malİ kurallar ve malİ dİsİplİn

MALİ KURALLAR VE

MALİ DİSİPLİN

2. Maliye Uzmanları Eğitimi

Nergiz BAYAR19 Nisan 2011

Kapsam

o Dünyada Bütçe Reformları o Kamu Mali Yönetim Reformlarıo Mali Kurallar

o Tanımıo Unsurlarıo Dünyada Mali Kurallaro Küresel Krizde Mali Kurallar

o Mali Kurallar ve Mali Disiplino Türkiye’de Mali Kurallaro Mali Kural Yasa Tasarısıo Sonuç

Neden Bütçe Reformu?

Yaşanan ekonomik ve mali sorunlar,

Kamu sektörü harcamalarının ve dolayısıyla vergilerin ve dolayısıyla borçlanmanın artması,

Kamu sektörü kaynaklı ekonomik krizler

Neden Bütçe Reformu?

Bu kapsamda, Kamu hizmetlerinin kalitesinin

yükseltilmesi, Kaynak kullanım kapasitesinin

arttırılması, Kaynak kullanımında etkililik,

verimlilik ve tutumluluğun sağlanması,

Siyasi ve yönetsel hesap verme mekanizmaları ile

Mali saydamlığın geliştirilmesi

Kamu Mali Yönetim Reformlarının Ortak Özellikleri

Mali disiplini için gerekli unsurları sisteme yerleştirmek,

Stratejik önceliklerin belirlenmesi ve Kamu kaynaklarının bu stratejik

önceliklere göre tahsisi ile kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliğin sağlanmasıdır.

Kamunun 3 Temel Fonksiyonu

Kamu kaynaklarının kontrolü Orta vadeli kaynak tahsisi Kaynakların yönetimi

Kamu Mali Yönetiminde Yeni Eğilimler

Çok yıllı bütçeleme (Orta vadeli bütçe sistemi)

Gerçekçi ekonomik varsayımlar Kamu kaynaklarının yukarıdan aşağıya

(top-down) tahsisi Girdi odaklı kaynak tahsisinden çıktı

odaklı kaynak tahsisine yöneliş Mali saydamlık ve hesap verebilirliğin

öne çıkarılması Mali Sorumluluk ve Mali Kurallar

‘

MALİ KURALLAR

‘

Mali Kural Nedir?

1929 Büyük buhrandan sonraki dönemde ekonomik dalgalanmalar ile mücadeleye yönelik ülkelerin uzun vadede mali disiplinin sağlanması için getirdiği yöntemlerden birisi olan “Mali Kural” nedir?

‘

Mali Kural Tanımı-1

Mali kurallar, mali politikanın belirlenmesinde harcama, gelir, bütçe açığı ve faiz dışı denge gibi ekonomik bazı ekonomik büyüklüklere orta ve uzun dönemde belirli hedefler ya da sınırlamalar getirerek sürdürülebilir bir mali politika patikası ortaya koyan yasal düzenlemelerdir.

11

Mali Kural Tanımı-2

Mali kurallar, makroekonomik anlamda bütçe dengesi, kamu borçları, kamu harcamaları ve kamu gelirleri (vergi oranları) üzerine

getirilen sınırlama ve düzenlemelerdir.

‘

Mali Kural Ne Gibi Faydalar Getiriyor?

Makroekonomik istikrarının ve büyümenin sağlanması,

Uzun dönem mali sürdürülebilirliğin devam ettirilmesi,

Bütçe sürecinde kaynakların daha etkin kullanılması,

Para politikasının etkinliğinin artması, Seçim dönemlerindeki popülist

politikaların önüne geçilmesi,

13

Mali Kural Ne Gibi Faydalar Getiriyor?

