malİ kurallar ve malİ dİsİplİn
DESCRIPTION
MALİ KURALLAR VE MALİ DİSİPLİN. 2. Maliye Uzmanları Eğitimi Nergiz BAYAR 19 Nisan 2011. Dünyada Bütçe Reformları Kamu Mali Yönetim Reformları Mali Kurallar Tanımı Unsurları Dünyada Mali Kurallar Küresel Krizde Mali Kurallar Mali Kurallar ve Mali Disiplin Türkiye’de Mali Kurallar - PowerPoint PPT PresentationTRANSCRIPT
MALİ KURALLAR VE
MALİ DİSİPLİN
2. Maliye Uzmanları Eğitimi
Nergiz BAYAR19 Nisan 2011
Kapsam
o Dünyada Bütçe Reformları o Kamu Mali Yönetim Reformlarıo Mali Kurallar
o Tanımıo Unsurlarıo Dünyada Mali Kurallaro Küresel Krizde Mali Kurallar
o Mali Kurallar ve Mali Disiplino Türkiye’de Mali Kurallaro Mali Kural Yasa Tasarısıo Sonuç
Neden Bütçe Reformu?
Yaşanan ekonomik ve mali sorunlar,
Kamu sektörü harcamalarının ve dolayısıyla vergilerin ve dolayısıyla borçlanmanın artması,
Kamu sektörü kaynaklı ekonomik krizler
Neden Bütçe Reformu?
Bu kapsamda, Kamu hizmetlerinin kalitesinin
yükseltilmesi, Kaynak kullanım kapasitesinin
arttırılması, Kaynak kullanımında etkililik,
verimlilik ve tutumluluğun sağlanması,
Siyasi ve yönetsel hesap verme mekanizmaları ile
Mali saydamlığın geliştirilmesi
Kamu Mali Yönetim Reformlarının Ortak Özellikleri
Mali disiplini için gerekli unsurları sisteme yerleştirmek,
Stratejik önceliklerin belirlenmesi ve Kamu kaynaklarının bu stratejik
önceliklere göre tahsisi ile kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliğin sağlanmasıdır.
Kamunun 3 Temel Fonksiyonu
Kamu kaynaklarının kontrolü Orta vadeli kaynak tahsisi Kaynakların yönetimi
Kamu Mali Yönetiminde Yeni Eğilimler
Çok yıllı bütçeleme (Orta vadeli bütçe sistemi)
Gerçekçi ekonomik varsayımlar Kamu kaynaklarının yukarıdan aşağıya
(top-down) tahsisi Girdi odaklı kaynak tahsisinden çıktı
odaklı kaynak tahsisine yöneliş Mali saydamlık ve hesap verebilirliğin
öne çıkarılması Mali Sorumluluk ve Mali Kurallar
‘
MALİ KURALLAR
‘
Mali Kural Nedir?
1929 Büyük buhrandan sonraki dönemde ekonomik dalgalanmalar ile mücadeleye yönelik ülkelerin uzun vadede mali disiplinin sağlanması için getirdiği yöntemlerden birisi olan “Mali Kural” nedir?
‘
Mali Kural Tanımı-1
Mali kurallar, mali politikanın belirlenmesinde harcama, gelir, bütçe açığı ve faiz dışı denge gibi ekonomik bazı ekonomik büyüklüklere orta ve uzun dönemde belirli hedefler ya da sınırlamalar getirerek sürdürülebilir bir mali politika patikası ortaya koyan yasal düzenlemelerdir.
11
Mali Kural Tanımı-2
Mali kurallar, makroekonomik anlamda bütçe dengesi, kamu borçları, kamu harcamaları ve kamu gelirleri (vergi oranları) üzerine
getirilen sınırlama ve düzenlemelerdir.
‘
Mali Kural Ne Gibi Faydalar Getiriyor?
Makroekonomik istikrarının ve büyümenin sağlanması,
Uzun dönem mali sürdürülebilirliğin devam ettirilmesi,
Bütçe sürecinde kaynakların daha etkin kullanılması,
Para politikasının etkinliğinin artması, Seçim dönemlerindeki popülist
politikaların önüne geçilmesi,
13
Mali Kural Ne Gibi Faydalar Getiriyor?
