acudir indistintamente en contra del servidor público o del Estado para presentar su reclamo; mientras que bajo un régimen de responsabilidad "directa", es el Estado el único responsable frente al particular para efectuar el pago de la indemnización correspondiente, sin perjuicio de que posteriormente el Estado pueda exigir en vía de regreso el pago hecho al particular lesionado, en contra del servidor público que sea declarado responsable por falta grave. En la actualidad, las disposiciones jurídicas que abordan aspectos relacionados con la responsabilidad patrimonial del Estado, tienen


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como criterio rector un enfoque de responsabilidad civil subsidiaria y solidaria -previsto en los códigos civiles-, así como un sistema de responsabilidad administrativa de los servidores públicos -previsto en las leyes de responsabilidades de los servidores públicos-, que en ciertos casos facilita el resarcimiento de los daños y perjuicios causados a un particular, mas no constituye un auténtico sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, sino de los servidores públicos. Estos sistemas de responsabilidad no satisfacen las expectativas de una sociedad cada día más exigente y participativa, ya que la naturaleza indirecta y subjetiva de la responsabilidad del Estado como la regula el Derecho Privado, ha demostrado su incapacidad para resolver adecuadamente los problemas de indemnización a que tienen derecho los particulares cuando el Estado les infiere daños y perjuicios, a través de sus órganos representativos, es decir, los servidores públicos. En efecto, entre las dificultades que la teoría de la culpa ha encontrado respecto de su pretendida aplicación a las acciones u omisiones ilícitas de la Administración Pública y más precisamente dicho de sus servidores públicos, son las siguientes: 1) La imposibilidad de identificar a los autores materiales tratándose de "daños impersonales o anónimos" -casos cada vez más frecuentes en una Administración compleja y tecnificada- ha dado lugar a que dichas acciones u omisiones queden impunes; 2) La dificultad para los particulares lesionados, de probar el actuar ilícito de los servidores públicos del Estado, es decir, su culpabilidad, así como acreditar la insolvencia de éstos, lo cual propicia que a los particulares no les quede más remedio que sufrir injustas consecuencias, en lugar de promover las acciones jurídicas correspondientes, que por otra parte son largas y difíciles, o bien ejercer presiones en vía de hecho: 3) La teoría de la culpa no comprende la responsabilidad por la producción de daños como consecuencia del actuar licito o normal de la Administración Pública, a diferencia de la teoría de la lesión antijurídica que funda la responsabilidad sobre el concepto de patrimonio dañado y pone el acento sobre este término de la relación, y no sobre la conducta dañosa del servidor público, como en la construcción tradicional; de tal suerte que esta nueva concepción permite imputar responsabilidad al Estado, incluso por el funcionamiento normal de la actividad administrativa, habida cuenta de que tal daño ha afectado negativamente el patrimonio del particular, y 4) La teoría de la culpa sólo puede predicarse de personas físicas con voluntad propia y no del Estado. Por otra parte, el sistema de responsabilidad de los servidores públicos, a partir de las reformas de 1994 a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no establece más que un aparente sistema de responsabilidad patrimonial del Estado en el orden jurídico administrativo. En realidad se mejora el sistema de responsabilidad patrimonial de los servidores públicos, aunque no resuelve con suficiencia el problema, ya que la responsabilidad administrativa del servidor público, aunque se relaciona para efectos de la repetición del Estado en contra del servidor público que haya resultado responsable, es distinta a la responsabilidad patrimonial del Estado propiamente dicha. En efecto, el sistema establecido en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, únicamente se refiere a la actuación anormal o ilícita de los servidores públicos -no a


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los daños derivados de actuación lícita-; además, no se establece un verdadero régimen de responsabilidad "directa" del Estado, ya que aun cuando en el artículo 77-bis se establezca la posibilidad de acudir a las dependencias, entidades o a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo para que ellas "directamente"