Uzun vadede maliye politikasının sürdürülebilirliğinin sağlanması,

Mali piyasalarda güven tesis edilebilmesi,

Uygulanan kamu politikalarının güvenilirliğini ve bu kapsamda hükümetin kredibilitesini artırılması,

Ekonomik dalgalanmaların etkisinin azaltılması/dalgalanmaların daha da artmasının engellenmesi,

14

Kısaca…Mali Kuralın Amaçları

Mali disiplin Mali Sürdürülebilirlik Öngörülebilirlik Makroekonomik istikrar

Mali Kuralın Unsurları

Mali Kural oluşturulurken üç temel üzerine unsur üzerine inşa edilmektedir. Bunlar:

Nelerin hedefleneceği ya da sınırlanacağı ve bu hedeflerin ya da sınırlamalarının rakamsal değerlerinin belirlenmesi. Örnek: Hedef olarak borç stokunun GSYH’ye oranının % 60 olarak belirlenmesi.

Belirlenen hedeflere yönelik uygulamaların politika yapıcılar tarafından uygulanmadığı takdirde yaptırımların açık olarak ortaya konması.

İyi bir gözetim ve uygulama yöntemi.

16

Mali Kuralların Özellikleri-1

Mali kurallar; Belirlilik Saydamlık Basitlik Esneklik Yaptırım gücü Hedeflerle uyumlu Güvenilirlik Takip edilebilir Geniş kapsamlı

17

Mali Kural Türleri

Bütçe Dengesi Kuralları, Borçlanmaya İlişkin Kurallar, Harcama Kuralları, Gelirlere İlişkin Kurallar

18

Dünyada Mali Kurallar

Mali kural uygulayan ülke sayısı 1990’lı yıllardan bu yana önemli ölçüde artmıştır.

1990 yılında mali kural sadece 7 ülkede uygulanmakta idi.

Bu ülkeler, Almanya, Fransa, ABD, Lüksemburg, İspanya,Japonya, İtalya’dır.

Bugün mali kural uygulayan ülke sayısı 100’e yaklaşmıştır.

Dünyada Mali Kurallar

Yeni Zelanda-Mali Sorumluluk Kanunu

Borçlanmayı makul bir düzeye indirmek (Haziran 1997’de borçlarının makul düzeyi GSYH’nin yüzde 20–30 arası olarak tanımlanmıştır. Bu oran halen geçerliliğini korumaktadır.)

Borçlanmayı makul bir düzeyde sürdürmek Ters şoklara karşı bir tampon

sağlayabilecek kamu sektörü net değeri seviyelerine ulaşmak

Mali risklerin basiretli bir şekilde yönetimi, Makul bir düzeyde öngörülebilir vergi

miktarı ve oranlarının sağlanmasıdır.

İngiltere-Mali İstikrar Kanunu (1997)

1997 yılında yürürlüğe giren Mali İstikrar Kanunu 3 temel noktaya dayanmaktadır. Bunlar;

Maliye politikası ilkeler seti İki mali kural Belirli raporlama ve denetleme

şartları

Mali İstikrar Kanunu (1997)

Mali İstikrar Kanunu ile oluşturulan maliye politikasına yönelik 5 temel prensip:

“şeffaflık” “istikrar” “sorumluluk” “adalet” ve “etkinlik”

Mali Kurallar

Altın Kural: Ekonomik konjonktür boyunca hükümet sadece yatırım yapmak için borçlanacaktır ve borçlanarak cari harcamaları karşılamayacaktır. Yasalardaki boşluklardan kaçınmak için de “kamu yatırımı” tanımı Milli Hesaplar Sisteminde yapılmıştır.

Sürdürülebilir Yatırım Kuralı: Kamu sektörü net borcunun GSYH’ye oranı, ekonomik konjonktür boyunca istikrarlı ve ihtiyatlı bir düzeyde kalacaktır. Diğer şeyler dengede iken, kamu sektörü net borcunun GSYH’ye oranının yüzde 40 oranının altında seyretmesi ekonomik konjonktür boyunca istenilen bir durumdur.