Uzun vadede maliye politikasının sürdürülebilirliğinin sağlanması,
Mali piyasalarda güven tesis edilebilmesi,
Uygulanan kamu politikalarının güvenilirliğini ve bu kapsamda hükümetin kredibilitesini artırılması,
Ekonomik dalgalanmaların etkisinin azaltılması/dalgalanmaların daha da artmasının engellenmesi,
14
Kısaca…Mali Kuralın Amaçları
Mali disiplin Mali Sürdürülebilirlik Öngörülebilirlik Makroekonomik istikrar
Mali Kuralın Unsurları
Mali Kural oluşturulurken üç temel üzerine unsur üzerine inşa edilmektedir. Bunlar:
Nelerin hedefleneceği ya da sınırlanacağı ve bu hedeflerin ya da sınırlamalarının rakamsal değerlerinin belirlenmesi. Örnek: Hedef olarak borç stokunun GSYH’ye oranının % 60 olarak belirlenmesi.
Belirlenen hedeflere yönelik uygulamaların politika yapıcılar tarafından uygulanmadığı takdirde yaptırımların açık olarak ortaya konması.
İyi bir gözetim ve uygulama yöntemi.
16
Mali Kuralların Özellikleri-1
Mali kurallar; Belirlilik Saydamlık Basitlik Esneklik Yaptırım gücü Hedeflerle uyumlu Güvenilirlik Takip edilebilir Geniş kapsamlı
17
Mali Kural Türleri
Bütçe Dengesi Kuralları, Borçlanmaya İlişkin Kurallar, Harcama Kuralları, Gelirlere İlişkin Kurallar
18
Dünyada Mali Kurallar
Mali kural uygulayan ülke sayısı 1990’lı yıllardan bu yana önemli ölçüde artmıştır.
1990 yılında mali kural sadece 7 ülkede uygulanmakta idi.
Bu ülkeler, Almanya, Fransa, ABD, Lüksemburg, İspanya,Japonya, İtalya’dır.
Bugün mali kural uygulayan ülke sayısı 100’e yaklaşmıştır.
Dünyada Mali Kurallar
Yeni Zelanda-Mali Sorumluluk Kanunu
Borçlanmayı makul bir düzeye indirmek (Haziran 1997’de borçlarının makul düzeyi GSYH’nin yüzde 20–30 arası olarak tanımlanmıştır. Bu oran halen geçerliliğini korumaktadır.)
Borçlanmayı makul bir düzeyde sürdürmek Ters şoklara karşı bir tampon
sağlayabilecek kamu sektörü net değeri seviyelerine ulaşmak
Mali risklerin basiretli bir şekilde yönetimi, Makul bir düzeyde öngörülebilir vergi
miktarı ve oranlarının sağlanmasıdır.
İngiltere-Mali İstikrar Kanunu (1997)
1997 yılında yürürlüğe giren Mali İstikrar Kanunu 3 temel noktaya dayanmaktadır. Bunlar;
Maliye politikası ilkeler seti İki mali kural Belirli raporlama ve denetleme
şartları
Mali İstikrar Kanunu (1997)
Mali İstikrar Kanunu ile oluşturulan maliye politikasına yönelik 5 temel prensip:
“şeffaflık” “istikrar” “sorumluluk” “adalet” ve “etkinlik”
Mali Kurallar
Altın Kural: Ekonomik konjonktür boyunca hükümet sadece yatırım yapmak için borçlanacaktır ve borçlanarak cari harcamaları karşılamayacaktır. Yasalardaki boşluklardan kaçınmak için de “kamu yatırımı” tanımı Milli Hesaplar Sisteminde yapılmıştır.