reconozcan la responsabilidad de indemnizar, no se trata de responsabilidad "directa" del Estado, toda vez que para demandar a éste es indispensable que los particulares hayan denunciado los hechos y se haya seguido el procedimiento respectivo en contra del servidor público y que a este último se le haya declarado responsable. Desde luego, la incertidumbre procedente de un régimen insuficiente, así como la dualidad de sistemas de responsabilidad: uno civil y otro administrativo, constituye un problema de seguridad jurídica que implícitamente ha sido reconocido en el Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 2000, al considerar que si bien en los últimos años se han logrado importantes avances en la modernización del marco jurídico, aún se observan rezagos que imposibilitan la plena seguridad jurídica. En tal virtud, Señores Secretarios de la Cámara de Diputados, es necesario remontar el grave e injustificado retraso que México tiene en relación con otros países, en cuanto al grado de desarrollo en materia de responsabilidad patrimonial del Estado. Por ello, resulta impostergable incorporar a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, una garantía de integridad patrimonial en favor de los particulares contra la actividad lesiva que sea consecuencia del funcionamiento regular o irregular del Estado, toda vez que esta incorporación constituiría la base para establecer el deber del Estado de indemnizar al particular que haya sufrido una lesión en su patrimonio, lo cual sería a su vez el fundamento expreso para que en los ordenamientos legales secundarios se desarrollen y pormenoricen los mecanismos a partir de los cuales los particulares podrán reclamar la indemnización correspondiente, en contra de aquellas lesiones patrimoniales causadas por la autoridad estatal que no tengan la obligación jurídica de soportar. Derivado de lo anterior, la iniciativa que sometemos a la consideración del Honorable Congreso de la Unión, propone modificar la denominación del Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y adicionar un segundo párrafo al artículo 113 de la propia Carta Magna, a fin de incorporar en el texto constitucional dos aspectos fundamentales: 1. El establecimiento expreso de una nueva garantía que proteja la integridad y salvaguarda patrimonial de los individuos respecto de la actividad del Estado, y 2. La obligación correlativa del Estado a la reparación de las lesiones antijurídicas que con su actividad irrogue en el patrimonio de todo individuo que goce de dicha garantía. Estas modificaciones constitucionales permitirían desarrollar más adelante, a través de una ley reglamentaria de la materia, un sistema de responsabilidad directa y objetiva del Estado, en mérito del cual se reconocería la obligación de éste, de resarcir los daños y perjuicios que cause a los particulares, cuando éstos no tengan la obligación jurídica de soportarlos y, al mismo tiempo, impulsar la eficiencia y el control de las actividades estatales en su conjunto. En relación a la indemnización a que tienen derecho los particulares


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por los daños causados por el Estado, es importante subrayar que la presente iniciativa se ha basado en un principio de ponderación al indicar que "todo aquel que sufra una lesión en sus bienes y derechos, con motivo de la actividad del Estado, tendrá derecho a ser indemnizado en forma proporcional y equitativa", con lo cual se busca equilibrar o cuando menos favorecer el equilibrio respecto del pago de indemnizaciones a los particulares que hayan sido afectados en su patrimonio. En efecto, difícilmente podemos reflexionar en los principios de equidad o solidaridad social que informan a la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, sin que nos induzcan a pensar en la posibilidad de otorgarle a la misma una participación en la tarea redistributiva del Estado, en razón de que no es igual el impacto negativo a un patrimonio personal abundante que a uno exiguo, si pensamos que la afectación proporcional en el primer caso es menor que en el segundo. Lo anterior, no significaría en forma alguna que la existencia de un patrimonio mediano o alto no deba ser objeto de restitución integral como consecuencia de su afectación antijurídica imputable- al Estado Significa más bien que habiendo restricciones presupuestales generales, es preferible concentrar las indemnizaciones más completas para quienes menores ingresos tienen; en la inteligencia de que en el supuesto de que los ingresos públicos lo permitiesen, lo más deseable sería otorgar una indemnización integral para todos. A primera vista pudiera pensarse que esta propuesta conculca el principio de igualdad. Sin embargo, para que opere realmente esta garantía y se pueda invocar su violación por una disposición legal que conceda un tratamiento más favorable a quienes menos tienen, tendría que acreditar el quejoso respectivo que él está situado exactamente en idéntica circunstancia respecto de aquél o aquéllos que reciben una indemnización mayor. Es decir, bajo la garantía de igualdad se debe "dar igual trato a los iguales y desigual trato a los que son desiguales". Con base en lo anterior, la propuesta que en esta iniciativa se incluye, resulta conforme con el principio de igualdad, en cuanto a que se estaría dando igual tratamiento a quienes se encuentren en idénticas circunstancias. Lo importante es que, más allá del significado de la igualdad ya comentado, ha sido preciso identificar un parámetro conforme al cual pueda establecerse la categorización de las personas, atendiendo a un criterio de justicia. Sabemos que los criterios de justicia varían de una época a otra y de un país a otro. Por ello se ha considerado pertinente referir o adoptar como criterios de ponderación de las indemnizaciones los de la proporcionalidad y equidad que, en última instancia, forman parte del significado de indemnización justa. Esta iniciativa respeta las órbitas de competencia de la Federación y de las entidades federativas, ya que todo aquel que sufra una lesión patrimonial, con motivo de la actividad del Estado, tendrá derecho a ser indemnizado en la forma y términos que lo dispongan las leyes que al efecto expidan el Congreso de la Unión y las legislaturas locales. Es decir, la reforma permitiría que tanto a nivel federal como estatal, se adopten medidas legales que contemplen los lineamientos y requisitos que regularían las características del daño resarcible, los supuestos de imputabilidad al Estado, las bases para la cuantificación del daño, las relaciones de causalidad entre el daño y la actividad del Estado, así como el procedimiento de reclamación para exigir las indemnizaciones resarcitorias provenientes de la responsabilidad patrimonial del Estado. entre otras.