Brezilya

Brezilya’da Mali Sorumluluk Kanunu Mayıs 2000’de yürürlüğe girmiştir. Kanun,

Farklı hükümet seviyeleri arasında mali destek işlemlerini yasaklamaktadır.

Personel harcamalarına sınırlar koymaktadır.

Hükümetin her seviyesinin borçluluk durumu üzerine Senato tarafından sınırlar konması

Şeffaflık ve hesap verebilirliği artırmak için önlemler getirmektedir.

Dünya Ülkelerinde Mevcut Bütçe Kanunları ve Bu kapsamdaki Diğer Mevzuat Düzenlemeleri

Ülkeler Mevcut Bütçe Durumları Mali sorumluk KanunlarıMevcut Kamu Maliyesi ile İlgili

Diğer Yasal Düzenlemeler

ABD Bütçe Uygulama Kanunu

Almanya İç İstikrar Paktı

ArjantinUlusal Kamu Sektörü Mali Yönetim

ve Kontrol KanunuMali Sorumluk Kanunu

Avustralya

* Bütçe Dürüstlüğü Sözleşmesi

* Mali Yönetim ve Hesap verebilirlik

Kanunu

Avusturya* İç İstikrar Paktı (2000)

* İç İstikrar Paktı (2005)

Brezilya Brezilya Mali Sorumluk Kanunu

Kanada* Mali Yönetim Kanunu

Harcama Kontrol Kanunu

Şili Bütçe Uygulaması Talimat Yönergesi

FransaBütçe Yasaları Üzerine Organik

Kanun

Hollanda Devlet Hesapları Kanunu Çok Yıllı Harcama Kararları

Yeni zelanda Kamu Maliyesi Kanunu Mali Sorumluk Kanunu

İsveç Devlet Bütçesi Kanunu

TürkiyeKamu Mali Yönetim ve Kontrol

Kanunu

İngiltere Maliye Kanunu Mali İstikrar Kodu

J aponya

* Mali Yapısal Reform Yasası

* Orta Dönemli Mali Perspektif

Kuralları Üzerine Kabine Kararı

Dünya Ülkelerinde Mevcut Bütçe Kanunları ve Bu kapsamdaki Diğer Mevzuat Düzenlemeleri

26

Küresel Krizde Mali Kurallar

Ülkelerin yükselen kamu açıklarını ve borç stokları

Kriz sonrası dönemde bozulan mali dengeleri yeniden sağlamak amacıyla mali kural

Bazı Ülkelerde Borç Stokları

Kaynak: IMF, The Economist

-3,0 -0

,8

-2,9

-5,5

-6,3 -5

,4

-5,3

-6,0

-5,8

-7,8

-9,3 -7

,6

-11,

1

-7,2

-15,

4

-10,

3

-12,

7

-14,

4

-3,3

-0,2

-2,8

-3,7

-3,6

-5,2 -4,6

-4,6

-4,9

-7,9 -7,3

-7,7

-9,2 -7

,9

-9,6

-10,

4

-10,

6

-32,

2

-0,8

-1,2

-2,1

-3,4

-6,4-4

,3

-10,

8

-9,9-9

,0-8,1-7,5-6,7-5

,6

-5,3-4

,6

-4,4

-4,3

-0,5

-38,0

-35,0

-32,0

-29,0-26,0

-23,0

-20,0

-17,0

-14,0

-11,0-8,0

-5,0

-2,0

1,0

4,0A

lman

ya

İsve

ç

Fin

land

iya

Tür

kiye

Rus

ya

Hol

land

a

İtal

ya

Bel

çika

Çek

Cum

huriy

eti

Leto

nya

Por

teki

z

Fra

nsa

İspa

nya

Pol

onya

Yun

anis

tan

İngi

ltere

AB

D

İrla

nda

2009 2010 2011

Bazı Ülkelerde Bütçe Açıkları

Kaynak: The Economist, IMF, European Commission

BAZI ÜLKELERDE BÜTÇE AÇIKLARI-BORÇ STOKLARI

30

Mali Kurallar ve Mali Disiplin (1)

Kamu mali yönetimi alanında yapılan reformların amacı Mali disiplin Kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtımı ve kullanımı Kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliğin sağlanması

Bu üç işlev yerine getirildiği takdirde, bir ülkede makroekonomik istikrar sağlanmış olacaktır.