Sürdürülebilir Yatırım Kuralı: Kamu sektörü net borcunun GSYH’ye oranı, ekonomik konjonktür boyunca istikrarlı ve ihtiyatlı bir düzeyde kalacaktır. Diğer şeyler dengede iken, kamu sektörü net borcunun GSYH’ye oranının yüzde 40 oranının altında seyretmesi ekonomik konjonktür boyunca istenilen bir durumdur.
Brezilya
Brezilya’da Mali Sorumluluk Kanunu Mayıs 2000’de yürürlüğe girmiştir. Kanun,
Farklı hükümet seviyeleri arasında mali destek işlemlerini yasaklamaktadır.
Personel harcamalarına sınırlar koymaktadır.
Hükümetin her seviyesinin borçluluk durumu üzerine Senato tarafından sınırlar konması
Şeffaflık ve hesap verebilirliği artırmak için önlemler getirmektedir.
Dünya Ülkelerinde Mevcut Bütçe Kanunları ve Bu kapsamdaki Diğer Mevzuat Düzenlemeleri
Ülkeler Mevcut Bütçe Durumları Mali sorumluk KanunlarıMevcut Kamu Maliyesi ile İlgili
Diğer Yasal Düzenlemeler
ABD Bütçe Uygulama Kanunu
Almanya İç İstikrar Paktı
ArjantinUlusal Kamu Sektörü Mali Yönetim
ve Kontrol KanunuMali Sorumluk Kanunu
Avustralya
* Bütçe Dürüstlüğü Sözleşmesi
* Mali Yönetim ve Hesap verebilirlik
Kanunu
Avusturya* İç İstikrar Paktı (2000)
* İç İstikrar Paktı (2005)
Brezilya Brezilya Mali Sorumluk Kanunu
Kanada* Mali Yönetim Kanunu
Harcama Kontrol Kanunu
Şili Bütçe Uygulaması Talimat Yönergesi
FransaBütçe Yasaları Üzerine Organik
Kanun
Hollanda Devlet Hesapları Kanunu Çok Yıllı Harcama Kararları
Yeni zelanda Kamu Maliyesi Kanunu Mali Sorumluk Kanunu
İsveç Devlet Bütçesi Kanunu
TürkiyeKamu Mali Yönetim ve Kontrol
Kanunu
İngiltere Maliye Kanunu Mali İstikrar Kodu
J aponya
* Mali Yapısal Reform Yasası
* Orta Dönemli Mali Perspektif
Kuralları Üzerine Kabine Kararı
Dünya Ülkelerinde Mevcut Bütçe Kanunları ve Bu kapsamdaki Diğer Mevzuat Düzenlemeleri
26
Küresel Krizde Mali Kurallar
Ülkelerin yükselen kamu açıklarını ve borç stokları
Kriz sonrası dönemde bozulan mali dengeleri yeniden sağlamak amacıyla mali kural
Bazı Ülkelerde Borç Stokları
Kaynak: IMF, The Economist
-3,0 -0
,8
-2,9
-5,5
-6,3 -5
,4
-5,3
-6,0
-5,8
-7,8
-9,3 -7
,6
-11,
1
-7,2
-15,
4
-10,
3
-12,
7
-14,
4
-3,3
-0,2
-2,8
-3,7
-3,6
-5,2 -4,6
-4,6
-4,9
-7,9 -7,3
-7,7
-9,2 -7
,9
-9,6
-10,
4
-10,
6
-32,
2
-0,8
-1,2
-2,1
-3,4
-6,4-4
,3
-10,
8
-9,9-9
,0-8,1-7,5-6,7-5
,6
-5,3-4
,6
-4,4
-4,3
-0,5
-38,0
-35,0
-32,0
-29,0-26,0
-23,0
-20,0
-17,0
-14,0
-11,0-8,0
-5,0
-2,0
1,0
4,0A
lman
ya
İsve
ç
Fin
land
iya
Tür
kiye
Rus
ya
Hol
land
a
İtal
ya
Bel
çika
Çek
Cum
huriy
eti
Leto
nya
Por
teki
z
Fra
nsa
İspa
nya
Pol
onya
Yun
anis
tan
İngi
ltere
AB
D
İrla
nda
2009 2010 2011
Bazı Ülkelerde Bütçe Açıkları
Kaynak: The Economist, IMF, European Commission
BAZI ÜLKELERDE BÜTÇE AÇIKLARI-BORÇ STOKLARI
30
Mali Kurallar ve Mali Disiplin (1)
Kamu mali yönetimi alanında yapılan reformların amacı Mali disiplin Kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtımı ve kullanımı Kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliğin sağlanması
Bu üç işlev yerine getirildiği takdirde, bir ülkede makroekonomik istikrar sağlanmış olacaktır.