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Asimismo, la iniciativa prevé que los tribunales contencioso-administrativos sean los órganos jurisdiscionales (sic) a quienes se les otorgaría la facultad de dirimir las controversias o reclamaciones que se presenten con motivo de la responsabilidad patrimonial del Estado en el ámbito administrativo. Lo anterior, precisamente con la finalidad de que el

procedimiento de responsabilidad patrimonial dei (sic) Estado -por lo que hace a su actividad administrativa- se establezca bajo una jurisdicción única -la contencioso - administrativa-, con lo cual se evitaría que el discernimiento de competencias se convierta en un "peregrinaje de jurisdicciones" entre la vía civil y la administrativa, para reclamar la indemnización correspondiente en contra del servidor público que haya inferido daños y perjuicios a un particular. A fin de propiciar la efectividad de las reformas constitucionales que se proponen, se propone señalar en el Artículo Segundo Transitorio del Decreto correspondiente, que el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, dentro del año siguiente a la entrada en vigor de dichas reformas, deberán expedir las correspondientes leyes de responsabilidad patrimonial del Estado, así como realizar las modificaciones legales que sean necesarias para proveer a su debido cumplimiento. Lo anterior, en razón de que se estima pertinente conceder un tiempo razonable para integrar de mejor manera los estándares de calidad de los servicios públicos, tal y como ha sido reconocido por el Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000, así como para que la misma Administración Pública tenga oportunidad de revisar y corregir, en su caso, las deficiencias más pronunciadas que pudiesen identificarse en la prestación de los servicios públicos, en forma previa a la entrada en vigor del instrumento legal respectivo. La reforma constitucional que se propone, evidentemente, no busca convertir al patrimonio público en una especie de "aseguradora universal", ni menos aún, entorpecer la actividad de las funciones públicas. Se trata más bien de un mecanismo de distribución de las cargas públicas que busca terminar con la impunidad de las actividades lesivas del Estado que causan daños a particulares que no tengan la obligación jurídica de soportarlos. Además, el objetivo fundamental de las adiciones al texto constitucional que se someten a consideración de esa Soberanía, consiste en avanzar en la consolidación de un Estado responsable, pues un Estado que asume en forma directa las consecuencias de su actuar, es un Estado que merece confianza. En suma, la incorporación de la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, como un instrumento solidario y resarcitorio de las lesiones que se causen a los particulares, tiene las siguientes finalidades: por una parte, la reparación del daño, que tendría un doble efecto: contribuir a robustecer la majestad, respetabilidad y confianza en el Derecho y, al mismo tiempo, en el Estado, lo cual se traduce en la genuina expresión del Estado de Derecho; y por otra parte, la incorporación de este instituto sin duda propiciaría la elevación en la calidad de los servicios públicos. […]


32

79. Como se observa, la intención del órgano reformador fue que se diera la

existencia de un orden jurídico estructurado, al que se encuentren

sometidas las actuaciones del Estado mientras se reconocen los derechos

públicos subjetivos de los gobernados, para a lo cual es necesario el

establecimiento de medios idóneos para la defensa de esos derechos y un

sistema de responsabilidad patrimonial del Estado.

80. Por lo anterior, el legislador estimó necesaria la reforma constitucional de

modo que se estableciera la responsabilidad objetiva y directa en que puede

incurrir el estado a consecuencia de su actividad regular o irregular, lícita o

ilícita, pero que ocasiona daños y perjuicios a las personas, quienes no

deben ser afectados y ya no, como se había reconocido en los diversos

ordenamientos civiles, una responsabilidad subsidiaria o solidaria.

81. Además, la reforma tuvo como objeto que cada nivel de gobierno, a saber,

federal, local y municipal, se encontrara ceñido a responder por los daños

que pudieran causar a los particulares, derivado de la actuación irregular e

ilícita de los entes de gobierno; por lo que se ordenó al Congreso de la

Unión y a los poderes legislativos locales29 a modificar sus ordenamientos

para adecuarse a la reforma constitucional, dentro del plazo que se dispuso

en el Diario Oficial de la Federación.

82. Así, una vez aprobada la reforma y publicada la adición al artículo 113

constitucional, en términos del artículo Único transitorio de la reforma de

catorce de junio de dos mil dos30, la Federación, las entidades federativas y

29 Sin que esto implicara que el legislador ordinario tuviera el deber de establecer una vía o procedimiento específico para exigir el derecho a la reparación del daño causado por el Estado, como lo dispuso esta Primera Sala en el criterio 1a.LV/2009 “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE UN DERECHO CUYA EXIGIBILIDAD DEBE ENCAUSARSE EN LA VÍA Y PROCEDIMIENTOS PREVISTOS POR EL LEGISLADOR ORDINARIO, MIENTRAS NO RESTRINJAN SU CONTENIDO MÍNIMO. La citada norma constitucional no obliga a los particulares a tramitar el derecho que tutela a través de una vía específica -por ejemplo, la administrativa- ni a través de una ley determinada, pues establece un derecho sustantivo en favor de los gobernados que no reclama con exclusividad un ámbito competencial propio; sin embargo no puede concluirse que sus titulares pueden hacerlo valer a través de la vía que más les convenga, sino mediante la que el legislador dispuso para tal fin. Lo anterior, porque el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al determinar que los particulares tendrán derecho a una indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado, conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, no permite que escojan la materia y vía que mejor les parezca sin considerar el contexto normativo del orden jurídico en que se ubiquen, por tratarse de una cuestión delegada al legislador ordinario, con la única condición de que no restrinjan el contenido mínimo de este derecho”, publicado en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIX, abril de 2009, página 591. 30 UNICO. El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo año siguiente al de su

publicación en el Diario Oficial de la Federación.