Ancak bu işlevler arasında hiyerarşik bir ilişki söz konusudur.

31

Mali Kurallar ve Mali Disiplin (2)

Mali disiplinin sağlanması için; Harcama ve borçlanmayı düzenleyen

kurallar getirilmesi Kurallara uyulmaması halinde yaptırım

uygulanması Mali kuralların en önemli işlevi, mali

disiplini sağlayıp sürdürülebilir hale getirerek; Fiyat istikrarı, Makroekonomik istikrar ve Ekonomik büyümeyi sağlamaktır.

32

Mali Kurallar ve Mali Disiplin (3)

Mali kurallar,

Sürdürülebilir borç dinamikleriyle uyumlu maliye politikalarının oluşturulmasını

İstikrarlı bir şekilde devam ettirilmesini

Daha basiretli, daha sağlam ve daha kalıcı bir mali disiplini teşvik eder.

Merkezi Yönetim Bütçe Açığı/GSYH (%)

Mali Disiplin Mali Disiplin

1,7

5,5

3,7

2,1 1,81,1

0,2

-1,4

0,1

4,1

7,9

10,8

11,8

7,3

-3-2-10123456789

10111213

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

T

20

12

T

20

13

T

Mali Disiplin Mali Disiplin

1,7

5,5

3,7

2,1 1,81,1

0,2

-1,4

0,1

4,1

7,9

10,8

11,8

7,3

-3-2-10123456789

10111213

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

T

20

12

T

20

13

T

Genel Yönetim Açığı/GSYH (%)

35

Türkiye’de Mali Kural Uygulaması (1)

1990’lı yılların başı, Yüksek bütçe açıkları Artan borçlanma ihtiyacı Yüksek enflasyon Parlamentonun gözetim ve denetimi dışında

yapılan fon uygulamaları Borçlanmaların herhangi bir sınırlamaya tabi

tutulmaması Sonuç olarak;

Maliye politikasında disiplinsizlik Kamu açıkları Aşırı derecede artan iç borç servisi

36

Türkiye’de Mali Kural Uygulaması (2)

2001 Krizi Sonrası

4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Enerji, tarım, sağlık ve sosyal güvenlik gibi

sektörlerde yapılan kapsamlı yapısal reformlar

37

Türkiye’de Mali Kural Uygulaması- 5018 sayılı Kanun

Bütçe süreçleri yeniden tanımlanması Bütçenin kapsamının genişletilmesi Stratejik yönetim ve performans ilişkisi Orta vadeli bir perspektif Sorumlulukların yeniden tanımlanması

5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-1

Mali kural uygulamasına altyapı oluşturulması bakımından 5018 sayılı Kanun, oldukça önemli bir düzenlemedir. 5018 sayılı Kanun kapsamında mali kural olarak nitelendirilebilecek hükümler şunlardır;

Kanunun 14, 16, 20, 21, 23, 24, 27, 35 ve 70’inci maddeleri ile harcamalara bazı kısıtlamalar getirilmiştir. Bunlar; orta vadeli harcama sistemi, harcama kısıtı, ödenek aktarma kısıtı, yedek ödenek kısıtı, örtülü ödenek kısıtı, ertesi yıla geçen yüklenme kısıtı, bütçe dışı avans kısıtı ve ödenek üstü harcama yapılmasına müeyyide getirilmesidir.

39

5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-2

Orta Vadeli Harcama Sistemi Çerçevesinde

Orta Vadeli Program (OVP)

Orta Vadeli Mali Plan (OVMP)

Madde 16

40

5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-3

5018 Sayılı Kanun Madde 16: Kanun kapsamında 2006 yılından itibaren

orta vadeli harcama sistemi çerçevesinde üç yıllık bir perspektifte her yıl Orta Vadeli Program (OVP) ve Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) hazırlanmaktadır.