Ancak bu işlevler arasında hiyerarşik bir ilişki söz konusudur.
31
Mali Kurallar ve Mali Disiplin (2)
Mali disiplinin sağlanması için; Harcama ve borçlanmayı düzenleyen
kurallar getirilmesi Kurallara uyulmaması halinde yaptırım
uygulanması Mali kuralların en önemli işlevi, mali
disiplini sağlayıp sürdürülebilir hale getirerek; Fiyat istikrarı, Makroekonomik istikrar ve Ekonomik büyümeyi sağlamaktır.
32
Mali Kurallar ve Mali Disiplin (3)
Mali kurallar,
Sürdürülebilir borç dinamikleriyle uyumlu maliye politikalarının oluşturulmasını
İstikrarlı bir şekilde devam ettirilmesini
Daha basiretli, daha sağlam ve daha kalıcı bir mali disiplini teşvik eder.
Merkezi Yönetim Bütçe Açığı/GSYH (%)
Mali Disiplin Mali Disiplin
1,7
5,5
3,7
2,1 1,81,1
0,2
-1,4
0,1
4,1
7,9
10,8
11,8
7,3
-3-2-10123456789
10111213
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
T
20
12
T
20
13
T
Mali Disiplin Mali Disiplin
1,7
5,5
3,7
2,1 1,81,1
0,2
-1,4
0,1
4,1
7,9
10,8
11,8
7,3
-3-2-10123456789
10111213
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
T
20
12
T
20
13
T
Genel Yönetim Açığı/GSYH (%)
35
Türkiye’de Mali Kural Uygulaması (1)
1990’lı yılların başı, Yüksek bütçe açıkları Artan borçlanma ihtiyacı Yüksek enflasyon Parlamentonun gözetim ve denetimi dışında
yapılan fon uygulamaları Borçlanmaların herhangi bir sınırlamaya tabi
tutulmaması Sonuç olarak;
Maliye politikasında disiplinsizlik Kamu açıkları Aşırı derecede artan iç borç servisi
36
Türkiye’de Mali Kural Uygulaması (2)
2001 Krizi Sonrası
4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Enerji, tarım, sağlık ve sosyal güvenlik gibi
sektörlerde yapılan kapsamlı yapısal reformlar
37
Türkiye’de Mali Kural Uygulaması- 5018 sayılı Kanun
Bütçe süreçleri yeniden tanımlanması Bütçenin kapsamının genişletilmesi Stratejik yönetim ve performans ilişkisi Orta vadeli bir perspektif Sorumlulukların yeniden tanımlanması
5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-1
Mali kural uygulamasına altyapı oluşturulması bakımından 5018 sayılı Kanun, oldukça önemli bir düzenlemedir. 5018 sayılı Kanun kapsamında mali kural olarak nitelendirilebilecek hükümler şunlardır;
Kanunun 14, 16, 20, 21, 23, 24, 27, 35 ve 70’inci maddeleri ile harcamalara bazı kısıtlamalar getirilmiştir. Bunlar; orta vadeli harcama sistemi, harcama kısıtı, ödenek aktarma kısıtı, yedek ödenek kısıtı, örtülü ödenek kısıtı, ertesi yıla geçen yüklenme kısıtı, bütçe dışı avans kısıtı ve ödenek üstü harcama yapılmasına müeyyide getirilmesidir.