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los municipios contaron con el período comprendido

entre la publicación del Decreto y su entrada en vigor,

para expedir las leyes o realizar las modificaciones

necesarias, a fin de proveer el debido cumplimiento de

la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, así como para incluir en sus respectivos presupuestos, una

partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial; situación que,

necesariamente, implicaba la adecuación a las disposiciones jurídicas

secundarias, tanto en el ámbito federal como en el local.

83. Para lo anterior, los respectivos legisladores debían atender dos criterios: i)

que el pago de la indemnización se efectuara después de seguir los

procedimientos para determinar que al particular efectivamente le

corresponde dicha indemnización, y; ii) que el pago de la indemnización

estuviera sujeto a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de que

se tratara.

84. Así, la reforma en cuestión entró en vigor el uno de enero de dos mil

cuatro31, por lo que para esa fecha las leyes federales y locales debían

La Federación, las entidades federativas y los municipios contarán con el periodo comprendido entre la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer el debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial. La aprobación de la reforma constitucional implicará necesariamente la adecuación a las disposiciones jurídicas secundarias, tanto en el ámbito federal como en el local, conforme a los criterios siguientes: a) El pago de la indemnización se efectuaría después de seguir los procedimientos para determinar que al particular efectivamente le corresponde dicha indemnización, y b) El pago de la indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de que se trate. Para la expedición de las leyes o la realización de las modificaciones necesarias para proveer al debido cumplimiento del decreto, se contaría con el periodo comprendido entre la publicación del decreto y su entrada en vigor. Según la fecha de aprobación del Decreto y su consiguiente publicación, el citado periodo no sería menor a un año ni mayor a dos. 31 Como fue interpretado por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al

resolver el amparo en revisión 29/2007, cuyo criterio quedó plasmado en la tesis 2a.XXXIII/2007 “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA ADICIÓN AL ARTÍCULO 113 CONSTITUCIONAL, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 14 DE JUNIO DE 2002, ENTRÓ EN VIGOR EL 1o. DE ENERO DE 2004. El artículo único transitorio del Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se modifica la denominación del Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto a la responsabilidad patrimonial del Estado, establece que el aludido Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo año siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Ahora bien, del análisis sistemático del mencionado precepto transitorio se colige que el 1o. de enero del primer año siguiente al de su publicación corresponde al 1o. de enero de 2003, y el 1o. de enero del segundo año siguiente al de su publicación lo constituye el 1o. de enero de 2004, por tanto, dicho Decreto entró en vigor en la fecha últimamente indicada, lo que es acorde con el señalamiento de la parte final del citado precepto, en el sentido de que para proveer a su


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prever los supuestos en que el Estado incurre en responsabilidad objetiva y

directa y los mecanismos para resarcir a los particulares que daña con su

actuar irregular o ilícito. Esto significa que, contrario a lo que adujo el

recurrente en sus agravios, el ámbito competencial de la responsabilidad

patrimonial del Estado se proyectó a todos los niveles de gobierno y no sólo

al federal32.