Kanunun 16’ncı maddesinde OVP ve OVMP hazırlanmasına ilişkin esaslar düzenlenmiştir.

5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-3

OVMP’nin, OVP ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içermesi öngörülmüştür.

OVMP’nin en önemli unsurlarından birisi, kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarının belirlenmesidir.

Böylece, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere merkezi yönetime dahil kurumların ödenek tekliflerine ekonomik sınıflandırmanın birinci düzeyinde bir üst limit

getirilmesi öngörülmüştür.

42

Mali Kural Kanun Tasarısı (1)

Örtük Mal Kuraldan, açık mali kural uygulamasına geçilmesi amaçlanmıştır.

Mali Kural Kanun Tasarısında yer alan amaçlar Kamu mali yönetimi alanında elde edilen

başarıları kalıcı hale getirmek Kamu maliyesi politikalarında uzun vadeli

öngörülebilirliği sağlamak Ekonomide güven ve istikrarı güçlendirmek Artan kredibiliteyle beraber risk priminin

düşmesini sağlayarak kamu borçlanma maliyetini azaltmak

Kamu açıkları ve borç yükünü sürdürülebilir seviyelerde tutmak

Mali disiplin anlayışını kalıcı hale getirmek

43

Mali Kural Kanun Tasarısı (2)

Bu kapsamda oluşturulan mali kural, Basitlik,Doğruluk, Saydamlık Hesap verebilirlik ilkelerine

dayanmaktadır.

44

Mali Kural Kanun Tasarısı (3)- Kapsam

Genel yönetim (Merkezi yönetim bütçesine dahil kamu

idareleri, döner sermayeler, İşsizlik Sigortası Fonu dahil sosyal güvenlik kurumları, mahalli idareler ve fonlar ile Avrupa Hesaplar Sistemine uygun olarak belirlenen diğer kamu idareleri ve fonlar)

KİT En geniş içeriğe sahip olan kamu

kesimi tercih edilerek toplam kamunun kapsam içine alınması sağlanmıştır.

45

Mali Kural Kanun Tasarısı (4)- Mali Kuralı Destekleyen Unsurlar

Döner sermayeli işletmelerin bütçelerinin denk olması

Mahalli idarelerin borçlanmalarının yatırım projelerinin finansmanı ile sınırlı tutulması

KİT’lerin toplulaştırılmış olarak borçlanma gereğinin olmaması

46

Mali Kural Kanun Tasarısı (5)

KİT’ler mali kural uygulaması içinde ancak mali kural formülü kapsamı dışında

Yani mali kuralın formülü genel yönetimi kapsamaktadır.

Mali Kural Formülü (1)

48

Mali Kural Formülü (2)

Tasarı’ya göre mali kuralın iki ana bileşeni bulunmaktadır. Bütçe açığı ile Büyüme ile ilgili

Mali kural kapsamında, orta ve uzun vadede genel yönetim açığı GSYH’nin

yüzde 1’i büyüme oranı yüzde 5

Büyüme hedefin üstünde gerçekleşirse tasarruf sağlanacak, altında kalırsa ise harcamalar artırılacaktır.

Mali uyum oranı 0,33 Büyüme ve bütçe açığı hedeflerinden sapma

olması durumunda, bir sonraki dönemde 0,33 oranında bir uyarlama söz konusu olacaktır.

49

49

Mali Kural Formülü (3) - Örnek

2011 yılı açığının ne olacağını mali kurala göre hesaplayalım;2010 açığı: 3,72011 büyüme: 4,5Buna göre:Açık uyarlama tutarını hesaplayabiliriz.a(t) ≤ a(t-1) -y (a(t-1) – a*) – k(b(t) – b*)a(t) ≤3,7-0,33(3,7-1)-0,33(4,5-5)a(t) ≤3,7-0,33(3,7-1)-0,33(4,5-5)

0,891 0,165a(t) ≤3Açık etkisi: -0,90 ; konjonktürel etki: 0,17 olarak

hesaplanmıştır.Uyarlama toplamı-0,70Bu halde; 2011 yılı açığı ≤ 3 olmalıdır.OVP’ye göre hedeflenen açık 2,1 dir.