39
5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-2
Orta Vadeli Harcama Sistemi Çerçevesinde
Orta Vadeli Program (OVP)
Orta Vadeli Mali Plan (OVMP)
Madde 16
40
5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-3
5018 Sayılı Kanun Madde 16: Kanun kapsamında 2006 yılından itibaren
orta vadeli harcama sistemi çerçevesinde üç yıllık bir perspektifte her yıl Orta Vadeli Program (OVP) ve Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) hazırlanmaktadır.
Kanunun 16’ncı maddesinde OVP ve OVMP hazırlanmasına ilişkin esaslar düzenlenmiştir.
5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-3
OVMP’nin, OVP ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içermesi öngörülmüştür.
OVMP’nin en önemli unsurlarından birisi, kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarının belirlenmesidir.
Böylece, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere merkezi yönetime dahil kurumların ödenek tekliflerine ekonomik sınıflandırmanın birinci düzeyinde bir üst limit
getirilmesi öngörülmüştür.
42
Mali Kural Kanun Tasarısı (1)
Örtük Mal Kuraldan, açık mali kural uygulamasına geçilmesi amaçlanmıştır.
Mali Kural Kanun Tasarısında yer alan amaçlar Kamu mali yönetimi alanında elde edilen
başarıları kalıcı hale getirmek Kamu maliyesi politikalarında uzun vadeli
öngörülebilirliği sağlamak Ekonomide güven ve istikrarı güçlendirmek Artan kredibiliteyle beraber risk priminin
düşmesini sağlayarak kamu borçlanma maliyetini azaltmak
Kamu açıkları ve borç yükünü sürdürülebilir seviyelerde tutmak
Mali disiplin anlayışını kalıcı hale getirmek
43
Mali Kural Kanun Tasarısı (2)
Bu kapsamda oluşturulan mali kural, Basitlik,Doğruluk, Saydamlık Hesap verebilirlik ilkelerine
dayanmaktadır.
44
Mali Kural Kanun Tasarısı (3)- Kapsam
Genel yönetim (Merkezi yönetim bütçesine dahil kamu
idareleri, döner sermayeler, İşsizlik Sigortası Fonu dahil sosyal güvenlik kurumları, mahalli idareler ve fonlar ile Avrupa Hesaplar Sistemine uygun olarak belirlenen diğer kamu idareleri ve fonlar)
KİT En geniş içeriğe sahip olan kamu
kesimi tercih edilerek toplam kamunun kapsam içine alınması sağlanmıştır.
45
Mali Kural Kanun Tasarısı (4)- Mali Kuralı Destekleyen Unsurlar
Döner sermayeli işletmelerin bütçelerinin denk olması
Mahalli idarelerin borçlanmalarının yatırım projelerinin finansmanı ile sınırlı tutulması
KİT’lerin toplulaştırılmış olarak borçlanma gereğinin olmaması
46
Mali Kural Kanun Tasarısı (5)
KİT’ler mali kural uygulaması içinde ancak mali kural formülü kapsamı dışında
Yani mali kuralın formülü genel yönetimi kapsamaktadır.
Mali Kural Formülü (1)
48
Mali Kural Formülü (2)
Tasarı’ya göre mali kuralın iki ana bileşeni bulunmaktadır. Bütçe açığı ile Büyüme ile ilgili
Mali kural kapsamında, orta ve uzun vadede genel yönetim açığı GSYH’nin
yüzde 1’i büyüme oranı yüzde 5
Büyüme hedefin üstünde gerçekleşirse tasarruf sağlanacak, altında kalırsa ise harcamalar artırılacaktır.
Mali uyum oranı 0,33 Büyüme ve bütçe açığı hedeflerinden sapma
olması durumunda, bir sonraki dönemde 0,33 oranında bir uyarlama söz konusu olacaktır.