85. Sin embargo, en el caso, las normas locales en el Estado de México no se

adecuaron al nuevo modelo constitucional de responsabilidad patrimonial

debido cumplimiento, se contaría con el periodo comprendido entre la publicación del Decreto y su entrada en vigor, el cual no sería menor a un año ni mayor a dos”, visible en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, mayo de 20047, página 1188 y que esta Primera Sala comparte. 32 Refuerzan en lo conducente esta afirmación las tesis 1a.LII/2009 y 1a.LIII/2009, de rubros y textos, respectivamente “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE UN DERECHO SUSTANTIVO EN FAVOR DE LOS PARTICULARES. El citado precepto constitucional establece la responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad irregular y el derecho correlativo de los particulares de recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. Por tanto, al tener como objetivo restaurar la integridad del patrimonio afectado mediante una compensación económica por el daño producido, se trata de un derecho sustantivo de rango constitucional establecido en favor de los particulares que tiene su fundamento en la responsabilidad patrimonial del Estado, cuyas características esenciales son la de ser directa y objetiva. Cabe mencionar que, el ámbito espacial de validez del referido derecho a la indemnización trasciende a todos los órdenes jurídicos parciales -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, por lo que sus titulares pueden exigir su contenido inmediata y directamente a cualquiera de los órganos de gobierno de aquellos órdenes. En tanto que su ámbito material es propio y no puede limitarse por las especificidades infraconstitucionales de las materias en las cuales el legislador ordinario despliega sus facultades de creación normativa (administrativa, civil, mercantil, laboral, etcétera) por lo que su extensión debe tutelarse en la forma prevista en la norma constitucional; de ahí que el indicado artículo 113 no establece algún tipo de división competencial específica, en tanto que la responsabilidad patrimonial del Estado no reclama con exclusividad para sí un ámbito material propio -por ejemplo, civil o administrativo-, y tampoco uno espacial específico -Federación, Distrito Federal, Estados y Municipios-. Finalmente, se advierte que este derecho no sólo tiene el propósito de consagrar la prerrogativa de los particulares a la indemnización referida, sino también el de asegurarles en las vías ordinarias correspondientes un vehículo procesal para obtener su cumplimiento, pues al prescribir que aquélla se otorgará conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, faculta al legislador ordinario para la configuración normativa de ejercicio obligatorio, consustancial a la operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto, imprescindible para el respeto del derecho de los particulares a la indemnización respectiva” y “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS SUPONE LA DIVISIÓN COMPETENCIAL PREVIAMENTE ESTABLECIDA EN ELLA. El citado precepto constitucional contiene un derecho sustantivo cuyas condiciones de desarrollo a nivel secundario y de exigibilidad suponen la división competencial previamente establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ello es así, porque su última parte señala que los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes; y del único artículo transitorio del decreto que introdujo este contenido constitucional (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002) se advierte una facultad de ejercicio obligatorio para los órdenes jurídicos del Estado mexicano para adecuar sus ordenamientos y proveer para que los particulares disfruten del contenido del derecho introducido. Así, si el derecho de los particulares a recibir una indemnización puede generarse por la actividad administrativa irregular de distintos órganos de gobierno -federales, estatales, del Distrito Federal y/o municipales-, es indudable que su reclamo, trámite e individualización deben determinarse en el contexto normativo del orden jurídico parcial al que pertenece cada uno de dichos órganos, por tratarse de cuestiones delegadas por la Ley Fundamental a la regulación de las leyes que deben emitirse en cada orden jurídico en lo individual, con la única condición de que no restrinjan la extensión del derecho en la forma en que se encuentra tutelado”, publicadas en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIX, abril de 2009, páginas 592 y 593.


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del Estado, pues el sistema normativo local vigente

cuando aconteció el daño ocasionado a los quejosos33,

nada reconoce de la responsabilidad patrimonial en que

pudiera incurrir el Estado de México o alguno de sus

Municipios.

86. En primer lugar, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de

México publicada los días diez, catorce y diecisiete de noviembre de mil

novecientos diecisiete, al momento en que los quejosos sufrieron la

actuación irregular e ilícita del Estado (veintiséis de enero de dos mil doce)

únicamente hacía referencia a las responsabilidades administrativas en que

pueden incurrir los servidores públicos del estado y los municipios34, pero

33 Y hasta la fecha en que se resuelve el presente asunto. 34 TITULO SEPTIMO De la Responsabilidad de los Servidores Públicos y del Juicio Político (REFORMADO, G.G. 27 DE FEBRERO DE 1995) Artículo 130. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título, se considera como servidor público a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en alguno de los poderes del Estado, en los ayuntamientos de los municipios y organismos auxiliares, así como los titulares o quienes hagan sus veces en empresas de participación estatal o municipal, sociedades o asociaciones asimiladas a éstas y en los fideicomisos públicos. Por lo que toca a los demás trabajadores del sector auxiliar, su calidad de servidores públicos estará determinada por los ordenamientos legales respectivos. La Ley de Responsabilidades regulará sujetos, procedimientos y sanciones en la materia. [N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE ARTÍCULO, VÉASE TRANSITORIO SEGUNDO DEL DECRETO QUE MODIFICA ESTE ORDENAMIENTO.] (REFORMADO, G.G. 28 DE JULIO DE 2016) Artículo 131. Los diputados de la Legislatura del Estado, los magistrados y los integrantes del Consejo de la Judicatura del Tribunal Superior de Justicia, los magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los titulares de las dependencias del Poder Ejecutivo y el Fiscal General de Justicia y los integrantes de los órganos superiores de los organismos a los que la presente Constitución les otorga autonomía, son responsables de los delitos graves del orden común que cometan durante su encargo y de los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de sus funciones. El Gobernador lo será igualmente, pero durante el período de su ejercicio sólo podrá ser acusado por delitos graves del orden común y por delitos contra la seguridad del Estado. (REFORMADO, G.G. 27 DE FEBRERO DE 1995) Artículo 132. Tratándose de los delitos a que se refiere el artículo anterior, la Legislatura erigida en Gran Jurado declarará por mayoría absoluta del número total de sus integrantes si ha lugar o no a proceder contra el acusado. En caso negativo, no habrá procedimiento ulterior, pero tal declaración no será obstáculo para que la acusación continúe su curso cuando la persona haya dejado el cargo, salvo en el caso de prescripción de la acción conforme a la ley penal, los plazos de ésta se interrumpen en tanto el servidor desempeña alguno de los encargos a que se refiere el artículo anterior. En caso afirmativo, el acusado quedará separado de su cargo y sujeto a la acción de los tribunales comunes; si la decisión de éstos fuera condenatoria, el mismo acusado quedará separado definitivamente, y si es absolutoria podrá reasumir su función. Contra las declaraciones y resoluciones de la Legislatura erigida en Gran Jurado no procede juicio o recurso alguno. (REFORMADO, G.G. 27 DE FEBRERO DE 1995) Artículo 133. El Gobernador del Estado, cuando el caso lo amerite, podrá pedir a la Legislatura o a la Diputación Permanente la destitución de los magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. Si por mayoría absoluta del número total de sus integrantes, en sesión de una u otra, se declara justificada la petición, el magistrado acusado quedará privado de su puesto a partir de la fecha en que se le haga saber la resolución, independientemente de la responsabilidad en que, en su caso, haya incurrido, y se procederá a nueva designación.