50

50

Mali Kural Formülü (4) - Yorum

Açık etkisi(-0,90): 2010 yılında uzun vadeli açık hedefinin üzerinde bir açık verdiğimizden dolayı uzun vadeli açık hedefimiz olan yüzde 1 e yaklaşmak için 2011 yılında açığın yüzde 0,90 oranında azaltılması gerektiğini ifade eder.

Konjonktür etkisi(+0,17): 2011 yılı büyümesi uzun dönemli büyüme olan yüzde 5’in altında gerçekleşeceğinden konjonktür etkisi bize daha genişletici bir maliye politikası uygulayarak açığı artırmamız gerektiğini söylemektedir. Dolayısıyla açığın konjonktür etkisi olan 0,17 oranında artırılması gerekmektedir. Eğer 2011 yılı büyümesi uzun dönemli büyüme olan yüzde 5 in üstünde olsaydı konjonktür etkisi negatif çıkacaktı. Bu durumda konjonktür etkisi nedeniyle 2011 yılında açığı azaltmamız gerekecekti.

Sonuç olarak açık etkisi nedeniyle 2011 yılı açığını azaltıyoruz ama konjonktür etkisiyle nedeniyle artırıyoruz. Açık etkisi konjonktür etkisinden büyük olduğu için toplam olarak bakıldığında açığı azaltmış oluyoruz.

51

İzleme-Denetim-Yaptırım

“Mali Kural İzleme Raporu” -3’er Aylık ve Yıllık dönemlerde

Mali kural uygulamasında denetim – Sayıştay

En büyük olumsuzluk kurala uyulmadığı durumlarda yaptırım veya ceza uygulaması yoktur.

Birim yöneticilerinin sorumluluğu

52

Altyapı

Mali kuralın uygulanması için zamanlama ve altyapı açısından gerekli şartlar oluşmuştur. 5018 sayılı Kanun 4749 sayılı Kanun

Birçok ülkede mali kural uygulamasına geniş kapsamlı kamu mali yönetim reformu uygulamaları sonrasında geçilmiştir.

Bu nedenle, mali kuralların mali konsolidasyon sağlandıktan sonra uygulamaya konulması halinde beklenenden daha etkili olduğu gözlenmiştir.

Ülkemizde de mali kurallar, kamu mali yönetimi reformunun üzerine ve onu tamamlayacak nitelikte ayrı bir kanun ile yapılmaktadır.

53

Sonuç (1)

Hükümetlerin mali kuralların gereğini yapmada samimi olmaları gerekir.

Hükümetler ve halk tarafından Tamamen benimsenmeli Uygulanmalı

Tek başına güçlü bir mali performans göstermesi mümkün değildir.

Mali kuralın temeli siyasi taahhütlere dayanır.

54

Sonuç (2)

Sağlam bir düzenleme yapılmalıdır. Kuralların uygulamaya gereğince yansıyıp

yansımadığı sorunu Bazı ek tedbirlerin alınması

gerekebilmektedir. Tamamlayıcı yapısal reformlarla desteklenmesi

Uygulanabilirliği, güvenilirliği ve sürdürülebilirliği sağlar.

Yapısal reformlara devam edilmelidir. Mali kural, kamu mali yönetimi alanında elde

edilen kazanımların; Kalıcı hale getirilmesi, Kamu açıkları ve borç yükünün sürdürülebilir

seviyelerde tutulması, Mali disiplinin kalıcılığının sağlanması

bakımından önemli bir rol üstlenmiş olacaktır.

Teşekkür Ederim

Nergiz BAYAR