49
49
Mali Kural Formülü (3) - Örnek
2011 yılı açığının ne olacağını mali kurala göre hesaplayalım;2010 açığı: 3,72011 büyüme: 4,5Buna göre:Açık uyarlama tutarını hesaplayabiliriz.a(t) ≤ a(t-1) -y (a(t-1) – a*) – k(b(t) – b*)a(t) ≤3,7-0,33(3,7-1)-0,33(4,5-5)a(t) ≤3,7-0,33(3,7-1)-0,33(4,5-5)
0,891 0,165a(t) ≤3Açık etkisi: -0,90 ; konjonktürel etki: 0,17 olarak
hesaplanmıştır.Uyarlama toplamı-0,70Bu halde; 2011 yılı açığı ≤ 3 olmalıdır.OVP’ye göre hedeflenen açık 2,1 dir.
50
50
Mali Kural Formülü (4) - Yorum
Açık etkisi(-0,90): 2010 yılında uzun vadeli açık hedefinin üzerinde bir açık verdiğimizden dolayı uzun vadeli açık hedefimiz olan yüzde 1 e yaklaşmak için 2011 yılında açığın yüzde 0,90 oranında azaltılması gerektiğini ifade eder.
Konjonktür etkisi(+0,17): 2011 yılı büyümesi uzun dönemli büyüme olan yüzde 5’in altında gerçekleşeceğinden konjonktür etkisi bize daha genişletici bir maliye politikası uygulayarak açığı artırmamız gerektiğini söylemektedir. Dolayısıyla açığın konjonktür etkisi olan 0,17 oranında artırılması gerekmektedir. Eğer 2011 yılı büyümesi uzun dönemli büyüme olan yüzde 5 in üstünde olsaydı konjonktür etkisi negatif çıkacaktı. Bu durumda konjonktür etkisi nedeniyle 2011 yılında açığı azaltmamız gerekecekti.
Sonuç olarak açık etkisi nedeniyle 2011 yılı açığını azaltıyoruz ama konjonktür etkisiyle nedeniyle artırıyoruz. Açık etkisi konjonktür etkisinden büyük olduğu için toplam olarak bakıldığında açığı azaltmış oluyoruz.
51
İzleme-Denetim-Yaptırım
“Mali Kural İzleme Raporu” -3’er Aylık ve Yıllık dönemlerde
Mali kural uygulamasında denetim – Sayıştay
En büyük olumsuzluk kurala uyulmadığı durumlarda yaptırım veya ceza uygulaması yoktur.
Birim yöneticilerinin sorumluluğu
52
Altyapı
Mali kuralın uygulanması için zamanlama ve altyapı açısından gerekli şartlar oluşmuştur. 5018 sayılı Kanun 4749 sayılı Kanun
Birçok ülkede mali kural uygulamasına geniş kapsamlı kamu mali yönetim reformu uygulamaları sonrasında geçilmiştir.
Bu nedenle, mali kuralların mali konsolidasyon sağlandıktan sonra uygulamaya konulması halinde beklenenden daha etkili olduğu gözlenmiştir.
Ülkemizde de mali kurallar, kamu mali yönetimi reformunun üzerine ve onu tamamlayacak nitelikte ayrı bir kanun ile yapılmaktadır.
53
Sonuç (1)
Hükümetlerin mali kuralların gereğini yapmada samimi olmaları gerekir.
Hükümetler ve halk tarafından Tamamen benimsenmeli Uygulanmalı
Tek başına güçlü bir mali performans göstermesi mümkün değildir.
Mali kuralın temeli siyasi taahhütlere dayanır.
54
Sonuç (2)
Sağlam bir düzenleme yapılmalıdır. Kuralların uygulamaya gereğince yansıyıp
yansımadığı sorunu Bazı ek tedbirlerin alınması
gerekebilmektedir. Tamamlayıcı yapısal reformlarla desteklenmesi
Uygulanabilirliği, güvenilirliği ve sürdürülebilirliği sağlar.
Yapısal reformlara devam edilmelidir. Mali kural, kamu mali yönetimi alanında elde
edilen kazanımların; Kalıcı hale getirilmesi, Kamu açıkları ve borç yükünün sürdürülebilir
seviyelerde tutulması, Mali disiplinin kalıcılığının sağlanması
bakımından önemli bir rol üstlenmiş olacaktır.
Teşekkür Ederim
Nergiz BAYAR