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nada prevé sobre su responsabilidad patrimonial objetiva y directa que

ordenó la Constitución Federal.

87. De ahí que, lógicamente, el único ordenamiento secundario que deriva de la

constitución local es la Ley de Responsabilidades de los Servidores

Públicos del Estado y Municipios, en cuyo artículo 1° se dispuso que tiene

por objeto reglamentar el Título Séptimo de la Constitución del Estado de

México en las materias ahí señaladas35.

88. Consecuentemente, contrario a lo ordenado por la Constitución Federal, en

el Estado de México no se llevaron a cabo las modificaciones

correspondientes para adecuar la normatividad local al mandato

constitucional en materia de responsabilidad patrimonial objetiva y directa

del Estado, vigente desde el uno de enero de dos mil cuatro.

89. En este orden de ideas, el artículo cuya constitucionalidad defiende el

recurrente se localiza en el Capítulo III “De las personas obligadas a la

reparación del daño y de los perjuicios”, del Título Sexto “De la

Responsabilidad Subjetiva y Objetiva” del Libro Séptimo “De las

Obligaciones”, vigente desde el ocho de junio de dos mil dos y al momento

de configurarse la actuación irregular e ilícita del Estado, el cual establece:

Artículo 7.172. El Estado, los municipios y sus respectivos organismos descentralizados, tienen obligación de responder de los daños causados por sus servidores públicos en el ejercicio de las funciones públicas que les estén encomendadas. Esta responsabilidad es subsidiaria y sólo podrá hacerse efectiva, cuando

El Consejo de la Judicatura del Estado de México, cuando el caso lo amerite, podrá pedir a la Legislatura o a la Diputación Permanente la destitución de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia, en términos del procedimiento que al efecto determine la ley. (REFORMADO, G.G. 27 DE FEBRERO DE 1995) Artículo 134. Los servidores públicos condenados por delitos cometidos con motivo del desempeño de sus funciones públicas no gozarán del indulto por gracia. (REFORMADO, G.G. 27 DE FEBRERO DE 1995) Artículo 135. Se concede acción popular para denunciar ante la Legislatura los delitos graves del orden común en que incurran los servidores públicos a que se refiere el artículo 131 de esta Constitución. (REFORMADO, G.G. 27 DE FEBRERO DE 1995) Artículo 136. En demandas del orden civil no hay fuero ni inmunidad para ningún servidor público. 35 Artículo 1. Esta Ley tiene por objeto reglamentar el Título Séptimo de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, en materia de: I. Los sujetos de responsabilidades en el servicio público estatal y municipal; II. Las obligaciones en dicho servicio público; III. Las responsabilidades y sus sanciones tanto las de naturaleza administrativa, disciplinarias y resarcitorias, como las que se deban resolver mediante juicio político; IV. Las autoridades competentes y los procedimientos para aplicar las sanciones; V. Las autoridades competentes y los procedimientos para declarar la procedencia del enjuiciamiento penal de los servidores públicos que gozan de fuero constitucional; VI. El registro patrimonial de los servidores públicos.


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el servidor público responsable directo, no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder del daño causado.

90. Dicho precepto, si bien prevé que el Estado de México,

los municipios y sus respectivos organismos

descentralizados tienen obligación de responder a los daños que se causen

a particulares, lo cierto es que se ciñe a una responsabilidad subsidiaria a la

que se finque al servidor público que hubiere ocasionado el daño en

ejercicio de sus funciones y, únicamente, cuando el referido servidor público

no pueda hacer frente a su responsabilidad con los bienes con que cuenta.

91. Lo anterior, envuelve la subjetividad que reviste la responsabilidad del

Estado a través de la persona del servidor público, como único ente que

puede generar un daño a los gobernados; absolviendo el deber del Estado y

colocándolo en una posición de “auxilio” en caso de que el servidor público

no contara con bienes o estos fueran insuficientes para resarcir a la persona

afectada; redacción que genera una contraposición entre el ordenamiento

local y la Constitución Federal.

92. Ello, porque en términos de la jurisprudencia P./J. 42/200836 la

responsabilidad patrimonial del Estado es directa porque, durante el

ejercicio de sus funciones, el Estado puede generar daños a los particulares

en sus bienes o derechos, quienes podrán demandarla directamente y sin

tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño

reclamado, sino sólo la irregularidad de su actuación y sin demandar,

previamente, al servidor público relativo; mientras que la responsabilidad

36 Texto: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la "responsabilidad directa" significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la "responsabilidad objetiva" es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración”, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, junio de 2008, página 722.


38

objetiva es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los

daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado,

entendida como los actos de administración realizados de manera ilegal o

anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los

parámetros creados por la propia administración.

93. Otra diferencia sustancial que buscó el órgano reformador de la Norma

Fundamental, fue la separación entre responsabilidad objetiva y subjetiva37,

en el sentido de que la primera se apoya en la teoría del riesgo y en donde

la intencionalidad dolosa es ausente, mientras que, inversamente, la

segunda implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del

daño. Por lo tanto, cuando el artículo 113 constitucional alude a que la

responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño

al particular con motivo de su actividad administrativa irregular, con lo que

abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad

regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la

actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la

administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin

atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la

propia administración.

94. Esto implica que el Estado se vuelve responsable directo en los daños que

los operadores de su actividad generen en las personas y no de forma

subsidiaria o solidaria como anteriormente sucedía y como se pretende a 37 Jurisprudencia P./J. 43/2008 “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA. La adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva. La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular "con motivo de su actividad administrativa irregular", abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración”, publicada en la Novena época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, junio de 2008, página 719.


39

través de la aplicación del artículo 7.172 del Código

Civil del Estado de México.

95. Bajo las premisas expuestas, esta Primera Sala

determina que el sistema normativo en materia de

responsabilidad patrimonial del Estado de México, especialmente el que

indica el artículo 7.172 de la codificación civil local es inconstitucional en dos

vertientes.

96. La primera, porque el artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución

Federal, estableció un deber a cargo de todos los niveles de gobierno en la

materia de responsabilidad patrimonial objetiva y directa del Estado, para lo

cual, a través del artículo Único transitorio de la reforma publicada en el

Diario Oficial de la Federación de catorce de junio de dos mil dos, el poder

reformador impuso la obligación, por mandato constitucional, al Congreso

de la Unión y a las legislaturas de los estados, de adecuar los

ordenamientos locales al precepto constitucional a más tardar al uno de

enero de dos mil cuatro.

97. Con base en esto, los congresos locales de todos los estados de la

República contaban con una facultad o competencia de ejercicio obligatorio

para llevar a cabo determinada conducta; esto es, para adecuar sus

constituciones y leyes secundarias a fin de hacerlas compatibles con la

Norma Fundamental y lograr un correcto desarrollo en las funciones

correspondientes, pues el régimen de responsabilidad patrimonial objetiva y

directa del Estado no tiene el carácter de optativo, sino obligatorio en todo el

territorio nacional.

98. Consecuentemente, debe indicarse que el Estado de México incurrió en una

omisión legislativa absoluta que genera una violación constitucional directa

al artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, vigente hasta el veintisiete de mayo de dos mil quince.


40

99. Se invocan para reforzar la conclusión que antecede, por analogía, los

criterios sustentados por el Tribunal Pleno en las jurisprudencias P./J.

12/2006, P./J. 13/2006 y P./J. 14/2006.38

38 “PREDIAL MUNICIPAL. LA OMISIÓN LEGISLATIVA ABSOLUTA DE LOS CONGRESOS LOCALES RESPECTO DEL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN IMPUESTA EN EL ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DE LA REFORMA DE 1999, AL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VULNERA TANTO AL CITADO DISPOSITIVO TRANSITORIO COMO AL PROPIO PRECEPTO CONSTITUCIONAL. La facultad conferida a las Legislaturas Estatales en el citado precepto transitorio del Decreto por el que se declara reformado y adicionado el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, para que en coordinación y a propuesta de los Municipios respectivos adopten las medidas conducentes sobre la actualización de los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, constituye una facultad de ejercicio obligatorio en tanto deriva de un mandato expreso del órgano reformador de la Constitución Federal. En ese sentido, el hecho de que algún Congreso Local que haya recibido la propuesta relativa no se pronuncie al respecto, vulnera tanto al artículo quinto transitorio señalado como al propio 115 constitucional, pues con dicha omisión absoluta se impide que las disposiciones de la Carta Magna sean plenamente eficaces”; “FACULTAD O COMPETENCIA OBLIGATORIA A CARGO DE LOS CONGRESOS ESTATALES. SU OMISIÓN ABSOLUTA GENERA UNA VIOLACIÓN DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (ARTÍCULOS PRIMERO Y SEGUNDO TRANSITORIOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE). La reforma constitucional de mil novecientos ochenta y siete a los artículos 17 y 116, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tuvo como objetivo primordial el fortalecimiento de la independencia y autonomía de los Poderes Judiciales de los Estados de la República. Para lograr lo anterior, en los artículos primero y segundo transitorios de dicha reforma el Poder Reformador de la Constitución impuso la obligación, por mandato constitucional, a todos los Estados de la República, de adecuar sus Constituciones y leyes locales a las disposiciones establecidas en la Constitución Federal, a más tardar el dieciocho de marzo de mil novecientos ochenta y ocho. En este tenor, todos los Estados de la República contaban con una facultad o competencia de ejercicio obligatorio a cargo de los órganos legislativos estatales, ya que mediante la citada reforma constitucional, se les otorgó un mandato de ejercicio expreso, es decir, una obligación de realizar determinada conducta -la adecuación de sus Constituciones y leyes secundarias-, con la finalidad de lograr un correcto desarrollo de sus funciones. Cabe señalar que en este tipo de facultades o competencias los órganos legislativos locales no tienen opción de decidir si lo hacen o no, pues existe una obligación expresa en ese sentido. Por tanto, el hecho de que los indicados órganos no cumplan con ese mandato en el término de un año, computado a partir de la vigencia del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, constituye una omisión legislativa absoluta, que genera una violación constitucional directa”, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, febrero de 2006, página 1365; y “CONGRESO DEL ESTADO DE TLAXCALA. EL INCUMPLIMIENTO DEL MANDATO CONSTITUCIONAL EXPRESO IMPUESTO POR EL PODER REFORMADOR DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL EN LOS ARTÍCULOS PRIMERO Y SEGUNDO TRANSITORIOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE A LOS ARTÍCULOS 17 Y 116, CONFIGURA UNA OMISIÓN LEGISLATIVA ABSOLUTA. El artículo segundo transitorio del Decreto por el que se reforman, entre otros, los artículos 17 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987, impuso a las Legislaturas de los Estados la obligación de adecuar sus Constituciones y leyes locales a las disposiciones establecidas en aquélla a más tardar el 18 de marzo de 1988. En ese sentido, el Congreso del Estado de Tlaxcala tenía la obligación de adecuar su Constitución y sus leyes locales a las mencionadas disposiciones; sin embargo, de la revisión tanto de la Constitución Local como de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y del Reglamento Interior del Congreso, todos del Estado de Tlaxcala, así como de las reformas que desde 1987 se han realizado a dichos ordenamientos, se advierte que el Congreso del Estado incumplió con el mandato referido, ya que al 18 de marzo de 1988, fecha límite para haberlo hecho, no había adecuado su normatividad a la Constitución Federal, por lo que incurrió en una omisión legislativa de carácter absoluto en el desempeño de una facultad o competencia de ejercicio obligatorio, lo que generó una violación directa a la Constitución Federal que aún subsiste, ya que del análisis aludido se aprecia que el Congreso Local no ha subsanado dicha omisión”, visibles en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, febrero de 2006, páginas 1532, 1365 y 1250, respectivamente.


41

100. En un segundo plano, la invalidez del artículo 7.172 del

Código Civil del Estado de México deriva de una

violación al sistema constitucional que conforman los

artículos 113, párrafo segundo, y 133 constitucionales

en relación con el principio de supremacía

constitucional.

101. El principio mencionado, además de la supremacía constitucional que

impone a la Constitución General como la norma fundamental del Estado

Mexicano, dispone la jerarquía normativa en el Estado Mexicano, en la cual

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados

internacionales de lo que México sea parte; así como las leyes que de

aquélla emanen y expedidas por el Congreso de la Unión, constituyen la

Ley Suprema; debiendo, en consecuencia, las constituciones y las leyes

locales, con independencia de la soberanía de los estados que protege el

artículo 40 constitucional para los asuntos concernientes a su régimen

interno, deberán observar los mandatos constitucionales y, por lo tanto, no

vulnerar el Pacto Federal.

102. Así, si las leyes expedidas por las legislaturas locales resultan contrarias a

los preceptos constitucionales, deben predominar las disposiciones de la

Norma Fundamental y no las de esas leyes ordinarias aun cuando procedan

de su constitución local; incluso cuando se trate, directamente, de esta

última.

103. Bajo esta perspectiva, el artículo 7.172 del Código Civil del Estado de

México, es inconstitucional por la transgresión a los artículos 113, párrafo

segundo, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos. De ahí lo infundado de los agravios.

IX. DECISIÓN

104. Ante lo inoperante e infundado de los agravios propuestos por el ISSEMYM,

lo procedente es desechar por extemporáneo el recurso de revisión

adhesivo y confirmar, en la materia de la revisión, la sentencia recurrida


42

emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Segundo

Circuito al resolver el amparo directo 372/2016.

105. Por lo expuesto y fundado esta Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación resuelve:

PRIMERO. Se desecha el recurso de revisión adhesivo.

SEGUNDO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia recurrida.

TERCERO. La justicia de la Unión ampara y protege a ********** y otro, en

representación de sus menores hijos, en contra de la autoridad y actos

precisados en el apartado primero de esta sentencia.

Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos

relativos al lugar de su origen; y, en su oportunidad archívese el toca como

asunto concluido.

En términos de lo previsto en los artículos 3º, fracción II, 13, 14 y 18, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

amparo directo 187/2011 - scjn.gob.mx€¦ · demandarle el reconocimiento de paternidad y pensión...

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